Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Природа фискальных проблем стран в переходный период
М. Домбровски
Введение
Фискальная политика оказалась одним из наиболее сложных компонентов процесса трансформации, поскольку в ней нашли отражение проблемы, существовавшие в других сферах системных изменений. Страны, которые оказались не в состоянии провести последовательную либерализацию экономики, ликвидировать явные и скрытые субсидии, ввести жесткие бюджетные ограничения по отношению к государственным предприятиям, отказаться от интервенционистских устремлений, провести вовремя налоговые реформы и усовершенствовать налоговую администрацию, а также процедуры и контроль за исполнением бюджета, реализовать социальные реформы и реформы в сфере социального обслуживания и т. п., оказались в состоянии фискального кризиса. Такая же зависимость имеет место и в политической плоскости - с наибольшими фискальными проблемами сталкиваются политически нестабильные страны с ослабленными, нечетко действующими или вообще неразвитыми государственными структурами (государства, недавно получившие независимость), не говоря уже о странах, вовлеченных в военные конфликты.
При этом природа фискальных проблем заключается в том, что их не удается решить раз и навсегда. Они могут возрождаться не только в случае чрезвычайных ситуаций (например, война или стихийное бедствие), отрицательного внешнего шока или просто ухудшения экономической конъюнктуры. Замедление темпов необходимых институциональных и структурных реформ, а также ослабление финансовой дисциплины очень быстро приводят к серьезным фискальным трудностям.
Разные темпы и пути осуществления процесса трансформации в отдельных странах не позволяют предложить единую характеристику фискальных проблем в постсоциалистическом мире. По этой причине я буду отдельно анализировать 2 группы стран: (1) Центральной Европы и Балтии, и (2) стран СНГ и балканских стран (Румыния, Болгария и Албания). Первая группа начала реформы раньше и проводила их более быстрыми темпами и более последовательно. Страны, относящиеся ко второй группе или проводили реформы медленнее и менее последовательно, или начали их с опозданием.
Фискальная ситуация в странах, отставших
в проведении реформ
Как было сказано выше, страны СНГ и Балкан не смогли быстро завершить этап первоначальной макроэкономической стабилизации. Там, где удалось в конце концов этого достигнуть, качественные характеристики макроэкономической ситуации (особенно в сфере фискальной политики - см. табл. 1) оказались намного хуже, чем в странах Центральной Европы и Балтии.
Проблемы, с которыми столкнулись страны СНГ и Балкан, лучше всего демонстрирует пример России, Украины, Белоруссии и Румынии. Более точные данные по России приведены в таблице 2, хотя в ней не учтены так называемые технические кредиты, предоставлявшиеся Центральным банком России (ЦБР) другим странам рублевой зоны в 1992-1993 гг.( По разным оценкам они составили около 8,2-8,4% российского ВВП в 1992 г. и около 3% ВВП в 1993 г. [см. Dabrowski, 1995]), а также квазисубсидии ЦБР предприятиям, отдельным секторам и регионам в 1992-1994 гг. Даже без технических кредитов и квазисубсидий Центрального банка, данные таблицы 2 свидетельствуют о достаточно тяжелой картине фискальной ситуации в России в течение первых трех лет процесса трансформации.
Таблица 1
Доходы, расходы и дефицит консолидированного
бюджета государственного сектора в странах СНГ и
балканских странах (в % к ВВП)
|
Страна |
Показатель |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996а |
1997б |
|
Албания |
доходы |
47,8 |
47,1 |
30,9 |
21,9 |
25,2 |
24,3 |
24,3 |
н.д. |
н.д. |
|
расходы |
56,8 |
62,1 |
61,9 |
43,9 |
40,2 |
36,3 |
34,3 |
н.д. |
н.д. |
|
|
сальдо |
-9,0 |
-15,0 |
-31,0 |
-22,0 |
-15,0 |
-12,0 |
-10,0 |
н.д. |
н.д. |
|
|
Армения в. |
доходы |
н.д. |
н.д. |
5,5 |
4,2 |
3,4 |
17,8 |
11,4 |
10,1 |
11,5 |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
7,3 |
12,3 |
59,5 |
34,3 |
22,5 |
19,4 |
18,2 |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
-1,8 |
-8,1 |
-56,1 |
-16,5 |
-11,1 |
-9,3 |
-6,7 |
|
|
Азербайджан |
доходы |
н.д. |
н.д. |
35,7 |
49,1 |
33,4 |
24,6 |
15,3 |
16,4 |
н.д. |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
40,7 |
46,3 |
46,1 |
36,0 |
19,5 |
19,0 |
н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
-5,0 |
2,8 |
-12,7 |
-11,4 |
-4,2 |
-2,6 |
-2,0 |
|
|
Болгария |
доходы |
н.д. |
н.д. |
н.д. |
40,2 |
37,2 |
39,9 |
36,6 |
24,2 |
н.д. |
|
расходы |
58,4 |
65,9 |
45,6 |
45,4 |
48,1 |
45,7 |
43,0 |
47,6 |
н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
н.д. |
-5,2 |
-10,9 |
-5,8 |
-6,4 |
-13,4 |
-6,3 |
|
|
Грузия |
доходы |
н.д. |
н.д. |
30,0 |
13,6 |
9,8 |
16,6 |
7,8 |
8,5 |
н.д. |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
33,0 |
39,0 |
36,0 |
24,0 |
12,3 |
13,9 |
-н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
-3,0 |
-25,4 |
-26,2 |
-7,4 |
-4,5 |
-4,4 |
-3,5 |
|
|
Казахстан |
доходы |
35,4 |
32,8 |
25,0 |
24,5 |
23,9 |
18,7 |
18,7 |
16,0 |
н.д. |
|
расходы |
35,4 |
31,4 |
32,9 |
31,8 |
25,2 |
25,9 |
20,7 |
18,5 |
н.д. |
|
|
сальдо |
0,0 |
1,4 |
-7,9 |
-7,3 |
-1,3 |
-7,2 |
-2,0 |
-2,5 |
-4,2 |
|
|
Кыргызстан |
доходы |
38,0 |
38,6 |
34,9 |
17,5 |
24,9 |
20,9 |
16,7 |
17,0 |
17,0 |
|
расходы |
35,9 |
38,3 |
30,3 |
33,9 |
39,1 |
28,6 |
30,2 |
23,4 |
22,3 |
|
|
сальдо |
2,1 |
0,3 |
4,6 |
-17,4 |
-14,2 |
-7,7 |
-13,5 |
-6,4 |
-5,3 |
|
|
Молдова |
доходы |
н.д. |
н.д. |
24,7 |
2,3 |
16,0 |
21,8 |
24,2 |
25,2 |
н.д. |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
24,7 |
28,5 |
23,4 |
30,5 |
29,9 |
31,9 |
н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
0,0 |
-26,2 |
-7,4 |
-8,7 |
-5,7 |
-6,7 |
-4,5 |
|
|
Россия |
доходы |
н.д. |
н.д. |
н.д. |
44,2 |
36,1 |
34,6 |
32,2 |
30,4 |
н.д. |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
н.д. |
65,8 |
43,3 |
45,0 |
37,7 |
38,7 |
н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
н.д. |
-21,6 |
-7,2 |
-10,4 |
-5,5 |
-8,3 |
-8,0 |
|
|
Румыния |
доходы |
51,1 |
39,7 |
42,0 |
37,4 |
33,8 |
32,0 |
31,9 |
29,8 |
н.д. |
|
расходы |
42,7 |
38,7 |
38,7 |
42,0 |
34,2 |
33,9 |
34,5 |
33,7 |
н.д. |
|
|
сальдо |
8,4 |
1,0 |
3,3 |
-4,6 |
-0,4 |
-1,9 |
-2,6 |
-3.9 |
-4,5 |
|
|
Таджикистан |
доходы |
н.д. |
н.д. |
33,2 |
36,6 |
27,1 |
44,5 |
19,3 |
12,3 |
н.д. |
|
расходы |
н.д. |
н.д. |
49,6 |
57,8 |
52,1 |
55,0 |
30,5 |
17,6 |
н.д. |
|
|
сальдо |
н.д. |
н.д. |
-16,4 |
-31,2 |
-25,0 |
-10,5 |
-11,2 |
-5,3 |
н.д. |
|
|
Украина |
доходы |
33,1 |
34,0 |
28,9 |
33,0 |
38,3 |
40,3 |
37,8 |
37,2 |
н.д. |
|
расходы |
27,3 |
31,4 |
41,0 |
58,4 |
54,5 |
48,1 |
42,7 |
40,4 |
н.д. |
|
|
сальдо |
5,8 |
2,6 |
-14,1 |
-25,4 |
-16,2 |
-7,8 |
-4,9 |
-3.2 |
н.д. |
|
|
Узбекистан б |
доходы |
35,0 |
45,0 |
49,1 |
25,0 |
28,4 |
27,2 |
33,5 |
28,9 |
27,0 |
|
расходы |
35,9 |
46,1 |
52,7 |
43,4 |
38,8 |
33,3 |
37,6 |
36,2 |
30,0 |
|
|
сальдо |
-0,9 |
-1,1 |
-3,6 |
-18,4 |
-10,4 |
-6,1 |
-4,1 |
-7,3 |
-3,0 |
a Предварительные оценки
б Прогноз
в Консолидированный бюджет центрального правительства (без местных бюджетов)
Источник: EBRD [1996], EBRD [1997] и расчеты автора.
Таблица 2
Данные о фискальной политике в России
в 1991-1994 гг. (в процентах к ВВП)
|
Позиция |
1991 r. |
1992 r. |
1993 r. |
1994 r. |
||||
|
Бюджет Федерации |
||||||||
|
Доходы |
23,6 |
16,6 |
13,7 |
11,0 |
||||
|
Расходы |
22,8 |
27,4 |
20,3 |
21,9 |
||||
|
Баланс |
-0,8 |
-10,7 |
-6,7 |
-10,9 |
||||
|
Бюджеты регионов |
||||||||
|
Доходы |
... |
17,6 |
15,7 |
17,5 |
||||
|
Расходы |
... |
17,0 |
16,0 |
17,0 |
||||
|
Баланс |
... |
0,6 |
-0,3 |
0,5 |
||||
|
Баланс внебюджетных фондов |
||||||||
|
-2,2 |
2,5 |
0,6 |
0,5 |
|||||
|
Внебюджетное субсидирование импорта |
||||||||
|
-4,2 |
-11,9 |
-2,1 |
... |
|||||
|
Баланс консолидированного бюджета |
||||||||
|
Субсидии |
... |
8,9 |
8,6 |
7,5 |
||||
|
Баланс |
-5,7 |
-18,8 |
-7,6 |
-9,9 |
Источник: данные МВФ.
В таблицах 3 и 4 приведены данные об официальных бюджетных субсидиях производителям (без квазисубсидий ЦБР или субсидий, связанных с централизованным импортом) в четырех рассматриваемых странах.
Таблица 3
Общая сумма субсидий в Белоруссии, России и
на Украине в 1992-1994 гг. (в процентах к ВВП)
|
Страна |
1992 г. |
1993 г. |
1994 г. |
|
Белоруссия |
11,0 |
12,4 |
7,1 |
|
Россия |
8,9 |
8,6 |
7,5 |
|
Украина |
9,1 |
5,5 |
9,1a |
a январь - июль
Источник: данные МВФ.
Таблица 5, в свою очередь, показывает масштабы квазифискального финансирования со стороны Центрального банка. Хотя данные этой таблицы не охватывают всех стран и всех лет, они дают хорошее представление о том, насколько неполную картину может давать официальная бюджетная статистика. Это особенно касается таких стран как Румыния, Белоруссия, Туркменистан и Узбекистан, где официальные данные, касающиеся бюджетного дефицита (без учета квазифискального финансирования ЦБР), выглядят иногда совсем неплохо.
Таблица 4
Общая сумма субсидий в Румынии в 1989-1993 гг.
|
Год |
% ВВП |
|
1989 |
5,7 |
|
1990 |
7,9 |
|
1991 |
8,1 |
|
1992 |
12,9 |
|
1993 |
5,5 |
Источник: WEO [1994], таблица 15.
Таблица 5
Фискальный дефицит, квазифискальные расходы
центрального банка и совокупный дефицит в экономике отдельных постсоциалистических стран
в 1992-1994 гг. (в % в ВВП)
|
Страна |
Фискальный |
Квазифискальные расходы |
Совокупный |
||||||||||||
|
1992 |
1993 |
1994 |
1992 |
1993 |
1994 |
1992 |
1993 |
1994 |
|||||||
|
Польша |
6,8 |
2,9 |
2,9 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
6,8 |
2,9 |
2,9 |
||||||
|
Венгрия |
5,7 |
7,0 |
6,5 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
5,7 |
7,0 |
6,5 |
||||||
|
Чехия |
0,5 |
-0,6 |
-0,5 |
0,3 |
0,8 |
0,1 |
0,8 |
0,2 |
-0,4 |
||||||
|
Словакия |
13,1 |
7,6 |
2,5 |
0,3 |
1,7 |
0,0 |
13,4 |
9,3 |
2,5 |
||||||
|
Болгария |
5,0 |
11,1 |
6,1 |
1,3 |
0,8 |
0,7 |
6,3 |
11,9 |
6,8 |
||||||
|
Эстония |
-0,5 |
1,4 |
0,0 |
0,2 |
0,3 |
1,6 |
0,3 |
||||||||
|
Румыния |
5,5 |
1,0 |
3,0 |
5,9 |
3,9 |
0,0 |
11,4 |
4,9 |
3,0 |
||||||
|
Россия |
3,4 |
8,1 |
8,8 |
11,3 |
1,7 |
0,0 |
14,7 |
9,8 |
8,8 |
||||||
|
Казахстан |
7,3 |
1,2 |
4,5 |
32,7 |
2,6 |
40,0 |
7,1 |
||||||||
|
Белоруссия |
6,4 |
9,4 |
1,5 |
26,5 |
9,3 |
3,4 |
32,9 |
18,7 |
4,9 |
||||||
|
Туркменистан |
10,1 |
3,6 |
1,1 |
12,5 |
21,2 |
6,4 |
22,6 |
24,8 |
7,5 |
||||||
|
Узбекистан |
10,2 |
8,4 |
2,0 |
13,1 |
18,5 |
19,0 |
23,3 |
26,9 |
21,0 |
Источники: de Melo, Denizer, Gelb [1996], таблица 9.
Из данных, содержащихся в таблицах 1-5, можно сделать вывод, что основной причиной неудачной или запоздавшей макроэкономической стабилизации в анализируемой группе стран была незавершенность внешней и внутренней либерализации их экономик, непроведение необходимых структурных реформ (прежде всего в сельском хозяйстве, топливо-энергетическом и военно-промышленным комплексе), "мягкое" финансирование нереформированного сектора государственных предприятий и банков, а также политическая и организационная слабость основных государственных институтов (например, налоговой и таможенной инспекции).
Политика медленного реформирования и дальнейшее финансирование неэффективных секторов экономики, проводимые под популистскими лозунгами социальной защиты населения (в особенности беднейших слоев), а также смягчения тяжести процесса трансформации, в действительности наложили на все общество огромное бремя инфляционного налога и вызвали к жизни многочисленные патологические явления, обычно сопутствующие высокой инфляции. Надо также учитывать, что длительный период очень высокой инфляции обычно приводит к значительной демонетизации экономики и разрушению налоговой базы на долгое время. Именно поэтому социальные расходы в странах, запоздавших в проведении макроэкономической стабилизации, должны были быть сокращены в конечном счете намного резче, чем в странах Центральной Европы.
Некоторые страны СНГ (Туркменистан, Таджикистан, Белоруссия, Узбекистан) в конце 1997 г. по-прежнему далеки от достижения первичной стабилизации. Причиной задержки являются попытки сохранить пережитки командной социалистической системы, отсутствие достаточной внутренней и внешней либерализации экономики, замедление процесса приватизации и популистская макроэкономическая политика. Особого внимания в этой группе заслуживает Белоруссия. Эта страна достигла первых признаков макроэкономической стабилизации в 1995 году, опираясь на единый, относительно стабильный, курс белорусского рубля к доллару и на частичную либерализацию белорусской экономики. К сожалению, с конца 1995 года президент Александр Лукашенко повернул назад курс экономической политики, возвращаясь к системе множественных курсов, используя другие административные (а иногда и силовые) инструменты из арсенала командной системы, задерживая приватизацию и исскутвенно форсируя экономический рост при помощи как административного нажима, так и мягкого кредитного финансирования. Эта тенденция тесно связана с авторитарным, явно антидемократическим поворотом в политической сфере. Белоруссия оказалась островом политического и экономического неокоммунизма среди демократических и рыночных соседей.
В СНГ и балканских странах произошло наложение вторичного фискального кризиса (прежде всего - снижения доходов и роста социальных расходов) на непреодоленный первичный фискальный кризис. В России эти проблемы дополнительно осложняются ущербными принципами фискального федерализма. Федеральное правительство по причинам политического и административного характера не контролирует полностью фискальную политику субъектов Федерации. Результатом этого являлся отмечавшийся в 1994-1996 гг. более глубокий дефицит консолидированного бюджета (включая бюджеты субъектов Федерации) по сравнению с дефицитом федерального бюджета.
Как показывает таблица 6, многим странам, принадлежавшим к анализированной группе, удалось в конце концов достигнуть серьезного снижения инфляции, подчас даже опережая страны Центральной Европы и Балтии. Это касается, например, Албании в 1994-1996 гг., Молдавии (начиная с 1995 г.) и всех кавказских стран (начиная с 1996 г.). Неплохих результатов добились также Россия, Казахстан (обе страны с 1995 г.) и Украина (с 1996 г.). Однако во всех этих странах сохранился довольно высокий бюджетный дефицит при низком или даже очень низком уровне бюджетных доходов (табл. 1). Встает вопрос, как в этих условиях оказалось возможным снижение инфляции и насколько оно будет прочным в будущем?
Таблица 6
Годовая инфляция (декабрь к декабрю, в процентах)
|
Страна |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 предварит. |
1997 прогноз |
|
Страны Центральной Европы и Балтии |
|||||||
|
Венгрия |
32 |
22 |
21 |
21 |
28 |
20 |
17 |
|
Латвия |
262 |
958 |
35 |
26 |
23 |
13 |
8 |
|
Литва |
345 |
1175 |
189 |
45 |
36 |
13 |
10 |
|
Македониа |
115 |
1935 |
230 |
55 |
9 |
0 |
8 |
|
Польша |
60 |
44 |
38 |
29 |
22 |
19 |
15 |
|
Словакия |
58 |
9 |
25 |
12 |
7 |
5 |
7 |
|
Словения |
247 |
93 |
23 |
18 |
9 |
9 |
9 |
|
Хорватия |
149 |
937 |
1150 |
-3 |
4 |
3 |
4 |
|
Чехия |
52 |
13 |
18 |
10 |
8 |
9 |
9 |
|
Эстония |
304 |
954 |
36 |
42 |
29 |
15 |
12 |
|
Страны СНГ и балканские страны |
|||||||
|
Албания |
104 |
237 |
31 |
16 |
6 |
17 |
42 |
|
Армения |
25 |
1341 |
10896 |
1885 |
32 |
6 |
19 |
|
Азербайджан |
126 |
1395 |
1294 |
1788 |
85 |
7 |
7 |
|
Белоруссия |
93 |
1558 |
1994 |
1900 |
243 |
40 |
99 |
|
Болгария |
339 |
79 |
64 |
122 |
33 |
311 |
592 |
|
Грузия |
131 |
1177 |
7488 |
6473 |
57 |
14 |
9 |
|
Казахстан |
137 |
2984 |
2169 |
1160 |
60 |
29 |
12 |
|
Кыргызстан |
170 |
1259 |
1363 |
96 |
32 |
35 |
24 |
|
Молдова |
151 |
2198 |
837 |
116 |
24 |
15 |
11 |
|
Россия |
144 |
2501 |
837 |
217 |
132 |
22 |
14 |
|
Румыния |
223 |
199 |
296 |
62 |
28 |
57 |
116 |
|
Таджикистан |
204 |
1364 |
7344 |
1 |
2132 |
41 |
105 |
|
Туркменистан |
155 |
644 |
9750 |
1328 |
1262 |
446 |
44 |
|
Украина |
161 |
2730 |
10155 |
401 |
182 |
40 |
15 |
|
Узбекистан |
169 |
910 |
885 |
1281 |
117 |
64 |
40 |
Источник: EBRD [1996], EBRD [1997].
В 1994-1995 гг. имела место интересная полемика между Джеффри Саксом и МВФ, касающаяся стратегии проведения первичной макроэкономической стабилизации в постсоциалистических странах на фоне неудачных попыток стабилизации в России в 1992-1993 гг. Джеффри Сакс обвинял МВФ в слишком жестком подходе к требованию фискальной сбалансированности, не учитывающей политических реалий (Эта критика не была верной, так как в рамках действующих в это время в странах СНГ программ системной перестройки (STF - Systemic Transformation Facility) МВФ соглашался на очень высокий бюджетный дефицит, вплоть до 10% ВВП, при уровне монетизации экономики не выше 20% ВВП), предлагая, со своей стороны, политику фиксированного валютного курса как главного антиинфляционного якоря, поддержанного стабилизационным фондом, созданным международными финансовыми организациями и государствами развитых стран (по образцу Польши в 1990 г.). Согласно этой концепции, надежно зафиксированный валютный курс должен быстро снизить инфляционные ожидания и повысить спрос на национальную валюту, расширяя, тем самым, поле маневра в области денежной и фискальной политики. Умеренный фискальный дефицит должен финансироваться иностранной финансовой помощью и выпуском казначейских обязательств.
Антиинфляционные программы в тех странах СНГ, где они окончились успехом, пошли фактически по сценарию, предложенному Джеффри Саксом. Почти везде ключевую роль сыграла фактическая стабилизация валютного курса (хотя часто курс был формально плавающим), а также резкое ограничение эмиссионного финансирования бюджетного дефицита и квазибюджетных операций центральных банков. Однако сам бюджетный дефицит остался значительным - как правило около 5% ВВП и выше. Его финансирование осуществляется прежде всего за счет иностранной помощи и выпуска государственных ценных бумаг.
Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде всего МВФ и Всемирного банка) сыграла существенную роль в странах с низким уровнем ВВП на душу населения - Албании, Молдавии, Грузии, Армении и Кыргызстане. Россия, Украина, Болгария и Румыния также использовали внешнее финансирование, однако в большинстве случаев это были кредиты, полученные на более или менее нормальных рыночных условиях. Россия, Украина и Казахстан сильно развили внутреннее заимствование путем выпуска разного типа казначейских обязательств и государственных облигаций. Ситуация на международоных финансовых рынках в 1996 г. и первой половине 1997 г., т.е. наличие свободного капитала и готовность инвесторов вкладывать его в так называемые новые рыночные экономики (emerging markets) способствовала развитию этого относительно дешевого и легкодоступного источника финансирования бюджетного дефицита (особенно привлекательного в условиях стабильности валютного курса).
Однако широкомасштабное внутреннее и внешнее заимствование позволяет решить фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность лишь только на короткий срок. Нарастающий объем госдолга (особенно в условиях продолжающегося падения официально регистрируемого ВВП) очень быстро усугубляет бремя текущих процентных платежей и может легко привести к кризису ликвидности государственных финансов, как это случилось в Болгарии в конце 1996 года (см. ниже).
В этом плане "резервы" отдельных стран рассматриваемой группы разные. Наиболее остро вопрос госдолга стоит в Болгарии, несмотря на принятое Лондонским клубом в 1994 г. решение сократить задолженность этой страны коммерческим банкам на 46%. Соотношение госдолга к ВВП превышает 100%. Не очень оптимистически выглядит ситуация в России, поскольку на значительный долг, унаследованный от СССР, накладываются быстро растущие новые обязательста. Быстро растет также госдолг Украины, Румынии, Кыргызстана и Грузии, хотя все эти страны начинали с нулевой задолженности на старте процесса трансформации.
Серия финансовых кризисов в новых рыночных экономиках в 1997 году (особенно в странах юго-восточной Азии) и растущая по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования. Драматические события на финансовых рынках России и Украины в ноябре и декабре 1997 г. ярко продемонстрировали сценарий финансовой дестабилизации в экономиках тех стран СНГ, которые слишком сильно зависят от внешнего заимствования. В результате внешних шоков (например, финансовый кризис в Республике Корея) или внутренней неопределенности (например, перспектива предстоящих парламентских выборов на Украине, кадровые изменения в Правительстве России) нерезиденты массово решают уйти со своими деньгами с рынка казначейских обязательств данной страны. Это немедленно создает двоякого рода проблемы: отсутствие ликвидности у правительства (и трудности с дальнейшим финансированием бюджетного дефицита путем выпуска государственных ценных бумаг), а также давление на валютные резервы Центрального банка. Это может привести к спекуляции против курса национальной валюты, который обычно является единственным якорем достигнутуй макроэкономической стабилизации. Если не противодействовать достаточно быстро, возрождающийся кризис может перейти в стадию рыночной паники, как это случилось в Болгарии в 1996 году. Падениe курса национальной валюты неизбежно приводит тогда к росту процентных ставок на рынке казначейских обязательств и, следовательно, к бюджетному кризису, резкому возрастанию недоверия со стороны инвесторов, оттоку капитала и падению спроса на национальную валюту, а также банковскому кризису. Тогда страна неминуемо и быстро входит в гиперинфляционную спираль.
Анатомия болгарского кризиса
В 1991-1992 гг. Болгария пыталась осуществить радикальную программу либерализации и стабилизации, следуя опыту Польши и Чехо-Словакии. К сожалению, по причине политической нестабильности эти реформы в необходимом масштабе провести не удалось. С конца 1992 г. реформы серьезно замедлились, а после прихода к власти социалистов в 1994 г. начались попытки возврата к элементам командной системы (например, к административному регулированию цен) и популистские эксперименты в области макроэкономической политики. Приватизация средней и крупной промышленности практически началась только в 1996 г., при этом не очень быстрыми темпами. Вместо необходимой реструктуризации предприятий и введения жестких бюджетных ограничений, несколько раз проводилось списание их долгов путем их переоформления в долговые обязательства государства. Вместе с огромным размером унаследованного от социалистической эпохи внешнего долга это загнало болгарскую экономику в настоящую "ловушку задолженности".
Отсутствие финансовой дисциплины в болгарской экономике привело не только к убыточности большинства ключевых госпредприятий и плохому положению госбюджета, но и к банковскому коллапсу в начале 1996 г. Банковский кризис совпал во времени с серьезной макроэкономической дестабилизацией. Импульсом для нее послужили преждевременные попытки Национального банка Болгарии в конце 1995 г. снизить процентные ставки с целью уменьшения издержек на обслуживание госдолга. Этот маневр принес последствия, диаметрально противоположные ожидаемым.
Снижение процентных ставок спровоцировало цепную реакцию: бегство от лева, утечку капитала (почти 1 млрд. долларов США в 1996 г.; резервы НББ упали ниже стоимости 1-месячного импорта), кризис на валютном рынке, обвальное падение курса болгарской валюты, инфляционный ценовой шок и еще более сильное падение спроса на лев. Усилия НББ задержать эту спираль путем повышения процентных ставок были предприняты слишком поздно и в недостаточном масштабе. Однако они означали резкое повышение расходов на обслуживание госдолга. В 1996 г. эти расходы достигли уровня около 20% ВВП (!), при совокупных налоговых поступлениях в размере около 25% ВВП. Бюджетный дефицит в 1996 г. достиг уровня 13,4% ВВП, несмотря на резкое снижение всех других статей расходов (кроме процентных платежей).
В момент пика кризиса (начало февраля 1997 г.) курс национальной валюты упал до уровня 3000 левов за 1 доллар США (еще в апреле 1996 г. он составлял 74 лева за 1 доллар), а месячный показатель инфляции составил 243% (!). Министерство финансов было в состоянии размещать лишь только 7-дневные казначейские обязательства под очень высокие проценты.
Параллельно происходил коллапс банковской системы. Чтобы предотвратить утечку денег из банковской системы, парламент принял в 1996 г. серию решений по страхованию депозитов (которые означали очередное серьезное бремя для госбюджета). Однако каждое такое решение лишь усиливало панику среди депозиторов, у которых отсутствовало какое-либо доверие к банковской системе и политике государства.
Результатом кризиса был рост инфляции с 32,9% в 1995 году до 310,8% в 1996 г. ВВП, немного увеличившийся в 1994-1995 гг. (+1,8% в 1994 г. и +2,1% в 1995 г.), в результате популистской политики манипулирования совокупным спросом в 1996 г. упал на 10,9%, а в 1997 году ожидается спад на более, чем 7%.
С февраля 1997 г. новое демократическое правительство вынуждено было принять очень жесткие меры в области денежной и фискальной стабилизации (включая установление механизма currency board) и вернуться к запоздавшей программе приватизации и структурных реформ.
Опасность кризиса болгарского типа реальна для многих стран анализируемой группы. На его грани стоял Кыргызстан в октябре-ноябре 1996 г. и Румыния в начале 1997 г. В конце 1997 г. он угрожает Украине, а также России.
Фактическая картина сбалансирования государственных финансов в странах СНГ выглядит обычно намного хуже, чем это можно заключить из официальных бюджетных данных. Это происходит потому, что кассовый дефицит бюджета не отражает фактической сбалансированности государственных финансов, а официально зарегистрированный госдолг - всех фактических и потенциальных обязательств государства.
Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные фонды) и бюджетные организации регулярно задерживают выплату своих обязательств работникам, пенсионерам, поставщикам, и т. п. В 1995-1997 гг. средняя накопленная задолженность по зарплате в России и на Украине достигала временами уровня 5-6 месяцев. Регулярные неплатежи касаются и поставок энергии бюджетным организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.
Механизм возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у его основ лежит нереалистическое бюджетное планирование, т. е. переоценка возможного уровня реального ВВП и реальных доходов. На практике недоимка запланированных доходов означает необходимость регулярного секвестирования расходов (в некоторых странах, например на Украине, даже ежедневной), что напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Если с самого начала переоценку бюджетных доходов можно было считать технической ошибкой процесса прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень быстро она стала сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей основе нежелание парламентов (а часто и правительств) брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов. В результате всю ответственность за механическое сокращение расходов в виде секвестирования вынуждено взять на себя министерство финансов или входящее в его состав казначейство.
В обсуждаемой группе стран (за исключением Украины) уровень перераспределения ВВП через бюджет находится на значительно более низком уровне, чем в странах Центральной Европы, и при этом регулярно снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция - результат сознательного политического выбора (как, например, в Эстонии). Скорее всего, он определяется спонтанным падением уровня собираемости доходов, вызванным многочисленными недостатками налогового законодательства и налоговой администрации, а также других государственных структур. Описанный выше механизм секвестирования не позволяет противостоять низкой бюджетной и налоговой дисциплине. Высокая инфляция или гиперинфляция привела во многих странах к серьезной эрозии налоговой базы, вследствие падения общей монетизации экономики и вытеснения части деловой активности в теневую зону.
В некоторых странах есть и дополнительные трудности. В России это - плохо работающий фискальный федерализм, в Грузии, Молдове, Таджикистане и Азербайджане - отсутствие контроля центрального правительства над всей территорией страны.
В результате низкого уровня собираемости доходов, страны анализируемой группы имеют огромные трудности с выполнением принятых на себя социальных обязательств, а некоторые страны (крайним примером является здесь Грузия) даже с предоставлением основных общественных благ (public goods).
Среди недостатков налогового законодательства, в первую очередь, надо вспомнить о многочисленных налоговых льготах, а также о неправильных принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки и прибыли по принципу оплаты, а не отгрузки). Серьезным препятствием в нормальной собираемости НДС, акцизов и импортных пошлин являются плохо защищенные границы, особенно бывшие межреспубликанские границы. Что касается самого НДС, дополнительными техническими проблемами являются: плохо работающий механизм налогового кредита (возврата этого налога покупателям средств производства, сырья, энергии, материалов, полуфабрикатов, услуг, и т.п., включающих НДС с предыдущей фазы производтсва или торгового оборота), а также изначальное принятие принципа происхождения, а не назначения в налогообложении товаропотоков между странами СНГ. Как нам кажется, это последнее решение было обосновано в 1992 году, с одной стороны, отсутствием границ и таможни между бывшими союзными республиками, а с другой стороны - политической надеждой на сохранение особого статуса экономических отношений на территории бывшего СССР (похожих на Европейский Союз). В последние годы отдельные страны, особенно нетто-импортеры из России, например Кыргызстан, Грузия и Украина хотят перейти на принцип назначения. Однако Россия сопротивляется этому переходу, что вызывает конфликтные ситуации в двухсторонних торговых отношениях (например, между Россией и Украиной).
Заключение
Опыт постсоциалистических стран показывает, что фискальные проблемы являются одними из самых сложных во всем процессе трансформации. Более того, они хорошо отражают качественную характеристику процесса перехода к рынку в данной стране и проводимой экономической политики. Непоследовательность проводимых реформ, замедление трансформации на микроуровне, слабость государственных структур или присутствие благоприятной политической среды для интенсивного лоббирования (rent seeking) сразу же отрицательно влияет на фискальную сбалансированность. Поэтому обеспечение фискального равновесия зависит не только от самой фискальной политики, но и от темпов, качества и последовательности реформирования экономики и государства в целом.
В ходе процесса трансформации произошло характерное расслоение бывших социалистических стран. Страны Центральной Европы и Балтии, которые вступили на путь радикальных рыночных реформ раньше и проводили их более последовательным путем, а также быстрее справились с основными проблемами государственного строительства, не испытывают в настоящее время (конец 1997 года) серьезных фискальных проблем, а часть из них вообще избежала фискального кризиса. Однако страны Центральной Европы должны в будущем преодолеть модель "постсоциалистического социального государства", с которой связано чрезмерное перераспределение ВВП системой государственных финансов, что в перспективе может оказаться серьезным препятствием на пути экономического роста.
В отличие от стран первой группы, страны СНГ и Балкан (за исключением Украины) страдают от слишком низкого уровня собираемости доходов, вызванного слабостями налоговой системы, медленной приватизацией и реструктуризацией предприятий, слабостью государственных структур и правовой системы (включая несовершенство взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в случае России), продолжением внутренних конфликтов в некоторых странах, а также продолжающимся падением официально зарегистрированного ВВП. Ограниченные доходы не позволяют финансировать очень неэффективную систему социальных обязательств (хотя на более низком уровне, чем в странах Центральной Европы), а в многих странах также основных общественных благ (public goods). Бюджетный дефицит продолжает оставаться на относительно высоком уровне, при этом в странах СНГ обычным инструментом контроля бюджетных расходов является их механическая секвестрация, ведущая к нарастанию бюджетных неплатежей и падению финансовой дисциплины во всей экономике.
Если, несмотря на указанные выше недостатки фискальной адаптации, многим странам СНГ удалось все-таки достичь серьезного снижения инфляции, то это произошло за счет активного использования курсового якоря и интенсивного внешнего и внутреннего заимствования (а в некоторых странах также за счет значительной безвозмездной финансовой помощи). Достигнутая таким путем стабилизация будет долговременной только в том случае, если в короткий срок удастся продвинуть необходимые микроэкономические реформы и достичь фискальной сбалансированности. Иначе быстро растущий объем госдолга, наряду с недоверием экономических агентов к тому, что государство сумеет решить фискальные проблемы, может подорвать хрупкую ценовую стабильность, как это случилось в 1996 г. в Болгарии. Имеющая место в последнее время дестабилизация международных финансовых рынков, связанная с серией кризисов в Юго-Восточной Азии, делает экономики Восточной Европы и бывшего СССР еще более уязвимыми в отношении любых внутренних или внешних шоков.