Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ
Восточно-Сибирский филиал
__________________________________________________________________
А.В.Васянович
Правовой режим земельного участка
Учебное пособие
Иркутск 2011
УДК 349.41
ББК 67.407
Рецензенты первого издания (2006 г.):
Амосов С.М. – д.ю.н., председатель Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин ВСФ РАП.
Коротких В.А. - заместитель руководителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области.
Васянович А.В. Правовой режим земельного участка: Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. - Иркутск: ВСФ РАП, 2011. – 145 с.
Рассматриваются ключевые понятия земельного права, определяющие правовой режим земельного участка: юридические факты образования земельного участка и прекращения его существования как объекта правоотношений, целевое назначение земельного участка, вещное право на землю, режим земель различных категорий, разрешенное использование земельного участка, функциональное зонирование.
Приводятся примеры определения правового режима конкретных земельных участков, с учетом действующего законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, расположенных в Сибири, ежегодных региональных докладов органов государственной власти, специально уполномоченных в данной сфере. Приводятся примеры судебной практики.
Учебное пособие для студентов юридических вузов подготовлено на основе курсов лекций по дисциплине «Земельное право», прочитанных в ВСФ РАП в 2004-2010 гг., а также адвокатской практики автора.
Нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 01.12.2010 г.
ISBN___________________
© Васянович А.В., 2011
© Российская академия правосудия, 2011
Иркутск, утренний телефонный звонок в юридическую консультацию: бизнесмены купили земельный участок площадью около гектара, рядом расположена жилая зона, гаражи, аэропорт; в кадастровом паспорте участка указана его категория по целевому назначению - «земли населенных пунктов», переход права зарегистрирован в «департаменте», то есть в Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Иркутской области…
Просят оказать содействие в получении пакета документов, для того чтобы построить на участке современный многоэтажный жилой дом; какие-то проблемы в санэпиднадзоре. Обычно адвокаты приглашают клиентов «с бумагами» в консультацию, поскольку «дьявол сидит в деталях», но в данном случае, по-видимому, все просто: земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне аэропорта. Уточняем расстояния, выясняем, что законным путем вопрос не решается: в санитарно-защитных зонах запрещается размещение объектов для проживания людей. Прямой запрет; норма установлена в СанПиН (санитарно-эпидемиологические правила и нормативы) 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апреля 2003 г. № 383. Даем совет: в будущем, планируя какую-либо деятельность, учитывать все возможные факторы, не жалеть времени, обращаться к специалистам.
Современное земельное законодательство России допускает многовариантность использования земли. При этом существует множество ограничений землепользования, обусловленных здравым смыслом и правовыми нормами, зачастую заданными различными отраслями права.
Чтобы решить практический вопрос, недостаточно изучить Земельный кодекс РФ. Требуется знание санитарно-эпидемиологического законодательства, экологического права, законов, регулирующих отношения в сфере природопользования, культурного наследия и т.д.
Собственник рукотворной вещи может распоряжаться ею свободно: мастер, изготовивший рояль, может, как говорится, хоть играть на нем, хоть к стенке гвоздиком прибить. Собственник земельного участка далеко не всегда правомочен делать все, что ему угодно.
Правовые основы землепользования и охраны земель в России сформулированы в Конституции РФ (ст.9, 36, 42, 71, 72). Особая конституционная формула (ч.2 ст.36) ограничивает круг действий собственника природных ресурсов, в том числе земельных: владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками СВОБОДНО, ЕСЛИ это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Вещи, процессы и явления познаются их свойствами. Свойства земли можно подразделить на природные, экономические, юридические, политические. Характеристика Земли как планеты Солнечной системы будет включать в себя такие данные и понятия, как радиус, площадь, средняя плотность, удаленность от Солнца и других планет, внутреннее строение, параметры магнитного поля и др. Изучая конкретный земельный участок, мы опишем его форму, измерим площадь, уклоны поверхности, определим экспозицию, процессы рельефообразования, плодородие почв. Мы увидим, что нет абсолютно одинаковых земельных участков.
Есть похожие участки, по тем или иным свойствам, но абсолютно идентичных нет. Одни земельные участки лучше приспособлены для строительства, другие – для разбития сада. А вот на этом участке расположена древняя мечеть. Следовательно, по соседству неуместно размещать доменную печь или ночной клуб.
Нас может интересовать размер земельного налога, рыночная стоимость участка, возможность строительства на нем небоскреба или песочницы, наличие под поверхностью земли золота или нефти.
Свойств земли – великое множество, но по крайней мере, два из них присущи только земле: переменное свойство – плодородие, и постоянное (инвариантное) свойство - пространственный базис.
В 1985 г., работая в Якутии, мне довелось побывать на глубине около 280 м от поверхности земли, на дне карьера алмазной трубки «Мир». На синей окружности далекого горизонта 35-тонные «БелАЗы» казались муравьями. И для геологов, и для взрывников, готовящих очередную порцию скважин, и для огромного экскаватора, загружающего серо-зеленым кимберлитом мощный самосвал, дно карьера служило местом размещения, пространственным базисом. Что бы мы ни сделали с землей, какой бы глубины ямы ни рыли, какими бы немыслимыми загрязнителями ни засеивали, что-нибудь на ней да удастся разместить.
Но иногда, в некоторых местах уже и земли-пространства на всех не хватает. Около 6,5 млрд. человек на 149 млн. кв. км суши – это около 44 чел/кв.км. Но это в среднем. Возьмите Бангладеш: около 876 чел/кв.км¹.
Нам, живущим в России (8,4 чел/кв.км)4, проблемы Южной Азии далеки; нам близка Канада с плотностью населения около 3 чел/кв.км. Но проблема дефицита безопасных и комфортных земель знакома и северянам. Например, по словам экскурсовода, в историческом центре крупнейшего канадского города Монреаля захоронения на кладбище в XVIII веке производились в восемь ярусов, так как островное расположение города обусловливало нехватку пространства.
Чтобы на земле росли деревья, злаки, прирастала биомасса, нужна солнечная энергия и гумус. Трудноразрешимыми проблемами становятся загрязнение земель, истощение почв – следствие деятельности человека.
Приведем цитаты из Рекомендаций парламентских слушаний «Об охране почв», проведенных Комитетом по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ 14 ноября 2000 г. (материал не был опубликован, распространялся среди участников слушаний): «В последние годы в результате неблагоприятной социально-экономической ситуации в ряде регионов Российской Федерации отмечается резкое нарастание темпов деградации почв, которое уже в ближайшие годы может стать необратимым. Наибольший ущерб российским почвам наносит ветровая и водная эрозия, подтопление, падение плодородия почв, переувлажнение, переуплотнение и осолонцовывание, загрязнение и захламление отходами производства и потребления, загрязнение радионуклидами…
…Ежегодные потери почв сельскохозяйственных угодий составляют более 1,5 млрд. тонн плодородного слоя, прирост эродированных площадей достигает 1,5 млн га, а рост оврагов – 80-100 тыс. га…
…Уникальные черноземы, являющиеся национальным достоянием России, находятся на грани исчезновения».
Еще несколько характерных фактов:
Лучшими, эталонными почвами для Иркутской области приняты почвы, обладающие запасами гумуса 500 т/га, с его содержанием в пахотном слое не менее 7% и мощностью гумусового горизонта 50 см. Среднеобластной показатель по сельхозугодьям в целом – 202,8 т/га; по пашне – 188,9 т/га; по природным кормовым угодьям – 226,5 т/га5. То есть пашня беднее природных кормовых угодий! Значит, не вносятся удобрения и падает урожайность.
Урожайность падает и при попадании загрязняющих веществ, особенно тяжелых металлов, в почву. При загрязнении, характеризующемся 0,6 – 1 ПДК тяжелых металлов, страдает почвенная биологическая активность, подавляются биохимические процессы, урожайность снижается до 15 %. При 2,1 – 3 ПДК - урожайность падает на 30 – 50 % и ухудшается качество сельхозпродукции. Уровень загрязнения более 3 ПДК тяжелых металлов делает продукцию непригодной для употребления в пищу (Приложение к распоряжению губернатора Иркутской области № 62/476-р от 20 ноября 2001 г. «О выделении средств на разработку программы ликвидации повышенного содержания загрязняющих веществ в почвах Иркутской области»).
Токсикантами являются Pb, Cd, As, Zn, Cu, Ni. Токсическое действие свинца при поступлении в организм связано с блокированием ферментных систем путем взаимодействия с реакционно-способными функциональными группами белковых молекул с последующим нарушением процессов биосинтеза гемоглобина, нуклеиновых кислот, протеинов, гормонов. Опасны кумулятивные свойства свинца и его соединений, концентрируемых в костях и создающих при постепенном переходе в кровь явление хронической интоксикации. Кадмий сильно ядовит, поражает центральную нервную систему. Мышьяк ядовит, ингибирует ферменты, угнетает метаболизм, оказывает канцерогенное действие. Цинк вызывает отравления.
Истощение почв объясняется отставанием мероприятий по восстановлению плодородия почв относительно прироста населения. Загрязнение почв – во многом продукт автомобилизации и авиации. Свою лепту вносит милитаризация. Во Вьетнаме, с 1965 по 1973 г. было применено 15,5 млн. т. взрывчатых веществ (больше, чем во всех предыдущих войнах). В результате взрывов было перемещено 2,5 млрд. куб. м. земли, что в 10 раз больше объема земляных работ при сооружении Суэцкого канала6.
В 1999 г. США применили против Югославии десятки тысяч снарядов, оснащенных урановыми элементами, до 30 тонн урановых стержней остались навсегда в земле Сербии и Косово7.
Понимание основных свойств земли нашло отражение в основном земельном законе России – Земельном кодексе РФ8 (далее по тексту – ЗК РФ), вступившем в силу с момента официального опубликования в «Российской газете» 30 октября 2001 г.
Земля рассматривается в Кодексе как природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество и как объект права собственности и иных прав на землю. Земля – важнейший компонент окружающей среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основа жизни и деятельности человека (п.1 ст.1 ЗК РФ).
Объектами земельных отношений являются (п.1 ст.6 ЗК РФ):
Определение: «Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами» (ст. 11¹ ЗК РФ).
Фактически существующий в природе земельный участок юридически возникает после принятия уполномоченным органом власти решения о его образовании (см. гл.I¹ ЗК РФ).
Важные моменты – юридически-техническое удостоверение земельного участка: определение границ, описание, постановка на государственный кадастровый учет, в соответствии с ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»9; государственная регистрация права на участок, в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Общим для всех земельных участков на территории РФ является то, что на них распространяется юрисдикция Российской Федерации.
Отметим, что российское земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, поэтому особенности правового режима земельных участков могут задаваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Правила землепользования могут устанавливать также органы местного самоуправления (ст. 11 ЗК РФ).
Земельные участки относятся к недвижимым вещам (ч.1 ст. 130 ГК РФ), могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч.3 ст. 129 ГК РФ).
Земля в России может находиться в собственности граждан, юридических лиц (частная собственность), в муниципальной и государственной (федеральной и субъекта Федерации) собственности. Есть и другие формы вещного права на землю, например, право постоянного бессрочного пользования, наследуемого пожизненного владения.
Необходимо отметить, что сегодня далеко не на все земли, земельные участки как «элементарные единицы» земельных отношений, разграничена собственность.
В Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»10 определены только правовые основы, принципы, частично порядок этого разграничения. Процесс займет несколько лет, поскольку разграничение собственности на землю в России никогда не касалось всех земель: их слишком много.
Существуют общие, универсальные нормы, правила землепользования и охраны всех земель; специальные нормы и правила для земель того или иного типа, категории; могут устанавливаться ограничения и требования для конкретного земельного участка. В совокупности они определяют режим использования и охраны земельного участка. В соответствии с земельным законодательством РФ (ст. 7 ЗК РФ), правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории.
Правовое положение земельного участка задается несколькими отраслями права.
По О.И. Крассову, правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания прав на земельные участки, управления землепользованием и охраной земель, основного целевого назначения земель, территориального зонирования, публичных сервитутов, ограничения прав, разрешенного использования11.
В самом общем виде правовой режим земельного участка можно определить как совокупность норм и правил его использования и охраны.
Множественность вариантов режима земель определяется множественностью видов разрешенного использования для земель нескольких категорий, а также вариантами зонирования.
Таким образом, основными факторами правового режима земельного участка являются:
-принадлежность к государственному и административно-территориальному образованию;
- юридический факт возникновения (образования);
- юридически-технические действия по описанию и удостоверению в установленном порядке его границ, кадастровый учет;
- категория по целевому назначению;
- вещное или иное право на землю;
- разрешенное использование;
- принадлежность к территориальной зоне (зонам).
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Пожилой человек живет в деревенском доме, когда-то построенном его предками, и работает школьным учителем. Планируя после выхода на пенсию жить в городе, поближе к внукам, гражданин обращается в агентство недвижимости с просьбой подобрать вариант обмена. И узнает, что не сможет распорядиться собственным недвижимым имуществом, пока не получит некоторых документов, удостоверяющих его право на дом и на землю. И если на дом имеется хоть какая-то бумага – старый технический паспорт, например, то для оформления права собственности на приусадебный участок надо заказывать геодезическую съемку, платить за описание границ, ходить по инстанциям, согласовывая проект постановления мэра района об утверждении инвентаризации земель и предоставлении участка в собственность гражданину, получать выписку из ЕГРЗ в виде кадастрового паспорта земельного участка. Кроме неожиданных, непредвиденных денежных затрат, потребуется несколько месяцев времени и неизвестно сколько нервных клеток. Старому учителю непонятно, кто и за что с ним так поступает: он много лет обрабатывал свой участок, не допускал захламления и распространения сорных растений, не переносил забор, отхватывая кусочек за кусочком широкой деревенской дороги, как некоторые соседи; наконец, в секретере лежит стопочка скрепленных металлической скрепкой квитанций об уплате земельного налога…
Как следует из определения понятия «земельный участок», он не может юридически возникнуть без описания и удостоверения его границ в установленном порядке. То есть недостаточно физического существования земельного участка, необходим юридический факт его возникновения (образования) как объекта правоотношений и юридически-технические действия по постановке участка на государственный кадастровый учет.
Земельный кодекс РФ в редакции, действовавшей до 24 октября 2008 г., не содержал специальной нормы, регулирующей порядок и процедуру возникновения земельного участка как объекта правоотношений.
Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ в ЗК РФ введена глава I¹ «Земельные участки», регулирующая образование земельных участков.
Определены следующие случаи:
- земельные участки образуются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то есть образуются впервые, на основании решений соответствующих органов власти;
- земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении уже существующих земельных участков или выделе из них.
По-видимому, моментом возникновения участка является момент принятия решения о его образовании, однако четкого указания на это Земельный кодекс РФ не содержит. При этом определено, что земельные участки, из которых при выделе, объединении, перераспределении образуются новые земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (п.1 ст.11² ЗК РФ).
Законодателем отрегулирован еще один ключевой момент - возникновение права на земельный участок: права на земельный участок возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами (п. 1 ст.25 ЗК РФ).
Согласно Гражданскому кодексу РФ, основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей являются юридически значимые факты, в качестве которых выступают события или волевые действия, например, сделки, акты органов публичной власти, судебные решения (ст. 8 ГК РФ).
Из первоначальных способов приобретения права собственности к земельным участкам можно отнести только приобретение права собственности на безхозяйные вещи (ст. 225 ГК РФ) и приобретение права собственности по приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ). Возможно, в будущем и в России будут создаваться искусственные острова, как в Японии, тогда можно будет применять к земельным участкам и такой первоначальный способ приобретения права собственности, как создание новых вещей (ст. 219 ГК РФ).
В любом случае, сделку с земельным участком может осуществить только правообладатель земельного участка, а таковым субъект земельных правоотношений мог стать в нашей стране, после национализации земли в 1917 г., только из актов государственных органов и органов местного самоуправления и судебных решений.
Получается, что первичное право на земельный участок возникало и возникает в РФ на основании актов публичной власти, а переход права обусловлен также и сделками.
Таким образом, можно констатировать, что земельный участок образуется и первичное право на земельный участок возникает по одним и тем же основаниям, установленным гражданским законодательством и федеральными законами.
Право на земельный участок, в том числе и первичное, и переход права от лица к лицу, подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»12. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав (ЕГРП).
Отметим, что, в п. 9 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» перечислены и иные правоустанавливающие документы на землю, имеющие равную юридическую силу с записями в ЕГРП. Получается, что имеются миллионы правообладателей земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учет. То есть их земельные участки возникли по основаниям, установленным ранее действующим законодательством.
Учитывая сложность земельного вопроса в России, следует особо тщательно следить за соответствием друг другу, согласованностью нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, вопросы возникновения земельных участков, прав на них и их регистрации. Четкие формулировки юридических оснований и процедур возникновения земельного участка могут и должны устранить имеющиеся противоречия.
По-видимому, нашему пожилому учителю в недалеком будущем доведется оформить свою недвижимость гораздо проще, обратившись не в несколько, а в одну инстанцию: Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» Федеральная регистрационная служба реорганизована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. На нее возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Мы все ближе к желанному «одному окну».
2. ОПИСАНИЕ И УДОСТОВЕРЕНИЕ ГРАНИЦ УЧАСТКА
Принадлежность земельного участка к государственному и административно-территориальному образованию – важная составляющая часть его правового положения. Признанные таковыми тем или иным государством юридические факты, определяющие возникновение или прекращение существования земельного участка, имеют значение на территории, на которую распространяется суверенитет данного государства. Постановление главы администрации N-ского района субъекта РФ о предоставлении гражданину РФ дачного участка на Аляске вряд ли будет выполнено. В современном мире - около 200 независимых государств, обладающих своими территориями и акваториями, имеющих государственные границы.
Земельные участки на территории России расположены на суше внутри ее государственных границ. Площадь всех земельных участков, расположенных на территории России, меньше площади ее территории, поскольку в состав государственной территории входят, кроме территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море в пределах государственных границ, воздушное пространство над ними, лежащие под ними недра.
Конвенция ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) устанавливает ширину территориальных вод не более 12 миль, а ширину исключительной экономической зоны – не более 200 миль13.
Поскольку, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст.5), Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, каждый земельный участок России расположен на территории какого-либо субъекта РФ.
При описании земельного участка указывается также его принадлежность к какому-либо административно-территориальному образованию, так как это определяет компетенцию по регулированию земельных отношений органов власти различного уровня.
Описание земельного участка может выполнить любое лицо. Однако государственная регистрация права на земельный участок, перехода права на него от одного лица к другому, может быть осуществлена только для участка, поставленного на государственный кадастровый учет.
Согласно п. 1 ст. 17 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, является кадастровый паспорт данного объекта недвижимого имущества. В соответствии с п. 1 ст. 37 ЗК ЗФ, объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.
Следовательно, имеются принципиальные различия в правовом режиме земельных участков, прошедших или не прошедших государственный кадастровый учет, имеющих просто описание либо описание и удостоверение границ, выполненные в установленном законодательством порядке.
Замечание. В некоторых случаях достаточно простого, «бытового» описания участка и установления его границ, чтобы совершить сделку с земельным участком или его частью. Например, если мы заключаем договор аренды земельного участка или его части сроком менее чем на один год, что не требует государственной регистрации и, соответственно, можно обойтись без постановки такого участка на государственный кадастровый учет. Также в судебном решении относительно земельного участка, не поставленного на государственный кадастровый учет, допустимо такое описание участка, которое позволит однозначно идентифицировать его. Конечно, данные вопросы могут получить иное решение в будущем.
Общие принципы, положения, порядок ведения государственного учета земель изложены в ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Согласно п.2 ст.1 данного Закона, «Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом».
На всей территории Российской Федерации ведение государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН) осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
Каждый земельный участок, как и любой объект недвижимости, сведения о котором внесены в ГКН, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный (кадастровый) номер, который присваивается объекту недвижимости органом кадастрового учета. В этих целях орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на единицы кадастрового деления: кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.
Пример кадастрового номера конкретного земельного участка, расположенного в рабочем поселке Листвянка Иркутской области:
38:06:030104:0023, где:
38 – номер кадастрового округа (Иркутская область);
06 – номер кадастрового района (Иркутский район);
030104 – номер кадастрового квартала (часть р.п. Листвянка);
0023 – номер земельного участка в кадастровом квартале.
В соответствии с Приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости"15, ГКН состоит из следующих разделов: реестра объектов недвижимости; кадастровых дел; кадастровых карт.
В Реестр объектов недвижимости вносятся следующие общие сведения о земельном участке:
1) вид объекта недвижимости (земельный участок);
2) кадастровый номер и дата внесения кадастрового номера в ГКН;
3) ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый или условный номер), если такой номер был присвоен в порядке, действовавшем до вступления в силу ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», и дата присвоения такого номера, сведения об организации или органе, которые присвоили такой номер в установленном законодательством порядке;
4) кадастровый номер (номера) земельного участка (земельных участков), в результате раздела, объединения или перераспределения которого (которых) был образован существующий земельный участок (далее исходный земельный участок), либо кадастровый номер земельного участка, в результате выдела в счет доли в праве общей долевой собственности из которого был образован существующий земельный участок;
5) кадастровые номера земельных участков, образуемых из существующего земельного участка;
6) адрес земельного участка или при отсутствии такого адреса - описание местоположения;
7) категория земель, к которой отнесен земельный участок;
8) разрешенное использование земельного участка;
9) площадь в квадратных метрах с округлением до 1 квадратного метра с указанием погрешности вычисления;
10) кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;
11) сведения о лесах, расположенных в пределах земельного участка (лесничество (лесопарк), участковое лесничество, номера лесных кварталов к которым относится указанный участок (при их наличии), категория лесов (резервная, эксплуатационная, защитная);
12) сведения о водных объектах, расположенных в пределах земельного участка (вид водного объекта (река, озеро, водохранилище, болото и т.д.), наименование водного объекта (при его наличии);
13) сведения об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка в объеме сведений, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия.
В Реестр вносятся следующие сведения о местоположении границы земельного участка:
1) список координат (обозначения характерных точек границы земельного участка, описание их закрепления на местности, координаты характерных точек границы земельного участка в метрах с округлением до 0,01 метра и с указанием погрешности определения, система координат);
2) кадастровые номера смежных земельных участков;
3) дополнительные сведения, уточняющие описание отдельных частей границы земельного участка (наименования природных объектов и (или) объектов искусственного происхождения, в том числе линейных объектов, если местоположение отдельных частей границы земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов).
Сведения о площади, координатах угловых точек участка, других геодезических данных, вносятся в Реестр на основании межевого плана.
Приказом Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 утверждены форма межевого плана и требования к его подготовке, примерная формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков.
Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в ГКН сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ГКН сведения о земельном участке.
В межевой план включаются сведения о:
1) земельных участках, образуемых при разделе, объединении, перераспределении ранее образованных земельных участков или выделе из ранее образованных земельных участков;
2) земельных участках, образуемых из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
3) земельных участках, из которых в результате выдела в счет доли (долей) в праве общей собственности образованы новые земельные участки, а также земельных участках, которые в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами после раздела сохраняются в измененных границах, и учтенных до 1 марта 2008 г.;
4) земельных участках, в отношении которых осуществляются кадастровые работы по уточнению сведений ГКН о местоположении границ и (или) площади.
Межевой план состоит из текстовой и графической частей, которые делятся на разделы, обязательные для включения в состав межевого плана, и разделы, включение которых в состав межевого плана зависит от вида кадастровых работ. При этом в состав текстовой части межевого плана обязательно входят титульный лист и содержание.
К текстовой части межевого плана относятся следующие разделы:
1) исходные данные;
2) сведения о выполненных измерениях и расчетах;
3) сведения об образуемых земельных участках и их частях;
4) сведения об измененных земельных участках и их частях;
5) сведения о земельных участках, посредством которых обеспечивается доступ к образуемым или измененным земельным участкам;
6) сведения об уточняемых земельных участках и их частях;
7) сведения об образуемых частях земельного участка;
8) заключение кадастрового инженера;
9) акт согласования местоположения границы земельного участка.
К графической части межевого плана относятся следующие разделы:
1) схема геодезических построений;
2) схема расположения земельных участков;
3) чертеж земельных участков и их частей;
4) абрисы узловых точек границ земельных участков.
Обязательному включению в состав межевого плана независимо от вида кадастровых работ (за исключением случая подготовки межевого плана в отношении земельного участка, образуемого в результате объединения земельных участков) подлежат следующие разделы:
1) исходные данные;
2) сведения о выполненных измерениях и расчетах;
3) схема геодезических построений;
4) схема расположения земельных участков;
5) чертеж земельных участков и их частей.
Межевой план, необходимый для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на кадастровый учет образуемых земельных участков, может быть оформлен в виде электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью кадастрового инженера.
Межевание земель выполняют кадастровые инженеры, а также (в переходный период) лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ. Этот порядок установлен Федеральным Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2006
г. № 705 «О лицензировании деятельности в области геодезии и картографии».
Геодезической основой государственного кадастра недвижимости являются государственная геодезическая сеть и опорные межевые сети. Картографической основой кадастра являются карты, планы, создаваемые в определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений формах и масштабах. Данные основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом "О геодезии и картографии"16.
В соответствии со ст. 14 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", по запросам заинтересованных лиц предоставляются сведения, внесенные в ГКН. Данные о земельных участках предоставляются заявителям в виде кадастрового паспорта земельного участка (выписки из ГКН). Наличие этого документа – обязательное условие для государственной регистрации права на земельный участок, перехода права или обременений участка, в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Формы кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории утверждены приказом Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 6617.
Исполнительные функции по ведению государственного кадастра недвижимости на территории Иркутской области осуществляет Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Иркутской области и отделы – филиалы (по области 24 филиала), Иркутский отдел ФГУ «ЗКП» по Иркутской области. В рамках реализации схемы взаимодействия Управления Роснедвижимости по Иркутской области и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Иркутской области по вопросам проведения землеустройства и ведения ГЗК на всей территории Иркутской области прием заявок на ГКУ, заявлений о предоставлении сведений производится специалистами территориальных, межрайонных отделов18.
По-видимому, в связи с вышеупомянутым Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847, система кадастра и государственной регистрации прав на недвижимость, в том числе на земельные участки, будет видоизменяться и совершенствоваться.
3. КАТЕГОРИЯ ЗЕМЕЛЬ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ
Классификация земель производится в зависимости от определенных целей. Географ выделяет горы и равнины, экономист обращает внимание на показатели плодородия, турагент привлекает клиентов разнообразием ландшафта, наличием памятников природы и культуры.
В земельном праве России земли традиционно разделены на категории по целевому назначению: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (ст. 7 ЗК РФ). Деление земель по целевому назначению – один из основных принципов земельного законодательства (пп.8 п.1 ст.1 ЗК РФ).
Действующее законодательство РФ не содержит определения понятия «категория земель». Проект ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую», внесенный Правительством РФ в Государственную Думу в 2004 г., включал следующую дефиницию: «категория земель – часть земель в Российской Федерации, характеризующаяся единым целевым назначением земельных участков, включенных в нее». Действующая редакция Закона19 не содержит определения. Общепризнанно, что категория земель - это часть земельного фонда, выделяемая по основному целевому назначению и имеющая определенный правовой режим20.
В соответствии с п. 2.ст.8 ЗК РФ, категория земель указывается в:
1) актах органов власти о предоставлении земельных участков;
2) договорах, предметом которых являются земельные участки;
3) государственном кадастре недвижимости;
4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Общий, основной признак той или иной категории земель – юридически закрепленный, общий, основной характер их использования. Именно основной, так как абсолютное разделение земель по цели использования невозможно. Представьте себе путевого обходчика, окучивающего картошку на нескольких сотках в полосе отвода железной дороги (земли транспорта), или «нового русского», загорающего на крыше своего двухэтажного кирпичного коттеджа за городом (дачное хозяйство, земли сельскохозяйственного назначения). Но свечной заводик построить на хлопковом поле нельзя, по крайней мере, до перевода земель из одной категории в другую в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Так, в соответствии с п. 48 приложения 1 «Комплексной эколого-экономической программы Иркутской области «Байкал», утвержденной постановлением губернатора Иркутской области № 57 от 27 февраля 1995 г., построена ЛЭП с понизительными трансформаторными подстанциями от пос. Большая речка, по территории Прибайкальского национального парка (земли особо охраняемых природных территорий) до пос. Большое Голоустное на берегу оз. Байкал. Самой сложной проблемой была не техническая или финансовая, а юридическая: перевод земель из одной категории в другую. Закон запрещает использовать земли национальных парков в промышленных целях, земля под линиями электропередач относится к категории земель промышленности и иного специального назначения. Хотя замена гремящих и дымящих дизельных электростанций на опасные только для птиц ЛЭП – благо для окружающей природной среды и человека.
Пунктом 1 ст. 8 ЗК РФ установлено, что отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Перевод земель из одной категории в другую может производиться при предоставлении земельных участков, отводах для государственных и муниципальных нужд, возврате в прежнюю категорию отработанных или рекультивированных земель. Консервация земель вызывает перевод их, как правило, в земли запаса.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
В соответствии со ст. 14 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
В случае, если категория земель не указана в документах государственного земельного кадастра, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.
Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне их границ - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
Нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Законодатель не устанавливает иерархическую соподчиненность категорий земель, но в число основных принципов земельного законодательства включает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (пп.6 п.1 ст.1 ЗК РФ).
Дифференциация земель той или иной категории (за исключением земель запаса), выделение видов и разновидностей земель определяется земельным, градостроительным, горным, водным, лесным, природоохранным законодательством.
Например, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).
В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; спецназначения; военных объектов; иным территориальным зонам (п. 1 ст. 85 ЗК РФ).
Земли особо охраняемых территорий и объектов делятся на пять видов:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами.
Каждый из них также состоит их нескольких таксонов, например, к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (п. 1 ст. 95 ЗК РФ).
По площади в России (всего 1709,8 млн.га) преобладают земли лесного фонда (1097 млн. га) и сельскохозяйственного назначения (406 млн. га)21.
В Сибири больше всего лесных земель. В таблице 1 приведены данные из Регионального доклада «О состоянии и использовании земель Иркутской области за 2006 год» Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области22.
Из таблицы видно, что в течение 2006 года в Иркутской области осуществлялись изменения площадей различных категорий земель, уточнялся состав земель в каждой категории по итогам инвентаризации. Наиболее существенным изменениям подверглись площади, занимаемые землями сельскохозяйственного назначения, землями промышленности и землями запаса.
Аналогичные процессы перевода земель и земельных участков отмечаются во всех субъектах Российской Федерации.
Категория по целевому назначению – один из важнейших элементов правового статуса земельного участка, поскольку, в соответствии с п. 2 ст. 7
ЗК РФ, правовой режим земель определяется именно исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Таблица 1
Распределение земельного фонда Иркутской области по категориям земель
|
№ п/п |
Наименование категории земель |
На 1 января 2006 года, тыс.га |
На 1 января 2007 года, в тыс.га |
Разница (+,-), в тыс.га |
В % от общей площади Иркутской области |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
|
1 |
Земли сельскохозяйственного назначения, в том числе: |
2002,1 |
2002,2 |
+ 0,1 |
2,66 |
|
1.1 |
фонд перераспределения земель |
177,4 |
188,3 |
+ 10,9 |
0,25 |
|
2 |
Земли поселений, в том числе: |
343,7 |
343,7 |
0 |
0,46 |
|
2.1 |
в городской черте |
236,3 |
236,5 |
+ 0,2 |
0,31 |
|
2.2 |
в черте сельских поселений |
107,4 |
107,2 |
- 0,2 |
0,14 |
|
3 |
Земли промышленности и иного специального назначения |
559,8 |
560,4 |
+ 0,6 |
0,74 |
|
4 |
Земли особо охраняемых территорий и объектов |
1551,1 |
1551,4 |
+ 0,3 |
2,06 |
|
5 |
Земли лесного фонда |
68122,4 |
68122,3 |
- 0,1 |
90,5 |
|
6 |
Земли водного фонда |
2185,7 |
2185,7 |
0 |
2,9 |
|
7 |
Земли запаса |
506 |
505,1 |
- 0,9 |
0,67 |
|
Итого земель в административных границах |
75270,8 |
75270,8 |
0 |
100 |
4. ВЕЩНОЕ И ИНОЕ ПРАВО НА ЗЕМЛЮ
Действующее законодательство Российской Федерации (глава 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю») определяет следующие виды права на землю: собственность, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). В соответствии со ст. 264 ГК РФ, земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
Анализ главы 17 ГК РФ, глав III и IV ЗК РФ позволяет выделить собственность как базовое вещное право на землю, и производные от базового права, такие как постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут).
Собственность на землю.
Содержание права собственности на землю составляют правомочия владения, пользования и распоряжения земельным участком.
В соответствии со ст. 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;
выполнять иные требования, предусмотренные Земельным Кодексом, федеральными законами.
В соответствии со ст. 260 ГК РФ, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
Земля в Российской Федерации находится в государственной, муниципальной, частной (граждан и юридических лиц) собственности.
В соответствии с п. 1 ст. 15 ЗК РФ, собственностью граждан и юридических лиц являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ.
В соответствии со ст. 8 ГК РФ, гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В соответствии с этим гражданские права и обязанности в отношении земельных участков возникают:
1) из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему;
2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;
3) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;
4) в результате приобретения участка по основаниям, допускаемым законом;
5) вследствие иных действий граждан и юридических лиц;
6) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.
Права на земельные участки подлежат государственной регистрации и возникают с момента регистрации.
К способам приобретения права собственности на земельный участок можно отнести приобретение права собственности на вновь создаваемое недвижимое имущество (ст. 219 ГК РФ), безхозяйные вещи (ст. 225 ГК РФ) и приобретение права собственности по приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ).
В 2006 г. Иркутской области в собственности граждан и юридических лиц находилось 1142,3 тыс. га, что составляет 1,5 % от площади всего земельного фонда Иркутской области (из них 1,4 % - в собственности граждан и 0,1 % - в собственности юридических лиц). Доля земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составляет 74128,5 тыс. га или 98,5 %.23
Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 1 ст. 16 ЗК РФ). Разграничение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется в соответствии со статьей 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»:
в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
К собственности субъектов Российской Федерации относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Так, сегодня 98,5% земель Иркутской области находится в государственной и муниципальной собственности, процесс разграничения государственной собственности займет годы. Однако можно констатировать, что более 90% земель Иркутской области является федеральной собственностью, поскольку практически весь лесной фонд, включающий земли лесного фонда, в соответствии с лесным законодательством относится к федеральной собственности.
В соответствии с п. 10 ФЗ, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Для решения вопроса: «чья земля – федеральная, субъекта Федерации, или муниципальная?» - требуется комплексный анализ ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, природоресурсного и природоохранного законодательства, законодательства о культурном наследии и т.д.
Например, используя вышеуказанные критерии, приходим к однозначному выводу, что земли, на которых расположен Прибайкальский национальный парк или Байкало-Ленский заповедник, особо охраняемые территории федерального значения, являются федеральной собственностью.
Обращаясь к Водному кодексу РФ, приходим к выводу, что земли под р.Ангара являются федеральной собственностью, поскольку, в соответствии с п.1 ст.8 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ), водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (за исключением некоторых прудов и обводненных карьеров, что регулируется п.2 ст.8 ВК РФ).
Земли населенных пунктов, не являющиеся частной и государственной собственностью, являются муниципальной собственностью. Но поскольку здание драматического театра им. Охлопкова в г. Иркутске является памятником федерального значения, постольку и земля под ним является федеральной собственностью. Однако если органами государственной власти будет принято решение о передаче здания театра в собственность Иркутской области или города Иркутска, то земля под данным зданием будет иметь другого собственника.
Четкое правовое регулирование отношений собственности, оборота земель особенно важно сегодня, в условиях становления и развития рынка земли. Рассмотрим реальную ситуацию на земельном рынке Иркутской области. (Использован Региональный доклад о состоянии и использовании земель Иркутской области, выпуски 2003-2006гг.).
По сведениям федерального государственного статистического наблюдения (формы 3-зем), в 2003 году в Иркутской области было осуществлено 31305 сделок с земельными участками на площади 185081,731 га, в том числе 29931сделок (184792,931 га) с государственными землями и 1374 сделок (288,8 га.) с земельными участками между гражданами и юридическими лицами.
Земельный рынок в Иркутской области ограничен и функционирует в основном за счёт передачи государственных земельных участков в аренду. Площадь земельных участков, задействованных во всех сделках (аренда, купля-продажа, дарение, наследование, залог) составляет около 0,25% от земельного фонда области. При этом в 2003 году передано в аренду 179947,501 га и продано 4844,87 га земель, находящихся в государственной собственности, а на 288,8 га площади земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц осуществлены ими сделки по купле-продаже, дарению, наследованию, залогу. Также была осуществлена продажа прав аренды государственных земель на площади 0,56 га земель.
Показатели государственной статистической отчетности по форме 3-зем свидетельствуют о том, что основная часть сделок с земельными участками относится к государственным землям, при этом предоставление участков в аренду является основной формой земельных отношений по Иркутской области в 2003 году, когда было зарегистрировано 27169 арендатора, что составило 97,2% от всех земельных сделок.
Анализ таблицы 2 показывает, что за 2001-2003 гг. произошло заметное увеличение количества сделок с земельными участками на территории области. По сравнению с 2001 годом, количество сделок в 2003 году возросло на 56%, и на 79% увеличились площади земли, вовлекаемые в рыночный оборот. Вместе с тем за год органами местного самоуправления было продано гражданам и юридическим лицам 2756 земельных участков (на площади 4844,87 га) или 2,6 % от общего объема сделок с землей. В 3 районах Иркутской области земля была проданы в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), при этом реализовано 199 участков на площади 50,22 га, или 1,1 % от всех проданных государственных земельных участков.
Сделки по купле-продаже земли гражданами и организациями составили в структуре всех сделок 0,1 % (1151 сделок на площади 194,92 га)24.
Заметное увеличение количества сделок произошло в 2004 – 2006 гг. (Таблица 3)25.
Отмечается устойчивая тенденция к росту стоимости земли. В 1867 г. Россия продала США Аляску за 7,2 млн. долларов; только одного золота в ней добыто уже на сумму в две с половиной тысячи раз большую той, что была уплачена при покупке26.
Объясняется это просто: людей на планете становится все больше и больше, а площадь Земли – величина постоянная.
Таблица 2.
Структура сделок с земельными участками в Иркутской области в 2001-2003 гг.
|
Виды сделок |
2001г. |
2002г. |
2003г. |
|||
|
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
|
|
Всего |
20063 (102884,42) |
100 |
27720 (171947,49) |
100 |
31305 (185081,731) |
100 |
|
в том числе: |
||||||
|
1. Аренда государственных земель |
17990 (102590) |
89,6 |
25467 (170499,23) |
92 |
27169 (179947,501) |
97,2 |
|
2. Продажа прав аренды государственных земель |
15 (2,5) |
0,1 |
21 (4,29) |
0,1 |
6 (0,56) |
0,003 |
|
3. Продажа государственных земель |
53 (12,46) |
0,3 |
960 (1048,59) |
3,5 |
2756 (4844,87) |
2,6 |
|
4. Купля- продажа земли гражданами юридичес- кими лицами |
1658 (219,14) |
8,3 |
966 (246,83) |
3,5 |
1151 (194,92) |
0,1 |
|
5. Дарение |
46 (5,04) |
0,2 |
26 (3,01) |
0,1 |
14 (2,62) |
0,001 |
|
6. Наследо-вание |
288 (41,89) |
1,4 |
261 (126,24) |
1,0 |
179 (46,68) |
0,03 |
|
7. Залог |
13 (13,39) |
0,1 |
19 (19,3) |
0,1 |
30 (44,58) |
0,03 |
Таблица 3.
Структура сделок с земельными участками в Иркутской области в 2004-2006 гг.
|
Виды сделок |
2004г. |
2005г. |
2006г. |
|||
|
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
Кол-во сделок, ед. (площадь, га.) |
% |
|
|
Всего |
34427 (148996,39) |
100 |
33413 (130420,89) |
100 |
39926 (127293,7) |
100 |
|
в том числе: |
||||||
|
1. Аренда государственных земель |
30116 (146454,34) |
98,3 |
28809 (125393,99) |
96,2 |
34488 (124800,6) |
86,4 |
|
2. Продажа прав аренды государственных земель |
32 (5,85) |
0,004 |
16 (4,72) |
0,004 |
33 (15,2) |
0,08 |
|
3. Продажа государственных земель |
3174 (973,48) |
0,7 |
3606 (4542,76) |
3,5 |
4167 (1966,2) |
10,4 |
|
4. Купля- продажа земли гражданами и юридическими лицами |
786 (112,8) |
0,08 |
736 (318,08) |
0,2 |
933 (184,6) |
2,3 |
|
5. Дарение |
23 (18,4) |
0,01 |
14 (0,56) |
0,0004 |
17 (21,5) |
0,04 |
|
6. Наследо-вание |
256 (48,35) |
0,03 |
143 (41,27) |
0,03 |
158 (107,4) |
0,4 |
|
7. Залог |
40 (1383,16) |
0,93 |
89 (119,51) |
0,09 |
130 (198,3) |
0,3 |
Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками.
Землепользователь владеет и пользуется земельным участком, но не распоряжается им. Во времена социализма постоянное пользование являлось основным правом на землю для предприятий, организаций и учреждений. Граждане также могли владеть землей на этом праве, наряду с наследуемым пожизненным владением, а также срочным пользованием.
Сегодня, в соответствии со ст. 20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Остальные юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками или приобрести их в собственность. Вводным законом к ЗК РФ первоначально был задан срок такого переоформления – 1 января 2004 г., впоследствии он был продлен до 1 января 2006 г. При этом законодатель не установил санкций за просрочку, что явилось одной из причин неисполнения закона (другая причина – дороговизна и длительность работ по межеванию земельных участков).
В настоящее время этот срок продлен до 1 января 2010 г., и установлены санкции за неисполнение: статьей 6 (вступает в силу с 1 января 2011 года) ФЗ от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности"27 глава 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнена статьей 7.34 :
_"Статья 7.34. Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность
Нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность -
влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.
Примечание. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица".
Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок.
Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками (п. 4 ст. 20 ЗК РФ).
В соответствии с ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»28,
национальные парки являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения (ст. 16).
В 1986 г. был организован Прибайкальский национальный парк (ПНП),
один из крупнейших в России (площадь – 418 тыс. га). Зона рекреации и познавательного туризма ПНП составляет 171 тыс. га. Без привлечения туристических организаций сложно наладить рекреационное хозяйство; туризм является важнейшей отраслью Прибайкалья. Наличие оформленных в соответствии с законодательством документов, удостоверяющих права на землю, повышает инвестиционную привлекательность турбизнеса.
В соответствии со статьей 17 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в первой редакции: СЗ РФ 20.05.1995. №12. Ст.1024), ПНП был вправе заключить договор аренда земельного участка, расположенного на его территории, с лицом, имеющим лицензию на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории парка. Но в соответствии с п.4 ст.20 ЗК РФ, ПНП как государственное учреждение, обладающее землей на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе ею распоряжаться.
Только в конце 2006 г. существующее противоречие было устранено. Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»29 в ст. 17 ФЗ «Об особо охраняемых территориях» внесены соответствующие изменения.
Распоряжаться земельным участком может только собственник, в данном случае – Российская Федерация. И ПНП, и турфирмы получили возможность развивать туризм на долгосрочной основе, с заключением договоров аренды земельных участков на землях, предоставленных ПНП на праве постоянного (бессрочного) пользования. Арендодателем является не ПНП, а федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный распоряжаться государственным имуществом.
«Практика регулирования земельных отношений за рубежом ограничивается всего двумя формами землевладения: собственностью на земельные участки и арендой»30.
Количество участков с титулом «постоянное (бессрочное) пользование» постепенно уменьшается, что задано ЗК РФ и Вводным законом к ЗК РФ.
Пожизненное наследуемое владение земельным участком.
Пользоваться можно, сдать в аренду можно, достанется наследникам - а продать нельзя. Порожденная социализмом форма квазисобственности на землю – пожизненное наследуемое владение земельным участком. Рано или поздно этот вид вещного права исчезнет, а пока законодатель принял следующую формулу: вновь предоставление земельных участков гражданам на данном титуле не допускается; само право сохраняется и переходит по наследству. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, вправе приобрести их собственность, причем однократно – бесплатно (ст. 21 ЗК РФ). Таких земель немного, менее 1% земельного фонда страны.
Впервые право пожизненного наследуемого владения было предусмотрено в ст. 5 и 20 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г31.
Этот институт получил регламентацию в Законе СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г32.
Субъект права пожизненного наследуемого владения имел следующие возможности (ст. 16, ст. 9 Основ):
Пожизненное наследуемое владение возникало в порядке, установленном ст. 8 Основ, согласно которой предоставление земли во владение и пользование осуществлялось в порядке ее отвода с последующей регистрацией и выдачей государственного акта. Возникновение владения происходило не на договорной, а на публично-правовой основе. Земля предоставлялась для огородничества, сенокошения и выпаса скота (ст. 21, 22 Основ); землепользователи были вправе возводить на своих участках строения и сооружения по согласованию с Советом народных депутатов, предоставившим землю в пользование33.
Повторим, что этот вид права исчезнет, когда будет приватизирован последний участок, находящийся в пожизненном наследуемом владении.
Безвозмездное срочное пользование земельным участком
Земельным кодексом РФ (ст. 24) предусмотрено пять случаев предоставления земельного участка на этом виде права:
- органы публичной власти вправе предоставить землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, сроком до года государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам власти;
- из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;
- из земель организаций отдельных отраслей экономики (транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, государственных природных заповедников и национальных парков) – работникам соответствующих организаций на время существования трудовых отношений в виде служебного надела;
- из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, органами власти - религиозным организациям;
- из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, органами власти - лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.
Отметим, что второй случай спорен, поскольку собственник земельного участка платит налог: как же он предоставит участок в безвозмездное пользование - себе в убыток? Это маловероятно.
Служебные земельные наделы могут предоставляться в виде пахотных земель, сенокосов и пастбищ тем работникам транспорта, лесного хозяйства и пр., которые по роду своей деятельности проживают вне населенных пунктов. Такие наделы могут получать не все работники соответствующих отраслей: по каждой из отраслей должен составляться перечень категорий работников, имеющих право на получение служебного земельного надела.
Например, пунктом 19 Приказа Министерства путей сообщения России от 15 мая 1999г. N 26Ц "Об утверждении положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог"34 предусмотрено, что железные
дороги предоставляют отдельным категориям работников в полосе отвода служебные земельные наделы для сельскохозяйственного использования в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
В соответствии с Положением о государственной лесной охране Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 85035, должностным лицам государственной лесной охраны РФ на время работы в лесной охране предоставляются служебные земельные наделы (пахотная земля и сенокосы) в порядке, на условиях и в размерах, устанавливаемых законодательством соответствующего субъекта РФ.
В соответствии с Положением о лесничем Федеральной службы лесного хозяйства России36, лесничий обязан предоставлять работникам государственной лесной охраны служебные земельные наделы и другие льготы, предусмотренные законодательством.
Абзац 3 п.2 ст. 24 ЗК РФ устанавливает основания и порядок выделения работникам служебного земельного надела. Таким основанием служит решение соответствующей организации о выделении работнику служебного земельного надела при наличии заявления работника.
Следует отметить, что, предусматривая подобное основание выделения служебных наделов (решение соответствующей организации), Земельный кодекс провоцирует создание несоответствия между собственными нормами.
Поскольку в соответствии с ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.6,12) государственные природные заповедники и национальные парки являются учреждениями, то земельные участки у них могут находиться только на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Пункт 4 ст.20 ЗК запрещает каким-либо образом распоряжаться такими земельными участками.
Служебный земельный надел выделяется на период трудовых отношений с работником. Сохранение права на служебный надел после прекращения трудовых отношений комментируемая норма не предусматривает. Между тем, в соответствии со ст.87 ЗК РСФСР, право на служебный земельный надел сохранялось за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семей работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил РФ или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семей работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
Если рассматривать данное положение ЗК РФ как исключающее возможность сохранения служебного земельного надела за некоторыми категориями лиц после прекращения с ними трудовых отношений, то возникает вопрос о судьбе уже приобретенных в соответствии с ранее действующим законодательством прав на земельные наделы лицами, прекратившими трудовые отношения37.
По смыслу закона, лица, имеющие участки на праве безвозмездного срочного пользования, могут пользоваться участком, извлекать при этом пользу, но не вправе распоряжаться участком.
В 2004 г. мне довелось предостеречь гражданина А. от крупной ошибки буквально за пять минут до заключения сделки купли-продажи аварийного жилого дома. Гражданину предложили приобрести развалюху, расположенную в полосе отвода железной дороги. Жилое служебное помещение в деревянном доме когда-то было предоставлено работнику ВСжд, дом удалось приватизировать, право собственности на него зарегистрировать. Гражданин А. предполагал купить дом, снести его и на освободившемся участке организовать автосервис. Юристы, сопровождавшие сделку со стороны продавца, убедили А. в ее чистоте, гарантировали последующее оформление прав А. на земельный участок, предъявили даже предварительное согласие начальника дистанции пути на строительство мастерской. И это в полосе отвода железной дороги – на землях транспорта! В лучшем случае гражданин А. мог бы выращивать здесь картофель, если бы устроился на работу путевым обходчиком. Это был бы очень дорогой картофель.
Пока еще далеко не каждый советуется со специалистами при совершении сделок с земельными участками. Да и не только при этом.
Аренда земельного участка38
Сказал Аристотель: «Богатство состоит в пользовании, а не в праве собственности»39.
Согласно ст.606 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), по договору аренды (имущественного найма) арендатор (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В соответствии с п. 1 ст. 607 ГК РФ, в аренду могут быть переданы вещи, например: земельные участки, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования.
Аренда земельных участков осуществляется только на основе договора. Общие положения о договоре аренды определяются гражданским законодательством, а особенности отношений по поводу аренды участков также установлены земельным законодательством. Размер арендной платы для государственных и муниципальных земель регулируется актами соответствующих органов власти.
Договор аренды земельного участка подлежит государственной регистрации. Если срок аренды (субаренды) менее чем один год, договор не подлежит государственной регистрации (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).
Объектом арендных отношений может быть любой земельный участок (или часть земельного участка), за исключением изъятых из оборота в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ.
Арендатор земельного участка имеет право:
- собственности на плоды, продукцию и доходы, полученные в результате использования участка в соответствии с договором (ст. 606 ГК РФ; п. 2 ст. 40, п. 1 ст. 41 ЗК РФ);
- использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, пруды, обводненные карьеры, многолетние насаждения (ст. 40, 41 ЗК РФ);
- проводить мелиоративные работы, строить пруды в соответствии со специальными требованиями (ст. 40, 41 ЗК РФ);
- передать свои права и обязанности по договору аренды третьему лицу (договор перенайма), в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока аренды (п. 5 ст. 22 ЗК РФ);
- передать участок в субаренду в пределах срока договора аренды (п. 6 ст.22 ЗК РФ).
Может ли арендодатель продать принадлежащий ему на праве собственности земельный участок, не дожидаясь окончания срока договора аренды? Сохранит ли в этом случае арендатор свои права относительно земельного участка?
Согласно п. 1 ст. 617 ГК РФ, переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
Если перемена лица происходит на стороне арендодателя - собственника арендованного имущества или лица, управомоченного им или законом выступать на стороне арендодателя, то договор всегда сохраняется в силе на прежних условиях. Это правило действует также и в том случае, если арендодателем является не собственник, а лицо, владеющее имуществом на "сильном" вещном праве - праве хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения. Это правило подчеркивает, что арендные отношения, будучи в общем обязательственными, содержат в себе вещно-правовой элемент, одним из признаков которого является право следования (право следует за вещью, а не наоборот). Поэтому при переходе права собственности или иного вещного права на имущество, обремененное правом пользования, основанным на арендном договоре, право арендатора всегда сохраняется, а, следовательно, сохраняется и сам договор.
При перемене собственника арендованного имущества независимо от того, ставился ли вопрос о переоформлении договора аренды, прежний собственник утрачивает, а новый приобретает право на получение доходов от сдачи имущества в аренду. Кроме того, переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу сам по себе не является основанием для внесения в судебном порядке изменений в условия договора аренды, заключенного прежним собственником с арендатором, за исключением изменения в договоре сведений об арендодателе.
Приведем п. 24 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2002 г. N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой"40: «24. Переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу. само по себе
не является основанием для внесения в судебном порядке изменений в условия договора аренды, заключенного прежним собственником с арендатором (за исключением изменения в договоре сведений об арендодателе)». То есть, если земельный участок в аренде, то смена его хозяина, например, его собственника, не отменяет права пользования участком арендатором.
Аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также в случаях, предусмотренных ст. 46 ЗК РФ.
Сервитут
Право ограниченного пользования чужим участком устанавливается соглашением сторон или решением суда (частный сервитут) или законом (публичный сервитут). Частный сервитут подлежит государственной регистрации, сохраняется при переходе прав на земельный участок.
Например, согласно п. 1 ст. 262 ГК РФ, граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности (публичный сервитут).
Открытый перечень оснований частного сервитута задан п. 1 ст. 274 ГК РФ: он может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.
Сервитуты в римском праве подробно рассмотрены А.В.Копыловым41: в римском частном праве, уже в Законах XII таблиц встречаются упоминания о четырех исторически первых сельских повинностях, таких как iter – право прохода и проезда верхом, actus – право прогона скота и проезда в легких повозках, via – право пользоваться вымощенной дорогой для перевозки тяжелых грузов, aquaeductus – право провести воду через чужую землю. Поскольку сервитуты вместе с исконно римскими землями, рабами и крупным скотом были причислены к маниципируемым вещам, то для их установления применялся тот же способ, что и при отчуждении права собственности, mancipatio. Иск, защищавший сервитуты, назывался виндикацией и служил также для защиты права собственности. Кроме того, сервитуты приобретались посредством завещательного отказа и давностного владения.
Основные признаки сервитутов в римском праве, по А.В.Копылову:
1. Сервитут не может создать для управомоченного лица возможности требовать от собственника служащего участка совершения положительных действий. Обязанное лицо должно либо терпеть известные действия со стороны управомоченного соседа (например, прогон скота к водопою), либо воздерживаться от собственных действий в отношении своей земли, которые
оно смогло бы совершить при отсутствии сервитута (нельзя прорыть канаву, препятствующую проезду через дорогу, которой пользуется сервитуарий).
2. Сервитут не может быть обременен собственным сервитутом, поскольку всегда остается в пределах тех двух вещей, которые связаны отношением господства и подчинения.
3. Нельзя установить сервитут на собственную вещь.
4. Сервитут неделим, часть сервитута не может иметь самостоятельного правового существования.
5. Сервитут должен представлять конкретный интерес для управомоченного лица, быть ему полезен.
6. Сервитут следует судьбе господствующего участка.
Земельные сервитуты прекращались в случае уничтожения служащего участка (физическое уничтожение, например, размыв берега; оккупация неприятелем; отчуждение казной, императором), при отречении от права, при гибели господствующего участка.
Права на чужие вещи, аналогичные древнеримским сервитутам, возникли на Руси в древние времена под названием угодий: собственник имения, пахотной земли не обладал в отношении угодий правами в таком объеме, в каком он пользовался пашней. Например, он не мог воспрепятствовать определенным лицам рубить лес или заниматься пчеловодством, охотой на его участке лесных угодий, или заготавливать сено на его лугах.
Согласно ст. 432 Свода законов гражданских Российских (1914 г.), «право собственности бывает неполным, когда оно ограничивается в пользовании, владении или распоряжении другими посторонними, также неполными на то же самое имущество правами, каковы суть:
1) право участия в пользовании и выгодах чужого имущества;
2) право угодий в чужом имуществе.
Правом собственности на основании определенных для сего постановлений пользуются также ограниченно:
3) владельцы заповедных наследственных имений;
4) владельцы имений временно-заповедных;
5) владельцы имений, жалуемых на праве майоратов в Западных губерниях.
Наконец, право собственности бывает также неполным:
6) когда отделяется от него право владения и пользования;
7) когда отделяется от него право распоряжения, и
8) когда на имении устанавливается право застройки».
Дореволюционное законодательство России предусматривало установление земельных сервитутов на основе договора; в силу закона; посредством завещания (только в Прибалтийских губерниях).
Возрождение института земельных сервитутов в современном российском праве связано с принятием в 1994 г. части первой Гражданского кодекса РФ (ст. 274-277). Нормы о сервитутах содержатся также в Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»42, ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
«Характерными признаками сервитута является то, что он выступает правом не на свою, а на чужую землю (принадлежащую соседу). При этом он дает право ограниченного пользования чужой землей, которая остается во владении ее собственника (п. 2 ст. 274 ГК), и, наконец, при переходе права на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому лицу сервитут по праву следования все равно сохраняется за его пользователем-сервитуарием (п. 1 ст. 275 ГК)»43.
Десять целей земельного сервитута определены ЗК РФ (п. 3 ст. 23). Установлено, что сервитут может быть срочным или постоянным (п. 4 ст. 23), и что он может иметь возмездный характер (п. 6 ст. 23).
Частный сервитут может иметь возмездный характер.
Частный сервитут может быть прекращен по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута (ст.48 ЗК РФ).
5. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Режим земель и земельных участков рассматривается как совокупность правил их использования и охраны.
Он задается предписаниями, разрешениями, ограничениями, запретами. Зависит от категории земли по целевому назначению, зонирования территории, разрешенного использования земельного участка. Во многом определяется внешними относительно конкретного земельного участка факторами и условиями, например, наложением полей ограничений, вызванных особенностями соседних участков и функциональных зон.
Режим земель можно рассматривать в трех уровнях, трех масштабах.
Для всех земель применяются общие принципы их охраны и рационального использования земель, которые дополняются нормами и правилами, установленными для земель семи категорий по целевому назначению. Режим конкретного земельного участка определяется также особенностями, свойствами самого участка, существующими внешними относительно данного участка условиями и факторами, которые могут быть связаны с функциональным зонированием территории, разрешенным использованием.
Коротко определить правовое зонирование земель можно как установление зон с юридически закрепленными границами, перечнями видов разрешенного использования и параметрами строительного изменения недвижимости в этих зонах. Приведем несколько дефиниций из ст. 1 Градостроительного кодекса РФ:
градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов;
функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение;
территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты;
зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Определения понятия «разрешенное использование земельного участка» нет в ЗК РФ; в Градостроительном кодексе РФ (пп. 9 ст.1) виды разрешенного использования определяются как составная часть градостроительного регламента: градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Однако, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ44 в перечень земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, включены также земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Отметим, что виды разрешенного использования лесов устанавливаются лесохозяйственными регламентами (п. 5 ст.87 Лесного кодекса РФ). Целевое использование и вид разрешенного использования лесного участка указываются в проектной документации в соответствии со ст.ст. 87 и 91 ЛК РФ (п. 4 ст. 69 ЛК РФ).
Поэтому учтем, что для земель поселений, промышленности и иного специального назначения, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, лесных участков разрешенное использование является обязательным элементом режима, для остальных земель режим, в том числе разрешенное использование, в общем определяются особенностями использования и охраны земель в зависимости от их категории по целевому назначению, без специальной регламентации.
Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласований.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений45.
5.1. Общие нормы и правила использования и охраны земель
Право и управление – однокоренные слова. Право заставляет систему
управления работать в некоторых рамках; управление генерирует новые правовые нормы.
В теории управления природопользованием, полностью операциональной для управления землепользованием, поскольку земля – природный объект, выделяются основные задачи.
Управление природопользованием начинается с учета и экономической оценки природных ресурсов. Этот блок задач сегодня решается на основе ГИС-технологий и экономико-математического моделирования. Вторая группа задач – предоставление природных ресурсов в пользование за деньги или бесплатно. Третий блок задач обусловлен необходимостью организации воспроизводства воспроизводимых ресурсов или базы знаний о невоспроизводимых. Контроль за использованием и воспроизводством ресурсов завершает управленческий цикл природопользования.
Аналогично, управление охраной окружающей среды начинается c оценки ее состояния относительно заданных норм ее качества. Второй блок задач - предупреждение негативных воздействий способами нормирования этих воздействий, стимулирования применения чистых технологий, экологической экспертизы «до того, как», экологического контроля «во время того, как», системы платежей за загрязнение, экологического воспитания-образования, и даже путем выведения из сферы хозяйственной деятельности целых пространственных массивов, называемых особо охраняемыми территориями. Третий тип природоохранных задач – ликвидация негативных воздействий, то есть того, что мы уже натворили с природой.
Рассмотрим общие нормы, регламентирующие рациональное использование, защиту и охрану земель, всех земель, независимо от принадлежности к той или иной категории по целевому назначению.
Цели охраны земель и основной принцип их использования заданы ст.12 ЗК РФ:
«1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
2. Целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других вредных воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности».
Содержание охраны земель задано ст. 13 ЗК РФ:
«1. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
2. В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
3. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.
4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
5. Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.
Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
6. В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
7. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
8. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах».
5.2. Особенности режима земель различных категорий по целевому назначению.
5.2.1. Земли сельскохозяйственного назначения
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (п. 1 ст. 77 ЗК РФ).
Доля в структуре земельного фонда: около 24% земель РФ, около 400 млн. га, из них немногим менее половины – сельскохозяйственные угодья. В Иркутской области на 1 января 2007 года площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 2002,2 тыс. га (около 3% площади области).
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения в основном определяется Земельным кодексом РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»46.
В некоторых случаях должны приниматься законы субъектов РФ, регулирующие отношения в данной сфере. Например, законами субъектов РФ должны устанавливаться предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, животноводства (п. 1 ст.33 ЗК РФ).
В некоторых случаях такие законы могут приниматься; см. п.1 ст.8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
Общие особенности правового режима.
Круг субъектов сельскохозяйственного землепользования ограничивается строго определенными земельным законодательством сельскохозяйственными целями (ст.ст. 77, 78 ЗК РФ).
Изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установлен более строгий порядок перевода данных земель в земли других категорий.
В настоящее время более 80% земель сельскохозяйственного назначения (без учета оленьих пастбищ, занимающих огромные пространства) в Российской Федерации находится в частной собственности. Оборот их ограничен. Земли, имеющие высокую кадастровую оценку, предоставляются приоритетно субъектам сельскохозяйственного производства.
За нарушение режима данных земель субъекты права сельскохозяйственного землепользования несут повышенную дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную ответственность47.
Сельскохозяйственные земли выполняют функцию незаменимого средства производства в данной сфере, плодородие почв подлежит сохранению и повышению, защите от ветровой и водной эрозии, других вредных процессов, от паразитарно-бактериальных вредных организмов.
В соответствии со ст. 8 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны:
осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;
соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;
представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;
содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;
выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, а также НПА органов местного самоуправления.
Разновидности.
Сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи и земли, занятые многолетними насаждениями. Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п.1 ст.79 ЗК РФ).
Земель несельскохозяйственных угодий: земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, защитными древесно-кустарниковыми насаждениями, замкнутыми водоемами, а также земельными участками, предназначенными для обслуживания сельскохозяйственного производства.
К данной категории отнесены земли, предоставленные различным сельскохозяйственным предприятиям и организациям (товариществам и обществам, кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, научно-исследовательским учреждениям). В нее входят также земельные участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота. Кроме того, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам и родовым общинам.
Земельный кодекс РФ (ст. 80) установил, что в составе земель сельскохозяйственного назначения в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства создается фонд перераспределения земель. Формирование фонда перераспределения земель осуществляется за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения, свободных от
обременения правами юридических и физических лиц. На 1 января 2007 г. в Иркутской области площадь земель фонда перераспределения составила 188,3 тыс. га. По сравнению с предыдущим годом площадь этих земель увеличилась на 10,9 тыс.га. (Таблица 1). Увеличение достигнуто за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения, находившихся в землях запаса и во исполнение ст. 80 Земельного кодекса РФ переведенных в данную категорию.
В составе земель сельскохозяйственного назначения присутствуют и неиспользуемые земли. В первую очередь это относится к землям, переданным в ведение сельских и поселковых администраций и расположенным за чертой населенных пунктов. Эти земли, изъятые у бывших сельскохозяйственных предприятий на начальном этапе их реформирования, по большей части не используются или используются без оформления соответствующих документов. Сюда вошли также невостребованные земельные доли ликвидированных хозяйств, которые в настоящее время не используются.
Отметим, что земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, находятся в обороте без специальных ограничений.
Обязательный элемент правового режима таких участков – разрешенное использование. Садовый земельный участок в потребительском отношении гораздо ценнее огородного!
В соответствии со ст. 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»:
садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений);
огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Данные нормы позволяют в обход законодательства об особой охране ценных сельскохозяйственных земель застраивать их, по существу, поселками: действующими строительными нормами и правилами допускается на садовых и дачных участках возводить жилые дома из любых материалов, с различной объемно-планировочной структурой: одноэтажные, двухэтажные, мансардные, с произвольным перепадом уровней этажей (см.: СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка садоводческих объединений граждан, здания и сооружения», утв. постановлением Госстроя РФ от 10 сентября 1997 г. № 18-51)48. Добавьте подвал, цокольный этаж, и можно увидеть, как растут кирпичные пятиуровенные дворцы на бывших полях бывших колхозов вокруг городов.
5.2.2. Земли населенных пунктов.
Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (с п. 1 ст. 83 ЗК РФ).
Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Особенности их режима в основном определяются Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ; значительную роль играют нормы санитарно-эпидемиологического и экологического законодательства, законодательства о культурном наследии, противопожарные нормы и правила.
Земли населенных пунктов – это немногим более 1% площади страны, 0,46% площади Иркутской области, но именно здесь проживает почти все население, и поэтому для этих земель необходима самая тщательная регламентация использования и охраны. Земли населенных пунктов преимущественно используются как пространственный базис для целей застройки, удовлетворения разнообразных потребностей населения. Управление этими землями в основном осуществляют органы местного самоуправления.
Режим земель населенных пунктов главным образом зависит от зонирования их территорий. Виды территориальных зон земель населенных пунктов определены п. 1 ст. 85 ЗК РФ:
1) жилые;
2) общественно-деловые;
3) производственные;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационные;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
Эти виды и их состав конкретизированы в ст. 35 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), в соответствии с которой в состав жилых зон могут включаться:
1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
5) зоны жилой застройки иных видов.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В состав общественно-деловых зон могут включаться:
1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;
4) общественно-деловые зоны иных видов.
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:
1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;
3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Например, в г. Иркутске расположен Ботанический сад Иркутского государственного университета, являющийся особо охраняемой природной территорией.
В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.
Органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
За пределами черты городских населенных пунктов могут устанавливаться пригородные зоны, не входящие в состав земель населенных пунктов, но составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается деятельность, оказывающая негативное вредное воздействие на окружающую среду.
Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Границы и правовой режим пригородных зон Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.
Режим конкретных земельных участков в составе земель населенных пунктов зависит от разрешенного использования участков, задается правилами землепользования и застройки. Для населенных пунктов эти правила непременно должны быть взаимоувязаны. Например, в 2003 г. был принят Закон города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве», который регулирует отношения в сфере землепользования и застройки в городе Москве, устанавливает градостроительные требования к землепользованию в городе Москве, порядок охраны земель в городе Москве и контроля за их использованием, порядок осуществления городом Москвой полномочий по управлению и распоряжению находящимися в собственности города Москвы землями в городе Москве.
В общих чертах виды разрешенного использования земельных участков определены ст. 37 ГрК РФ. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
5.2.3. Земли промышленного и иного специального назначения.
В августе 1992 года близ г. Улан-Удэ, столицы Республики Бурятия, прошли сильные дожди и было размыто полотно железнодорожного пути около моста через р. Селенгу на участке ст. Мостовой – ст. Дивизионная, что едва ни привело к крушению грузового поезда. Проведенные нами исследования49 показали, что при проектировании и сооружении водопропускных систем ошибок не было, а причиной события явились антропогенные нарушения поверхности на склонах над железной дорогой.
Основной причиной перераспределения стока воды стали дороги, проложенные в вышерасположенных садоводствах вдоль по склону. До их сооружения водопропускные трубы под полотном железной дороги справлялись со стоком, впоследствии из-за новых автодорог в садоводствах сток был перераспределен, вода стала поступать со всего склона к одной трубе, пропускная способность ее была превышена, было размыто полотно возле входного оголовка железнодорожного моста, и только бдительность машиниста позволила избежать катастрофы.
Но эти неприятные события могли бы не произойти, если бы была установлена охранная зона вдоль полосы отвода железной дороги. Железнодорожное полотно и полоса отвода вдоль нее, чаще всего шириной до 50 м, расположены на землях транспорта. Вокруг земель транспорта могут устанавливаться специальные охранные зоны, которые остаются в пользовании других землепользователей, но в пределах которых запрещается производить без письменного согласия организаций транспорта всякого рода строительные, монтажные и горные работы, вести рубки леса и нарушать растительный покров способами, которые могут привести к образованию оползней, осыпей, селевых потоков, оврагов, возникновению подвижных песков, снежных заносов, лавин и т.п. (см. Положение о землях транспорта, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. № 24)50. Порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог утвержден постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. №61151.
Основные особенности правового режима земель промышленности, транспорта и иного специального назначения как раз и заключаются в установлении в их составе или вокруг них разного рода охранных зон для защиты самих объектов от внешних антропогенных воздействий, в том числе от антропогенной активизации опасных и неблагоприятных природных процессов и явлений, террористических актов и пр., а также в установлении вокруг промышленных и иных объектов санитарно-защитных зон для предотвращения вредного влияния на человека.
Именно посредством установления охранных и санитарно-защитных зон со специальным режимом должна быть обеспечена, с одной стороны, безопасность промышленных и иных объектов, и, с другой стороны, безопасность человека.
В соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК РФ, в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных
веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.
Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.
Возьмем, к примеру, район г. Ангарска Иркутской области. Здесь расположен Ангарский электролизный химический комбинат, одно из старейших предприятий российской атомной отрасли, сосредоточены крупнейшие предприятия нефтеперерабатывающей, нефтехимической, химической промышленности, три ТЭЦ. Здесь и сеть трубопроводов федерального и местного значения, крупные емкости – хранилища нефти, хлора, аммиака и других химически агрессивных и опасных веществ. Прогнозируемая площадь заражения в случае аварийной утечки ядовитого аммиака – около 3300 кв. км, поэтому установление охранных зон – жизненно необходимая мера.
Так, несколько степеней защиты обеспечивают защиту от несанкционированного проникновения к хранилищам отработанных ионизирующих источников излучения Иркутского специализированного комбината радиационной безопасности «Радон».
Естественно, следует обезопасить население от вредного воздействия хозяйственных и иных объектов. Мало установить санитарно-защитную зону СЗЗ), необходимо информировать население о характере опасности того или иного объекта, границах и режиме СЗЗ. Например, население извещено о подземных ядерных взрывах на территории Иркутской области, проведенных в 1977 г. в 120 км к востоку от г. Усть-Кут (объект «Метеорит-4) и в 50 км к
северо-востоку от с. Оса (объект «Рифт-3) с целью глубинного сейсмического зондирования земной коры в поисках структур, перспективных для более детальной разведки полезных ископаемых52.
Так, санитарно-защитная зона отделяет территорию промышленной площадки от жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками (см. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апреля 2003 г. N 38"О введении в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03" Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»)53.
Ширина санитарно-защитной зоны устанавливается с учетом санитарной классификации, результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и уровней физических воздействий, а для действующих предприятий и натурных исследований.
Территория санитарно-защитной зоны предназначена для:
- обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами;
- создания санитарно-защитного барьера между территорией предприятия (группы предприятий) и территорией жилой застройки;
- организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата.
Для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов устанавливаются следующие размеры санитарно-защитных зон:
- предприятия первого класса - 1000 м;
- предприятия второго класса - 500 м;
- предприятия третьего класса - 300 м;
- предприятия четвертого класса - 100 м;
- предприятия пятого класса - 50 м.
Для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта и метрополитена устанавливаются санитарные разрывы. Санитарный разрыв определяется минимальным расстоянием от источника вредного воздействия до границы жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта. Санитарный разрыв имеет режим СЗЗ, но не требует разработки проекта его организации. Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, ЭМП и др.)
Не допускается размещение в санитарно-защитной зоне коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков; предприятий по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; предприятий пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды; спортивных сооружений, парков, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования.
Отметим иные особенности правового режима земель промышленности и иного специального назначения.
В основном они используются как пространственный базис для размещения промышленных, транспортных и иных объектов, поэтому требования по сохранению или повышению плодородия почв на них не распространяются.
Еще одна особенность режима земель этой категории выражается в отсутствии единства и компактности предоставляемых земельных территорий как ко времени, так и в пространстве. «Дело в том, что при размещении промышленных, оборонных, транспортных предприятий (объектов) земельные территории изымаются у других землепользователей и соответственно предоставляются для специальных целей поэтапно по мере освоения строительства и, как правило, не единым массивом даже в тех случаях, когда речь идет об одном предприятии как юридическом лице (войсковая часть со всеми ее отдельно расположенными подразделениями). Так как земли этих предприятий или расположенные на них объекты вписываются в иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли водного или лесного фонда), то режим их использования и охраны в значительной мере обусловлен правовым режимом земель соответствующей категории и нередко соподчинен ему»54.
Ведущая роль в управлении земель промышленности и иного специального назначения отведена ведомственно-отраслевым органам и органам управления организаций-землепользователей.
5.2.4. Земли особо охраняемых территорий и объектов.
Особенности режима земель особо охраняемых территорий и объектов в основном определяются Земельным кодексом РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»55.
В соответствии с принципом совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации), в сфере природопользования, охраны окружающей среды, культурного наследия, экологической безопасности и др. принимаются также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации; см., например, Закон Иркутской области «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области»56.
Согласно ст. 94 ЗК РФ, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное
ценное значение, которые изъяты в соответствии с актами органов государственной власти РФ и субъектов РФ, или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами.
Наиболее жесткий режим охраны и использования установлен для земель особо охраняемых природных территорий, в том числе земель государственных природных заповедников, включая биосферные, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
В соответствии с п. 3 ст. 95 ЗК РФ, на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ) изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель ООПТ допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
В целях защиты земель ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.
Выделение охранных зон ООПТ, в том числе в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов основано на положениях Севильской стратегии для биосферных заповедников, согласно которой каждый заповедник должен включать три элемента: одну или несколько основных территорий, пользующихся долгосрочной защитой и позволяющих сохранять биологическое разнообразие; четко определенную буферную зону, которая располагается вокруг центральных районов и используется для осуществления экологически безопасной деятельности, в том числе в области экологического образования, досуга, экотуризма; гибкую переходную зону, где могут проводиться некоторые виды сельскохозяйственной деятельности. Севильская стратегия была разработана в марте 1985 г. в Испании Международной конференцией экспертов под эгидой ЮНЕСКО; утверждена Международным координационным советом программы «Человек и биосфера» в ходе его 13-й сессии (12-16 июня 1995 г.)57.
Земли ООПТ в основном изъяты из оборота или ограничены в обороте. Они преимущественно находятся в государственной собственности и управляются государственными учреждениями, которым предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Отчуждение и изъятие этих земель для других нужд запрещено. Нарушение особого режима охраны данных земель влечет повышенные меры ответственности (см. УК РФ; КоАП РФ).
В соответствии с п. 7 ст. 95 ЗК РФ, на землях ООПТ федерального значения запрещаются:
1) предоставление садоводческих и дачных участков;
2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
Существующая в России система особо охраняемых природных территорий формировалась столетиями и включает в себя:
- 101 государственный природный заповедник общей площадью 33,5 млн. га (1,56% площади России);
- 40 национальных парков площадью 7 млн. га (0,41 % площади России);
- 68 государственных природных заказников федерального значения общей площадью 12,5 млн. га (0,73%);
- 2976 государственных природных заказников регионального значения общей площадью 67,8 млн. га (3,97%);
- 1024 памятника природы (в том числе 27 – федерального значения) общей площадью 2,6 млн. га (0,14%);
-31 природный парк регионального значения общей площадью 13,2 млн. га (0,77%).
Кроме того, создано более 2300 особо охраняемых природных территорий (ООПТ) иных категорий регионального и муниципального значения. Итого свыше 10% территории России – особо охраняемые природные территории¹.
Наиболее известной и значимой для сохранения биологического разнообразия категорией охраняемых территорий в России являются федеральные государственные природные заповедники. Первый общегосударственный российский заповедник – Баргузинский был создан в 1916 году58; сотый по счету, «Эрзи» в Республике Ингушетия, в декабре 2000 года59, сто первый – «Кологривский лес» в Костромской области – в 2006 г60. В соответствии с ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений. В них сегодня работают свыше 8 тысяч штатных сотрудников.
Более мягкий режим установлен для земель природоохранного назначения, к которым согласно п. 1 ст. 97 относятся земли:
1) водоохранных зон рек и водоемов;
2) запретных и нерестоохранных полос;
3) лесов, выполняющих защитные функции;
4) противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений;
5) иные земли, выполняющие природоохранные функции.
На этих землях допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В их пределах вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Режим земель водоохранных зон рек и водоемов задается в основном водным законодательством. Однако и другие отрасли права участвуют в установлении правового режима земель: «земельное право не ходит в одиночку». Так, в соответствии с п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»61, отчуждению не подлежат, в частности, земельные участки в составе земель лесного и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов.
Согласно ч. 1 ст. 65 Водного кодекса РФ, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. Особенности режима этих территорий определяются статьей 65 Водного кодекса РФ.
Размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта, в их пределах запрещаются (ч.15 ст.65 ВК РФ):
1) использование сточных вод для удобрения почв;
2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
В границах прибрежных защитных полос наряду с вышеназванными ограничениями запрещаются распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Иной режим установлен для земель рекреационного назначения, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. пригородные зеленые зоны.
Эти земли не ограничены в обороте, но на них запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.
Статьей 99 ЗК РФ, законодательством РФ и субъектов РФ о сохранении культурного наследия установлены особенности режима земель историко-культурного назначения, к которым относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия.
К землям историко-культурного наследия относятся также достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения.
Объекты культурного наследия в соответствии со статьей 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подразделяются на следующие виды:
памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;
ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;
достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.
В соответствии со ст. 34 Закона об охране культурного наследия, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно ст. 36 Закона, проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия подлежат согласованию с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.
Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.
Согласно ст. 49 Закона об охране культурного наследия, в случае, если в пределах земельного участка или участка водного объекта обнаружен объект археологического наследия, со дня обнаружения данного объекта собственник земельного участка или пользователь им либо водопользователь владеет, пользуется или распоряжается принадлежащим ему участком с соблюдением условий, установленных данным Федеральным законом для обеспечения сохранности выявленного объекта культурного наследия.
Объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Объекты археологического наследия находятся в государственной собственности.
В соответствии со ст. 10 Закона Иркутской области «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области», границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются администрацией области в отношении объектов культурного наследия регионального значения – по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия; в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия, согласованному с органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположены объекты культурного наследия.
Отметим, что в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 17662 включены, кроме прочих, следующие объекты, расположенные на территории Иркутской области:
Архитектурно-этнографический музей «Тальцы» (Иркутский район, 47 км Байкальского тракта);
Комплекс памятников «Глазковский некрополь», эпоха неолита. (Г. Иркутск, участок левого берега р. Ангары, ограниченный улицами Боткина, Вокзальной, Касьянова, 2-й Железнодорожной);
Стоянка «Макарово-4», эпоха палеолита (Качугский район, 9 км от пос. Качуг, ниже по течению р. Лены, на правом ее берегу);
Могильник «Шумилиха», бронзовый век (Усольский район, 16 км от г. Усолья-Сибирского, ниже по течению р.Ангары, на левом ее берегу);
Стоянка «Горелый лес», эпоха мезолита (Усольский район, 3 км от пос. Мишелевка, ниже по течению р. Белой, на правом ее берегу);
Стоянка «Сосновый бор», эпохи палеолита и мезолита (Усольский район, территория профилактория «Утес», на правом берегу р. Белой);
Усадьба Сукачева (ул. Декабрьский Событий, 12), здание Русско-Азиатского банка (ул. Ленина, 38), здание городского театра (ул. К.Маркса, 14), Костел (ул. Сухэ-Батора,1) и еще 44 памятника градостроительства и архитектуры в г. Иркутске;
Комплекс Кругобайкальской железной дороги, 1902 – 1916 гг., от ж.-д. ст. «Байкал» до ж.-д. ст. «Слюдянка».
Несколько сотен зданий и сооружений г. Иркутска объявлены памятниками архитектуры областного и местного значения, что требует особой тщательности при рассмотрении режима городских земель.
В ст. 100 ЗК РФ обозначены виды особо ценных земель, на собственников и пользователей которых, возлагаются обязанности по их сохранению.
5.2.5. Земли лесного фонда.
Согласно пункту 1 статьи 101 ЗК РФ, к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Согласно статье 6 Лесного кодекса РФ63 (далее – ЛК РФ), границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности (ст. 3 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»)64.
Статьями 7, 69, 92 ЛК РФ определено, что лесным участком является земельный участок, государственный кадастровый учет которых осуществляется в соответствии с ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; местоположение, границы и площадь определяются при проектировании лесных участков в границах лесничеств и лесопарков по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам.
Виды разрешенного использования лесов устанавливаются в лесохозяйственных регламентах. Соответственно определяется целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка.
Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности; формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 ЛК РФ).
Статьей 9 ЛК РФ определены виды права пользования лесными участками: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками; сервитут; право аренды лесных участков и право безвозмездного срочного пользования лесными участками. Отсюда следует, что купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение лесных участков, не допускаются.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные леса (п. 1 ст. 10 ЛК РФ). Их правовой режим определяется главами 15 и 16 ЛК РФ.
Отметим, что ЛК РФ, в отличие от ранее действовавшего Лесного кодекса РФ65 значительно упростил порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ), для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ), для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ). Теперь для этих целей не требуется осуществлять перевод земель лесного фонда в земли других категорий.
Правовой режим земель лесного фонда определяется ст. 101 ЗК РФ, ЛК РФ и подчинен правовому режиму лесов.
5.2.6. Земли водного фонда.
Режим земель водного фонда определяется ст. 102 ЗК РФ и Водным кодексом РФ (далее – ВК РФ)66. В соответствии со ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»67, к гидротехническим сооружениям относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
Территория гидротехнического сооружения - территория в пределах границ землеотвода, установленных в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
Собственность на земли водного фонда определяется собственностью на водные объекты и гидротехнические сооружения.
Согласно ст. 8 ВК РФ, водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному
образованию, физическому или юридическому лицу.
Согласно п. 1 ст. 6 ВК РФ, поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования.
В соответствии с п. 6 данной статьи, полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ее ширина составляет 20 м, а для каналов и рек и ручьев короче 10 км – 5 м. Отметим, что земли береговой полосы не относятся к категории земель водного фонда, но их режим определяется прилеганием к водным объектам.
Для источников водоснабжения и водопроводов устанавливаются зоны санитарной охраны (см. Санитарные правила и нормативы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации №10 от 14 марта 2002 г.)68.
Согласно п. 1.5. данных Правил, зоны санитарной охраны (ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.
Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой.
В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, Правилами устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Параметры поясов ЗСО зависят от многих факторов и определяются Правилами.
5.2.7. Земли запаса.
Самый простой случай правового режима: эти земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, могут использоваться только после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если они включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.
5.3. Особенности режима конкретных земельных участков.
Приведем несколько примеров определения правового режима конкретных земельных участков, который зависит от категории земли по целевому назначению, принадлежности к той или иной территориальной зоне, разрешенного использования, внешних факторов.
Участок «Листвянка, ул. Горная, 21» площадью 12016 кв. м (1,2 га). Расположен в рабочем поселке Листвянка Иркутского района Иркутской области Российской Федерации, на правом склоне над р.Крестовка, выше гостиницы «Байкальские терема».
Участок возник в результате объединения 16 небольших приватизированных земельных участков, ранее предоставленных местным жителям для различных целей, впоследствии купленных у собственников одним лицом для формирования пространственного базиса гостиничного комплекса, объединен по просьбе нового собственника, на основании постановления главы администрации Иркутского района.
Участок прошел государственный кадастровый учет, сведения о нем внесены в ЕГРЗ, кадастровый номер 38:06:030104:0116.
Категория земли по целевому назначению – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для строительства туристического комплекса, ограничений и обременений не установлено.
Вещное право собственности зарегистрировано в ЕГРП. Ограничений в обороте не установлено.
Режим земельного участка определяется общим земельным законодательством, особенностями режима земель поселений, разрешенным использованием для строительства рекреационного объекта, отсутствием ограничений, вызванных наличием объектов с разного рода специальными зонами охраны.
Правовой режим земельного участка полностью определен, после получения разрешительной документации, условий проектирования, можно выполнить проектирование туристического комплекса, после получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и разрешения на строительство в установленном законодательством порядке можно приступить к строительству комплекса. Предварительно, планируется сооружение малоэтажного туристическо-гостиничного комплекса «Серебряный острог», с соблюдением традиций старого сибирского деревянного зодчества.
Участок «Верховье р. Кая», площадью около 25 га. Расположен в Иркутском районе Иркутской области Российской Федерации. В начале 90-х гг. прошлого столетия гражданин России М. получил эту землю для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; в 2004 г. обратился в компанию, специализирующуюся на подготовке земельных участков для строительства и иного целевого использования, с предложением продать ей данный земельный участок.
Проведенный специалистами компании анализ правового положения земельного участка показал следующее.
Земельный участок площадью 25 га был предоставлен гражданину М. в 1991 г. на основании постановления главы местного самоуправления соответствующего административно-территориального образования о переводе земель гослесфонда и выделении в собственность М. для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Участок не поставлен на учет в ЕГРЗ, право на участок не зарегистрировано в ЕГРП.
Для совершения сделки купли-продажи необходимо поставить земельный участок на учет в ЕГРЗ, получить в установленном порядке кадастровый план участка, зарегистрировать право собственности в ЕГРП.
Земля предоставлена для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ограничена в обороте. В соответствии с п. 8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора.
В случае, если субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. Течение указанного срока начинается со дня поступления извещения в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, в муниципальное образование.
В соответствии с п. 6 Закона Иркутской области "О земельных отношениях, возникающих при обороте земель сельскохозяйственного назначения в Иркутской области", продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случаях, установленных федеральным законодательством, обязан известить в письменной форме правительство области и муниципальное образование, на территории которого расположен земельный участок, о намерении продать земельный участок.
Правительство области на основании ходатайства муниципального образования, на территории которого расположен земельный участок, может предоставить преимущественное право покупки земельного участка муниципальному образованию, известив об этом соответствующий орган местного самоуправления в письменной форме. В извещении указываются дата поступления извещения продавца о намерении продать земельный участок, цена и другие существенные условия договора. В случае передачи преимущественного права покупки земельного участка муниципальное образование уведомляет продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения продавца в администрацию области.
Выявлена проблема: земля выделена в 1991 г. из гослесфонда. В соответствии с действующим в 1991 г. законодательством, земельный участок из земель гослесфонда можно было выделить во временное пользование (ст. 43 Основ земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик), но не в собственность. Перевод земель из земель лесного фонда в земли сельскохозяйственного назначения не в входит в круг полномочий органов местного самоуправления и Иркутского лесхоза, согласовавшего в свое время отчуждение участка.
Сделка купли-продажи невозможна до перевода земель в земли сельскохозяйственного назначения и регистрации права собственности М. на земельный участок.
Кроме того, по просьбе М. были рассмотрены варианты его действий.
Иркутский районный суд откажет в приеме искового заявления М. о признании права собственности на данный земельный участок, поскольку при его выделении нарушено лесное и земельное законодательство; кроме того, М. не уплачивал земельный налог.
Если М. попытается в установленном законодательством порядке осуществить перевод земель лесного фонда в земли иных категорий, ему придется выплатить государству не менее 10 млн. руб. из расчета около 400 тыс. руб. за га, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2004 г. N 647 "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий"69.
Исходя из того, что рассматриваемый земельный участок расположен вдали от коммуникаций, не востребован для какого-либо использования, определить его рыночную стоимость невозможно; в любом случае она будет гораздо меньше, чем 10 млн. руб. компенсаций.
Исходя из того, что фактически участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства не использовался, реальных затрат на его улучшение и использование М. не понес, оптимальный вариант – возвращение данного участка в состав лесного фонда Российской Федерации.
Участок «Поповский луг» площадью 2,96 га. Расположен в с. Большое Голоустное Иркутского района Иркутской области Российской Федерации, на правом берегу р. Голоустная неподалеку от моста через реку, в двух километрах от берега озера Байкал. Участок ровный, покрыт луговой растительностью.
Участок был сформирован администрацией Иркутского района в 2002 г. и продан на торгах обществу с ограниченной ответственностью «Новый материк» (постановление главы района от 19.09.2002 г. № 2257, протокол об итогах аукциона от 24.10.2002 г. № 203, договор купли-продажи земельного участка № 412 от 15.11.2002 г., запись регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 17.01.2003 г. № 30-01/00-80-2002-383, Свидетельство о государственной регистрации права 38-АБ № 0117376 от 17.01.2003 г.).
Кадастровый план земельного участка (выписка из государственного земельного кадастра) № 44/03-5-101369 выдан Иркутским районным филиалом ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Иркутской области, кадастровый номер 38:06:161611:0002.
Категория земли: земли населенных пунктов.
Разрешенное использование: для строительства туристического комплекса.
Вещное право: собственность.
Режим задается общим законодательством РФ, ограничений в обороте нет, участок расположен вне водоохранной зоны оз. Байкал, вне санитарно-защитных зон предприятий, вне иных охранных зон. Согласно письма ГУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области» от 11.08.2003 г. № 626/03-2, объекты культурного наследия на участке отсутствуют, участок признан бесперспективным для их выявления.
Собственник земельного участка вправе заказать проект туристического комплекса, после необходимых согласований и получения положительного заключения государственной экологической экспертизы построить туристический объект на данном участке, эксплуатировать его с соблюдением требований законодательства. Иное использование участка возможно только после изменения его разрешенного использования в установленном законодательством порядке. Собственник участка может также заложить его, продать, произвести отчуждение участка любым законным способом.
Ограничения использования: в соответствии с законодательством об охране озера Байкал, поскольку участок расположен в Байкальской природной территории.
5.4. Специфика аренды земельных участков в национальных парках.
Заповедное дело в нашей стране имеет давнюю историю и традиции, однако использование особо охраняемых территорий в рекреационных целях, создание национальных парков началось в Российской Федерации сравнительно недавно, с 1983 г70, когда в Краснодарском крае был образован национальный парк «Сочинский» площадью около 188,6 тыс. га.
Национальные парки создаются главным образом в целях охраны окружающей среды и организации отдыха населения, их земли относятся к землям особо охраняемых природных территорий.
В Российской Федерации насчитывается около 40 национальных парков, занимающих около 0,5% площади страны71.
Некоторые занимают небольшие площади («Куршская коса» - около 6,6 тыс. га, «Лосиный остров» - около 11,6 тыс. га), есть парки-гиганты («Югыд ва» - около 1892 тыс. га, «Тункинский» - около 1184 тыс. га, «Прибайкальский» - 418 тыс. га)72. В планах государства - увеличение их числа и эффективности73.
Главная проблема организации национальных парков заключается в оптимальном сочетании рекреационного использования территории с охраной природы74. Неорганизованная рекреационная деятельность наносит вред природным объектам, объектам культурного наследия75.
Климатические условия России, удаленность многих национальных парков, привлекательных объектов на их территории от транспортных узлов и населенных пунктов обусловливают необходимость создания соответствующей инфраструктуры – мест размещения и обслуживания посетителей, стоянок транспорта и т.д. В условиях ограниченного финансирования национальных парков как государственных учреждений, привлечение частного капитала, основанное на арендных земельных отношениях для организации рекреационной деятельности, представляется вполне логичным. Вместе с тем, правовой режим земель национальных парков как особо охраняемых природных территорий федерального значения предопределяет особые требования к условиям, порядку заключения и исполнения договора аренды земельного участка на территории национального парка. В частности, требования к определению рекреационной емкости земельных участков; согласование проектов договоров органами государственной власти, уполномоченными в сере охраны окружающей среды; особый порядок государственной регистрации договоров аренды; усиление ответственности арендаторов за правонарушения.
Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ76, национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности, являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями.
Земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами.
На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей, исходя из которых могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:
а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
г) рекреационная, в том числе предназначенная для отдыха, развития физической культуры и спорта;
д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
В целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством.
Порядок подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах соответствующих функциональных зон, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 было утверждено «Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха»77 (утратило силу с 5 февраля 2007 г.).
В соответствии с данным Положением, земельные участки на территориях национальных парков, намечаемые для использования в целях регулируемого туризма и отдыха, предоставлялись в пользование по результатам конкурса или аукциона юридическим и физическим лицам на основании договора аренды на срок до 50 лет, при наличии у претендентов лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, выдаваемой дирекцией национального парка.
Победитель конкурса или аукциона заключал с национальным парком договор аренды, который должен был составляться в трех экземплярах. Все экземпляры должны были нотариально заверяться и регистрироваться в государственном органе, в ведении которого находится национальный парк.
В договоре, в частности, должны были указываться:
- разрешенные виды пользования (деятельности);
- срок аренды;
- сведения с необходимыми чертежами о границах земельных участков, природных объектов, передаваемых в аренду (название лесничества, номер квартала, выдела и т.д.), а также площадь арендуемых земельных участков, природных объектов (в гектарах);
- установленная норма пользования (рекреационная нагрузка);
- права и обязанности сторон по обеспечению сохранности экологических систем, охране и защите арендуемых земельных участков.
Практическая реализация данного Положения вызвала определенные сложности у сторон договора аренды земельного участка на территории национального парка.
Неоднократно вопросы ведения национальными парками передавались от одного государственного органа к другому. Например, Прибайкальский национальный парк (ПНП), созданный в 1986 г., сначала был подчинен Федеральной службе лесного хозяйства (ФСХЛ) России, затем, в конце 90-х гг., Иркутскому управлению лесами (территориальный орган ФСЛХ), а с 2000 г. находится в ведении Минприроды РФ. Такая «мелочь», как отсутствие даты регистрации в соответствующем государственном органе в договоре аренды земельного участка, заключенном между ПНП и арендатором, одним из юридических лиц, привела впоследствии к длительному судебному разбирательству.
Согласно ст.433 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ78, наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда (ст.4). Государственная регистрация аренды недвижимого имущества проводится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества. Если в аренду сдается земельный участок, к договору аренды, представляемому на государственную регистрацию прав, прилагается кадастровый паспорт земельного участка (ст.26).
Поэтому, начиная с 1998 г., после вступления в силу вышеупомянутого Федерального закона79, кроме нотариального заверения и регистрации в государственном органе, в ведении которого находится национальный парк, требуется государственная регистрация договора аренды земельного участка на территории национального парка.
Возникли ситуации: договор аренды подписан директором национального парка и арендатором в 1997 г., нотариально заверен, но к моменту вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав недвижимое имущество и сделок с ним» не зарегистрирован в ФСЛХ. В договоре указаны название лесничества, номер квартала, к договору приложен чертежа земельного участка. Но договор не считается заключенным до государственной регистрации, а для регистрации уже требуется кадастровый план (с 2008 г. – кадастровый паспорт) земельного участка. То есть необходимо межевание, постановка вновь образованного земельного участка на государственный кадастровый учет. Кто должен утверждать проект границ вновь образованного земельного участка, если национальные парки как государственные учреждения не являются собственниками земли, земли национальных парков зачастую в конце 90-х – начале 2000-х гг. вообще не поставлены на государственный кадастровый учет, соответственно право Российской Федерации на эти земли не зарегистрировано?
В 2001 г. вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации80 , согласно п.4 ст.20 которого граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе национальные парки как федеральные государственные учреждения, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926, утвердившее «Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха»81, своевременно не было приведено в соответствие с ЗК РФ. Национальные парки в период 2001 – 2007 гг. продолжали заключать договоры аренды земельных участков с победителями конкурсов и аукционов, Федеральная регистрационная служба82 отказывала в регистрации этих договоров.
Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. №47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка"83 утверждены новые «Правила подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка».
Согласно данным Правилам, проект договора аренды земельного участка согласовывается Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, договор аренды земельного участка заключается территориальным органом Федерального агентства по управлению государственным имуществом с арендатором.
В Правилах ни слова не сказано о конкурсах или аукционах, о финансировании работ по межеванию, образованию земельных участков на территории национальных парков. Нет упоминания о каких-либо согласованиях условий договора аренды с самими национальными парками. Вероятно, разработчики Правил рассчитывали снять все пробелы ссылкой на то, что предоставление в аренду земельного участка национального парка в целях организации рекреационной деятельности осуществляется в соответствии с земельным законодательством и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях (п.1 Правил).
В результате, с февраля 2007 г. по ноябрь 2010 г., Территориальным Управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области, например, не заключено ни одного договора аренды земельного участка на территории Прибайкальского национального парка, хотя имеется несколько десятков фактически действующих арендаторов, являющихся фактически правонарушителями (чаще всего по ст.7.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), зачастую не по своей вине.
Нечеткость и противоречивость, непоследовательность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы аренды земельных участков на территории национальных парков, способствует механизмам торможения развития туризма и рекреационной деятельности. Арендаторы боятся национальных парков, предпочитая работать на землях населенных пунктах; национальные парки не имеют средств для самостоятельной организации рекреационной деятельности. Если в 90-е гг. арендная плата поступала на счета национальных парков, то сегодня она должна поступать в федеральный бюджет. Арендаторы стали национальным паркам безразличны.
По-видимому, некоторые вопросы будут сняты после вступления в силу приказа Министерства экономического развития РФ от 12 июля 2010 г. N 293 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах функциональных зон национальных парков"84 (с даты принятия постановления Правительства РФ о признании утратившим силу постановления Правительства РФ от 26 января 2007 г.N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка"). В частности, предусмотрено, что границы земельного участка, образуемого в целях заключения договора аренды, определяются в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, согласованной дирекцией соответствующего национального парка. Также предусмотрено, что подготовка проекта договора аренды земельного участка осуществляется территориальным органом Федерального агентства по управлению государственным имуществом до принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка или до принятия решения о проведении торгов по передаче в аренду данного земельного участка.
Судебная практика подтверждает необходимость более четкого регулирования и принципов, и механизмов рекреационного использования особо охраняемых территорий, вопросов аренды земельных участков национальных парков.
Так, 29 марта 2009 г. в прокуратуру Иркутской области из Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области поступили материалы проверки финансово-хозяйственной деятельности ФГУ «Прибайкальский национальный парк». В ходе их изучения было установлено, что Управлением был выявлен ряд нарушений, допущенных при заключении договоров аренды земельных участков, расположенных на территории ПНП.
Данные материалы были направлены прокуратурой Иркутской области в Западно-Байкальскую межрайонную прокуратуру для организации проверки. В результате была проверена 21 организация, осуществляющая рекреационную деятельность. В отношении этих организаций были приняты меры прокурорского реагирования, в том числе к ряду из них, где имелись основания, предъявлены в суд исковые заявления о запрете незаконной деятельности.
Например, Западно-Байкальской межрайонной прокуратурой 21.09.2009 г. в Ольхонский районный суд в порядке ст.45 Гражданского процессуального кодекса РФ было направлено исковое заявление о запрете обществу с ограниченной ответственностью «Предприятие «Чанчур» деятельности по эксплуатации базы отдыха «Енхок» в урочище Енхок Онгуренского лесничества ФГУ «Прибайкальский национальный парк» Ольхонского района Иркутской области, об освобождении данным Обществом за свой счет самовольно занятого земельного участка путем сноса самовольно возведенных строений и сооружений; в заявлении также содержалось требование обязать ответчика привести самовольно занятый земельный участок в состояние, имевшее место до осуществления на нем хозяйственной деятельности путем восстановления почвенного слоя.
Основные аргументы истца: отсутствие правоустанавливающих документов на использование данного земельного участка у ответчика; представленный ответчиком договор аренды, заключенный с ФГУ «Прибайкальский национальный парк» 15 января 1998 г., не был зарегистрирован в Федеральной службе лесного хозяйства России; согласно представленной ФГУ «Прибайкальский национальный парк» информации, занимаемый ответчиком земельный участок находится в заповедной зоне национального парка; договор аренды не зарегистрирован в порядке, определяемом ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В ходе судебного рассмотрения дела выяснено, что часть строений базы «Енхок» используется ЧП «Чанчур» и его правопреемником ООО «Предприятие «Чанчур» около двадцати лет, в соответствии с договором между ПНП и ЧП «Чанчур» от 1 августа 1992 г. № 77. В апреле 1994 г. частному предприятию «Чанчур» дирекцией ПНП было выдано так называемое «разрешение на аренду природных ресурсов ПНП», в котором, в частности, сказано: арендатор может строить сооружения и обустраивать выделенные ему земли, если это необходимо для его деятельности. 24 декабря 1994 г. заместителем главы администрации Ольхонского района, по согласованию с директором ФГУ «Прибайкальский национальный парк», частному предприятию «Чанчур» была выдана «Декларация плана действий», которой было предусмотрено развитие турбазы с возведением необходимых строений.
17 апреля 1996 г. актом, утвержденном дирекцией ПНП, было установлено, что турбаза (некапитальные деревянные сооружения) пригодна для нормального проживания посетителей ПНП.
После принятия в 1995 г. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»85 и в 1996 г. «Положения о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха»86, ЧП «Чанчур» получило в дирекции ПНП лицензию на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха серии А № 00001 от 27 марта 1997 г., на основании решения конкурсной комиссии заключило с ПНП договор аренды земельного участка в урочище Енхок. Договор подписан директором ПНП 27.06.1997 г, директором ЧП «Чанчур» 15.01.1998 г., скреплен печатями сторон, подписан руководителем Иркутского управления лесами, которое в рассматриваемый период являлось территориальным подразделением Федеральной службы лесного хозяйства России, также с приложением печати Управления, удостоверен нотариально.
В соответствии с п.1 ст. 4 ГК РФ, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. В соответствии с положениями ст. 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Поскольку на момент заключения договора аренды «Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха», утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926, не утратило силу, условия заключенного сторонами договора аренды земельного участка сохраняют силу в соответствии с положениями ст.422 ГК РФ.
Департамент Иркутской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним был официально открыт 17 августа 1998 г. В соответствии с абзацем 2 ст.6 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»87 от 26.01.1996 г. № 15-ФЗ, до введения в действие ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» применяется действующий порядок регистрации сделок с недвижимым имуществом.
В письме ПНП Ольхонскому районному комитету по охране природы от 01.11.1994 г., исх. №268, сообщается, что функциональное зонирование по Оннгуренскому лесничеству от ур. Енхок до р.Зундук, в местоположении турбазы – зона регулируемой рекреации.
На адвокатский запрос представителя ООО «Предприятие «Чанчур» от 15.10.2009 г. директор ФГУ «Прибайкальский национальный парк» письмом от 18.11.2009 г. №476 сообщает, что функциональное зонирование ПНП было отражено в материалах лесоустройства, проведенного Юго-Восточным государственным лесоустроительным предприятием в 1991-1992 гг. Следовательно, функциональное зонирование Прибайкальского национального парка в установленном законодательством Российской Федерации порядке не установлено.
Ольхонский районный суд решил в удовлетворении искового заявления Западно-Байкальского межрайонного прокурора отказать, Иркутский областной суд также оставил данное решение без изменения.
Другой пример. Западно-Байкальский межрайонный прокурор обратился в суд с иском к индивидуальному предпринимателю П. о запрещении деятельности по эксплуатации земельного участка, расположенного на территории Прибайкальского национального парка и обязании за свой счет освободить самовольно занятые земли путем сноса возведенных строений. Индивидуальный предприниматель в целях туристической и рекреационной деятельности разместил на 4 гектарах особо охраняемых земель два здания контейнерного типа, домик сторожа, загон для лошадей. При этом договор аренды, заключенный с Прибайкальским национальным парком в марте 2006 года, не был зарегистрирован в установленном законом порядке. Таким образом, земельный участок использовался индивидуальным предпринимателем без правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на землю.
Ольхонским районным судом в 2010 г. исковое заявление Западно-Байкальского межрайонного прокурора удовлетворено. Индивидуальному предпринимателю П. запрещена деятельность на земельном участке, расположенном в Онгуренском лесничестве ПНП. Суд обязал его за свой счет снести самовольно возведенные строения88.
Еще один пример. 8 декабря 2006 г. ФГУ «Прибайкальский национальный парк» и ООО «БайкалСтройКомплект» на основании лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории национального парка, серия NP № 000377, выданной 1 августа 2006 г., протокола конкурсной комиссии от 8 августа 2006 г., заключили договор аренды земельного участка сроком на 49 лет площадью 40000 кв. м с кадастровым номером 38:06:161611:0102, находящегося близ пос. Бол. Голоустное Иркутского района Иркутской области, в урочище Семениха 69-го квартала Прибайкальского лесничества ПНП, в зоне рекреации и познавательного туризма ПНП, для организации туристической и рекреационной деятельности со строительством базы отдыха. Договор был удостоверен нотариально 29.12.2006 г.
Договор был представлен на государственную регистрацию. При рассмотрении документов выяснилось, что в кадастровом плане земельного участка указан адрес: Иркутский район, 69-й квартал Прибайкальского лесничества, урочище Семениха, пос. Больщое Голоустное, тогда как в договоре аренды не указано, что урочище Семениха 69-го квартала Прибайкальского лесничества расположено на территории пос. Большое Голоустное.
Техническая ошибка была исправлена, но это заняло определенное время; ситуация изменилась: после утверждения постановлением Правительства РФ от 26.01.2007 г. № 47 «Правил подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка», подготовка проекта и заключение договора аренды земельного участка осуществляется не национальным парком, а территориальным органом Федерального агентства по управлению государственным имуществом.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области считает договор аренды от земельного участка от 8 декабря 2006 г. незаключенным, поскольку он не зарегистрирован в установленном порядке.
Возникла тупиковая ситуация: договор с ФГУ «Прибайкальский национальный парк» не может быть зарегистрирован органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поскольку национальные парки утратили право заключения договоров аренды земельных участков; соответственно Федеральное агентство по управлению государственным имуществом по Иркутской области не может подписать дополнительное соглашение к договору аренды от земельного участка от 8 декабря 2006 г. об изменении арендодателя (в порядке ст. 617 ГК РФ).
ООО “БайкалСтройКомплект” терпит убытки, поскольку не может осуществлять деятельность по организации туризма и отдыха населения на вышеуказанном земельном участке до приведения документации в порядок, установленный законодательством Российской Федерации. Поэтому Общество было вынуждено обратиться в Арбитражный суд Иркутской области с исковым заявлением о признании договора аренды земельного участка заключенным (Дело № А19-15437/10-14).
Чтобы заключить договор аренды данного земельного участка площадью 40000 кв. м и зарегистрировать его в установленном законодательством РФ порядке, земельный участок был образован путем раздела одного большого, площадью 1329460000 кв. м, предоставленного ПНП в постоянное (бессрочное) пользование89, земельного участка, на два земельных участка: один - площадью 1329420000 кв. м, и второй – площадью 40000 кв.м.
Проект границ вновь образованных участков был утвержден постановлениями главы Иркутского района Иркутской области № 4488 от 28.09.2006 г. и № 4832 от 12.10.2006 г.
Российская Федерация в лице уполномоченного органа, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области, 05.05.2010 г. обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительными данных постановлений (Дело № А19-10099/10-33). Основание: орган местного самоуправления утвердил проект границ земельных участков из земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, чем превысил пределы своих полномочий.
Практически одновременно Западно-Байкальский межрайонный прокурор обратился с иском к ООО «БайкалСтройКомплект» в Иркутский районный суд Иркутской области. Исковые требования: прекратить деятельность по эксплуатации земельного участка, снести самовольно сооруженные постройки, произвести рекультивацию земельного участка.
Три судебных процесса только по поводу одного договора аренды свидетельствуют о необходимости совершенствования регулирования процедур подготовки договоров аренды земельных участков из земель национальных парков.
25 августа 2010 г. Министерство экономического развития Российской Федерации опубликовало на своем сайте разъяснение «О ситуации с предоставлением земельных участков на территории Сочинского национального парка90. В нем, в частности говорится, что в ходе подготовки к проведению Олимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи был выявлен ряд земельных участков, расположенных на территории Сочинского национального парка, предоставленных на праве аренды юридическим и физическим лицам, по мнению Росимущества, а также прокуратуры Краснодарского края, в нарушение законодательства Российской Федерации.
В соответствии с п. 4 ст.27, статями 3 и 95 ЗК РФ земли национальных парков ограничены в обороте, находятся в федеральной собственности, предоставляются национальным паркам на праве постоянного (бессрочного) пользования; имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Согласно п.4 ст. 20 ЗК РФ, граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками, что также подтверждается постановлением Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»91 (пункт 24): после введения в действие ЗК РФ, лица, обладающие земельным участком на праве
постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.
Таким образом, начиная с 29.10.2001 г., ФГУ «Сочинский национальный парк» не вправе было предоставлять на правах аренды земельные участки, расположенные на территории национального парка, предоставленные ему на праве постоянного (бессрочного) пользования в силу прямого запрета, установленного нормой ЗК РФ.
Территориальное управление Росимущества по Краснодарскому краю, Прокуратура Краснодарского края, в целях защиты законных интересов Российской Федерации, обратились в Арбитражный суд Краснодарского края с исковыми заявлениями о признании недействительными (ничтожными) договоров аренды земельных участков, заключенных ФГУ «Сочинский национальный парк» с третьими лицами.
По состоянию на 05.08.2010, в результате судебных разбирательств исковые требования Росимущества и Прокуратуры Краснодарского края о признании недействительными (ничтожными) договоров аренды земельного участка удовлетворены в отношении восьми физических и юридических лиц.
Почему же многие национальные парки продолжали заключать договоры аренды земельных участков, расположенных на их территориях, после вступления Земельного кодекса Российской Федерации?
С одной стороны, постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 не было отменено или приведено в соответствие с ЗК РФ.
С другой стороны, земли многих национальных парков не были своевременного поставлены на государственный кадастровый учет (зачастую из-за отсутствия финансирования), соответственно их право постоянного (бессрочного) пользования землями, находящимися в федеральной собственности в силу земельного законодательства Российской Федерации, не зарегистрировано в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Однако отсутствие регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок не является основанием для отказа в иске, поскольку право собственности на землю признается непосредственно в силу прямого указания закона.
Можно понять состояние многих арендаторов, инвестиции которых в инфраструктуру туризма и отдыха в национальных парках зачастую подвергаются рискам недоработок юридических подразделений некоторых государственных учреждений.
Исследование вышеупомянутых и иных многочисленных судебных споров по поводу аренды земельных участков на территории национального парка позволяет сформулировать несколько выводов и предложений.
1. Процедуры подготовки, согласования, заключения, регистрации, исполнения договоров аренды земельных участков на территории национальных парков должны быть прописаны четко, последовательно, полно, императивно.
2. Так как национальные парки организуются в целях охраны природы, а не только для рекреационного обслуживания населения, без научно обоснованного и утвержденного в установленном порядке зонирования их территории заключение договоров аренды не должно допускаться вообще.
3. Национальные парки должны быть материально заинтересованы в эффективности инвестиционных и бюджетных процессов, генерируемых рекреационной деятельностью в национальных парках, в основе которой лежат арендные отношения.
4. Однозначно следует прописывать случаи заключения договоров аренды без торгов и на торгах, чтобы минимизировать коррупционную составляющую соответствующих процессов.
5. При введении новых норм желательно применять пролонгацию действия старых норм на разумные сроки, необходимые для завершения начатых процессов, во избежание ненужных тупиковых ситуаций, требующих судебных разбирательств.
6. При передаче полномочий от одних органов публичной власти другим необходимо предусматривать кадровое, организационное и финансовое обеспечение их исполнения.
7. Рекреационные ресурсы неистощимы при их рациональном использовании; прямые доходы и улучшение качества жизни населения от экологического туризма могут составить конкуренцию нефтегазовым доходам, но инвестиции обычно направляются в прозрачные и четко отрегулированные в правовом отношении сферы деятельности.
5.5. Специальный режим территорий на примере Байкальской природной территории.
Возможны случаи, когда режим всех земельных участков той или территории усложняется особенным, специальным законодательством, действующим только на данной территории. После принятия в 1999г. ФЗ «Об охране озера Байкал»92 активно развивается законодательство Российской Федерации и ряда заинтересованных субъектов РФ об охране озера Байкал. Ожидается принятие нормативных правовых актов о специальном нормировании качества окружающей среды и воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, что приведет к значительным ограничениям землепользования в пределах Байкальской природной территории (БПТ), особенно в ее Центральной экологической зоне (ЦЭЗ).
Рассмотрим подробнее краткую историю, современное состояние и тенденции развития законодательства, которые в ближайшем будущем окажут влияние на изменение режима земель в БПТ.
Озеро Байкал является самым древним (25 млн. лет), самым глубоким (1637 м) и самым крупным (23 тыс. куб.м) пресноводным водоемом Земли. В нем обитает более 2,6 тыс. видов фауны, большая часть которых является эндемиками, то есть нигде больше не встречается. Охрана природного комплекса озера остается первостепенной задачей нашего времени93.
Вспомним начало 1991 года: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»94 еще не принят, развивается перестройка всех сторон жизни общества, активизируется природоохранное движение.
Стремление общественности защитить уникальный природный объект правовыми способами обусловило то, что временным творческим коллективом из специалистов Улан-Удэ, Иркутска и Читы по согласованию с Комитетом по экологии Верховного Совета РСФСР в 1991г. был подготовлен первый вариант Закона о Байкале. Концепцию этот законодательного акта разработали известные юристы А.И.Казанник и М.М. Бринчук.95 Активное обсуждение законопроекта зачастую приводило к появлению новых и новых вариантов закона.
В 1995г. проект Закона об охране озера Байкал был принят Государственной Думой в первом чтении96.
В 1996 г. на 20-й сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию, состоявшейся 2 – 7 декабря в г. Меридо (Мексика), по заявке России озеро Байкал и прилегающая к нему территория были внесены в Список объектов всемирного природного наследия ЮНЕСКО.
С этого момента режим земель, расположенных вокруг Байкала, в некоторой мере определяется международным правом.
Из международных нормативных правовых актов для охраны озера Байкал ключевое значение имеет Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г.97, которая была ратифицирована СССР 12 октября 1988 г.
Принимая Конвенцию, государства признали ее общие принципы: что каждое государство несет ответственность перед остальным человечеством за ту часть всемирного наследия, которая находится в пределах ее границ;
международное сообщество обязано помогать любому государству в осуществлении этой задачи, если его собственные ресурсы недостаточны; человечество должно подходить с одинаковым чувством ответственности как к творениям природы, так и к собственным произведениям.
В Список всемирного наследия включаются объекты, обладающие свойствами, соответствующими критерию исключительной строгости – объект «выдающейся универсальной ценности». Список составляется Комитетом всемирного наследия на основе предложений любого государства-участника относительно объектов, являющихся частью его культурного и природного наследия и представляющих, по его мнению, выдающуюся универсальную ценность.
Под «природным наследием» в Конвенции понимаются:
- природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки;
- геологические и географические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.
Обязанности, которые берут на себя государства, становясь участниками Конвенции, компенсируются благами технического сотрудничества, международным признанием и международным сохранением наиболее выдающихся ценностей.
В соответствии с п. d) ст.5 Конвенции, государства – стороны Конвенции, по возможности стремятся принимать соответствующие юридические меры для охраны объектов Всемирного наследия.
В документах Комитета по всемирному наследию, прилагаемых к решению о включении озера Байкал в Список Всемирного Наследия, было указано на важность:
1) окончательного принятия Федерального закона об охране озера Байкал;
2) конверсии Байкальского ЦБК и устранения его как источника загрязнения озера;
3) инициатив властей для дальнейшего сокращения загрязнения, поступающего в реку Селенгу;
4) выделения дополнительных средств и ресурсов для управления заповедниками и национальными парками вблизи озера;
5) продолжения и дальнейшей поддержки исследований по мониторингу состояния озера Байкал.
Включение озера Байкал в Список Всемирного Наследия ускорило принятие Закона об охране озера Байкал (1999г.).
Но на сегодняшний день не решена проблема определения четких границ Байкальского Участка всемирного природного наследия.
Участок всемирного природного наследия (УВПН) был определен как акватория озера Байкал с островами, прилегающая к озеру территория до гребней прибрежных хребтов и прилегающие к озеру особо охраняемые территории.
Границами УВПН «Озеро Байкал» признаны границы, предложенные для центральной экологической зоны проектом ФЗ «Об охране озера Байкал», принятом в первом чтении в 1995 г. (редакция от 26.04.1995 г.): Комитет по Всемирному наследию ЮНЕСКО «принял к сведению тот факт, что границы Участка мирового наследия изменены по сравнению с предложенными первоначально, и теперь включают «центральную зону» согласно определению, данному в Законе о Байкале; в Участок не включены пять урбанизированных промышленно развитых территорий (Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин, Северобайкальск). Принято во внимание то обстоятельство, что Закон об озере Байкал в настоящее время проходит второе чтение в Думе» (Цитата из официального письма Директора Центра Мирового наследия ЮНЕСКО Берндта фон Дросте в адрес Посла, Постоянного делегата Постоянной делегации Российской Федерации Михаила Федотова от 20.01.1997 г.)98.
Данная цитата свидетельствует о том, что при принятии решения Комитет по Всемирному наследию при указании границ УВПН опирался не на нормативный правовой акт РФ, а на его проект.
Так как проект Закона не является нормативным правовым актом, точного описания границ УВПН в решениях Комитета по Всемирному наследию ЮНЕСКО нет, то следует признать, что точно определенных границ УВПН также нет. Ситуация поправима: Министерство природных ресурсов и экологии России может рассмотреть возможность обращения в Комитет по Всемирному наследию ЮНЕСКО с предложением внести дополнения в соответствующие решения; например, направить предложение считать границы ЦЭЗ БТП границей УВПН (границы экологических зон БПТ, в том числе ЦЭЗ БТП, утверждены 27 ноября 2006г. распоряжением Правительства РФ № 1641-р)99.
Принятое ЮНЕСКО предложение России было беспрецедентным – площадь этого участка около 90 тыс. кв. км и сопоставима с площадью ряда европейских стран; на берегу Байкала живет 140 тыс. человек. Согласование принципов мирового наследия и интересов местного населения требует больших средств и времени. Задача такого масштаба решается Россией впервые в мировой истории. Другие участки природного мирового наследия (в мире их более 100) гораздо меньше (не более 9 тыс. кв. км) и очень мало населены100.
Основная идея Закона об охране озера Байкал заключается в следующем: выделяются несколько территориальных зон БПТ, в первую очередь Центральная экологическая зона, для которых должны быть установлены особые нормы качества окружающей среды и нормы воздействия на окружающую среду с целью особой защиты уникального объекта.
В развитие понятия «экологическое зонирование» статьей 2 ФЗ «Об охране озера Байкал» введено понятие «Байкальская природная территория» и дано его определение: Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.
На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:
центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;
буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;
экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Действует постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон»;101 (границы зон утверждены в 2006 г102.
Согласно статье 10 ФЗ «Об охране озера Байкал», пользование земельными ресурсами в центральной экологической и буферной экологической зонах гражданами и юридическими лицами осуществляется с соблюдением требований данного закона.
В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности (ст. 5).
Он должен обеспечиваться установлением специальных нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал (ст.13), предельно допустимых объемов сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов (ст.14); запретом или ограничением видов деятельности в ЦЭЗ БПТ (ст.6); ограничением наполнения и сработки озера Байкал (ст. 7); введением правил организации туризма и отдыха в ЦЭЗ (ст.12); введением экологической паспортизации хозяйственных объектов (ст. 17) и комплексных схемы охраны и использования природных ресурсов БПТ (ст. 16).
Законом (ст.18) предусмотрены также ликвидация или перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов, усиление государственного экологического контроля (ст. 19) и государственного экологического мониторинга в БПТ (ст. 20).
Рассмотрим подробнее эти специальные механизмы охраны уникального объекта, влияющие на порядок землепользования в БПТ.
Должны быть приняты Нормативы допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Общие требования к экологическому нормированию заданы ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; дополнительные требования к нормированию в БПТ определены также ФЗ «Об охране озера Байкал».
Например, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти утверждается перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал (п. 3 ст. 13 ФЗ «Об охране озера Байкал»).
Согласно ст. 14 Закона:
- предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экосистемы озера, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей природной среды БПТ;
- количество относящихся к категориям особо опасных и высокоопасных для уникальной экосистемы озера вредных веществ в сбросах хозяйственных и иных объектов, расположенных в центральной экологической и буферной экологической зонах, не должно превышать такое количество при заборе воды;
- концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экосистемы озера в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.
Учитывая наличие вышеуказанных действующих в РФ НПА, а также опыт специального нормирования для Байкала (утвержденные рядом министерств, ведомств и Академией наук СССР в 1987 г. «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал (на период 1987 – 1995 г.г.)»103, можно заключить, что задача нормирования допустимого воздействия на экосистему Байкала не является настолько сложной, чтобы не быть решенной с 1999г. по сей день. Решение вопроса в силу ряда причин затянулось.
Сегодня действует дополнительная мера уменьшения вредных воздействий на экосистему озера: природопользователи платят за вредные воздействия на окружающую среду в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 года N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»104; для субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории БПТ, установлен дополнительный коэффициент 2.
Законом введено понятие запрещенных видов деятельности в ЦЭЗ БПТ. Например, статьей 11 Закона в ЦЭЗ запрещены сплошные рубки лесных насаждений и перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
Действует постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории»105.В этот Перечень вошли виды деятельности, которые жестко ограничивают режим земельных участков. Некоторые виды деятельности из-за большого риска очевидно неуместны в ЦЭЗ БПТ, например:
«Производство энергии на атомных электростанциях».
В Перечень включены и не опасные виды деятельности, которые при соблюдении природоохранных требований могут быть осуществлены без вреда для экосистемы озера, например:
«Выделка и крашение меха»;
«Размещение рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта за пределами рекреационных территорий, предусмотренных комплексной схемой охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории»;
виды деятельности, которые и так запрещены действующим законодательством, например:
«Деятельность по обеспечению лесосплава, в том числе молевого сплава леса по рекам, впадающим в озеро Байкал».
Вышеприведенный пункт вообще излишен, молевой сплав на притоках озера и так запрещен, еще на основании ст. 62 Водного кодекса РСФСР, 1980 г.; запрещать надо не «деятельность по обеспечению лесосплава», а непосредственно «лесосплав».
Рассмотрим первый абзац Перечня:
«Лесоводство с применением опасных для экологической системы озера Байкал средств защиты растений, а также использование авиации при применении средств борьбы с вредителями леса».
- если нормами какие-либо средства защиты растений будут признаны опасными для экосистемы озера Байкал, эти средства не должны применяться; если авиация используется для распыления безвредных веществ, зачем ее запрещать? Пункт бесполезен, его следует изъять.
Чтобы не оставить природопользователям возможности заниматься вредной деятельностью в ЦЭЗ БТП, в обход перечисленных в постановлении № 643 видов, а также учитывая возможность появления в будущем новых видов деятельности, неуместных в ЦЭЗ БПТ, целесообразно включить в Перечень новый пункт, изложив его в следующей редакции:
«Иные виды деятельности, осуществление которых сопровождается превышением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экосистему озера Байкал, утвержденных в установленном законодательством порядке».
В качестве специальной нормы производится ограничение колебания уровня воды в озере. Законом устанавливается запрет на превышение уровня воды в озере Байкал выше максимальных значений и снижение уровня воды ниже минимальных значений, установленных Правительством РФ.
Дело в том, что после сооружения плотины Иркутской ГЭС стало возможным увеличивать естественную амплитуду уровня воды. Допустим, рыба отложила икру при высоком уровне воды, а для выработки большего количества электроэнергии произведена ускоренная сработка ниже природного уровня. Икра высохнет и погибнет, экологический баланс уникально озера нарушится, возможно, с необратимыми последствиями.
Большая амплитуда вызывает и усиления разрушения берегов.
Законом установлено, что режим наполнения и сработки озера Байкал определяется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2001 г. № 234 «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности»106 максимальное и минимальное значения уровня воды в озере Байкал при использовании его водных ресурсов в хозяйственной деятельности установлены на отметках соответственно 457 и 456 метров (в тихоокеанской системе высот).
Экологическая паспортизация не является вновь изобретенным механизмом. Государственный стандарт Союза ССР «Экологический паспорт промышленного предприятия» (ГОСТ 17.0.0.04.90, дата введения 15 октября 1990г.) был утвержден и введен в действие постановлением Государственного комитета СССР по охране природы от 30 января 1990 г. № 4-НТК. С 1 июля 2001г. этот ГОСТ не действует107. Статьей 17 Закона предусмотрено, что особенности ведения экологических паспортов хозяйственных объектов на Байкальской природной территории определяются федеральными и координационным органами исполнительной власти в области охраны озера Байкал. На сегодня соответствующие НПА не приняты.
В соответствии со статьей 16 ФЗ «Об охране озера Байкал», основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов (далее –КСОИПР), разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Впервые Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал (ТЕРКСОП) была утверждена Президиумом Совета Министров РСФСР 14 апреля 1990 года108. Этот капитальный труд по сути является описанием ситуации и программой охраны бассейна озера.
На сегодняшний день в РФ порядок разработки и утверждения КСОИПР не принят. Возникают вопросы: следует ли создавать систему территориальной дифференциации (планирования, районирования, зонирования) Байкальской природной территории, отличную от общероссийской? Возможно ли создание КСОИПР в рамках действующего градостроительного законодательства?
Хозяйственная и природоохранная деятельность в БПТ регулируется как общими, действующими на территории РФ НПА, так и специальными, действующими только в БПТ НПА в области охраны озера Байкал.
Рассмотрим нормативные правовые акты, определяющие районирование, зонирование и планирование территорий.
В соответствии с ГрК РФ, разрешенное использование земельных участков различных территориальных зон должно задаваться градостроительным регламентом.
Основу законодательной регламентации дифференциации территорий (районирование, зонирование) и планирования их развития составляют ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ «О землеустройстве»109.
В соответствии со ст. 68 ЗК РФ, планирование и организация рационального состояния земель являются элементами землеустройства.
В соответствии со ст. 14 ФЗ «О землеустройстве», планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
природно-сельскохозяйственное районирование земель;
определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
Особенности регламентации для земель различных категорий задаются ФЗ "Об охране окружающей среды, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом
РФ, ФЗ «О недрах», ФЗ «Об особо охраняемых территориях», ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.
ГрК РФ систематизировал базовые понятия дифференциации территорий (см. ст. 1 ГрК).
Экологические зоны БПТ – крупномасштабные конструкции, которые могут быть дифференцированы и включать в себя, по терминологии ГрК:
- особо охраняемые природные территории;
- зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение;
- территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Но суть экологического зонирования БПТ состоит в определении территорий, на которых должен устанавливаться особый режим природопользования. Экологическое зонирование БПТ накладывается на территориальную дифференциацию (планирование, зонирование), заданную градостроительным и земельным законодательством РФ.
В соответствии со статьей 10 ГрК РФ, документами территориального планирования РФ, в частности, являются схемы территориального планирования РФ в области: развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности государства; развития энергетики; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий.
В целях утверждения схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем).
Порядок планирования территорий также регулируется ГрК.
Ведомственные градостроительные нормативы охватывают комплекс количественных и качественных показателей, детализирующих положения законодательства по учету в градостроительстве демографических, природно-климатических, геологических, гидрогеологических и экологических условий, социально-культурных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных обязательных требований. Такие нормативы содержатся в многочисленных ведомственных инструкциях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере строительства, СНиПах – сборниках строительных норм и правил, охватывающих практически весь спектр вопросов строительства. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, выполнен в определенном масштабе, имеет свое назначение и содержание, разрабатывается в соответствии с градостроительными, экологическими, санитарными и иными нормативами.
Постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150 утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (введена в действие с 1 марта 2003 г.)110.
Согласно Инструкции, градостроительная документация федерального уровня включает в себя, в частности, схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих территории двух и более субъектов РФ или части их территорий, именуемые консолидированными схемами градостроительного планирования.
Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания на разработку градостроительной документации, выдаваемого соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними иными заказчиками.
Градостроительная документация о градостроительном планировании может разрабатываться в две стадии и включать в качестве первой стадии разработку концепции - основных принципов и направлений стратегического градостроительного развития территорий и поселений.
Градостроительная документация любого вида должна содержать текстовые и графические материалы с определением обязательных (утверждаемых) положений, устанавливаемых в соответствии с данной Инструкцией и заданием на разработку градостроительной документации.
Составной частью градостроительной документации являются ее Основные положения, содержащие краткое изложение принятых проектных решений, обязательные положения, основные технико-экономические показатели и схематический чертеж проектного плана (основного чертежа).
Основные графические материалы консолидированных схем включают:
- план современного использования территории (опорный план);
- схему комплексной оценки территории;
- проектный план (основной чертеж);
- схему зонирования территорий;
- схему инженерно-транспортных коммуникаций;
- схему защиты территорий от опасных природных и техногенных воздействий;
- иные схемы, разработка которых определяется спецификой объекта градостроительного планирования.
Для создания комплексных схем охраны и природных ресурсов БПТ не требуется изменения действующего законодательства Российской Федерации, напротив, оно позволяет незамедлительно это сделать.
Градостроительным кодексом РФ предусмотрены схемы территориального планирования Российской Федерации в области: охраны и использования водных объектов; размещения и развития особо охраняемых природных территорий федерального значения; в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации областях. В частности, в области охраны озера Байкал. Следовательно, схемы охраны и использования природных ресурсов озера Байкал и Байкальской природной территории могут разрабатываться, согласовываться, утверждаться и реализовываться в порядке, заданном ГрК РФ. Особый порядок создания схем нецелесообразен, он усложняет, удорожает процесс территориального планирования и функционального зонирования, вносит путаницу в систему управления.
Таким образом, регламентация территориальной дифференциации задается градостроительным, земельным, природоресурсным законодательством РФ (таблица 4).
Принципы территориальной дифференциации едины для территории РФ, в том числе и для БПТ.
Особенности режима земельных участков в БПТ устанавливаются в зависимости от категории земель, зонирования территорий с учетом особых природоохранных требований Закона об охране Байкала.
Экологическое зонирование БПТ не заменяет территориальную дифференциацию, принятую в РФ, но определяет границы территорий с особым режимом природопользования, который до сих пор не определен.
Поскольку порядок разработки и утверждения КСОИПР не утвержден, отметим, что комплексные схемы - инструмент экологически обоснованного планирования территориального развития в будущем.
Видение будущего, формирование концепции обустройства территории не является привилегией только чиновников и специалистов, это забота всего общества, всех граждан. Поэтому чрезвычайно важно при разработке соответствующих НПА урегулировать процедуры участия граждан в этих процессах, учет интересов всех слоев населения.
Таблица 4.
Регламентация территориальной дифференциации
|
Стадии регламентации (источник) |
Виды территориальной дифференциации в Российской Федерации для земель различных категорий |
||||
|
Сельхоз назна-чения |
Населенных пунктов |
Промыш-ленности |
ООПТ |
Лесного фонда |
|
|
Территориальное планирование (ГрК РФ; ЗК РФ; ВК РФ; ЛК РФ) |
Схемы развития поселений Генеральные планы поселений, городских округов |
Схемы развития: транспорта энергетики связи обороны и др. |
Схемы развития и размещения ООПТ |
Схемы использования и охраны лесного фонда |
|
|
Зонирование (ГрК РФ;ЗК РФ; ВК РФ;ЛК РФ; ФЗ «Об особо охраняемых территориях») |
Угодья, деление по видам исполь- зования |
Градострои-тельное зонирование |
Охранные, санитарно- сащитные зоны |
Функциона- льное зонирование ООПТ |
Лесоустройство |
|
Водоохранные зоны |
|||||
|
Планировка территорий (ГрК РФ; ФЗ «О земле-устройстве) |
Внутри- хозяйст- венное земле- устройст-во |
Проекты планировки территории Градостроительные планы земельных участков |
|||
|
Межевание, вынесение границ участков в натуру |
|||||
|
Особенности режима земельных участков в БПТ (Закон об охране Байкала) |
Запрет или ограничение видов деятельности в ЦЭЗ, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов |
Территориальное экологически ориентированное планирование, выполняемое при жестком соблюдении демократических процедур, широко распространено в Великобритании, Нидерландах, Франции, Испании. Опыт Германии в сфере ландшафтного планирования в 90-х гг. был использован при подготовке ландшафтных рамочных планов Слюдянского района, г. Байкальска и поселка Листвянка Иркутской области, других территорий111.
В заключение данного раздела обратим внимание на необходимость комплексного подхода к охране БПТ.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды устанавливает, что объекты, включенные в Список всемирного природного наследия, подлежат особой охране (ст. 4). Согласно данному закону, а также ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Участки всемирного природного наследия не являются особо охраняемыми территориями. Исходя их принципа системности законодательства, целесообразно обеспечить особый статус Байкальской природной территории, заданной для охраны озера Байкал в том числе как УВПН, усилением уголовной ответственности за экологические преступления в БПТ.
Поэтому целесообразно внести в Уголовный кодекс РФ следующие изменения и дополнения: в ч. 2 ст. 247 после слов «или в зоне чрезвычайной экологической ситуации,..» включить фразу «а также в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».
Резюме. ФЗ «Об охране озера Байкал» определяет особые требования к хозяйственной деятельности на БПТ, усложняющие режим земель.
Законодательство об охране озера Байкал определяет территории, для которых должны быть установлены более жесткие нормы, правила природопользования, в том числе землепользования, и охраны окружающей среды. С другой стороны, действующее законодательство РФ, содержит необходимые принципы и механизмы, позволяющие обеспечить задачу охраны озера Байкал, Участка Всемирного природного наследия «озеро Байкал», Байкальской природной территории.
5.6. К проблеме правового режима участка Кругобайкальской железной дороги.
По-видимому, одна из самых сложных территорий с точки зрения определения режима размещающихся на ней земельных участков – полоса вдоль Кругобайкальской железной дороги, ст. порт Байкал – ст. Слюдянка.
КБЖД построена в 1903-1914 гг. в сложнейших природных условиях. В 1957 г., вследствие затопления Иркутского вдхр., участок КБЖД длиной 84 км стал тупиковым. Имея более 450 инженерных сооружений, в том числе 5 каменных арочных мостов, более 50 тоннелей и галерей, подрезанные откосы, скальные склоны с нагорной стороны и воды озера Байкал с другой, дорога со всеми сооружениями не имеет аналогов.
«Это истинное чудо строительной, еще крайне примитивной техники конца XIX – начала XX в., запечатленный в камне подвиг русских рабочих и инженеров. Выбитая в крепчайших скалах, висящих над Байкалом громадным – до 300-350-метровым – обрывом, эта дорога, в свое время признанная одним из трех транспортных чудес света (двумя другими назывались плавание Колумба и постройка Суэцкого канала), честно отработала около полувека»112.
Сооружение КБЖД показало могучий потенциал России того времени.
Здесь впервые в истории железнодорожного строительства применяют железобетон, устанавливают постоянное электроосвещение, электрифицируют строительные работы. Мосты и галереи не похожи друг на друга. Даже подпорные стенки имеют свой отличительный облик. В целом архитектура дороги гармонично вписывается в ландшафт.
Участок КБЖД порт Байкал – Култук (по дореволюционному пикетажу, от Иркутска: 72 км–156 км) в 1982 г. объявлен историко-архитектурной, ландшафтной заповедной территорией (решение Иркутского Облисполкома Совета народных депутатов № 644 от 21 декабря 1982 г.), в 1983 г. поставлен на республиканскую охрану¹. В 1986г. организован Прибайкальский государственный национальный парк, дорога вошла в его состав. В 1995 г. КБЖД включена в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (Указ Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176).
Особое значение на КБЖД и прилегающих к ней территориях имеют природные объекты. Ряд из них – «Мраморы порта Байкал», «Белая выемка» близ Шумихи, «Птичий базар», «Слюдянские озера», «Мыс Шаманский» в 1980-е гг. взяты под государственную охрану в качестве памятников природы. Здесь выявлено 20 объектов археологического наследия, возрастом 1 – 8 тыс. лет113.
Дорога вызывает нарастающий интерес у населения нашей страны, стала местом паломничества туристов из различных стран. Это вызывает значительные трудности в поддержании дороги в действующем состоянии и в проведении антиэрозионных мероприятий.
Техническое состояние КБЖД находится в противоречии с ее растущей популярностью. Разрушаются сооружения. Здесь распространены обвалы и оползни. За сто лет произошло более 10 катастрофических селевых паводков.
Для защиты земляного полотна и искусственных сооружений от опасных природных процессов в пределах участка организации В.-С. ЖД выполняют строительство волноотбойных и подпорных стен в основании насыпи, досыпку горной массы в местах аварийного подмыва насыпи, уборку упавших на путь камней.
Стратегического значения в настоящее время КБЖД не имеет, по ней осуществляются перевозки грузов местного значения. Объем перевозок не обеспечивает рентабельности. Расходы на поддержание дороги из-за распространения опасных процессов гораздо больше доходов от туризма. Остаются актуальными возможные сценарии развития ситуации на КБЖД114:
1. Деградация и разрушение, если финансирование противоэрозионных работ останется на прежнем уровне. Сегодня Восточно-Сибирской железной дорогой, на балансе которой находится КБЖД, осуществляется только самое необходимое, минимальное финансирование для функционирования дороги.
2. Поддержание дороги в современном рабочем состоянии, приостановка процессов деградации, при увеличении финансирования.
3. Превращение дороги в музей, памятник железнодорожного строительства начала XX века – наиболее предпочтительный вариант развития. Также требует определенных инвестиций.
4. Включение КБЖД в главный ход Транссиба, реконструкция. Также возможный технически вариант, рассматривался в 50-х гг. Новый участок Транссиба (Иркутск – Подкаменная – Слюдянка) проходит через перевал, имеет сложный профиль, большие уклоны и перепад высот. Продвижение здесь железнодорожных составов требует огромных затрат электроэнергии. Соединить КБЖД с главным ходом предполагалось с помощью железнодорожной линии вдоль Иркутского вдхр., со строительством мостовых переходов через Ангару в районе Иркутска и порта Байкал.
Уникальные свойства КБЖД обусловили включение мероприятий по ее реконструкции, защите от опасных и неблагоприятных природных процессов и явлений, организации действующего природно-технического памятника и развитию туризма в Комплексную федеральную программу по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, одобренную постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. № 1306115. В соответствии с Программой, на реконструкцию КБЖД из федерального бюджета планировалось выделение в 1998-2000 гг. 120 млрд. руб. (в ценах 1994 г.) Финансирование было предусмотрено, но не выделено,
во многом из-за отсутствия единого заказчика, «хозяина» КБЖД, неоднозначности ее статуса и режима.
Особенности правового режима земельных участков на КБЖД определяются следующим.
Дорога расположена на территории Слюдянского района Иркутской области. Участки, не находящиеся в государственной собственности или в собственности граждан и юридических лиц, находятся в муниципальной собственности. Таковых немного, это земли общего пользования в населенных пунктах: Култук, Ст. Ангасолка, Маритуй, Шумиха, порт Байкал.
Полотно железной дороги и полоса отвода - земли транспорта, федеральная государственная собственность. В начале XX века для КБЖД была установлена полоса отвода шириной 50 саженей (106 м) в стороны от полотна, на станциях – до 150 саженей. В 1990г. нами был разработан проект охранной зоны КБЖД, шириной охранной зоны жесткого режима в среднем около 500 м, режима охраны селеопасных участков – шириной до 2000 м116.
Территория КБЖД расположена в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории, на нее распространяются ограничения, заданные законодательством об охране озера Байкал; входит в состав Прибайкальского национального парка, на нее распространяется режим особо охраняемых природных территорий.
Кроме того, на нее распространяются запреты и ограничения, заданные законодательством о водоохранных зонах водных объектов.
Дорога имеет статус памятника федерального значения, отсюда на нее распространяются запреты и ограничения, заданные законодательством об охране культурного наследия.
Некоторые участки находятся собственности или пользовании граждан и юридических лиц. Например, в порту Байкал действует завод по розливу глубинной байкальской бутылированной воды, на нескольких станциях принимают туристов небольшие гостиницы, обустроены площадки для размещения летних спортивных лагерей; местным жителям выделяются участки для пастьбы скота и сенокошения. Каждая контролирующая служба предъявляет землепользователям особые требования, зачастую противоречащие друг другу.
На 106 км КБЖД расположена Байкальская нейтринная обсерватория Института ядерных исследований РАН, предназначения для изучения потока нейтрино из космоса, пронизывающего планету и несущего определенную информацию о строении Вселенной, в составе глубоководного нейтринного телескопа НТ – 200, размещенного в озере Байкал, и берегового центра. Основные объекты берегового центра расположены за пределами водоохраной зоны озера Байкал. Вокруг подземного водозабора и очистных сооружений предусмотрены зоны санитарной охраны: для очистных сооружений 50 м, для скважины – 30-тиметровая зона 2-го пояса и 70-тиметровая зона 3-го пояса.
Если суммировать все запреты и ограничения, то развитие на КБЖД любой деятельности, включая туризм, становится проблематичным. По-видимому, целесообразно задать особый режим использования и охраны земельных участков на данной территории специальным постановлением Правительства РФ.
Вопрос требует детальной проработки, но практика показывает, что чем тщательней, подробнее подготавливаются нормативные правовые акты, регулирующие вопросы режима земельных участков, тем более защищенными и в правовом смысле, и от активизации опасных природных процессов, оказываются и субъекты, и объекты общественных отношений, существующих и возникающих по поводу использования и охраны земель.
Лучше всего, когда законы и иные нормативные акты, регулирующие эти отношения, учитывают природные закономерности, свойства земли. Остается актуальным положение, высказанное несколько сот лет назад адвокатом Фрэнсисом Бэконом: «Управлять природой можно, лишь подчиняясь ей».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основные факторы, определяющие правовой режим земельного участка:
-принадлежность к государственному и административно-территориальному образованию;
- юридический факт возникновения (образования);
- юридически-технические действия по описанию и удостоверению в установленном порядке его границ, кадастровый учет;
- категория по целевому назначению;
- вещное или иное право на землю;
- разрешенное использование;
- принадлежность к территориальной зоне (зонам).
Множественность вариантов режима земель определяется множественностью видов разрешенного использования для земель различных категорий и разновидностей, а также вариантами зонирования.
Не следует думать, что все факторы правового режима земельного участка стоят как бы в одном ряду, на одном уровне, в одной плоскости. Режим конкретного участка зависит и от вида права на него, и от категории земли по целевому назначению, и от функционального зонирования территории, и от разрешенного использования участка, если оно имеется.
Прочих факторов – великое множество. Военное положение, реквизиция, временное изъятие для государственных нужд…
Земельное законодательство должно быть направлено главным образом на сохранение ландшафтов и плодородия почв для современников и будущих поколений, на стимулирование рационального использования земель и экономического развития, на обеспечение интересов как конкретных лиц, так и всего общества. В соответствие с этими целями необходимо четкое определение режима каждого земельного участка.
Каждый земельный участок уникален по совокупности его свойств и внешних условий.
Поэтому надо стремиться к тому, чтобы в документах государственного кадастра недвижимости был определен режим каждого земельного участка. Соответствующие данные должны содержаться в кадастровом паспорте конкретного земельного участка.
Точное определение правового режима земельного участка можно сделать только на основе комплексного, системного подхода, с изучением всех его свойств – природных, экономических, политических, правовых. Важно знать ситуацию вокруг участка, его правовую историю. Это избавит от ошибок, неправильных решений и органы публичной власти, продавца и покупателя, инвестора и застройщика, производителя и потребителя.
Конечно, есть ряд причин, затрудняющих задачу. Это наличие унаследованных от прошлого ошибок в земельной политике, молодость и несовершенство современного земельного законодательства, нестыковки различных отраслей права, обширность территории России.
Но действующее правовое поле уже позволяет уверенно ориентироваться в земельных вопросах, хотя бы в основных чертах определить правовое положение и режим любого конкретного участка.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Опубликованная литература
Аленкин О.А. Лизинг/ Мобайл Клуб. - 1999. - № 2. - С. 9.
Булатов В.И. Россия: экология и армия. Геоэкологические проблемы ВПК и военно-оборонной деятельности – Новосибирск: ЦЭРИС, 1999. – 168 с.
Брук С.И. Население мира. Этнодемографический справочник. – М.: Наука, 1986. – 832 с.
Васянович А.В., Суходолов А.П. Кругобайкальская железная дорога: действующий музей или погибающий памятник? // Наука в Сибири, 1995. - NN 17-19 (май).
Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году» - М.: МПР РФ, 2001. - 336 с.
Грачев М.А., Ходжер Т.В. О состоянии озера Байкал и Байкальского участка Мирового природного наследия // Закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал» как фактор устойчивого развития Байкальского региона.- Иркутск, Изд-во Института географии СО РАН, 2003, с. 6 – 12.
Гусев Р.К. Земельное право: Учеб. пособие – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2000. – 205 с.
Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Рук. авт. коллектива М.В. Бархатов. - М.: Юрайт-Издат, 2002.
Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве – М.: Статут, 2000. – 255 с.
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 671 с.
Ландшафтное планирование: инструменты и опыт применения / А.Н.Антипов, В.В.Кравченко, Ю.М.Семенов и др. - Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2005. – 165 с.
Максимова И.И. Формирование системы управления сохранением озера Байкал – Иркутск: Издательство географии СО РАН, 2004. – 155 с.
Песков В. Как продавали Аляску / В. Песков. // Комсомольская правда, 2 марта 1991 г.
Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения / Отв. ред.: д.ю.н., проф. Г.Е.Быстров, д.ю.н., проф. Б.Д. Клюкин. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М, 2002. – 649 с.
Природные ресурсы Иркутской области и их использование / Л.Б.Башалханова, Л.А.Безруков, Л.Н.Ващук и др. – Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 2002 . – 156 с.
Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе. Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу. 1995 год. – М., 1996. – 112 с.
Птичкин С. Если бы выставить в музее кающегося американца…// Российская газета. – 2001. – 12 марта.
Рященко С.В., Богданов В.Н., Романова О.И. Региональный анализ рекреационной деятельности. – Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2008. – 143 с.
Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал. Основные положения. Часть I. – М: ГИПРОГОР, 1990. – 403 с.
Флоренсов Н.А. Скульптуры земной поверхности – М.: Наука, 1983. – 174 с.
Чертилов А. Дорога, достойная Книги рекордов Гиннеса// Земля Иркутская, 2003, № 2-3. – С. 4 – 5.
Шапхаев С. «Защитники Байкала всех стран, соединяйтесь!» - Наш Байкал/ Ежемесячник Фонда Байкала. 1991. №3. Март. С.8.
Эстолл Р. География США. - М.: Прогресс, 1977. - 428 с.
Фондовые источники
Мутин Б.А., Шеховцов А.И., Васянович А.В., Никитин С.П. Условия формирования стока с водосборных бассейнов и устойчивости откосов вдоль железной дороги на участке Мостовой – Дивизионная (5620 – 5627 км). Научный отчет – Иркутск: Институт географии СО РАН (НПФ «РЭП»), 1994 г. – 39 с.
Региональный доклад о состоянии и использовании земель Иркутской области за 2003 год / Росземкадастр, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Иркутской области. – Иркутск, 2004.
Региональный доклад о состоянии и использовании земель Иркутской области за 2006 год. – Иркутск: Управление федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области. – 2007 г. – 99 с.
О Г Л А В Л Е Н И Е
Стр.
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………3
1.ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА……………………..11
2. ОПИСАНИЕ И УДОСТОВЕРЕНИЕ ГРАНИЦ УЧАСТКA………….14
3. КАТЕГОРИЯ ЗЕМЕЛЬ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ……………23
4. ВЕЩНОЕ И ИНОЕ ПРАВО НА ЗЕМЛЮ...........................................30
5. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ И
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ………...……………………………………...54
5.1. Общие нормы и правила использования и охраны земель………...57
5.2. Особенности режима земель различных категорий
по целевому назначению………………………………………………60
5.3. Особенности режима конкретных земельных участков…………….92
5.4. Специфика аренды земельных участков в национальных парках…98
5.5. Специальный режим территорий на примере Байкальской
природной территории……………………………………………….116
5.6. К проблеме правового режима участка Кругобайкальской
железной дороги………………………………………………………134
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….140
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………….142
Александр Валентинович Васянович
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Учебное пособие
Автор будет благодарен за предложения
и замечания, которые можно прислать
по адресу: stanko@irlan.ru
Подписано в печать 15.01.11. Формат 60x90/16.
Бумага писчая белая. Печать __________. Уч. – изд.л. 8.
Тираж 300 экз.
3 Российская газета. 2003.29 мая.№101.
4 Брук С.И. Население мира. Этнодемографический справочник. – М.: Наука, 1986.
5 Природные ресурсы Иркутской области и их использование / Л.Б.Башалханова, Л.А.Безруков, Л.Н.Ващук и др. – Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 2002 .
6 Булатов В.И. Россия: экология и армия. Геоэкологические проблемы ВПК и военно-оборонной деятельности – Новосибирск: ЦЭРИС, 1999.
7 Птичкин С. Если бы выставить в музее кающегося американца… // Российская газета. – 2001. – 12 марта.
8 СЗ РФ. 29.10. 2001. N 44. Ст. 4147.
9 СЗ РФ. 30.07.2007 г. N 31. Ст. 4017
10 СЗ РФ.29.10.2001.N44.Ст.4148.
11 Крассов О.И. Земельное право: Учебник – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004.
12 СЗ РФ. 28.07.1997. №30. Ст.3594.
13 СЗ РФ. 01.12.1997. №48. Ст.5493; см. также ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", СЗ РФ. 3.08.1998. № 31. Ст.3833.
14 См. ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации, СЗ РФ. 21.12.1998. №51. Ст.6273; ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», СЗ РФ. 4.12.1995. №49. Ст.4694.
15 Российская газета, 22.02. 2008 г. N 39.
16 Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г., N 1, ст. 2.
17 Российская газета, 2.04. 2008 г. N 70.
18 Региональный доклад о состоянии и использовании земель Иркутской области за 2006 год. – Иркутск: Управление федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области. – 2007 г.
19 СЗ РФ. 2004. №52(ч.I). (с изменениями от 21 июля 2005 г., 17 апреля, 3 июня, 4, 18 декабря 2006 г., 10 мая, 30 октября, 8 ноября 2007 г.)
20 Региональный доклад…, 2007.
21 Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году» - М.: МПР РФ, 2001.
22 Региональный доклад…,2007.
23 Региональный доклад…,2007.
24 Региональный доклад…,.2004.
25 Региональный доклад…,2007.
26 Песков В. Как продавали Аляску. // Комсомольская правда, 2 марта 1991 г.
27 Российская газета. 2007.31 июля. N 164.
28 СЗ РФ 20.05.1995. №12. Ст.1024.
29 СЗ РФ. 11.12.2006. №50. Ст.5279.
30 Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М, 2002.
31 Ведомости Верховного Совета СССР, 1990 г., N 10, ст. 129-130.
32 Ведомости Верховного Совета СССР, 1990, N 11, ст. 164.
33 Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. – М.: Статут, 2000.
34 Российская газета. 1999. 17 августа.
35 СЗ РФ.27.03.2006. №13. Ст. 1402.
36 Утв. Рослесхозом 3 мая 1995 г.; текст положения официально опубликован не был: см. «ГАРАНТ».
37 Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации, 2002.
38 Право аренды относится к обязательственным правам; праву аренды земельного участка присущи некоторые свойства вещного права; см. п. 5 ст. 22 ЗК РФ.
39 Аленкин О.А. Лизинг // Мобайл Клуб. - 1999. - № 2. - С. 9.
40 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", 2002 г., N 3
41 Копылов А.В. Вещные права на землю…,2000.
42 Российская газета. 1998. 22 июля. N 137.
43 Постатейные комментарии…,2002, с. 144.
44 Российская газета. 2005. 31 декабря.
45 На январь 2011 г. – Министерство имущественных отношений Российской Федерации.
46 См. соответственно: СЗ РФ.29.07.2002. №30.Ст.3018; СЗ РФ.16.06.2003.№24.Ст.2249; СЗРФ.20.07.1998.№29.Ст.3399;СЗРФ.11.12.1995.Ст.4870; СЗ РФ.20.04.1998.№16.Ст.1801; СЗ РФ.14.07.2003.№28.Ст.2881; с последующими изменениями и дополнениями.
47 Гусев Р.К. Земельное право: Учеб. пособие – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2000.
48 ФГУП ЦПП, 2006 г. (с использованием ПСС «ГАРАНТ+», декабрь 2007 г.).
49 Мутин Б.А., Шеховцов А.И., Васянович А.В., Никитин С.П. Условия формирования стока с водосборных бассейнов и устойчивости откосов вдоль железной дороги на участке Мостовой – Дивизионная (5620 – 5627 км). Научный отчет – Иркутск, НПФ «РЭП» при Институте географии СО РАН, 1994 г.
50 Собрание постановлений Правительства СССР, N 5, 1998 г., ст.25.
51 Российская газета, 20.10.2006 г. N 236.
52 Государственный доклад…, 2004.
53 Российская газета. 2003.29 мая.№101.
54 Гусев, 2000, с. 130.
55 См. соответственно: СЗ РФ.20.03.1995.№12.Ст.1024; СЗ РФ.27.02.1995.№9.Ст.713; СЗ РФ.1.07.2002.№26.Ст.2519; СЗ РФ.14.05.2001.№20.Ст.1972.
56 Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2004. 3.06. N 38 (том 1).
57 Материалы 28 сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО, Париж, 1995 г. (перевод с английского оригинала); см. также Приказ МПР РФ от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении Основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года" (официально опубликован не был; инф. по ПСС «ГАРАНТ».
58 Письмо Министра природных ресурсов РФ «О развитии системы особо охраняемых территорий в Российской Федерации» № БЯ-18/ 1041 от 13 февраля 2001 г.; см. также Приказ МПР РФ от 22 апреля 2003 г. N 342.
59 СЗ РФ.1.01.2001.№1 (ЧастьII).Ст.126.
60 СЗ РФ.30.01.2006.№5.Ст.548.
61 СЗ РФ.28.01.2002.№4.Ст.251.
62 СЗ РФ.27.02.1995. №9. Ст.734.
63 СЗ РФ.11.12.2006. №50. Ст.5278.
64 СЗ РФ.11.12.2006. №50. Ст.5279.
65 СЗ РФ. 1997. №5. Ст.610.
66 СЗ РФ. 5.06.2006. №23. Ст.2381.
67 СЗ РФ. 28.07.1997. №30. Ст.3589.
68 Российская газета. 2002. 8 мая. N 81.
69 СЗ РФ.22.11.2004. №47. Ст.4665.
70 Первый в мире национальный парк, Йеллоустонский, был создан в 1872 г. в США. См.: Эстолл Р. География США. - М.: Прогресс, 1977. - 428 с.
71 Количество национальных парков возрастает, на момент публикации материала цифра может измениться.
72 Государственный доклад “О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году” - Министерство природных ресурсов Российской Федерации - М.: АНО «Центр международных проектов», 2007. – 500 с.
73 Приказ МПР РФ от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении Основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года" (официально опубликован не был; инф. по ПСС «ГАРАНТ».
74 Васянович А.В. Геоморфологические особенности территории Прибайкальского национального парка // География и природные ресурсы. – 1990. - № 4. – С. 67 -76.
75 См.: Рященко С.В., Богданов В.Н., Романова О.И. Региональный анализ рекреационной деятельности. – Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2008. – 143 с.
76 СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
77 СЗ РФ. 1996 г. N 33. Ст. 3999.
78 СЗ РФ. 1997 г. N 30. Ст. 3594.
79 Даты начала государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в разных субъектах РФ различные.
80 СЗ РФ. 2001 г. N 44. Ст. 4147.
81 СЗ РФ. 1996 г. N 33. Ст. 3999.
82 В настоящее время: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.
83 СЗ РФ. 2007 г. №6. Ст.758.
84 Зарегистрировано в Минюсте РФ 23 июля 2010 г. Регистрационный N 17971.
85 СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
86 СЗ РФ. 1996 г. N 33. Ст. 3999.
87 СЗ РФ. 1996 г. N 5. Ст. 411.
88 Прокуратуры иркутской области на защите природы/"Байкал24", 06.08.2010. URL: http://baikal24.ru/page.php?action=showitem&type=news&id=31926 (дата обращения 08.11.2010).
89 Отметим, что право собственности Российской Федерации на данный участок было зарегистрировано позже, в 2008 г.
90 URL:http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/deprealty/doc20100825_1 (дата обращения 07.11.2010).
91 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2005 г. - № 5.
92 СЗ РФ.3.05.1999. №18. Ст.2220.
93 Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе. Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу. 1995 год. – М., 1996.
94 Российская газета.1992. 3 марта.
95 Шапхаев С. «Защитники Байкала всех стран, соединяйтесь!» - Наш Байкал/ Ежемесячник Фонда Байкала. 1991. №3. Март. С.8.
96 СЗ РФ.8.05.1995. №19. Ст.1729.
97 Свод нормативных актов ЮНЕСКО, М., 1993 г., с. 290.
98 Максимова И.И. Формирование системы управления сохранением озера Байкал – Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2004.
99 СЗ РФ.4.12.2006. N 49 (часть II). Ст. 5256.
100 Грачев М.А., Ходжер Т.В. О состоянии озера Байкал и Байкальского участка Мирового природного наследия // Закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал» как фактор устойчивого развития Байкальского региона.- Иркутск, Изд-во Института географии СО РАН, 2003.
101 Российская газета.2000. 19 сентября. N 180.
102 См. распоряжение Правительства РФ № 1641-р от 27 ноября 2006г.
103 Москва, 1987. Для служебного пользования.
104 Российская газета.2003. 21 июня. N 120.
105 Российская газета, 6.09.2001; см. также Пост. Правительства РФ от 13.01.2010 г. № 1.
106 Российская газета.2001.3 апреля.
107 Постановление Госстандарта РФ от 11 сентября 2000 г. N 218-ст "О принятии и введении в действие государственного стандарта" (офиц. опубликован не был).
108 Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал. Основные положения. Часть I. – М: ГИПРОГОР, 1990.
109 СЗ РФ.25.06.2001. №26. Ст.2582.
110 Российская газета.2003.27 февраля. N 38 (специальный выпуск).
111 Ландшафтное планирование: инструменты и опыт применения. – Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2005.
112 Флоренсов Н.А. Скульптуры земной поверхности . – М.: Наука, 1983. – с. 158.
113 Чертилов А. Дорога, достойная Книги рекордов Гиннеса / Земля Иркутская, 2003, №2-3.
114 Васянович А.В., Суходолов А.П. Кругобайкальская железная дорога: действующий музей или погибающий памятник? - Наука в Сибири, 1995. - NN 17-19.
115 СЗ РФ.1994. №33Ст.3440.
116 Васянович А.В. Самоорганизация в развитии склонов /Автореф. дисс…к.г.н. – Иркутск, 1992 г.