Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Прошедшие годы экономической реформы, характеризовавшиеся, в частности, существенным сокращением бюджетного финансирования образовательной сферы, не только обострили ряд содержательных ее проблем (состав изучаемых дисциплин, соотношение их объемов, выделение обязательного и факультативного компонентов, уровень инновационной активности и т.п.), но и обусловили появление ряда новых, связанных уже собственно с проводимой экономической реформой. Не касаясь детально содержания проблем первого типа, остановимся подробнее на вторых. Основными среди них являются:
финансовые, когда хроническое недофинансирование всей сферы образования со стороны государства сочетающется с неэффективных использованием бюджетных ресурсов; это обусловливает медленное обновление основных фондов учебных учреждений и их оборудования, низкую заработную плату работников образования и хронические ее невыплаты (особенно в период 1995-1997 гг.) и, соответственно, нехватку кадров, утечку из системы педагогических работников, низкую привлекательность труда в учебных заведениях и т.п.;
экономические, при которых широкое распространение обретают такие негативные явления, как замещение традиционно бесплатных образовательных услуг платными (коммерциализация образования) и использование материальных и нематериальных активов государственных образовательных учреждений для повышения личных доходов различных категорий работников образовательных учреждений (спонтанная приватизация); здесь нужно отметить, что оба этих явления имели место и в дореформенный период, однако именно реформа, с ее процессами приватизации в реальном секторе, резким снижением уровня контроля государства за соблюдением прав собственности существенно усилила глубину и расширила масштабы их проявления;
организационно-управленческие, связанные с ростом несоответствия между продекларированной самостоятельностью и автономностью учебных заведений и стремлением многоуровневой управленческой надстройки сохранить “управляемость” системы образования. При этом под управляемостью чиновники понимают обеспечение быстрой и беспрекословной реакции учреждений образования на распоряжения вышестоящих органов управления. Средством достижения такой “управляемости”, как правило, служит усиление зависимости между уровнем финансирования учебного заведения и его “послушностью”. Условием же этого выступает низкий уровень прозрачности механизмов распределения и продвижения бюджетных средств. Такие коллизии возникают не только между образовательным учреждением и местными органами управления, но и между последними и региональными органами управления, а также между регионами и федеральным центром. Другими словами, суть организационно-управленческих проблем - отсутствие четкости в распределении функций, задач и полномочий (возможностей) их решения между различными субъектами образовательной сферы;
социальные, которые проявляются в растущей дифференциации возможностей различных слоев населения получить качественное образование вследствие коммерциализации последнего (снижение доступности качественного образования); снижении качества образовательных услуг и ограниченных возможностях потребителей влиять на него, используя легальные механизмы; низкой социальной защищенности учащихся и студентов средних и высших профессиональных учебных заведений (уровень стипендиального обеспечения не соизмерим с прожиточным минимумом), в росте социальной напряженности в педагогических коллективах из-за регулярных задержек с выплатой и индексацией заработной платы работникам образовательной сферы, выразившемся в беспрецедентном размахе забастовочного движения в 1995-1998 гг.
Возвращаясь к финансовым проблемам, отметим, что наиболее значимой из них до сих пор остается резкое сокращение бюджетного финансирования системы образования, особенно, когда речь идет о сфере профессионального образования. В целом динамика бюджетных расходов (из бюджетов разных уровней) в 1991-1998 годы характеризовалась данными, приведенными в таблицах 13 и 14.
Таблица 13
Расходы государства на сферу образования
(в реальном выражении, в % к затратам в 1991 г.)
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Образование* |
100 |
79 |
79 |
76 |
56 |
58 |
64 |
52 |
* - расходы из государственного бюджета.
Источник: рассчитано по данным Госкомстата РФ.
Таблица 14
Бюджетные расходы на общее и профессиональное
образование (в % к ВВП)*
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Всего |
3.58 |
4,03 |
4,36 |
3,40 |
3,49 |
3,48 |
3,34 |
|
в том числе: |
|||||||
|
Общее образование |
2,37 |
3,27 |
3,49 |
2,88 |
3,01 |
2,89 |
2,93 |
|
Профессиональное образование |
1,21 |
0,76 |
0,87 |
0,52 |
0,48 |
0,59 |
0,41 |
* По данным Госкомстата об исполнении консолидированного бюджета
Доля бюджетных расходов в ВВП на общее образование, как следует из приведенных данных, в 1992-1994 гг. растет, затем в 1995 г. заметно падает и в целом стабилизируется. Правда, существенное падение самого ВВП привело к достаточно ощутимому сокращению объема бюджетных ассигнований на общее образование. Следствием этого явилось расширение внебюджетных источников финансирования сферы образования, включая неформальные платежи населения за получение образовательных услуг. В профессиональном образовании сокращение расходов было более драматичным: за период 1992-1998 г.г. их доля в ВВП упала почти в 3 раза. Вместе с тем, и возможностей для легальной компенсации такого снижения финансирования здесь были значительно больше.
Ухудшение бюджетного финансирования системе образования и падение ВВП обусловило, по сравнению с концом 80-х годов, снижение удельных расходов на 1 учащегося общеобразовательной школы в среднем на 38 процентов. Аналогичные расходы на 1 учащегося ПТУ сократились, по различным оценкам, на 65-75%, а на 1 студента вуза - на 70 процентов.
Усилились в последние годы и региональные различия в удельных расходах на 1 ученика общеобразовательной школы: так, в Ставропольском крае в 1997 г. они составляли 0,87 тыс. руб., а в Магаданской области 6,90 тыс. руб.1 Таким образом, разрыв достигал 7, 9 раза, что нельзя отнести только на счет знаменитых “коэффициентов дискомфортности территории”. Существенно различались и доли расходов на образование в консолидированных расходах субъектов Федерации - в 1997 г. эта доля колебалась от З8,4% в Коми-Пермяцком АО (1,59 тыс. руб. на 1 ученика общеобразовательной школы) до 13,3% в Москве (2,05 тыс. руб. на 1 ученика), т.е. почти в 3 раза. В среднем по России она составила 21,1% (1,8 тыс. руб. на 1 ученика).
Помимо собственно сокращения объема бюджетных ресурсов, поступающего в систему образования, ухудшение ситуации во многом связано с ее регулярным недофинансированием этой сферы, т е. с не полным получением образовательными организациями обещанных средств. Исполнение бюджета, как правило, составляло в рассматриваемый период 75-80% от запланированных объемов финансирования.
Наряду с недофинансированием, с августа 1995 г. в системе как общего, так и профессионального образования возникает хроническая задолженность по оплате коммунальных услуг. В том же 1995 г. появляются и долги по заработной плате работникам образования. К концу 1998 г. и так не простая ситуация с заработной платой усугубляется драматичным нарастанием невыплат, и все это приводит к резкому росту социальной напряженности в образовательной сфере (см. Приложение к Главе 3).
Наличие указанных “двусторонних” долгов – с одной стороны, задолженности бюджета системе образования по заработной плате, а, с другой, ее все возрастающей задолженности по пресловутой “коммуналке” - не позволяют наладить в образовательной сфере нормальный экономический механизм, поскольку значительная часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в “тень”, чтобы не быть “описанной” за долги и, пусть нелегально, быть потраченной на заработную плату. Вместе с тем, наличие “тени” приводит к расширению зоны неформальных отношений, порождает коррупцию и взятки, неэффективное использование ресурсов, в том числе и кадровых.
Очевидно, что в рамках только системы образования эту проблему решить нельзя; необходимо выработать общие подходы для всей социальной сферы. Вместе с тем, уже ясно, что ни региональные и местные бюджеты, ни федеральный бюджет через трансферты или субвенции решить эту проблему не в состоянии, поскольку в 1998 г. весь ФФПСФ не превышал 39,2 млрд. руб., а задолженность только системы общего образования приближалась к 30 млрд. руб.
Характеризуя эту ситуацию в целом, можно сказать, что в стране резко ухудшилось государственное финансирование всего образования, разворачивается процесс морального и физического старения его материально-технической базы, снижается заработная плата и социальная защищенность работников.
В сфере образования, в отличие от многих других отраслей народного хозяйства России, реформирование началось фактически задолго до 1992 г. В декабре 1989 г. на Всесоюзном съезде работников народного образования были определены основные принципы преобразования сложившейся к тому времени системы.
Основные направления реформы определялись десятью основными принципами, содержание которых составляли: (1) демократизация образования; (2) многовариантность и многоукладность; открытость инновациям; (3) регионализация образовательных систем; (4) учет национальных особенностей в многонациональной стране; (5) гуманизация содержания образования; (6) гуманитаризация образования; (7) обеспечение разнообразия и дифференциации образования; (8) развивающий характер обучения; (9) непрерывность обучения; (10) деятельностный характер образования.
Эти принципы, сформулированные “изнутри” системы образования, определяли в первую очередь характер содержательных преобразований применительно к целям, задачам и методам обучения подрастающего поколения и, как легко видеть, практически не касались организационно-экономического механизма функционирования средней и высшей школы. Вместе с тем, очевидно, что реализация указанных принципов, предполагавшая существенную активизацию деятельности образовательных учреждений, невозможна без адекватного расширения их экономических возможностей и хозяйственной самостоятельности. Однако расширение прав и возможностей выбора на уровне образовательного учреждения, в свою очередь, неизбежно должно привести к сокращению соответствующих прав и возможностей каждого из уровней “управленческой надстройки” над школами, техникумами, вузами и т.д.
Поэтому реальное движение реформы в сфере образования за последние десять лет представляет собой практически непрерывную борьбу между передовой педагогической общественностью и ее союзниками в органах законодательной и исполнительной власти, с одной стороны, и чиновниками, не желающими передавать свои полномочия на места, с другой стороны.
Содержательные принципы реформирования сферы образования нашли свое воплощение как в работе значительной части “обычных” образовательных учреждений, так и в деятельности негосударственных школ и вузов, возникших в ходе реформ. Особую роль в реализации этих принципов играли и играют так называемые “авторские” школы, лицеи, гимназии, школы-лаборатории и т.п., имеющие статус государственных и возглавляемые талантливыми педагогами, проводящими в жизнь свои инновационные образовательные программы.
Происходившие в 90-е годы изменения связаны в первую очередь с развитием новых видов образовательных учреждений, внедрением и распространением инновационных и авторских программ обучения, введением альтернативности и ликвидацией всеобщей унификации обучения при одновременном сохранении всего лучшего из накопленного ранее опыта. В 1998 г. число гимназий достигло почти 1027, лицеев - 692.
С точки зрения содержания образования можно говорить о существовании в современной России перспективной программы его развития и совершенствования, которая в целом способна обеспечить приближение сферы образования к тем требованиям, которые ставятся задачами социально-экономического реформирования страны. Однако прямо противоположная ситуация сложилась в ходе реформ в организационно-экономической составляющей сферы образования.
Позитивные изменения в содержании образования сопровождались ухудшением материально-технической базы отрасли. Сокращение инвестиций привело к росту численности учеников, занимающихся во вторую и третью смены. Если в 1985 г. их доля составляла 19,3% от общего числа школьников, то в 1997 г. - уже 25,0%.
Количество высших учебных заведений в России увеличилось по сравнению с 1991 г. почти на 11,8% и достигло в 1998 г. 580. На 10 тыс. населения в 1998 году приходились 221 студент высших учебных заведений, что является самым высоким уровнем с 1985 г. По сравнению с провальным 1993 г. этот показатель вырос более, чем на 25,5%. Общее число студентов, приходящееся на 10 тыс. населения, сокращалось вплоть до 1994 г. Сокращение осуществлялось в основном за счет тех, кто проходил обучение по заочной и вечерней формам обучения. В последние годы снижается прием в вузы по тем специальностям, масштабы подготовки специалистов по которым были "раздуты" в предшествующие годы в связи с потребностями идеологической сферы и гигантского военно-промышленного комплекса. С 1994 г. тенденция снижения численности студентов изменилась на противоположную.
Однако вплоть до 1998 г. законодательная норма, согласно которой на бюджетной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. населения2, не выполнялась. В 1997 году за счет бюджетных средств обучалось лишь 168 студентов в расчете на 10 тыс. населения. Остальное “добиралось” так называемыми коммерческими студентами государственных вузов и студентами негосударственных вузов.
Резкий рост численности контингентов вузов наблюдается после 1994 г., когда началась война в Чечне. Можно высказать гипотезу, что в значительной мере это связано с желанием юношей избежать призыва в армию. Ухудшение положения с занятостью, рост безработицы также привели к притоку молодежи в вузы. Подобный всплеск порождает весьма распространенное представление о буме в высшем образовании. Данное представление практически парализует структурную перестройку системы высшего образования, требует постоянного увеличения бюджетного набора. А дальнейшее расширение контингентов, обучающихся за бюджетные деньги, ведет к резкому сокращению удельных расходов в расчете на 1 студента. Только за последний год это падение составило в среднем около 30%.
Таблица 15.
Основные показатели развития сферы образования
|
1985 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Дневные общеобразовательные школы (тыс.), |
67,1 |
67,6 |
67,9 |
68,3 |
68,1 |
68,2 |
68,4 |
68,8 |
68,0 |
67,3 |
|
в них детей (тыс.) |
18574 |
20328 |
20427 |
20503 |
20565 |
21104 |
21521 |
21700 |
21616 |
21400 |
|
Высшие учебные заведения |
502 |
514 |
519 |
535 |
548 |
553 |
569 |
573 |
578 |
580 |
|
Число студентов вузов на 10000 населения |
206 |
190 |
186 |
178 |
171 |
172 |
179 |
189 |
201 |
221 |
|
Число выпускники вузов на 10000 населения |
33 |
27 |
27 |
29 |
30 |
28 |
27 |
28 |
27 |
32 |
Источник: Госкомстат России.
Одним из наиболее динамично развивающихся секторов сферы образования остается в последние годы негосударственная сеть общеобразовательных и профессиональных учебных заведений (см. таблицу 16).
Таблица 16
Развитие негосударственных
образовательных учреждений
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Негосударственные общеобразовательные школы |
368 |
447 |
525 |
540 |
570 |
568 |
|
Негосударственные высшие учебные заведения |
78 |
157 |
193 |
244 |
302 |
334 |
Источник: Госкомстат России.
Несмотря на высокую динамику этого процесса, следует отметить, что число негосударственных школ составило в 1997 г. всего лишь 0,8% от общего числа школ в стране, а число учащихся в них - 0,2 % от общего числа школьников. Более трети всех негосударственных школ приходится на Москву.
Вместе с тем, число негосударственных вузов за 1994-11998 гг. увеличилось более чем в 2 раза, составляя более 57,6% от числа государственных вузов России, однако обучается в них около 7% всех студентов страны. При этом более 55% контингентов негосударственных высших учебных заведений России сосредоточено в Москве и Санкт-Петербурге.3
Наряду с неравномерностью территориального размещения, негосударственные учебные заведения характеризуются также и сильным различиями в качестве предоставляемого образования.
Главным отличием негосударственных образовательных учреждений от государственных является инновационный подход к содержанию образования. Кроме того, они, в большинстве своем, обладают самостоятельностью в организации образовательного процесса. Спрос со стороны населения на их услуги указывает на перспективность развития этого типа высшей школы.
Вместе с тем, как показывает анализ первого опыта, у негосударственных школ имеются достаточно серьезные проблемы: во-первых, отсутствуют четко отработанные механизмы аккредитации; во-вторых, нет преемственности в обучении; в-третьих, крайне неоднороден уровень материально-технической базы; в-четвертых, налицо правовая и социальная незащищенность учеников и их родителей; в-пятых, нет действенного контроля за уровнем и качеством предоставляемых знаний; в-шестых, государственная поддержка недостаточна.
Следует указать и на отсутствие реальной заинтересованности и поддержки со стороны городских властей по отношению к негосударственным образовательным структурам: ведь в случае предоставления этим учебным заведениям аккредитации или их аттестации местные власти берут на себя ответственность и за их финансовую поддержку, тогда как никаких дополнительных средств на эти цели в местных бюджетах не предусмотрено. Более того, Закон “Об образовании” никаких финансовых льгот по аренде помещений для негосударственных образовательных учреждений не предусматривает.
В результате плата в частных учебных заведениях становится исключительно высокой, а образование в них - недоступным даже среднему представителю "среднего класса" российского общества.
Высокая плата за обучение не позволяет обеспечить необходимый контингент учащихся из числа жителей данного района, что приводит к необходимости дополнительного набора учеников в других районах города. Кроме того, отбор в частную школу только детей из обеспеченных семей сужает возможности ее развития, ибо дети из обеспеченных семей подчас имеют более низкий уровень интеллектуального развития, нежели дети из интеллигентных семей.
Сильны различия в качестве профессиональной подготовки, обеспечиваемой негосударственными вузами. Так, по мнению руководства совета Ассоциации негосударственных вузов, все эти учебные заведения делятся на три группы.
Первая из них дает образование не хуже ведущих государственных вузов; все входящие в эту группу учебные заведения имеют устойчивую связь с каким-либо традиционно сильным государственным вузом, созданы на его базе и, по существу, выступают в качестве его филиалов. Число таких негосударственных вузов невелико - это 10-15 московских негосударственных вузов, несколько учебных заведений в Санкт-Петербурге, Новосибирске и некоторых других городах.
Вторую группу составляют 30-40 негосударственных вузов, которые не ориентируются однозначно на определенный государственный вуз, однако смогли набрать достаточно сильный преподавательский коллектив и с течением времени вполне способны перейти в первую группу.
Третью группу составляют все остальные негосударственные учебные заведения, которые ориентированы не на то, чтобы дать знания, а на то, чтобы делать деньги. Для таких вузов характерна назойливая реклама, безудержная раздача обещаний обучить всех всему и за короткие сроки.
Очевидно, понимание руководством негосударственных вузов первых двух групп их общественной миссии вполне соответствует роли высшего образования в обществе, в то время как вузы третьей группы - обычные коммерческие фирмы, ориентированные лишь на максимизацию прибыли и доходов учредителей.
Таким образом, негосударственный сектор сферы образования составляет в настоящее время сравнительно небольшую ее часть и отличается значительной неравномерностью своего развития как в региональном разрезе, так и в плане качества предоставляемых образовательных услуг. Вместе с тем, динамика развития данного сектора говорит о том, что, несмотря на упомянутые выше проблемы, данный сектор отвечает запросам части населения, выполняя тем самым общественно полезную функцию. Другими словами, негосударственный сектор в образовании не стоит рассматривать ни как перспективную модель для всей образовательной сферы, ни как помеху ее развитию.
Рассмотрим теперь более подробно ситуацию с финансированием отдельных секторов образования.
Особенности ситуации в системе школьного образования
Одной из весьма нетривиальных задач, которая решалась при подготовке Концепции реформирования организационно-экономического механизма системы образования, состояла в оценке неформальных ресурсных потоков, поступающих в систему общего образования. Эти неформальные и во многих случаях нелегальные потоки финансовых и материальных средств позволяли до последнего времени сохранять систему школьного образования в “рабочем состоянии”, удерживать в ней кадры, хоты бы частично компенсируя сокращение бюджетного финансирования.
Как видно из таблицы 17, в 1997 г. внебюджетные средства в системе школьного образования составляли, по минимальной оценке, 6,8 млрд. руб., или около 18,0% от объема бюджетных средств. Это позволяет определить реальное сокращение удельных расходов (расходов на 1 учащегося) по сравнению с 1989 г. – в среднем по системе оно составило около 20%. Однако сам факт сокращения расходов, в то время как в развитых странах они постоянно растут, породил представление о падении качества образования, в том числе и за счет увеличения разрыва в применении современных, а, следовательно, технологически емких методов педагогического труда (обучающие компьютерные программы, компьютерная оснащенность учебного процесса, использование учебных видеофильмов, развитие интерактивных методов ведения урока, доступность сетей и методов дистанционного обучения и т.п.). Кроме того, ощутимо возросла дифференциация в притоке средств в различные образовательные учреждения, в целом значительно сильнее, чем в среднем по системе, ухудшив положение массовой школы.
Таблица 17
Оценка внебюджетных финансовых потоков в системе школьного образования (млрд. руб.)*
|
1997 |
1998 |
|
|
Средства семей на покрытие текущих расходов школ |
2,8 |
3,0 |
|
Средства семей на оплату репетиторов |
1,8 |
1,9 |
|
Платные услуги школ |
0,2 |
0,3 |
|
Средства предприятий |
4,0 |
4,0 |
|
Спонсорские средства |
0,8 |
1,0 |
|
Прочие поступления |
0,0 |
0,2 |
|
Расходы региональных и местных бюджетов на школьное (общее среднее) образование, включая федеральные трансферты |
38,0 |
39,9 |
* с учетом деноминации
В 1998 г. поступление внебюджетных средств оценивалось на уровне 7,4 млрд. руб., или 18,5% от бюджетных расходов на школьное образование. Однако кризис 17 августа 1998 г. мог несколько уменьшить данную цифру.
Помимо традиционной “шефской” помощи школе со стороны предприятий, которая в последние годы практически неизменна и нередко предоставляется образовательным учреждениям в натуральной форме (ремонт, поставка продуктов питания и т.п.), важнейшими источниками внебюджетных средств в школьном образовании были различные виды расходов семей.
Средства семей на покрытие текущих расходов школ можно оценить следующим образом4: В Москве, по экспертным оценкам, 70 процентов учащихся в 1997 г. платили в среднем по 200-250 рублей в год. Остальные 30 процентов учащихся - в среднем 200 рублей в месяц. Общая сумма расходов семей по г. Москве составила примерно 700 млн.. рублей5. По городским школам других регионов расходы семей оцениваются в 150 рублей на 1 ученика в год. По сельским школам средства семей в расчет не включались. Таким образом, расходы семей на покрытие текущих расходов школ в 1997 г. составили по минимальной оценке 2,8 млрд. деноминированных рублей.
В 1998 г. по прогнозу названный показатель должен был достичь величины в 3,0 млрд. руб., т.е. вырасти примерно на 7%. Эти средства регулярно поступают в систему общего образования и поддерживают ее функционирование. Основные направления расходования указанных средств следующие: оплата охраны школ, затраты на покупку мела, веников, дополнительных учебников, цветов, подарков учителям к праздникам и т.п. нужды. Ни родителями, ни учениками эти расходы не рассматриваются, как плата за образование и порождены они не только современной экономической ситуацией. Но необходимость поддержания нормального морального климата в школьных коллективах требует исключить любые возможности корыстного использования родительских денег. Необходимо создать условия, при которых такого рода средства должны быть легализованы и “прозрачны” для контроля (попечительские, родительские советы и т.п.). Однако их легализация нередко воспринимается, в том числе родителями, как первый шаг к легализации платности в школьном образовании. Пока данные средства официально можно характеризовать как незаконные “поборы” и рассматривать как временное явление, которое при нормализации бюджетного финансирования исчезнет. Представляется, что, поддерживая к этим расходам такое отношение, мы еще долго не сможем поставить экономику образования на эффективную основу.
Средства семей на оплату услуг репетиторов составляли в 1997 г. около 1,8 млрд. рублей в год. При этом оценивались только репетиторские услуги, направленные на закрепление знаний по школьным предметам или расширение школьной программы, а не на поступление в вузы (включая оплату преподавателей иностранного языка и других дополнительных предметов). Стоимость данных услуг достигала в 1997 г., по минимальным оценкам, от 60 до 100 процентов от заработной платы наиболее квалифицированной части школьных учителей в столицах и крупных городах, от 30 до 50 процентов - в средних и малых городах. Эти средства служат важным фактором закрепления указанной части учителей в школах и, тем самым, также несколько стабилизируют положение в системе образования. Вместе с тем, степень влияния этого фактора преувеличивать не следует: услугами репетиторов пользуются не более 10 процентов учащихся общеобразовательных школ.
Платные услуги школ составляют крайне небольшую долю внебюджетных поступлений школ, что связано как с неумением организовать оказание этих услуг, так и с негативным отношением к такого рода деятельности со стороны педагогических коллективов и родителей. Однако при трансформации организационно-экономического механизма системы образования, при позитивных установках со стороны органов управления образованием перечень платных услуг может быть существенно увеличен. При этом частное репетиторство останется практически на том же уровне, поскольку, как ни парадоксально это выглядит на первый взгляд, оно почти не «накладывается» на пространство образовательных услуг, которые имеет возможность оказать школа.
Особенности ситуации в профессиональном образовании
В настоящее время структура финансирования учебного процесса высшего учебного заведения состоит из трех соразмеримых между собой частей: (a) бюджетные поступления, (b) внебюджетные средства, отражаемые на балансе, (c) внебюджетные средства, которые на балансе не отражаются. Это отнюдь не означает, что академические свободы вузов надо урезать. Необходимо всеми мерами создавать условия для повышения прозрачности вузовских бюджетов, усиливая, с одной стороны, контроль за расходованием внебюджетных средств со стороны Ученых советов вузов и, с другой, - создавая попечительские советы.
Основными источниками внебюджетных средств в системе профессионального образования являются средства от платного обучения студентов и сдачи в аренду помещений: в 1997 г. они давали, по оценке специалистов Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), более 84% внебюджетных поступлений. На условиях полного возмещения затрат в государственных вузах России в 1998 г. обучалось 287,5 тыс. студентов или около 30% от числа учащихся в них (в 1993 г. - 3.7% от числа всех студентов, 1994 г. - 4.6%, 1995 г. - 8.7%, 1996 г. 11,6%).
В “тени”, прежде всего, находятся доходы от аренды. Для вузов скрытые доходы от аренды составляли в 1997 г. примерно 1,2 млрд. руб. и должны были, по оценке, вырасти до 1,3 млрд. руб. в 1998 г., т.е. примерно на 8%. Для всей системы профессионального образования скрытые доходы от аренды в 1997 г. достигли примерно 1,4-1,5 млрд. руб. Одновременно ее долги по оплате коммунальных услуг превысили 2,4 млрд. руб. Таким образом, если бы указанные доходы были “засвечены” - их немедленно списали бы в оплату пресловутой “коммуналки”.
В 1998 г. “теневые” доходы от аренды ожидались в размере 1,5-1,6 млрд. руб. (рост на 4 -11%) В том же году долги по оплате коммунальных услуг выросли до 6 млрд. руб.; из них путем взаимозачета погашено около 1 млрд. руб.6 Таким образом, за 1998 г. указанная задолженность по сравнению с 1997 г. увеличилась почти на 2,6 млрд. руб., т.е. более, чем на 100%. Поскольку, по мнению ректоров вузов, а также директоров средних учебных заведений и ПТУ, коммунальные услуги должны оплачиваться из бюджетных средств, ожидать какого-либо движения к “прозрачности” экономики профессионального образования, по крайней мере, высшего, не приходится. Нельзя, правда, не учитывать, что существующая ситуация в этой области была сильно скорректирована после событий 17 августа 1998 г. Уже явно обозначилось падение ставок арендной платы в долларовом эквиваленте, при том, что в рублевом исчислении они резко выросли. В то же время заметно сократился спрос на аренду нежилых помещений, особенно вне Москвы. Очевидно также, что произошло и обесценение накопленных долгов. Вместе с тем, пока трудно прогнозировать влияние этих процессов на экономическое поведение, прежде всего, вузов, особенно при резком ухудшении внешней для них ситуации.
В 1997 г. доля внебюджетных средств в общем объеме средств (бюджетных и внебюджетных), полученных системой профессионального образования, составляла 28%. В 1998 г. ожидался ее рост до 30,7%. Однако секвестр бюджетных расходов привел к тому, что эта доля повысилась почти до 37,6%.
По оценке, рост в 1998 г. внебюджетных доходов позволял несколько компенсировать резкое сокращение бюджетных ассигнований – в целом расходы на профессиональное образование должны были уменьшиться по сравнению с 1997 г. лишь на 15,4%. Но события 17 августа изменили эту оценку ситуации: подавляющее большинство студентов, обучающихся на коммерческой основе, включая вновь поступивших, оплатили за учебу в рублевом исчислении в 1,6 -1,8 раза больше ранее предполагавшихся сумм. Формально это “улучшило” положение с поступлением внебюджетных средств, и “положительно” отразилось на финансовом положении вузов, поскольку заработная плата преподавателей практически не возросла. К сожалению, последствия такого “улучшения” в полной мере проявили себя уже в начале 1999 г. В настоящее время вузам приходится сокращать плату за обучение коммерческих студентов на 30-40%. Чтобы “не потерять лицо” это сокращение проводится по следующей схеме: сумма оплаты в долларах остается неизменной, но вводится собственный курс условной единицы. Возрос и процент коммерческих студентов, которые перестают платить. В силу этого, чтобы уменьшить потери многие вузы вводят рассрочку по платежам, предупреждая должников, что до погашения задолженности, те не получат диплома.
В этих условиях попытка Минфина передать все внебюджетные счета бюджетных организаций в казначейства только усилит “увод” этих денег в еще большую “тень”. Внебюджетные средства, если отвлечься от их зачастую не совсем «праведного» использования, обеспечивали и продолжают обеспечивать системе образования необходимую гибкость в реакции на изменение внешних условий, в отличие от средств бюджетных, которые расходуются строго по смете, что препятствует любому маневру ресурсами.
Таким образом, во многом фискальные меры Минфина и его несколько примитивная борьба с возможными злоупотреблениями, в крайне нестабильных условиях внешней среды приводит к прямо противоположным результатам.
Очевидно, что в настоящее время бюджетные студенты учатся в значительной степени за счет «коммерческих». Вместе с тем, в сфере высшего профессионального образования государство должно – главным образом, за счет бюджетного финансирования - удерживать ключевые позиции, критические с точки зрения будущего России.
Таким образом, итогом прошедшего периода реформ в сфере образования стало явное противоречие между содержательной и организационно-экономической сторонами преобразований: последняя не только не соответствует первой, но прямо мешает полноценной реализации тех принципов, которые способны обеспечить сохранение за российским образованием его лидирующих позиций в мире.
Нормативной базой осуществления преобразований в образовательной сфере на начальном этапе явились Указ Президента № 1“О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР” от 11 июля 1991 г., Закон “Об образовании” от 10 июля 1992 г. № 3266-1. Содержащиеся в указанных документах положения нашли свое подтверждение в действующей Конституции РФ, которая определяет общие законодательные рамки функционирования системы образования в России. В статье 43 Конституции закреплена всеобщность права на образование, гарантируется общедоступность и бесплатность, в т. ч. для высшего образования на конкурсной основе; предусматривается также введение федеральных государственных образовательных стандартов, реализация которых осуществляется за счет федеральных ресурсов.
Все три названных документа в основном соответствовали изложенным выше принципам реформирования образования. В них подчеркнута также приоритетность для государства развития сферы образования в реформируемом российском обществе. В этом аспекте наиболее значимым являлось то, что ориентированы они были на существенное повышение статуса работников сферы образования путем значительного увеличения уровня оплаты их труда. Последняя должна была быть доведена и поддерживаться для работников средней школы - на уровне средней оплаты труда в промышленности, а для профессорско-преподавательского состава вузов - в два раза превышать этот уровень.
Однако далеко не все из упомянутых принципов нашли в перечисленных документах адекватное отражение. Так например, в ст.2 , п.(е) Закона “Об образовании” в числе принципов государственной политики в области образования утверждается “демократический государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений”. Вместе с тем, конкретные формы или хотя бы направления их поиска для формирования государственно-общественного управления никак в Законе не прописаны. С другой стороны, принципиально важно, что Закон фиксирует правовую базу возникновения негосударственного сектора в сфере образования (ст.11, 33, 34, 36, 39, 41,42, 43 и др.)
В целом, по оценке Э.Д.Днепрова, “с принятием Закона “Об образовании” заканчивался и первый, прорывный этап реформы”. По его мнению, “основным содержанием и результатами первого этапа образовательной реформы стали: 1. Выработка новой философии, новой идеологии образования. 2. Слом старой тоталитарной модели образования и старой образовательной политики. Смена типа и характера этой политики, утверждение новых ее принципов. 3. Раскрепощение школы и включение главного ее ресурса - свободы. 4. Разработка и начало реализации стратегии и комплексной программы реформирования образования, его стабилизации и развития. 5. Законодательное оформление и закрепление реформы, создание ее правовой базы - Закона “Об образовании”, который не только юридически закрепил новую философию образования и идеологию реформы, но сделал их правовой нормой”(Днепров, 1996, с.36-37).
Широкие правовые рамки образования, определенные этим законом, вызвали у части представителей законодательной и исполнительной власти (в частности, в самом Министерстве образования РФ) опасения по поводу того, что данный документ предоставил образовательным учреждениям слишком большую самостоятельность, которая, по их мнению, приведет к утрате возможностей государственного влияния на образовательные процессы. В этой связи в июле 1994 г. была начата работа по внесению в закон поправок, нацеленных на усиление позиций образовательного ведомства и предоставление последнему возможностей вмешательства в деятельность образовательных учреждений. Педагогической и научной общественности удалось, однако, не только отстоять основные позиции Закона-92, но и внести в него дополнения, далее развивающие идеологию образовательной реформы.
Редакция 1996 г. Федерального закона "Об образовании" подтвердила:
Закон закрепил права образовательных учреждений предоставлять платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные обязательными образовательными программами и государственными стандартами, и заключать договора с физическими и юридическими лицами на полностью платное обучение сверх финансируемых за счет учредителей заданий по приему обучающихся и переподготовке специалистов. Закон “Об образовании”(ст.41 п.10) определяет границы приема на основе полной платности в 25% от количества обучающихся по каждой специальности (юриспруденция, экономика, менеджмент, государственное и муниципальное управление).
За период реформ были приняты и другие законодательные акты, прямо или косвенно регулирующие функционирование образовательной сферы.
Закон “О высшем и послевузовском образовании” от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ определил основные положения государственной политики и государственные гарантии прав граждан РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования, зафиксировал принцип автономии вузов и характер их академических свобод. В нем охарактеризована система высшего и послевузовского профессионального образования (гл. 2 Закона), выделены ее ступени (подготовка бакалавров, дипломированных специалистов и магистров), регламентирован порядок создания и реорганизации вузов, их лицензирование и аккредитация, порядок приема в вузы и т.д. Впервые в практике законодательной регламентации деятельности образования в Законе появилась глава (3) “Субъекты учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования, их права и обязанности”, фиксирующая эти права и обязанности для широкого круга учащихся, преподавателей и работников вузов. В Законе прописывается также система управления высшим образованием (гл.4) и его экономика (гл.5).
Закон “О некоммерческих организациях” от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, который, на первый взгляд, не имеет прямого отношения к сфере образования, подвел нормативную базу под такие вызывающие повсеместно споры процессы, как разгосударствление образовательных учреждений. Закон “Об образовании” в редакции 1992 г. допускал приватизацию образовательных учреждений, что вызвало резко негативную реакцию руководящих работников системы образования и широкой общественности, прежде всего педагогической. Редакция же от 1996 г. (ст.39 п.13) содержит прямой запрет на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений. Однако упомянутая негативная реакция была в значительной мере вызвана тем, что речь в то время шла исключительно о коммерческой приватизации, т.е. о превращении учебного заведения в аналог фирмы, нацеленной на получение прибыли. Еще Гражданский Кодекс РФ, принятый 21 октября 1994 г. и введенный в действие с 1 января 1995 г., ввел в правовое поле понятие некоммерческой организации (Ч.I, ст.116-123). Закон “О некоммерческих организациях” детально описал этот тип организаций, ориентированных на использование полученных доходов исключительно на уставные цели, а не на их распределение между учредителями. Таким образом, становится принципиально возможным разгосударствление образовательных учреждений в форме их реорганизации в некоммерческие организации, что не противоречит запрету на приватизацию по образцу, принятому в промышленности, сельском хозяйстве и т.п. Таким образом, Закон “О некоммерческих организациях” вместе с Гражданским кодексом также должен быть отнесен к числу законодательных актов, регулирующих ход и динамику реформы в сфере образования.
Формирование негосударственного сектора образования
Упомянутые выше нормативные акты, определившие направления и границы реформирования сферы образования, допускают возможность существования в ней наряду с государственными, также и негосударственных учреждений. В отличие от промышленности, строительства и т.п., негосударственный сектор в образовании возник не путем приватизации государственных образовательных учреждений, а посредством создания новых средних и высших учебных заведений, дополнявших, а не замещавших государственные школы и вузы.
Серьезные дискуссии в 1994 г. вызвали разработанные в Госкомимуществе варианты законопроектов о разгосударствлении и демонополизации сферы образования. Один из них предполагал проведение приватизации учебных заведений по образцу программы приватизации в промышленности и был отвергнут правительством. Другой предусматривал выборочное разгосударствление учебных заведений. При этом основные фонды остаются в государственной или муниципальной собственности и лишь переходят в пользование частному учебному учреждению. Приватизируются права учредителя, дающие возможность определять направления и формы образовательной деятельности. Данный проект не нашел поддержки ни у работников отрасли, ни у законодателей из-за ожидаемых негативных социальных последствий в случае его принятия.
Результатом прошедших дискуссий стало принятие Государственной Думой уже в начале 1995 г. Закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждениях и моратории на их приватизацию". Закон предусматривал введение запрета на приватизацию в ближайшие три года всех типов образовательных учреждений, включая и объекты их производственной и социальной инфраструктуры. На этот же срок запрещались изменение состава учредителей образовательных учреждений и передача последних субъектам Российской Федерации. Таким образом, защитив образовательные учреждения от неупорядоченной и поспешной приватизации, грозящей разрушением сложившейся образовательной системы, законодатели законсервировали эту систему и исключили возможность проведения вообще каких бы то ни было организационно-экономических преобразований существующих образовательных учреждений.
Запрет на изменение состава учредителей, по существу, сделал нереальными надежды руководителей образовательных учреждений на расширение источников финансирования их деятельности, так как лишил их возможности привлекать в состав учредителей бизнесменов и финансистов, готовых “в обмен” на такое участие осуществлять спонсорскую деятельность. В ответ на разнообразное давление, оказываемое на законодателей, в окончательной редакции этого закона, принятой в том же году, появилось разрешение на изменение состава учредителей образовательного учреждения. Однако, осуществляться изменение может лишь за счет включения новых учредителей из числа представительных и исполнительных органов власти, полностью исключая частных учредителей. Иными словами, учреждениям образования была предоставлена возможность искать дополнительные финансовые ресурсы только в региональных и местных бюджетах, которые, как известно, вряд ли могут рассматриваться в качестве источника таковых.
Развитие альтернативной системы образования, в особенности школьного, вызвало противодействие части работников государственной системы образования. Они выступают за ужесточение требований, которые должны предъявляться к частным школам, и за лишение их права на получение бюджетного финансирования. Это мотивируется необходимостью защиты прав детей от некачественного обучения и ссылками на то, что частные школы - это школы для элиты, для богатых и финансирование их из бюджета наравне с обычными школами означает социальную несправедливость.
Развитие негосударственного сектора в сфере образования, который, по сути, является единственным проявлением в ней реальных институциональных преобразований, заметно осложнилось с принятием в 1996 г. новой редакции Закона “Об образовании”. Среди основных поправок, вошедших в новую редакцию закона и заметно ущемляющих положение негосударственных образовательных учреждений, следует выделить следующие:
- равными правами при поступлении в вузы обладают теперь выпускники лишь тех негосударственных школ, которые имеют не только лицензию, но и обязательно государственную аккредитацию;
- право на получение отсрочки от призыва на воинскую службу распространяется только на вузы, имеющие государственную аккредитацию, а количество таковых среди негосударственных исчисляется единицами;
- из текста закона исключены положение о праве негосударственных вузов, прошедших государственную аккредитацию, на получение бюджетного финансирования и положение о предоставлении личного государственного образовательного кредита; тем самым государство отказывается от бюджетного финансирования негосударственных вузов;
- окончательно запрещается приватизация образовательных учреждений.
Принятые поправки усиливают политическую зависимость негосударственных образовательных учреждений от властных структур, осложняют их экономическое положение, вынуждая идти по пути увеличения размера оплаты за обучение, сокращают правовые и социальные гарантии учащихся, снижая в глазах последних привлекательность получения негосударственного образования. Тем не менее, Закон “Об образовании” разрешил создание негосударственных образовательных учреждений, установив порядок их лицензирования и государственной аккредитации.
Наиболее настоятельной потребностью в развитии негосударственного сектора является, как показывает анализ опыта, дальнейшее, более полное его включение в правовые отношения, регулирующие образовательный процесс: основополагающие позиции Закона “Об образовании”, легализовавшие негосударственные образовательные учреждения, должны быть развиты и дополнены положениями, инструкциями и организационными мерами, позволяющими реализовать эти позиции в полном объеме. На этой основе данный сектор сможет развиваться, адекватно реагируя на возникающий спрос, и не вызывать негативного отношения со стороны определенной части граждан.
Осуществление социально-экономических реформ представляет собой результат постоянно осуществляющегося взаимодействия различных групп специальных интересов по поводу принятия политических решений, определяющих содержание различных нормативных актов - законов, указов, постановлений, инструкций и т.п. Выявление таких групп и анализ их действий составляет основу для оценки перспектив осуществления социально-экономических преобразований, в том числе и в социально-культурной сфере.
Группами специальных интересов принято называть совокупности индивидов, имеющих в течение достаточно продолжительного времени схожие или близкие интересы, связанные с сохранением или улучшением их экономического положения, определяемого действующими нормативными актами, фиксирующими их права собственности и возможности получения доходов. Важно подчеркнуть, что группы интересов не являются чем-то, схожим с организацией: их участники могут никак не взаимодействовать друг с другом в области разделения труда, подчинения и т.п. Участники различных групп интересов объединяются в них исключительно по упомянутому общему свойству.
От понятия “группа интересов” следует отличать понятие “группа давления”. Последняя представляет собой совокупность индивидов, являющихся участниками той или иной группы интересов и одновременно занимающих определенные позиции в структурах органов управления, как государственных, так и негосударственных. Например, потребители (население) сами по себе образуют множество различных групп интересов. До появления в России обществ потребителей в ней отсутствовали соответствующие группы давления, представляющие интересы “простых” потребителей в законодательном процессе, процедурах выработки решений исполнительной властью и т.д. Иными словами можно сказать, что группы давления суть те части групп интересов, которые представляют эти интересы во властных структурах. Существенно и такое различие этих групп: группы интересов существуют объективно, независимо от воли и сознания их участников, в то время как группы давления формируются в результате сознательных решений совокупностей участников групп интересов.
Наиболее известный тип групп давления - так называемые лоббистские группы, или лобби. Будучи широко распространенными в развитых рыночных экономиках, в России такие группы имеют давнюю историю в отраслях ВПК, ТЭКа, других ресурсодобывающих отраслях, а также в банковском секторе7. Отрасли социально-культурного комплекса в настоящее время находятся лишь в самом начале процесса формирования своих групп давления.
Исследования групп интересов и их влияния на экономические и политические процессы широко распространены в современной экономической науке. Классическими в этой области являются работы Г.Беккера, М.Олсона, Т.Ромера и Г.Розенталя, Б.Вайнгаста, К.Шепсли и К.Джонсона8 и др. В России исследования в данном направлении в последнее время также начали развиваться. Кроме упомянутого исследования, выполненного под руководством А.А.Нещадина, отметим доклады Я.Ш.Паппе и С. Перегудова, а также ряд разработок авторов9.
Исходя из сформулированных посылок, рассмотрим систему групп интересов, существующих в связи с функционированием и реформированием сферы образования в переходной российской экономике.
Существенный момент анализа групп специальных интересов в данной сфере – это выделение в составе населения группы, во-первых, собственно учащихся, во-вторых, членов их семей.
Учащиеся классифицируются по таким признакам, как возраст, место жительства (село, город), тип получаемого образования, наличие (отсутствие) желания учиться, способности к обучению и т.д.
Членов семей учащихся естественно подразделить на: а) родителей, что существенно для последующего анализа поведения несовершеннолетних учащихся; б) супругов учащихся - для взрослых потребителей образовательных услуг. Семьи учащихся важно различать по уровню образования, уровню дохода, роду занятий и т.д.
Очевидно, что об учащихся, как самостоятельной группе с осознанными интересами и способностью осуществить их в форме организованных социальных действий реально можно говорить, начиная с возраста подростков, т.е. с уровня выпускных классов неполной средней школы (7-8 кл.). Интересы учащихся более младших возрастов должны выражаться их родителями. Однако, очевидно, что адекватность этого выражения существенно зависит от уровня образования, профессиональной принадлежности, уровня доходов последних.
Для учащихся подросткового возраста содержание их интересов и отношение к реформам определяется прежде всего желанием, материальными возможностями и способностями продолжать образование в старших классах средней школы, а затем в традиционных высших учебных заведениях. Для учащихся, ориентированных на дальнейшее продолжение образования, характерно стремление к стабильности системы образования, поскольку реформы в ней означают для них дополнительные трудности при поступлении в вузы. Они заинтересованы также и в стабильности системы высшего образования. Таким образом, у данной группы отношение к организационно-педагогическим инновациям в основном негативное.
Учащиеся же, ориентированные на работу непосредственно после школы, напротив, заинтересованы в трансформации действующей образовательной системы, возникновении в ней новых образовательных институтов, которые позволяли бы им в будущем, по мере возникновения потребностей, совмещать практическую деятельность с продолжением образования в виде вечерних и заочных курсов, профессионального тренинга и т.д.
Очевидно при этом, что интересы уже упомянутых групп не обязательно совпадают с интересами старшего поколения их семей в силу различия оценок ценности образования у разных возрастных групп.
Рассмотрим теперь интересы родителей по отношению к формам и видам образования. Здесь определяющим является стремление части семей, характеризующихся высоким уровнем доходов, обеспечить для своих детей высокий уровень образования, способный по их (родителей) мнению стать предпосылкой повышения социального статуса их детей - зачастую безотносительно к реальным способностям последних. Такое стремление выражается в формировании спроса на разного рода "элитарные" школы, для которых характерна запретительно высокая для средне- и низкодоходных слоев населения плата за обучение.
Поскольку оплата учителей в государственных средних школах продолжает оставаться низкой, то следует ожидать перетока наиболее квалифицированных учителей в подобные школы. Однако происходит это далеко не всегда, поскольку в наиболее известных своими инновациями, так называемых "авторских" школах, где сконцентрирована основная часть высококвалифицированных преподавателей, число носителей миссии школы как некоммерческой организации весьма велико.
"Элитарные" школы с высокой платой за обучение, но не всегда высоким уровнем образования, достаточно часто не в состоянии обеспечить качественную подготовку своим учащимся. Получая большую ренту со своего якобы существующего значительного творческого потенциала, такие школы нередко имеют единственное позитивное отличие от школ бесплатных - они обеспечивают комфортные условия обучения.
"Авторские" школы, и в дореформенный период отбиравшие талантливых детей, в новых условиях продолжают выполнять свою миссию, при большем уровне поддержки со стороны органов управления народным образование. Поскольку в настоящее время бывшая советская интеллигенция оказалась преимущественно в составе средних и низкодоходных слоев населения, то именно "авторские" и иные школы с углубленным изучением тех или иных предметов являются ныне объектом притяжения интересов этой группы.
Ситуация с распределением интересов родителей, имеющих различный уровень доходов и образования, аналогична и по отношению к системе детских дошкольных учреждений и системе высшего образования. При этом следует отметить, что в семьях со средними и низкими доходами и невысоким уровнем образования родителей проблемы выбора учебного заведения для своих детей и формулирования каких-либо специфических интересов к системе образования просто не стоит.
В силу сказанного можно утверждать, что в обозримом будущем в России нельзя ожидать резкого расширения сети платных (с полным покрытием издержек) учебных учреждений: платные учебные заведения, не способные обеспечить высокий уровень образования, перестанут пользоваться спросом со стороны высокодоходных семей, а для основной массы населения введение платности образования неприемлемо по причине низкого уровня доходов. В результате естественного отбора в России останется небольшое количество высококачественных ("элитарных") платных школ и большее, чем сейчас, число "авторских" и специализированных государственных школ. Основную часть общеобразовательных учреждений будут составлять традиционные государственные (муниципальные) средние школы. То есть распределение школ будет соответствовать распределению интересов родителей в соответствии с уровнем образования и доходов последних.
В описанной ситуации найдут свое естественное отражение и интересы преподавательского состава. В школах первых двух групп сосредоточится основная масса высококвалифицированных преподавателей, в то время как в основной массе школ по-прежнему будет сохраняться нынешнее положение, т.е. нехватка кадров, высокая текучесть, попытки коммерциализации и т.д.
Интересы управленческих работников системы региональных (областных, городских, районных) органов исполнительной власти в ходе осуществления реформ ориентированы главным образом на: а) обеспечение отсутствия острых социальных конфликтов со слоем преподавателей высших и средних учебных заведений, что означает поддержание приемлемого уровня удовлетворения требований последних к местным органам власти; б) предотвращение социальных конфликтов с населением, которые могут быть вызваны явно недостаточным уровнем бюджетного финансирования среднего (общего) образования и дошкольного воспитания.
Итак, проведенный анализ позиций групп специальных интересов, объективно существующих в рамках взаимодействия образовательных учреждений с потребителями их услуг, показывает наличие разнообразных противоречий между этими группами.
Во-первых, это распределительный конфликт (а) между группами давления управленческих работников различных подотраслей образования за доступ к ограниченным бюджетным средствам и (б) между разноуровневыми группами давления управленческих работников внутри подотраслей за возможности использования бюджетных средств.
Во-вторых, это конкуренция производителей за денежные средства потребителей образовательных услуг, включая конкуренцию между государственным и негосударственным секторами, а также конкуренцию внутри каждого из этих секторов. В силу недостаточного развития материально-технической базы сферы образования, эта конкуренция имеет отдельные черты, присущие монополистической конкуренции, т.е. связана не со снижением цен на предоставляемые услуги, а с их недопроизводством и относительным снижением качества (особенно льготных и бесплатных услуг).
В-третьих, это конкуренция потребителей за доступ к ограниченно предоставляемым высококачественным и относительно недорогим услугам учреждений образования. Как правило, это услуги, производимые государственными образовательными учреждениями, сохранившими относительно высокий уровень кадрового потенциала и материально-технической базы. Кроме того, в таких учреждениях обычно продолжает работать руководящий персонал, рассматривающий свою деятельность как осуществление определенной социальной миссии, присущей некоммерческим организациям.
Выявленные позиции групп специальных интересов, существующих в связи с функционированием сферы образования и процессами ее реформирования, дают возможность предложить следующий методический подход к оценке осуществимости предлагаемых преобразований. Под осуществимостью того или иного предлагаемого преобразования мы будем понимать соответствие его последствий интересам наиболее сильных из групп, затрагиваемых данным преобразованием. При этом под силой группы специальных интересов понимается ее переговорная сила в рамках торга на политическом рынке, деятельность которого опосредует преобразование проекта изменения в тот или иной нормативный документ (закон, указ Президента РФ, правительственное постановление, и т.п.). Переговорная сила группы специальных интересов, в свою очередь, определяется тремя группами факторов: во-первых, потенциальным объемом финансовых и иных экономических ресурсов, которые она способна мобилизовать для достижения своих целей; во-вторых, наличием той или иной формальной организации, представляющей интересы данной группы; в-третьих, уровнем и масштабами представительства членов группы во властных структурах.
Очевидно, перечисленные факторы в состоянии взаимно компенсировать друг друга, т.е. слабую выраженность одного из них могут в значительной степени восполнить другие. В этой связи сила группы специальных интересов имеет в значительной мере качественный характер и не может строго формализована. Тем не менее использование данной характеристики группы специальных интересов при оценке той или иной меры реформирования с точки зрения ее осуществимости представляется весьма важным.
Сформулированные положения позволяют перейти к анализу существующих предложений по продолжению реформ в сфере образования (см. раздел 3.3) и оценке их осуществимости с точки зрения соответствия сложившейся системе групп специальных интересов (см. раздел 3.4).
Практика 1998 г. в очередной раз показала, что система целевых федеральных трансфертов, направленная на преодоление диспропорций в бюджетном финансировании учреждений сферы образования, не решает поставленной перед ней задачей. Децентрализация системы государственного управления, делегирование полномочий и ответственности в образовательной сфере на региональный уровень требуют, с одной стороны, четкого разделения функциональных обязанностей между различными уровнями власти, и, с другой стороны, установления реального соответствия между возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. В последние годы наблюдается тенденция некоторого роста региональной составляющей финансирования образования, отражающая движение в сторону обеспечения такого соответствия: так, если в 1995 г. доля федерального бюджета в общем объеме финансирования образования составляла 14,7%, то в 1998 г. – 13,3 % , остальную же долю нагрузки несли региональные и местные бюджеты.
Правительство Е.М. Примакова попыталось в конце 1998 г. переломить ситуацию с хронической бюджетной задолженностью субъектов Федерации перед подведомственными им учреждениями бюджетной сферы, включая в первую очередь сферу образования. Минфином РФ были определены 40 субъектов РФ, которые и при условии направления на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы не менее 40% из собственных доходов обеспечить в полном объеме выплату текущей месячной заработной платы не в состоянии. В эти регионы 26.12.1998 г. были направлены дополнительные финансовые средства, которые по расчетам Минфина, должны полностью покрыть имеющийся бюджетный дефицит. Кроме того, в субъекты РФ 30.12.1998 г. были дополнительно направлены 1340 млн. руб. исключительно на погашение бюджетной задолженности по заработной плате (помимо текущих выплат) работникам бюджетной сферы.
Вместе с тем, в отличие от 1997 г., когда для снижения социальной напряженности кабинет В.С. Черномырдина единовременно выделил региональным властям 16,4 млрд. руб., правительство Е.М. Примакова в 1998 г. сузило масштабы финансовой помощи территориям, заявив о своем принципиально отличном подходе к решению проблемы задолженности. Предполагалось, во-первых, обеспечить погашение задолженности не единовременно, а в течение первых шести месяцев 1999 г., во-вторых, осуществлять, основываясь на подписанных летом 1997 г. соглашениях с 84 из 89 регионов РФ, текущий контроль за выплатами заработной платы из местных бюджетов.
Следует отметить, однако, что Конституции РФ, строго говоря, предоставляет властям регионов право использовать как доходы территории, так и федеральные трансферты по собственному усмотрению. Это выступает объективной причиной столь распространенного в регионах нецелевого использования финансовых средств, поступающих из центра на погашение бюджетной задолженности. Так, в декабре в 18 регионах задолженность по заработной плате возросла, а в 67 регионах снизилась. Поэтому представляется, что генеральной линией в борьбе с хронической бюджетной задолженностью по заработной плате, является переход на казначейское исполнение бюджета, и прежде всего в тех регионах, где высока доля участия федерального бюджета в финансовой поддержке и где в региональных бюджетах сохраняется значительные долги по заработной плате бюджетным учреждениям и организациям.
Тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов Федерации, базирующаяся на статье 78 Конституции РФ, предусматривает возможность соответствующего делегирования полномочий. Однако возрастающий уровень дотационности субъектов Федерации приводит к фактическому расширению круга обязанностей региональных органов власти, не подкрепленному соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Кроме того, заложенное в Законе "Об образовании" положение об отнесении к совместному ведению федерального центра и регионов ряда вопросов (напр., назначение руководителей органов управления образованием) на практике часто не реализуется. Более того, многие области и республики утвердили свои законы "Об образовании", "О поддержке образования", "О высшем образовании" и т.п., которые содержат положения, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Подобную ситуацию, разумеется, нельзя расценивать как полноценную децентрализацию управления образованием.
Для преодоления указанных противоречий в конце 1998 г. Министерство общего и специального образования (МОиПО) сформировало рабочую группу по разработке проекта примерного соглашения между министерством и администрацией субъекта РФ, в котором бы четко прописывались все детали распределения полномочий и ответственности в управлении сферой образования по вертикали. По мнению руководства министерства, такое нововведение нацелено не на восстановление жесткой управленческой вертикали, а на упорядочение отношений центра и регионов. Однако, представляется, что без внесения соответствующих поправок в действующую законодательную базу как в области образования, так и в сфере местного самоуправления указанные соглашения не получат легитимного статуса, а значит, вряд ли станут действенным инструментом управления. Более важной является работа по приведению в соответствие с федеральными законами существующего регионального законодательства в сфере образования, в частности, с помощью разработки проекта примерного регионального закона об образовании.
Разделение функций между различными уровнями государственной власти в области образования и фактически осуществляющаяся, хотя и однобоко, децентрализация системы управления образовательной сферой, предопределяют растущую роль координации для обеспечения единства образовательного пространства в России. Эту роль, очевидно, должен исполнять федеральный центр посредством разработки и реализации образовательной политики, которая в настоящее время отсутствует. Созданная под эгидой Совета Федерации рабочая группа, включающая представителей Госдумы, МОиПО РФ, Российской академии образования, Союза ректоров, Миннауки, общественных организаций, активизировала работу по формированию Национальной доктрины образования и Федеральной программы развития образования. Проекты данных документов планируется представить на рассмотрение в Госдуму в 1999 г.
В дискуссиях последних лет не раз предлагался такой способ стабилизации финансирования образовательной сферы, как введение нормативов минимума расходов государства на образование. Еще в Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". А Программа Правительства РФ на 1995-1997 гг. содержала такой, в частности, пункт, как "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов."
Государственные нормативы (стандарты), определяющие гарантированный минимум затрат на образование могут определяться по двум различным основаниям:
1) как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения; при этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг; иными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потребления этих услуг населением;
2) как расходы на содержание существующей сети образовательных учреждений; при этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям их расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.).
Нужно заметить, что эти два подхода не альтернативны, а допускается их совмещение и комбинирование.
При нормировании услуг на душу населения возникают сложности из-за наличия существенных различий между регионами в доступности, объеме, качестве предоставляемых образовательных услуг. Показатели обеспеченности населения образовательными учреждениями, показатели интенсивности их использования и соответственно размеры затрат на образование в расчете на душу населения сильно разнятся по регионам. Эти различия отражают, с одной стороны, разную степень урбанизированности регионов, особенности расселения, климата и т.п., а с другой стороны, - специфику экономического развития регионов, разную величину инвестиций, сделанных в прошлом в социальную инфраструктуру.
Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на душу населения, должны обеспечивать равные для всех граждан права в получении определенного (минимального или базового и т.п.) набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов; допустимы лишь различия, обусловленные объективными факторами. Но тогда возникает проблема покрытия разницы между фактическими и нормативными затратами во многих регионах. Тем регионам, в которых фактические затраты окажутся ниже нормативных, придется увеличивать бюджетные расходы, и, следовательно, субвенции из федерального бюджета, а тем регионам, в которых фактические затраты окажутся выше нормативных, введение подобных нормативов мало чем поможет.
Если за основу для определения нормативов берется нормирование затрат на содержание существующей сети образовательных учреждений, то также придется столкнуться с проблемой ножниц между фактическими размерами бюджетного финансирования отрасли и теми величинами, которые потребуются, если устанавливать хоть сколько-нибудь осмысленные и обоснованные нормативы.
В настоящее время обсуждение данного направления ведется в русле разработки предложений по введению региональных подушевых нормативов. Это означает, что осуществляться будет финансирование не сети, не “коробок”, а учеников. Данная мера повлечет за собой тщательный анализ и пересмотр объема и структуры расходов, в результате чего сеть школ начнет оптимизироваться (опыт Самарской области здесь более чем убедителен: в этом регионе с переходом на нормативное бюджетное финансирование малокомплектные сельские школы стали закрывать, а детей на автобусах возить в полнокомплектные школы), что само по себе сократит расходы на коммунальные услуги. Это тем более оправданно, что система образования входит в период резкого уменьшения контингентов учащихся, что позволит избежать многих негативных моментов, связанных с сокращением сети. Кроме того, переход на нормативное финансирование вместе с получением школой статуса юридического лица, как показывает не только зарубежный, но и российский опыт приводит к рационализации всей системы хозяйствования.
Проанализированные выше направления реформирования системы образования имели своим источником преимущественно предложения исследователей, занимающихся проблемами экономики образования. Вместе с тем, ряд предложений вышел и непосредственно из управленческих структур этой сферы. Их отличительной чертой является сконцентрированность на проблемах стабилизации и повышения прежде всего бюджетного финансирования образования. В концентрированной форме в одном из документов, подготовленных МОиПО РФ, их перечень выглядит следующим образом:
“С целью стабилизации социально - экономического положения в области высшего образования Минобразования России считает необходимым предусмотреть:
- разработку национальной доктрины развития образования в целом с последующим ее утверждением федеральным законом;
- разработку комплекса мер по защите высшего образования и сферы образования в целом на период преодоления экономического кризиса;
- осуществление в последующие годы поэтапного увеличения объемов финансирования высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета, приведя его размеры в соответствие с положениями Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";
- недопущение приватизации государственных учреждений высшего профессионального образования.
На основании этого необходимо реализовать следующий комплекс первоочередных мер:
- в условиях неудовлетворительной фактической государственной социальной защищенности студентов, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, проработать вопросы усиления адресной социальной поддержки, в том числе усиления поддержки студентов из малообеспеченных семей, иногородних студентов, развитие различных форм социального страхования и кредитования в системе образования;
- по вопросу совершенствования оплаты труда необходимо срочное принятие Федерального закона "О государственном регулировании оплаты труда работников бюджетной сферы", которым предусмотрено, в частности, что размер тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки должен определяться с учетом соотношений в оплате труда между бюджетными и небюджетными отраслями, а также прожиточным минимумом трудоспособного населения на территории Российской Федерации;
- для ликвидации низкого пенсионного обеспечения профессорско-преподавательского состава принять Федеральный закон "О дополнительном пенсионном обеспечении профессорско-преподавательского, научного персонала, ректоров и проректоров высших учебных заведений". Законопроектом предусматривается установление ежемесячной доплаты к государственной пенсии профессорско-преподавательского состава в размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла 80 процентов от среднего размера оплаты труда по основному месту работы в высшем учебном заведении, исходя из дохода за последние два года, при наличии соответствующего стажа работы. Рассмотрение проекта закона в Правительстве Российской Федерации и представление его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было приостановлено Указом Президента Российской Федерации от 28.12.96 N 1781 "О дополнительных мерах по обеспечению режима экономии при исполнении федерального бюджета". В настоящее время вернулись к рассмотрению этого вопроса;
- определить порядок осуществления расчетов образовательных учреждений за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, обеспечивающий функционирование учреждений образования без нарушений учебного процесса в условиях реального финансирования из федерального бюджета и с учетом возможностей привлечения на эти цели внебюджетных средств. Провести мероприятия по погашению задолженности за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, накопленные учреждениями образования федерального подчинения на 01.01.98 в соответствии с механизмом, определенным Минэкономики РФ и Минфином РФ, активизировать реализацию в учреждениях образования программы экономии энергоресурсов, внедрения современных средств учета их потребления;
- определить перечень услуг в сфере высшего образования, оказание которых выходит за пределы требований государственных образовательных стандартов, и установить механизмы и нормативы ценообразования. Предоставить право ученым советам вузов устанавливать плату за оказание этих услуг;
- принять решения по объектам незавершенного строительства в системе высшего образования (завершение строительства с привлечением инвесторов, консервация, продажа)”10.
Как легко видеть, наиболее “ударные” предложения Минобразования сводятся к разработке и принятию законов, нацеленных на увеличение бюджетного финансирования, без обсуждения возможностей реального исполнения такого рода законов в условиях хронического бюджетного дефицита. Другая часть предложений сводится к юридическому оформлению и закреплению той практики, которая на деле уже имеет место в ряде учебных заведений. Иными словами, эти предложения в целом не содержат каких-либо направлений, принципиально расширяющих границы возможностей самостоятельного улучшения финансового положения вузов.
Одновременно следует подчеркнуть, что само появление последней группы предложений МОиПО связывает с тем фактом, что “внутренние резервы системы высшего образования, необходимые для предотвращения кризисных процессов, уже практически исчерпаны”. Однако, остается неясным, к каким внешним источникам дополнительного финансирования можно апеллировать в условиях запрета на приватизацию и многоучредительство (участие негосударственных организаций и физических лиц), существенного снижения платежеспособности населения после кризисных событий августа 1998 г.
Одним из острейших вопросов, связанных с реформированием содержания общеобразовательного процесса, является вопрос об увеличении продолжительности обучения в общеобразовательных учебных заведениях. В течение 1997-1998 г.г. Российская академия образования по заданию Правительства РФ разрабатывала концепцию, базисные учебные планы и программы, методики переподготовки педагогических кадров для системы общего среднего образования 12-летней школы. Аргументы в пользу перехода на 12-летнее школьное обучение состоят в том, что увеличение продолжительности обучения в настоящее время: во-первых, позволит снизить объем учебной нагрузки, которая в нынешних условиях ведет к ухудшению здоровья обучающихся; во-вторых, повысит качество получаемого образования; в-третьих, учитывая сложившуюся демографическую ситуацию11, позволит в перспективе сэкономить материально-финансовые ресурсы, необходимые для осуществления такого перехода; в-четвертых, обеспечит дополнительную занятость молодежи. Кроме того, высказывается мнение, что 12-летнее школьное обучение обеспечит России признание наших аттестатов о среднем образовании за рубежом.
К сожалению, эти и другие аргументы в пользу 12-летки имеют не менее содержательный список контраргументов, без снятия которых вопрос об изменении сроков обучения становится несостоятельным. Прежде всего, речь идет о возникающей возможности призыва в армию выпускников школ сразу после окончания школы, а, следовательно, о лишении их возможности поступления в вузы. Без внесения изменений в действующее ныне законодательство о воинской обязанности (отсрочка от призыва в армию выпускников общеобразовательных учреждений для предоставления возможности поступать в вузы в год окончания школы) эта проблема решена быть не может. Далее, следует учитывать накопившуюся в обществе усталость от всевозможных преобразований, тем более затрагивающих такую болезненную сферу, как образование детей. Поэтому, чтобы создать социальную опору для предстоящих перемен необходима глубокая и продуманная работа по разъяснению реальных преимуществ перехода к 12-летнему обучению. И, наконец, представляется недостаточно убедительным утверждение о возможности перехода к 12-летке с минимальными материально-финансовыми затратами. Необходимы детальная разработка экономического обоснования такого перехода с учетом региональной специфики, создание нового программно-методического обеспечения, перестройка системы подготовки и переподготовки педагогических кадров и т.д. Учитывая нынешнее финансовое положение сферы образования, изыскание дополнительных ресурсов на проведение предполагаемой реформы становится в ближайшей перспективе трудно выполнимой задачей.
Одной из основных предпосылок укрепления финансового положения образовательных учреждений остается придание школам большей экономической самостоятельности, в том числе и за счет развития платных образовательных услуг. Речь идет о тех услугах, которые обеспечивают уровень образования сверх установленного государством минимума. Объемы бюджетного финансирования школ должны обеспечить возможность получения учащимися знаний, навыков и умения, соответствующих требованиям федеральных и региональных стандартов по различным предметным областям. Формирование знаний и навыков, которые выходят за рамки стандарта, могут предоставляться учащимся за дополнительную плату. Эта плата может осуществляться либо родителями учащихся, либо поступать из иных негосударственных источников финансирования.
В настоящее время образовательные стандарты разрабатываются в нашей стране фактически в отрыве от возможности их финансового обеспечения. В разработке содержания стандартов преобладает максималистский подход, стремление специалистов-предметников ввести в состав минимума практически все, что преподавалось в школе. Кроме того, от разработки стандартов практически отстранена общественность, соответствующие проекты обсуждаются лишь в узком кругу специалистов. Что же касается финансирования, то, при существующих бюджетных ограничениях первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат в лучшем случае лишь покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты (стипендии, питание).
Таким образом, о какой-либо связи между тем, что совокупность узких специалистов хочет заставить считать обязательным для школьника знанием, и объемами государственного финансирования его обучения говорить не приходится. Следовательно, не стоит удивляться тому, что в школах, стремящихся обеспечить высокий уровень знаний учащихся, широко практикуется привлечение различных внебюджетных источников финансирования: от платы родителей до привлечения спонсорских средств.
Закон “Об образовании” (ст.45, 47) определяет правовые основания для самостоятельного получения школами дополнительных доходов, включая: оказание платных дополнительных образовательных услуг и осуществление предпринимательской деятельности с использованием вверенного школам имущества. В условиях, когда образовательные стандарты оторваны от их финансирования, понятие дополнительных образовательных услуг становится крайне размытым, что не может не служить основанием для произвольного включения обязательных образовательных услуг в состав платных.
Одним из важных положений реформы образования является повсеместное придание школам и другим образовательным учреждениям статуса юридического лица, т.е. самостоятельного субъекта финансово-хозяйственной деятельности. Закон “Об образовании” в ст.12 п.2 говорит о том, что “образовательное учреждение является юридическим лицом”.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридическое лицо должно иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК Российской Федерации) и считается созданным с момента его государственной регистрации (ст. 51 ГК Российской Федерации).
Образовательному учреждению для осуществления в полной мере прав юридического лица необходимо иметь расчетный счет. Наличие такого счета необходимо и для участия в судах в качестве истца или ответчика, заключения договоров и в других случаях. Для производства различного рода финансовых расчетов образовательному учреждению не обязательно иметь в своем штате бухгалтера. Достаточно заключить соответствующий договор с централизованной бухгалтерией, если она является юридическим лицом, или с органом управления образованием, если эта бухгалтерия является его структурным подразделением.
Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического лица, не может претендовать на получение лицензии на право ведения образовательной деятельности и последующие аттестацию и государственную аккредитацию.
Отсутствие у образовательного учреждения статуса юридического лица может явиться основанием для отказа органов социальной защиты засчитывать в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет, периода работы в этих образовательных учреждениях, что приведет к ущемлению прав педагогических работников.
Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании").
При этом важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК Российской Федерации наступает в тех случаях, когда основной должник (в данной ситуации - государственное или муниципальное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие - недостаточность находящихся в их распоряжении денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель - собственник (который и должен привлечь основного должника - образовательное учреждение - к участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК Российской Федерации). Иск же предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.
Во-вторых, следует иметь в виду, что в роли собственника-учредителя выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК Российской Федерации). Следовательно, именно об их ответственности идет речь. От имени публично-правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК Российской Федерации). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является не распределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации).
Однако на практике статус школы как юридического лица в течение уже длительного промежутка времени не реализуется в полном. Главная причина этого состоит в том, что приобретение статуса юридического лица резко повышает ответственность непосредственно школы за организацию всего учебного процесса: существует риск подчас потерять определенную часть бюджетного финансирования из-за возможного возникновения конфликта интересов школы с интересами управленцев в сфере образования. В связи с этим положением статус юридического лица был принят, как правило, лишь продвинутыми, сильными в отстаивании своих интересов перед вышестоящим руководством школами (не более 10-15% школ).
Очевидно, что получение школой реальной финансово-хозяйственной самостоятельности является непременным условием решения такой принципиальной задачи как доведение финансовых потоков из бюджета непосредственно до образовательных учреждений, превращение их в прямых бюджетополучателей.
В ходе изменения юридического статуса школ возможно осуществление и другого нововведения - расширения состава их учредителей, т.е. введение многоучредительства образовательных учреждений. Проблема здесь заключается в том , что положения статьи 11 Закона «Об образовании», допускающие совместное учредительство образовательных учреждений, приходят в противоречие с определением учреждения, приводимом в статье 120 действующего Гражданского Кодекса: "Учреждением признается организация, созданная собственником, для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично." Как видим, речь здесь идет о наличии лишь одного собственника, создающего учреждение. В соответствии с положениями ГК, касающимися прав собственности и их субъектов, наличие нескольких учредителей у учреждения становится возможным лишь в следующих двух случаях: 1) учредителями являются исключительно органы государственной власти, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) учредителями являются исключительно органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в муниципальной собственности. Во всех остальных случаях учредителем учреждения может быть лишь одно юридическое лицо или гражданин.
Противоречия между ГК и Законом «Об образовании» могут быть теоретически разрешены двумя способами. Первый: приведение положений Закона в соответствие с ГК. Второй: дополнение ГК положениями, предусматривающими для образовательных учреждений принципиально отличное от всех других видов учреждений правовое положение. Использование второго способа представляется малореальным. Очень трудно рассчитывать на то, что законодатели согласятся с введением в ГК положений, разрушающих его логику и цельность. Поэтому при оценке данного предложения следует исходить из того, что правовое положение образовательных учреждений должно быть приведено в соответствие нормам нового ГК.
В ходе обсуждения в 1998 г. реформы высшего образования в РФ высказывалось мнение, что государственный заказ, как обеспеченное ресурсами задание на подготовку специалистов, должен формироваться органами управления образованием совместно с работодателями, службами занятости, образовательными учреждениями и обеспечивать выполнение законодательного требования о подготовке не менее 170 студентов вузов на 10 тыс. человек населения. Характерно, что на краткосрочную перспективу закладывается положение о конкурсном распределении государственного заказа исключительно между государственными учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования. Негосударственные образовательные учреждения на период до 2002 г. не участвуют в конкурсах на получение госзаказа.
Необходимо отметить, что в современных условиях механизм госзаказа является не столько средством проведения государственной политики на рынке образовательных услуг, сколько инструментом реализации интересов государственных учебных заведений при распределении бюджетных средств. Дело в том, что распределение общей величины планируемого объема бесплатной подготовки студентов определяется не только в соответствии с прогнозируемыми (ожидаемыми) потребностями отраслей экономики в специалистах, но и в соответствии с возможностями вузов готовить специалистов в соответствующих областях.
В настоящее время, как известно, в стране ощущается острая нехватка специалистов в области современной экономики, менеджмента, юриспруденции при одновременном переизбытке инженерных специальностей. Вместе с тем, из года в год техническим вузам выдается практически неизменное госзадание на бесплатную подготовку инженеров, что сочетается с массовой организацией в этих вузах платных отделений по подготовке экономистов. В то же время плановый бесплатный прием на экономические факультеты и в экономические вузы меняется крайне незначительно. Аналогичная ситуация имеет место и при подготовке управленцев и юристов.
Таким образом, на практике нынешние государственные задания фактически консервируют сложившуюся структуру подготовки специалистов, позволяя одновременно техническим вузам осуществлять платную подготовку экономистов и управленцев негарантированного качества, а негосударственным вузам - готовить в массовом порядке сомнительных “специалистов” по юриспруденции. Именно эти обстоятельства и говорят о том, что нынешняя практика централизованного бюрократического распределения государственных заданий служит делу обеспечения народного хозяйства страны высококлассными специалистами далеко не в полной мере.
Более правильной, на наш взгляд, была бы такая модель распределения государственного задания на подготовку специалистов, в основу которой был бы положен выбор профессий абитуриентами, поддерживаемый государственным финансированием в той мере, в какой этот выбор соответствует перспективам развития экономики страны. Однако высокие конкурсы, например, в экономические, финансовые вузы должны обеспечиваться расширением “планового” набора в них, равно как и высокие конкурсы (если они появятся) в вузы, готовящие специалистов для работы в науке, образовании, информатике и т.п., - т.е. в тех отраслях, которые составляют лицо современного постиндустриального производства. В то же время высокий конкурс, скажем, на актерские факультеты не требует, по нашему мнению, адекватного роста государственного задания. Нет нужды искусственно поддерживать численность приема на инженерно-технические специальности для отраслей, находящихся в глубоком кризисе и не отвечающих перспективной модели развития отечественной экономики.
По своей структуре госзаказ должен включать в себя три компонента: (a) федеральный; (b) региональный; (c) муниципальный. Федеральный заказ будет обеспечить учет стратегических потребностей развития общества и экономики, что особенно важно в условиях кризиса; региональный и муниципальный - учет потребностей региональных и местных рынков труда. Каждый из указанных видов заказов должен оплачиваться из бюджетов соответствующих уровней и распределяться между вузами на конкурсной основе.
Переход к такой практике распределения и финансирования различных компонентов госзаказа потребует ужесточения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений профессионального образования, претендующих на его получение.
Важно подчеркнуть, что распределение государственного заказа имеет и такой существенный ограничитель, как “мощность” вуза - площадь аудиторий, численность профессоров и преподавателей, количество мест в общежитии и т.п. Часть параметров может быть изменена быстро (например, число профессоров путем привлечения совместителей), другая часть требует большего времени и значительных средств. Тем не менее очерченный подход представляется более обоснованным, чем административное формирование госзаказа в привязке к существующей структуре вузов.
Еще один дискуссионный момент трактовки госзаказа, высказывавшийся в ходе обсуждения реформы, связан с пониманием в нем роли стипендий: являются ли они стимулом к качественной учебе или способом социального обеспечения студентов? Поскольку стипендиальный фонд является частью финансируемого госзаказа, логично признать за стипендией функцию стимула к качественной учебе. В то же время, учитывая всеобщую критику малых размеров стипендий, проект предлагает выплачивать их не всем успевающим студентам, а по принципу малообеспеченности семей, членами которых студенты являются. Такой подход, очевидно, лишает стипендии каких-либо стимулирующих функций.
Важной мерой в развитии системы профессионального образования должна стать поддержка создания вузовских (университетских) комплексов, включения в них профильных учебных заведений среднего профессионального образования. Это позволит решить несколько весьма острых проблем. Во-первых, создать социальную перспективу для студентов техникумов (а они в большей мере, чем студенты вузов являются выходцами из малообеспеченных семей). В нынешней сложной социально-экономической ситуации это послужит снижению социальной напряженности. Во-вторых, будет усилен академический контроль за обучением студентов в техникумах и, соответственно, повышено качество подготовки. Данный момент очень важен с точки зрения конкурентоспособности России на мировых рынках труда, а следовательно, и на рынках инвестиций и технологий. Кроме того, можно будет оптимизировать структуру подготовки инженеров и техников, врачей и медсестер, что давно уже стало камнем преткновения для российской системы профессионального образования. Можно будет также оптимизировать и сроки подготовки специалистов, принимая выпускников техникумов, входящих в вузовский (университетский) комплекс, на третий курс вуза, что приведет к значительной экономии средств при сохранении объемов подготовки. В-третьих, включение техникумов в состав вузовских комплексов позволит предотвратить скрытую приватизацию их имущества, его уход за пределы сферы образования.
Эффективность данной меры определяется также тем, что уже в скором времени наблюдаемый ныне бум в высшем образовании в силу демографических причин сменится спадом.
Создание вузовских комплексов необходимо дополнить структурной перестройкой системы начального профессионального образования. Эта мера направлена на развитие систем региональных колледжей, куда войдет часть ПТУ и средних специальных учебных заведений, а также муниципальных политехнических школ, в которые будет преобразована остальная часть ПТУ. Это позволит обеспечить тесную связь подготовки кадров в системе начального профессионального образования с потребностями региональных и местных рынков труда, использовать системы начального и среднего профессионального образования для переподготовки безработных с привлечением средств служб занятости. Кроме того, уже сейчас необходимо начать формирование государственного, регионального и муниципального заказов на подготовку кадров в системах среднего и начального профессионального образования, обеспечивая их нормативное финансирование из соответствующих бюджетов. Одновременно должна получить развитие подготовка и переподготовка управленческих кадров для новых типов учебных заведений. Эта мера создаст перспективу деятельности для сети региональных Институтов повышения квалификации кадров работников образования и педвузов.
В условиях бюджетного дефицита и широко распространенной практики взаимозачетов внебюджетные источники финансирования, особенно высшей школы, стали одним из самых надежных каналов получения живых денег образовательными учреждениями. Наибольшее развитие получил прием студентов на обучение на основе полной платности, который осуществляется сверх установленных государством нормативов бесплатного приема, финансируемого из бюджета. Так, Закон “О высшем и послевузовском образовании” от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ представляет государственным и муниципальным вузам право в пределах, установленных лицензией, осуществлять сверх финансируемых за счет средств федерального бюджета государственных заданий по приему студентов также подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и юридическими лицами в объеме, согласованном с органами исполнительной власти; оговариваются допустимые объемы платного обучения в вузах (ст.29, п.2). Вузы наделены правами самостоятельно решать вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих российскому законодательству
Характерно, что при общем росте в 1998 г. приема студентов в государственные вузы на 11,2%, прием на обучение за счет бюджетов всех уровней сократился на 4% (на 21 тыс. чел.), а каждый третий принятый в вуз был зачислен на условиях полного возмещения затрат на обучение. Аналогично складывалась ситуация и с приемом в профессиональные средние специальные учебные заведения. При общем росте приема в эти учебные заведения на 103%, рост приема в коммерческие группы составил 126%. В 1996 г. на основе полной платности в РФ обучалось 11,6% от числа всех студентов, в то время как в 1993 г. только 3,7%.
Представляется необходимым стимулировать платежеспособный спрос на профессиональное образование со стороны предприятий, фирм и семей как за счет проведения гибкой налоговой политики, так и путем отмены ограничений на платный прием сверх госзаказа. Сохранение существующих в настоящее время ограничений ведет только к оттоку коммерческих студентов в негосударственные вузы, что негативно сказывается на бюджетах государственных вузов и качестве образования. Эта мера тем более актуальна, что после 17 августа 1998 г. доходы вузов от платного обучения, как уже отмечалось, упали, по оценке специалистов ГУ-ВШЭ, в 1,2 – 1,5 раза, от аренды – примерно в 1,5 раза.
Расширение внебюджетных источников финансирования остается, по сути, и единственным способом обеспечения выплат заработной платы работникам вузов в полном объеме. Заложенные в федеральный бюджет средства на заработную плату работникам высшей школы не соответствуют стопроцентной заработной плате, причитающейся вузу по его фактическому расписанию. Выход из этой ситуации либо в нахождении внебюджетных средств, либо в сокращении штатного расписания вуза. В противном случае, как показывает практика 1998 г., работники вузов нередко подают исковые заявления в суд на ректоров вузов и выигрывают такие судебные разбирательства. В результате ряд ректоров вузов обратился в Минобразования с просьбой принять решение на уровне министерства о сокращении их штатного расписания на 20%, что по идее и предлагалось сделать бывшим руководством МОиПО. Не считая возможным идти на столь радикальный шаг, центр предлагает вузам самостоятельно, учитывая свои собственные возможности, решать проблему обеспечения полной оплаты труда работникам высшей школы. Вместе с тем, отменяя все положения известного постановления № 600, Минобразования все же сохранило пункт о переходе к соотношению преподавателей и студентов 1:10, записано, что данное соотношение следует "ввести поэтапно" в течение двух лет, начиная с 1999-2000 г.г.
Один из вариантов реформирования сферы образования предполагал обеспечить рост внебюджетных доходов образовательных учреждений путем нормирования доли помещений вузов, которые подлежат сдаче в аренду. Однако такой путь, позволяя улучшить текущее финансирование учебного процесса, фактически ставит препятствия на пути развития учебного заведения.
Более эффективным представляется путь обеспечения прозрачности хозяйственно-финансовой деятельности образовательных учреждений. Легализация всех фактически получаемых ими доходов от учащихся, родителей, арендаторов и т.п., ограничит возможности присвоения части этих доходов руководителями учреждений, следствием чего и является занижение арендных ставок и недополучение доходов, которые могли бы использоваться для финансирования основной образовательной деятельности учебных заведений.
В условиях жесткого кризиса бюджетного финансирования стремление привлечь дополнительные ресурсы в сферу образования активизировало разработку и начало внедрения системы образовательного страхования. Для введения института страхования платных мест в вузах для школьников была разработана программа “Образовательное страхование”, одобренная в октябре 1998 г. коллегией МОиПО РФ. Предложенная схема страхования учащихся предполагает, что не менее, чем за пять дет до поступления в вуз (т.е. не позднее шестого класса) родители учащегося должны определить его будущую профессию, а за полтора года до окончания школы - конкретный вуз. Исходя из этого, родители учащегося заключают два договора: первый - со страховой организацией о страховании жизни ребенка и о оплате полного курса обучения в вузе; второй - с некоммерческой организацией Фонд поддержки образования о платном месте в вузе. В случае, если застрахованный ученик не выдерживает вступительного конкурса на платное отделение или проходит по общему конкурсу на бесплатное место, то учащемуся возвращаются Фондом средства за вычетом произведенных затрат на содержание Фонда. Поскольку от страховых компаний в Фонд перечисляется только 80% всех выплат родителей (20% - это покрытие издержек страховых компаний), то до вуза в конечном счете будет доходить только 70% всех выплаченных средств. Они будут выдаваться вузам Фондом в форме долгосрочных ссуд, которые будут погашаться вузами через предоставление платных учебных мест.
Важно подчеркнуть, что в данной схеме функции страховых агентов предусмотрено возложить на учителей школы, которые должны будут получать соответствующие агентские вознаграждения. Нетрудно увидеть, что такая схема создает у преподавателей школ достаточно значимые стимулы к выработке у учащихся из состоятельных семей заниженного представления об их возможностях, с тем, чтобы повысить вероятность заключения договоров страхования именно для данного контингента учащихся.
Одновременно, одобренная коллегией МОиПО РФ схема страхования учащихся не содержит удовлетворительного способа разрешения ситуаций, когда число застрахованных, желающих учиться в определенном вузе, существенно превысит его возможности в обучении. Предусматривается, что Фонд предложит застрахованному место в другом вузе, или по другой специальности, если же учащийся откажется, то страховые выплаты будут ему возвращены, однако за вычетом уже осуществленных Фондом и страховой компаний затрат. Такая схема, очевидно вполне устраивает Фонд, однако, застрахованный окажется в ее рамках безвозмездным кредитором Фонда.
Кроме отмеченных, программа “Образовательное страхование” обладает еще одной важной негативной чертой - в ней отсутствуют четко прописанные гарантии сохранности вкладываемых средств населения, что, учитывая долгосрочный характер вложений, существенно увеличивает риски для него.
В целом, как представляется, не будучи экспериментально опробованной хотя бы в одном крупном вузовском центре, данная программа вряд ли может претендовать на повсеместное внедрение в рамках всей России.
Перспективным источником негосударственного финансирования сферы образования могут стать личные социальные образовательные кредиты в системе профессионального образования. Этот институт был предусмотрен в Законе “Об образовании” в редакции 1992 г., однако был исключен из ныне действующей его редакции.
Суть личного образовательного кредита заключается в следующем: гражданин, решивший получить платные образовательные услуги, но не располагающий достаточными средствами для их оплаты, берет в банке долгосрочный кредит, который с процентами возмещается из его будущих доходов, повысившихся в результате полученных образовательных услуг - повышения уровня профессиональной подготовки, овладения новой профессией и т.п. Роль государства в функционировании этого института заключается в обеспечении стимулов для коммерческих банков осуществлять такое долгосрочное кредитование.
Иногда эту роль видят более широко - в предоставлении государственных гарантий по таким кредитам или использовании бюджетных средств для кредитования граждан. С нашей точки зрения, государственные гарантии по такого рода кредитам могут послужить стимулом для корыстного сговора между кредитором и заемщиком, что же касается использования бюджетных средств для такого кредитования, то здесь препятствием выступает дефицитность бюджета.
Действительно, в последние годы наметилась тенденция к росту числа желающих получить высшее образование, что при сохранении конкурсной системы отбора в вузы создает увеличивающийся спрос на платные услуги негосударственных вузов и платные отделения государственных вузов. Тем самым, если связать предоставление личного социального образовательного кредита с ресурсами государственного и муниципальных бюджетов, то в их составе необходимо будет предусмотреть весьма значительные объемы средств, отвлекаемых на весьма продолжительный срок (не менее 5 лет). В условиях бюджетного дефицита и общей линии на снижение налоговой нагрузки такая форма поддержки индивидуальных инвестиций «в человеческий капитал» не может быть признана целесообразной.
Более реально возможность личного образовательного кредитования граждан предоставить коммерческим банкам. Главная проблема здесь заключается, на наш взгляд, в создании стимулов для выдачи последними долгосрочных кредитов гражданам с погашением из средств самих граждан. С этой целью необходимо предусмотреть льготы банкам за их участие в программе льготного образовательного социального кредитования. С одной стороны, банки будут вправе требовать от гражданина те или иные гарантии возврата кредита (поручительство, залог и т.п.), а с другой стороны, сам факт предоставления гражданину такого кредита должен стать основанием для предоставления соответствующему банку определенных льгот, сопоставимых со льготами, предоставляемыми в связи с благотворительной деятельностью.
Такой механизм стимулирования личных образовательных социальных кредитов не увеличит нагрузку на бюджет и предотвратит возможные злоупотребления со стороны граждан при обращении к этой форме кредитования (такие злоупотребления неизбежно возникли бы, если, например, государство взяло на себя обязательство погашать за гражданина предоставленный ему кредит в случае, скажем, окончания вуза “на отлично” или в иных похожих ситуациях).
Иногда идею предоставления таких кредитов связывают с деятельностью ограниченного числа специально уполномоченных банков, что, с нашей точки зрения, не дает возможности развиться конкурентной среде на рынке социальных кредитов. Предоставление же подобных услуг в условиях конкуренции позволит сформироваться ценам на кредиты, более благоприятным для населения, что расширит возможности и стремления банков осуществлять инвестиции в «человеческий капитал».
Разумеется, текущий глубокий кризис банковской системы не позволяет надеяться на возможность быстрой реализации этой меры, однако в качестве перспективного направления реформы финансирования образования институт образовательного кредита имеет бесспорное будущее.
В условиях усиливающейся экономической самостоятельности субъектов Федерации перспективной формой поддержки образовательной сферы могут выступать региональные и муниципальные целевые облигационные займы, размещаемые среди организаций и населения под определенный процент. Средства от них должны использоваться исключительно на нужды образования. В принципе не существует препятствий для размещения региональных образовательных облигационных займов. Здесь все зависит от инициативы региональных и местных органов власти, настойчивости требований со стороны педагогической и широкой общественности.
Проблема формирования государственного заказа на подготовку специалистов тесно связана с другой проблемой - механизмом отбора абитуриентов для профессионального обучения. Не секрет, что ныне действующая система конкурсного отбора в сочетании с характеризовавшейся выше крайне несовершенной системой планирования величины набора в профессиональные учебные заведения создает для ряда вузов мощные стимулы снижения требований при приеме для сохранения достигнутого уровня их государственного финансирования. Негативные социальные последствия такого положения очевидны. С целью их преодоления выдвинуты получившие широкую известность предложения о замене приемных экзаменов в вузы на систему общенационального тестирования.
В настоящее время в России уже сложились определенные контуры системы национального тестирования выпускников общеобразовательных учреждений. Созданный под эгидой Минобразования РФ Центр тестирования имеет региональные представительства при ведущих вузах и при местных органах управления образованием. Государственное централизованное тестирование проводится по 15 предметам один раз в год (в апреле). Результаты тестирования могут рассматриваться в качестве оценок итоговой аттестации в школе и в качестве оценок вступительных экзаменов в вузах. В 1998 г. около 200 вузов России принимали результаты централизованного тестирования. При этом вузы имеют право самостоятельно устанавливать порядок зачета результатов тестирования. По итогам приемной компании 1998 г. на основании предъявленных сертификатов централизованного тестирования в вузы было зачислено 24,4 тыс.чел., или 2,9% от всех поступивших.
Однако развернувшаяся в научной среде дискуссия о целесообразности ускоренного перехода от академических оценок к системе общенационального тестирования позволяет говорить о преждевременности такой постановки вопроса. По расчетам А.Шмелева "коэффициент корреляции тестового балла с будущей успеваемостью студентов в вузе находится в пределах 0,3"12, что говорит о невысоком уровне надежности тестирования (практически совпадающем с уровнем академической оценки) и требует его дальнейшего совершенствования.
Замена вступительных экзаменов отбором по результатам национального тестирования может происходить в нескольких вариантах. Например, исходя из общего уровня прохождения теста в соответствующем году, устанавливается общий минимум баллов, начиная с которого абитуриент получает право претендовать на место в вузе, после чего прием в любой вуз осуществляется либо непосредственно по величине баллов теста среди подавших заявление в соответствии с численностью учебных мест, либо же вуз проводит дополнительные экзамены, тесты или собеседование с теми, кто претендует на поступление в него. Другой вариант - общенациональный минимум (“проходной балл”) не устанавливается, а отбор в вузы проводится по рейтингу баллов общенационального теста, т.е. принимаются все те, кто имеет наивысшие баллы, и в количестве, соответствующем числу имеющихся в вузе мест.
Общая проблема использования результатов общенационального тестирования при приеме в вуз заключается в создании мощного источника для злоупотреблений в ведомстве (или ведомствах), разрабатывающем вопросник и проводящем тестирование. Чисто технические сложности массового тиражирования вопросника, неизбежное ознакомление с его содержанием значительного числа людей делают возникновение утечек информации практически неизбежным. Работа комиссий, подводящих итоги тестирования, также становится объектом многостороннего давления заинтересованных сил - вузов, органов власти всех уровней, влиятельных родителей и т.д. Уже сейчас звучит критика в адрес Минобразования по поводу того, что организация системы национального тестирования попадает под власть чиновничьего аппарата, а также по поводу ее нецивилизованной коммерциализации, отсутствии в ней независимой общественной экспертизы.
Таким образом, каких-либо существенных преимуществ по сравнению с действующим ныне механизмом приема в вузы система общенационального тестирования в сегодняшней социально-экономической ситуации в стране не имеет.
Иное дело - использование такой системы для оценки качества работы школ. Речь идет о том, чтобы результаты тестирования рассматривались как индикаторы обеспеченного школами уровня и качества знаний выпускников. Динамика такого индикатора по годам, выявление его региональных различий, сравнение данных тестирования по государственным и негосударственным школам и т.п. могут дать богатейший материал для корректировки политики образования, разработки различных программ федерального и регионального уровней, принятия других управленческих решений на всех уровнях системы образования. Для того, чтобы результаты тестирования не стали объектом борьбы различных сил, а отражали уровень знания учащихся объективно, важно одно - чтобы эти результаты не использовались впрямую для оценки работы педагогов и школ и не служили непосредственным “пропуском” для приема в вузы.
То, что разные вузы предъявляют к поступающим разные требования - это очевидный факт. Вместе с тем, очевидным является и то обстоятельство, что стремление значительной части молодежи поступить в любой вуз, равно как и готовность некоторых вузов принимать абитуриентов с любым уровнем подготовки коренятся отнюдь не в сфере образования, а во внешних по отношению к ней факторах. Во-первых, это законодательно закрепленная отсрочка от обязательной службы в армии в период учебы, а во-вторых, заинтересованность вузов в самосохранении, условием чего является выполнение плана по приему.
В частности, неприемлемым в нынешних условиях представляется предложение, согласно которому вузы должны финансироваться в соответствии с количеством поступивших в них абитуриентов, имеющих оценки по системе национального тестирования не ниже установленного федерального уровня. Оно создает у вузов стимул любыми средствами “заманивать” абитуриентов с высоким тестовым баллом, а не тех, кто имеет склонность к профессиям, по которым готовит вуз, не говоря уже о том, что при таком подходе не учитываются объективные ограничения на возможности вузов осуществлять качественную подготовку специалистов (аудиторные площади, число профессоров и т.п.), о чем говорилось выше.
Иными словами, апелляция к рыночным принципам, к необходимости создания конкуренции на рынке образовательных услуг при условии сохранения «старого» госзаказа и использования результатов общенационального теста является некорректной.
Итак, анализ предложений, которые продолжали обсуждаться на официальном уровне в конце 1998 г., ясно показывают, что отказ от пакета "радикальных" положений, поддерживавшихся прежним руководством МОиПО РФ, не привел к созданию альтернативной концепции выхода системы образования из того бедственного финансового положения, в котором она оказалась по истечении седьмого года реформ. Отсутствие перспектив улучшения финансового положения сферы образования за счет бюджетного финансирования, не компенсируется намерениями осуществить несколько организационно-управленческих нововведений, а упорное нежелание легализовать теневые финансовые потоки, препятствующее приходу в эту сферу негосударственных источников финансирования и соответствующее стремлениям всех ветвей власти сохранить "социалистические социальные завоевания", отнюдь не в состоянии обеспечить нормальное финансирование системы образования. Таким образом, решение самых насущных проблем в этой сфере за фасадом заявленного перехода к "эволюционным методам реформирования" фактически всего лишь откладывается на неопределенный срок, как минимум - до выборов нового состава Госдумы и Президента РФ.
Для практической реализации приведенных выше направлений реформирования сферы образования важно осуществить оценку прохождения того или иного предложения с точки зрения отношения к нему различных групп специальных интересов.
Разделение функций федерального и регионального уровней управления
Грань, разделяющая заинтересованных и не заинтересованных в реализации той или иной конкретной меры, определяется прежде всего позицией регионального руководства. Сильные в финансово-экономическом отношении субъекты Федерации, проводящие активную социальную политику и не получающие или получающие минимальную финансовую поддержку от федерального центра, очевидно заинтересованы в децентрализации управления образовательными учреждениями.
Напротив, те регионы, где собственные возможности финансирования социальной сферы малы, тормозят процесс децентрализации, поскольку финансирование образовательных учреждений собственными силами ложится дополнительным бременем на ограниченные возможности местных бюджетов, не предусматривающих в полной мере покрытие данной статьи расходов.
Высшее руководство федерального уровня в действительности также не заинтересовано в полноценной децентрализации, поскольку передача функций на региональный уровень должна сопровождаться и перераспределением средств между федеральным и региональным уровнями управления.
В аспекте образования обращает на себя внимание положение национальных республик в составе Российской Федерации. Все они, являясь получателями федеральных дотаций, стремятся в то же время проводить независимую политику, в том числе и в сфере образования, отдавая относительный приоритет национальной культуре и языку и проявляя тенденции к замыканию в этих узких рамках, что достаточно негативно сказывается на развитии образовательного потенциала России. Иными словами, упомянутая выше зависимость между финансовой слабостью региона и его "послушностью" центру в целом не действует для таких субъектов Федерации, как национальные республики.
В условиях усиливающегося кризиса системы государственного управления федеральные власти стремятся укрепить вертикаль исполнительной власти, внедряя различные формы и методы контроля за действиями губернаторов, в том числе и в сфере финансирования образовательных учреждений. Противоречивость таких мер заключается в их несоответствии действующему законодательству, возлагающему на губернаторов ответственность за финансирование и управление подавляющей части учреждений сферы образования и наделяющему руководство регионов соответствующими полномочиями. Очевидно, что усиление контрольных функций федерального правительства лишает глав региональных администраций возможности оперативного маневрирования имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами. По-видимому, баланс интересов центра и регионов в данном вопросе будет достигнут в ближайшей перспективе - путем заключения двусторонних соглашений, регламентирующих формирование, распределение и использование финансовых ресурсов на нужды образовательных учреждений регионов РФ, а в перспективе более отдаленной - путем внесения поправок в Конституцию РФ. Очевидно на эти процессы будет самым серьезным образом влиять развертывающаяся предвыборная кампания.
Переход на нормативное бюджетное финансирование
В нем заинтересованы по существу все группы интересов, кроме тех группировок в федеральной законодательной и исполнительной власти, для которых данная мера означает снижение государственного финансирования других отраслей. Иными словами, против данной меры будут активно выступать разнообразные отраслевые лобби. (аграрное, военно-промышленное, топливно-энергетическое и др.), которые, на словах признавая значимость образования для обеспечения продвижения реформ в России, в сущности заботятся лишь о краткосрочных интересах представляемых ими государственных и формально приватизированных предприятий.
Поскольку реализация данной меры напрямую зависит от относительной силы "социальных блоков" соответствующих органов власти (парламентских комитетов и комиссий по социальным вопросам, министров федерального и региональных правительств, отвечающих за социальную сферу), которая в настоящее время не велика, значительный вклад в осуществление перехода на нормативное бюджетное финансирование могли бы внести профессиональные союзы, разнообразные общественные движения, отражающие позиции заинтересованных в этой мере групп.
Особо заинтересованными в данной мере выступают группы и слои населения, у которых в ходе экономических реформ существенно снизились уровень и качество жизни ("новые бедные"). Для них введение нормативов подушевого финансирования будет означать возникновение дополнительных государственных гарантий получения качественного образования, как для себя, так и для своих детей.
Однако более детальный анализ показывает, что число групп интересов, готовых к потенциальному противодействию этой мере, более велико. К ним относятся не только вышеупомянутые аграрные, военно-промышленные и другие лоббисты, но и часть отраслевого управленческого персонала в сфере образования, которая в связи с использованием нормативно-целевого метода управления лишится возможности перераспределять финансовые средства по своему усмотрению.
Предложения МОиПО по стабилизации финансового положения в высшей школе
В предложениях Минобразования о принятии нормативных актов, призванных обеспечить повышение бюджетного финансирования сферы образования, заинтересованы, по существу, все группы интересов, кроме тех группировок в высшем руководстве законодательной и исполнительной власти, для которых данная мера означает снижение государственного финансирования курируемых ими отраслей. Иными словами, против данной меры будут активно выступать разнообразные отраслевые лобби.
Как и в случае с переходом на нормативное бюджетное финансирование, добиться реального повышения расходов из бюджета на образование способны профессиональные союзы, разнообразные общественные движения, отражающие позиции заинтересованных в этой мере групп интересов.
Переход на 12-летнюю общеобразовательную школу
Данное предложение является, по-видимому, одним из наиболее противоречивых среди всей их совокупности, обсуждаемой в настоящее время. Более того, в силу того, что оно в своей реализации может сочетаться с различными вариантами решения сопряженных проблем (состоится ли переход к профессиональной армии или нет; будет ли улучшена материально-техническая база школ или нет; начнется ли рост уровня жизни, который позволит родителям содержать детей на иждивении лишний год и т.п.), переход на 12-летнее обучение будет иметь существенно различный состав поддерживающих и отвергающих его групп специальных интересов.
В принципе при выполнении целого ряда предпосылок само по себе увеличение времени обучения представляет для экономики явное благо, позволяющее повысить величину «человеческого капитала» общества. Однако, социально-экономическая среда, в условиях которой будет проводиться данное преобразование может обратить потенциальные преимущества в чистые потери практически для всех, кроме: (1) работников образования, получающих дополнительную занятость и аргументы в пользу увеличения финансирования школ; (2) работников служб занятости, у которых сократится обслуживаемый контингент; (3) работников органов внутренних дел, в силу потенциального уменьшения контингента безнадзорных подростков; (4) работников призывных комиссий военных комиссариатов, для которых упростится решение задачи обеспечения призыва в армию.
Представляется, что реализация такого рода преобразований, ощутимо и противоречиво затрагивающая интересы многих социальных групп, не может проводиться исходя из текущих конъюнктурных интересов кого бы то ни было, в том числе государства. Для принятия обоснованного решения необходимы, как минимум, широкая общественная дискуссия и проведение эксперимента в отдельных регионах. В качестве пилотных площадок могут быть избраны лишь те регионы, где проведенная дискуссия обнаружит согласие и поддержку всех заинтересованных сторон.
Развитие платности в системе школьного образования
Существование фактической платности на всех уровнях системы образования признается в настоящее время всеми. Поэтому суть обсуждаемой меры состоит не признании де юре платности как таковой, а (1) в четкой регламентации границ платности в сфере образования, обеспечить которую должно внедрение стандартов на всех ступенях образования (в настоящее время еще не утвержден образовательный стандарт для общеобразовательных учебных заведений); (2) во введении таких форм платности, которые сокращали бы возможности нецелевого использования оплаты образовательных услуг со стороны населения (открытие внебюджетных счетов, определение официально принятого уровня оплаты образовательных услуг и т.п.).
Легализация платности определенного круга образовательных услуг вполне соответствует интересам преподавательского состава, руководства образовательных учреждений, в меньшей степени - управленцев всех уровней, от местного до федерального, а также интересам семей учеников, предъявляющих платежеспособный спрос на образовательные услуги. Введение оплаты образовательных услуг в рамки определенного регламента (перечисление на внебюджетные счета образовательных учреждений, которые можно контролировать), отвечает интересам родителей и учащихся, но не всегда интересам преподавательского состава и школьных руководителей. Использование средств с такого счета целесообразно производить по решению попечительского совета школы, в состав которого должны включаться и лица, непосредственно не связанные с данной школой. Можно ожидать, что, в случае введения оплаты “сверхстандартных” образовательных услуг, теневые поборы скорее всего сохранятся, хотя и в меньших размерах.
Придание школам статуса самостоятельного хозяйствующего субъекта
В принципе данная мера не является инновацией, поскольку соответствующее положение закреплено в действующем законодательстве. Вместе с тем, управленцы местного и регионального уровней рассматривают попытки школ обрести в полной мере статус юридического лица как ограничение “управляемости” такими учреждениями. Одновременно с этим и сами школы неоднозначно относятся к усилению их экономической самостоятельности: “продвинутые” школы, обладающие значительным потенциалом и активно развивающие предоставление дополнительных платных образовательных услуг, заинтересованы в принципе в хозяйственной самостоятельности, поскольку превращение в непосредственного бюджетополучателя означает для них рост их финансовых возможностей. Для школ, не обладающих соответствующим потенциалом, обретение хозяйственной самостоятельности может привести к снижению объема получаемых ресурсов, поскольку в этом случае возможности обращения “наверх” за поддержкой становятся менее обоснованными.
Вместе с тем, данная мера не должна иметь повсеместный характер, поскольку для целого ряда категорий школ (сельских, малокомплектных, специализированных и т.п.) переход на полную хозяйственную самостоятельность при условии, что бюджетные поступления не начнут покрывать все их ресурсные нужды, является нерациональным, поскольку приведет к излишним издержкам (оплата бухгалтерских, снабженческих и других хозяйственных услуг).
Введение системы многоучредительства образовательных учреждений
Опыт первого этапа приватизации в РФ показал, что применение к объектам социальной сферы, включая учреждения образования, общих с промышленными предприятиями подходов трансформации форм собственности однозначно ведет к их коммерциализации и утрате ими своих непосредственных социальных функций, то есть перепрофилизации. Исходя из этих позиций, вполне оправдан введенный законодателями мораторий на приватизацию образовательных учреждений. Вместе с тем, после принятия Закона "О некоммерческих организациях" вполне возможна и целесообразна приватизация тех образовательных учреждений, коллективы которых проявили заинтересованность в ней, не в форме стандартных акционерных обществ, а как негосударственных некоммерческих организаций.
Заинтересованными в реализации данной меры выступают коллективы конкурентоспособных образовательных учреждений, учащиеся и их семьи, поскольку получают возможность выбора альтернативных образовательных заведений, противодействующими - управленцы всех уровней, для которых такое преобразование означает сужение объекта их волевого воздействия как источника "рентных" выгод.
Введение государственного заказа в высшей школе
Как показывает анализ, проведенный в предыдущем разделе, основной интерес к введению института государственного заказа в высшем образовании проявляют те руководители вузов, а также федеральные и региональные руководители, которые, по сути дела, оказались не в состоянии адекватно ответить на изменения спроса на услуги высшей школы. В первую очередь это руководители вузов, которые не смогли или не захотели перестроить образовательный процесс, а надеются через систему госзаказа обеспечить консервацию сложившейся ситуации. Управленцы же регионального и федерального уровней, поддерживающие данное нововведение, рассчитывают получить через него дополнительный рычаг для реализации рентоориентированного поведения.
Формирование образовательных комплексов
Как представляется, практически единственной группой, для которой формирование таких комплексов будет означать ущемление их интересов, является администрация, подлежащих объединению образовательных учреждений, для которых данное нововведение будет означать ограничение их самостоятельности и, вероятно, снижение статуса. Кроме того, поскольку целью здесь выступает сокращение управленческих расходов, для ряда работников аппарата управления формирование таких комплексов может привести к утрате старого места работы и необходимости переквалификации.
Развитие негосударственных источников финансирования в сфере образования
Повышение эффективности использования материально-технической базы образовательных учреждений. Наиболее распространенным и доступным внебюджетным источником пополнения финансовых ресурсов образовательных учреждений выступает аренда учебных площадей. В принципе, он допустим для вузов как краткосрочная мера, позволяющая на ограниченный срок (1-2 года) компенсировать резкий провал в государственном финансировании. Но в качестве долгосрочной нормы он, как представляется, неприемлем.
Что касается общеобразовательных и детских дошкольных учреждений, то здесь даже краткосрочная аренда является мероприятием сомнительным, поскольку наличие арендаторов в таких заведениях способно оказать резко негативное влияние на образовательный и воспитательный процессы. Сдача в аренду - прямая или в форме договора о совместной деятельности - не влияет при этом на суть данного способа привлечения дополнительных средств в сферу образования.
Во введении такого источника заинтересованы прежде всего управленцы местного и регионального уровней, а также руководители образовательных учреждений, поскольку первым он позволяет прилагать меньше усилий для получения бюджетных средств, а вторым - увеличить возможности самостоятельного распоряжения бюджетными ресурсами. Что же касается интересов учащихся и их родителей, то они при излишнем увлечении этим источником финансовых поступлений могут оказаться ущемленными.
Целевые займы. В числе не заинтересованных по отношению к данной мере групп можно назвать в первую очередь малообеспеченные слои населения, а также пассивную часть управленческого персонала всех уровней. Для первых участие в подобном займе маловероятно, для вторых - означает выход за рамки привычных для них функций и необходимость прилагать дополнительные усилия.
Заинтересованной же стороной выступают региональные прогрессивно ориентированные органы власти и коллективы образовательных учреждений. Косвенно выгоды от внедрения этой меры получат, разумеется, все учащиеся, однако, непосредственное участие последних в целевых займах маловероятно.
В целом же, как и в предыдущем случае, нам представляется, что данное направление реформ в сфере образования может быть осуществлено в отдельных "продвинутых" регионах, в то время как повсеместная эмиссия таких займов вряд ли возможна.
Целевые социальные образовательные кредиты. Наиболее заинтересованными в развитии такой формы финансовой поддержки выступают средне- и малодоходные контингенты населения, а также коммерческие учебные заведения и учебные заведения, ведущие обучение, в том числе и на платной основе. Не приходится ожидать значительного интереса к данной мере со стороны управленцев регионального звена, поскольку ее введение снижает возможности их влияния на учебные заведения, расположенные на подведомственной им территории.
Образовательное страхование. Введение данного института отвечает интересам страховщиков, а также тех преподавателей, которые будут выступать в роли страховых агентов. Соответствие интересам учащихся и их родителей может иметь место лишь для тех их контингентов, которые оценивают возможности продолжения обучения в вузах через конкурсный отбор как невысокие. Дополнительный фактор, который необходимо иметь в виду при оценке этого нововведения, - низкая достоверность долгосрочных обещаний как страховщиков, так и вузов в нынешних нестабильных социально-политических и экономических условиях.
Развитие системы общенационального тестирования учащихся
В силу того, что сам процесс тестирования осуществляется в настоящее время одной единственной организацией, основной интерес во введении всеобъемлющего тестирования принадлежит именно ей, т.е. в конечном счете Минобразованию.
Одновременно введение системы общенационального тестирования способно ощутимо сократить издержки абитуриентов, сведя их при поступлении в вузы к почтовым расходам и оплате процедуры тестирования. Тем самым облегчается решение проблемы доступности высшего образования и обеспечения равных возможностей абитуриентов для поступления в вузы.
Финансовый кризис 17 августа 1998 г. породил принципиально новую экономическую и, что еще существеннее, управленческую ситуацию в системе образования.
В ситуации, когда существовала надежда на выбивание денег из бюджета, попытки рационализации деятельности в данной сфере терпели крах. Обусловили это, на наш взгляд, следующие причины:
Однако кризис, обострив все процессы, поставил вопрос крайне жестко: без дополнительных внебюджетных средств ни система в целом, ни конкретное образовательное учреждение не выживут. Следовательно, при слиянии школ не умеющий управлять директор потеряет свое место. Выходом может для него стать только переподготовка и быстрое приобретение управленческих навыков, необходимых в новых условиях. Это означает, что в настоящее время и на федеральном уровне и, в особенности, в регионах упор должен быть сделан на развитие менеджериальной подготовки и переподготовки.
Альтернативой нормативному бюджетному финансированию в настоящих условиях является только жесткое административное сокращение сети учебных заведений. При административном подходе вся ответственность за неизбежный и болезненный рост учительской безработицы ляжет на руководителей региональных органов управления образованием. При переходе же на нормативное бюджетное финансирование ответственность за принятие решений ложится, как показывает опыт Тюмени, на педагогический коллектив и переживается менее трудно.
В конце 1998 г. остро встала проблема регионализации реформировавания организационно-экономического механизма в образовании. Поскольку федеральный центр на себя в новых условиях обязательства по финансовой поддержке подушевого норматива не может взять, то реформа способна возродиться и идти лишь в пределах и на уровне отдельных территорий. В принципе в этом направлении уже началось движение. Примерами могут служить Самарская и Тюменская области, в принципе по этому пути начинает идти Москва. При этом схемы реализации нормативного бюджетного финансирования различны.
Самарская область централизовала все региональные средства, расходуемые на образование, установила норматив бюджетного финансирования по области и областной центр взял на себя функцию выделения региональных образовательных субвенций районам, где норматив не дотягивает до среднего по области. В течение года в регионе произошли большие перемены, важнейшая из которых состоит в том, что районные управленцы стали считать деньги. В результате повысилось соотношение “учитель-ученики” (количество учеников, приходящихся на одного учителя), стали закрываться малокомплектные сельские школы (кроме начальных), в полнокомплектные школы учащихся доставляют на специальных школьных автобусах, интенсивно развернулась подготовка и переподготовка администраторов образования. За счет фактического повышения наполняемости классов и рационализации сети были высвобождены деньги на обновление оборудования и на повышение информационного обеспечения учебного процесса. В ходе этого процесса выявилось множество как экономических, так и управленчески-психологических проблем. В частности, резкое противодействие финансовых органов в ситуации, когда за счет повышения соотношения “учитель-ученик” стала экономиться заработная плата, и сэкономленные средства были использованы на приобретение оборудования. Выделение средств образовательным учреждениям одной суммой без разбивки по статьям бюджетной классификации - необходимое условие рационализации деятельности в кризисных условиях, но оно воспринимается как попытка нарушить финансовую дисциплину.
Тюменская область, введя нормативное финансирование, пошла по принципиально другому пути, муниципализировав все финансовые решения. Региональные средства используются только для обеспечения межрайонного взаимодействия и на реализацию региональных целевых программ.
Москва только приступает к данному процессу, но можно предположить, что финансовая схема будет близка к Самарской, при этом широкое внимание будет уделено привлечению дополнительных ресурсов через систему создаваемых в городе фондов.
При всем различии приведенных схем перехода на нормативное подушевое финансирование у перечисленных регионов есть одна общая черта: это регионы-доноры. Для дотационных регионов переход на нормативное подушевое финансирование во многом будет зависеть от принятых характера и порядка межбюджетных отношений.
В целом в настоящее время возникает резонный вопрос о допустимой степени дифференциации региональных образовательных систем и о возможностях дальнейшего сохранения единого образовательного пространства. В этом ракурсе новое звучание приобретают все дискуссии о переходе на обязательное 10-летнее и полное 12-летнее образование.
Проведенный анализ осуществимости различных предложений по развитию реформ в сфере образования с точки зрения их соответствия позициям групп специальных интересов, существующих в этой области, должен быть дополнен анализом упомянутых предложений в рамках различных сценариев динамики общего хода социально-экономических изменений в стране.
С нашей точки зрения, наиболее значимыми параметрами, определяющими варианты таких сценариев, является два признака: во-первых, стремление властных структур продолжать реформы в образовании или отказаться от них, а во-вторых, - состояние бюджетного финансирования этой сферы, стабилизировавшееся или сокращающееся (вариант растущего финансирования можно не рассматривать как нереальный). Сочетание этих признаков определяет четыре возможных ситуации:
Если фактор продолжения или прекращения реформ определяется исключительно наличием или отсутствием политической воли, то уровень финансирования образования зависит не только от нее, но и от механизмов, используемых для определения расходов федерального и региональных бюджетов. Для обеспечения стабильности финансирования возможно использование разных подходов, среди которых выделим следующие.
1) установление минимальной доли расходов федерального и местных бюджетов, выделяемых на образование;
2) введение целевых налогов на финансирование образования; или установление в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенных долей налоговых поступлений, которые целевым образом направляются на финансирование образования;
3) установление минимальных нормативов расходов государства на образование, исчисленных либо в денежном выражении на душу населения, либо как доли ВВП в целом на соответствующие сферы;
4) расширение перечня тех видов затрат в области образования, которые включаются в понятие "защищенные статьи бюджета" - расходные статьи, финансируемые в первую очередь; сейчас к ним относятся расходы на заработную плату, отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду заработной платы.
Первый способ имеет наименьшие шансы практической реализации. Такие попытки уже делались, когда в "Основах законодательства о культуре" (1992 г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ более реалистичен. В некоторых регионах уже были введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Установление специальных налогов или целевое направление на финансирование образования определенных долей налоговых поступлений было бы наилучшим механизмом реализации гарантий стабильности бюджетного финансирования этой отрасли.
Следует признать, что при существующем очень высоком уровне налогообложения вводить дополнительные налоги довольно сложно. Целевые налоги на финансирование образования можно ввести лишь при условии соответствующего сокращения других налоговых ставок (именно так в 1993 г. были введены обязательные платежи работодателей на медицинское страхование работающих). Однако ввести сейчас федеральный целевой налог для финансирования образования будет неизмеримо сложнее, поскольку для этого необходимо будет вносить изменения в Налоговый кодекс.
Следующий возможный способ стабилизации финансирования образовательной сферы - введение нормативов минимума расходов государства на образование – уже, как отмечалось выше, рассматривался в правительстве, однако на сегодняшний день какие-либо реальные изменения в данном направлении отсутствуют.
Государственные социальные финансовые стандарты, регламентирующие минимальный уровень затрат на образование, могут что уже отмечалось выше, формироваться исходя из различных методических подходов.
Но сейчас важно иметь в виду, что рассчитывать на серьезный рост бюджетных ассигнований в отрасли реально лишь при условии стабильного роста бюджетных доходов. Следовательно, нормирование затрат на содержание образовательных учреждений имеет наибольшие шансы стать реальностью только после преодоления кризисной ситуации в экономике. Тем более это справедливо по отношению к нормированию затрат по предоставлению определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения.
Разрабатываемые на федеральном уровне нормативы затрат на образование предусматривают установление для каждого региона гарантированных общих размеров его финансирования. На региональном уровне необходимо осуществить их дезагрегацию, то есть установить, во-первых, нормативы затрат по отдельным статьям расходов образовательных учреждений, во-вторых, нормативы затрат, необходимых для предоставления некоторого набора образовательных услуг в расчете на душу населения.
Одной из главных причин невыполнения утвержденной системы социальных нормативов в регионах, была и остается слабая проработка комплекса вопросов, связанных с организационно-экономическим механизмом реализации на практике системы социальных нормативов. Прежде всего должна быть определена четкая система санкций за неисполнение такого рода нормативов, которые (санкции) применялись бы к региональным руководителям, ответственным за финансирование сферы образования как из состава исполнительной, так и законодательной ветвей власти.
Кроме методического аспекта своего решения, проблема стабилизации бюджетного финансирования образования имеет и структурный аспект. Суть его заключается в следующем: обеспечить стабильные выплаты можно либо (1) путем максимальной централизации средств на федеральном уровне с последующей целевой передачей их в регионы и (или) непосредственно в учебные заведения, либо (2) путем максимальной мобилизации внутренних возможностей регионов при федеральном финансировании лишь федерального образовательного стандарта, понимаемого как средство обеспечения “единого образовательного пространства”. Вариант (1), несмотря на свою привлекательность для большинства регионов, являющихся получателями трансфертов, не соответствует существующему законодательству, в силу чего вероятность его реализации может быть оценена как незначительная. Вариант (2), поддерживаемый “продвинутыми” регионами, представляется более перспективным, так как требует законодательного закрепления и исполнения на практике федерального образовательного стандарта финансирования.
С учетом сказанного, рассмотрим более подробно реализуемость проанализированных в разделе 3.3 предложений по реформированию сферы образования в условиях намеченных выше вариантов сценария изменения условий проведения реформы.
I. Если один из приведенных подходов будет реализован, и расходы бюджетов всех уровней на финансирование образования в реальном исчислении станут стабильными, то в случае политического выбора на продолжение реформ вполне осуществимыми станут такие предложения как:
II. Если достижение стабильного финансирования системы образования не будет сопровождаться политическим выбором на установку реформирования, очевидно, все рассмотренные предложения осуществляться не будут. Большинство образовательных учреждений (за исключением продвинутых) будут продолжать функционировать в сложившемся режиме, постепенно деградируя и снижая уровень образования населения.
III. Если будет выбрана установка на продолжение реформ, а обеспечить стабильность бюджетного финансирования не удастся, то наибольшую актуальность приобретут предложения по:
С нашей точки зрения данный вариант развития событий, во-первых, достаточно близок к текущему состоянию, когда формальный призыв к реформам все еще сохраняется, а во-вторых, - наиболее вероятен в обозримой перспективе.
IV. Если установка на реформирование образования будет снята, а обеспечить стабильность бюджетного финансирования не удастся, то наиболее проходимыми станут предложения типа введение “государственного заказа” (а по сути - прежнего плана приема и выпуска) в высшей школе, развитие платности в обучении и т.п., представляющие собой вынужденные меры по поддержанию социальной стабильности в образовательной сфере.
Таблица 18
Динамика бюджетной задолженности по заработной плате в социально-культурной сфере в 1998 г.
|
Бюджетная задолженность по заработной плате |
на 1.01 |
на 1.02 |
на 1.03 |
на 1.04 |
на 1.05 |
на 1.06 |
на 1.07 |
на 1.08 |
на 1.09 |
на 1.10 |
на 1.11 |
на 1.12 |
на 1.01.99. |
|
Всего, млн. руб. |
6954 |
6318 |
7638 |
8944 |
9507 |
11034 |
12979 |
14879 |
18596 |
20929 |
22094 |
22093 |
19732 |
|
в том числе: |
|||||||||||||
|
Отрасли социальной сферы |
4632 |
3986 |
5230 |
6434 |
6983 |
8423 |
10311 |
12060 |
15507 |
17625 |
18726 |
18726 |
16517 |
|
из них: |
|||||||||||||
|
образование |
1382 |
958 |
1628 |
2263 |
2551 |
3206 |
4248 |
4955 |
4886 |
5553 |
6129 |
6272 |
5523 |
|
здравоохранение |
574 |
281 |
611 |
858 |
976 |
1338 |
1827 |
2447 |
2990 |
3495 |
3636 |
3574 |
2920 |
|
культура и искусство |
132 |
80 |
168 |
246 |
289 |
387 |
514 |
660 |
744 |
836 |
895 |
907 |
776 |
Источник: Госкомстат России
Таблица 19
Забастовочное движение в отраслях социальной
сферы в 1998 г.
|
январь |
февраль |
март |
апрель |
май |
июнь |
август |
сентябрь |
октябрь |
ноябрь |
декабрь |
|
|
Число организаций, участвовавших в забастовках: |
|||||||||||
|
Образование |
188 |
46 |
35 |
852 |
319 |
41 |
18 |
2333 |
4052 |
2086 |
1806 |
|
Здравоохранение |
13 |
- |
- |
20 |
- |
- |
7 |
22 |
64 |
25 |
13 |
|
Число вовлеченных работников, (тыс. чел.): |
|||||||||||
|
Образование |
8,3 |
2,0 |
1,3 |
28,4 |
13,1 |
0,8 |
0,1 |
72,6 |
125,2 |
59,0 |
50,1 |
|
Здравоохранение |
3,4 |
- |
- |
2,0 |
- |
- |
0,3 |
0,6 |
11,9 |
2,4 |
2,5 |
Источник: Госкомстат России
Таблица 20
Сфера профессионального образования (1995-1998 гг.)
|
1995/96 |
1996/97 |
1997/98 |
1998/99 |
1998/99 в % к 1997/98 |
|
|
1.Государственные высшие учебные заведения |
|||||
|
Число учебных заведений |
569 |
573 |
578 |
580 |
100,3 |
|
в них студентов, тыс.чел. |
2655 |
2802 |
3046 |
3347 |
110,0 |
|
Прием, тыс.чел. |
629 |
674 |
748 |
832 |
111,2 |
|
Выпуск специалистов, тыс.чел. |
396 |
415 |
436 |
471 |
108,0 |
|
2. Негосударственные высшие учебные заведения |
|||||
|
Число учебных заведений |
193 |
244 |
302 |
334 |
110,6 |
|
в них студентов, тыс. чел. |
135 |
162 |
202 |
251 |
124,3 |
|
Прием, тыс. чел. |
52 |
55 |
66 |
81 |
122,7 |
|
Выпуск специалистов, тыс.чел. |
8 |
13 |
21 |
30 |
142,9 |
|
Государственные средние специальные учебные заведения |
|||||
|
Число учебных заведений |
2612 |
2608 |
2593 |
2584 |
99,7 |
|
в них студентов, тыс. чел. |
1923 |
1976 |
2011 |
2052 |
102,0 |
|
Прием, тыс.чел. |
665 |
662 |
685 |
707 |
103,2 |
|
Выпуск специалистов, тыс.чел. |
473 |
494 |
538 |
545 |
101,3 |
Источник: Госкомстат РФ
1 Здесь и далее все данные для удобства приведены в деноминированных рублях 1998 г.
2 Закон Российской Федерации “О высшем и послевузовском образовании”.
3 См. Высшее и среднее профессиональное образование в Российской Федерации. Статистический сборник. М., Госкомвуз, НИИВО, 1998.
4 По расчетам Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ
5 Справочно: Село - 6,1 млн.учащихсяся, город - 15,4 млн. учащихся, в т.ч. Москва - 1,1 млн. учащихся.
6 Данные МОиПО РФ
7 Нещадин А.А. и др., 1995, Лоббизм в России: этапы большого пути. М.: Фонд развития парламентаризма в России.
8 Becker, G., 1983, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence // Quarterly Journal of Economics, № 2; Olson, M., 1982, Rise and Decline of Nations, New Haven, CT: Yale Univ. Press; Peregudov, S., 1994, Business Interest Groups and the State in USSR and Russia: A Change of the Model, Paper presented at the 15th World Congress of International Political Science Association; Romer, T. and Rosenthal, H., 1979, Bureaucrats vs. Voters: On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy // Quarterly Journal of Economics, № 3; Weingast, B., Shepsle, K. and Johnson, C., 1981, The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics // Journal of Political Economy, № 3.
9 Паппе Я.Ш., 1994, Общероссийские экономические элиты: схематический портрет, Доклад, подготовленный по заказу Фонда науки и техники г. Эденхаузен (ФРГ); Рождественская И.А., Шишкин С.В., 1995, Социально-культурная сфера в переходный период, Рукописный отчет, подготовленный для Центра институциональных реформ и неформального сектора Мэрилендского университета, США; Рождественская И.А., Шишкин С.В., 1996, Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах? // Вопросы экономики, № 1, с.33-46.
10 Из письма МОиПО РФ от 2 октября 1998 г. N 01-50-1204/32-05 “О положении в области высшего профессионального образования”
11 Демографические прогнозы показывают, что через 10 лет в российских школах будет на 30% меньше детей, чем сейчас. Это означает, что переход на 12-летку в ближайшие годы не потребует больших вложений на увеличение числа ученических мест.
12 НГ-НАУКА, № 1,январь 1999, стр.6.