Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава IV. Судебная практика по применению Конституции Российской Федерации и международных норм о правах и свободах человека и гражданина
Основные права и свободы человека неотчуждаемы и при надлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции).
Проанализируем практику непосредственного применения судами конституционных и международно-правовых норм в качестве материальных норм, регулирующих основные права и свободы человека и гражданина. Эта практика весьма об ширна и касается защиты гражданских, социальных, трудо вых, культурных, политических прав.
§ 1. Защита гражданских прав
К наиболее важным гражданским правам, которые закреп лены в международных практиках и Конституции РФ, отно сятся, в частности, право на жизнь, на собственность, на сво боду передвижения, на получение информации, а в Конститу ции — и оказавшееся очень важным для граждан РФ — право на определение национальной принадлежности.
Защита права человека на жизнь
Согласно ч. 1 ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. право на жизнь есть неотъемле мое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни.
Это право закреплено и в ч. 1 ст. 20 Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи указано, что смертная казнь вплоть до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве ис ключительной меры. наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рас смотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.
В последние годы в Российской Федерации была проведена работа по приведению Уголовного кодекса в части назначения исключительной меры наказания в соответствие с международ ными правовыми нормами и Конституцией РФ: смертная казнь исключена из санкций ст. 87, ч. 2, 93', 173, ч. 3 УК. Однако в некоторых статьях УК наказание в виде смертной казни сохра нено (ст. 77 — бандитизм, ст. 117 ч. 4— изнасилование, совер шенное особо опасным рецидивистом или повлекшее особо тяж кие последствия, а равно изнасилование малолетней), что вы звало вопросы об их соответствии Конституции^
Приговором Ставропольского краевого суда от 26 июля 1995 г. Б. осуж ден пост. 77 УК (и по совокупности других преступлений) к смертной казни с конфискацией имущества. Он признан виновным в организа ции, руководстве и непосредственном участии в вооруженной банде с целью нападения на граждан для получения от Российского государ ства оружия, боеприпасов, валюты в десять млн. долл. США, верто лета для перевозки указанного груза, членов банды и граждан, за хваченных в качестве заложников в г. Минеральные Воды. Определением судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 1994 г. приговор в отно шении Б. изменен, назначенное по ст. 77 УК РСФСР и по совокупнос ти преступлений наказание в виде смертной казни заменено 15-ю годами лишения свободы с конфискацией имущества. Изменяя приговор в отношении Б. и заменяя ему назначенную смер тную казнь лишением свободы, судебная коллегия сослалась на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Конституции Российской Федерации смертная казнь может устанавливаться федеральным законом в ка честве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступле ния против жизни.
Учитывая, что данная статья Конституции является законом прямого действия и, по мнению коллегии, не предусматривает ответственнос ти в виде смертной казни за иные государственные преступления, приговор в этой части подлежит изменению, а санкция ст. 77 УК РСФСР — приведению в соответствие с требованиями ст. 20 Консти туции Российской Федерации».
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ внес про тест в Президиум Верховного Суда РФ, в котором поставил вопрос об отмене определения и направлении дела на новое рассмотрение, указывая на следующее.
Согласно ст. 7' УК РСФСР, вмененные осужденному пре ступления (ст. 77, 126^ УК РСФСР) относятся к тяжким и федеральным законом предусмотрено, что по ст. 77 УК РСФСР может быть применена исключительная мера наказания в виде смертной казни. Это не противоречит ст. 20 Конституции Рос сийской Федерации, которая допускает применение смертной казни за особо тяжкие преступления против жизни. Данное обстоятельство имело место и по настоящему делу.
По делу установлено, что создание банды преследовало цель захвата заложников, т.е. действия, соединенные с угрозой убий ством, причинением телесных повреждений лицам, удержи ваемым в качестве заложников. Таким образом, действия осуж денных были объективно направлены на возможность лише ния жизни каждого из потерпевших. Об этом имеются данные в материалах дела, поскольку при переговорах осужденные неоднократно угрожали убийством заложников, т.е. жизнь каждого из них находилась под непосредственной угрозой. Тем
90
самым действия банды были направлены против жизни за ложников и только выполнение всех условий членов банды позволило обойтись без человеческих жертв.
Что касается ссылки в определении на то, что санкция ст. 77 УК РСФСР должна быть приведена в соответствие с тре бованиями ст. 20 Конституции Российской Федерации, то сле дует признать, что при этом коллегия превысила свои полно мочия при кассационном рассмотрении дела.
В настоящее время ст. 77 УК РСФСР действует в редакции федерального закона от 1 июля 1994 г., санкция которой также предусматривает возможность применения смертной казни за бандитизм и в период действия Конституции Российской Феде рации от 12 декабря 1993 г. Таким образом, судебная коллегия не учла, что законодатель не стал изменять предусмотренные в ст. 77 УК РСФСР санкции, поскольку они не противоречат тре бованиям ст. 20 Конституции Российской Федерации.
Президиум Верховного Суда РФ оставил протест без удов летворения по следующим мотивам.
В соответствии с ч. 2 ст. 20 Конституции Российской Федера ции смертная казнь может устанавливаться федеральным зако ном в качестве исключительной меры наказания за особо тяж кие преступления против жизни.
Из обвинительного заключения и постановления о привле чении Б. в качестве обвиняемого следует, что ему предъявле но обвинение в организации вооруженной банды, ее руковод стве и непосредственном участии в нападении на автобус с целью захвата пассажиров и удержании их в качестве за ложников для получения от государства оружия, боеприпа сов, валюты, вертолета. О том, что Б. не совершал преступле ний против жизни, свидетельствуют и показания потерпев ших о том, что осужденные, удерживая их в качестве заложников, насильственных действий к ним не применяли. Не установил этого и суд в приговоре.
Таким образом, кассационная инстанция, обоснованно ссы лаясь на ч. 2 ст. 20 Конституции Российской Федерации, за менила назначенную Б. смертную казнь максимальным сро ком лишения свободы, поскольку он не обвинялся в преступ лении против жизни.
Доводы протеста о том, что действия банды были соедине ны с угрозой убийства заложников, не могут служить основа нием для его удовлетворения, поскольку эта часть обвинения получила самостоятельную юридическую квалификацию по ч. 2 ст. 126^ УК РСФСР, по которой Б. осужден.
При таких данных Президиум Верховного суда не находит оснований для удовлетворения протеста.
Что касается вывода кассационной инстанции о том, что ст. 20 Конституции Российской Федерации не предусматривает при менения смертной казни за иные государственные преступле ния, и санкция ст. 77 УК РСФСР должна быть приведена в соот ветствие с требованиями ст. 20 Конституции, то Президиум при знал его ошибочным и исключил из кассационного определения.
Таким образом, Президиум Верховного Суда РФ, решая вопрос о возможности назначения предусмотренного санкцией конкретной статьи УК наказания в виде смертной казни и соответствии ее ст. 20 Конституции, исходил из следующего.
Во-первых, само по себе расположение такой статьи УК в определенной главе его особенной части не имеет значения для решения вопроса о возможности или невозможности на значения смертной казни. Таким образом, кассационная ин станция, полагавшая, что если ст. 77 УК расположена не в гл. 3 особенной части УК «Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности», а в гл. 1 «Государственные преступления», вследствие чего назначение предусмотренно го этой статьей наказания в виде смертной казни будет про тиворечить Конституции, ошибочно посчитала юридически значимым это обстоятельство. Это важный довод Президиума Верховного Суда РФ, основанный не на формальном понима нии текста закона, а на уяснении его смысла. Действительно, некоторые составы преступлений могут иметь сложный объ- • ект — предусматривая жизнь человека в качестве одного из них, они могут быть, в зависимости от других объектов, рас положены не только в гл. 3 особенной части УК, но и в других главах. Это — расположенная в гл. 1 «Государственные пре ступления» ч. 1 ст. 66— террористический акт (т.е. убийство государственного или общественного деятеля либо представи теля власти, совершенное по политическим мотивам); ст. 191^ (гл. 9 «Преступления против порядка управления») — посяга тельство на жизнь работника милиции или народного дру жинника; ч. 3 ст. 213^ (глава 10 «Преступления против об щественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения») — терроризм, т.е. совершение в целях наруше ния общественной безопасности либо воздействия на приня тие решений органами власти взрыва, поджога или иных дей ствий, повлекших смерть человека. Как видно из содержания этих норм, они устанавливают ответственность в том числе и за посягательство на жизнь человека.
Во-вторых, главное, что имеет значение для разрешения рас сматриваемой проблемы, как посчитал Президиум Верховного Суда РФ, — в чем конкретно было обвинено и признано винов ным лицо, совершившее преступление, предусмотренное ст. 77 УК, состав которого также включает в себя сложный объект (в него может входить и жизнь человека, если банда одной из це лей имела — нападение на людей. Если признано, что осужден ный виновен в организации банды с целью нападения на отдель ных лиц или в участии в такой банде и результатом явилось умышленное убийство человека, то в принципе назначение пред усмотренного ст. 77 УК наказания в виде смертной казни, как признал Президиум Верховного Суда РФ, не будет противоре чить ст. 20 Конституции. Следовательно, по делам, составы пре ступлений которых имеют сложный объект, включающий жизнь человека, и предусматривающий ответственность вплоть до смер тной казни, возможность назначения этого наказания зависит от конкретных обстоятельств — от того, в чем признан ви новным осужденный.
И, наконец, по-моему, самое примечательное. Президиум Верховного Суда РФ, не согласившись с доводом протеста о превышении своих полномочий судебной коллегией Верхов ного Суда РФ, признавшей, что санкция уголовного закона противоречит Конституции, занял принципиальнейшую по зицию, имеющую значение для всей судебной практики: суд обязан оценивать закон с точки зрения его соответствия Кон ституции и в случае противоречия между ними сам приме нять Конституцию. Значение такого подхода, особенно по де лам, по которым решается вопрос о праве человека на жизнь, трудно переоценить.
Защита права собственности
Право собственности является одним из общепризнанных прав. В ст. 17 Всеобщей Декларации прав человека провозглашается:
«1. Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими.
2. Никто не должен быть произвольно лишен своего иму щества».
В Российской Федерации это право возведено в ранг консти туционного. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Феде рации признаются и защищаются равным образом частная, го сударственная, муниципальная и иные формы собственности.
Здесь важно отметить, что ни одна из форм собственности, включая государственную, не имеет приоритета в защите — все они защищаются равным образом, что должно учитываться судами при рассмотрении дел.
В силу ст. 35 Конституции РФ:
«1. Право частной собственности охраняется законом. 2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, вла деть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. 4. Право наследования гарантируется». Нарушений права частной собственности немало, причем не только в результате посягательства на права конкретного лица путем совершения каких-либо действий (повреждение имущес тва и т.п.) или принятия индивидуальных решений (об изъятии имущества для государственных нужд и др.), но и издания нор мативных актов, не соответствующих Конституции РФ и феде ральным законам, которые применяются органами власти и дол жностными лицами, причиняя вред большому количеству граж дан или создавая серьезную угрозу их правам.
Так, распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 7 февраля 1994 г. было утверждено положение «О порядке доставки и хранения транспортных средств на специальных площадках». Этим положением, в частности, предусматривалось принудительное изъятие и помещение на специ альные платные стоянки транспортных средств, поврежденных во вре мя дорожно-транспортных происшествий, похищенных у владельцев либо не имеющих владельцев, оставленных владельцами на проезжей части с нарушениями Правил благоустройства и т.п. Прокурор Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением о признании указанного акта незаконным.
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 18 ноября 1994 г. заявление удовлетворено.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рас смотрев 25 января 1995 г. дело по кассационной жалобе мэра Санкт-Петербурга, решение оставила без изменения, а кассационную жалобу — без удовлетворения.
Эти судебные постановления имеют важное значение в обес печении защиты права собственности.
Совершенно очевидно, что указанными выше нормами пол ожения, утвержденного мэром Санкт-Петербурга, ограничива ется право частной собственности граждан на принадлежащие им транспортные средства, поскольку в случае оставления их с нарушением Правил благоустройства (в частности, вне мест стоянок) автомобили принудительно — вопреки воле их собствен ников — изымаются, помещаются на специальные платные сто янки, в результате чего граждане лишаются возможности поль зоваться ими, и по существу вынуждены выкупать их.
94
Допустимо ли издание такого нормативного акта субъек том Российской Федерации?
Поскольку право частной собственности является правом конституционным, то, как уже указывалось, его ограничение, включая и ограничение в осуществлении одного из составля ющих этого права — права пользования принадлежащим че ловеку имуществом, допустимо в соответствии с правилами, установленными в ч. Зет. 55 Конституции РФ: только феде ральным законом и только в той мере, в которой это необхо димо для достижения перечисленных в этой норме целей.
Поэтому нормативным актом субъекта Российской Федера ции право частной собственности не может быть ограничено.
Такие нормы не могут быть приняты субъектом Российс кой Федерации и под видом гражданско-правовой санкции, поскольку в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федера ции и, следовательно, регулироваться ее субъектом не может.
А вправе ли субъект Российской Федерации установить принудительное изъятие транспортного средства в качестве санкции за административное правонарушение, имея в виду, что согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российс кой Федерации и субъектов Российской Федерации? Здесь надо иметь в виду следующее. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации издаются федеральные законы и принимаемые в со ответствии с ними (подчеркнуто мною — В. Ж.) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе дерации. Следовательно, в области совместного ведения субъ екты Российской Федерации не вправе принимать норматив ные акты, противоречащие федеральным законам или выхо дящие за установленные ими пределы регулирования.
Административное и административно-процессуальное зако нодательство действительно находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На федеральном уровне ответственность за административные правонарушения и поря док производства по делам об административных правонаруше ниях регулирует Кодекс об административных правонарушени ях (КоАП). В ст. 245 Кодекса установлен исчерпывающий пере чень оснований для задержания транспортного средства, под которым согласно примечанию к статье, понимается запреще ние эксплуатации транспортного средства с помещением его на специально отведенное охраняемое место.
95
Согласно ч. 1 этой статьи управляющие транспортными сред ствами водители подлежат отстранению от управления тран спортным средством, а транспортное средство — задержанию:
— если имеются достаточные основания полагать, что во дители находятся в состоянии опьянения;
— если водителями являются лица, не имеющие права уп равлять транспортными средствами, или лишенные этого пра ва, или не имеющие при себе документов, предусмотренных правилами дорожного движения;
— если водители совершили нарушения, предусмотренные ч. 3 и 4 ст. 114 КоАП (управляли транспортными средствами, имеющими неисправности тормозной системы, рулевого уп равления или неисправное тягосцепное устройство, либо транспортными средствами без государственных номерных знаков, а равно с подложными номерными знаками).
Не вызывает сомнения, что задержание транспортного сред ства по перечисленным основаниям вызывается необходи мостью, т.к. дальнейшее пользование автомобилем (например, с техническими неисправностями, угрожающими безопаснос ти движения, и т.д.) создает опасность для окружающих. При чем в той же статье установлено, что задержание транспор тного средства производится до устранения причины задер жания, а не внесения «выкупа», как в нашем примере.
Иная ситуация имеет место в том случае, когда автомо биль оставлен владельцем в месте, где стоянка запрещена. Это нарушение легко устранимо и без задержания транспор тного средства, а за него предусмотрены иные меры админис тративной ответственности.
Никаких полномочий по установлению дополнительных оснований задержания транспортного средства названный федеральный законодательный акт субъектам Российской Федерации не предоставляет, следовательно, права на это они не имеют. Согласно ч. 7 той же статьи КоАП местные органы исполнительной власти лишь устанавливают порядок хране ния и оплаты хранения задержанных транспортных средств.
Административная ответственность за нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов, на которые имеется ссылка в положении, утвержденном мэром Санкт-Петербурга, установлена ст. 144 КоАП только в виде предупреждения или штрафа.
Поэтому на поставленный вопрос о праве субъекта Рос сийской Федерации принимать такие нормативные акты надо однозначно дать отрицательный ответ, что и было сделано судами по данному делу.
Защита права на свободное передвижение Одним из важнейших прав человека является право на свободное передвижение, выбор места жительства и места пре бывания.
Это право закреплено в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.:
«1. Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожи тельства.
2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.
3. Упомянутые выше права не могут быть объектом ника ких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены зако ном, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населе ния или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.
4. Никто не может быть произвольно лишен права на вы езд в свою собственную страну».
5 сентября 1991 г. это право было закреплено в Декларации прав и свобод человека (ст. 21), а позже — и в Конституции РФ.
Несмотря на придание праву человека на свободное пере движение статуса конституционного, оно очень часто нару шается государственными органами и должностными лицами.
Начальник отдела паспортного управления ГУВД Москвы отказал С. в прописке ее брата В. в жилое помещение, которое она занимает, в связи с чем С. обратилась в суд с жалобой, считая отказ незаконным. Решением Октябрьского районного народного суда г. Москвы от 29 октября 1991 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 6 декабря 1991 г. и постановлением Президиума того же суда от 16 декабря 1992 г., в удовлетворении жалобы отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рас смотрев 19 февраля 1993 г. дело по протесту заместителя Председа теля суда, признала судебные постановления незаконными и указала следующее.
Отказывая в удовлетворении жалобы С., суд указал, что ее брат не является ни престарелым, ни нуждающимся в постороннем уходе, проживает в г. Чирчике с престарелой матерью. Судебные постановления основаны на Положении о прописке и вы писке населения в г. Москве, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР № 585 от 25 июня 1965 г. с последующими измене ниями и дополнениями.
4 Зак. 141:1 97
Однако с этим согласиться нельзя.
В силу ст. 21 Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР," каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри стра ны, выбор местожительства и местопребывания; ограничения этого права могут устанавливаться только законом. Положения Декларации имеют прямое действие и обязательны к исполне нию всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами (ст. 2).
Таким образом, ст. 2 и 21 названной Декларации являются нормами права, подлежащими обязательному применению; закрепленное в ст. 21 Декларации право каждого человека на свободное определение места жительства может быть ограни чено только законом и никаким другим актом.
То же право и возможность его ограничения лишь законом закреплены в ст. 42 Конституции РФ (в редакции от 21 апре ля 1992 т.)".
Суд же в качестве правового основания ограничения права В. на проживание его совместно с сестрой С. в занимаемом ею жилом помещении в г. Москве сослался на Постановление Совета Министров СССР № 585 от 25 июня 1964 г., которое яв ляется не законом, а подзаконным актом, и поэтому с момента введения в действие Декларации прав и свобод человека (17 сентября 1991 г.), а затем и новой редакции ст. 42 Конституции РФ (16 мая 1992 г.) ограничивать это право человека не может.
С. утверждает, что желает предоставить своему брату место для проживания в занимаемом ею жилом помещении, нужда ется в помощи брата, который также хочет поселиться с ней и оказывать ей помощь.
По изложенным мотивам судебная коллегия вынесенные по делу постановления отменила.
В новой Конституции это право закреплено в ст. 27, а не много раньше — 25 июня 1993 г. — был принят специальный Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свобо ду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», которым отменена прописка граждан, носившая разрешительный характер, и введен лишь регистрационный учет. Однако этот Закон не исполнялся и прописка была фактически сохранена. Только 17 июля 1995 г. принято Постановление Правительства РФ № 713, которым утверждены Правила регистрации и снятия граждан Россий ской Федерации с регистрационного учета по месту пребыва ния и по месту жительства в пределах Российской Федера-
98
ции и Перечень должностных лиц, ответственных за регис трацию. Оно должно обеспечить реализацию указанной кон ституционной нормы и названного Закона, однако некоторые положения Правил, на мой взгляд, не в полной мере соответ ствуют ст. 27 Конституции и Закону, поэтому еще предстоит разрешить некоторые проблемы в этом вопросе.
Как показывает практика, право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребы вания нарушается органами власти довольно часто. На то обра щалось внимание в докладе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации; там же отмечалась в целом положительная роль судов в защите этого права".
Наибольшую опасность представляет то, что в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются неконститу ционные нормативные акты, ограничивающие указанное пра во, которые, касаясь неопределенного круга лиц, создают ос нову для массовых нарушений.
Выше уже отмечалось, что органы власти субъектов Рос сийской Федерации, понимая, что они уже не могут открыто не считаться с Конституцией РФ, федеральным законодатель ством о правах человека и судебной практикой, перешли от установления прямых запретов в их осуществлении к косвен ным ограничениям: например, теперь не запрещают, как рань ше, прописку (регистрацию) граждан по месту жительства, но обусловливают ее такими обязательствами для граждан, ко торые они выполнить не в состоянии.
Суд может сыграть исключительно важную роль в защите нарушенных прав человека в таких ситуациях.
14 сентября 1994 г. Московской городской Думой был при нят Закон г. Москвы «О сборе на компенсацию затрат город ского бюджета по развитию инфраструктуры города и обес печению социально-бытовыми условиями граждан, прибыва ющих в Москву на жительство». Этим Законом установлено, что граждане Российской Федерации, за исключением граж дан, постоянно проживающих в г. Москве и Московской области, граждане стран СНГ, иностранные граждане и лица без граж данства, прибывающие на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности (!), долж ны уплатить названный сбор, размер которого составляет для граждан Российской Федерации 500 минимальных размеров месячной оплаты труда, а для остальных лиц-5000 (И). От уп латы сбора освобождены очень незначительное количество
99
граждан (ранее постоянно проживавшие в Москве или при бывшие в Москву в связи с обменом жилой площади при ус ловии, что число въезжающих в город граждан не превышает числа выезжающих).
На основании этого Закона органы внутренних дел отказы вают собственникам квартир в Москве, ранее не проживав шим в городе (получившим квартиры по наследству, догово рам купли-продажи, обмена, дарения), в прописке (регистра ции) в них, если граждане не уплатили указанный сбор, размер которого для многих просто непосилен.
Одно из дел, связанных с обжалованием отказа в прописке (регистрации) в собственной квартире, было рассмотрено Вер ховным судом РФ.
1 ноября 1993 г. по нотариально удостоверенному договору купли-продажи О. приобрела однокомнатную квартиру в г. Москве. 8 фев раля 1995 г. паспортное управление Главного управления внутрен них дел г. Москвы отказало ей в прописке в этом помещении, сослав шись на то, что купленная О. жилая площадь не освобождена и она не уплатила городской сбор, установленный Законом г. Москвы от 14 сентября 1994 г.
О. обратилась в суд с жалобой на это решение паспортного управле ния, считая, что оно нарушает ее права. Решением Замоскворецкого межмуниципального народного суда г. Мос квы от 28 июня 1995 г. в удовлетворении жалобы отказано. В кассационном порядке дело не рассматривалось. Постановлением президиума Московского городского суда от 30 ноября 1995 г. оставлен без удовлетворения протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене решения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 3 января 1996 г. удовлетворила аналогичный протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ, указав следующее. Отказывая О. в удовлетворении жалобы, суд сослался на то, что в соответствии с постановлением правительства г. Москвы от 11 октяб ря 1994 г. «О прописке (регистрации) граждан, прибывающих на жи тельство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности», ей обоснованно отказано в прописке на приобретенную по договору купли-продажи жилую площадь, поскольку заявительница не уплатила установленный Законом г. Москвы «О сборе на компенса цию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями, граждан, прибывающих в г. Москву на жительство» от 14 сентября 1994 г. сбор, а предусмотрен ных ст. 3 этого Закона льгот по уплате сбора она не имеет.
Эти выводы являются неправомерными. В силу ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет пра во свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и
100
свободы человека и гражданина могут быть ограничены фе деральным законом только в той мере, в какой это необходи мо в целях защиты основ конституционного строя, нравствен ности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обес печения обороны страны и безопасности государства.
Из этих конституционных норм вытекает: во-первых, что каждый, кто законно находится на территории Российской федерации, осуществляет свое право на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства по своему усмот рению, поэтому требование о прописке, носящей разрешитель ный характер, противоречит Конституции; во-вторых, это право может быть ограничено только федеральным законом и толь ко в той мере, в которой это необходимо для достижения пе речисленных выше целей.
Таким образом, ограничение конституционного права лю быми способами (как введением прямых запретов, так и уста новлением косвенных ограничений) законами и иными право выми актами субъектов Российской Федерации недопустимо.
Законом Российской Федерации «О праве граждан Российс кой федерации на свободу передвижения, выбор места пребы вания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. (ст. 6) и принятыми во исполнение требований Кон ституции РФ и названного Закона постановлением №713 Пра вительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. Правила ми регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре гистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (раздел Ш) прописка граж дан заменена на их регистрацию по месту жительства.
Поэтому О. как собственник жилого помещения в г. Москве, избравшая его местом своего жительства, должна была зарегис трироваться в органе регистрационного учета, а этот орган обя зан был зарегистрировать ее не позднее трех дней со дня предъявления документов (ч. 2 ст. 6 Закона РФ «О праве граж дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»), причем это должно быть произведено независимо от того, осво бодилось купленное О. жилое помещение или нет, поскольку федеральный закон с этим обстоятельством возможность регис трации его собственника не связывает.
Неправомерным является и требование к О. уплатить при регистрации сбор, установленный Законом «О сборе на ком пенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструк туры города и обеспечению социально-бытовыми условиями
101
граждан, прибывающих в г. Москву на жительство». Этот За кон предусматривает уплату сбора следующими физически ми лицами: гражданами РФ (кроме граждан, постоянно про живающих в г. Москве и Московской области), гражданами стран СНГ, иностранными гражданами и лицами без граж данства, прибывающими на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности. Ставка сбора установлена в 5000-кратном размере минимальной ме сячной оплаты труда в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации, а для граждан РФ—в размере 10% от этой ставки (ст. 1—3).
Между тем уплата сбора, да еще в таком большом размере, является ограничением конституционного права человека, за конно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, поскольку его осуществление ставится в зависимость от воз можности уплаты человеком значительной денежной суммы (О. утверждает, что она не в состоянии уплатить ее).
Как уже подчеркивалось, ограничение конституционного права возможно только федеральным законом и в строго определен ных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целях. Закон, на основании кото рого от О. требуют уплаты сбора, принят субъектом Российской Федерации и не отвечает указанным целям, поэтому не может применяться. Более того, устанавливает сбор только для лиц, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области (кроме некоторых граждан, которым предоставлена льгота), и не вводит его для жителей г. Москвы и Московской области, т. е. он дискриминирует граждан в зависимости от места их жительст ва. Между тем, в соответствии со ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенст во прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к ре лигии, убеждений, принадлежности к общественным объедине ниям, а также других обстоятельств.
Законом «О праве граждан Российской Федерации на свобо ду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пред елах Российской Федерации» (ст. 3) и Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного уче та по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос сийской Федерации (п. 20) установлено, что за регистрацию граж-
102
дан по месту жительства взимается государственная пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом Российской Фе дерации «О государственной пошлине». Какие-либо иные плате жи этими актами не предусмотрены.
Согласно пп. «м» п. 5 ст. 3 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г., в редак ции Закона Российской Федерации от 17 февраля 1993 г., за регистрацию по месту жительства государственная пошлина взимается в размере 1% установленного законом размера ми нимальной месячной оплаты труда^
Президиум Московского городского суда, считая вынесен ное решение законным и оставляя протест без удовлетворе ния, указал на то, что права О. не нарушены, в прописке ей не отказано, а лишь предложено соблюсти требования закона (т.е. уплатить сбор в 500-кратном размере минимальной месячной оплаты труда); также он не усмотрел противоречия между этим законом и Конституцией, поскольку согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ Москва как город федерального значения вправе осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде ния Российской Федерации и субъектов Российской Федера ции, в том числе в сфере налогов, сборов, пошлин, платежей, штрафов, за исключением федеральных. Это выводы также неправомерны. Действительно, в силу ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъек ты Российской Федерации имеют право осуществлять собствен ное законодательное регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Фе дерации и субъектов Российской Федерации. Однако это пра во субъекта Российской Федерации, равно как и право всей РФ, на законодательное регулирование тех или иных отноше ний не может осуществляться с нарушением других норм Конституции РФ, в частности, норм о правах и свободах чело века и гражданина, закрепленных в ее главе 2.
Упомянутый Закон г. Москвы от 14 сентября 1994 г., на кото ром основано решение, противоречит не ст. 76 Конституции РФ, на которую сослался президиум Московского городского суда, а другим нормам Конституции — о правах и свободах человека и гражданина, а именно, ст. 19, ч. 1 ст. 27, ч. 3 ст. 55.
Об этих основаниях, изложенных в протесте, президиум Московского городского суда никаких мотивов в постановле нии не привел, что является нарушением ст. 322 ГПК РСФСР, а сославшись на ст. 76 Конституции РФ, применил правовую норму, которая данные отношения не регулирует.
103
Учитывая изложенное, а также то, что по делу не требует ся собирания или дополнительной проверки доказательств, обстоятельства дела установлены судом первой инстанции полно и правильно, но допущена ошибка в применении норм материального права, судебная Коллегия Верховного Суда РФ, не передавая дела на новое рассмотрение, вынесла новое решение об удовлетворении жалобы.
Таким образом, Верховный Суд РФ, основываясь на пря мом применении норм Конституции РФ, сделал по данному делу принципиальные выводы, имеющие значение для реше ния многих других вопросов, связанных с регулированием прав и свобод человека и гражданина и их осуществлением:
— субъекты Российской Федерации не могут ни под ка ким предлогом ограничивать конституционные права и сво боды человека и гражданина;
— не допускается не только прямое, но и косвенное огра ничение конституционных прав и свобод человека и гражда нина нормативными актами субъекта Российской Федерации; —ограничение таких прав возможно только федераль ными законами и в строго определенных целях, перечислен ных в ч. Зет. 55 Конституции РФ, при этом не допускается нарушение установленного ст. 19 Конституции РФ положения о равенстве всех перед законом и судом.
Защита права на определение национальной принадлежности
По законодательству СССР в документах каждого гражда нина СССР обязательно указывались сведения о его нацио нальности: в паспорте, выдаваемом по достижении 16 лет; в анкетах и др. Эта практика сохраняется в Российской Феде рации и после распада СССР.
Имеет ли право человек свободно определять свою нацио нальную принадлежность, в частности, изменить в паспорте сведения о ней?
Вопрос вызвал определенную сложность и был разрешен Верховным Судом РФ на основании прямого применения кон ституционных норм.
Б. обратился в суд с жалобой на действия начальника паспортного стола 174 отделения милиции г. Москвы, отказавшей ему в изменении нацио нальности в паспорте.
Определением народного судьи Тимирязевского районного народного суда г. Москвы от 31 октября 1991 г. в принятии заявления отказано за не-подведомственностью данного требования суду.
104
Определение оставлено без изменения определением судебной колле гии по гражданским делам Московского городского суда от 22 ноября 1991 г. и постановлением президиума этого же суда от 15 апреля 1992 г. 5 июня 1992 г. судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по протесту заместителя Председателя этого суда, эти постановления отменила, указав следующее. В соответствии со ст. 3 ГПК РСФСР всякое заинтересованное лицо может в порядке, установленном законом, обратиться в суд за защи той нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса.
Судья вправе отказать в принятии заявления по гражданскому делу лишь по основаниям, предусмотренным законом (ст. 129 ГПК РСФСР), путем вынесения об этом мотивированного определения. Как видно из дела, эти требования закона судьей не выполнены. Отка зывая Б, в принятии жалобы за ее неподведомственностью суду, судья не привел в обоснование своего вывода никаких мотивов. Между тем, согласно Закону СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989 г., гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными дей ствиями должностного лица ущемлены его права (ст. 1). Обращаясь в суд с жалобой, заявитель утверждал, что начальник паспортного стола, отказывая в замене русской национальности на немецкую, ущемил его права человека. При таких данных отказ Б. в праве на судебную защиту является незаконным. Довод президиума Московского городского суда о том, что Б. не указал, каких конкретно прав он лишен в результате действий начальника паспортного стола, несостоятелен, поскольку право на определение национальности яв ляется естественным правом человека, принадлежащим ему от ро ждения, и поэтому подлежит защите независимо от того, для какой цели это ему необходимо и влечет ли это для него какие-либо юри дические последствия.
Нельзя также согласиться с доводом президиума о том, что Б. определил свою национальность в шестнадцатилетнем воз расте и каким-либо законом изменение национальности в судеб ном порядке не предусмотрено, поскольку, во-первых, эти дово ды президиума имеют отношение не к вопросу о подведомствен ности данного дела суду, а к его разрешению по существу; во-вторых, отсутствие закона, которым был бы определен поря док записи (изменение) в документах национальности человека, само по себе не является препятствием для положительного ре шения этого вопроса в суде. В этом случае подлежат непосред ственному применению конституционные нормы как акты выс шей юридической силы, имеющие прямое действие.
Кроме того, нельзя не учитывать, что ко времени вынесе ния постановления президиума действовала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Сове том РСФСР 22 ноября 1991 г., в соответствии со ст. 17 которой каждый вправе свободно определять свою национальную при-
надлежность, никто не должен быть принужден к определе нию и указанию его национальной принадлежности. Законом РСФСР от 21 апреля 1992 г. это право человека закреплено в качестве конституционного в новой редакции ст. 46 Консти туции Российской Федерации.
При новом рассмотрении дела жалоба Б. была удовлетво рена.
Здесь необходимо обратить еще внимание на положение, закрепленное в ч. 1 ст. 26 действующей Конституции: «Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности». Это означает, что граждане при получении паспортов вправе вообще потребовать не ука зывать их национальность в соответствующей графе доку мента. Эти сведения могут включаться в паспорт (а равно и в другие документы) только по желанию этого человека, кото рого они касаются.
Предполагается, что в документах, удостоверяющих лич ность гражданина РФ, которые будут выдаваться в соответ ствии с проектом разрабатываемого закона, сведения о наци ональности не будут указываться.
Защита права на информацию
Важной гарантией прав человека является закрепленная в ст. 24 Конституции РФ норма о том, что сбор, хранение, исполь зование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (ч. 1); органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с до кументами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2).
Аналогичная норма была включена и в ранее действую щую Конституцию 21 апреля 1992 г. Однако, как свидетель ствует практика, это право человека далеко не всегда соблю дается, в связи с чем суды должны обеспечивать его защиту.
3. обратился в суд с жалобой на действия главного врача Московской городской клинической психиатрической больницы № 4 им. Ганнуш-кина, указывая, что ему было отказано в ознакомлении с его меди цинской картой, оформленной в период его пребывания в этой боль нице на обследовании в 1986 г.
Решением Куйбышевского районного народного суда г. Москвы от 16 октября 1992 г. в удовлетворении жалобы 3. отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московско го городского суда от 10 июня 1993 г. решение народного суда остав лено без изменения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ удов летворила 9 декабря 1994 г. протест заместителя Председателя этого суда об отмене постановлений, вынесенных по делу, и удовлетворе нии жалобы (дело рассмотрено коллегией в связи с отсутствием кво рума в Президиуме Московского городского суда).
Согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации (в ре дакции от 21 апреля 1992 г.), действовавшей на время вынесе ния судебных постановлений, государственные органы, учреж дения и должностные лица обязаны обеспечить каждому воз можность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В силу ст. 63 той же Консти туции каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и деяния должностных лиц, государствен ных органов и общественных организаций, повлекшие за со бой нарушения закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Те же права человека и гражданина предусмотрены в ныне действующей Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., — соответственно ст. 24 и 46.
Как усматривается из материалов дела, 3. обратился к глав ному врачу Московской городской клинической психиатри ческой больницы № 4 им. Ганнушкина с просьбой ознакомиться со своей медицинской картой, поскольку содержащиеся в ней сведения о психическом расстройстве затрагивают его права на получение водительского удостоверения, пользования ору жием и т.п. В ознакомлении с медицинской картой заявителю было отказано.
Суд, отказывая в удовлетворении жалобы, сослался в ре шении на то, что сообщение заявителю сведений о состоянии его здоровья, имеющихся в медицинской карте, запрещено ст. 19 Закона РСФСР «О здравоохранении» от 29 июля 1971 г. и инструкцией «О порядке сообщения сведений о психическом состоянии граждан», утвержденной приказом Министра здра воохранения СССР от 29 декабря 1979 г.
Согласно ст. 19 Закона РСФСР «О здравоохранении» врачи и другие медицинские, а также фармацевтические работники не вправе разглашать ставшие им известными в силу испол нения профессиональных обязанностей сведений о болезнях, интимной и семейной жизни граждан. Сообщение же больно му сведений о состоянии его здоровья разглашением таких сведений не является и указанным законом не запрещено.
107
Инструкция, утвержденная Минздравом СССР, законом не является, поэтому ссылку на нее суда нельзя признать пра вильной.
Поскольку действиями должностного лица — главного врача больницы — нарушено конституционное право заявителя, то у суда не было оснований отказывать в удовлетворении его жалобы.
В связи с этим судебные постановления не могут быть при знаны законными и подлежат отмене.
Учитывая, что по делу не требуется собирания или допол нительной проверки доказательств, обстоятельства дела ус тановлены судом первой инстанции полно и правильно, но допущена ошибка в применении норм материального права, следует, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении жалобы.
Здесь следует обратить внимание, что согласно ч. 2 ст. 24 Конституции право на ознакомление с документами, касаю щимися человека, может быть ограничено. Однако, как следу ет из этой нормы, а также из положений ч. Зет. 55 Конститу ции, это возможно только на основании федерального закона и в строго определенных целях.
Например, ст. 5 Закона РФ «Об оперативно-розыскной де ятельности в Российской Федерации» от 5 июля 1995 г. пред усмотрено, что лицо, виновность которого в совершении пре ступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсут ствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, и которое располагает факта ми проведения в отношении его оперативно-розыскных ме роприятий и полагает, что при этом были нарушены его пра ва, вправе истребовать от органа, осуществляющего опера тивно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиям конспи рации и исключающих возможность разглашения государ ственной тайны. В случае, если будет отказано в предоставле нии запрошенных сведений или если указанное лицо полага ет, что сведения получены не в полном объеме, оно вправе обжаловать это в судебном порядке. В процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказа в предоставлении этому лицу сведений, в том числе в полном объеме, возлагается на соответствующий орган, осуществля ющий оперативно-розыскную деятельность.
108
Таким образом, эта норма Закона устанавливает определен ные пределы осуществления указанного конституционного пра ва и делает это в соответствии с самой Конституцией (в частнос ти, в ней предусмотрено, что не допускается ознакомление со сведениями о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществля ющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказыва ющих им содействие на конфиденциальной основе).
§ 2. Защита трудовых прав
Ранее в п. 4 ст. 135 КЗоТ РСФСР предусматривался такой вид дисциплинарного взыскания, как перевод на нижеопла-чиваемую работу на срок до трех месяцев или смещение на низшую должность на тот же срок, а за систематическое на рушение трудовой дисциплины, прогул без уважительных при чин, появление на работе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения — перевод на другую нижеоплачиваемую работу или смещение на другую низшую должность на срок до трех месяцев.
Законом РФ от 25 сентября 1992 г. эта норма из ст. 135 КЗоТ была исключена, однако в части 2 той же статьи сохранено ука зание о том, что законодательством о дисциплинарной ответ ственности и уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников также и другие (кроме оставшихся в ст. 135) дисциплинарные взыскания. Некоторые положения по-прежнему предусматривают в качес тве дисциплинарного взыскания перевод на другую работу, на пример, Положение о дисциплине работников железнодорожно го транспорта Российской Федерации, утвержденное постанов лением Правительства РФ № 621 от 25 августа 1992 г.
Возник вопрос о правомерности применения такого вида дисциплинарного взыскания с учетом конституционной нор мы, запрещающей принудительный труд.
19 апреля 1993 г. Т., работавший помощником машиниста в депо Ле нинград — Финляндского отделения Октябрьской железной дороги, был приказом начальника депо подвергнут дисциплинарному взыс канию в виде перевода на другую нижеоплачиваемую работу на ос новании п. 15 «б» и п. 17 Положения о дисциплине работников желез нодорожного транспорта РФ.
Оспаривая соразмерность взыскания тяжести проступка и считая такой вид взыскания незаконным, Т. обратился в суд. Решением Калининского районного суда г. Санкт-Петербурга от 19 октября 1993 г. Т. в иске отказано.
109
Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского го родского суда 14 апреля 1994 г. решение отменила и вынесла новое решение об удовлетворении иска.
Судебная коллегия, основываясь на ст. 37 Конституции РФ и ст. 1 Конвенции МОТ № 105 «Об упразднении принудительного труда», пришла к выводу о том, что такая мера дисциплинарного взыскания, как перевод на другую работу без согласия работника, является при нудительным трудом, который запрещен, в связи с чем нормы Пол ожения о дисциплине работников железнодорожного транспорта, ут вержденного Постановлением Правительства РФ № 621 от 25 авгус та 1992 г., предусматривающие это взыскание, применению не подлежат как противоречащие Конституции РФ и международным соглашениям.
Определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда является безусловно правильным и имеет очень большое значение.
Принудительный труд запрещен Конвенциями МОТ о при нудительном или обязательном труде № 29 и об упразднении принудительного труда № 105, Международным пактам о гражданских и политических правах (ст. 8) и ст. 37 Конститу ции РФ. Сложности возникают в связи с тем, что в Конститу ции и другом законодательстве РФ не дано определения по нятия принудительный труд. Поэтому для того, чтобы уяс нить его содержание, надо обратиться к международным правовым актам. Согласно ст. 2 Конвенции № 29 МОТ термин «принудительный или обязательный труд» означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угро зой какого-либо наказания, для которой это лицо не предло жило добровольно своих услуг.
Однако из этого определения есть исключения, которые надо учитывать.
Согласно ст. 8 названного Пакта термином «принудитель ный или обязательный труд» не охватываются:
1) какая бы то ни была работа или служба, которую, как правило, должно выполнять лицо, находящееся в заключении на основании законного распоряжения суда, или лицо, услов но освобожденное от такого заключения;
II) какая бы то ни была служба военного характера, а в тех странах, в которых признается отказ от военной службы по политическим и религиозно-этическим мотивам, какая бы то ни была служба, предусматриваемая законом для лиц, отка зывающихся от военной службы по таким мотивам";
III) какая бы то ни была служба, обязательная в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающих жизни или благополучию населения;
IV) какая бы то ни была работа или служба, которая вхо дит в обыкновенные гражданские обязанности.
Отношения, связанные с расторжением трудового догово ра с рабочими и служащими, подробно урегулированы в Ко дексе законов о труде (КЗоТ) РФ и, казалось бы, оснований для обращения к нормам Конституции при рассмотрении дел о их восстановлении на работе не имеется. Однако потреб ность в этом возникла в связи с появлением в судах дел о восстановлении на работе ответственных должностных лиц, уволенных из органов государственной власти и местного са моуправления. Статус этих лиц и органов трудовое законода тельство не определяет и для его выяснения необходимо об ращаться к Конституции.
Решением Советского районного народного суда г. Липецка от 28 фев раля 1994 г. ф. отказано в иске о восстановлении в должности главы администрации г. Ельца, с которой он уволен постановлением главы администрации Липецкой области. Суд признал, что Ф. самовольно, без разрешения главы администрации области, ушел в отпуск, чем совершил прогул, дающий право главе администрации области пре кратить его полномочия.
Решение было оставлено без изменения определением судебной колле гии по гражданским делам Липецкого областного суда от 1 июня 1994 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рас смотрев дело по протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ, определением от 28 февраля 1995 г. постановления об отказе в иске Ф. отменила и вынесла новое решение о восстановлении его в должности главы администрации г. Ельца. 3 мая 1995 г. Президиум Верховного Суда РФ признал это определе ние правильным и оставил без удовлетворения принесенный на него протест заместителя Генерального прокурора РФ.
И судебная коллегия, и Президиум Верховного Суда РФ, признавая незаконным увольнение Ф. за прогул, который он, по мнению нижестоящих судебных инстанций, совершил, уйдя в отпуск без разрешения главы администрации области, ис ходили из того, что администрация г. Ельца является органом местного самоуправления, который по определенному Консти туцией статусу (ст. 12, 130—132) действует самостоятельно; Ф. как глава этого конституционного органа не находится в подчинении у главы администрации области и вправе самос тоятельно решать все вопросы организации его работы, в том числе и своего ухода в отпуск. Следовательно, глава админис трации области не имел права освобождать Ф. от должности главы органа местного самоуправления.
Последний вывод представляется очень важным, он имеет большое значение для создания гарантий самостоятельности в деятельности органов местного самоуправления и их должнос тных лиц.
Может возникнуть вопрос, а какую же ответственность и перед кем несет глава органа местного самоуправления, если он действительно не будет исполнять свои обязанности (в том числе, и начнет совершать прогулы), нарушит закон и т.д.?
Такая ответственность есть, однако и в таких случаях гла ва администрации (исполнительной власти) субъекта Россий ской Федерации не вправе единолично освободить от дол жности главу органа местного самоуправления, который яв ляется выборным должностным лицом.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому 12 августа 1995 г. и введенному в действие со дня официального опубликования (с 1 сентября 1995 г.), органы местного самоуправления и их должностные лица несут от ветственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соот ветствии с законом (ст. 47):
а) перед населением ответственность должностных лиц (рав но как и органов) местного самоуправления наступает в ре зультате утраты доверия, в порядке и на условиях, опреде ленных уставом муниципального образования (ст. 48);
б) перед государством ответственность выборных должност ных лиц и органов местного самоуправления наступает в ре зультате сложной процедуры: орган государственной власти субъ екта Российской Федерации обращается в соответствующий суд, который дает заключение о признании несоответствия выборно го должностного лица (органа) местного самоуправления Кон ституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, законам, уста ву муниципального образования, при даче судом такого заклю чения полномочия указанного должностного лица (органа) могут быть прекращены законом субъекта РФ (ст. 49);
в) ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном законами и уста вами муниципальных образований (ст. 50).
§ 3. Защита культурных прав
В соответствии с ч. 2 ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреж дениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Как уже отмечалось, некоторые права человека, закреп ленные в Конституции, звучат во многом декларативно, что
112
создает проблемы (и не только юридического характера) в их реализации. К ним можно было бы отнести и право каждого человека на участие в культурной жизни, пользование уч реждениями культуры и на доступ к культурным ценностям. Особые сложности могут возникнуть при рассмотрении дел о защите таких прав, когда суд должен решить вопрос о приме нении конституционной нормы, сформулированной в самом общем виде, что, казалось бы, лишает ее возможности дей ствовать самостоятельно. Здесь многое зависит от суда, от того, насколько он не формально (только по букве), а разумно, твор чески и глубоко проникнет в содержание конституционной нормы (ее дух), уяснит ее смысл, цели, задачи. При таком творческом подходе к толкованию указанных конституцион ных норм многие трудности при их применении могут быть преодолены, а нарушенные права защищены, о чем свиде тельствует следующее дело, представляющее большой инте рес и, несомненно, имеющее важное значение.
7 октября 1993 г. на основании постановления мэра г. Рязани был демонтирован памятник В. И. Ленину в этом городе. Рязанская областная организация Коммунистической партии Россий ской Федерации обратилась в суд с иском к мэрии г. Рязани и Рязан ской областной администрации о восстановлении памятника на преж нем месте — в центре города на площади имени В, И. Ленина, ссыла ясь на то, что он является памятником культуры, подлежит охране и мог быть снесен только с разрешения Совета Министров РСФСР, Ответчики иск не признали, в качестве одного из возражений ссыла лись на то, что истец не является собственником памятника, поэтому не имеет права на обращение в суд. Советский районный народный суд г. Рязани, рассмотревший это дело, решением от 23 мая 1995 г. иск удовлетворил частично: признал де монтаж памятника незаконным и обязал мэрию восстановить его, но не на прежнем месте, а в другом — определенном администрацией области по согласованию с Министерством культуры РФ, с сохранени ем художественно-композиционной ценности памятника, поскольку к моменту вынесения решения площадь имени В. И. Ленина в связи с 900-летием г. Рязани в значительной степени была реконструирована с целью восстановления историко-архитектурного облика (восстановлены соору жения, также являющиеся памятниками архитектуры республиканско го значения), для чего были вложены большие средства, и восстановле ние памятника на прежнем месте стало невозможным. Суд указал, что памятник В. И, Ленину был выполнен известным скульп тором М. Г. Манизером и установлен в г. Рязани в 1957 г. На основании Постановления Совета Министров РСФСР № 1327 от 30 августа 1960 г. он отнесен к памятникам государственного значения и подлежит охра не. Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и
культуры» установлено, что снос, перемещение, изменение недвижи мых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров РСФСР (ст. 41). Демонтаж памятника был произведен лишь на основании постановления мэра г. Рязани, без соответствующего разрешения Правительства РФ, т.е. незаконно, в связи с чем памятник должен быть восстановлен.
Как же суд оценил главный довод ответчиков против иска — о том, что истец не имеет права на его предъявление, поскольку не является собственником памятника и поэтому не вправе ста вить в суде вопрос о его восстановлении? Это серьезный довод, основанный на том, что в соответствии с нормами гражданского законодательства и сложившейся практикой иски о защите пра ва пользования имуществом (в том числе и сооружениями, кото рые снесены по решению органов власти) могут предъявлять лишь его собственники или законные владельцы (пользователи).
Суд правильно разобрался в характере спорных правоот ношений и обоснованно пришел к выводу, что они основаны не на праве собственности на памятник, которого истец дей ствительно не имеет, а на другом принадлежащем ему кон ституционном праве, которое нарушено мэрией г. Рязани и подлежит судебной защите.
Суд указал, что этот довод является несостоятельным, пос кольку Рязанская областная организация Коммунистической партии РФ обратилась в суд не за защитой права собствен ности, а за защитой права своих членов на доступ к культур ным ценностям, закрепленного в ст. 44 Конституции РФ, су дебная защита которого гарантируется ст. 46 Конституции.
В этом деле интерес представляет и нестандартный под ход суда к решению вопроса о способе восстановления нару шенного права. Суд, признав заслуживающими внимания до воды ответчиков о невозможности по указанным выше при чинам восстановления памятника на прежнем месте (для этого пришлось бы прекратить начатую реконструкцию площади, повлекшую вложение больших средств, и восстановление дру гих памятников архитектуры), решил его творчески. Суд учел все конкретные обстоятельства дела и обязал мэрию г. Рязани восстановить памятник в другом месте, специально подчерк нув необходимость сохранения художественно-композицион ной целостности памятника. Суд правильно исходил из того, что восстановление памятника в другом месте, но в прежнем виде, конституционного права членов организации, обратив шейся в суд (равно как и других граждан), не нарушит, пос кольку доступа к памятнику культуры, право на который им принадлежит в силу ст. 44 Конституции, они не лишаются.
114
§ 4. Защита права на благоприятную окружающую среду
Выше уже отмечалось, что некоторые права человека и гражданина в Конституции изложены декларативно, больше как программные задачи, которые государство должно вы полнять, для чего — при самом добросовестном отношении — потребуется немало времени и усилий не только в юридичес ком аспекте, но и экономическом, политическом и др.
К числу таких прав можно отнести право на благоприят ную окружающую среду, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возме щение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу эко логическим правонарушением».
Очевидно, что бессмысленно обращаться в суд с абстракт ным требованием «обеспечения благоприятной окружающей среды». Решение суда об удовлетворении такого требования невозможно конкретизировать и практически исполнить. Од нако это не означает, что указанная норма лишена юридичес кой силы и обречена на неприменение: она обязывает все го сударственные и иные органы, организации, должностных и частных лиц действовать в рамках программной задачи по обеспечению благоприятной окружающей среды и не допус кать совершения действий, противоречащих ей.
В этом суд может сыграть значительную роль, как и в за щите такого права путем рассмотрения дел по требованиям граждан о признании действий и решений органов государ ственной власти, должностных лиц, иных органов и лиц нару шающими указанную норму Конституции РФ и запрете этих действий (отмене решений). Примером может послужить следующее дело.
Жители деревни Новоселки обратились в суд с заявлением, в кото ром просили признать незаконным п. 1.3 раздела «Инженерная под готовка территории» приложения № 1 к распоряжению мэра Санкт-Петербурга «О приоритетном развитии инженерно-транспортной ин фраструктуры», которым предусмотрено расширение Парголовской свалки промышленных отходов. Заявители указали, что планируе мое расширение свалки нарушает их право и возможность прожива ния в условиях, благоприятных для жизни и здоровья, поскольку предполагается ее размещение на расстоянии 1 км от деревни. Ис пользование существующей свалки было рассчитано на 15 лет, одна ко существует она уже 20 лет. Как утверждали заявители, заключе ние экологической экспертизы при разработке и утверждении обжа луемого решения получено не было.
Санкт-Петербургский городской суд, рассмотревший дело по первой инстанции, решением от 15 июня 1995 г. в удовлетворении заявления отказал.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что пункт 1.3 раздела «Инженерная подготовка территории» не содер жит никаких исполнительно-распорядительных норм по отношению к заявителям, не нарушает их права и свобод и не создает препятст вий к их осуществлению; этот пункт предусматривает поэтапное осу ществление указанного в нем объекта действия, при этом работа на каждом этапе должна оформляться соответствующими документа ми, которые могут быть обжалованы самостоятельно. Как указал суд, в настоящее время ведутся работы по согласованию технико-эконо мического расчета (ТЭР) расширения Парголовской свалки, после чего ТЭР будет представлен на экологическую экспертизу, заключение которой заявители вправе обжаловать в суд. При таком положении, по мнению суда, заявление граждан является преждевременным и не может быть удовлетворено.
Между тем согласно ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж дан» от 27 апреля 1993 г. каждый гражданин вправе обра титься с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объ единений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.
Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприят ную окружающую среду, достоверную информацию о ее со стоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Исходя из этого нельзя согласиться с тем, что п. 1.3 «Ин женерная подготовка территории», утвержденный мэром Санкт-Петербурга, который граждане считают нарушающим их конституционное право на благоприятную окружающую среду, не содержит по отношению к ним «исполнительно-рас порядительных норм», т.е. не касается их прав.
Из материалов дела усматривается, что п. 1.3 «Инженерная подготовка территории» предусматривает расширение Парголов ской свалки в связи с ликвидацией части бывшей Приморской свалки с вывозом свалочных масс на Парголовскую свалку. Этот раздел является составной частью приложения № 1 к Програм ме развития инженерно-транспортной инфраструктуры, утвер жденной распоряжением мэра Санкт-Петербурга. Таким обра зом, проект расширения свалки как часть указанной програм мы, утвержденной мэром Санкт-Петербурга, может иметь последствия для жителей деревни Новоселки, вблизи которой предполагается размещение свалки, поэтому они вправе обжа ловать его в суд, если считают, что им нарушены их права, в
116
частности, право на благоприятную окружающую среду.
Нельзя согласиться с выводом суда о преждевременности предъявления заявителями своего требования. Решение о рас ширении свалки уже принято, оно, как уже отмечалось, может повлечь для них правовые последствия, следовательно, право на обращение в суд с требованием признать это решение незакон ным у них возникло с момента его принятия, а то обстоятельст во, что реализация решения предполагается поэтапно в течение нескольких лет, не означает, что граждане могут обращаться в суд только после того, как будет реализована часть программы и их права будут нарушены фактически.
В данном случае граждане обжалуют не действия по ис полнению решения, а само решение о расширении свалки, на что они имеют право в силу ст. 46 Конституции РФ и назван ного Закона РФ от 27 апреля 1993 г.
Поэтому суд должен был разрешить вопрос по существу: нарушается решением о размещении свалки вблизи деревни Новоселки право ее жителей на благоприятную окружающую среду или нет. Именно в зависимости от этих обстоятельств, а не тех, на которые сослался суд (преждевременность требо вания и якобы отсутствие в оспариваемом пункте программы правовых норм, касающихся заявителей), должно быть выне сено решение по делу.
Суд же требования заявителей по существу не разрешил. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 1995 г., рассмотревшей дело по кассационной жалобе заявителей, решение отменено и дело направлено на новое рассмотрение.
Важно отметить, что такой подход к защите прав челове ка, когда в суде оспаривается не правомерность уже совер шенных действий и ставится вопрос о возмещении причинен ного ими вреда, а решение государственного органа (должнос тного лица), которое может явиться основанием для совершения таких действий в будущем, позволяет предупре дить фактическое нарушение прав человека и предотвратить причинение ему реального вреда.
( § 5. Защита политических прав
Одним из важнейших политических прав гражданина явля ется его право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право из бирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ).
117
Это право закреплено и в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
В судебной практике возникали вопросы, связанные с за щитой этого права в связи с тем, что в субъектах РФ прини мались нормативные акты, ограничивающие его, а на феде ральном уровне еще не были приняты законы, которые регла ментировали бы процедуру выборов. Суды решали их, применяя непосредственно Конституцию РФ.
Положением о выборах в Санкт-Петербургское Городское собрание в 1994 г., утвержденным распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 30 декабря 1993 г., было, в частности, установлено, что депутатом в Город ское собрание может быть избран гражданин РФ, постоянно, не менее пяти лет проживающий на территории Санкт-Петербурга. По жалобе Б. Санкт-Петербургский городской суд решением от 4 марта 1994 г. признал эту норму Положения незаконной. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оп ределением от 8 июня 1994 г. решение оставила без изменения, ука зав, в частности, следующее.
Включение в Положение о выборах в Санкт-Петербургское Городс кое собрание в 1994 г. указания о том, что депутатом в Городское собрание может быть избран гражданин РФ, постоянно, не менее 5 лет проживающий на территории Санкт-Петербурга, является нару шением ст. 32 Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Рос сийской Федерации имеют право избирать и быть избранными в ор ганы государственной власти. Лишены такого права могут быть лишь признанные судом недееспособные, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничений для избрания де путатом представительных органов города федерального значения Конституция РФ не содержит, кроме положения о том, что депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представи тельных органов государственной власти (ст. 97). Поэтому суд правильно признал указанное ограничение незаконным. С доводом кассационной жалобы о том, что Положением о выборах в Санкт-Петербургское Городское собрание в 1994 г. не нарушаются права заявителя как избирателя и как кандидата в депутаты Город ского собрания, согласиться нельзя. Заявитель как гражданин Рос сийской Федерации имеет право избирать; введенные Положением ограничения для депутата Государственного собрания ограничивают его право на избрание в качестве депутатов лиц, которые согласно Положению не могут быть депутатами Городского собрания.
Содержащаяся в кассационной жалобе просьба прекратить производство по делу вследствие того, что вопрос о соответст вии Конституции Российской Федерации Положения о выбо рах, по мнению мэра, относится к компетенции Конституци онного Суда РФ, не подлежит удовлетворению, т.к. не основа на на законе.
Заявитель предъявил требование о признании недействи тельными частично пп. 3.4 ст. 2 «Положения о выборах в Санкт-Петербургское Городское собрание в 1994 г.», ссылаясь на то, что положения в указанных пунктах не соответствуют Кон ституции РФ. Суд обязан рассмотреть такое требование, за явленное по мотивам нарушения прав заявителя избирать и быть избранным в Санкт-Петербургское Городское собрание. Такая жалоба подведомственна суду общей юрисдикции.
Таким образом, судебные инстанции решили вопрос о за конности установления ценза оседлости при осуществлении гражданами избирательного права, основываясь непосред ственно на Конституции РФ и имея в виду, что урегулировав это право в самом общем виде, Конституция таких ограниче ний не содержит, а федеральный закон, который мог бы их ввести в целях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции, при нят не был. В настоящее время Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российс кой Федерации», принятым 26 октября 1994 г., допускается возможность установления такого ценза в субъектах Федера ции, однако, во-первых, только для пассивного избирательно го права, т.е. для права быть избранным, и, во-вторых, срок обязательного проживания кандидата на выборную должность в органы государственной власти и местного самоуправления на данной территории не может превышать одного года (ст. 4). Так что с позиции этого Закона ограничения, установленные указанным выше Положением, неправомерны.
После принятия новой Конституции актуальным стало осу ществление гражданами предусмотренного Конституцией пра ва на местное самоуправление, а вследствие этого — и про блемы его судебной защиты.
Губернатор Ярославской области издал в 1994 г. несколько постанов лений о назначении глав администрации городов и районов области. Региональное отделение движения «Демократическая Россия» обра тилось в Ярославский областной суд с жалобой на эти акты, ссыла ясь на то, что назначение глав администраций городов и районов Ярославской области руководством администрации Ярославской об ласти противоречит Конституции Российской федерации, Закону РФ «О местном самоуправлении в РФ», Закону РФ «О выборах главы администрации» и нарушает право населения территорий на самос тоятельное, на основе выборов, формирование органов местного са моуправления. Заявитель просил признать их недействительными. Решением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 7 декабря 1994 г. указанные постановления губер натора признаны недействительными.
Рассмотрев дело в кассационном порядке, судебная коллегия по граж данским делам Верховного Суда РФ определением от 1 марта 1995 г. решение оставила без изменения, указав, в частности, следующее. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного само управления не входят в систему органов государственной власти. Назначение руководителем администрации субъекта Российской Фе дерации главы местной администрации нарушает закрепленный Кон ституцией РФ принцип самоуправляемости территорий и является попыткой создания на местах наряду с органами местного самоуп равления системы органов исполнительной власти. Такая попытка не основана на законе и противоречит Конституции РФ, в которой четко определена система органов государственной власти — до органов власти субъектов Российской Федерации включительно — и уста новлен принцип самостоятельного решения населением вопросов мест ного значения (п. 1 ст. 130 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции определяется населением, что также препят ствует созданию на местах назначаемых вышестоящим органом ис полнительной власти органов государственного управления. Довод представителей администрации Ярославской области о том, что 4.2 ст. 131 Конституции РФ предусматривает создание наряду с выбор ными органами местного самоуправления невыборных органов, не мо жет быть признан убедительным обоснованием права главы вышестоя щей по отношению к местной территории администрации назначать глав местной администрации потому, что невыборные органы входят в сис тему местного самоуправления, а не в систему органов государственной власти, и так же как и выборные, формируются населением террито рии, а не органом исполнительной власти субъекта федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 15 Конституция Российской Федера ции имеет высшую юридическую силу и прямое действие. После ее вступления в силу с 25 декабря 1993 г. законы и другие пра вовые акты, действовавшие на территории Российской Федера ции, применяются лишь в той части, которая не противоречит Конституции Российской Федерации (ст. 2 разд. второго «За ключительные и переходные положения). Так как назначение глав местной администрации вышестоящей администрацией про тиворечит Конституции РФ, суд правильно признал неверными ссылки представителей администрации Ярославской области на нормативные акты, действовавшие до вступления в силу Кон ституции РФ, как на основание назначения глав местной адми нистрации после 25 декабря 1993 г.
Правильная оценка дана судом и самому содержанию этих нормативных актов, не дающих права губернатору самостоя тельно производить назначение глав местных администраций. В соответствии со ст. 30 Закона «О местном самоуправле нии в РСФСР» от 6 июля 1991 г." должность главы местной
администрации является выборной. Порядок выборов глав администрации регулировался Законом РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г.
С 25 ноября 1991 г. действовал Указ Президента РФ № 239 «О порядке назначения глав администрации», в соответствии с которым глава местной администрации действительно мог быть назначен на должность главой вышестоящей админис трации, но только по согласованию с соответствующим Сове том народных депутатов.
Такой же порядок согласования кандидатуры главы мест ной администрации с Советом был предусмотрен в Законе РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от дол жности глав краевой, областной, автономной области, автоном ного округа, города федерального значения, районной, город ской, районной в городе администрации» от 1 апреля 1993 г. По мимо того, что в соответствии со ст. 3 этого Закона внесенная главой вышестоящей администрации кандидатура на пост гла вы администрации подлежала обязательному согласованию с Советом народных депутатов, ст. 1 Закона устанавливала, что сама процедура назначения главы администрации могла на чаться только после принятия соответствующим Советом ре шения о предложении главе вышестоящей администрации на значить главу нижестоящей администрации.
После прекращения деятельности Советов положения ука занных нормативных актов о порядке назначения глав адми нистраций соблюдены быть не могли.
В решении надлежащим образом обоснован вывод о том, что при обращении в областной суд с жалобой на акты областной администрации в порядке, предусмотренном ст. 60 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», региональное отделение движения «Демократическая Россия» реализовало свои уставные задачи по защите прав граждан, в том числе и в судебном порядке.
Содержащийся в кассационной жалобе довод о том, что в результате обжалуемых действий администрации области права граждан не нарушались, не может быть признан обос нованным. Указанными актами нарушены конституционные права населения территорий избирать органы местного само управления и быть избранными в них. Правильность такого понимания конституционных норм подтверждается и положе ниями принятого на основе этих норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» от 6 декабря 1994 года.
Аналогичное решение Ярославский областной суд принял 21 ноября 1994 г. по жалобе нескольких жителей г. Углича на постановление вице-губернатора области о назначении главы администрации г. Уг лича. Решение признано правильным определением судебной колле гии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 марта 1995 г. По данному делу заместитель Генерального прокурора РФ внес протест в президиум Верховного Суда РФ, в котором поставил вопрос об отмене судебных постановлений и прекращении производства по делу, считая, что оно не подлежит рассмотрению в судах общей юрисдикции, а под ведомственно Конституционному Суду РФ. Президиум Верховного Суда 5 июля 1995 т. оставил протест без удов летворения.
Президиум Верховного Суда РФ исходил из того, что по данному делу граждане, обратившиеся в суд, оспаривают акт областной администрации, который, как они считают, нару шает их конституционные права, в частности, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, са мостоятельно решать все вопросы местного значения, вклю чая вопросы распоряжения местным бюджетом (ст. 130, 131, 132 Конституции). Судебная защита их прав и свобод гаран тирована ст. 46 Конституции, поэтому они вправе были обра титься в суд общей юрисдикции. Президиум также учел, что круг лиц, по запросам которых (безотносительно к конкретно му спору) Конституционный Суд РФ решает вопрос о соот ветствии Конституции нормативных актов некоторых органов государственной власти, ограничен (ч. 2 ст. 125 Конституции), и граждане к ним не относятся. Поэтому признание данного дела относящимся к исключительной компетенции Конститу ционного Суда РФ по существу лишило бы граждан права на судебную защиту.
Много проблем в осуществлении и защите прав граждан на местное самоуправление связано с тем, что законодатель ная база, регулирующая его развитие, была недостаточна.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был при нят только 12 августа 1995 г. и введен в действие с 1 сентября 1995 г. (дня официального опубликования). До этого попытки проведения выборов в органы местного самоуправления иног да приводили к возникновению споров. Верховный Суд РФ при их разрешении занимал неизменно следующую позицию: главный правовой акт, регулирующий указанное право, — Конституция РФ, и суды, обеспечивая его защиту, должны применять ее нормы непосредственно.
Постановлением от 22 декабря 1994 г. Челябинская областная Дума назначила выборы в органы местного самоуправления области на 28 мая 1995 г.
20 марта 1995 г. глава администрации области принял постановление, которым запретил главам местных администраций проводить ука занные выборы до тех пор, пока не будет принят Федеральный закон «Об общих принципах, организации системы органов местного само управления» и на его основе — соответствующий Закон области. С. и П. обратились в суд с жалобой на действия главы администрации области, указывая, что наложенный им запрет на проведение выбо ров в органы местного самоуправления области противоречит нор мам Конституции Российской Федерации и другим законодательным актам, нарушает конституционные права граждан избирать и быть избранными. В связи с этим они просили признать постановление незаконным и отменить его.
Челябинский областной суд решением от 4 мая 1995 г. в удовлетворе нии жалобы отказал.
Рассмотрев дело в кассационном порядке, 5 июля 1995 г. судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение отме нила и вынесла новое, которым постановление главы администрации области, запрещающее проведение выборов, признала незаконным с момента принятия.
Судебная коллегия указала, в частности, следующее. Признавая действия главы администрации области по запрету выборов в органы местного самоуправления законными, суд указал, что выборы в области не могут состояться, поскольку отсутствуют правовая база, определяющая процедуру выборов, и правовой статус органов местного самоуправления. Вопрос по установлению общих принципов организа ции системы органов государственной власти и местного самоуправле ния, относящийся согласно ст. 72 Конституции Российской федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации, до настоящего времени не урегулирован, Феде ральный закон «Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления» и на его основе Закон Челябинской облас ти, как это предусмотрено ч. 2 ст. 76 Конституции Российской феде рации и ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «Об основ ных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г., не принимались. С учетом этих обстоятельств суд пришел к выводу, что нарушений конституционных прав заявителей не допущено, предусмотренные ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации право избирать и быть избранным они смогут реализовать после принятия вышеназванных законов.
Однако эти выводы суда являются ошибочными. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и приме няется на всей территории Российской Федерации. Это озна чает, что Конституцию Российской Федерации надлежит при менять в качестве акта прямого действия во всех необходи мых случаях, в том числе, когда конституционной нормой
123
полностью регламентированы закрепленные в ней положения, которые, исходя из смысла этой нормы, не требуют дополни тельной регламентации и в ней нет указания на необходи мость принятия федерального закона, предусматривающего механизм реализации провозглашенных прав, свобод, обязан ностей и других положений, либо когда норма Конституции содержит такое указание, но федеральный закон отсутствует.
Действительно, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых относится и вопрос установления общих прин ципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72 Конституции Россий ской Федерации), издаются федеральные законы и принима емые в соответствии с ними законы и иные нормативные пра вовые акты субъектов Российской Федерации.
Однако их отсутствие, исходя из смысла ч. 1 ст. 15 Консти туции Российской Федерации, само по себе не может служить препятствием к формированию органов местного самоуправ ления области, поскольку общие принципы организации мест ного самоуправления установлены в Конституции Российской Федерации.
Согласно ст. 12, 130, 131, 133 Конституции РФ в Российс кой Федерации признается и гарантируется местное самоуп равление, которое осуществляется гражданами путем рефе рендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че рез выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Народ непосредственно осущес твляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Возможность отсрочки их образования до принятия соот ветствующего Федерального Закона и закона области Консти туцией Российской Федерации, в том числе ст. 76 и вторым ее разделом, не предусмотрена.
Более того, еще до принятия действующей в настоящее вре мя Конституции в Российской Федерации был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. (с последующими изменениями). Этот Закон в силу ст. 2 раздела II Конституции Российской Федерации сохраняет свое действие в части, не противоречащей Конституции^.
124
Далее, как видно из дела, постановлениями Челябинской областной Думы от 4 марта 1995 г. утверждены Положения о выборах в органы местного самоуправления области и о выбо рах глав местного самоуправления в сельских населенных пунктах области.
Таким образом, вывод суда о том, что отсутствует право вая база для проведения назначенных выборов в органы мест ного самоуправления Челябинской области, является несосто ятельным.
Образование органов местного самоуправления в силу Кон ституции Российской Федерации является обязательным, и как видно из материалов дела, процесс по их формированию в субъектах Российской Федерации идет с декабря 1993 г. пу тем проведения выборов. Отмена выборов в органы местного самоуправления в Челябинской области главой областной ад министрации по существу повлекла ограничение конституци онных прав граждан данного региона на участие в этих выбо рах и в осуществлении местного самоуправления (ст. 32, 130, 133 Конституции Российской Федерации).
Принимая решение об отмене выборов, глава администра ции вышел за пределы своих полномочий, поскольку рассмот рение такого вопроса в его компетенцию не входит.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о правомерности действий главы Че лябинской области по отмене выборов в органы местного са моуправления области, находит их незаконными. С учетом того, что по делу собирания или дополнительной проверки доказа тельств не требуется, обстоятельства дела установлены су дом полно и правильно, но допущена ошибка в применении норм материального права, Судебная коллегия вынесла новое решение об удовлетворении жалобы.
Таким образом, в качестве важнейших принципиальных положений, регулирующих в Конституции РФ местное са моуправление, следует указать следующие:
а) местное самоуправление самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
б) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом истори ческих и иных местных традиций, структура его органов оп ределяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
125
в) органы местного самоуправления самостоятельно управ ляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
г) местное самоуправление гарантируется, в частности, правом на судебную защиту, запретом на ограничение его прав, установленных Конституцией и федеральными законами.
Эти положения следует учитывать при разрешении спо ров о защите местного самоуправления, возникающих между его органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, в связи с принятием пос ледними нормативных актов, ограничивающих права местно го самоуправления.
Так, Законодательное Собрание Иркутской области приняло закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской об ласти», в ст. 32 которого установило, что: финансовые управления в городах и районах области входят в единую систему органов управ ления финансами области, возглавляемую Главным финансовым уп равлением области; начальники финансовых управлений городов и районов назначаются и освобождаются от должности начальником Главного финансового управления по представлениям исполнитель ных органов городов и районов; начальник Главного финансового уп равления утверждает предельную численность работников финансо вых управлений городов и районов, сметы расходов на содержание их аппаратов и, по согласованию с главами исполнительных органов соответствующих территорий, — Положения о финансовых управ лениях городов и районов.
По заявлению Иркутской городской Думы и администрации г. Ир кутска, являющихся органами местного самоуправления, Иркутский областной суд решением от 31 мая 1995 г. признал эти нормы нару шающими конституционные права местного самоуправления и не действительными со дня подписания Закона. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 1995 г. решение оставлено без изменения, а кассационные жалобы администрации и законодательного Собрания Иркутской области — без удовлетворения.
Сопоставляя приведенные выше конституционные нормы о местном самоуправлении (а для данного дела прежде всего имеют значение право населения города, района самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и пра во этих органов самостоятельно формировать, утверждать и исполнять бюджет) с оспариваемыми нормами, установлен ными Законодательным Собранием, нетрудно обнаружить, что последними органы местного самоуправления, ведающие
126
финансами, по существу подчинены органам исполнительной власти области, чем ограничены их права, что запрещено ст. 133 Конституции,
При рассмотрении этого дела возник вопрос о его подве домственности судам общей юрисдикции. Законодательное Собрание и администрация Иркутской области считали, что дело может быть рассмотрено только Конституционным Су дом РФ. Судебные инстанции, полагаю, правильно не согласи лись с такой точкой зрения.
Судебная защита местного самоуправления, как было указа но выше, гарантируется согласно ст. 133 Конституции РФ. Пра вом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции органы местного самоуп равления не обладают. К компетенции арбитражных судов оспа-ривание нормативных актов не относится. Следовательно, су дебная защита по подобным делам местному самоуправлению обеспечивается судами общей судебной системы, что и было сде лано по настоящему делу. Признание его подведомственным ис ключительно Конституционному Суду РФ, так же, как и по од ному из приведенных выше дел, лишило бы органы местного самоуправления права на судебную защиту.
Нормы ст. 133 Конституции о судебной защите местного са моуправления получили развитие в ст. 46 принятого 12 августа 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «Граждане, проживающие на территории муниципаль ного образования, органы местного самоуправления и должност ные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов го сударственной власти (выделено мною —В. Ж.) и государствен ных должностных лиц, органов местного самоуправления и до лжностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреж дений и организаций, а также общественных объединений».
В этом Законе, в отличие от Конституции, которая в общей мере закрепила гарантии судебной защиты прав местного само управления (хотя и этого достаточно для признания приведен ного дела подведомственным судам общей юрисдикции), более подробно раскрыто их содержание. К объектам контроля со сто роны судов общей юрисдикции прямо отнесены акты органов государственной власти, без каких-либо ограничений. Следова тельно, к ним можно отнести и нормативные акты органов пред ставительной (законодательной) и исполнительной власти субъ ектов Российской Федерации. Это подтверждают и уставы субъ-
ектов Федерации, например, в Уставе Иркутской области облас тные законы прямо отнесены к нормативным правовым актам, что следует из ст. 20 и 27 Устава.
В связи с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. в России проводились выборы в новые представительные (зако нодательные) органы государственной власти, которые, как известно, избираются на определенный срок. Согласно Консти туции РФ Государственная Дума, являющаяся одной из палат представительного и законодательного органа РФ — Феде рального Собрания, избирается сроком на четыре года, а первого созыва (в виде исключения) — на два года (ст.94,96 Разд. 1 и ст. 7 Разд. II Конституции).
Аналогичным образом были установлены сроки, на которые избирались представительные органы государственной власти субъектов РФ (законодательных собраний, дум и т.п.).
В связи с истечением двухлетнего срока выдвигались пред ложения о его продлении с тем, чтобы избежать перевыборов. На федеральном уровне переноса выборов не произошло, и Государственная Дума нового созыва была избрана в установ ленный Конституцией срок (в декабре 1995 г.), однако это было соблюдено не везде.
Так, Тульская областная Дума, избранная как орган представительной (законодательной) власти области 12 декабря 1993 г. на срок два года, приняла 6 апреля 1995 г. Закон Тульской области "Об органах государственной власти Тульской области", в ст.5 которого установи ла, что срок ее полномочий продлевается до четырех лет.
Абстрагируясь от нравственной стороны вопроса о возмож ности органа государственной власти самому себе продлевать срок полномочий, устанавливать для своих членов (депутатов) заработную плату, льготы и пр., проанализируем юридический аспект проблемы.
В нашем законодательстве, в отличие от законодательства некоторых стран, прямого запрета на это нет. В США, напри мер, в 1992 г. была принята XXVII поправка к Конституции, в силу которой «никакой закон, изменяющий вознаграждение сенаторов или членов Палаты представителей за их службу, не должен вступать в силу до того, как произойдут следующие выборы членов Палаты представителей». Однако вопрос о праве представительного (законодательного) органа продле вать самому себе срок полномочий значительно важнее, чем вопрос о заработной плате его депутатов. Вправе ли он это "елать?
Житель города Тулы С. обратился в суд с заявлением о признании недействительной нормы указанного выше Закона Тульской области, которой срок полномочий областной Думы продлен до четерех лет, считая, что она нарушает его права избирателя и противоречит Конституции РФ,
Решением Тульского областного суда от 6 декабря 1995 г. заявление удовлетворено.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев 25 января 1996 г. дело по кассационной жалобе тульской областной Думы, решение суда оставила без изменения, а жалобу -без удовлетворения.
Принимая такое решение, суд правильно исходил из того, что Тульская областная дума избирались 12 декабря 1993 г. гражданами РФ, проживающими в Тульской области, на срок два года. Это значит, что избирателями была выражена воля не только по персональному составу депутатов Думы, но и по сроку, в течение которого депутатам было доверено осущес твление представительной (законодательной) власти в облас ти. Увеличение этого срока самими депутатами является превышением их полномочий, вторжением в компетенцию избирателей и нарушением их прав, закрепленных в ст.32 Конституции РФ, согласно которой граждане Российской Фе дерации имеют право участвовать в управлении делами госу дарства как непосредственно, так и через своих представите лей (ч.1); имеют право избирать и быть избранными и быть избранными в органы государственной власти и органы мес тного самоуправления (ч.2). Продлив срок полномочий сверх того, на который они были избраны, депутаты областной Думы по существу лишили граждан, проживающих в области, прав избирать и быть избранными в Думу на новый срок.
Такой подход судов к данной проблеме, основанный на прямом применении норм Конституции РФ, представляется исключительно важным.
§ 6. Решение процессуальных вопросов на основе Конституции РФ при рассмотрении гражданских дел о защите основных прав и свобод человека
С принятием новой Конституции РФ, закрепившей в ч. 3 ст. 123, что судопроизводство осуществляется на основе со стязательности и равноправия сторон, нормы действующего ГПК, принятого в 1964 г., стали во многом противоречить это му конституционному принципу.
53ак.1413 129
На практике вызывает большие сложности соотнесение указанного конституционного принципа с отраслевым принци пом активной роли суда (обязательностью собирать доказа тельства, выходить за пределы кассационной жалобы и про верять дело в полном объеме и др.).
Амурский областной Совет народных депутатов обратился в суд с заявлением о признании незаконными постановления главы адми нистрации области «О приостановлении деятельности Амурского об ластного Совета народных депутатов» от 20 октября 1993 г. и не скольких связанных с ним других постановлений (о сотрудниках Со вета, банковских счетах и пр.).
Решением Амурского областного суда от 10 августа 1994 г. заявление удовлетворено.
На решение областного суда были принесены кассационная жалоба главы администрации Амурской области и кассационный протест и.о. прокурора Амурской области. В жалобе и протесте ставился вопрос об отмене решения суда и прекращении производства по делу на том основании, что споры между представительной и исполнительной властями субъекта Российской Федерации подлежат разрешению в Конституционном суде Российской Федерации, а не в суде общей юрисдикции.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1994 г. решение суда оставлено без изменения, кассационные жалоба и протест — без удов летворения.
Первый заместитель Генерального Прокурора РФ в протесте, вне сенном в Президиум Верховного Суда РФ, поставил вопрос об отмене определения коллегии и направлении дела на новое кассационное рассмотрение по тому основанию, что участвовавший при кассацион ном рассмотрении дела представитель Генеральной прокуратуры дал заключение об отмене решения Амурского областного суда по сущес тву, как не соответствующего требованиям закона. Однако кассаци онная инстанция Верховного Суда РФ ограничилась доводами касса ционной жалобы и кассационного протеста, не указала в кассацион ном определении мотивы, по которым не согласилась с доводами, изложенными в заключении участвовавшего в рассмотрении дела представителя Генеральной Прокуратуры РФ, в нарушение требова ний ст. 294. Гражданского процессуального кодекса РСФСР не прове рила дело в полном объеме и не высказала своего суждения о закон ности судебного решения Амурского областного суда от 10 августа 1994 г. по существу.
Президиум Верховного Суда РФ 19 октября 1994 г. оставил протест без удовлетворения, указав, в частности, следующее. Участвовавший в судебном заседании представитель Генеральной Про куратуры, как это следует из содержания кассационного определения и протеста, в своем заключении не поддержал доводы, изложенные ис полняющим обязанности прокурора Амурской области в кассационном протесте, считая, что возникший между государственными органами власти спор подведомственен областному суду, и поставил вопрос об отмене судебного решения как незаконного по существу.
Однако с указанием в протесте на то, что суд должен был привести в кассационном определении мотивы, по которым при знал необоснованными доводы, изложенные в заключении пред ставителя Генеральной прокуратуры РФ, согласиться нельзя.
В части 3 ст. 311 ГПК РСФСР предусмотрено, что при от клонении кассационной жалобы или протеста суд обязан в своем определении указать мотивы, по которым доводы жа лобы или протеста признаны неправильными или неявляю щимися основанием к отмене решения. Обязанность излагать в определении мотивы несогласия с доводами, выдвинутыми прокурором в своем заключении, указанной нормой закона на кассационную инстанцию не возложена.
Приведенное указание в протесте фактически обязывает кас сационную инстанцию выходить за пределы рассмотрения дела, поскольку ни в кассационной жалобе, ни в кассационном протес те не содержались какие-либо доводы относительно неправиль ности решения суда первой инстанции о незаконности правовых актов главы администрации области по существу.
Изложенный в настоящем протесте довод противоречит конституционным принципам состязательности и равнопра вия сторон при осуществлении правосудия, закрепленным в п. Зет. 123 Конституции, имеющей согласно ст. 15 этой Кон ституции высшую юридическую силу и прямое действие.
Представитель Генеральной прокуратуры РФ, дававший заключение по делу в кассационной инстанции, не являлся стороной по этому делу, и поэтому в соответствии с приведен ными конституционными принципами судопроизводства кас сационная инстанция правильно ограничилась обсуждением лишь доводов, изложенных в кассационной жалобе руководи теля администрации Амурской области, являющегося по су ществу стороной в возникшем споре.
Как следует из материалов дела, представитель прокура туры Амурской области не принимал участия в рассмотрении дела в суде первой инстанции и в кассационном протесте ис полняющим обязанности прокурора области изложены дово ды, аналогичные доводам, содержащимся в кассационной жа лобе Главы администрации Амурской области.
С учетом изложенных обстоятельств основания в отмене кассационного определения с направлением дела на новое кас сационное рассмотрение отсутствуют.
В этом Постановлении Президиума Верховного Суда РФ, а также в п. 7 указанного выше постановления Пленума Верхов ного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей», содержатся некоторые ориентиры реали-
5* ^
зации конституционного принципа состязательности в граж данском судопроизводстве, закрепленного в ч. Зет. 123 Консти туции, которые можно учитывать судам до принятия нового ГПК, где этот принцип должен быть четко регламентирован.
К этому выводу необходимо добавить, что независимо от до водов жалобы или протеста кассационная и надзорная инстан ции обязаны выйти за их пределы, если имеются основания, которые по закону (ст. 308 ГПК) влекут обязательную отмену решения (дело рассмотрено незаконным составом суда и др.).°
' Об этой проблеме см. также с. 43—44.
' Эта Декларация действовала на время рассмотрения дела районным судом. ' Эта статья действовала на время рассмотрения дела Президиумом Московского городского суда и судебной коллегией Верховного суда РФ.
* Права человека в России—международное измерение. Вып. 1. М„ 1995. С. 206—209.
' Тот же размер госпошлины установлен в настоящее время пп. 1 п. 7 ст. 4 Закона «О государственной пошлине» в новой редакции, утвержденной федеральным законом, принятым Государственной Думой 24 ноября 1995 г.
' В России — это альтернативная гражданская служба, предусмотренная ч. 3 ст. 59 Конституции.
' Этот Закон действовал в то время. Сейчас действует федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 12 августа 1995 г. ' Этот Закон действовал на время рассмотрения дела судами. ' Такой подход к данной проблеме позже был закреплен в Федеральном Законе «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», введенном в действие с 9 января 1996 г.