Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Маргарита НЕТЕСОВА, газета «Власть»
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ФУНКЦИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Проблема соотношения контроля и надзора вышла на уровень президента страны. В одном из выступлений главы государства указано, что чиновники от имени государства выполняют множество ненужных налогоплательщику функций – разрешительных, лицензионных, надзорных. Издан Указ президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Его новеллой стало четкое разделение функций федеральных министерств, служб и агентств, в соответствии с которым министерства осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору, агентства – функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В результате реформы был снят ряд коррупционных проблем, возникающих, в частности, когда орган осуществляет нормативно-правовое регулирование, сам оказывает данные услуги и он же выполняет контроль (надзор). Это, безусловно, повысило эффективность контрольной и надзорной деятельности. Тем не менее полное исключение возможности для органа выступать в качестве «судьи в своем деле» в данном случае крайне сомнительно, так как контроль и надзор все равно осуществляются одним из элементов целостной системы.
Упомянутый Указ президента РФ предусматривает две федеральные службы по контролю и одиннадцать – по надзору.
Надзорные органы при этом уполномочены не только на осуществление надзора, но и на проведение контрольных мероприятий, что необоснованно расширяет их компетенцию. Таким образом, на нормативном уровне смешивается содержание данных функций. В результате, например, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, вправе приостановить деятельность организации, то есть осуществлять функцию контроля в отношении поднадзорных субъектов.
Можно утверждать, что в целом законодательство РФ не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор». Так, один из основополагающих нормативных правовых актов в этой области – федеральный закон «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» – разграничений между указанными понятиями не содержит. Правовой анализ свидетельствует, что рассматриваются в нем только отношения по осуществлению контроля. Тот же недостаток имеет место и в федеральном законе «О техническом регулировании» и ряде других, исходящих из идентичности рассматриваемых государственных функций. Иным приме- ром является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, рассматривающий надзор, как более широкое понятие, включающее в себя контроль (п. 1 ст. 60 УИК РФ). Вместе с тем значительная часть нормативных правовых актов разделяет данные государственные функции. Такая тенденция прослеживается в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Кодексе внутреннего водного транспорта, федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениях правительства РФ, утверждающих положения о федеральных службах, и т. д.
Таким образом, законодательство в определенной степени все же разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям, но это делается в достаточно бессистемном порядке. Подобная ситуация значительно затрудняет построение государственной управленческой контрольно-надзорной системы и соответствующих санкций.
Доктринальное разграничение
В настоящее время системное разведение двух несовпадающих функций контроля и надзора в области государственного управления осуществляется только в рамках правовой доктрины, где сформировались определенные критерии их разграничения. Так, общие черты и содержание контроля и надзора заключаются в том, что:
1) они являются государственными функциями;
2) они проводятся субъектом – государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля, который, однако, может быть сопряжен с государственным контролем и надзором путем договорных либо законодательно установленных взаимоотношений;
3) они осуществляются путем проверок; 4) при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;
5) они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности; 6) по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении проверяемого объекта.
Главный признак, по которому две этих функции различаются, заключается в том, что в случае осуществления контроля обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему.
Кроме того, принципиальные отличия между контролем и надзором также состоят в следующем:
1) функция контроля является более широкой, чем функция надзора, так как помимо проверки исполнения законодательства, требований и правил безопасности (в перспективе качества услуг и экономических показателей), свойственной равным образом обеим функциям, при контроле в силу подчиненности объекта (внутрифирменного, внутриведомственного, административного или имущественного) проверяется еще и исполнение текущих управленческих (руководящих) распоряжений;
2) при осуществлении процедуры контроля существует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта (при надзоре такая возможность отсутствует);
3) цель контрольных процедур состоит не только в выявлении соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и в оценке рациональности, разумности, эффективности осуществляемой деятельности; надзор же осуществляется с целью исключительно выявления правовых, технологических нарушений в деятельности поднадзорных объектов;
4) для контроля характерна плановость проверочных мероприятий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, то есть непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор же осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных объектов;
5) в случае проведения контрольных мероприятий по итогам проверки могут осуществляться как прямые, так и косвенные меры воздействия на объект проверки, в случае же надзорных – только косвенные. Для осуществления прямого воздействия, то есть вмешательства в деятельность объекта управления и проверки субъект управления должен иметь административные полномочия или полномочия собственника.
Кроме того, некоторые исследователи к контрольной функции относят еще и социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную).
Особенное внимание при этом уделяют превентивной функции, поскольку предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий (бездействия).
В литературе достаточно часто осуществляются попытки дать определение понятиям «контроль» и «надзор». В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие, поэтому предлагаемые в работе определения следует рассматривать только в данном контексте построения государственного управления.
Контроль – государственная функция наблюдения за деятельностью и осуществление корректировки поведения подконтрольных объектов в целях достижения соответствия этой деятельности нормам права и целям деятельности, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, территориальных органов и организаций, находящихся в административном или имущественном подчинении у уполно- моченного органа.
Надзор – государственная функция проверки соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим инициированием процедуры привлечения его к юридической ответственности за нарушение законодательства, осуществляемая уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в подчинении уполномоченного органа.
В учебнике М.В. Баглая по конституционному праву разница между надзором и контролем толковалась следующим образом: контроль предполагает возможность контролирующего органа отменить акты подконтрольного (например, Конституционный суд - орган конституционного контроля); надзор же может только проверить и указать на нарушения (например, прокуратура).