Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Людвиг КАРАПЕТЯН СУБЪЕКТЫ
ФЕДЕРАЦИИ
ПЕРСПЕКТИВЫ ВЫРАВНИВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА
Вопросы образования многонациональных государств и политико-право вого статуса находящихся в их составе национально-территориальных и иных образований находятся в центре внимания научных исследований и представляют особую заботу для государственных деятелей. Это естествен но. Каждое многонациональное государство имеет особенности своего ис торического формирования и развития, а в процессе их интеграции и дезин теграции неизбежно возникает множество новых проблем внутреннего и международного значения, требующих поисков научно обоснованных путей их решения.
Особенность Российской Федерации с самого начала ее возникновения состояла в том, что она создавалась на базе сочетания административно-территориальных и национально-территориальных (а позже и националь но-государственных) принципов и в значительной мере была призвана ре шить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако в практи ческой политике идеи классического федерализма, по существу, оказались недостаточно реализованными: Россия, занимая доминирующее положение в составе Советской Федерации и, согласно Конституции, являясь федера тивной республикой, сама оставалась преимущественно унитарным госу дарственным образованием.
В перестроечный период была предпринята попытка демократического реформирования Советской Федерации на основе заключения нового Союз ного Договора, внесения поправок в Конституцию СССР и т.п. По извест ным причинам эти попытки не принесли желаемых результатов. После рас пада Союза ССР продолжался курс на реформирование Российской Федера ции в соответствии с теорией федерализма и международной практикой. Ос новное направление этого курса — максимально возможная децентрализа ция власти и управления, расширение предметов ведения и полномочий субъ ектов Федерации.
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА Российской Федерации на совре менном этапе развития определена ее Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года, и уточнена в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом президента 15 июня 1996 года. В рамках рассма триваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют поло жения Конституции и Концепции о распространении суверенитета Рос сийской Федерации на всю ее территорию; верховенстве на всей терри тории РФ ее Конституции и федеральных законов над Федеративным. договором и иными нормативными актами; равноправии субъектов РФ; государственной целостности России и единстве системы •государствен ной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов; равноправии и самоопределении народов.
КАРАПЕТЯН Людвиг Мнацаканович — доктор философских наук, профессор.
Л. КАРАПЕТЯН 84
Наряду с названными и другими достаточно четко сформулированными по ложениями в Конституции Российской Федерации имеются и такие, кото рые содержат явные противоречия и дают возможность для их противо речивого толкования в процессе практической реализации. К их числу отно сится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 ус танавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. Такое несогласование со здает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравнопра вия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус ре спублики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик». По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федера ции должен быть определен только в Конституции Федерации и соответствен но закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уста вов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.
Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республи ки. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливается, что она «само стоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в соста ве Российской Федерации статья 61 Конституции Республики Татарстан, в кото рой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международно го права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Дого вора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогич ное положение содержится в преамбуле Конституции Чеченской РЬспублики, где даже нет упоминания о том, что она является субъектом Российской Феде рации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суве ренным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе ми рового содружества наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Консти туции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.
Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конститу ции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Россий ской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В консти туциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конститу ции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Рес публик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкор тостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов веде ния законодательного органа либо президента устанавливается их право оп ределять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституци ей Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных за конов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопро сам, отнесенным к ведению Российской Федерации (см. «Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федера ции».— «Российская Федерация», 1994, № 21, стр. 18—27; «Федеральное ус тройство: реализация Конституции Российской Федерации». М., 1995, стр.
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
6—15; Материалы парламентских слушаний «О разграничении полномочий между федеративными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и перспективы развития Российской Федерации» в Федеральном собрании РФ, 8 апреля 1996 года и др.).
Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе дерации несоответствия важным положениям федеральной Конститу ции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование нерав ноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республи ками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.
Председатель Верховного Совета Республики Татарстан Ф.Мухаметшин пытается обосновать недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик надуманным, на мой взгляд, аргументом о якобы различном источнике их происхождения. «Для национальных республик,— утверждает он,— таковым выступает государственный суверенитет как реализация ис конного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. На циональные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и обла стей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Го сударственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. По этому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области — территориально-государственные образования, функционирую щие на основе полномочий, переданных им федеральным центром» (Ф.Х.Му-хаметшин. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты).— «Государство и право», 1994, № 3, стр. 56).
Тем самым автор, по существу, стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Необос нованность данной аргументации представляется мне достаточно очевид ной, поскольку источником происхождения любого субъекта федерации на самом деле является народ, а не абстрактные «национально-государствен ные» или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухамет шин, с одной стороны, считает края и области территориально-государст венными образованиями, а с другой — лишает их права на суверенитет. Вы зывает недоумение позиция автора в связи с тем, что: а) народ националь ной республики суверенен, он имеет значительно больше прав, чем народ края и области, хотя они находятся в составе единого федеративного госу дарства; б) национальные республики (и, следовательно, представляющие их народы) могут свободно распоряжаться своими правами, а другие субъ екты (также представляющие их народы) лишаются этой возможности; в) национальные республики сами устанавливают свои полномочия «снизу», а краям и областям полномочия определяются федеральными органами «сверху». В итоге вновь, как и в СССР, предлагается многоступенчатая фе дерация с неравными правами народов. Едва ли в других многонациональ ных федеративных государствах мира можно встретить такую «разносорти-цу». И не случайно Ф.Мухаметшин вынужден констатировать: «Один из об щеобязательных принципов международного права гласит: в современном мире все государства обязаны уважать принцип равноправия и самоопреде ления (курсив мой.—Л. К.) народов, что является их естественным правом и никем не даруется. Оно неотъемлемо, неотчуждаемо, и государство долж но принять его как естественную данность» (там же, стр. 58).
Л. КАРАПЕТЯН 86
Указанный принцип закреплен в Декларации о принципах международно го права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970). В дальнейшем он по лучил подтверждение в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975) и в Декларации о праве на развитие, при нятой Генеральной Ассамблеей ООН (1986).
Ф.Мухаметшин считает, что между национальными республиками, края ми и областями имеется и такое социально-политическое различие, которое заключается в проживании части титульной нации республики в других странах. Но разве в России, как и в других странах, можно найти провинции, часть населения которой не проживала бы в других регионах диаспорно? Разве русские, составляющие основное население того или иного края и об ласти, не проживают в других республиках РФ? Видимо, в этой проблеме наиболее важным является то, чтобы федеративное государство заботилось о всех гражданах своей национальности, проживающих за ее пределами, предоставляя такое право также субъектам Федерации. Но это требование никак не может оправдать стремление национальных республик иметь бо лее высокий конституционный статус и соответствующие права, чем другие субъекты Федерации.
Мне представляются необоснованными и суждения по данному вопросу, которые высказал президент Республики Саха М.Николаев. Он считает, «что на данном этапе развития России насаждение идеи полного и безуслов ного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской госу дарственности. Составной частью мировоззренческой основы Российской Федерации является равенство народов, независимо от их истории, уровня культуры и численности» («Независимая газета», 31 марта 1994 года).
Безусловно, автор прав в том, что на данном этапе (да и в обозримой пер спективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этниче ским особенностям, численности населения, размерам территории, экономи ческому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Рос сийской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть до стигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Рос сийской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъек тов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Феде рации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государст венной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие это го равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» — не тождест венны. А в статье М.Николаева усматривается их отождествление.
Несколько иначе этот вопрос разъясняет С.Шахрай. По его мнению, «равноправие не означает тождества, поэтому никому не удастся «подо гнать» все разнообразие субъектов под какую-то одну схему» («Независи мая газета», 5 марта 1994 года). Конечно, равноправие не означает подгон ку всего и вся под одну схему. Но суть равноправия субъектов Федерации не может быть различной. В составе единого федеративного государства не допустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав, а другие меньше. Подобно тому, как предусмотренные Конституцией равные права и сво боды человека и гражданина тождественны для каждой личности, так тождественно и конституционное право для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, де-
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
мографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективную обусловленность их конституционного неравно правия.
ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ КОНСТИТУЦИЕЙ равноправие всех субъек тов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каж дой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции го сударственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституци онные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.
В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма — территориальной. О необходимости по степенного перехода от национально-территориального устройства к тер риториальному говорилось также в послании Президента РФ Федерально му собранию (1994). Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом со здается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организа ция федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация ока залась в противоречии с территориальной и в отличие от последней являет ся дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.
В действительности, однако, между ними в многонациональном государ стве нет вызывающих тревог противоречий. Усматриваемые противо речия — плод консервативно-унифицированного подхода к федеративно му устройству без учета специфики национального состава той или иной страны.
Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную органи зацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически су ществовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о го сударственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций авто номий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.
Действующая Конституция и Федеративный договор исходят из госу дарственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоро палительного преобразования, вопреки воле образующих их народов, чре вата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государ ство многонационально, поэтому не следует противопоставлять территори альную организацию федерации национальной или пытаться слепо копиро вать чужие образцы.
Л. КАРАПЕТЯН 88
Интересные, но противоречивые суждения по рассматриваемому вопро су предложил профессор В.Чиркин: «Национально-территориальный под ход соответствует международно признанному коллективному праву наро дов (этносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции ча стей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречияямежду национальностями... Но с течением времени нацио нально-территориальный подход может породить сепаратистские тенден ции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной влас ти...
Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государст венную общность...
Территориальный подход к федерации способствует укреплению госу дарственности путем централизации, стимулирует процесс интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США. Тер риториальный подход не опирается на какой-то один постулат (националь ную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономиччские, исторические, географические и иные данные» (В. Е. Чир-кин. Модели современного федерализма: сравнительный анализ.— «Госу дарство и право», 1994, № 6—9, стр. 155). В целом автор приходит к выво ду о большей эффективности, а следовательно, и предпочтительности тер риториального подхода к федерации.
Безусловно, «территориальные» и «национальные» начала федеративного государственного устройства имеют определенные различия, свои позитив ные и негативные стороны. Но отмеченные автором последствия националь но-территориальных образований могут иметь место и при территориальной форме организации (сепаратизм, использование политических элит для при обретения власти и т.п.). К тому же в любом федеративном государстве с на ционально-территориальным образованием с таким же успехом могут учиты ваться экономические, географические, исторические и иные факторы. Под тверждение тому — ускоренное развитие союзных республик и других наци онально-государственных образований в Союзе ССР. Трудно согласиться также с утверждением В.Чиркина будто «территориальный подход к строи тельству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в однонациональных государствах, не имевших крупных, компактно проживающих национальных групп» (там же, стр. 154). Ведь учет национального фактора — необходимое демократиче ское требование демократического устройства любого, в том числе феде ративного государства, независимо от наличияяпроживающих там крупных или небольших национальных групп. Другой вопрос, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различны. Наконец «плюсы» и «минусы» территориальной и национальной форм организации федерации в других странах отличаются от их сочетания в РФ.
Поэтому с точки зрения исторического анализа и практики современ ного российского федерализма представляется необоснованной идея пол ного преобразования «национальной» организации федерализма в «терри ториальную». Не более чем в качестве тактического приема воспринима ются при этом рассужденияяотдельных авторов о переходном периоде от первой формы организации федерализма ко второй. По моему убеждению, они направлены на успокоение национального самосознания народов, име ющих национально-государственные или национально-территориальные образованияяв составе РФ, но едва ли способны достичь своей цели. Опыт
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ 89
«переходных периодов» в бывшем Союзе ССР показывает, что такого рода процессы будут искусственно подталкиваться и приведут к созданию не иде ального федерализма, а к возможному обострению межнациональных отно шений, что чревато разрушительными последствиями.
Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отно шениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных со членов, а нечто целое, способное по своему потенциалу обеспечить много образие и самобытность субъектов Федерации с сохранением тесного госу дарственного единства на основе их естественного взаимного тяготения.
Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов — только одна функция федеративного строя, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения и нали чием национальной государственности различчых этносов. Его другая функция — рационализация власти и управления общественными и госу дарственными делами в интересах сохранения и поддержания конститу ционного строя.
Федеративное устройство России, состоящее из территориальных и национальных образований, служит, с одной стороны, сохранению много образия различных регионов при безусловном характере общефедерально го единства, с другой — оно выступает способом рационального распре деления компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия де ляяся между Федерацией в целом и ее субъектами. Причем само это деле ние должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требова ло активизации деятельности другой части, что, в свою очередь, могло бы способствовать более тесному единству всех ее субъектов, развитию их вза имосвязи и взаимозависимости.
Таким образом, специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и наци ональному признаку, разумеется, при условии их конституционного рав ноправия. А для реализации конституционных установлений необходимо, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Федерации не нарушалось равно правие всех ее субъектов, независимо от национальной или территориаль ной структур их организации. В ином случче неизбежны региональные спо ры и противостояния субъектов Федерации федеральным органам. Такое противостояние проявляется, например, по причине разных возможностей субъектов Федерации в решении социально-экономических вопросов, свя занных, в частности, с их правами в области налоговой политики. Республи ки отчисляют в федеральный бюджет значительно меньше налога от при были, чем края и области. В результате этого равноправные по Конститу ции субъекты Федерации получают неравные права и возможности в реше нии насущных социальных проблем.
НЕРАВНОПРАВИЕ СУБЪЕКТОВ Федерации порождает негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и облас тях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства — от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремле ния преобразования в республики. Более того, в среде политиков и ученых выдвигается идея самоопределения русской нации в форме образования со ответствующей республики в составе Российской Федерации как нового рав-
Л. КАРАПЕТЯН 90
ноправного ее субъекта (см. В.Н.Синюков. О форме федерации в России.— «Государство и право», 1993, № 5; В.А.Ржевский, А.В.Киселева. Субъекты Российской Федерации. Типология, конституционные основы организации.— «Государство и право», 1994, № 4). По мнению профессора Л.Болтениковой, «вместо раскола русской нации на 50 или 60 отдельных кус ков, что уже началось, нужно создавать одну унитарную русскую республи ку... В этом случае решился бы вопрос о равноправии субъектов и единой субъектности, и самоопределения наций» (см. «Федерализм: глобальные и российские измерения. Материалы международной конференции». Казань, 1993, стр. 42-^3).
Необоснованность такой рекомендации оччвидна из ее же содержания. Во-первых, если говорить об «отдельных кусках», то разве края и области не являются ими? Во-вторых, равноправие субъектов означает равноправие представляющих их народов, а не «кусков» территорий. В-третьих, создание из этих «кусков» одной унитарной русской республики привело бы к отчле-нению из исторически сложившегося веками Российского государства ны нешних национально-государственных образований в его составе, где про живают миллионы русских. В-четвертых, не состоялось бы «самоопределе ние русской нации», ибо на предлагаемых к объединению в русскую рес публику территориях проживают не только русские, но и представители де сятков других народов.
Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственным способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов Федерации является создание Русской республики. Во-первых, характер современного российского федеративного государства таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области и автономии. Во-вторых (что самое существенное), авторы идеи самоопределения русской нации и образования Русской республики в составе Российской Федерации не учитывают многовековую историю ста новления России как государства.
Провозглашение РСФСР после Октября 1917 года не означало деления России на множество государств и ее исчезновения. Наиболее существен ным является то, что Российская Федерация, имя которой дано именно русской нацией, составляющей 83 процента ее населения, в целом явля ется формой ее самоопределения. Границами территориального само определения русской нации выступает территория России. Поэтому ут верждение об ущемленности защиты прав русских по той только причине, что в Российской Федерации нет Русской республики или Республики Русь, не соответствует действительности.
Путь создания Русской республики гибелен для Российского государст ва. Не может часть одной и той же нации самоопределиться в составе государства, где она является титульной. Первый день провозглашения Русской республики может оказаться последним днем Российского госу дарства. При создании Русской республики «образуется какой-то длинный бессмысленный язык, протянутый от Петербурга до Владивостока, разно мастный и экологически и культурно, транспортно разъединенный. Он поз воляет лишь обозначить точку собирания русских земель, и тогда опять-та ки русские начнут отделяться от Татарстана, от Башкирии, Бурятии и так далее. То есть возникает кристалл для оседания «перенасыщенного» рас твора, и строится новая структура — в тяжелейших условиях полного рас пада старой» («Экополис», 1993, № 2, стр. II). Нельзя идти от более вы сокой формы организации государства к менее высокой. Для Российского
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
91
государства всегда было характерно существование единой суверенной власти, и именно она продолжает по настоящее время оставаться осно вой Российской Федерации. Следовательно, основная проблема состоит не в образовании Русской республики или Республики Русь, а в создании действующего механизма реализации конституционного равноправия субъектов РФ, будь то республики, края, области или автономные обра зования. Но важно при этом не только реальное пользование ими своими полномочиями при недопустимости вмешательства центральных органов в компетенцию субъектов Федерации, но и строгое соблюдение последним Федеральной Конституции и законов. Стало быть, речь должна идти о ра ционализации власти, ее разумной и целесообразной организации во всех субъектах РФ.
Вместе с тем представляется, что в составе РФ на базе краев и областей могут быть образованы новые республики или региональные образования без упоминания названия подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких республик диктуется не только стремлени ем получать равноправный статус с национально-государственным образо ванием, но также реальным своеобразием различных регионов России по географическим и демографическим условиям, с этнокультурной самобыт ностью и иными факторами.
Как отмечает профессор С.Алексеев, наряду с Центральной Россией и южными ее районами, Урал, Восточная Сибирь, Западная Сибирь, Дальний Восток и некоторые другие регионы России представляют собой своеобраз ные природные края (земли), со своей специфической культурой, если угод но, этнической или, во всяком случае, предэтнической самобытностью. Уже сейчас жители Центральной России, уральцы, сибиряки, дальневосточни ки — русские люди и все же люди в чем-то особые, со своим нравом и ха рактером, со своей судьбой (см. С.С.Алексеев. Российская государствен ность. «Сыр с дырками или федеральные земли»? — «Общая газета», 17— 23 сентября 1993 года). Эти объективные и субъективные факторы состав ляют предпосылки того, «чтобы реализовать российскую государствен ность по крупным российским регионам, причем с учетом особенностей территории и населения этих регионов. И тогда окажется вполне обосно ванным формирование таких внутрифедеральных государственных образо ваний, как, скажем, Центрально-Российская, Уральская, Сибирская, Даль невосточная республики, которые могут стать в Федерации «в один ряд» с Татарстаном, Якутией, Калмыкией и другими республиками.
При этом, коль скоро формирование соответствующих республиканских образований будет происходить, надо надеяться, не на националистической, а на последовательно демократической основе (и, следовательно, не на ос нове наций, а всего населения данной территории), то со временем все субъ екты Российской Федерации, обеспечив формирование и достойное положе ние всех наций России, станут равновеликими, равнозначными и во всех от ношениях равноправными «землями» — звеньями единой федеративной российской государственности» (там же).
Полагаю, что осуществление региональных преобразований субъектов Федерации станет возможным в более благоприятных социально-политиче ских условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наи более безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установ ления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы, на мой взгляд, стать переименование краев, областей в республики, в составе которых останутся автономные округа. Но многие из них в си лу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культур но-национальные автономии. Это будут республики всех проживающих на
Л. КАРАПЕТЯН 92
их территории народов, подобно тому, как Российская Федерация явля ется суверенным государством всех проживающих в ней народов.
В этой связи уместно напомнить первую попытку провозглашения Уральской республики, которая, к сожалению, получила отрицательную ре акцию со стороны федеральных властей и руководителей национальных ре спублик. Между тем политико-правовой анализ учеными экспертами проек та конституции Уральской республики приводит к выводу, что при некото рых недостатках она в целом имела позитивное значение (см. «Инициатива, от которой нельзя отмахнуться. Круглый стол правоведов».— «Российская Федерация», 1993, № 5). В отличие от конституций ряда существующих ре спублик (национально-государственных образований) в проекте конститу ции Уральской республики не было даже намека о своем государственном суверенитете, создании собственной таможенной службы, армии, возмож ном выходе из состава Российской Федерации и т.п. Напротив, в ней совер шенно определенно устанавливалось, что Уральская республика является субъектом Российской Федерации; не претендует на государственный суве ренитет, оставляя его полностью за Российской Федерацией; принимает верховенство федеративных законов на своей территории и т.д. Инициато ры образования Уральской республики попытались конституционно-право вым способом реализовать положение Конституции Российской Федерации о равноправии ее субъектов. Но демократическая инициатива, обоснован ная Конституцией Российской Федерации и международной практикой фе дерализма, была пресечена.
Происходящие в последние годы события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики яв ляется наиболее эффективным путем преодоления неравноправного поло жения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.
Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фак тическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от кон ституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.
В системе этих гарантий первостепенное место занимает неуклонное вы полнение местными органами своих полномочий, недопущение вмешатель ства центральных органов в компетенции субъектов Федерации, как и стро гое соблюдение федеральной Конституции и законов.
НА ОСНОВАНИИ сказанного выше можно сделать вывод, что для пол ного соответствия положений Конституции Российской Федерации и ре спублик в ее составе основным требованиям федерализма в текст Основ ного Закона следовало бы внести некоторые изменения, особенно в во просы суверенитета и равноправия.
Во-первых, из пункта 2 статьи 5 Конституции РФ можно было бы снять отождествление понятий «республика» и «государство». В данном случае речь идет о неотождествленности этих понятий в едином федеративном го сударстве. В иных же случаях, когда в республике (государстве) нет других республик, безусловно, эти понятия тождественны. Например, Французская Республика, Итальянская Республика являются самостоятельныыи государ ствами. Другое дело, когда республика в составе единого федеративного го сударства является субъектом федерации, федеративного государства. В
СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
этом случае уместнее к республике применить понятие «государствен ность», которое предполагает также соответствующую «суверенность». В результате внесения предложенной поправки в Конституцию РФ снимается несоответствие между частями 1 и 2 статьи 5, из которых первая закрепля ет равноправие между субъектами Федерации, а вторая — очевидное нерав ноправие между ними путем установления республикам статуса «государст во» без определения аналогичного или иного статуса краям, областям, авто номиям.
Во-вторых, из конституций нынешних республик имело бы смысл изъять положение об их государственном суверенитете. Как отмечалось, это не оз начает лишения их определенной суверенности как субъектов Федерации. А после переименования краев, областей и автономий в республики (или пре образования регионов в республики) положение о суверенности следует за крепить также в конституциях этих субъектов Федерации. Тем самым сни мется отличие их статуса от статуса нынешних республик.
В процессе осуществления предлагаемых преобразований и внесения со ответствующих изменений в Конституцию РФ и конституции субъектов Фе дерации следует также учитывать, что территории существующих ныые на циональных образований в разные периоды истории заселялись разными на родами, а в дальнейшем одни из них становились большинством, а другие — меньшинством. Без учета этого фактора в период сталинской «автономиза-ции» были созданы республики, области, округа по названию некогда «ко ренных» народов, хотя на деле они составляли значительное меньшинство на этой территории. Между тем в международной практике в национальном го сударстве титульная нация, как правило, составляет большинство населения, а другие этносы относятся к национальным меньшинствам.
Игнорирование международной практики и «узаконение» на заре сталин ской «автономизации» названий субъектов Федерации без учета соотноше ния проживающих на данной территории этносов заложило предпосылки негативных последствий в межнациональных отношениях. Поэтому не слу чайно, что в последние годы этот вопрос также стал предметом обсуждения на разных уровнях власти и в научной среде. Ясно одно: данный вопрос то же ждет своего решения в комплексе демократического обновления Рос сийской Федерации.
Разумеется, речь идет не о том, чтобы эти республики или автономии пе реименовать и назвать, скажем, «Русской республикой» только потому, что большинство населения в них составляют русские. Согласно международ ной практике названия субъектов Федерации могут быть определены не только по национальному признаку, но также географическим или иным признакам. А на территориях компактно проживающих национальных меньшинств целесообразно, на мой взгляд, идти по пути создания нацио нальных районов, округов, культурно-национальных автономий. Это на правление обозначено в Законе «О национально-культурной автономии», принятом 26 июня 1996 года.
Разумеется предлагаемые, диктуемые самой жизнью преобразования должны проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой ра боты, на основе волеизъявления всех этносов, проживающих на терри тории существующих в настояяее время национально-государственных и автономных образований. Иначе говоря, нельзя допускать проведение скоропалительных кабинетных «мероприятий» центральных и местных властей в этом направлении. Прежде всего понадобится подготовка обще ственного мнения и национального самосознания к необходимости проведе ния объективно требуемых преобразований в Российской Федерации. Народ должен знать, за что он голосует.
Л. КАРАПЕТЯН 94
По Конституции народ является единственным субъектом учредитель ной власти, а президент, Федеральное собрание, правительство, Конститу ционный суд — учрежденные власти, которые не могут и не вправе без яв но выраженного волеизъявления народа осуществлять преобразования го сударственных форм его организации. Иначе под видом выражения народ ной воли возникает спекуляция его именем. При этом, в зависимости от по литической конъюнктуры, рассуждают то о всенародном мандате, вверен ном какому-либо одному лицу; то о безответственной толпе, которая, мол, противопоставляет себя действительным интересам народа, единственным выразителем коих будто бы является тот или иной орган или должностное лицо; то об обывателях, далеких от понимания соответствующим образом толкуемой исторической необходимости. Все это, разумеется, очень далеко от подлинной демократии, от действительного народовластия.
Российское государство многонационально, и поэтому следует исходить именно из существующих реалий в строгом соответствии с волей народов каждого субъекта Федерации и всех народов единого федеративного госу дарства.