Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 12: Місцеві фінанси
1.Місцеві фінанси, їх сутність, функції та значення
2. Інституційна структура місцевих фінансів.
3. Система місцевих бюджетів.
4. Доходи і видатки місцевих бюджетів.
5. Особливості фінансування органів місцевого самоврядування європейських країн.
6. Перспективи інтеграції України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування.
1.Місцеві фінанси, їх сутність, функції та значення
Становлення та ефективне функціонування інституту органів місцевого самоврядування тісно пов’язане із виконанням функцій, закріплених за ними, а також функцій, делегованих від центральної влади. Серед них - забезпечення суспільних інтересів і потреб на місцевому рівні, сприяння соціально-економічному розвитку територій. Наявність цих важливих завдань, що покладаються на місцеві органи влади і ними ж реалізуються, є об'єктивною причиною потреби цих органів у відповідних фінансових ресурсах.
Розвиток теорії місцевих фінансів тісно пов’язаний із збільшенням впливу місцевих органів влади у різних країнах світу. Світовий розвиток показав, що при створенні будь-якої держави спочатку формується міцна і життєздатна центральна влада, а з часом частина повноважень передається місцевій владі, оскільки є дуже багато таких завдань, які краще зрозумілі і краще виконуються на місцевому рівні. Саме тому з кінця XIX століття теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Щодо Європи, то у кінці минулого століття у 1985 році було створено Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка заклала єдині загальноєвропейські принципи в основу організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 року до Європейської хартії приєдналася й Україна. З огляду на проголошений нашою державою курс європейської інтеграції, побудова в Україні системи органів місцевої влади в контексті досвіду європейських країн є дуже важливою. Актуальним завданням є реалізація на практиці принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, особливо тих, що стосуються організації діяльності місцевої влади та її фінансового забезпечення.
В українській науковій літературі визначення місцевих фінансів трактується по-різному. Наприклад, за означенням О.Д. Василика «…за своєю економічною суттю місцеві фінанси – це сукупність форм і методів створення фондів фінансових ресурсів для забезпечення органами місцевого самоврядування виконання покладених на них функцій у галузі економічного і соціального розвитку територій». Автором наголошується, що провідне місце в державних фінансах належить бюджетам різних рівнів, які об’єднуються у зведеному бюджеті держави.
Окремими українськими економістами місцеві фінанси розглядаються як «сукупність економічних відносин щодо розподілу та перерозподілу доходу та фондів грошових коштів, які використовуються для економічного і соціального розвитку даної адміністративно-територіальної одиниці».
В.І. Кравченко, розглядаючи питання формування науки про місцеві фінанси, звертає увагу на те, що поняття місцеві фінанси розширило зміст поняття «публічні фінанси», стало їхньою невід’ємною і відносно самостійною складовою. Місцеві фінанси розглядаються ним як «система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих». Однією з найважливіших функцій місцевих фінансів, як зазначається автором, є фінансування громадських послуг, або, по-іншому, послуг соціального характеру, на противагу послугам «економічного характеру» (оборона, безпека), які надаються центральною владою.
На нашу думку останній погляд на природу місцевих фінансів, найбільше відповідає їх змісту. Отже, за своєю економічною сутністю місцеві фінанси - це регульовані у визначеному правовому полі за допомогою спеціальних методів, прийомів та інструментарію потоки коштів, які циркулюють у національній економіці через створювану на місцевому рівні систему фондів фінансових ресурсів, забезпечують здійснення місцевими органами влади своїх повноважень, надання ними послуг соціального характеру та супроводжуються виникненням економічних відносин між всіма учасниками цих процесів.
Головним суб'єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України.
В інших країнах головними суб'єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення.
Об'єктами системи місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються та використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій і завдань.
Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є: місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств та інші. Місцеві органи влади також можуть формувати фінансові ресурси шляхом отримання банківських кредитів, розміщення місцевих позик тощо.
В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси автономної Республіки Крим, фінанси області, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси міста, фінанси району, області, району в місті, фінанси села, фінанси селища.
Місцеві фінанси реалізують свою економічну сутність через функції, які вони виконують, а саме:
- забезпечення економічного зростання територій. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості та землі. У структурі видатків місцевих бюджетів України за останні роки відбуваються якісні зміни, що позитивно впливають на економічне зростання територій. Якщо в 1990-2000 роках до 80% видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією становили видатки на утримання бюджетних установ, зокрема на заробітну плату працівників, то надалі спостерігається хоча й повільне, але стале зростання капітальних видатків: за період 2000-2007 років вони збільшилися у 102 рази. У 2007 році питома вага капітальних видатків місцевих бюджетів у загальному обсязі їх видатків становила 21%. Значний вплив на економічну ситуацію в регіонах має діяльність місцевих органів влади на ринках землі й нерухомості. Місцеві органи влади як великі власники землі й нерухомості, здійснюють різноманітні операції: здають в оренду, відчужують, резервують ділянки землі, нерухомість тощо, і суттєво впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур.
2. Інституційна структура місцевих фінансів
Завдання та функції місцевих органів влади можна поділити на дві основні групи:
Відповідно до цих завдань формується інституційна структура місцевих фінансів , яка наведена на рис 12.1.
Цільові фонди фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формуються у складі спеціального фонду місцевих бюджетів – фонд фінансування дорожніх робіт, фонд охорони природного навколишнього середовища тощо.
Компетенція органів місцевого самоврядування у сфері комунальних платежів обмежена такими функціями:
Комунальний кредит – це фінансовий інструмент, який використовується органом місцевого самоврядування у взаємовідносинах з юридичними і фізичними особами з приводу поворотного, строкового, платного отримання фінансових ресурсів для вирішення соціально-економічних програм місцевого значення. Форми комунального кредиту:
Рис. 12.1. Інституційна структура місцевих фінансів
За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні, закріплені і регульовані.
Власні доходи – це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки, збори і платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати такі місцеві податки і збори як комунальний податок і податок з реклами. До місцевих зборів належить:
- збір за паркування автотранспорту;
- ринковий збір;
- курортний збір;
- збір за видачу ордера на квартиру;
- збір за участь у перегонах на іподромі;
- збір на виграш на перегонах на іподромі;
- збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;
- збір за право використання місцевої символіки;
- збір за право проведення кіно - і телезйомок;
- збір за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу та лотерей;
- збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг;
- збір із власників собак.
Закріплені доходи – це одна з форм доходів, переданих місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Закріплені доходи є основою фінансових ресурсів, що визначають самостійність місцевих бюджетів.
У прийнятій у 1996 р. Конституції України термін «закріплені доходи» не згадується, не згадується він і в Бюджетному кодексі України, але фактично закріплені доходи щорічно відображаються у Законі України «Про Державний бюджет України».
За місцевими бюджетами, в основному, закріплюються:
- місцеві податки і збори;
- податок з доходів фізичних осіб;
- плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності;
- плата за землю;
- податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів;
- податок на промисел;
- надходження коштів від приватизації підприємств комунальної власності;
- інші доходи, що зараховуються до місцевих бюджетів у розмірах, визначених законодавством;
- надходження від збору за забруднення навколишнього природного середовища в частині, яка належить місцевим бюджетам;
- інші.
Наведений перелік може щорічно змінюватися.
Регульовані доходи – це також одна з форм доходів, що передається центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюється в Законі України «Про державний бюджет України», а також їх визначено Законом «Про бюджетну систему».
Основні взаємопов’язані елементи місцевих фінансів, представлено на рис.12.2. До них належать:
- доходи;
- способи формування доходів;
- видатки;
- інструменти місцевих фінансів (місцеві податки і збори, комунальний кредит, тарифи комунальних платежів, позабюджетні фонди тощо);
- суб’єкти системи;
- об’єкти системи;
- відносини між суб’єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі.
Рис. 12.2. Елементи місцевих фінансів
3. Система місцевих бюджетів
Система місцевих бюджетів - сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.
Місцеві бюджети – це фонди фінансових ресурсів, що формуються і витрачаються на відповідній території. Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах: як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів для розпоряджання нею місцевих органів самоврядування і як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами та всередині сукупності місцевих бюджетів.
Організація місцевих бюджетів залежить від типу державного устрою країни і поділяється на два види:
- бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування;
- бюджети місцевих державних утворень, які є суб'єктами федерацій (наприклад, бюджети земель у ФРН, штатів у США, суб'єктів федерацій у Російській Федерації).
У країнах з федеративним устроєм кожен штат чи кантон вирішує питання, які в країнах з унітарним устроєм належать до компетенції центрального уряду. У країнах з федеративним устроєм остаточний розподіл функцій здійснюється на регіональному рівні управління. В багатьох унітарних країнах центральний уряд вирішує, що повинен робити кожен рівень місцевого управління. Рівні місцевого управління можуть співпрацювати, але зазвичай останнє слово у розподілі повноважень залишається за центральним урядом. Проте після розмежування повноважень між місцевими органами влади та державними органами найнижчі щаблі вирішують більшість питань самостійно.
В унітарних державах встановлення адміністративно-територіального поділу належить до відання центральної влади та уряду. У федеративних державах адміністративно-територіальна структура – це компетенція суб’єкта федерації. Система органів місцевого самоврядування та управління, як правило, будується у відповідності з адміністративно-територіальним поділом країни. Адміністративно-територіальний поділ – це поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою.
Найбільш суттєвими для підтримки принципу бюджетного унітаризму є:
- єдина унітарна правова система, встановлена парламентом та сенатом, яка має виключні повноваження, однак передбачено також ухвалення норм законодавчого характеру регіональними представницькими органами;
- унітарні принципи організації апарату державної служби, наявність інституційних одиниць загальної адміністративної влади, відповідальних на кожному територіальному рівні за національні інтереси та результатами діяльності адміністрації, передусім стосовно суспільної безпеки та порядку;
- законодавче встановлення принципів місцевого самоврядування в регіоні;
- закріплене законом єдине визначення фінансової системи, особливо податкової системи, без уповноваження регіонального самоврядування правом оподаткування, окрім права визначати податкові ставки, категорії податкових знижок тощо;
- заперечення концепції встановлення вищої парламентської палати (сенату) як представника місцевих урядів, який виражає їх інтереси.
В унітарних країнах поняття місцеві бюджети збігається з поняттям бюджети місцевого самоврядування. Оскільки Україна є унітарною країною, тому під місцевими бюджетами слід розуміти бюджети органів місцевого самоврядування.
Конституція України не визначила характеру республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів. Але їх, безумовно, слід вважати місцевими, оскільки у правовій унітарній державі може бути лише один державний бюджет - бюджет центрального уряду.
Місцевими бюджетами в Україні визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
Місцевий бюджет може розглядатися в трьох аспектах:
В Україні існує система так званих зведених місцевих бюджетів. Вони використовуються в процесі бюджетного планування та бюджетного регулювання (рис.12.3).
До місцевих зведених бюджетів в Україні відносять:
Рис.12.3. Система місцевих бюджетів
Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет Автономії та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування цієї автономії.
Бюджет області складається з обласного бюджету та бюджетів районів і міст обласного підпорядкування.
Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, бюджети селищних і сільських рад.
Бюджет міста з районним поділом об'єднує міський бюджет та бюджети районів у місті.
Зведений (консолідований) бюджет України - це сукупність усіх бюджетів, що входять до складу державного та місцевих бюджетів.
4. Доходи і видатки місцевих бюджетів
Ключову роль у становленні системи самостійних місцевих бюджетів відіграють їхні доходи та способи, на основі яких вони формуються. Звичайно, потребує вирішення питання зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок податкових надходжень. Ці проблеми потребують ґрунтовних наукових розробок, запровадження зарубіжного досвіду щодо максимізації доходної частини місцевих бюджетів в унітарних державах.
Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів.
Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок платіжними дорученнями, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установ в розрізі кодів економічної класифікації.
Спеціальний фонд формується з конкретно визначених джерел надходжень і використовується на фінансування конкретно визначених цілей.
За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові доходи, неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.
Як зазначалось, за економічною природою доходи місцевих бюджетів поділяють на власні, закріплені і регульовані. Отже, структура доходів місцевих бюджетів включає: міжбюджетні трансферти, власні доходи та регулюючі доходи.
Згідно зі статтею 143 Конституції України встановлено, що власних доходів в обласних і районних бюджетах немає, а є в основному закріплені або залучені, якщо фінансується спільна програма.
Місцеві запозичення – операції, пов’язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з’являються зобов’язання перед бюджетом, і операції, пов’язані з поверненням цих коштів до бюджету.
Запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку або для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду місцевого бюджету протягом бюджетного року.
Тимчасовий касовий розрив – незбіг у часі фінансування видатків з надходженням доходів.
Місцеві запозичення виникають у таких випадках:
Обсяги фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, постійно зростають (таблиця 12.1). Основу доходів місцевих бюджетів становить податок із доходів фізичних осіб, який, згідно з Бюджетним кодексом України, належить до закріплених за місцевими бюджетами доходів. За період 2003-2007 років зменшилася питома вага закріплених за місцевими бюджетами доходів у їх загальному обсязі – із 44,3% до 35,0%, а також питома вага власних доходів місцевих бюджетів - із 18,9% до 16,9%.Водночас зросла питома вага між бюджетних трансфертів у загальному обсязі місцевих бюджетів – із 34,2% до 45,5% (таблиці 12.2, 12.3). Це пов’язано, головним чином, з тим, що за порівняно постійних обсягів власних надходжень місцевих бюджетів весь час є потреба в підвищенні оплати праці працівників бюджетної сфери, що враховується Міністерством фінансів України при визначенні дотації на вирівнювання місцевих бюджетів.
Таблиця 12.1.
Обсяги місцевих бюджетів у 2000-2007 роках
|
Роки |
Доходи місцевих бюджетів, млрд. грн. |
Видатки місцевих бюджетів, млрд. грн. |
Частка у ВВП, % |
|||
|
без урахування трансфертів |
з урахуванням трансфертів |
без урахування трансфертів |
з урахуванням трансфертів |
доходів без урахування трансфертів |
видатків без урахування трансфертів |
|
|
2000 |
14,3 |
18,7 |
17,0 |
18,4 |
8,4 |
10,0 |
|
2001 |
17,7 |
25,0 |
22,3 |
24,9 |
8,7 |
10,9 |
|
2002 |
19,3 |
28,1 |
24,8 |
27,7 |
8,8 |
11,2 |
|
2003 |
22,6 |
34,3 |
31,4 |
33,8 |
8,4 |
11,7 |
|
2004 |
22,8 |
39,6 |
38,8 |
40,4 |
6,6 |
11,2 |
|
2005 |
30,3 |
53,7 |
52,1 |
53,5 |
6,9 |
11,8 |
|
2006 |
39,9 |
75,9 |
72,3 |
75,8 |
7,3 |
13,4 |
|
2007 |
58,3 |
107,1 |
96,4 |
104,8 |
8,2 |
13,6 |
Джерело: дані Міністерства фінансів України та Державного комітету статистики України
Таблиця 12. 2.
Обсяги власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)
|
Показники, млн. грн. |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
Закріплені доходи, всього |
15205,5 |
14695,5 |
19131,8 |
25000,7 |
37497,4 |
|
у тому числі: Податок з доходів фізичних осіб |
13521,3 |
12578,8 |
16486,6 |
22100,1 |
34782,1 |
|
Єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва |
892,2 |
1049,4 |
1371,5 |
1348,0 |
1592,6 |
|
Плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності |
361,8 |
512,4 |
668,7 |
767,3 |
869,4 |
|
Власні доходи, всього |
6489,8 |
7664,6 |
9088,2 |
13390,1 |
18140,6 |
|
У тому числі: Місцеві податки і збори |
592,4 |
555,5 |
598,2 |
642,3 |
729,9 |
|
Плата за землю |
2032,3 |
2293,3 |
2718,2 |
3122,3 |
3889,3 |
|
Податок з власників транспортних засобів |
600,1 |
658,7 |
833,4 |
1084,8 |
1354,6 |
|
Власні надходження бюджетних установ |
1914,6 |
2296,6 |
2721,1 |
3449,5 |
4463,4 |
|
Надходження від відчуження майна, яке належить АРК, та майна, що перебуває в комунальній власності |
711,5 |
1067,6 |
1110,3 |
1513,1 |
1749,4 |
|
Разом доходів |
22577,4 |
22784,9 |
30301,4 |
39865,5 |
58348,7 |
|
Офіційні трансферти |
11729,1 |
16808,2 |
23361,1 |
36029,6 |
48701,5 |
|
Усього доходів |
34306,5 |
39593,1 |
53662,5 |
75895,1 |
107050,2 |
Джерело: дані Міністерства фінансів України
Ключову роль у становленні самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення видатків, склад видатків і фінансові нормативи бюджетної забезпеченості які застосовуються при розрахунку обсягів цих видатків.
Кошти місцевих бюджетів витрачаються тільки в тих напрямах і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, районними радами та радами місцевого самоврядування. Тобто відповідні ради розглядають подані проекти бюджетів з розрахованими видатками і приймають відповідні рішення, в яких крім обсягів видатків обов’язково затверджують головних розпорядників бюджетних коштів. І тільки ці рішення являються законною підставою для фінансування бюджетних галузей та відповідних програм.
Видатки місцевих бюджетів поділяються на:
- поточні видатки – це видатки з бюджетів на фінансування мережі закладів, установ, підприємств, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, фінансування бюджетних програм, тощо.
- видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, структурної перебудови як комунального так і народного господарства. Сюди відносяться також субвенції та інші видатки, пов’язані з розширеним відтворенням.
Таблиця 12.3.
Структура власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)
|
Показники, % |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
Закріплені доходи, всього |
44,3 |
37,1 |
35,7 |
32,9 |
35,0 |
|
у тому числі: Податок з доходів фізичних осіб |
39,4 |
31,8 |
30,7 |
29,1 |
32,5 |
|
Єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва |
2,6 |
2,7 |
2,6 |
1,8 |
1,5 |
|
Плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності |
1,1 |
1,3 |
1,2 |
1,0 |
0,8 |
|
Власні доходи, всього |
18,9 |
19,4 |
16,9 |
17,6 |
16,9 |
|
У тому числі: Місцеві податки і збори |
1,7 |
1,4 |
1,1 |
0,8 |
0,7 |
|
Плата за землю |
5,9 |
5,8 |
5,1 |
4,1 |
3,6 |
|
Податок з власників транспортних засобів |
1,7 |
1,7 |
1,6 |
1,4 |
1,3 |
|
Власні надходження бюджетних установ |
5,6 |
5,8 |
5,1 |
4,5 |
4,2 |
|
Надходження від відчуження майна, яке належить АРК, та майна, що перебуває в комунальній власності |
2,1 |
2,7 |
2,1 |
2,0 |
1,6 |
|
Разом доходів |
65,8 |
57,5 |
56,5 |
52,5 |
54,5 |
|
Офіційні трансферти |
34,2 |
42,5 |
43,5 |
47,5 |
45,5 |
|
Усього доходів |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
Джерело: дані Міністерства фінансів України
Також видатки місцевих бюджетів діляться на:
- видатки першого кошика – це видатки, які згідно норм Бюджетного кодексу України враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів і здійснюються з бюджетів на утримання державного апарату, освіту, охорону здоров’я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт.
- видатки другого кошика – це видатки, які згідно норм Бюджетного кодексу України не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. До них відносяться видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, транспорт і дорожнє господарство, експлуатація дорожньої системи місцевого значення, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, програми природоохоронних заходів місцевого значення та інші програми затверджені відповідною радою.
Видатки бюджету розвитку місцевих бюджетів – це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів. До них належать погашення основної суми боргу місцевих бюджетів (крім позичок на покриття тимчасових касових розривів), капітальні вкладення, внески у статутні суб’єктів підприємницької діяльності.
Видатки місцевих бюджетів можна також поділити на:
- видатки загального фонду - на утримання державного управління, освіту, охорону здоров’я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт, видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, інші програми затверджені відповідними радами.
- видатки спеціального фонду - це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів, будівництво, реконструкція, ремонт та утримання доріг місцевого значення, програми природоохоронних заходів місцевого значення, які фінансуються за рахунок фонду охорони навколишнього середовища та інші програми затверджені відповідними радами.
Крім того, видатки місцевих бюджетів поділяються на:
- видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад (їхній розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад);
- видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад (визначаються відповідними обласними і районними бюджетами);
- видатки, пов'язані з використанням власних повноважень місцевого самоврядування;
- видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
Вільні бюджетні кошти утворюються в місцевих бюджетах на початку бюджетного року і не враховуються при затвердженні бюджету поточного року. Вони включають:
- вільний залишок коштів:
- суми, додатково одержані в процесі виконання бюджету;
- суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків або з інших джерел.
Вільні бюджетні кошти не може бути вилучено органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Ці рішення затверджуються відповідними радами.
Вільні бюджетні кошти можуть бути використані на:
- господарські заходи;
- купівлю акцій або інших цінних паперів;
- інші заходи.
5. Особливості фінансування органів місцевого самоврядування європейських країн
Для порівняльного аналізу особливостей фінансування органів місцевого самоврядування країни відбирають за типом державного устрою. Оскільки Україна є унітарною країною, тому для порівняння варто порівнювати і використовувати позитивний досвід зміцнення доходної бази місцевих бюджетів унітарних європейських країн.
У зарубіжних країнах особливостями фінансування органів місцевого самоврядування використовується фінансове вирівнювання – система інструментів та заходів щодо усунення фіскальних диспропорцій шляхом перерозподілу фінансових ресурсів по вертикалі системи бюджетів і по горизонталі між територіальними одиницями. Формула фінансового вирівнювання дає змогу об’єктивно оцінити потребу в централізованій підтримці.
Для України корисним є польський досвід застосування фінансового вирівнювання:
St+1 =0,9 [0,85 (Pt – Gt) nt] Bt+1, Bt>1,
де St+1 – вирівнювальний трансферт гміни (області) на бюджетний рік;
Pt – базові податкові надходження на душу населення у всіх гмінах країни, зібрані у першій половині базового року;
Gt - базові податкові надходження на душу населення певної гміни, зібрані у першій половині базового року;
nt – кількість населення на 30 червня базового року;
Bt+1 – коефіцієнт відношення національних бюджетних доходів бюджетного року до реальних доходів, зібраних протягом першої половини базового року.
Необхідно звернути увагу на те, що вирівнювальний трансферт St+1 безпосередньо залежить від Gt і тісно пов'язаний з основним податком, що стягується гміною, а також на чітку процедуру саме пропорційного перерозподілу фінансових ресурсів в процесі фінансування органів місцевого самоврядування.
Крім того, для узагальнення сучасних тенденцій у сфері місцевих фінансів використовують такі показники, як частка видатків місцевих бюджетів у ВВП, частка доходів місцевих бюджетів у ВВП, частка місцевих податків у ВВП, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Частка видатків та доходів місцевих бюджетів у ВВП згруповано в таблицю 12.4.
Таблиця 12.4.
Частка видатків та доходів місцевих бюджетів у ВВП
|
№ |
Країна |
Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП, % |
Частка доходів місцевих бюджетів у ВВП, % |
|
1. |
Україна |
11,0 |
8,5 |
|
2. |
Болгарія |
6,5 |
6,0 |
|
3. |
Чехія |
7,5 |
8,0 |
|
4. |
Естонія |
7,0 |
7,4 |
|
5. |
Угорщина |
10,2 |
10,4 |
|
6. |
Латвія |
9,0 |
11,0 |
|
7. |
Польща |
12,5 |
12,4 |
|
8. |
Румунія |
3,5 |
4,0 |
|
9. |
Словакія |
2,5 |
2,4 |
|
10. |
Словенія |
5,1 |
5,1 |
|
11. |
Середнє по постсоціалістичним країнам |
7,4 |
7,6 |
|
12. |
Данія |
31,0 |
30,5 |
|
13. |
Франція |
10,0 |
10,0 |
|
14. |
Італія |
12,5 |
12,5 |
|
15. |
Іспанія |
17,0 |
16,0 |
|
16. |
Швеція |
21,5 |
21,5 |
|
17. |
Великобританія |
10,5 |
10,0 |
|
18. |
Середнє по країнам-членам ЄС |
13,5 |
12,5 |
Як видно із даних таблиці 12.4, середній рівень частки видатків місцевих бюджетів у ВВП постсоціалістичних країн становить 7,4%, що на 6,1 відсоткових пункти нижче, ніж у країнах-членах Європейського Союзу. Середній рівень частки доходів місцевих бюджетів у ВВП постсоціалістичних країн становить 7,6%, що на 4,9 відсоткових пункти нижче, ніж у країнах-членах Європейського союзу. В Україні показники частки доходів місцевих бюджетів у ВВП перевищують середній рівень постсоціалістичних країн, але є значно нижчими за середні значення у країнах-членах Європейського союзу, що пояснюється відсутністю ефективних інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні.
Для проведення порівняльного аналізу доходів місцевих бюджетів європейських унітарних держав використовуються відносні показники структури доходів місцевих. Порівняльний аналіз структури загального обсягу надходжень місцевих бюджетів дає змогу зробити висновок про те, що в більшості країн місцеві бюджети формуються в основному за рахунок власних доходів. Трансферти складають приблизно1/3 від загальних надходжень (Швеція, Словенія, Словаччина, Чехія, Молдова, Україна, Литва, Латвія, Данія, Великобританія, Франція, Албанія, Португалія, Естонія, Фінляндія). В деяких країнах (Угорщина, Італія, Польща) трансферти складають понад 40%.
Таблиця 12.5.
Показники структури доходів бюджетів
місцевого самоврядування європейських країн, %
|
Країна |
Частка капітальних доходів у структурі доходів без урахування грантів |
Частка неподаткових надходжень у загальному обсязі поточних доходів |
Частка доходів від підприємницької діяльності та власності в структурі неподаткових надходжень |
Частка податків на майно в структурі податкових надходжень |
|
Албанія |
21,5 |
48,9 |
26,6 |
0,2 |
|
Болгарія |
2,1 |
21,3 |
8,7 |
103 |
|
Чехія |
6,7 |
24,4 |
34,6 |
4,7 |
|
Данія |
0,7 |
11,7 |
11,6 |
6,5 |
|
Естонія |
5,4 |
12,2 |
36,7 |
10,0 |
|
Фінляндія |
2,5 |
28,6 |
19,5 |
- |
|
Франція |
0,8 |
27,7 |
8,8 |
35,7 |
|
Угорщина |
11,5 |
35,2 |
17,3 |
11,2 |
|
Італія |
1,6 |
24,7 |
17,6 |
- |
|
Латвія |
5,0 |
23,9 |
0,5 |
18,1 |
|
Литва |
10,2 |
4,3 |
4,4 |
9,4 |
|
Польща |
4,0 |
32,9 |
8,2 |
18,1 |
|
Португалія |
27,9 |
32,5 |
- |
- |
|
Румунія |
0,7 |
15,3 |
15,3 |
18,5 |
|
Словаччина |
16,3 |
23,8 |
22,3 |
29,9 |
|
Словенія |
5,4 |
18,8 |
10,4 |
20,2 |
|
Іспанія |
3,9 |
21,3 |
5,8 |
28,7 |
|
Швеція |
0,3 |
6,8 |
50,2 |
- |
|
Великобританія |
9,6 |
48,5 |
53,7 |
99,5 |
|
Україна |
0,2 |
11,8 |
5,1 |
- |
Аналіз динаміки надходжень трансфертів з бюджету центрального уряду до бюджетів місцевих урядів з 1988 року свідчить, що в більшості країн відбулося зростання частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Лише наприкінці 1990 років відбулося незначне скорочення трансфертів у загальному обсязі надходжень місцевих бюджетів.
У таких країнах, як Великобританія, Італія, Іспанія, Данія, Португалія і Франція рівень цих надходжень перевищує 40%, у Фінляндії і Швеції він становить близько 20% загального обсягу надходжень до бюджетів місцевих урядів. Системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування цих країн є централізованими, в той час як у Фінляндії, Швеції, де власні надходження складають понад 50%, системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування можна вважати децентралізованими.
Рівень централізації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування не впливає на рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Великобританії частка надходжень від операцій з капіталом у загальному обсязі власних доходів бюджетів місцевих урядів сягає 10%, у той час як у Швеції, Фінляндії, Данії, система фінансового забезпечення місцевого самоврядування яких є децентралізованою, цей показник значно нижчий.
Основну частку – понад 70% поточних надходжень місцевих урядів, складають податкові надходження. Найвищий рівень податкових надходжень у загальному обсязі поточних доходів – понад 80% мають Швеція і Данія, найнижчий – близько 52% - Великобританія. Основну частину податкових надходжень бюджетів місцевих урядів становлять податки з доходів фізичних осіб, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості капіталу: у Швеції – 100%, Данії – 94%, у Франції та Іспанії цей показник дорівнює приблизно 20%.
Вагомий внесок у дохідну частину бюджетів робиться завдяки податку на майно. Внутрішні податки на товари і послуги становлять понад 40% податкових надходжень бюджетів місцевих урядів Іспанії, близько 10% - у Франції. Неоднорідною є динаміка показників неподаткових надходжень до бюджетів місцевих урядів. Так, у Швеції й Великобританії відбувається збільшення частки доходів від підприємницької діяльності й власності – з 41 до 52% у Швеції і з 51 до 54% у Великобританії. У Данії, Франції та Іспанії на початку 90-х рр. цей показник мав тенденцію до підвищення, а наприкінці 90-х рр. він становив близько 10%.
6. Завдання гармонізації в галузі місцевого самоврядування в контексті інтеграції України до Європейського союзу
На сучасному етапі розвитку ринкової економіки України важливим є питання її інтеграції до Європейського союзу, зокрема і щодо місцевого самоврядування. Питання місцевих фінансів і місцевого оподаткування входять до переліку сфер законодавчої, адміністративної та гуманітарної експертизи Ради Європи щодо перехідних країн Центральної та Східної Європи, відносяться до розділу «Територіальна адміністрація» та мають узгоджуватися з Європейською хартією місцевого самоврядування.
На сьогоднішній день в Україні значно підвищується роль місцевого самоврядування, що тягне за собою подальший розвиток ринкової інфраструктури, децентралізації управління, забезпечення соціальних гарантій населення тощо. Це обумовлено, в першу чергу, перетворенням органів місцевого самоврядування із об’єкта державного управління у самоврядний суб’єкт.
Фінансові проблеми органів місцевого самоврядування на шляху інтеграції до Європейського союзу спричинені низкою зовнішніх та внутрішніх чинників, притаманних фінансовій системі держави в цілому. Розглядаючи зовнішні чинники, важливо виділити основні: становлення демократичних інститутів; економічна політика держави; розбудова фінансової системи держави.
Щодо внутрішніх, то це: побудова локальних фінансових систем, неефективне застосування методів фінансового менеджменту на місцях, насамперед, стратегічного менеджменту, хибне уявлення про теоретичні основи публічних фінансів, які ототожнюють з державними фінансами, нерозуміння практичних заходів фінансової політики фіскальної децентралізації тощо. Відсутнє чітке розуміння цільових установок – пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування як суспільних інституцій. Це, в свою чергу, спричинене нерозвиненістю таких інститутів, як політичні партії, лобізм, що заважає органам місцевого самоврядування ефективно виконувати демократичні представницькі функції.
Також особливо актуальними є проблеми правового характеру, які гальмують розвиток системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Зазначена проблема пов’язана з питанням співвідношення внутрішнього і наднаціонального правового регулювання. Адже держава в особі її центральних органів не бажає поступатися сферою повноважень органам нижчого рівня, залишаючи за собою переважну більшість найважливіших повноважень, від яких залежить якість життя мешканців територіальних громад.
Для розв’язання окреслених вище проблем необхідно, перш за все, внести зміни до Бюджетного кодексу України. Зокрема, стосовно:
1) подальшого зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;
2) уточнення та конкретизації видатків, що здійснюються з бюджетів усіх рівнів;
3) посилення стимулюючої складової між бюджетного регулювання;
4) удосконалення порядку надання субвенцій на використання інвестиційних проектів;
5) визначення особливостей застосування програмно-цільового методу та визначення основних засад із запровадження середньострокового планування;
6) підвищення ефективності управління місцевими фінансами, посилення контролю та відповідальності за дотриманням бюджетного законодавства;
7) забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.
Крім того, програми розвитку областей і регіонів обов’язково мають включати заходи, спрямовані на:
- подолання стану депресивності;
- ліквідацію вузьких місць у сферах водо-, енерго-, теплопостачання;
- розв’язання проблем у соціальній сфері, охороні здоров’я, освіті;
- ліквідацію безробіття та створення додаткових робочих місць;
- збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів;
- забезпечення високої продуктивності виробництва, розвитку виробничого потенціалу на сучасній та високотехнологічній основі.
Причому, однією з найважливіших складових залучення інвестицій в економіку регіонів є поліпшення інфраструктури територій. Тобто території мають бути готовими до приходу інвесторів. З огляду на це важливою є робота місцевих органів виконавчої влади з ширшого залучення зовнішніх ресурсів, у тому числі іноземних інвестицій, кредитних коштів.
Також з метою наближення України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування необхідно доопрацювати з урахуванням потреби наближення законодавства України до законодавства Європейського союзу у сфері фінансів місцевого самоврядування та Європейської хартії місцевого самоврядування проект закону про місцеві податки і збори.
Завершення реформування між бюджетних відносин потребує переходу до довгострокової системи фінансового вирівнювання, зорієнтованої на подолання фіскальних дисбалансів виключно між бідними і багатими територіями шляхом виведення з системи між бюджетних відносин тих адміністративно-територіальних одиниць, які спроможні функціонувати на засадах самофінансування.
Головним джерелом для формування стратегічної політики держави щодо розбудови фінансової системи місцевого самоврядування має стати використання світового досвіду. Кожній країні властиві свої специфічні риси, структура виробництва, моделі регулювання економіки і важелі розвитку фінансової системи. Вони реалізуються в різних умовах, приводять до різних наслідків. Це обумовлено логічністю економічної доцільності принципів ефективного розвитку, процесами глобалізації. Але слід зазначити, що оскільки немає абсолютно подібних країн, то до запровадження іноземного досвіду в процесі інтеграції України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування слід підходити диференційовано, не вдаючися до копіювання співвідношення джерел і форм, а використовувати лише основні засади, принципи, ключові фактори, адекватні заходи, прийняті для конкретних умов України.
Отже, основною проблемою розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є відсутність системного, цілеспрямованого, чітко орієнтованого стратегічного напрямку реформування системи державного правління в Україні.
Політика інтеграції України до Європейського союзу в галузі місцевих бюджетів на 2009 рік передбачала:
1) вдосконалення нормативно-правової бази управління органами місцевого самоврядування;
2) підвищення ефективності управління місцевими бюджетами шляхом запровадження нормативів соціального забезпечення;
3) подальше підвищення інвестиційної складової місцевих бюджетів;
4) запровадження механізму перерахування субвенції з державного бюджету місцевим на виплату допомоги сім’ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової допомоги дітям шляхом застосування щоденних нормативів відрахувань від доходів загального фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території;
5) створення фондів регіонального розвитку тощо.
)
PAGE 210
Відносини між суб’єктами системи
Об’єкти системи
Суб’єкти системи
Способи формування доходів
Доходи
Видатки
Інститути системи
Елементи місцевих фінансів
бюджет району
бюджет міста з районним поділом
бюджет області
бюджет Автономної Республіки Крим
СИСТЕМА МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ
Місцеві фінанси
Місцеві бюджети
Позабюджетні, валютні, інші цільові фонди місцевих органів влади
Фінанси комунальних підприємств
Місцеві податки і збори
Інститут комунальної власності
Комунальний кредит