Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 42
РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПОДГОТОВКЕ ПРАВИЛ ЗЕМЕЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ
СОДЕРЖАНИЕ
1. введение
2. Градостроительное зонирование как ключевое звено правового регулирования в рыночных условиях
2.1. Градостроительное зонирование в системе градостроительной деятельности
2.1.1. Территориальное планирование
2.1.2. Градостроительное регулирование
3.2. Принципы и технологии градостроительного зонирования, закрепленные в градостроительном кодексе российской Федерации
2.2.3. Управленческие технологии градостроительного зонирования, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации.
2.3. Связь градостроительного зонирования с территориальным планированием и планировкой территории
2.3.1. Градостроительное зонирование и территориальное планирование
2.3.2. Градостроительное зонирование и планировка территории
3. Градостроительное зонирование: противостояние правового и административно-технократического подходов к регулированию градостроительной деятельности
4. Основные действия и этапы подготовки проекта правил землепользования и застройки.
4.1. Последовательность действий по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
4.2. Особенность организации работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки
5. Подготовка Концепции градостроительного зонирования
5.1. Цели и содержание Концепции градостроительного зонирования
6.1.1. Концепция градостроительного зонирования как основание для подготовки правил землепользования и застройки
6.1.2. Концепция градостроительного зонирования как сочетание двух блоков взаимосвязанных предложений - по структурной организации территории и по совершенствованию процедур регулирования
5.2. Концепция структурной организации территории
5.2.1. Методы принятия решений в процессе подготовки правил землепользования и застройки
5.2.1.1. Соотношение решений в системе территориального планирования и градостроительного зонирования: генеральный план и правила землепользования и застройки
5.2.1.2. Учет тенденций развития города: вопросы картографического отображения
5.2.1.3. Оценка решений генерального плана с точки зрения долгосрочной стратегии и среднесрочных задач развития города
5.2.2. Подготовка генерализованной схемы градостроительного зонирования города
5.2.2.1. Построение схемы существующего землепользования
5.2.2.2. Построение генерализованной схемы градостроительного зонирования
5.3. Концепция совершенствования процедур землепользования и застройки
5.3.1. Анализ региональной и местной нормативной правовой базы по вопросам регулирования землепользования и застройки
5.3.2. Предложения по совершенствованию местной нормативной правовой базы по вопросам регулирования землепользования и застройки
6. Подготовка проекта правил землепользования и застройки
6.1. подготовка карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов
6.1.1. Правила землепользования и застройки и граница муниципального образования.
6.1.2. Особенности установления градостроительных регламентов: виды и параметры разрешенного использования
6.1.3. Конфигурация территориальных зон и распределение территориальных зон с различными градостроительными регламентами по территории города
6.1.4. Особенности установления границ территориальных зон
6.1.5. Дополнительные основания, подлежащие учету при установлении градостроительных регламентов
7.1.5.1. Фактор стоимости недвижимости
7.1.5.2. Учет долгосрочных решений генерального плана
6.1.6. Подход к принятию решений по установлению градостроительных регламентов.
6.1.7. Последовательность подготовки и введения градостроительных регламентов
6.2. Подготовка карт зон с особыми условиями использования территорий - установление ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости
6.2.1. Специфика зон с особыми условиями использования территории
6.2.2. Подготовка карты зон охраны объектов культурного наследия
7.2.3. Подготовка карты ограничений по экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям
6.3. Описание норм о порядке градостроительной подготовки и предоставления земельных участков
6.3.1. Основные положения об организации процесса градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам сформированных земельных участков для строительства, реконструкции
6.3.2. Виды процедур градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель
7. Согласование проекта Правил землепользования и застройки на всех этапах подготовки проекта
8. Заключение.
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ - РОЛЬ ПРОФЕССИОНАЛОВ
приложение 1. модель муниципального нормативного правового акта градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки
пРИЛОЖЕНИЕ 2. Методы выявления пространственной структуры города
1. ВВЕДЕНИЕ
В связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации с 1 января 2010 года не могут предоставляться земельные участки для строительства, впервые выделенные и сформированные из состава государственных или муниципальных земель, в случае отсутствия правил землепользования и застройки. Это означает необходимость активизации деятельности органов местного самоуправления по подготовке, принятию и применению Правил.
Применение предлагаемых рекомендаций создаст условия для:
- эффективного землепользования и развития территорий на уровне муниципальных образований;
- выполнения требований федерального законодательства в части недопустимости использования процедур предварительного согласования мест размещения объектов при отсутствии правила землепользования и застройки;
- подготовки документации по планировке территории и проведения аукционов по предоставлению земельных участков в целях жилищного и иных видов строительства
Рекомендации по подготовке правил землепользования и застройки в поселениях, городских округах, включая модель нормативного правового акта, могут быть использованы органами местного самоуправления поселений и городских округов, специалистами в области градостроительного проектирования.
В рекомендациях раскрывается связь территориального планирования с градостроительным зонированием и место последнего в системе градостроительной деятельности.
Рекомендации содержат описание процесса, подходов и методов подготовки проектов правил землепользования и застройки. Изложение построено в последовательности, соответствующей технологии работы над проектом правил:
В рамках каждого из технологических этапов подготовки проекта муниципального акта содержатся описание подходов, методов и анализ проблемных ситуаций по основным аспектам подготовки правил землепользования и застройки:
Настоящие рекомендации подготовлены по заказу Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Фондом «Институт экономики города»,
Фондом «Градостроительные реформы».
2. Градостроительное зонирование как
ключевое звено правового регулирования в рыночных условиях
2.1. Градостроительное зонирование в системе компонентов градостроительной деятельности
Градостроительное зонирование - это термин, который обозначает определенную систему регулирования градостроительной деятельности. Существуют и другие системы подобного рода, например, известная нам из опыта прошлых лет система административно-командного управления советского типа.
Градостроительное зонирование – это система демократического типа, рассчитанная на участие правообладателей недвижимости в принятии градостроительных решений, непосредственно затрагивающих их интересы. Градостроительное зонирование - это идеология, реализуемая специальной технологией регулирования градостроительной деятельности, необходимая и неизбежная в условиях рыночной экономики, нацеленная на демократический процесс достижения баланса интересов разных групп субъектов – публичных и частных. Можно сказать, что градостроительное зонирование исходно настроено на максимально возможный учет интересов собственников, предпринимателей, местного сообщества как главных субъектов рыночной экономики по сравнению с интересами государства и чиновников, как это было в советском городе.
Градостроительное зонирование регулирует вопросы территориальной организации жизнедеятельности, экономики, строительства, реконструкции, использования объектов недвижимости и поэтому является частью градостроительной деятельности. Для того, чтобы точно уяснить, как работает градостроительное зонирование, необходимо показать, что собой представляет градостроительная деятельность в целом и каково в ней место градостроительного зонирования.
Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительную деятельность как: «деятельность в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства», осуществляемая органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.
Во всех случаях градостроительная деятельность включает множество разнообразных и разномасштабных компонентов, в том числе относящихся к совершенно разным дисциплинам и сферам - науке, проектированию, управлению, строительству. При этом градостроительство относится к одному из наиболее комплексных, междисциплинарных видов деятельности, который включает множество различных профессий. В градостроительном процессе активно участвуют архитекторы, градостроители-планировщики, экологи, санитарные врачи, транспортники, юристы, экономисты, социологи, инженеры в области тепло-, водо-, газо- электроснабжения, а также геологи (для определении зон с разной степенью сейсмостойкости или качества грунтов, влияющего на конструктивные схемы строительства), геодезисты (проведение топографической съемки местности, разработка топографических карт, привязка на местности зданий, коммуникаций, границ участков), политологи и представители других профессий. Труднее определить, какая профессия не участвует или не вносит (прямо или косвенно) вклад в градостроительную деятельность, чем построить полный список дисциплин, задействованных внутри неё.
Расплывчатость содержания этого понятия не должна заслонять понимание главного – градостроительная деятельности определяется двумя основными компонентами, не дублирующимися в других сферах деятельности - территориальным планированием и градостроительным регулированием. Обе эти части тесно связаны между собой технологически и организационно. Однако они совершенно разнятся по целям, инструментам, субъектам и содержанию деятельности. Рассмотрим последовательно каждую из этих основных составляющих градостроительной деятельности.
Под территориальным планированием следует понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Если определение градостроительной деятельности в официальных документах представляется чрезмерно расширенным, то такое определение территориального планирования - чрезмерно узким.
Во-первых, территориальное планирование - это видение будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосрочном планировании на 10 и более лет.
Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет об особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации.
Территориальное планирование сейчас понимается как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Однако правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, и - применительно к городу - как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности. Методологически это требует продумывания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре города.
Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно использовать средние показатели работы всех предприятий города, дифференцируя их по видам торговли, по размерам, по формам собственности. Однако в территориальном планировании следует дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в центре города, будут выше, чем на периферии.
Поэтому сегодня в большинстве городов введены схемы дифференциации территории города по так называемому экономическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории города с целью максимизировать доходы бюджета и в то же время сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребует значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом должен стать перевод генеральных планов в русло полноценных документов территориального планирования в направлении их соединения с так называемыми комплексными планами социально-экономического развития. Такие документы, которые чаще всего называют стратегическими планами, позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем городов.
В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирования – местному самоуправлению или государству в лице правительства, министерств или субъектов Российской Федерации - существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных актуальных результатов.
Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одном случае это может быть решение экологических проблем, в другом случае – создание новых рабочих местам, в третьем - наполнение бюджета. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее - их конгломераты. Зачастую результатами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недопущение развития негативных явлений и тенденций. Например, такой целью в северных российских городах было не столько увеличение количества прибывающих новых людей, сколько попытка остановить негативную тенденцию отъезда людей «на материк». Во всех случаях современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в будущем.
В-четвертых, планирование предполагает разработку оптимальной с социальной точки зрения траектории движения к запланированному состоянию города и городской среды. Достичь желаемого результата можно разными способами, включая антигуманистические действия. Поэтому процесс достижения заданных целей не менее важен, чем определение самих характеристик и параметров этих целей. Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей в городе. Другими словами - планирование должно обеспечивать достижение целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать ощущение комфорта одних групп за счет других.
И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие - нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в общую картину запланированного результата и тем самым стимулировать возникновение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирования должен стать основой для отбора (в процессе подготовки), а также результатом отбора (как утвержденный документ) полезных действий и недопущения действий, ухудшающих перспективное состояние города, усложняющих планы местного самоуправления.
Главная проблема территориального планирования сегодня заключается не в отсутствии финансирования этой деятельности (как думает большинство профессионалов – градостроителей), а в неверии публичной власти в то, что это нужно и возможно. Город - это сложнейший социальный и экономический организм с не вполне ясными законами развития и феноменами существования, с воздействием сотен различных факторов, в том числе непредсказуемых, вроде стихийных катаклизмов. Если же кто-то готов поверить в силу науки и предположить, что прогнозирование и планирование перспективного состояния города возможно в принципе, то все равно остается открытым вопрос, что оно даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщиков ради обещаний чего-то хорошего в будущем. Это ключевой вопрос, от которого зависит судьба градостроительства как профессии, состояние города и городского сообщества.
Идеология «устойчивого развития» дала один из самых ясных и убедительных ответов на этот вопрос - удовлетворять свои нужды в настоящем необходимо так, чтобы не лишать будущие поколения возможности удовлетворять их нужды. Но это еще не все. Современная теория управления утверждает, что эффективным оно может быть только на основе планового или проектного подхода. Другими словами - любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем совершать какие-либо рутинные, каждодневные действия, должен запланировать или запроектировать желаемый результат (или цели). Затем в соответствии с ними - осуществлять повседневную работу: отслеживать уровень достижения результата, контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным результатом, вносить изменения в цели. Известный американский специалист в области регионального планирования города Чарльз Гибсон обобщил результаты исследования управленческой практики нескольких американских городов в примечательном утверждении - «только те города и городские сообщества стали успешными, которые смогли сформировать и реализовать хорошие перспективные планы развития».
О чем идет речь, когда говорят о «хороших» планах, и чем они отличаются от «плохих»? Например, местная власть разрешает какому-либо человеку построить жилой дом или небольшое предприятие на свободном участке. Власть поступает правильно, поскольку на сегодня нет никаких препятствий, чтобы удовлетворить интересы этого человека, предоставив ему участок под строительство в соответствии с законодательством. Однако, глядя на это же событие с точки зрения территориального планирования, например, генерального плана развития города, может оказаться, что этот участок оставался свободным не случайно, а потому, что здесь планировалась прокладка улицы для организации транспортного движения и поэтому необходимой всему городскому сообществу. После того, как этот дом или предприятие будут построены, проложить в этом месте улицу уже так просто не удастся. Местное самоуправление должно будет предусматривать в бюджете деньги на выкуп этой недвижимости и производить другие затраты и усилия, которых можно было избежать, будь у администрации к моменту предоставления участка и выдачи разрешения на строительство долгосрочный план развития города.
Эта схема хрестоматийна для любого градостроителя. Однако не все так просто, как кажется на первый взгляд. Ведь легко можно себе представить ситуацию, когда эта гипотетическая улица не очень нужна в настоящем времени, и никто точно не знает, будет ли она нужна в будущем. Кроме того, в ситуации с дефицитом бюджетов местного самоуправления никто с уверенностью не может сказать, будут ли деньги для ее строительства. Если даже эта улица нужна и если эти деньги будут, то все равно остается вопрос – когда все это наступит, через пять или, к примеру, пятнадцать лет? А реальный, сегодняшний собственник - вот он, ему нужно помочь с жильем, с развитием малого бизнеса, поскольку он создает новые рабочие места и обеспечивает поступление налогов в бюджет.
В этой гипотетической ситуации очень много разных аспектов и возможностей её разрешения. Все ситуации, связанные с планированием и реализацией планов на практике, невероятно сложны и неоднозначны, везде и всегда сталкиваются интересы разных людей и групп, всегда и везде в результате конкретного решения кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает. Поэтому, говоря об описанной выше ситуации только с точки зрения планирования, можно сказать, что хорошим планом будет считаться тот, в котором заложены действия, обеспеченные ресурсами, и который содержит убедительные ответы на вопросы - что, когда и в чьих интересах надо делать.
Разрабатывать такие планы очень сложно. Для этого требуется немало средств, времени и, самое главное, очень хорошие профессионалы. К сожалению, сегодня их катастрофически не хватает. Территориальное планирование в советское время было превращено в бюрократическое действие по разработке генеральных планов без экономической и социологической составляющих (номинальное наличие таковых не в счет), с весьма примитивной методологией разработки и сильно бюрократизированной системой согласования и утверждения. Низкий уровень эффективности и качества большинства генеральных планов, схем расселения, проектов районной планировки, разработанных в прошлом, во многом дискредитировал саму систему территориального планирования как основу управления.
Поэтому сегодня самая актуальная задача состоит не в том, чтобы снова начать «гнать поток» генеральных планов, а в создании системы эффективного территориального планирования на современном методологическом и организационном уровне. Пока этого не происходит. Документы территориального планирования или не делаются вообще или делаются специалистами «старой закалки», которые автоматически воспроизводят старые схемы управления и разработки, почерпнутые из времен «социалистического хозяйствования». Вместе с тем ростки новой идеологии и методологии планирования начинают появляться. В ряде городов сделаны стратегические планы, ориентированные на рыночную экономику. Органы местного самоуправления начинают по-новому планировать экономику и бюджеты.
Во всех случаях критическим моментом в этом отношении является образование, подготовка и переподготовка управленческих кадров, знающих и понимающих ценность территориального планирования. Причем речь идет не только об управленцах среднего и низшего звена, но, прежде всего, о высшем эшелоне муниципальной и государственной власти. Пока они не поймут, что такое территориальное планирование, для чего оно нужно, и по каким критериям отличить хороший документ от плохого – ничего в этой сфере не сдвинется.
Градостроительное регулирование - второй основной компонент градостроительной деятельности - направлено на достижение нескольких целей.
Во-первых, градостроительное регулирование понимается как деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по эффективной реализации планов государственного и муниципального развития, поддержке прогрессивных тенденций, выявленных и зафиксированных в системе территориального планирования. Если сфера территориального планирования предназначена в основном для разработки и принятия долгосрочных решений о развитии городского сообщества и инфраструктуры города, то сфера градостроительного регулирования объемлет правоприменительную часть управления, связанную с повседневной текущей реализацией этих решений.
Во-вторых, система градостроительного регулирования объемлет большую часть процесса установления прав собственников на использование и развитие недвижимости. По крайней мере, именно в системе регулирования происходит правовое (юридическое) закрепление прав собственников на использование недвижимости.
В-третьих, система градостроительного регулирования предполагает оценку и продвижение различных проектов, прежде всего проектов частного сектора, насколько они соответствуют документам и решениям, установленным в системе долгосрочного планирования, не противоречат ли они техническим требованиям и стандартам, законодательным нормам.
В-четвертых, система градостроительного регулирования нацелена на мониторинг принятия решений и функционирования городских подсистем. Именно в этой части градостроительной деятельности происходит отбор, проверка и хранение различной информации, как технической, так и правовой. При этом система градорегулирования включает и аналитические процедуры обработки этой информации для оценки траектории движения в реализации планов и программ развития, достигнутых результатов, выявления текущих тенденций, оперативного контроля и корректировки поставленных целей.
Градостроительное регулирование - это рутинная управленческая деятельность, предполагающая иное, нежели планирование, распределение сил и иную систему финансирования. Планирование - это все же периодически совершаемая через определенные промежутки времени, но «одноразовая» деятельность, тогда как регулирование – это постоянное выполнение установленных процедур и действий «без временных разрывов». В планировании используются, как правило, проектные методы, тогда как в регулировании - нормоприменительный подход. Различия в типах деятельности между планированием и регулированием оказывает существенное влияние и на выбор людей – одни специалисты в соответствии с их мотивациями и профессиональными наклонностями предпочитают работать в планировании, другие – в градостроительном регулировании.
Важность градостроительного регулирования состоит в том, что именно здесь происходит контакт управленческой организации и потребителя, выступающего в разных ипостасях. Жители и предприниматели, инвесторы и заказчики, собственники недвижимости и застройщики, проектировщики: архитекторы и градостроители, другие специалисты – это неполный перечень субъектов, обращающихся по разным поводам и запросам к местной власти по поводу использования недвижимости, застройки, строительства и реконструкции.
В советском градостроительстве основное внимание уделялось теории и методологии проектирования, принятия решений. Сегодня наиболее актуально провести реформу градостроительного регулирования, поставить его на рыночные рельсы. При этом, конечно, не следует это делать в ущерб территориальному планированию.
2.2. Принципы и технология градостроительного зонирования, закрепленные в градостроительном кодексе российской Федерации
Рыночная экономика становится эффективной, когда множество разнообразных рыночных субъектов, крупных и мелких, частных и государственных (муниципальных), с разными организационно-правовыми формами, целями и интересами достигают каждый своих целей (иначе им просто невыгодно работать) и одновременно результаты их деятельности складываются в некоторое планируемое общественно-значимое целое.
В сфере градостроительной деятельности эта схема означает, что субъекты рыночной деятельности должны хотеть вкладывать деньги в строительство, реконструкцию, переоборудование, другие сферы жизни города и городского сообщества. Другими словами, одним из критериев эффективности в рыночных условиях должен быть объем инвестиций, вложенных в город и городское развитие. Конечно, количество инвестиций само по себе еще не достаточный показатель. Важно куда направлены инвестиции, каковы последствия инвестиционных проектов с точки зрения качества городской среды, коммунальных услуг, организации транспортного движения и общественного транспорта, привлекательности улиц, площадей.
Поэтому в рыночной системе градостроительного регулирования безусловную ценность представляет собой желание собственников или инвесторов вкладывать деньги в городское развитие, в любые сферы городской жизни, но, прежде всего, в строительство и реконструкцию зданий, сооружений, коммуникаций. Соответственно и эффективность градостроительного зонирования определяется притоком инвестиций, направленных на реализацию планов развития, достижением кумулятивного результата от соединения различных инвестиционных проектов.
Исходя из ценностной установки на потери вложенных денег привлекательность инвестирования, главными критериями эффективности системы градорегулирования становятся:
Американский специалист в области градостроительного зонирования Вильям Валлетта дает следующие основные характеристики защиты инвестиций, которые обеспечиваются публичной властью. Отметим, что в этом случае требования формулируются исходя из высоких стандартов инвестирования, свойственных развитой рыночной системе.
Итак, защищенность складывается из следующих посылок:
Первой «руководящей нитью» градостроительного зонирования должно стать предоставление инвестору надежных прав на подготовленный и сформированный земельный участок до того, как инвестор начнет вкладывать деньги в обустройство и строительство.
Следующая позиция, частично определяющая защиту инвестирования, частично саму его возможность, состоит в заранее установленной, открытой, равнодоступной информации о возможностях использования объекта инвестирования. Наличие информации с такими свойствами позволяет инвестору:
Формирование и правовое закрепление такой информации о правах собственников и инвесторов в отношении использования земельных участков и иной недвижимости составляет вторую «руководящую нить» градостроительного зонирования.
Существенным снижением фактора риска инвестирования могут стать ясные и однозначно трактуемые административные процедуры.
Инвестиционная деятельность в строительстве - весьма сложный и противоречивый процесс, требующий многочисленных согласований различных интересов, соблюдения требований технических регламентов безопасности. Только к основным административным процедурам можно отнести: рассмотрение заявок, согласования проектов строительства или реконструкции, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию построенных зданий, учет построенной недвижимости и регистрация прав на нее. Особое место в этом списке занимает получение технических условий на подключение к инженерным коммуникациям и иных специальных требований местного самоуправления.
В связи с этим руководящей идеей развития градостроительного регулирования для условий рынка в Российской Федерации стала разработка, согласование и введение в действие нового градостроительного законодательства, обеспечивающего правовую защиту инвестора и процедурную «чистоту» всех последующих правовых документов, принимаемых на его основе. Эта задача была во многом решена разработкой и принятием в конце 2004 года нового Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Другая идея состоит в построении процедур с четко установленными предметами согласования. Процедуры не должны содержать оснований для принятия субъективных решений, допускающих неопределенные трактовки. Муниципальные органы могут отказать в согласовании или выдаче разрешения, только если представленные документы не соответствуют установленным требованиям. В таких случаях они отправляются на доработку и согласовываются после их исправления.
Ценности защиты прав собственников недвижимости и субъектов инвестирования определяют принципы и технологии градостроительного зонирования. Становление этих принципов и технологий шло в России на протяжении последних 10 – 12 лет в разных формах: отбраковки и адаптации западных рецептов и разработки оригинальных трактовок и методов, отражающих российские нормы. На последнем этапе эти принципы и технологии прошли правовое закрепление в ходе работы над написанием, согласованием и принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников объектов недвижимости в отношении их использования и развития путем строительства и реконструкции. В системе градостроительного зонирования эта задача должна считаться одной из главных. В административно-командной системе эта важнейшая задача практически отсутствовала.
Право собственности представляет собой сложную юридическую конструкцию, особенно в сфере недвижимости. Это право организовано как конгломерат различных прав. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации право собственности на недвижимость включает права владения, распоряжения и пользования своим имуществом.
Право владения представляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуществом.
Право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества. Собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе:
- отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, путем продажи или договора мены;
- передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом;
- отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, например, вносить в качестве уставного капитала;
- распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и дарить.
Право пользования представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоду в различных формах.
Действия по владению и распоряжению недвижимостью регламентируются Гражданским кодексом, Земельным кодексом и иными законами Российской Федерации. Сложнее дело обстоит с пользованием недвижимости или с использованием недвижимости.
Ни один федеральный или региональный закон не устанавливает и в принципе не может устанавливать, каким образом собственник может использовать свой конкретный участок не вообще, а в определенном месте, окруженном другими конкретными земельными участками. Имеет ли собственник право в этой ситуации использовать свой участок под жилую функцию или под торговлю, или производство? Или он может все эти виды использования применить одновременно? Количество вопросов по использованию может быть продолжено бесконечно. Например, если собственник имеет право использовать свой участок для строительства здания (это тоже возможность использования), то каковы параметры этого использования? Он может делать все что захочет и ограничен только собственными интересами или он, предположим, обязан строить не выше 3 этажей и только по «красным линиям»?
Применительно к обсуждаемым вопросам федеральное и региональное законодательство в принципе не может строиться иным образом, или нет и не может быть в принципе иного способа решения таких вопросов, как только выполнить две «вещи»: 1) определить базовые нормы относительно того, как эти вопросы должны решаться; 2) переадресовать «задание» местным властям решать эти задачи посредством принятия и применения соответствующих нормативных правовых актов, действие которые распространялось бы на неограниченный круг лиц – включая субъектов публичной власти и частных лиц. Такими нормативными правовыми актами являются правила землепользования и застройки. В этом состоит их неизбежная необходимость.
Градостроительное зонирование – это система, предназначенная для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инвесторов только на ее использование и развитие - реконструкцию и строительство.
Первая идея состоит в том, что использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах сообщества. Лозунг «собственность священна» родился еще в недрах древнеримского права и стал на долгое время одним из символов свободы. Любая буржуазная революция, устанавливающая свободы гражданам, начиналась с заклинаний о священном праве собственности. Французская революция XVIII века сопровождалась демонстративным сжиганием кадастровых поземельных книг, поскольку в горячих головах революционеров любое вмешательство государства рассматривалась как посягательство на священное право собственности. Они считали, что кадастровый учет и налоги ограничивают права гражданина на распоряжение его земельным участком, его собственностью. Это, конечно, примеры крайнего, экстремального отношения к регулированию прав на недвижимость. Однако регулирование прав пользования и баланс интересов собственников недвижимости остается важнейшей и неизбежной задачей демократического общества на любом этапе его развития.
Недаром закон вводит следующую важнейшую норму: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству и не нарушают права и интересы других лиц. В этом состоит главный принцип использования – моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Как примерить желание одного собственника сделать на своем участке курятник или хлев для содержания скота, а его соседа – организовать кафе или ресторан. Эти виды активности явно противоречат друг другу – в одном случае - это производство с неприятными запахами и грязью, а на соседнем участке должны быть приятные запахи еды и располагающая обстановка. Очевидно, что конфликт интересов неизбежен. Многочисленные случаи из практики наших городов все время подтверждают эту истину –соседствующие виды деятельности не должны противоречить друг другу, а органично сочетаться.
Проблема осложняется еще и тем, что в разных местах города люди по-разному относятся к соседству одних и тех же функций. На периферии города, в спальных районах сочетание ресторана и жилья может вызвать бурю негодования жителей, тогда как в центре города наличие на крошечном участке 10 – 15 различных видов деятельности, включая жилье и ресторан, только приветствуется или, по крайней мере, не вызывает негативных эмоций. Поэтому во избежание конфликтов, для повышения привлекательности жилой среды и мест приложения труда, повышения, а не снижения стоимости недвижимости и доходов права использования необходимо регулировать, ограничивать, устанавливать в интересах городского сообщества.
Вторая идея состоит в том, что эффективное регулирование права использования недвижимости может быть осуществлено только на местном уровне. Принципы, методы, основные подходы к ограничению на использование могут и должны определяться законодательством. Однако возможности использования недвижимости в определенном «реальном» месте и времени всегда очень конкретны, завязаны на десятки местных факторов, специфических условий и, как правило, определяются не только рациональными нормами, но и более сложными мотивами. Во многом оценка соседства различных видов деятельности и функций как благоприятная обусловлена традициями данного места, привычками и вкусами людей, особенностями конкретного города. То, что приемлемо в новом городе, в котором большинство населения работает на одном крупном предприятии, выделенном в отдельную промышленную зону, отнесенную от города на определенное расстояние, не будет радовать людей, выросших в историческом городе с привычной уличной суматохой и тесной интеграцией самых разных видов деятельности.
Общих рецептов здесь быть не может, единообразных законодательных норм, детально регламентирующих использование земельных участков по всей стране, не может быть по определению. Однако, применительно к этому самоочевидному положению приходится иногда наблюдать намерения тотальной унификации в качестве «простого методического приема-помощи в проектировании». Регулирование и регламентирование прав собственника на использование и развитие конкретной, принадлежащей ему недвижимости должно проводиться на местном уровне и является одной из основных и уникальных задач местного самоуправления.
Третья идея заключается в том, что право использования существенно влияет на стоимость недвижимости, поскольку от возможностей использования зависит, какую выгоду может извлечь собственник, пользователь или арендатор недвижимости (участка, здания, помещения). Очевидно, возможность построить пятиэтажное здание и продать построенные объекты определяет одну стоимость недвижимости, а возможность построить 16-этажный дом – другие доходы. Использование недвижимости под производство даст одни показатели, тогда как разрешение построить и эксплуатировать казино, по-видимому, предполагает более высокие доходы и, соответственно, повышенную стоимость участка и зданий. Тем самым регламентирование - ограниченное или неограниченное использование - становится важнейшим фактором, определяющим стоимость недвижимости и размеры получаемого дохода. Градостроительное зонирование регулирует права собственников и инвесторов, преследует цели повышения или, по крайней мере, не снижения стоимости недвижимости и показателей ее доходности
Основной принцип градостроительного зонирования – ограничение прав собственника в возможностях использования своей собственности в интересах сообщества, с учетом интересов других собственников - противостоит иллюзии полной свободы в использовании недвижимости. Недаром специалисты в области земельных отношений говорят, что нет более ограниченного права собственности, чем собственность на землю. Одновременно высвечиваются задачи и проблемы установления системы градостроительного зонирования в каждом конкретном месте. Суть этих задач – определить, каким образом достичь баланса интересов разных людей и групп при одновременном росте экономики и инвестиций, защите интересов местного сообщества и других противоречивых требований.
Процедуры градостроительного зонирования, согласно которым регулируются права использования, рассматриваются заявки, осуществляются согласования и принимаются решения, определяющие выдачу разрешений на строительство, являются публичными.
Градостроительное зонирование относится к публичному типу регулирования - оно устанавливает регламенты и процедуры заранее, для всех собственников, инвесторов, заявителей в одном и том же формате и публично предъявляется городскому сообществу. Это коренное отличие градостроительного зонирования от административно-командного градостроительного регулирования советского времени и современной административно-технократической его разновидности, в котором действуют принцип индивидуально-выборочного установления прав и возможностей строительства для каждого заявителя.
К важнейшим принципам градостроительного зонирования относится обеспечение равных прав для всех собственников, пользователей недвижимости, а также инвесторов в применении норм градостроительного регулирования, а также доступа к информации о правах использования и о возможностях строительного развития. Данный принцип проявляется в нескольких особенностях системы градостроительного зонирования и кардинальным образом отличает ее от градостроительства советского периода.
Большинство видов градостроительной документации при административно–командной системе было недоступно для жителей города и инвесторов. Допуск к материалам генерального плана ограничивался даже для большинства профессионалов, не обладавших соответствующими допусками, выдаваемыми уполномоченными органами. Проекты детальной планировки были документами ограниченного доступа, так называемого «служебного пользования». Таким образом, градостроительная документация, которая лежала в основе принятия решений, была доступна для очень узкого круга управленцев и недоступна для граждан и застройщиков. Существенным также является то обстоятельство, что градостроительная документация - это специальный язык карт и текстов. Даже если кто-то и получал доступ к нему, то оценить эффективность решений и справедливость установленных требований они не могли. Доступ к информации был построен таким образом, чтобы создать «неравновесные условия» - преимущество имели чиновники - и ущемлены возможности всех остальных субъектов этого процесса.
Градостроительное зонирование – это открытая система, предполагающая максимально возможное информирование граждан. Особенно важно, что открытость информации распространяется на картографическую часть системы, а не только на текстовые материалы. Открытость информации распространяется как на правовые вопросы регулирования, так и на технические, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры.
Важно отметить, что ответственными за предоставление информации и возможность ознакомления с положениями градостроительного зонирования являются органы местного самоуправления. Все материалы и документы в системе градостроительного зонирования публикуются в открытой печати и подлежат распространению среди жителей и всех желающих путем:
- их бесплатного предоставления и или открытой продажи;
- создания условий для ознакомления с документами в полном комплекте, включая картографические и иные материалы;
- предоставления физическим и юридическим лицам услуг по оформлению выписок из документов, а также по изготовлению необходимых копий.
Система градостроительного зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания. Это важнейший принцип современной системы управления, который существенным образом меняет критерии и способы разработки документов и гарантирует учет интересов всех субъектов, что закреплено во многих статьях Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Ранее действовавшая система градорегулирования предполагала в качестве главного основания принятия решения мнение профессионалов. Считалось, что специалист должен определить наилучшее решение для каждой конкретной ситуации и рекомендовать это решение власти. Далее властные структуры на основе мнения (предложения) специалистов должны были принимать окончательное решение. Эта схема в последние 20 лет вызвала многочисленные возражения и стала считаться недостаточно эффективной с точки зрения демократического процесса и развития рыночной экономики.
Во-первых, в этой схеме мнение субъекта или субъектов, в интересах которых принимается решение, не учитывается «напрямую». Его интересы как бы представляет другой субъект - специалист или власть.
Во-вторых, мнение собственника или инвестора также важно наряду с другими участниками процесса, поскольку именно он, в конечном счете, рискует своими деньгами, бизнесом, благосостоянием и удобством проживания.
В-третьих, далеко не всегда мнение специалиста безоговорочно справедливо, поскольку не всегда можно иметь дело с заранее проверенным высоко грамотным и апробированным профессионалом. На практике как раз наблюдается дефицит специалистов подобного уровня, и собственник должен иметь возможность защитить себя от некомпетентного решения. Кроме того, не следует забывать, что возможны сложные ситуации, когда у разных специалистов могут быть разные мнения, а в области строительства, как правило, так и бывает. Особенно это касается специалистов разных профессий, которые одну и ту же ситуацию будут интерпретировать по-разному.
В-четвертых, и чиновники, и специалисты, принимающие решения, исходят при этом не только из соображений общей справедливости, универсальных принципов общего благополучия, но и преследуют собственные цели и интересы. Это неизбежно. Другое дело, насколько их личные ценности и интересы могут повлиять на объективность, беспристрастность решения. Большинство решений в социальной, а не в технической сфере, чрезвычайно сложны и не поддаются однозначной простой трактовке с помощью простых критериев. Поэтому участие субъекта, в отношении которого принимается решение, в его выработке становится одной из важных норм обеспечения социальной справедливости и гарантии того, что чиновники или специалисты не будут злоупотреблять данными им полномочиями.
Участие собственников, пользователей недвижимости, инвесторов и других субъектов в принятии решений относится к одному из главных признаков демократического отправления процедуры и характеризует наиболее привлекательную среду для ведения хозяйственной и другой деятельности и инвестирования. Поэтому градостроительное зонирование – это система регулирования, которая предполагает участие граждан в процессе принятия решений.
Традиционная система градорегулирования в советское время складывалась со смещенным балансом интересов в сторону государства. Государственные и муниципальные власти или нарушали права правообладателей земельных участков, или игнорировали их, преследуя при этом самые разные цели. Например, необоснованно ущемлялись права правообладателей участков и зданий, в том числе жилых домов, расположенных на участках, предусмотренных в генеральных планах для какого-либо перспективного строительства (дорог, инженерных коммуникаций, массового жилищного строительства многоэтажными многоквартирными домами). Как правило, финансирование подобного строительства не планировалось даже на перспективу, программы подобного строительства не разрабатывались, и даже необходимость большинства из них могла быть поставлена под сомнение. Собственники квартир и домов на таких участках находились в состоянии вечного ожидания. С одной стороны, им запрещали закрепление прав на земельные участки, препятствовали осуществлению строительства и даже реконструкции их недвижимости, чтобы не повысить ее стоимость, если в перспективе ее потребуется выкупать у собственника. С другой стороны, власти не имели денег не только для выкупа, но и для намеченного когда-то строительства и поэтому не объявляли о своих намерениях, не осуществляли каких-либо действий.
В рыночной экономике ситуация меняется – частный бизнес и права собственников на недвижимость становятся ключевыми источниками процветания людей, государства, местной власти. От того, насколько будут защищены интересы частного бизнеса и частного собственника недвижимости, зависят темпы и уровень развития экономики и общества. Поэтому баланс интересов в системе градостроительного зонирования должен быть смещен в сторону учета интересов инвестора и собственника в большей степени, чем это было в социалистической экономике.
Несомненно и то, что в условиях рыночной экономики необходимо защищать местное самоуправление, граждан от возможных противоправных действий частного бизнеса, преследующего свои интересы любой ценой.
Градостроительное зонирование является инструментом управления нового типа, который направлен на работу в системе партнерства. Градостроительное зонирование позволяет создать такое партнерство, решать сложные задачи соотнесения противоречивых интересов, поскольку это в равной мере необходимо всем главным его участникам - муниципалитету, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам. Поэтому основным принципом градостроительного зонирования становится достижение баланса интересов на ином уровне по сравнению с командно-административной системой градостроительного регулирования. При каждом действии необходимо выявлять все прямо и косвенно заинтересованные в нем стороны, рассматривать все их выигрыши и проигрыши. Баланс общественных и частных интересов в регламентировании прав на использование участков и другой недвижимости, в построении и отправлении процедур градостроительного проектирования становится одним из важнейших факторов, определяющих эффективность развития всех уровней экономики – достатка семей, муниципальных и государственных бюджетов, малого, среднего и крупного частного бизнеса.
Административно-командная система советского градостроительства опиралась на градостроительную и проектную документацию, разработка которой, в свою очередь, регламентировалась ведомственными нормами и инструкциями: строительными нормами и правилами, санитарными, противопожарными нормативными документами. Тем самым вопрос о возможном виде использования помещения, здания, участка решался исключительно в технологической сфере, в сфере проектирования и, соответственно, технических стандартов и требований.
Градостроительное зонирование, восстанавливает основной демократический принцип защиты прав собственника на свое имущество путем проведения четкого отделения одной группы вопросов, касающихся прав и, соответственно, рассматриваемых в юридической сфере, от другой группы вопросов реализации права, лежащих в технической сфере. Использование недвижимости рассматривается как часть права и регламентируется правовыми, юридическими нормами (законами и местными нормативными правовыми актами), а возможность реализации права определяется проектной документацией и, соответственно, техническими стандартами и требованиями.
В качестве примера рассмотрим ситуацию перевода помещений в многоквартирных домах из одного вида использования в другое. С точки зрения регулирования это действие включает две составляющие – во-первых, это определение возможности использовать помещение по другому назначению, например, из жилья сделать офис или магазин, во-вторых - это определение технической возможности подобного переоборудования.
Первая составляющая – правовая, она определяется допустимостью сочетания или недопущения конфликтности различных видов деятельности, расположенных по соседству, наличием шума, посторонних людей и т.д. Кроме того, во многих случаях местная власть требует плату за выбытие жилищного фонда, даже если реконструируемая квартира уже была ранее приватизирована. Оба эти условия не технические - они относятся к политике местной власти - и поэтому должны решаться в правовой плоскости. В градостроительном зонировании подобный перевод помещений может предусматриваться на определенных участках в силу поименования списка разрешенных видов использования. Это означает, что собственник может менять виды использования помещения из разрешенного ему списка без ограничений, платежей и дополнительных разрешений.
Вторая составляющая – техническая возможность такого перевода. В случае если собственник имеет право на перевод, он не может делать реконструкцию без разрешения – он должен удостоверить, что на это есть технические возможности. Это делается с помощью получения технических условий, разработки и согласования проектной документации в соответствии со СНиПами (техническими регламентами) и другими нормами и инструкциями.
Градостроительное зонирование отличается от административно-командной системы градостроительства наличием механизма постоянной адаптации к новым условиям, целям и ресурсам функционирования и развития города.
Административно-командная система базировалась на решениях градостроительной документации и контроле за ее реализацией, прежде всего с точки зрения архитектурных параметров. Градостроительная документация разрабатывалась, утверждалась и реализовывалась, но изменения в нее вносить не разрешалось. Точнее, внесение изменений было затруднено, а в серьезных размерах - равноценно разработке нового проекта. Особенно это касалось генерального плана города. Корректировка этого документа означает практически его новую разработку и, самое главное, весь объем новых согласований.
Для рыночных условий такая жесткость оснований регулирования, на основе которых должны осуществляться оценка текущих заявок, недопустима. Конкуренция заставляет бизнесменов принимать решения значительно быстрее, чем в предыдущие годы. Поэтому система градостроительного регулирования также должна постоянно приспосабливаться к новым условиям и изменяющимся тенденциям, чтобы не конфликтовать с запросами субъектов рыночной экономики. Отсюда - требование адаптивности градостроительного зонирования как важнейшего принципа, поддерживающего динамику рыночной экономики.
Принцип приспособляемости градостроительного зонирования реализуется несколькими технологиями - это гибкость в выборе вида разрешенного использования, возможность отклонения от установленных регламентов и внесения изменений и дополнений в принятый нормативный правовой акт. В целом динамика градостроительного зонирования строится на принципе взаимосвязи глубины изменений регулирующих механизмов со сложностью их введения. Чем существеннее предлагается изменение системы регулирования, чем большее количество собственников, инвесторов и других субъектов может задеть это изменение, тем сложнее процедура его принятия и введения. Часть изменений закладывается в систему регулирования в виде некоторого запаса свободы выбора в принятии решений для рыночных субъектов. Изменения, которые касаются единичных случаев и небольшого количества субъектов (отклонение от правил), вводятся с помощью более сложных процедур, требующих обсуждения и поэтапного принятия решений. И, наконец, изменения, которые затрагивают значительное количество жителей и предпринимателей, вводятся по довольно сложной процедуре, близкой к принятию самих документов градостроительного зонирования.
Важно подчеркнуть – возможность осуществления изменений в целях приспособления системы регулирования к текущим условиям и тенденциям является неотъемлемой частью этой системы. Для этого в документах регулирования предусматриваются специальные процедуры.
2.2.3. Управленческие технологии градостроительного зонирования, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Далее обратимся к основным технологиям градостроительного зонирования, предусмотренным Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Градостроительное регулирование в формате градостроительного зонирования осуществляется с помощью местных нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки городского округа или поселения. Регулирование на основе правил - легитимного правового акта - основной технологический элемент градостроительного зонирования, обеспечивающий публичность, прозрачность и ясность устанавливаемых прав, регламентов, процедур.
Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу - государственными органами и органами местного самоуправления, органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, заказчиками, подрядчиками. Поскольку правила существенным образом влияют на жизнь и обеспеченность граждан, то утверждаются они представительными органами местного самоуправления после согласования с администрацией. Соответственно, принятые депутатами правила действуют в пределах территориальной юрисдикции (административных границ данного самоуправления). Наиболее важно, что правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - правила землепользования и застройки - содержит три обязательных компонента.
А) Юридические нормы и положения, описывающие процедуры, связанные с установлением и использованием регламентов использования собственниками (арендаторами, пользователями) земельных участков и другой недвижимости, градостроительной подготовкой (выделением посредством планировки из состава государственных и муниципальных земель) и предоставлением сформированных земельных участков, осуществлением инвестиционно-строительных проектов.
Б) Карта градостроительного зонирования территории с выделенными на ней территориальными зонами с различными градостроительными регламентами, а также карты ограничений использования и строительного изменения недвижимости, например, по условиям охраны памятников истории и культуры, по экологическим условиям.
В) Градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в каждой из территориальных зон, выделенных на всех картах, входящих в состав местного нормативного акта.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя три части:
Часть I – текст, описывающий процедурные нормы регулирования землепользования и застройки;
Часть II – карту (карты) градостроительного зонирования;
Часть III – описание градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам.
Правила используются как юридическое основание для подготовки земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам на торгах и иным законодательно установленным способом; согласования строительных намерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов планировки и проектов межевания отдельных частей города, связанных с установлением и изменением границ земельных участков, формированием объектов недвижимости.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Правила землепользования и застройки как местный нормативный правовой акт подлежат опубликованию в печати и размещаются на официальном сайте органов местного самоуправления в сети "Интернет".
Все это существенно отличает указанные правила как от традиционных нормативных актов, так и от градостроительной документации. В первом случае “правовую нагрузку” несет только текст, тогда как в правилах карта имеет точно такой же нормативный правовой статус как и текст. В градостроительной документации нет правовых регламентов и процедур, адресованных каждому гражданину и административному органу, и в ней используется особый технический язык, который понятен только специалистам градостроительного профиля.
Правила, как и любой другой местный нормативный правовой акт, публикуются в местной печати, издаются отдельной брошюрой и распространяются среди населения. Каждый, кто нуждается в знании того, как может использоваться интересующий его участок или иная недвижимость, должен открыть правила, найти место на карте, где обозначен его объект недвижимости, и прочесть установленный для соответствующей территориальной зоны градостроительный регламент. После этого можно приступать к правовым или техническим действиям, связанным с использованием недвижимости, зная, что все административные и контролирующие органы также будут руководствоваться этими же самыми правилами и этими же самыми процедурами. Тем самым и администрация, и частные лица получают «общий язык» для взаимного общения.
Градостроительное зонирование в технологическом смысле представляет собой разделение территории города на территориальные зоны с установлением их границ и определением для каждой из них градостроительного регламента. Это сложные действия, составляющие суть градостроительной науки и градостроительного проектирования, о которых речь пойдет в следующей части. Оба центральных понятия, которые используются в этом определении, тесно взаимосвязаны между собой и расшифровываются следующим образом.
Под территориальной зоной понимается часть территории города, применительно к которой и, соответственно, ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости, там расположенным, устанавливается единый градостроительный регламент использования и строительного изменения объектов недвижимости.
Градостроительный регламент - это совокупность установленных муниципальным нормативным правовым актом видов и параметров разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений), а также ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах каждой территориальной зоны, зафиксированной на карте градостроительного зонирования.
Прежде всего, градостроительный регламент определяет правовой режим использования земельных участков, а не его физическую характеристику или реальные объекты, здесь расположенные. Градостроительный регламент часто не совпадает с реальной физической определенностью участка, а отходит от нее с целью эффективного управления территорией.
Важно подчеркнуть несколько особенностей, зафиксированных в этом определении. Прежде всего, количество показателей или параметров, на основании которых устанавливаются и регулируются права на использование участка и здания, не могут быть произвольными и меняться от случая к случаю. Этот список должен быть, во-первых, заранее установлен и известен и, во-вторых, минимальной «длины». Так, если местная власть устанавливает для собственника регламентации, которые не предусмотрены правилами, т.е. не легитимны, то последний может отказаться их выполнять или подаст в суд на администрацию и выиграет его. Дело в том, что собственник или инвестор, покупая участок или беря его в аренду под строительство или развитие бизнеса, именно на основе этих регламентов просчитывает выгодность инвестиций и принимает решения о вкладывании денег. Поэтому любое произвольное (то есть, нелигитимное) изменение градостроительных регламентов, помимо установленных нормативным правовым актом, может разрушить весь бизнес-план, сделать невыгодным покупку недвижимости и привести к потери денег, что недопустимо для действий публичной власти с правовой точки зрения, а также невыгодно для нее с экономической точки зрения, поскольку публичная власть должна быть заинтересована в стимулировании экономической активности граждан во имя всеобщего блага.
Количество характеристик и показателей в составе градостроительного регламента должно быть минимально необходимым для эффективного контроля за действиями собственников или инвесторов, поскольку, чем больше ограничений, тем меньше свобод собственника и, соответственно, тем дешевле стоит такая недвижимость. В конечном итоге градостроительный регламент, установленный «однозначно-неотвратимо» и максимально полно «подогнанный» под конкретное в данный момент времени существующее здание, может полностью обесценить земельный участок, так как никакой другой вариант использования, необходимый другим субъектам рынка, в этом месте уже не может быть реализован. То есть, дальнейшее экономическое развитие в этом месте будет «заморожено», что обернется негативными последствиями для всего сообщества граждан.
Именно поэтому разработка, установление и согласование градостроительных регламентов является одной из самых важных процедур при введении градостроительного зонирования.
Градостроительные регламенты включают основную часть – (1) виды и (2) предельные параметры разрешенного использования недвижимости, и могут включать дополнительную часть – (3) ограничения использования недвижимости (в случаях ее расположения, например, в санитарно-защитных зонах, водоохранных зонах, иных зонах с особыми условиями использования территорий).
К основной части градостроительного регламента относятся:
Виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости – это самый главный, самый ответственный компонент градостроительного регламента. Более подробная информация о нем представлена в следующей главе. Важно отметить, что для каждой территориальной зоны, выделенной на карте градостроительного зонирования, устанавливаются, как правило, несколько видов разрешенного использования недвижимости.
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительного изменения объектов недвижимости, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, включают следующие параметры:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
В частности, в первую и последнюю категорию параметров могут входить:
- размеры предельной ширины участков по фронту улиц (проездов) и предельной глубины участков;
- максимальное значение коэффициента использования земельного участка (отношение общей площади всех строений на участке, существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, к площади земельного участка).
В ряде случаев возможно введение в качестве регламента показателя количества парковочных мест, хотя этот показатель не так просто поддается стандартизации. Поэтому, как правило, его надо вводить довольно сложным образом, дифференцированно для каждого вида деятельности. Другой вариант состоит в том, что этот показатель может устанавливаться индивидуально в виде требования, адресуемого арендатору земельного участка со стороны органов местного самоуправления. Это, конечно, промежуточный вариант - на время пока градостроительное зонирование не будет освоено всеми субъектами и станет привычной нормой жизни.
В дополнительную (по отношению к основной) часть градостроительного регламента в соответствующих случаях должны включаться ограничения использования (деятельности) земельных участков, установленные с позиций охраны природной и историко-культурной среды, обеспечения безопасности жизни и здоровья людей и «привязаны» к зонам с особыми условиями использования территорий, обозначаемым на картах ограничений по экологическим условиям и по условиям охраны памятников истории и культуры. В отличие от основной части градостроительного регламента, которая устанавливается и утверждается органами местного самоуправления как их собственное полномочие, эти ограничения органами местного самоуправления самопроизвольно не утверждаются, а должны отображаться на картах градостроительного зонирования как результат решений, принятых в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации (например, в соответствии с классификацией производственных объектов и санитарно-защитных зон, утвержденных проектов зон охраны объектов культурного наследия и т.д.).
Градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки для каждой из территориальных зон, «приписаны» конкретно к земельному участку и распространяются на все расположенные в этой зоне земельные участки и иные объекты недвижимости.
В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительных регламентов не распространяются на:
В отношении последней группы, - транспортных и инженерно-технических коммуникаций (железные дороги, автомобильные магистрали, улицы, дороги, проезды, иные линейные объекты), в градостроительном зонировании действуют два важных положения:
- их использование в границах отвода транспортных и инженерно-технических коммуникаций определяется не градостроительным регламентом, а их целевым назначением в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами;
- инженерно-технические объекты, сооружения и коммуникации, обеспечивающие реализацию разрешенного использования для отдельных земельных участках (электро-, водо-, газообеспечение, канализация, телефонизация и т.д.) считаются всегда разрешенными при условии соответствия строительным и противопожарным нормам и правилам, технологическим стандартам безопасности, а также условиям охраны окружающей среды, что подтверждается при согласовании проектной документации.
Кроме того, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Важнейшая идея градостроительного зонирования - «привязывание» градостроительного регламента ко всем земельным участкам соответствующей территориальной зоны. Это означает, что местным нормативным актом градостроительные регламенты адресованы непосредственно собственникам недвижимости, актуальным или потенциальным (инвесторам). Понятно, что ответственность за выполнение градостроительного регламента также лежит на собственнике, арендаторе, инвесторе. Собственник отвечает за соблюдение градостроительного регламента в пределах его собственности и не отвечает за действия других собственников, которые несут такую же персональную ответственность за соблюдение градостроительного регламента на своих участках.
Технология, используемая в градостроительном зонировании, построена таким образом, чтобы градостроительные регламенты могли целиком исполняться и контролироваться каждым правообладателем каждого земельного участка. Это имеет исключительно важные последствия, особенно с позиции ранее практиковавшихся принципов регулирования, не применимых в рыночных условиях. Так показатели типа «10 % площади квартала» или «плотность застройки территории не более такой-то величины» не могут быть градостроительными регламентами, поскольку эти территориальные единицы не тождественны границам земельного владения, не являются земельными участками и не имеют «субъекта самоконтроля» и выполнения предписанных требований. При таких псевдо-регламентах перед правообладателем земельного участка ставятся заведомо невыполнимые требования - от него требуют выполнить регламент, который зависит не только от него, но и от других правообладателей других земельных участков, расположенных в пределах квартала. Как он может обеспечить требуемую плотность застройки территории, если он ей не распоряжается, не использует ее и не контролирует? Требования не имеют субъектов выполнения, «зависают в воздухе». Предположим, один правообладатель выполнит предписанные ему индивидуальные требования (которые публично не предъявлены, а являются предметом индивидуальных решений) на своем участке, а его сосед по кварталу выполнит другие индивидуальные требования к другому участку. Совокупность выполнения индивидуально устанавливаемых требований к каждому участку не гарантирует выполнения регламента, установленного для всей регламентируемой единицы - квартала. Если единица регламента тождественна участку землепользования, тогда есть с кого спросить и есть кому отвечать. Когда же единицей регламента является квартал, то этот регламент не прибавляет определенности к правам собственника (арендатора) и, строго говоря, ему не нужен и опасен.
Такая система псевдо-регламентов практикуется в Москве. Хотя она и называется градостроительным зонированием, но таковой не является как с позиции несоответствия требованиям федерального законодательства (еще прежнего Градостроительного кодекса РФ от 1998 года), так и с позиции несоответствия принципам и технологии реального градостроительного регулирования. В этой системе регламенты адресованы не субъекту владения, а проектировщику или управленцу, который может отслеживать плотности застройки по районам и кварталам и исполнять подобные регламенты «на бумаге» - в выпускаемых планировочных проектах и распоряжениях. Конечно , это не демократическая система, она не нацелена на достижение баланса интересов всех субъектов в условиях рыночной экономики.
Зональный принцип установления прав использования недвижимости состоит в том, что на каждый земельный участок распространяются все регламенты и, соответственно, все виды разрешенного использования, установленные для территориальной зоны. Тем самым предоставляется возможность свободы выбора в пределах, установленных местным самоуправлением. Московское региональное законодательство устанавливает индивидуальное назначение для каждого участка и для каждого собственника в отдельности. Этот принцип «индивидуально-выборочных решений» противоречит федеральному законодательству, утвердившему с 1998 года прямо противоположный принцип зонального регулирования.
Следует отметить еще одно важное обстоятельство – ввести в действие все регламенты сразу никогда не удавалось ни в России, ни в западных странах. Но главное – к этому и не следует стремиться сразу, поскольку речь идет о последовательности процесса введения относительно новой для нас системы регулирования. Каждый регламент должен быть обоснован и введен в действие легитимным образом. Виды разрешенного использования - как минимально необходимый уровень регламентирования прав собственников на использование принадлежащей им недвижимости - могут быть введены сразу. Введение предельных параметров разрешенного использования уже более трудоемко и требует проведения специальных исследований и проектных разработок. Еще более сложно введение и установление дополнительных регламентов по условиям охраны памятников истории и культуры. По закону для этого требуются исследования специализированных организаций, согласования с собственниками, государственными инстанциями и прочее. Все это сделать одновременно не представляется возможным. Поэтому для введения градостроительного зонирования рекомендуется вводить градостроительные регламенты постепенно, по мере их разработки. Технология градостроительного зонирования позволяет это сделать - правила землепользования и застройки содержат положения, позволяющие осуществлять их дополнения и изменения по мере подготовки новых градостроительных регламентов.
Существуют две точки зрения на то, кто и как должен определять вид использования земельного участка и другой недвижимости.
Первая точка зрения, развитая в советском градостроительстве, сводится к тому, что специалисты городского управления лучше, чем кто-либо другой, включая собственника или инвестора, знают, что будет хорошо на каждом конкретном месте, а что - плохо, исходя из общественных интересов. Правда, они не рискуют своими деньгами, но несут ответственность перед своим руководством и городским сообществом. Тезис об эффективности этой позиции обосновывается тем, что если инвестор найдется и начнет строительство на этом участке в соответствии с градостроительной документацией, то он это сможет сделать с наибольшим эффектом. При таком подходе определение вида использования базируется на документах территориального планирования - генеральном плане и другой градостроительной документации.
Основным инструментом контроля за использованием земельных участков в такой административно-командной системе стало понятие целевого назначения. Это нерыночный инструмент управления, чрезвычайно сужающий возможности собственника и инвестора, но безмерно расширяющий права государственных или муниципальных чиновников.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ в п. 8 статьи 1 установил принцип «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства». Согласно статье 7 Земельного Кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
По существу «целевое назначение» - это единственный вид использования участка, здания иной недвижимости, который раньше разрешался собственнику (или назначенный инвестору) на основании градостроительной (проектной) документации. Если, предположим, в генеральном плане было нарисовано «пятно» жилого дома, то это означало, что этот участок имеет целевое назначение «жилье». После всех проектных и разрешительных процедур будущий собственник получал утвержденный проект «жилого дома со встроенным магазином промышленных товаров на первом этаже». Таким образом, он получал уточненную формулировку «целевого назначения» участка и здания. Если собственнику нужно заменить промтоварный магазин на продовольственный, то это уже будет новое целевое назначение. Следовательно, всю процедуру получения нового целевого назначения собственник должен проделать снова.
Отметим, что «целевое назначение» всегда было неопределенным с точки зрения права собственника. Например, что означает целевое назначение «многоэтажный жилой дом» - позволяет оно делать на первом этаже обслуживание или нет? Двух- или трех- этажный дом может считаться многоэтажным? На самом деле целевое использование всегда требовало «доопределения» путем установления индивидуального регламента, другими словами - чиновника из органа архитектуры, который брал на себя ответственность, что в каждом конкретном случае включает в себя целевое использование, установленное в градостроительной документации, и каковы должны быть действия собственника или застройщика. Естественно, этот процесс был глубоко субъективен, индивидуален и непредсказуем. Сделать его предсказуемым стоило больших денег, что и объясняет живучесть этого понятия.
Во многих городах, и прежде всего в Москве, принцип целевого – единственного, установленного в индивидуальном порядке использования - сохраняется «явочным порядком», так сказать «де-факто», по велению души архитекторов-управленцев, в нарушение федерального земельного и градостроительного законодательства.
Вторая точка зрения сформирована в странах с рыночной экономикой. Согласно этому подходу муниципальные власти должны как можно более гибко ограничивать потенциальные возможности использования участка. Администрация может только «по-крупному» определить характер использования, например, жилое (или нежилое) использование или производственное (непроизводственное) назначение. Если же есть такая возможность, то лучше вообще предоставить право установления использования собственнику или инвестору. Такой подход базируется на идее, что собственник больше чем кто-либо другой заинтересован в эффективном использовании участка в пределах, установленных ему законодательством и градостроительным зонированием. Поэтому он лучше чем кто бы то ни было другой должен знать рыночный потенциал городских мест, поскольку он и только он рискует своими деньгами. Поэтому выбор использования подавляющего большинства участков должен быть отдан на откуп инвестору - собственнику (пользователю, арендатору) земельного участка с минимальными ограничениями. В этом случае вся земля работает на рыночную экономику - она приносит доход предпринимателю, с нее платятся налоги, здесь формируются рабочие места. Если использование выбрано неправильно, то бизнес будет неэффективным, собственник понесет убытки и, в конце концов, будет вынужден продать участок или права на его использование другому собственнику, который сделает реконструкцию или, если надо, построит новое здание. И так будет до тех пор, пока место не обретет эффективного собственника, на деятельности которого сойдутся общественные и частные интересы.
Градостроительное зонирование, развиваемое в наших условиях, использует эту идеологию, но модифицирует ее под задачу регулирования права использования недвижимости собственниками или инвесторами с точки зрения общественных интересов. Для этого градостроительное зонирование использует категорию «виды разрешенного использования недвижимости», закрепленную Градостроительным кодексом Российской Федерации. Под этим понимаются виды деятельности, осуществление которых на земельном участке и в расположенных на нем объектах разрешено в силу их поименования в соответствующей статье правил землепользования и застройки при соблюдении иных установленных в соответствии с законодательством требований, включая сервитуты.
Отличие разрешенного от целевого использования заключается в следующем.
Во-первых, для каждой территориальной зоны и соответственно входящих в нее участков устанавливается не один, а несколько (список) видов разрешенного использования. Это означает, что собственник вправе выбирать любой из поименованных в данном списке видов без каких-либо дополнительных разрешений. В каких-то зонах это может быть только один вид, например, индивидуальный жилой дом с подсобными постройками, в других случаях это может быть 30 - 70 видов разрешенного использования, если речь идет о ядре центра. Следует обратить внимание, что 70 видов - это много, но это не все, что можно себе вообразить. Даже в этом случае собственник или инвестор не может использовать недвижимость под остальные 400 – 500 видов назначений, известных в современной практике градорегулирования.
Во-вторых, разрешенное использование точно определяет права собственника на использование участка и иной недвижимости через механизм введения исчерпывающего списка. Все, что указано в списке – то разрешено, а чего в списках нет, того делать нельзя.
Cуть градостроительного зонирования заключается в том, что списки разрешенного использования включают те виды деятельности, которые не конфликтуют между собой, не нарушают интересов соседства и не приводят к снижению стоимости соседской недвижимости или к осложнению деятельности (проживания) на соседнем участке. Подробнее эта тема будет рассмотрена в главах, посвященных разработке карт градостроительного зонирования и методам установления градостроительных регламентов, в том числе - видов разрешенного использования недвижимости.
Таким образом, инвестор получает некоторую свободу в выборе вида использования «внутри» градостроительного регламента. Поэтому с введением правил землепользования и застройки ему не надо будет менять правоустанавливающий документ и испрашивать разрешение на изменение вида использования, если оно поименовано в списках соответствующих статей правил. Если у него есть такое право, то ему нужно дальше реализовать это право путем разработки и утверждения проектной документации.
Градостроительный регламент по видам разрешенного использования недвижимости включает:
- Основные виды разрешенного использования недвижимости – те, которые при условии соблюдения строительных норм и стандартов безопасности, правил пожарной безопасности, иных обязательных требований не могут быть запрещены.
- Вспомогательные виды разрешенного использования - допустимые только в качестве дополнительных видов по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. При отсутствии на земельном участке основного вида использования сопутствующий вид использования не разрешается.
- Условно разрешенные виды использования – те виды использования, для которых необходимо получение специальных согласований посредством публичных слушаний в порядке, установленном правилами землепользования и застройки.
Наличие трех разновидностей видов разрешенного использования определяет один из главных эффектов градостроительного зонирования - гибкость этого инструмента регулирования, позволяющего применять его в различных ситуациях с максимальной выгодой как для собственника (предпринимателя, инвестора), так и для соблюдения интересов местного сообщества в целом. Суть разделения разрешенных видов использования на три группы состоит в том, что в каждую из них входят виды деятельности с разной степенью конфликтности.
Основные виды использования - это в принципе не конфликтные виды деятельности, их соседство не приведет к потерям в стоимости недвижимости или ухудшению условий ведения бизнеса соседа.
Условно разрешенные виды использования - это те виды деятельности, которые могут вызвать конфликты с соседями, и поэтому требуются специальные дополнительные процедуры согласования для их разрешения, о которых пойдет речь ниже. Собственник или инвестор должен получить разрешение на право осуществления условно разрешенного вида использования.
Вспомогательные виды использования - это виды деятельности, которые нежелательны в данном месте, если они осуществляются в полном объеме как самостоятельный бизнес. Однако они составляют часть основной разрешенной деятельности или функции и поэтому могут появляться только в пределах участка собственника, где реализуется основная деятельность или функция. Характерный пример - гостевые стоянки автомобилей при индивидуальных жилых домах. Сами по себе стоянки автомобилей как отдельный объект и вид деятельности на отдельном участке в данном случае запрещаются и не входят в списки разрешенного использования для рассматриваемой зоны. Если же на участке расположен жилой дом и собственнику нужна гостевая парковка, то он имеет право ее построить на своем участке.
Главное отличие разрешенного использования от целевого назначения состоит в том, что собственник (пользователи, арендатор, инвестор) имеет право сам, по своему усмотрению, выбирать и менять разрешенные виды использования недвижимости в пределах установленных правилами списка видов и ограничений. Это существенно меняет инвестиционный климат города, поскольку восстанавливает общественную справедливость. В системе градостроительного зонирования публичная власть заранее устанавливает список видов использования как некий ограниченный набор вариантов, допустимых для данного места, а собственник или инвестор, рискующий своими деньгами, сам осуществляет выбор из предложенного списка. Тем самым сохраняется контроль административных органов за землепользованием в целом, но при этом остается достаточно свободы для индивидуального принятия решений.
Таким образом достигается еще один важный компонент баланса интересов между частными и общественными интересами.
Ограничения связаны с наличием на территории специфических факторов, влияющих на использование земельных участков, иных объектов недвижимости. Например, ограничения использования недвижимости – «не памятников», которые расположены в пределах зон охраны объектов культурного наследия. Такие ограничения появляются там, где есть памятники истории и культуры, внесенные в реестр или подготовленные для внесения в такой реестр. В соответствующих случаях должны также устанавливаться ограничения использования недвижимости по экологическим, санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Указанные ограничения вводятся в правила землепользования и застройки посредством соответствующих карт, а также статей, в которых описываются соответствующие ограничения. Например, на карте зон действия ограничений по экологическим условиям выделяются зоны, к которым приписаны ограничения, определяющие действия, разрешаемые и/или запрещаемые в целях обеспечения экологической безопасности населения и охраны природы.
Главная технология градостроительного зонирования в отношении дополнительной части градостроительных регламентов сводится к тому, что все регламенты и ограничения, установленные в правилах, суммируются. Другими словами, если земельные участки, иные объекты недвижимости попадают в зоны, выделенные на нескольких картах, то к этим участкам (объектам) применяются и «основная» и «дополнительная» части градостроительного регламента зон, выделенных на всех картах. Тем самым разрешенным считается такое использование, которое соответствует не только градостроительным регламентам по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости, обозначенным на карте градостроительного зонирования, но и ограничениям по экологическим условиям или условиям охраны памятников.
В различных поселениях необходимо устанавливать различные ограничения, в частности, по условиям сейсмического районирования.
Проблема введения «дополнительной части» градостроительных регламентов частично упирается в проблему наложения юрисдикции в процедурных вопросах и согласованиях, которыми занимаются разные управления и ведомства местной и государственной власти. Одни и те же параметры могут стать предметами регулирования, подконтрольными разным ведомствам. Например, высота зданий может быть предметом регламентирования в основных регламентах и отслеживаться органами архитектуры и градостроительства, но одновременно может быть предметом регулирования и контроля органов охраны памятников истории и культуры.
Во многих городах мира установлена «слоистая» система регламентирования, в которой «основная часть» градостроительных регламентов функционируют в сочетании с системами охраны памятников истории и культуры и окружающей среды. Успех такого сочетание основан на тщательном размежевании приоритетов каждой регулирующей системы в различных зонах и на хорошо разработанных методах координированного надзора и принятия решений.
Важнейший принцип системы градостроительного зонирования - участие в принятии решений тех субъектов, которых это решение затрагивает с точки зрения стоимости их недвижимости, качества среды проживания, поддержания сложившегося образа жизни локальных соседств. Принцип неухудшения качества и стоимости недвижимости в полной мере реализуется путем обеспечения реального участия граждан в процессе рассмотрения сложных вопросов, в том числе по согласованию различных интересов. Как бы точно ни были установлены градостроительные регламенты, подобраны списки видов разрешенного использования, все равно какие–то из них будут вызывать споры, а возможно и конфликты интересов между теми, кто собирается что-то делать, и теми, кто в этом месте уже живет или работает.
В этом отношении новый Градостроительный кодекс Российской Федерации значительно повысил требования к участию граждан в рассмотрении и принятии градостроительных решений. В результате работники муниципальных администраций должны осваивать технологии проведения публичных слушаний, приобретать соответствующий опыт.
В развитии подхода к принятию решений с участием заинтересованных сторон существуют два аспекта:
Такая технология была разработана на основе приемов выработки решений с участием населения. Она называется «публичными слушаниями». Коротко её суть заключается в следующем – по всем вопросам, оговоренным в нормативном акте, проводятся обсуждения, на которые приглашаются все, чьи интересы задевает данное решение. После заслушивания всех сторон и, если нужно, приглашенных экспертов, рекомендации по данному вопросу принимается специальной комиссией. Так удается избежать самой большой опасности участия граждан – бесконечных обсуждений и сложности принятия персонального решения в условиях конфликта интересов. Успешность этой технологии обеспечивается двумя ключевыми элементами - коллегиальностью органа, принимающего рекомендации и процедурой публичных слушаний. Описание норм, регулирующих деятельность комиссии и порядок проведения публичных слушаний, приводится в Модели правил землепользования и застройки. Не дублируя эти положения, дадим ниже пояснения к некоторым наиболее часто обсуждаемым вопросам.
Технология 6. Комиссия по землепользованию и застройке
1. Коллегиальный орган, который наделяется правом подготовки рекомендаций по результатам публичных слушаний, называется комиссией по землепользованию и застройке (далее также - Комиссия).
2. Комиссия организует и проводит публичные слушания по своей инициативе или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц. По их результатам она подготавливает рекомендаций главе города.
Комиссия также наделена правом готовить предложения о внесении дополнений и изменений в местные нормативные правовые акты по вопросам градостроительного регулирования.
Комиссии могут быть даны полномочия готовить рекомендации по досудебному урегулированию споров в связи с апелляциями физических и юридических лиц по поводу решений городской администрации по вопросам застройки и землепользования.
Кроме этого, как правило, Комиссии вменяют подготовку и других решений, необходимых для регулирования прав собственников на строительство и использование земельных участков.
3. Комиссия имеет статус консультативного органа при главе исполнительного органа власти местного самоуправления (мэрии или городской администрации). Это означает, что её заключения не имеют прямой силы, но являются промежуточным звеном, предшествующим принятию решения главой местного самоуправления. Однако, консультативный статус не лишает Комиссию значения и не делает ее бесполезной. Этот статус обусловлен тем юридическим фактом, что Комиссия формально не имеет права принимать решения по распоряжению муниципальным имуществом - это прерОАГтива только выбранных и назначенных уполномоченных органов местного самоуправления. Таким образом, в данной технологии применяется необычный механизм – принятие содержательного (по существу) и формального (легитимного) решений разнесено по разным субъектам. С этой целью в местном нормативном акте делается запись о том, что наличие рекомендаций Комиссии по соответствующим вопросам является обязательным для главы администрации.
4. Комиссия формируется на основании постановления главы администрации поселения, городского округа и осуществляет свою деятельность в соответствии с местным нормативным актом и Положением о Комиссии.
5. Состав Комиссии определяется ее главной целью – подготовкой рекомендаций в ситуации противостояния различных интересов. Комиссия не занимается выработкой профессиональных решений, они могут и должны быть предъявлены на публичных слушаниях, в том числе и в виде экспертных заключений уполномоченных органов. Поэтому в Комиссию должны включаться не столько специалисты в области городского развития, сколько авторитетные люди, имеющие большой жизненный опыт. Кроме того, в Комиссию могут включаться представители различных групп горожан. Благодаря таким мерам, комиссия будет принимать взвешенные рекомендации.
6. Наиболее распространенная ошибка при формировании Комиссии - это придать ей функции принятия какого либо специального технического решения. Например, часто говорят, что поскольку в городе действует Градостроительный совет при главном архитекторе города, пусть он и принимает решения на публичных слушаньях. Это ошибка. Градостроительный совет - это коллегиальный орган для принятия технических, архитектурных и градостроительных решений, в состав которого должны входить профессионалы и специалисты. Они не должны решать кто прав, кто виноват в конфликтной ситуации или оценивать по выступлениям разных сторон, чья позиция более справедлива. Тоже самое можно сказать в отношении конкурсной комиссии для проведения земельных торгов. Это другая техническая комиссия для разбора ситуаций и принятия решений в сфере продажи недвижимости – здесь нужны другие специалисты.
В Комиссию по землепользованию и застройке организации публичных слушаний включаются представители городской администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления, представители сферы бизнеса, общественных организаций.
Технология 7 - Публичные слушания
Публичные слушания проводятся с целью:
Комиссия по землепользованию и застройке обязана проводить публичные слушания по своей инициативе или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц. Слушания проводятся для рассмотрения следующих вопросов:
Комиссия организовывает рассмотрение заявления, дает оповещение о предстоящем публичном слушании. Оповещение дается в форме публикаций в местных газетах, объявлений по местному радио и/или телевидению, путем вывешивания объявлений в зданиях администрации, на месте расположения земельного участка, в отношении которого будут проводиться публичные слушания, а также на соседних участках.
На публичные слушания приглашаются все правообладатели земельных участков, иных объектов недвижимости, соседних с объектом, по поводу которого ведутся слушания, возможно и жителей – собственников квартир, если их интересы могут быть затронуты рассматриваемой заявкой.
В начале слушаний оглашается предмет слушания, все приглашенные стороны высказывают свои мнения, если необходимо, выступают приглашенные эксперты или оглашаются их заключения, задаются дополнительные вопросы. Слушания ведутся до тех пор, пока члены Комиссии не сочтут, что у них сложилось свое мнение по данному вопросу. В процессе публичных слушаний и заседаний Комиссии ведется протокол, который прикладывается к заключению Комиссии. По итОАГм слушаний Комиссия в оговоренный срок подготавливает рекомендации, которые вывешиваются на специальном стенде в здании городской администрации и представляются Главе города для принятия соответствующего решения.
Рассмотрим распространенный пример. Неблагополучное в экологическом отношении производство расположено в центральном районе города. Генеральным планом предусмотрено перебазирование предприятия. Однако предприятие выкупило землю в собственность, расширяет производство на своей территории, увеличивает объемы выпуска продукции. В результате расширяется “пятно” вредной зоны, что противоречит генеральному плану. При этом нет видимых способов противостоять этому негативному явлению. В этой ситуации призывы к соблюдению “градостроительной дисциплины”, как правило, не приносят успехов.
Другая ситуация похожа на эту, но с тем отличием, что предприятие не столь эффективно и не выкупило землю в собственность, а содержит ее в бессрочном пользовании. Оно не расширяется, но и перемещаться просто так не хочет.
На самом деле механизм «выноса предприятия в соответствии с генеральным планом» противоречит Гражданскому кодексу. Суть проблемы состоит в неправильном использовании земельного участка, но перенос объекта в другое место предполагает изменение использования ценой потери и двух других компонентов собственности – владения и распоряжения. Ведь проблема состоит в использовании участка, а не в субъекте этой собственности. Тогда как вынос предприятия предполагает изменение использования путем смены собственника. Очевидно, что это не устраивает собственников земельных участков выносимых предприятий, которые всячески сопротивляются выносу и, как правило, вполне успешно.
Для аналогичных ситуаций в системе градостроительного зонирования используется правовой механизм и специальная технология, которая условна названа «несоответствующим использованием». Имеются в виду земельные участки и здания, назначение и параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту соответствующей территориальной зоны. Суть технологии раскрывается в следующих положениях.
Во-первых, такие несоответствующие объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.
Во-вторых, реконструкция и расширение таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом - видами и предельными параметрами разрешенного использования.
В-третьих, запрет на использование таких земельных участков и объектов недвижимости может быть наложен в случае, если их использование опасно для жизни или здоровья человека (окружающей среды, объектов культурного наследия), в соответствии с законодательством.
Другими словами, несоответствующие объекты могут существовать и поддерживаться без увеличения степени несоответствия (т.е. без увеличения площадей помещений и земельного участка, без прироста мощности, сопряженной с вредными выбросами), а любые действия с ними возможны, только если они уменьшают степень этого несоответствия.
Теперь вернемся к гипотетическому предприятию, о котором шла речь выше. Его попадание в списки несоответствующих объектов вовсе не означает крах или потерю собственности. Наоборот, в случае с нерентабельным предприятием, у его правообладателя появляется возможность выгодно продать убыточное производство под новые функции, или получить кредиты под залог возросшей в цене недвижимости (в силу установления градостроительных регламентов, гарантирующих возможность более эффективного и прибыльного использования недвижимости) и использовать их для преобразований в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки.
Действительно, если предприятие расположено в центральном районе, где регламенты допускают высокодоходные виды деятельности, то продажа участка может принести доход, достаточный для развития этого производства на новом месте, где оно будет эффективным. Так происходит в городах с развитой рыночной экономикой, в которых объекты с низкими доходами на единицу территории вытесняются на периферию и заменяются высокодоходным бизнесом.
Другой путь, когда предприятие само постепенно реконструирует свои здания, приводя их использование в соответствие с регламентами. Именно таким путем пошли те предприятия в городах России, которые смогли привлечь финансирование под свое выгодное местоположение. Они остались на своих местах, но совершенно перестроили свою деятельность, провели реконструкцию и осуществили новое строительство.
Очевидно, что все не так просто. Остается проблема потери рабочих мест в одном секторе экономики и их переизбыток в другом, который должен учитываться при всех этих трансформациях. Однако, этот вопрос уже из другой проблемы, также важной, но другой. Сейчас же необходимо подчеркнуть, что правовые принципы и технология градостроительного зонирования позволяет собственнику не терять права владения и распоряжения на свое имущество, а местному самоуправлению изменить состояние городской среды и местной экономики за счет подталкивания собственника к переводу его имущества в новое использование, которое выгодно ему самому и сообществу граждан.
Отклонением от правил землепользования и застройки считается санкционированное для конкретного участка отступление от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, например, по высоте постройки, проценту застройки участка, отступов здания от границ участка. Этот технологический прием служит одним из инструментов, обеспечивающих гибкость градостроительного регулирования на основе градостроительного зонирования.
Отклонение от Правил характеризуется несколькими особенностями.
Во-первых, отклонение допускается только в части параметров разрешенного использования, когда какие либо объективные трудности не позволяют правообладателю земельного участка использовать его в соответствии с градостроительным регламентом. Причиной может быть сложная конфигурация земельного участка, неблагоприятные инженерно-геологические условия. Например, застройщик, купивший участок, не может из-за сложной конфигурации земельного участка, или из-за сложных инженерно-геологических условий построить дом с количеством квартир, достаточным для возмещения затрат и получения средней нормы прибыли. Он мог бы нарастить высоту жилого дома и тем самым спасти положение, но застройка в этой зоне ограничена параметрами максимального 9-ти этажного строительства. Это классический случай для обращения за разрешением на отклонение от параметров разрешенного использования, например, до 12 этажей, что позволит застройщику сделать проект рентабельным.
Во-вторых, отклонение от Правил, точнее от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции разрешается только для отдельного земельного участка при обязательном соблюдении требований технических регламентов безопасности.
Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Правообладатель земельного участка обращается в администрацию поселения, городского округа с заявлением о предоставлении ему индивидуального разрешения на отклонение от градостроительных регламентов, предусмотренных для территориальной зоны, где находится участок. Комиссия принимает соответствующие рекомендации главе администрации после публичных слушаний с учетом представленных обоснований того, что отклонения:
Далее на основе рекомендаций комиссии принимается постановление главы администрации о разрешении на отклонение либо об отказе в разрешении на отклонение.
Внесение дополнений и изменений в правила землепользования и застройки – главный инструмент, поддерживающий адаптивность градостроительного зонирования.
Предложения о внесении изменений в Правила могут вносить органы государственной власти и местного самоуправления, а также физические и юридические лица, если в результате применения Правил их недвижимость используются не эффективно, снижается стоимость земельных участков и объектов строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
Основаниями для рассмотрения администрации местного самоуправления вопроса о внесении изменений в Правила являются:
Правила содержат подробные положения, регулирующие порядок внесения дополнений и изменений. Этот процесс требует тщательной проверки и взвешенных решений. Поэтому схема рассмотрения и принятия поправок близка к принятию Правил. Заявки направляются главе администрации, который инициирует процесс ее рассмотрения, организуемый Комиссией по землепользованию и застройке на публичных слушаниях с привлечением всех заинтересованных сторон и экспертов.
Дополнения и изменения принимает только представительный орган власти местного самоуправления. Дополнения и изменения подлежат опубликованию в открытой печати, после чего официально вступают в силу.
2.3.1. Градостроительное зонирование и территориальное планирование
Выше рассматривался вопрос о разном статусе генерального плана и нормативного правового акта градостроительного зонирования. Первый устанавливает функциональное зонирование, общие характеристики использования территории, характер застройки и инфраструктуры на долгосрочную перспективу. Градостроительное зонирование опирается на текущие тенденции в развитии территории, поскольку не может устанавливать права использования недвижимости, «не глядя» на то, что сейчас, в данный момент существует.
Однако между территориальным планированием и градостроительным зонированием существуют связи технологического свойства, обеспечивающие преемственность решений. Как обеспечить эту связь на уровне пространственных решений будет рассмотрено в следующих главах, сейчас же коснемся правовых вопросов подобного обеспечения преемственности.
Градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно двум сторонам – и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее - выработать знание, о двух «вещах»: во-первых, о том, что она будет делать сама и во-вторых, о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология, которая начинается с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.
Территориальное планирование на местном уровне - на уровне поселений, городских округов - имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации.
Специфика состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и, тем более, не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами в том отношении, что именно здесь определяются территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц – жилые, производственные, рекреационные и прочие. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем – посредством градостроительного зонирования.
Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на «позитив и негатив» - с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.
При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов – инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам – это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям – это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (то есть негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации - это земли лесного фонда, земли водного фонда. Для субъектов Российской Федерации – это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе, со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование «освоения» которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством иного зонирования, которое осуществляется вне системы градостроительной деятельности.
Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фонда, внутри особо охраняемых природных территорий, внутри земель обороны и безопасности, внутри сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным зонированием.
Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это «то, что осталось», после того, как был выделен защищаемый государственными органами экологический каркас. Это та территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, решения по поводу развития которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.
Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, но с некоторой долей условности, можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» - для частных лиц. Для того чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других» нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного зонирования.
Гипотетически есть два способа, две технологии создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами – одностадийная технология, или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это, когда в генеральном плане содержится «все» - и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это, когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительным зонированием.
Принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования имеет то, что функциональное зонирование генерального плана и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты, должны быть разнесены по разным документам в силу их правового статуса (двухстадийная технология).
Генеральный план, как уже неоднократно указывалось выше, это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру. Общественная инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого, планируемого развития определяются масштабами развития того, для чего служит инфраструктура – роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Масштабы прогнозируемой, планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.
При этом особенность публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением. Однако федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.
В отличие от этой «необязательной» части, градостроительные регламенты с момента их введения обязаны исполняться всеми лицами. Юридические последствия за их неисполнение установлены вполне четко в отношении каждого субъекта.
Сочетание двух различных по юридическому статусу частей в одном документе, который в этом гипотетическом случае в одной части был бы адресован выборочному кругу лиц (администрации, но без установления обязательности выполнения), а в другой части - всем (и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости. Разнородные части следует освободить друг от друга и разместить в двух различных документах, после чего противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный, реальный и реализуемых механизм. Этим определяется необходимость функционального зонирования в генеральном плане, и отдельно - разработки и введения в действие правил землепользования и застройки, реализующих принципы градостроительного зонирования
2.3.2. Градостроительное зонирование и планировка территории
Планировка территории в соответствии с Главой 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации включает:
Основанием для планировки территории (статья 45 части 2-5 ГрК РФ) являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.
Преемственность решений в системе «генеральный план – проект планировки» является вполне привычной для отечественного градостроителя. Однако фиксация в законе этой связи предполагает, что вся документация по планировке будет легитимной только при условии наличия генерального плана или иного документа территориального планирования. Возникает иллюзия, что градостроительный процесс может быть заблокирован при устаревших генеральных планах. Поэтому прежде всего отметим, что факт отсутствия документов территориального планирования может иметь место только в двух случаях, когда:
1) применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов,
2) применительно к ранее утвержденным в установленном порядке документам территориального планирования органами публичной власти, утвердившими такие документы, были приняты решения о признании утратившими силу некогда утвержденных документов (поэтому указанный факт не имеет места когда, например, истек «расчетный срок» генерального плана поселения, если только не было соответствующего решения о признании генерального плана утратившим силу).
При этом планировка территории является универсальным способом действий по упорядочению территории. Документация по планировке территории подготавливается применительно ко всем территориям – застроенным или подлежащим застройке (часть 2 статьи 41), а также незастроенным и не предназначенным для строительства (часть 3 статьи 41).
Между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории устанавливается двухсторонняя связь.
С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (часть 5 статьи 45 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки через установку градостроительных регламентов предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности, через назначение территории (виды разрешенного использования недвижимости), предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.
С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части установления или уточнения градостроительных регламентов по предельным параметрам разрешенного строительства (часть 15 статьи 46 ФЗ-190). При этом следует отметить, что совокупное прочтение норм частей 4-6 статьи 42 ГрК РФ позволяет говорить о том, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки не только применительно к предельным параметрам, но и иным компонентам.
Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат планировки градостроительные планы земельных участков, которые определяют:
1) отношения публичной власти и частных лиц – физических и юридических в случаях:
- предоставления земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденными в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам осуществляется государственный кадастровый учет до того, как будут осуществляться действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;
- выдачи разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;
- выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;
2) действия частных лиц в случаях:
- подготовки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;
- осуществления строительства в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.
Градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех земельных участков, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 1 статьи 44 ГрК РФ).
Таким образом, по существу, градостроительный план земельного участка представляет собой интегральный документ, определяющий взаимоотношения публичной власти и частных лиц.
Градостроительный план земельного участка содержит не любую информацию, а только ту, которая может считаться легитимной. Такую информацию составляют описания градостроительных регламентов и ограничений на использование земельных участков, в составе правил землепользования и застройки, принятых в качестве местного нормативного правового акта. Этим определяется главная линия преемственной связи в системе градостроительного зонирования между градостроительным планом земельного участка и правилами землепользования и застройки.
При отсутствии правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2010 года, описание видов использования земельного участка и параметров строительства может определяться документацией по планировке территории.
3. Градостроительное зонирование: противостояние правового и административно - технократического подходов к регулированию градостроительной деятельности
Современная ситуация в России характеризуется противостоянием двух моделей градостроительного регулирования.
Первая модель, относительно новая для России, появилась в ответ на изменение политического и экономического строя и движется в направлении рыночной экономики, демократических прозрачных процедур. Эта модель представлена в данных рекомендациях. По существу - это модель, отринувшая неадекватную новым условиям идеологию советского градостроительства, но использующая все наработанные в то время технические и методические средства. Ключевым элементом этой модели, которую можно назвать правовой, является градостроительное зонирование. Правовая модель закреплена градостроительным и, отчасти, земельным законодательством федерального уровня.
Вторая модель является продуктом инерционного воспроизводства советской системы управления в сфере градостростроительства, попытками ее адаптации к рыночным условиям. Эта модель сохраняет дух и идеологию советского административного градостроительства при внешнем камуфляже в виде псевдо-правовых процедур. По своему содержанию - это административно-технократическая модель. Она является по преимуществу продуктом московской бюрократии, вовлеченной в сферу строительного бизнеса, и частично перенимается некоторыми субъектами Российской Федерации, которые пытаются следовать столичному примеру. Большинство нормативных актов и процедур, проводимых в рамках такой модели, противоречит федеральному законодательству.
Таково положение дел на данный момент. Поскольку это противостояние является самым важным вопросом для дальнейшего развития градостроительной деятельности в России представляется необходимым вскрыть его содержание.
Обратимся к опыту Москвы.
Под девизом «внимательного отношения к каждому случаю строительства и контролю за архитектурным обликом города» московская модель регулирования градостроительной деятельности сохранила и развила основной прием градостроительного регулирования советского периода - индивидуально-выборочный подход к каждому конкретному субъекту и объекту градостроительной деятельности. Для каждого инвестора регламенты определяются только индивидуально - на основе обязательной предпроектной проработки планируемого здания и земельного участка со множеством предварительных согласований. Застройщики практически никогда не используют впоследствии этот «проект», несмотря на то, что выданный им регламент и параметры строительства отслеживаются очень строго. Это специальное, «коррупционное проектирование» в поддержку системы индивидуально устанавливаемых регламентов использования участка. Кстати, этой процедурой косвенно подтверждается исходная неопределенность существующей градостроительной документации более «высокого уровня» с точки зрения установления прав собственников на использование и развитие земельных участков и другой недвижимости. Весь «разрешительный» процесс движется долго и непредсказуемо.
Напомним, что градостроительное зонирование адресовано напрямую собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков и другой недвижимости, а также инвесторам (или застройщикам), желающим осуществить какое-либо строительство. Его цель - прояснить заранее их права на использование и развитие их недвижимости, а также процедуры, по которым они должны двигаться, минимизируя количество «посредников» и, тем самым - непродуктивные затраты. Это позволяет собственникам и инвесторам оценить свои затраты и ожидаемые доходы от инвестиционного проекта до начала проектирования, с минимальными издержками по времени.
В Москве дело обстоит прямо противоположным образом. Система градостроительного регулирования адресована управленцам и проектировщикам и на них замыкается. Только «из их рук» правообладатели и инвесторы могут получить информацию (после оплаты работ по ее специальной подготовке) о правах использования недвижимости. Так, в официальной брошюре НИИиПИ Генерального плана г. Москвы, поясняющей принципы и методы региональной системы регулирования, указано, что: «целью градостроительного зонирования территории Москвы является установление градостроительных условий использования территории города, обеспечивающих экологическую безопасность, культурную преемственность, социальный комфорт, экономическую эффективность и устойчивость градостроительного развития столицы» (стр. 4). «Материалы градостроительного зонирования территории г. Москвы используются для:
Здесь есть все, кроме самого главного – установления содержания и объема прав использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Документы градостроительного зонирования Москвы не дают правообладателям недвижимости и инвесторам такого права напрямую и непосредственно. Управленцы и сотрудники научно-исследовательского института под прикрытием «градостроительного зонирования» заняты захватывающей творческой деятельностью. Только они, и никто другой, в результате этих действий могут определить права использования недвижимости в индивидуальном порядке. До тех пор, пока такие действия не произведены (по индивидуальным заявкам и за отдельную плату), нет, и не будет знания о правах использования недвижимости, несмотря на номинальное наличие «градостроительного зонирования». Вот почему такое зонирование является ничем иным, как псевдо-зонированием – камуфляжем, прикрывающим административно-бюрократическую систему.
В «Законе о градостроительном зонировании территории города Москвы» от 09.12.98 № 28 указано, каковы должны быть регламенты (типы функционального назначения - статьи 3-4, типы строительного назначения - статьи 5-6, типы ландшафтного назначения - статьи7-8) и как они должны разрабатываться (статьи 10 – 15). Самих же регламентов закон не содержит. Как уже говорилось, они появляются только в конце многоступенчатой системы проектных проработок и согласований и только индивидуально.
Ключевая норма этого закона следующая: “Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости ... устанавливаются Правительством Москвы”. Это означает самое главное: не градостроительное зонирование (несмотря на его номинальное наличие), которое согласно федеральным законам должно утверждаться представительными, а не исполнительными органами власти, предопределяет в Москве для правообладателей недвижимости и инвесторов ответы на ключевые для них вопросы, а индивидуальные решения чиновников по персональным запросам.
Противоречащая федеральному законодательству норма была «преемственно развита» до логического завершения более поздним законом города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», который ввел институт, так называемых, индивидуальных актов разрешенного использования каждого земельного участка. Например, в пункте 1 статьи 27 указанного закона содержится норма, посредством которой узурпируется полномочие представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: «Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы».
То, что в московской практике называется «градостроительный регламент», возникает в результате многостадийной и длительной подготовки, последовательно:
1) на этапе генерального плана;
2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;
3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;
4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;
5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;
6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.
Оценивая такое неадекватное понимание градостроительных регламентов и способов их конструирования, необходимо отметить, что на весь неопределенно длинный период разработки таких регламентов будет сохраняться (а точнее закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях города.
Однако самое парадоксальное состоит в том, что даже если и предположить, что по прошествии длительного времени такие «градостроительные регламенты» будут наконец установлены, то правовая неопределенность не будет преодолена. Дело в том, что таким образом понимаемые «градостроительные регламенты» равнозначны установлению “целевого назначения” и индивидуальных параметров строительства применительно к каждому отдельному земельному участку. Такие регламенты говорят только об одном: “так есть сейчас, и так должно оставаться в дальнейшем”. Они не содержат ответ на вопрос, как может быть изменена ситуация на участке в будущем. Чтобы получить этот ответ, правообладателю недвижимости, инвестору потребуется опять разрабатывать “разрешительную документацию” применительно к его инвестиционным намерениям для конкретного участка, несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем «градостроительных регламентов».
Эта противоречащая федеральному законодательству практика представляется как эталон архитектурного контроля за регламентом и действиями инвестора и предлагается другим регионам как образец для подражания.
4. Основные действия и этапы подготовки проекта правил землепользования и застройки
4.1. Последовательность действий по подготовке проекта правила землепользования и застройки.
Последовательность указанных действий лучше всего представить в виде следующей таблицы.
|
Этап 1. Подготовительные работы |
|
|
1.1 |
Подготовка и проведение конкурса на размещение муниципального заказа на подготовку проекта правил землепользования и застройки |
|
1.2 |
Организация комиссии по землепользованию и застройке, создание рабочей группы по разработке Правил. |
|
Подготовка и принятия решения главой местной администрации о подготовке проекта правил землепользования и застройки |
|
|
Опубликование решения о подготовке правил землепользования и застройки в местной печати |
|
|
1.3 |
Организация и проведение инициирующего семинара для представительного органа, администрации, специалистов, прессы, представителей общественности, объясняющего содержание работ по правилам землепользования и застройки, особенности градостроительного зонирования |
|
1.4. |
Сбор информации, в том числе:
Информация собирается по следующим направлениям:
|
|
Этап 2. Разработка концепции градостроительного зонирования на основе анализа существующего состояния города |
|
|
2.1 |
Исследование городской экономики, транспортной и инженерной инфраструктуры, анализ документов и статистических данных |
|
2.2 |
Разработка плана существующего использования территории города |
|
2.3. |
Разработка схемы сложившейся пространственной структуры города и предложений по ее развитию в соответствии с генеральным планом города, построение генерализованной схемы градостроительного зонирования |
|
2.4 |
Анализ процедур по предоставлению земельных участков, разрешений на строительство и составление аналитической записки по состоянию местной нормативно-правовой базы, в том числе по экологии и охране памятников истории и культуры |
|
2.5 |
Анализ исторической структуры города и исторической застройки, выявление ареалов ценной застройки и построение схемы зон охраны памятников и зон регулирования застройки для сохранения привлекательности исторически сложившейся среды |
|
2.6 |
Концепция структуры и содержания правил землепользования и застройки |
|
2.7 |
Предложения по совершенствованию процедур предоставления прав на земельные участки |
|
2.8 |
Согласование концепции территориального зонирования развития, предложений по процедурам и содержанию Правил:
|
|
Этап 3. Разработка первой редакции проекта «Правила землепользования и застройки» |
|
|
3.1 |
Подготовка текста правовых положений Правил, включая описание процедур предоставления прав на земельные участки, получения разрешений, проведения публичных слушаний и т.п. |
|
3.2 |
Разработка карты градостроительного зонирования, в том числе:
|
|
3.3 |
Разработка карт зон действия ограничений по условиям охраны исторического наследия и археологического слоя, в том числе:
|
|
3.4 |
Разработка карт зон действия ограничений по экологическим условиям, в том числе:
|
|
3.5 |
Представление первой редакции правил землепользования и застройки представительным и исполнительным органам власти местного самоуправления |
|
Этап 4. Обсуждение, согласование и редактирование правил землепользования и застройки |
|
|
4.1. |
Размножение первой редакции правил землепользования и застройки |
|
4.2 |
Рассылка первой редакции правил землепользования и застройки в согласовывающие организации, подведомственные организации, общественные организации, ассоциации предпринимателей |
|
4.3 |
Получение замечаний и предложений |
|
4.4 |
Подготовка ответов на замечания и предложения, рассылка ответов на замечания и предложения |
|
4.5 |
Подготовка второй редакции правил землепользования и застройки, в том числе, карт, регламентов, процедур с учетом замечаний и предложений. |
|
4.6 |
Организация и проведение общественного обсуждения:
|
|
4.7 |
Окончательная, третья редакция правил землепользования и застройки по результатам публичных слушаний, депутатских чтений |
|
4.8. |
Передача проекта правил землепользования и застройки в представительный орган местного самоуправления |
|
Этап 5. Утверждение правил землепользования и застройки и их публикация |
|
|
5.1 |
Утверждение правил землепользования и застройки местным представительным органом |
|
5.2. |
Публикация «Правил землепользования и застройки в местной газете |
|
5.3. |
Издание брошюры «Правила землепользования и застройки» с картами (по решению местного самоуправления) |
|
5.4. |
Размещение Правил на официальном сайте администрации в сети «Интернет» |
|
Этап 6. Мониторинг реализации правил землепользования и застройки (необязательная часть разработки Правил) |
|
|
6.1. |
Разработка документов, необходимых для реализации правил землепользования и застройки:
|
|
6.2. |
Разработка концепции мониторинга реализации правил землепользования и застройки |
|
6.3. |
Формирование организационной структуры, ответственной за реализацию мониторинга |
4.2. Особенности организации работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки
Организационные работы по введению градостроительного зонирования имеют ряд особенностей в отличии, например, от привычных схем разработки документации градостроительного проектирования. Подготовительный этап разработки правил землепользования и застройки предусмотрен пунктами 5 - 8 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
1. Работы начинаются с подготовки проекта решения главы администрации о подготовке правил землепользования и застройки. К этому моменту уже необходимо проанализировать ресурсы для предстоящей работы, определиться с финансированием и помещением для работы.
2. Первая важнейшая часть работ на этом этапе - создание рабочей группы. В рабочую группу должны войти специалисты разных профессий:
- градостроители;
Отбор специалистов делается с таким прицелом, чтобы после завершения подготовки проекта Правил, местные специалисты могли поддерживать зональную систему - вносить изменения, дорабатывать регламенты (прежде всего предельные параметры разрешенного использования) вести мониторинг реализации и решать многие другие задачи. Специалисты, привлекаемые к разработке Правил, в наибольшей степени будут готовы к этой работе, поскольку пройдут хорошую школу юридического обучения и градостроительной подготовки, необходимую помимо базовых умений градостроителя.
3. Вторая важнейшая часть подготовительного этапа - создание комиссии по подготовке правил землепользования и застройки, которая в последствии должна быть преобразована в комиссию по землепользованию и застройке. В ее состав, как правило, входят руководители основных административных подразделений города — органов архитектуры и градостроительства, муниципальной собственности, земельных отношений, юридическоой службы, охраны окружающей среды, иных подразделений. Кроме того, в комиссию желательно включить депутатов, представителей общественных организаций и бизнеса.
4. План работ по подготовке правил землепользования и застройки, рассчитывается на срок от года до 2-х лет в зависимости от размеров поселения, городского округа и сложности предстоящих работ. При этом выделяется пять основных этапов: 1) подготовка и согласование концепции градостроительного зонирования, 2) отработка 1-й редакции совместно с административными органами, 3) подготовка 2-й редакции документа по поступившим замечаниям и предложениям, 4) проведение публичных слушаний и 5) утверждение нормативного правового акта представительным органом местного самоуправления.
5. Все эти организационные решения должны войти в постановление главы администрации о введении градостроительного зонирования на территории муниципального образования, в котором необходимо указать:
Сообщение о принятии решения (постановления, распоряжения) главой администрации о подготовке правил землепользования и застройки должно быть опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Это же сообщение может размещаться на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет", а также может быть распространено по радио и телевидению.
В сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:
1) состав и порядок деятельности комиссии;
2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территории поселения, городского округа или межселенных территорий, либо применительно к их различным частям (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территории поселения или городского округа);
3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
5) иные вопросы организации работ.
По итогам подготовительного этапа рекомендуется провести инициирующий семинар для работников администрации, специалистов и общественности города, где разъясняется принятое постановление о ходе и сроках работ, методы ведения работ, сбора необходимой информации, особенности градостроительного зонирования. На этом заканчиваются работы собственно подготовительного этапа. Главная особенность работы на этом этапе состоит в максимальной вовлеченности всех административных подразделений, заинтересованных специалистов, открытости для общественных организаций и рядовых граждан.
Далее начинается разработка концепции градостроительного зонирования. По завершении этой разработки проводится второй семинар, где, как правило, присутствуют более 100 человек, на котором представляется концепция градостроительного зонирования города. По итогам обсуждения и поступившим предложениям концепция корректируется, но не как документ, а как совокупность основных решений. Глава администрации принимает постановление о согласовании концепции и использовании ее материалов как основания для разработки 1-й редакции правил землепользования и застройки. Желательно по итогам первого этапа работы подготовить материалы для опубликования, где описываются особенности принятых решений, методические аспекты подготовки концепции градостроительного зонирования.
Второй этап работы посвящен подготовке 1-й редакции Правил, содержащей три части: 1) тексты базовых процедурных норм, основанных на принципах градостроительного зонирования, 2) картографические документы и 3) описание градостроительных регламентов для всех территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования.
В часть Правил, содержащую описание процедурных норм, могут включаться специально подготовленные в рамках проекта акты и документы, например, положение о комиссии по застройке и землепользованию, положения о проведении торгов (аукционов, конкурсов), о продаже земельных участков или права их аренды, форма примерного договора на проведение подготовительных работ по формированию земельных участков как объектов недвижимости, форма примерного договора долгосрочной аренды земельного участка.
Далее 1-я редакция Правил представляется, тиражируется на бумажных и электронных носителях и распространяется во все основные подразделения администрации и другие заинтересованные организации. Специальным постановлением главы администрации должен быть определен срок предоставления замечаний и предложений. Для примера отметим, что в 1999 году в Хабаровске 35 организаций направили в комиссию около 400 замечаний и предложений.
Все предложения внимательно изучаются, на каждое готовится комментарий. Итогом этой работы является откорректированная 2-я редакция проекта Правил и сводная таблица комментариев, которая направляется во все организации, сформулировавшие свою позицию по отношению к проекту Правил. Эти материалы вновь распространяются среди всех желающих, которые могли бы высказаться по поводу подготовленного проекта нормативного акта.
Опыт Великого Новгорода, Казани, Хабаровска, Города и других городов показывает, что на это уходит от 1 до 2 лет работы. Это именно тот срок, который при условии хорошо спланированной, энергичной работы местных специалистов и консультантов необходим для подготовки проекта местного нормативного акта «Правила землепользования и застройки».
После этого начинается завершающий этап работы, когда в процесс обсуждения и согласования Правил включаются широкие круги заинтересованных организаций, общественности, рядовых граждан. Это особый этап. Он также требует продуманной организации по специальному плану, который, в частности, должен включать работу с согласующими инстанциями, проведение общественных и депутатских слушаний, а также публикацию через средства массовой информации — газеты, радио, телевидение.
Главное действие на этом этапе, как по существу, так и по формально-правовым соображениям - это проведение публичных слушаний. Новым в отношении этого действия стало то, что проведение публичных слушаний по проекту Правил должно производится по решению главы администрации муниципального образования, и перед их проведением необходимо опубликовать проект Правил землепользования и застройки, например, в местной печати. В частности, это означает, что в бюджете проекта должны быть предусмотрены такие расходы. Публичные слушания ведутся в течение не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования проекта Правил.
После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. Кроме того, необходимо приложить сводную таблицу комментариев на замечания и предложения. Далее глава администрации направляет проект третьей редакции правил в представительный орган власти местного самоуправления, который рассматривает его и утверждает на своей сессии.
Завершающим моментом является опубликование нормативного правового акта местного самоуправления «Правила землепользования и застройки» в местной прессе и размещение этого документа на официальном сайте администрации в сети «Интернет».
5. Подготовка Концепции градостроительного зонирования
5.1. Цели и содержание Концепции градостроительного
зонирования
5.1.1. Концепция градостроительного зонирования как основание для подготовки правил землепользования и застройки
Концепция градостроительного зонирования представляет собой своеобразный организационный проект подготовки местного нормативного правового акта. Разработка Концепции предполагает проведение необходимых подготовительных и аналитических работ (в зависимости от размеров поселения, городского округа и сложности ситуации. Это могут быть исследования экономического состояния, процедур и правовой обоснованности действующей системы регулирования, планировочного развития территории и др.) и на их основе - подготовка нескольких ключевых решений. Эти предложения в составе Концепции представляются в администрацию, проходит публичное обсуждение и согласование и после одобрения закладываются в основу правил застройки и землепользования города.
Необходимость Концепции вызвана следующими причинами.
Во-первых, разработка Правил требует значительного времени и усилий большого количества специалистов. Для того чтобы этот труд был максимально эффективным, требуется постоянная выверка правильности выбранного пути, получение промежуточных согласований. Здесь есть прямая аналогия с разработкой больших архитектурных проектов, которые также осуществляются в несколько стадий, для того чтобы как можно точнее согласовать интересы участников и минимизировать риск неудачи проекта в целом. Концепция же - это документ относительно простой, не требующий бесконечно долгих бюрократических согласований, «налипших» на генеральный план. Она должна делаться максимально быстро (насколько это возможно) и столь же оперативно согласовываться, корректироваться и утверждаться.
Во-вторых, Концепция необходима для выявления актуальных, первостепенных действий, которые требуют градостроительного регламентирования. Поскольку задач всегда много, а различные группы, влияющие на развитие поселения, городского округа, заинтересованы в принятии разных, иногда противоречивых, решений, то необходимо отобрать и согласовать те решения, которые в большей степени соответствуют интересам сообщества на данном этапе и которые находятся в области возможного компромисса.
В-третьих, градостроительного зонирование нуждается в формальном и содержательном соотнесении с действующими документами, определяющими долгосрочные цели развития территории. Еще более важно, что градостроительное зонирование должно служить инструментом реализации этих целей. Однако переносить решения из них в правила землепользования и застройки можно только определенным способом, который и фиксируется в Концепции.
Основным плановым документом, фиксирующим долгосрочные решения по развитию поселения, городского округа, является генеральный план. Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана и следуют принятым в нем решениям.
Вместе с тем «механистический», буквальный перенос всех решений из генерального плана в правила землепользования и застройки по использованию земельных участков и иной недвижимости или, например, по размещению перспективных транспортных магистралей, невозможен. Подчеркнем, что в данном случае не ставится вопрос, правильны или нет решения генерального плана. Однако особенности идеологии и методов разработки генеральных планов, которые будут рассмотрены ниже, запрещают «буквальный» перенос всех решений в правила землепользования и застройки.
Кроме того, в подавляющем большинстве городов генеральные планы устарели и не могут служить ориентиром для развития территории и, тем более, сообщества. В связи с этим предлагается выявлять и использовать в Правилах только те решения генерального плана, которые соответствуют реальным, текущим тенденциям, подкреплены административными решениями и ресурсами, отвечают интересам различных социальных групп.
Конечно, по идее, можно затормозить процесс перехода на рыночное градостроительное регулирование и ждать, когда появятся деньги на новые генеральные планы. Эта позиция ошибочна в своей изначальной логике. Невозможно обуславливать появление социальных институтов техническими причинами. Градостроительное зонирование должно начать работать, чтобы не остановилась рыночная экономика, чтобы привести реальное положение дел в соответствие с Конституцией Российской Федерации, с законодательно защищенными правами частных собственников, инвесторов и местного самоуправления, для того, чтобы тысячи людей в городах могли получить доступ к земельным участкам, спокойно вести экономическую деятельность, не опасаясь наделенных властью бюрократов. По сути, речь идет об одной из фундаментальных основ рыночной экономики, определяющей судьбы людей, их имущества, их возможность развить и поддерживать малый бизнес. На этом фоне досужие обсуждения, что делать сначала – новый генеральный план, а потом Правила землепользования и застройки или наоборот, выглядят просто отговорками чиновников, не желающих расстаться с неконтролируемой властью.
Поэтому в тех случаях, когда у городской администрации нет возможности быстро разработать новый стратегический документ и современный генеральный план, но есть понимание необходимости решительного перехода на рыночно ориентированную систему градостроительного регулирования, рекомендуется разработать и утвердить Концепцию градостроительного зонирования.
Во-первых, Концепция обосновывает и предъявляет отклонения от генерального плана и последующей градостроительной документации как по конкретным решениям, так и по стратегиям. Концепция показывает, что из генерального плана может быть перенесено в Правила и насколько предлагается «удалится» от устаревших решений генерального плана. Тем самым она служит средством приспособления генерального плана к текущим тенденциям и эффективному решению проблем, стоящих перед органами местного самоуправления.
Во-вторых, Концепция обеспечивает легитимность градостроительным решениям, используемым в системе градостроительного зонирования. Она позволяет не только показать местному сообществу и местной власти, на какие стратегии работает система градорегулирования, но и обеспечить формально-правовое требование следования перспективным планам развития. Когда администрация сможет осуществить корректировку или разработку нового документа территориального планирования, то в Правила будут внесены изменения и дополнения, предусмотренные новым перспективным планом.
В техническом отношении концепция призвана решить следующие основные задачи:
- показать основные итоги анализа текущих тенденций в экономике поселения, городского округа, состояние рынка недвижимости, особенности региональной и местной нормативно-правовой базы регулирования землепользования и застройки, выявить и ранжировать основные проблемы, стоящие перед местным самоуправлением;
- предложить администрации общие установки на совершенствование системы градостроительного планирования, регулирования землепользования и застройки, раскрыть механизмы воздействия системы градостроительного зонирования на процессы инвестирования в недвижимость в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования;
- наметить стратегические направления развития экономики, ифраструктуры, , сообщества;
- выявить пространственную структуру сложившегося муниципального образования и на этой основе представить генерализованную схему градостроительного зонирования.
- определить позиции и решения генерального плана, которые должны быть перенесены в правила землепользования и застройки, и решения, которые пока не должны использоваться в Правилах, не нарушая при этом преемственности реализации всей градостроительной документации.
Разработка Правил до корректировки генерального плана, на основе утверждаемой Концепции с последующей разработкой документа территориального планирования (но уже с учетом подготовленных и утвержденных правил землепользования и застройки) позволяет продвинуться в решении столь сложной проблемы. Такой подход открывает возможность привести градостроительное регулирование в соответствие с нынешними правовыми и экономическими требованиями с минимальными затратами, избежать излишне громоздких проектных и согласовательных процедур, сосредоточиться на самых важных, актуальных вопросах жизни местного самоуправления и каждого горожанина.
5.1.1. Концепция градостроительного зонирования как сочетание двух блоков взаимосвязанных предложений - по структурной организации территории и по совершенствованию процедур регулирования
Необходимость рассмотрения и решения процедурных проблем градорегулирования определяется тем, что правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности. Другими словами Правила, помимо карты градостроительного зонирования и описания градостроительных регламентов, должны содержать также и описание порядка осуществления градостроительной деятельности, т.е. процедурных норм.
Иногда в разработке Правил допускаются ошибки в понимании этого вопроса, когда, например, утверждается, что правила должны подготавливаться:
- только как текст, описывающий процедурные нормы, без включения в правила картографических материалов и описаний градостроительных регламентов;
- только как карту (схему) градостроительного зонирования с описанием градостроительных регламентов, но без описания процедурных норм градорегулирования.
То и другое утверждение неверно.
Во-первых, необходимо зафиксировать, что далеко не все процедуры градорегулирования должны включаться в правила землепользования и застройки. Приведем укрупненную типологию процедур, «привязанную» к технологии и последовательности процесса градостроительной деятельности:
1) подготовка и принятие генерального плана развития города;
2) подготовка и принятие нормативного правового акта – правил землепользования и застройки;
3) применение правил землепользования и застройки, использование градостроительных регламентов в градорегулирующей деятельности;
4) планировка территории посредством градостроительной документации с целью формирования земельных участков, согласование, обсуждение, утверждение градостроительной документации;
5) предоставление сформированных земельных участков для целей строительства;
6) подготовка проектной документации, предоставление разрешений на строительство, осуществление строительства;
7) выдача разрешений на ввод построенных, реконструированных объектов в эксплуатацию.
В правилах могут описываться процедуры 3-7, тогда как первая и вторая процедуры не могут быть предметом правил, кроме процедуры внесения дополнений и изменений в правила.
Во-вторых, на сегодняшний день нет возможности иметь в Правилах все процедуры в полном объеме, что называется до «последнего гвоздя», поскольку федеральное законодательство имеет (а) существенные пробелы и (б) создает коллизии в правоприменительной практике на местах.
Применительно к «пробелам» федерального законодательства можно отметить следующее. Земельный кодекс Российской Федерации фактически содержит описание только процедур формирования и предоставления свободных от застройки, т.е. свободных от прав третьих лиц земельных участков, и не содержит описание процедур применительно к «занятой» территории, когда необходимо произвести реконструкцию территорий. В условиях, когда свободные территории практически исчерпаны и когда наиболее востребованными со стороны инвесторов остаются именно «занятые» территории этот «пробел» становится существенным тормозом в развитии системы градорегулирования. Преодолеть этот пробел только за счет местной нормотворческой инициативы (путем, например, описания соответствующих процедур в правилах землепользования и застройки) не представляется возможным. Необходимо введение соответствующих норм на уровне федерального и (или) регионального законодательства.
До недавнего времени Земельный кодекс Российской Федерации не содержал процедур формирования и предоставления земельных участков, основанных на принципах «девелопмента», т.е. таких процедур, когда специализированным застройщикам предоставляются массивы земли для инженерно-технического обустройства, межевания одного большого участка на несколько участков меньшего размера и передачи подготовленных участков частным застройщикам для продолжения и завершения строительства. Этот механизм способен активизировать процессы строительства в городах, особенно жилищного.
Применительно к «коллизиям», создаваемым нормами федерального законодательства, следует отметить следующее. Земельный кодекс Российской Федерации не побуждает администрации городов формировать земельные участки посредством планировки городских территорий (например, посредством проектов межевания). Сам факт наличия норм о «предварительном согласовании мест размещения объектов строительства» позволяет действовать в индивидуально-выборочном (т.е. хаотичном) порядке без подготовки градостроительной документации, что ведет к деструктивным последствиям. Ныне применительно к жилищному строительству эта коллизия преодолена нормой, согласно которой земельные участки для целей жилищного строительства предоставляются только на аукционах. Применительно к иным видам строительства указанная коллизия сохраняется.
До недавнего времени нормами федерального законодательства создавалось такое положение, когда органам местного самоуправления было невыгодно в инициативном порядке формировать земельные участки и предоставлять их инвесторам, открыто предъявляя рыночную стоимость сформированных земельных участков. С одной стороны, нормами закона о бюджете ранее устанавливалось, что поступления от продажи земельных участков, продажи права их аренды поступают только частично в бюджеты органов местного самоуправления – в размере 50%. С другой стороны, наиболее рациональная схема действий администраций городов по налаживанию партнерских отношений с частными инвесторами в самом общем виде выглядит следующим образом: а) формирование посредством градостроительной документации земельных участков для предоставления частным инвесторам, б) предоставление с использованием процедур торгов сформированных земельных участков с предъявлением их рыночной стоимости, в) перенаправление в местный бюджет неналоговых поступлений – денежных сумм за право собственности или аренды на предоставленные земельные участки, аккумулирование этих средств с перенаправлением их на обустройство инженерно-технической инфраструктурой иных территорий с последовательным «расширением фронта работ» и обеспечением доступа инвесторов ко все большему количеству сформированных участков, т.е. использование кумулятивного эффекта от градорегулирующей деятельности; г) использование инвесторами возможности получать ипотечные кредиты на строительство под залог их прав собственности на земельные участки, снижение за счет этого стоимости строительной продукции, расширение доступа граждан к жилью. Однако при ситуации, когда в федеральных законах закреплялась норма о распределении-расщеплении по разным бюджетам поступающих от предоставления земельных участков средств, эта схема не могла «заработать» в полную силу. Чтобы «сводить концы с концами» администрации городов предпочитали реализовывать «серые схемы», не предъявляли реальную стоимость земли, переводили ее в натуральную форму квартир, которыми инвесторы расплачивались с администрациями. В таких условиях не было элементарных предпосылок для расширения предложения земельных участков, тормозилась реализация планов по скорейшему решению жилищной проблемы. Ныне в этом отношении ситуация меняется.
В Правилах предлагается закрепить только базовые нормы градорегулирования на местном уровне с их дальнейшим последовательным совершенствованием по мере развития федерального законодательства. Отсюда следуют задачи Концепции в части подготовки процедурной части правил.
В Концепции должна быть предложена и утверждена «цепочка» следующих последовательных действий:
а) определение базовых норм градорегулирования таким образом, чтобы эти нормы фиксировали стабильные и неизменные принципы, которые должны реализовываться как своего рода «конституциональные принципы», независимо от привходящих обстоятельств, и быть основой для детализации этих принципов в иных нормативных правовых актах, подготавливаемых на основе принятых Правил;
б) описание «конституциональных принципов» и норм, регламентирующих соответствующие действия с предельно возможной степенью детальности, не допуская закрепления нерациональных схем, особенно таких, которые должны быть подвергнуты ревизии (в том числе и с учетом тенденций в совершенствовании федерального законодательства);
в) подготовка списка нормативных правовых актов, более детально регламентирующих нормы, изложенные в Правилах, которые должны подготавливаться и утверждаться после принятия Правил.
На стадии Концепции проводится анализ всех нормативных документов муниципального уровня и уровня субъекта Федерации, определяющих вопросы предоставления прав на земельные участки, получения разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию и другие вопросы, связанные с рынком недвижимости и градостроительной практикой. Анализ ведется путем построения логических схем и последовательности всех процедур, осуществляемых на практике. Обращается внимание на то, кто исполняет то или иное звено процедуры (название органа или учреждения, его статус), на каких основаниях, какие у него есть для этого полномочия. Все построенные в результате анализа процедурные схемы одновременно сравниваются со схемами и нормами, предусмотренными федеральным законодательством. Выявляются нарушения, отклонения от законодательства, причины побудившие к этому. Далее, с учетом основных задач стратегического свойства, в Концепции предлагается проект процедур, согласованных с законодательством и направленных на решение долгосрочных целей пространственного развития города.
Как правило, проектируемые процедуры должны упрощать доступ к земельным участкам для всех инвесторов, сокращать сроки подготовки и формирования земельных участков для строительства, точно соответствовать принятым в муниципальном образовании организационным особенностям и распределению полномочий между различными учреждениями и организациями.
5.2. Концепция структурной организации территории
5.2.1. Методы принятия решений в процессе подготовки правил землепользования и застройки
5.2.1.1. Соотношение решений в системе территориального планирования и градостроительного зонирования: генеральный план и правила землепользования и застройки
Как уже неоднократно отмечалось выше, градостроительное зонирование нуждается в формальном и содержательном соотнесении с действующими в муниципальном образовании плановыми документами, определяющими долгосрочные цели его развития, прежде всего с генеральным планом. Одна из главных задач градостроительного регулирования состоит в реализации долгосрочных целей развития территории. Это осуществляется путем допущения и поддержки строительных и других действий, лежащих в русле установленных целей и отбраковки и недопущения предложений инвесторов, противоречащих или отклоняющихся от намеченных целей. Таким образом, в системе регулирования постепенно достигается конечный результат за счет суммирования и кумулятивного эффекта действий, осуществляемых разными собственниками.
Тема взаимодействия решений, принятых в генеральном плане, и решений, устанавливаемых на карте градостроительного зонирования, особенно важна, поскольку зачастую вызывает неадекватную реакцию у специалистов, сформировавшихся в идеологии советского градостроительства. Все градостроительные действия в рамках этой идеологии должны были отталкиваться от решений, заложенных в генеральном плане, т.е. от проектного образа будущего. Все последующие стадии детализации решений (проект детальной планировки, проект застройки, проекты отдельных зданий и сооружений) должны были только конкретизировать этот перспективный проектный образ. Существующая ситуация имела для градостроителей второстепенное значение по сравнению с перспективным состоянием, рассматривалась ими как одно из ограничений принятия решений в ряду с другими факторами (санитарно-защитными зонами, характеристиками грунтов, уровнем грунтовых и вод и прочее).
Коллизия возникает из-за того, что на практике все эти допущения советской школы градостроительства оказываются не вполне справедливыми. Градостроительное регулирование фактически должно следовать двум противоречивым требованиям:
первое - градостроительное зонирование должно воспроизводить основные решения генерального плана развития города и, что еще более важно, служить инструментом реализации этих решений;
второе - следование документу территориального планирования (генеральному плану) не может быть полным и безусловным, поскольку эти документы имеют разное назначение и целеполагание.
Соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки – один из самых болезненных вопросов не только из-за сложности этого действия, но и из-за плохого понимания новых рыночных механизмов регламентирования прав собственников, из-за нежелания менять десятилетиями наработанные профессиональные приемы, защищающие специалистов от контроля со стороны общественности. Рассмотрим цели и функции каждого из этих документов и, соответственно, их планировочные особенности.
1. Генеральный план - это документ территориального планирования, который определяет перспективное состояние территории и систему долгосрочных решений в соответствии с архитектурно-строительными и градостроительными нормативными документами. Генеральный план сегодня – это документ, предназначенный для пользования небольшим кругом лиц – специалистов.
Горизонт планирования рассчитывается как минимум на 10 -15 лет, а в отдельных случаях этот горизонт отодвинут до 20 лет. Эти решения далеко не всегда имеют реальную ресурсную и социальную базу реализации. Это положение справедливо для перспективного планирования во всех странах, но особенно оно характерно для генеральных планов на постсоветском пространстве. Так, например, запроектированные в генеральном плане транспортные магистрали и сооружения всегда со значительным избытком превосходят имеющиеся на данный момент ресурсы. Как правило, даже остро необходимые для города первоочередные элементы проектируемой транспортной и инженерной инфраструктуры не имеют ясного ресурсного плана. Не определены ни источники финансирования, ни сроки, ни даже условия их поиска. Практически такая же картина наблюдается по всем подсистемам города, проектируемым в генеральных планах: строительству жилья на новых площадках, выносу промышленных предприятий, строительству инженерных сетей, формированию центров - мест концентрации объектов обслуживания, бизнеса и прочее. Еще более существенно то, что администрации городов не имеют соответствующих программ для их реализации и, насколько нам известно, задача их разработки даже не ставится, хотя сейчас для некоторых местных самоуправлений разработано некое подобие стратегических планов.
Подчеркнем, что в данном случае еще не обсуждается вопрос, правильны или нет решения генерального плана – утверждается только то, что возможность и необходимость реализации большинства решений остаются абсолютно неопределёнными.
В этом отношении Градостроительным кодексом Российской Федерации сделан первый шаг в виде установления нормы об обязательности принятия отдельных документов - планов реализации генеральных планов.
2. Правила землепользования и застройки исходят из иной логики. Как местный нормативный правовой акт они регламентируют и регулируют текущие, сегодняшние права собственников и местного сообщества в целом на использование недвижимости – земельных участков, квартир, гаражей, домов, помещений, мелких и крупных частных, муниципальных и государственных предприятий. Решения, которые должны приниматься в правилах, должны соответствовать нынешним интересам субъектов градостроительной деятельности (физических и юридических лиц) или, в лучшем случае, ближайшим тенденциям их развития. В этом случае недвижимость сохранит или преумножит свою стоимость, а деятельность будет эффективной. Поэтому планировочные решения в правилах не могут безоглядно воспроизводить перспективные и необеспеченные ресурсами решения генерального плана. Это означало бы, что им был бы придан правовой статус, который незаконно, в нарушение Гражданского кодекса, ущемлял бы права нынешних собственников.
Поясним это на примере запроектированной в генеральном плане перспективной магистрали на месте сноса индивидуальных жилых домов с участками. Сейчас права собственников жилых домов ничем не ограничены – решения генерального плана не имеют юридической силы в отношении их прав. Они вольны продавать эти дома, надстраивать, изменять их назначение в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. Любое ограничение их прав в указанном отношении является незаконным, поскольку общественные интересы (прокладка магистрали) не облечены в соответствующую правовую форму. Для этого местное самоуправление должно выпустить нормативный акт о резервировании указанных территорий с приложением графика и механизма компенсаций нынешним собственникам ликвидации их недвижимости и другого имущества, предусмотреть эти компенсации в городском бюджете и т.д. Этого ничего не делается, администрация не может дать гарантий по своим обязательствам и не имеет денег на выкуп недвижимости и иную компенсацию ущерба. Поэтому общественные (муниципальные) интересы остаются декларацией. Работники администраций стремятся предотвратить наращивание стоимости недвижимости, которую, возможно, придется когда-нибудь выкупать за муниципальные деньги, поскольку в соответствии с генеральным планом она подлежит сносу. При этом они помнят, что местное самоуправление имеет огромный дефицит бюджета, муниципальных финансов не хватает на самые необходимые вещи, не говоря уже о выкупе недвижимости. Тем самым, исходя из лучших побуждений, на деле происходит стихийное, не правовое «резервирование» этих участков за счет незаконного ущемления прав собственников.
Перенос таких «псевдорезервных» территорий в местный нормативный акт «Правила землепользования и застройки» создает негативные последствия для всех. Во-первых, подставит под удар администрацию, поскольку нарушает права собственников и является противоречащими Гражданскому кодексу, иным законам Российской Федерации. С точки зрения собственников такие решения приводят к снижению стоимости их недвижимости, поскольку они уже не могут ее продать по средней рыночной цене, не могут производить существенных улучшений. Если собственники обратятся в суд, то он немедленно отменит действие Правил со всеми вытекающими в адрес администрации правовыми последствиями. Поэтому перспективные градостроительные решения генерального плана должны быть тщательно отобраны для переноса в правила землепользования и застройки с учетом возможных правовых последствий.
3. В действительности проблема соответствия генерального плана и градостроительного зонирования еще более сложна, поскольку генеральные планы, разрабатываемые с начала 90-х годов, не выполняют в полной мере функций документов территориального планирования. Происходит это из-за отсутствия в них требуемой информации и данных, незнания разработчиками методов стратегического планирования в условиях рыночной экономики. И тогда, и сегодня невозможно точно сказать о коммерческих планах предприятий - никто не предоставит информацию о перспективах изменения численности или территориальной стратегии предприятия. В связи с этим большинство решений в генеральном плане, касающихся собственников участков (особенно крупных), имеют довольно высокую неопределенность. Поэтому утверждать, что все решения генерального плана абсолютно правильны было бы опасной близорукостью.
В связи с этим решения генерального плана не могут быть механически, целиком перенесены в правила землепользования и застройки. Так действуют несколько градостроительных команд, работающих в России. Все делается просто. Основной чертеж и схему функционального зонирования территории из генерального плана «переносят» в Правила и на этой основе разрабатывают градостроительные регламенты использования участков и другой недвижимости. Такие действия недопустимы, противоречат логике градостроительного регулирования в демократическом обществе с рыночной экономикой, в условиях конституционного права защиты собственности на недвижимость и идеологии не причинения вреда их имуществу и экономической деятельности.
Однако и это еще не всё. Конфликт между долгосрочными и краткосрочными решениями неизбежен, что хорошо известно всем профессионалам в области градостроительства. Несмотря на то, что большинство градостроителей провозглашают неукоснительность выполнения положений генерального плана, на самом деле отход от них происходит на каждом шагу, например, при разработке проектной документации следующего, после генерального плана, уровня. На профессиональном языке этот отход называется «реализацией» генерального плана и сводится к некому «чувству меры». При этом, как правило, пересмотр долгосрочных решений делается скрыто, в процессе проектирования, как один из профессиональных приемов, не требующих обсуждения. Таким образом, декларируемая стрОАГя градостроительная дисциплина на самом деле понятие вполне условное - все зависит от того, насколько далеко текущие решения отходят от предположений генерального плана и, самое главное, кто определяет степень допустимого отклонения.
Отход от неопределенных и слабо артикулированных решений генерального плана не только неизбежен, но и необходим в определенных, строго обоснованных пределах для повышения эффективности управления развитием города. Решения генерального плана должны переносится в правила землепользования и застройки выборочно. Они должны быть «пропущены сквозь сито» приемлемости с точки зрения текущих тенденций и стратегии социального и экономического долгосрочного развития муниципального образования и сообщества.
Расхождения между генеральным планом и градостроительным зонированием должны стать предметом выявления и обсуждения. Методически связь построения карты градостроительного зонирования и схемы перспективного градостроительного развития города в генеральном плане предлагается осуществлять двумя путями.
Во-первых, перспективные и текущие решения по планировочному структурированию территории должны опираться на единую картину исходной существующей пространственной организации . Другими словами, и генеральный план, и схема градостроительного зонирования в своей планировочной основе должны отталкиваться от одного источника – существующей пространственной организации территории, а не трансформироваться из планировочного документа в документ градорегулирования «напрямую».
Во-вторых, в схему градостроительного зонирования должны переходить, прежде всего, те решения генерального плана, которые совпадают с ближайшими тенденциями развития сообщества, должны быть выгодны текущим интересам конкретных субъектов. Тогда появляется надежда, что собственников можно будет подвигнуть на некоторые конструктивные действия. По этим же причинам иногда возникает необходимость принимать решения, не содержащиеся в генеральном плане, но, по существу, представляющие некоторые «промежуточные» действия по отношению к долгосрочным решениям. И, наконец, часть решений генерального плана, оставаясь справедливой в отдаленной перспективе, должна переносится в карту градостроительного зонирования только по мере их актуализации, т.е. появления ресурсообеспеченных программ и принятия соответствующих решений местной властью.
Таким образом, разработку карты градостроительного зонирования как части нормативного акта местного самоуправления для целей градостроительного регулирования предлагается осуществлять на основе трех взаимосвязанных требований:
Приоритеты в принятии решений при разработке правил землепользования и застройки отражены в указанной выше последовательности принятия решений – градостроительное зонирование не предполагает радикальных изменений в правах собственников и инвесторов на использование и развитие недвижимости. Наоборот, градостроительное зонирование предполагает стабильное развитие и осторожный осмысленный выбор радикальных изменений. Градостроительное зонирование действует путем локальных улучшений, которые накапливаются по мере реализации частных проектов, постепенно повышающих качество города и привлекательность городской среды. Одновременно градостроительное зонирование предусматривает процедуры, которые необходимо пройти для утверждения крупных территориальных проектов, коренного слома тенденций или сложившейся пространственной организации города, поскольку в этом случае затрагиваются права, имущество и жизненные планы большого количества собственников.
Такова идеология градостроительного зонирования, которая отображается в технологии разработки соответствующих карт и процедур. Рассмотрим каждую из этих указанных стадий принятия решений последовательно.
Разделение территории муниципального образования на территориальные зоны и установление градостроительных регламентов для этих зон должно происходить в строгом соответствии с текущими интересами людей и различных групп. Это существенно отличает основы градостроительного зонирования от планирования и, соответственно, цели и методы построения карт градостроительного зонирования - от схем функционального зонирования территории в генеральном плане.
Влияние градостроительного зонирования (установления градостроительных регламентов) на жизнедеятельность значительно выше, чем долгосрочных плановых документов, поскольку оно кровно затрагивает их нынешние права и экономические интересы. Если в построении системы градостроительного зонирования учтены интересы собственников и инвесторов, то оно будет работать в нужном режиме - реализовывать намеченные планы, стимулировать экономический рост, повышать эффективность управления. Если этого нет, то зонирование сразу же становится репрессивным инструментом, поскольку будет предписывать права и действия, которые пойдут в разрез с текущими жизненными интересами физических, юридических лиц. Последствия навязывания нереалистичных представлений и стереотипов с помощью правовых механизмом легко представить: в лучшем случае градостроительное зонирование будет отторгнуто, в худшем - усугубит стагнацию экономики и социальную депрессию.
Важно также отметить, что интересы населения сегодня значительно изменились. Несмотря на противодействие, реалии рынка проявляются все заметнее, хотя, очевидно, это несет не только положительные, но и негативные последствия. Зонирование в принципе рассчитано на работу в условиях рынка и работает на рынок. Поэтому, когда речь идет о повышенном внимании к учету реальных, а не гипотетических интересов и целей, то имеется в виду, прежде всего, соответствие рыночным тенденциям. Это предпочтения жителей, которые опираются на местный рынок жилья и другой недвижимости, стереотипы экономического поведения предпринимателей и производственников, интересы инвесторов, особенности рыночного финансирования развития инфраструктуры.
Теория и методы градостроительного проектирования, используемые в предшествующей практике советского градостроительства, оказались не пригодны для представления существующего состояния города, поскольку, как уже указывалось выше, идеологически принятие решений отсчитывалось не от настоящего, а от будущего образа города. Расхождение с реальностью особенно сильно в способах представления физической, пространственной структуры муниципального образования и территориально-социальной структуры населения. Это относится к определению участков деловой и коммерческой активности, границ ядра и исторического центра, построение транспортных магистралей и улиц, размещение объектов городского досуга, выбор типов жилья и многое другое. До сих пор в генеральных планах для этих целей используются примитивные понятия функциональной модели города: ступенчатой организации обслуживания с радиусами доступности учреждений и системой организации жилых территорий на основе микрорайонов, жилых и планировочных районов, частично модифицированных под современные нужды, финансовые и строительные технологии. В своих основах эта планировочная структура восходит к нормативной модели «советского» города, главной целью которой является «упрощение» строительства путем стандартизации, применения типовых схем городского управления.
Никакого отношения к реальной жизни людей, к их ценностям, фактическим предпочтениям и поведению различных групп населения модель «планировочной структуры» не имеет. Она не соответствует сложным схемам принятия решений в современных условиях, не обеспечивает возможности оперативного управления территорией в условиях рынка. Её постоянное, нерефлексивное воспроизводство в рамках градостроительной деятельности препятствует созданию условий для рыночной экономики, усложняет жизнь людей и любую хозяйственную активность, неизбежно приводит к конфликтам и потерям. Ни управленцы, ни бизнесмены, ни архитекторы даже не замечают, что они закладывают тяжелейшие проблемы и противостояние в обществе, когда рисуют в центре современного города очередной микрорайон со свободной планировкой, торговым и общественным ядром в его геометрическом центре, с многоэтажными стандартными жилыми домами «улучшенной планировки». Большинство сегодняшних профессионалов – градостроителей и архитекторов - даже не заметило «подвоха», не отследило, что в ней конкретно «не так».
В результате то, что построено, воспринимается людьми как данность, которую надо «преодолевать» в процессе ее освоения, вроде горы или водного препятствия. Поскольку глубинные ожидания и стереотипы людей устроены иначе, нежели те, которые представлены им градостроителями (архитекторами, управленцами, строителями), то жизнь в городах, сочиненных согласно функционалистской доктрине, протекает как постоянная борьба – всегда что-то не так, что-то надо исправлять или доделывать ценой мучительных усилий, непродуктивных затрат, внеправовых действий. При этом виноваты все – «продажные» администрации, «нечестные предприниматели», «консервативные жители, не понимающие простых вещей». Виноваты все, кроме профессионалов – архитекторов, градостроителей, принявших решение, подготовивших исходную документацию, запроектировавших и утвердивших проекты исходя из теоретической концепции «ступенчатой» планировочной структуры города.
И когда пресса обсуждает войну предпринимателей, реконструировавших под ресторан или казино несколько квартир на первом этаже многоэтажного панельного жилого дома, расположенного в центре города, следует понимать, что этот конфликт был заложен градостроителями, которые, сами того не ведая, пользовались неправильными теоретическими посылками и коррупционными управленческими схемами.
Для целей установления градостроительных регламентов использования участков и зданий эта теоретическая схема ступенчатой планировочной структуры непригодна. Как уже указывалось выше, перспективные и текущие решения по структурированию города должны опираться на существующую, реально сложившуюся пространственную организацию. Современное градостроительство в условиях рынка требует опоры на глубинные устойчивые основы дифференциации городских сред, сложившейся в ходе эволюции города и местного сообщества. Пространственные решения и проектируемая застройка должны соответствовать представлениям людей о городе, об удобной, с их точки зрения, организации жизнедеятельности.
В связи с этим для разработки карт градостроительного зонирования используется иная теоретическая основа и технология, названная неравномерно – районированной моделью пространственной структуры города. С ее помощью осуществляется выявление существующей структуры города и текущих тенденций в использовании земельных участков и другой недвижимости, а также, построение генерализованной схемы градостроительного зонирования.
5.2.1.3. Оценка решений генерального плана с точки зрения долгосрочной стратегии и среднесрочных задач развития
Методология долгосрочного планирования, используемая в генеральных планах в советское время, не пригодна для рыночных условий. Планирование в «плановой» социалистической системе базировалось на трех допущениях:
а) предполагалось, что централизованные источники финансирования будут достаточны для реализации долгосрочных планов;
б) реализация долгосрочных проектов будет координироваться из одного управляющего центра, в котором все действия согласованы, а их текущая конкретизация и детализация - осуществляться за счет иерархического управления с помощью соответственно организованной градостроительной документации, контролируемой также из одного управляющего источника;
в) реализация планов (посредством строительства, реконструкции, хозяйственной деятельности) представляет собой технический процесс, в котором нет политической компоненты, и цели планирования, зафиксированные в генеральном плане, являются единственно возможным выражением интересов городского сообщества.
Долгосрочное планирование в рыночной экономике строится на других основаниях:
а) любые крупные преобразования и проекты по преимуществу финансируются небольшими порциями за счет множества частных инвестиций или комбинаций из разных источников или за счет специальных финансовых схем долгосрочного кредитования с длительным процессом возврата вложенных средств;
б) реализация долгосрочных целей идет под регулирующим воздействием местной власти, но каждый субъект, осуществляющий те или иные действия, имеет собственные цели и интересы; в соответствии с этим возможность привлечения разных источников финансирования обусловлена возможностью реализации субъектами их собственных интересов;
в) сведение различных интересов в долгосрочную программу есть не технический процесс, а политическая деятельность по согласованию целей, возможностей их корректировки, приведению к компромиссам по решению спорных вопросов правовым демократическим путем.
В связи с этим в большинстве случаев, прежде чем начать работу с генеральным планом, необходимо выяснить, насколько он отвечает долгосрочной стратегии развития местного сообщества, на решение каких проблем он направлен. Другими словами требуется оценка решений генерального плана с точки зрения реальной стратегии развития в рыночных условиях. Конечно, было бы очень хорошо, если бы решения в системе градостроительного зонирования базировались на стратегическом плане развития города и городского сообщества, но пока таких документов мало и они еще не очень работоспособны. Поэтому оценку можно основывать на сокращенной форме стратегии развития (а не полного стратегического плана) применительно к задачам территориального планирования.
Опираясь на опыт аналогичных работ, выполненных в городах США, европейских стран, частично в городах России, под стратегией городского развития понимается совокупность целей и действий по их реализации, сформулированных и отобранных в интересах городского сообщества. Эта формулировка предполагает несколько существенных моментов:
Во-первых, стратегические цели и действия могут быть уже кем-то сформулированы, а могут быть еще никем не предъявлены, не иметь какого-либо субъекта, но быть потенциально важными для города и сообщества. Это требует для построения стратегии аналитической, исследовательской работы как одного из механизмов выявления и предъявления скрытого потенциала и нахождения субъектов, необходимых для его развития.
Во-вторых, интересы городского сообщества формируются в результате взаимодействия и достижения компромисса различных групп и субъектов со своими интересами, целями и ресурсами. Это положение определяет необходимость вовлечения частных субъектов, организации между ними постоянных контактов и нахождение компромисса в их интересах. Тогда планы и программы отдельных групп и субъектов перерастут в стратегию городского сообщества.
В-третьих, необходимо произвести стратегический выбор в отношении ресурсов, целей и действий (программ, планов, мероприятий) местного самоуправления и государственных ресурсов, доступных для города. Определение того, как сделать этот выбор, является одним из ключевых моментов. Было бы неправильным считать, что стратегический выбор есть прерогатива только органов власти (местного самоуправления) даже несмотря на то, что речь идет о муниципальных ресурсах. Стратегия будет эффективной, когда такой выбор будет сделан в результате консенсуса различных групп и субъектов. Поэтому выработка технологии осуществления стратегического выбора в каждом конкретном городе становится еще одним важнейшим моментом формирования стратегии.
В-четвертых, важной частью разработки стратегии является анализ и ранжирование проблем, стоящих перед городским сообществом, различными территориальными и социальными группами.
Основная методология построения стратегии развития заключается в одновременном использовании двух подходов.
Первый – исследовательский, предполагающий проблематизацию, выработку предложений и новый качественный взгляд на развитие и строительство на основе аналитических и конструктивных (проектных) процедур.
Второй – выявление проблем, выработка целей и путей достижения конкретных результатов путем социальных действий на основе вовлечения различных субъектов (публичных и частных) городского развития.
Выбор направлений анализа и стратегической разработки каждый раз обуславливается конкретной ситуацией. Общих решений здесь быть не может – построение стратегии развития отчасти искусство, в той же мере, сколько и научная, консультационно-экспертная и политическая деятельность. Однако, по крайней мере, при ориентации на разработку документов градостроительного зонирования одну стратегическую линию развития города необходимо изучать всегда. Необходимо выяснять потребность в разных видах деятельности и категориях использования территории и строительства в связи с развитием и защитой существующих и формированием (захватом) новых секторов рынка, свойственных для рассматриваемого городского сообщества. Необходимо ответить на вопросы, в каких случаях надо следовать сложившемуся инерционному ходу развития структуры землепользования, а в каких - необходимо её коренное преобразование для достижения качественного сдвига состояния городской системы, какие виды деятельности дефицитны, а какие - избыточны.
Анализ экономического состояния наиболее эффективен при сравнении анализируемого города с другими городами, выяснении расхождений и их объяснений. Выбор городов, привлекаемых для сравнения, определяется несколькими факторами, но всегда его основой является целевые установки исследования. Это могут быть города, схожие по численности населения, размещению и положению в регионе, или города, уже реализовавшие планируемую стратегию. Иногда бывает крайне важно провести сравнительный анализ по городам мира с аналогичной структурой экономики, промышленности, торговли или иными секторами бизнеса. Кроме того, показатели экономического состояния желательно рассматривать в динамике для того, чтобы выявить основные тенденции развития. Данные извлекаются из официальных справочников и сайтов, размещенных в Интернете.
Частью анализа должно стать выяснение программ городского развития, политики развития города, строительства, сохранения исторически сложившихся районов, социальных и экологических проблем и программ их разрешения, городской культуры.
Организация и проведение различных социальных действий составляет ключевой момент разработки стратегии развития города в рыночных условиях. Упор должен быть сделан на выявление субъектов, имеющих готовые проекты или инициативы, и вовлечение их в конструктивный диалог. Сделать это очень непросто. Подобное социальное действие будет успешным только если вовлекаемые субъекты почувствуют, что оно им как-то может быть полезным. Бизнесменов, предпринимателей, управленцев обмануть невозможно – с первого же раза они понимают, полезно им это участие или нет. Причем было бы большой ошибкой считать, что основным критерием их интереса является извлечение прибыли или успешность бизнеса. Зачастую мотивы участия частного бизнеса значительно более сложны и не столь однозначно предсказуемы.
Подобные социальные действия могут проходить в разных формах – постоянных семинаров с неограниченным числом участников; крупных краткосрочных конференций с сотнями участников; постоянно действующих комиссий и рабочих групп, организованных при первых лицах городского управления. Во всех случаях для построения стратегии необходимо получить информацию о предполагаемых проектах и инициативах, выяснить, в чем состоят проблемы этих субъектов, насколько они готовы к реализации этих проектов, в какой помощи они нуждаются и почему согласились участвовать в коллективном действии. Такая информация крайне ценна и ответственна.
Следующей стадией является оценка этих проектов с точки зрения влияния на городскую экономику и, в зависимости от этого, выбор дальнейших путей взаимодействия. В целом стратегия развития на этой стадии требует формирования программного, управляющего субъекта, координатора всех взаимодействий.
Наконец, еще одним важным элементом построения стратегии развития должен стать стратегический выбор городского сообщества в отношении своих проблем, путей их разрешения, целей и результатов долгосрочной деятельности, индикаторов их достижимости. В рамках этой компоненты построения стратегии самым простым решением является проведение социологического исследования или использования ранее проведенных опросов населения с целью выявления основных проблем. Далее путем обсуждения проводится их ранжирование и взвешивание, соотнесение с имеющимися ресурсами – финансовыми, организационными, людскими. Создаются различные коллегиальные структуры и в ходе обсуждения формулируются цели, результаты и их показатели, характеризующие стратегический выбор местной власти, в идеале более или менее точно выражающий интересы различных групп городского сообщества.
Никаких строгих правил по соотнесению этих подходов не существует. Все они варьируются и смешиваются в пропорциях, соответствующих субъектам, вовлеченным в коллективный процесс разработки, помОАГющим прояснить и сформировать источники реального (а не только желаемого) городского развития. Результатом формирования стратегии развития для целей территориального планирования и градостроительного зонирования должны стать оценка в потребности жилья разных типов, участков для нового жилищного строительства, размеров требуемых офисных и других помещений для экономической активности, земельных участки для досуга, рекреации и прочих составляющих современного города. Именно стратегия развития города должна подсказать разработчикам правил землепользования и застройки, какие виды деятельности и где являются приоритетными и насколько решение главных проблем городского сообщества отражено в генеральном плане. Таким образом, производится оценка решений генерального плана с точки зрения соответствия целям развития города и местного сообщества, эффективности решения насущных первоочередных проблем.
В завершении формирования стратегии городского развития желательна разработка плана административных действий, утверждаемых представительным органом. План должен иметь ответственных исполнителей, фиксировать источники финансирования и поступление других ресурсов, механизмы контроля и внесения изменений. Кроме того, замечательным результатом первого этапа разработки стратегии может быть публикация её основных положений, включая механизм контроля, управляющий (координирующий) орган, систему контрольных количественных показателей достижения заявленных целей (результатов). В современных условиях такая публикация может быть сделана в виде Интернет–сайта.
5.2.2. Подготовка генерализованной схемы градостроительного
зонирования города
5.2.2.1. Построение схемы существующего землепользования
Описанная выше теоретическая модель используется для выявления сложившейся планировочной структуры и далее для построения градостроительного зонирования территории. Однако прежде чем приступить к выявлению пространственной структуры на основе неравномерно-районированной модели необходимо собрать нужную информацию о землепользовании. Другими словами необходимо построить схему существующего использования земельных участков в границах местного самоуправления.
Создание схемы опорного землепользования существенно отличается от построения опорного плана при разработке генерального плана города. В генеральном плане основной «единицей изображения» является здание, а мерой «опорности» - материал стен и степень их износа. Для целей градостроительного зонирования эта информация не нужна. Зато принципиальное значение приобретает другая важная информация, не собираемая в генеральном плане, – сложившиеся границы земельных участков, виды использования или деятельности, осуществляемые на этих участках, иногда, вид существующего права на земельные участки.
Схема существующего землепользования разрабатывается на основе информации, поступающей из двух источников.
Первый, - это данные по государственному кадастровому учету земельных участков, хранящиеся в соответствующем территориальном подразделении Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата». В работе над схемой используются материалы регистрации, осуществленной на основе топографических материалов и «явочной» регистрации на основе правоудостоверяющих документов. К сожалению, эта информация должна корректироваться, поскольку в целях регистрации учитывается, прежде всего, информация о собственнике и его правах. Для построения же карт градостроительного зонирования прежде всего требуется информация об использовании земельного участка, именно этот аспект регистрируется огрублено, недостаточно для целей градостроительного регулирования. Зачастую использование земельного участка «закрыто» наименованием субъекта землепользования. Например, участки Министерства обороны. В ряде случаев на них расположены жилые дома, в других случаях - военные объекты, в третьих - коммунально-складские помещения. Для градостроительного зонирования эти различия в использовании принципиальны, тогда как для целей регистрации они не столь важны – участки проходят под разными кадастровыми номерами, но одного субъекта.
Второй источник информации - органы архитектуры и градостроительства, которые концентрируют информацию о текущих изменениях в использовании участков. Это может быть информация о разрешениях на проектирование, строительство, данные об утвержденном проекте, начатом строительстве, иные изменения, которые готовятся или уже свершились, но еще не завершены и по тем или иным причинам не прошли регистрацию в учреждении кадастрового учета. Эта информация принципиально важна для установления градостроительного зонирования. По данным органов архитектуры и градостроительства производится фиксирование текущей тенденции в использовании территории. Эта информация отражает действия, которые собственники уже произвели или собираются производить в ближайшее время.
На основе информации из этих источников формируется схема существующего использования земельных участков. Однако, при кажущейся простоте, это действие оказывается достаточно трудоемким и не таким легким в методическом отношении. На практике существуют несколько объективных проблем, которые необходимо решить в ходе создания такой карты.
Во-первых, далеко не все участки на сегодня размежеваны. В городах имеются огромные территории, принадлежащие муниципалитету, или территории, на которых права собственности не разграничены между государством и местным самоуправлением. Например, это участки микрорайонной застройки, часть промышленных территорий, пустыри и бросовые территории, участки, не используемые в настоящее время по какому-либо конкретному назначению.
Во-вторых, много собственников, пользователей помещений в зданиях не имеют прав на земельные участки. Например, предприятие или частный предприниматель имеет на первом этаже жилого дома крупный магазин, но, естественно, не имеет прав на окружающий этот дом участок. Поскольку участки в этом микрорайоне не выделены, то вся земля числится по разряду «жилищного использования». На самом деле это не так, поскольку это помещение функционирует совершенно в другом режиме и, далее, при разработке карты градостроительного зонирования еще необходимо понять, насколько его размещение здесь эффективно и отвечает интересам городского сообщества. Кроме того, этот предприниматель имеет невскрытую долю собственности в земельном участке, наряду с другими собственниками помещений в этом доме, - другими предпринимателями или жильцами. Если они захотят создать кондоминиум и ассоциацию собственников, то этот предприниматель станет владельцем не выделяемой доли на земельный участок, как неделимую собственность. Другими словами, на схеме необходимо отобразить не только участки зарегистрированные, но и имеющие скрытые права.
В данном случае это решается путем выделения на схеме существующего землепользования условного «пятна», в размер реального помещения в пределах жилого дома.
В-третьих, в ряде случаев имеет место отсутствие точной информации – например, участок зарегистрирован и помечен, но его актуальное использование неизвестно. Чаще всего, такая ситуация складывается на промышленных и коммунально-складских территориях, на которых идет интенсивный процесс деления прав собственности на здания, помещения и участки. Многие предприятия покупают или арендуют объекты и части участков, но не регистрируют их или не указывают при регистрации нового использования. В результате на территории «лежащего на боку» завода складывается очень динамичная картина новых предприятий и видов деятельности, не отображенная в официальных кадастровых документах. Эту картину очень важно отобразить в схеме опорного землепользования, поскольку она показывает текущие тенденции в развитии города и использовании земельных участков, столь важные для эффективного градостроительного регулирования на основе градостроительного зонирования.
В этих случаях необходимо дополнительное изучение документов и, возможно, визуальный анализ участка. Последняя мера не столь эффективна, поскольку далеко не всегда можно попасть на «закрытую» территорию, а если и попадешь, то далеко не всегда понятно, что происходит внутри. Поэтому, в конечном счете, важно фиксировать вид использования так, как он зарегистрирован в официальном документе или - при полном отсутствии таковых - как его определяет сам пользователь, арендатор недвижимости.
Еще один важный момент – список видов использования объектов, который фиксируется на схеме. Существующие виды использования - это конкретная, сегодня осуществляемая деятельность. Поэтому виды использования наносятся на схему конкретно, тогда как на карте градостроительного зонирования будут изображаться зоны, которые включают не один, а несколько видов использования. В связи с этим, такие карты никогда не бывают идентичны по характеру отображения вида деятельности. Как правило, при разработке схемы существующего землепользования следует пользоваться сложившимся и официально установленным определением видов деятельности и объектов, которые фиксируются на карте различными цветами или условными изображениями.
Схему существующего землепользования в целях упрощения работы можно выполнять сначала на бумаге, а затем переносить на электронные носители. Далее компьютерная схема служит основой для построения карты градостроительного зонирования.
Рис. 2. Фрагмент карты существующего землепользования
Генерализованная схема градостроительного зонирования города - это, по существу, изображение пространственной структуры города, выявленной на основе неравномерно-районированной модели. На основе перенесенной на карты информации о существующем использовании территории, результатов дополнительных исследований мест концентрации объектов обслуживания, офисов, расположения промышленных и рекреационных территорий выявляются пространственные единицы города и их внутренняя структура – ядра, коммуникативно-общественные связевые элементы, монофункциональные территории. Каждый из очерченных элементов неравномерно-районированной структуры представляет собой тип среды с определенными свойствами, которые зависят от его положения в этой пространственной структуре. Каждая из таких сред, как уже указывалось в предыдущих главах, характеризуется своим особым уровнем разнообразия, соотношением объектов обслуживания, офисов и жилья. Все эти среды закономерно распределены по территории города, изменяются по мере продвижения из центра на периферию.
Границы пространственных единиц города и элементов внутри этих единиц составляют «каркас» территориальных зон на карте градостроительного зонирования. Свойства каждого из элементов неравномерно-районированной структуры определяют степень возможного разнообразия, т.е. совмещения разных видов деятельности. Значение же каждого элемента в структуре, уровень его структурной развитости определяет степень многообразия этого места, т.е. длину списка разрешенных видов использования. Точно также основные характеристики среды, такие как плотность застройки, концентрация объектов, маршрутов общественного транспорта, плотность жилых единиц и другие, определяют предельные параметры разрешенного использования, например, предельные (минимальные или максимальные) размеры земельных участков.
На первой стадии проработки карты градостроительного зонирования выстраивается основной каркас города – коммуникационно-общественная система с ядрами и связевыми элементами. Для каждого фрагмента структуры, в соответствии с выше перечисленными признаками, конструируются первоначальные градостроительные регламенты - списки и основные параметры разрешенного использования. Поочередно рассматриваются все фрагменты коммуникативно-общественной системы всех пространственных единиц города, начиная с центральной единицы и завершая каркасом периферийных единиц. Ниже приведен рисунок с генерализованной схемой градостроительного зонирования, разработанной для Города.
В границах ядер формируются зоны преимущественной концентрации объектов обслуживания по сравнению с офисами при минимальном количестве жилья. В связевых элементах офисы, объекты приложения труда непроизводственной сферы располагаются вместе с жильем и обслуживанием на паритетных началах. Это означает, что в объеме застройки жилье и офисы превалируют над другими функциями и занимают примерно равные части.
Рис. 3 Генерализованная схема градостроительного зонирования на основе неравномерно-районированной модели пространственной организации города
Далее рассматривается следующая подсистема – жилье. В границах существующих жилых территорий выделяются жилые зоны. В зависимости от близости участков жилья к коммуникативно-общественной системе определяется плотность жилищного фонда и степень насыщенности жилья объектами обслуживания, иными видами деятельности. На основании этих параметров фиксируется основной тип жилой застройки для каждого из монофункциональных элементов всех пространственных единиц города.
Затем по этой же схеме рассматриваются производственные и коммунально-складские территории – чем ближе к каркасу, тем выше степень разнообразия видов деятельности, тем больше доступных коммерческих объектов, офисных видов использования и предприятий по оказанию услуг. Завершается построение генерализованной схемы рассмотрением рекреационных территорий с особым вниманием к участкам, граничащим с производством и коммуникативно-обслуживающей системой.
Генерализованная схема отражает наиболее устойчивые, базовые для города и городского сообщества градостроительные регламенты использования земельных участков, которые воспроизводят длительный цикл эволюционного развития города. В ней также учитываются некоторые тенденции текущего развития, которые были заложены при учете объектов и участков, намеченных к застройке или на которых строительство уже ведется. Далее на основе генерализованной схемы скрупулезно рассматриваются все участки города, подлежащие развитию или, наоборот, консервации. Таким образом получается карта градостроительного зонирования, точно отражающая тенденции развития на ближайшие 2 – 3 года. Переход от генерализованной схемы к карте градостроительного зонирования включает довольно много сложных шагов, необходимых для полного и тщательного учета генерального плана, иных долгосрочных решений и их согласования с текущими, актуальными тенденциями, которые будут поддержаны собственниками недвижимости.
Генерализованная схема градостроительного зонирования утверждается в составе Концепции. В связи с этим в генерализованную схему желательно включать предложения по развитию планировочной структуры, которые не были предусмотрены в генеральном плане города. О них пойдет речь в следующей главе.
5.3. Концепция совершенствования процедур
землепользования и застройки
5.3.1. Анализ региональной и местной нормативной правовой базы по вопросам регулирования землепользования и застройки
Концепция градостроительного зонирования по вопросам правового регулирования землепользования и застройки готовится на основе анализа законов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, а также практики применения нормативных правовых актов в части процедур градорегулирования.
Другим важным основанием разработки Концепции является обсуждение основных проблемных вопросов и отработки механизмов их решения со всеми заинтересованными лицами. Это, прежде всего, первые лица администрации города и депутаты представительного органа власти местного самоуправления, специалисты управления архитектуры и градостроительства, комитетов по управлению муниципальным имуществом, экономики и планирования и, конечно, правового управления администрации. Кроме того, важнейшая информация и обсуждение проблем поступает, так сказать, с другой стороны процесса - от предпринимателей, представителей крупного и малого бизнеса, общественных организаций и жителей. Наконец, третья сторона, с которой ведется обсуждение правовых норм и процедур – различные согласовывающие и управленческие организации, влияющие на процесс предоставления прав на земельные участки, выдачу разрешений и другие «болевые точки» процедуры. К этим субъектам относятся различные управления и ведомства экологического контроля, управления охраны памятников истории и культуры, противопожарные службы, представители органа государственной экспертизы.
По результатам анализа и обсуждений выявляются проблемные вопросы нормативной базы местного самоуправления. По каждому из них первоначально кратко обозначается содержание проблемы (при этом в приложении к Концепции, как правило, дается развернутая характеристика и описание проблемы), а затем предлагаются подходы к решению выявленных проблем. Отработанные подходы фиксируются в Концепции в качестве концептуальных положений, которые предлагается заложить в основу дальнейшей работы на предстоящей стадии подготовки проекта текста правил землепользования и застройки.
Для целей данных методических рекомендаций выбраны два подобных проблемных вопроса, на примере которых продемонстрирована техника правового анализа и разработки предложений:
1) организация процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, реконструкции;
3) резервирование земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд;
Пример 1. Рассмотрение вопросов организации процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, реконструкции.
Содержание данной группы проблем в значительной мере определяется пониманием того, что такое сформированный земельный участок, когда производятся и завершаются действия по формированию земельного участка.
Согласно Земельному Кодексу Российской Федерации (статья 30) сформированный участок – это такой участок, применительно к которому подготовлен проект границ земельного участка, установлены его границы на местности, определено разрешенное использование и технические условия подключения запланированных к строительству объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Сформированные земельные участки проходят государственный кадастровый учет, после чего они могут стать объектами оборота, т.е. могут быть предоставлены из состава государственных, муниципальных земель частным лицам. Действия по формированию земельного участка должны быть произведены и завершены до начала действий по предоставлению прав на земельный участок. Иными словами, права на несформированные земельные участки не предоставляются.
С позиций, которые продиктованы нормами федерального законодательства, а также целевыми установками на совершенствование практикуемых процедур, должны быть сформулированы проблемы. Ниже обсуждаются проблемы, которые были выявлены при подготовке проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде.
На момент подготовки проекта правил одним из основных нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые процедуры в Нижнем Новгороде, было постановление администрации города от 24 октября 2003г. № 95 «О внесении изменений в Положение о порядке предоставления и изъятия земель в г.Н.Новгороде, утвержденное постановлением главы администрации города от 23.08.94 № 74».
Проблемы
Проведенный анализ выявил следующие проблемы.
1. Проблема (1.1) неправомерного смешения процедур применительно к свободным и «занятым» земельным участкам. Согласно указанному постановлению № 95 и по сложившейся практике наблюдалась такая ситуация, когда использовался практически один и тот же порядок, независимо от того, являлась ли территория (в пределах которой надо сформировать участок) свободной от застройки, или территория являлась застроенной, т.е. обремененной правами третьих лиц. Следствием такой ситуации была негарантированность прав инвестора, ущемление прав жителей и правообладателей недвижимости, другие негативные последствия, неблагоприятно отражающиеся на инвестиционном климате в городе.
2. Проблема (1.2) использования процедур, не предусмотренных федеральным законодательством. Эта проблема была связана с процедурой так называемого «конкурсного отбора застройщиков». Эта процедура не предусмотрена Земельным кодексом Российской Федерации, поэтому возникал ряд проблем. В частности, неясно распределение функций в части подготовки «конкурсных предложений», неясен статус реконструируемой территории, неясны критерии выявления победителей, предоставляемые им гарантии на реализацию проекта и другие вопросы. Ряд вопросов возникает применительно к форме инвестиционного договора, заключаемого между администрацией города и победителем конкурсного отбора.
3. Проблема (1.3) соотношения процедур с предварительным согласованием и без предварительного согласования мест размещения объектов, а также использования документов преимущественно технического характера, не имеющих необходимого правового статуса.
Эта проблема связана с отсутствием фиксированной установки на то, что процесс формирования земельных участков предполагает межевание территории на земельные участки посредством подготовки, согласования и утверждения градостроительной документации (в частности, проектов межевания). Отсутствует четкое определение того, какой документ завершает процесс формирования земельного участка. Например, наличие указания на «чертеж, согласованный с Главным управлением архитектуры и градостроительства», а также на строительный паспорт свидетельствует о постановке акцентов на технологические действия в ущерб фиксации правовых документов, которые могли бы стать гарантией инвестору относительно его прав на земельный участок.
4. Проблема (1.4) неточности процедур относительно видов и сроков предоставления прав на земельные участки.
Эта проблема связана с вышеизложенными проблемами и сводится к необходимости преодоления неопределенности относительно нахождения четких ответов на вопросы: когда завершается процесс формирования земельного участка, когда и какие права предоставляются инвестору на земельный участок.
5. Проблема (1.5) преобладания натуральных форм расчетов с инвесторами.
Эта проблема связана, по меньшей мере с тремя аспектами: 1) правомерность идеологии «предустановления» фиксированных цифр применительно к различным случаям; 2) непрозрачной процедурой изменения первоначально зафиксированных цифр посредством дополнительных соглашений к инвестиционным договорам; 3) отсутствием предваряющих базовых («рамочных») расчетов применительно к различным площадкам, проводимым администрацией и предъявляемым инвесторам.
Предлагаемые подходы к решению проблем
При отработке подходов к решению выявленных проблем предлагается последовательно рассмотреть:
1) схему, отражающую типологию процедур и принципы совершенствования процесса формирования и предоставления инвесторам земельных участков для застройки применительно к различным случаям;
2) основные позиции в части подготовки соответствующих документов, необходимых для реализации предложенной схемы;
3) задачи, которые должны, могут решаться нормативными правовыми актами на уровне субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Схема, отражающая типологию процедур и принципы совершенствования процесса формирования и предоставления инвесторам земельных участков для застройки применительно к различным случаям
Все процедуры предоставления частным лицам земельных участков из состава муниципальных земель предлагалось отнести к двум базовым типам:
А – градостроительная подготовка, формирование и предоставление земельных участков по инициативе заявителей. Очевидно, что такого рода инициатива может распространяться применительно к свободным от прав третьих лиц земельным участкам. Возможна ситуация, когда заявители выражают желание реконструировать территорию, на которой имеются права третьих лиц. В этом случае администрация может реагировать на такого рода предложения, однако, с формально-юридической точки зрения инициатива по реконструкции «занятой территории» должна исходить от администрации города.
Б – градостроительная подготовка, формирование и предоставление земельных участков по инициативе администрации города. Инициатива администрации города может распространяться как на свободные от прав третьих лиц земельные участки и подлежащие освоению свободные территории, так и на территории, занятые правами третьих лиц и подлежащие реконструкции.
Указанные базовые типы процедур дифференцируется на семь видов процедур:
А1 – инициатива заявителя применительно к конкретному земельному участку, свободному от прав третьих лиц;
А2 – инициатива заявителя по нахождению, выбору земельного участка, свободного от прав третьих лиц;
А3 – инициатива заявителя по предоставлению для застройки территории, не разделенной на земельные участки и свободной от прав третьих лиц;
А4 – инициатива заявителя в виде предложения администрации города осуществить реконструкцию территории, занятой правами третьих лиц. Процедура А4 рассматривается в блоке процедур типа Б, поскольку, как было сказано выше, по формально-юридическим основаниям эта процедура должна осуществляться по инициативе администрации города (хотя соответствующие действия могут быть начаты по предложению какого-либо заявителя);
Б1 - инициатива администрации города по формированию и конкурентному предоставлению земельного участка, свободного от прав третьих лиц;
Б2 - инициатива администрации города по обеспечению застройки территории, не разделенной на земельные участки и свободной от прав третьих лиц;
Б3 - инициатива администрации города по обеспечению реконструкции территории, не свободной от прав третьих лиц.
Далее отрабатывались конкретные предложения организации каждой из процедур, которые могут использоваться как основание для дальнейшей детализации и уточнения в процессе отработки текста правил землепользования и застройки.
Пример 2. Вопросы резервирования земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд
Проблема
Резервирование земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд можно понимать двояко:
1) недопущение такой ситуации, когда государственные или муниципальные органы предоставляют частным лицам земельные участки из состава государственных и муниципальных земель на тех территориях, на которых предполагается разместить объекты для реализации государственных и муниципальных нужд, например, для строительства дороги, улицы. Это значит, что сам собственник на своей собственной земле, планируя свои собственные действия в будущем, не должен заблокировать или затруднить их реализацию, непредусмотрительно распорядившись своей землей;
2) в случаях, когда, например: а) есть необходимость, но нет возможности проложить, расширить дорогу кроме как на «занятой» территории, на которой уже располагаются земельные участки, иные объекты недвижимости, находящиеся в собственности или долгосрочной аренде частных лиц; б) эта необходимость может быть реализована не в данный момент, а позднее, когда у города появятся необходимые финансовые средства и для строительства, и для выкупа частной недвижимости; в) муниципальная нужда по строительству дороги может быть реализована только в том случае, если удастся воспрепятствовать действиям частных лиц по улучшению принадлежащих им земельных участков; в противном случае может повыситься их стоимость настолько, что город уже будет не в состоянии заплатить выкуп по рыночной цене и, соответственно, не будут реализованы планы по строительству дороги.
И тот, и другой случаи в настоящий момент представляют актуальную проблему.
Помимо содержательной стороны рассматриваемого вопроса имеется и формальная сторона, связанная с отсутствием соответствующей нормативной правовой базы, которая позволяла бы решать данную проблему.
Нормы о резервировании содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации. Приведем их.
«Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности
…
4. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев:
резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд».
«Статья 90. Земли транспорта
…
7. В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами».
На данный момент нет федерального закона, регулирующего действия по резервированию земельных участков.
Предлагаемые решения
Проблема должна решаться параллельными действиями на федеральном уровне (путем принятия соответствующих законов) и на региональном и местном уровнях.
Общая схема решений применительно к проблемам, решаемым на уровне города, должна быть закреплена в соответствующей нормативной правовой базе и включать следующие позиции.
1. Установление оснований для определения границ зон резервирования.
Такими основаниями должны быть:
- генеральный план города,
- градостроительная документация – проекты планировки, совмещенные проекты планировки и межевания.
2. Последствия установления границ зон резервирования в градостроительной документации.
Последствия наступают только для государственных органов и органов местного самоуправления в том отношении, что они с момента утверждения соответствующей градостроительной документации не имеют права предоставлять в собственность или долгосрочную аренду свободные (не обремененные правами третьих лиц) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах зон резервирования, определенных генеральным планом и/или проектами планировки.
Для частных лиц, владеющих земельными участками, иными объектами недвижимости, правовых последствий на данном этапе не наступает, т.е. они могут обустраивать свои участки, производить строительство, переоформлять права постоянного пользования на права собственности в соответствии с нормами земельного законодательства.
3. Принятие решений о резервировании.
Основание для принятия таких решений:
– наличие утвержденной градостроительной документации. При отсутствии такой документации решение о резервировании не будет иметь законной силы;
- доказательство того, что необходимость резервирования определяется государственной, муниципальной нуждой. Определение нужды в данном случае должно распространяться не на все объекты, но на те объекты, при размещении которых допускается изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа. К таким объектам должны быть причислены объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, объекты транспортного обслуживания населения в границах поселения. При размещении иных объектов, необходимых для выполнения полномочий органов местного самоуправления, определенных федеральными законами и муниципальными правовыми актами, не может допускаться изъятие земельных участков, а могут использоваться два способа: а) размещение на муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц, б) размещение при реализации гражданско-правовых отношений (т.е. приобретение земельных участков у частных лиц по их добровольному согласию, без использования процедур принудительного изъятия);
- доказательство того, что отсутствуют иные варианты трассировки границ зоны резервирования.
Решение о резервировании должен принимать представительный орган местного самоуправления.
Для резервирования должен быть установлен предельный срок в 2-3 года.
Надо иметь также в виду, что решение о резервировании может быть оспорено в судебном порядке.
Такое решение будет иметь прямые юридические последствия как для правообладателей недвижимости, так и для органов местного самоуправления.
4. Принятие решений о резервировании: последствия для правообладателей недвижимости
Правообладатели в течение срока резервирования (2-3 года) не будут иметь права производить на зарезервированных земельных участках улучшения, существенно повышающие их стоимость (например, производить строительство новых зданий). Если же такое строительство произойдет, то орган власти не будет обязан компенсировать правообладателям затраты на произведенные улучшения. Поэтому важно, чтобы оценка объектов недвижимости, попадающих в зону резервирования, производилась бы на момент принятия решения о резервировании.
По истечении срока резервирования должна будет начаться процедура изъятия путем выкупа. В случае, если такая процедура не будет начата, то правообладатели будут иметь право востребовать через суд от органа, принявшего решение о резервировании, компенсацию за упущенную выгоду.
По истечении срока резервирования и ненаступления действий по выкупу решение о резервировании теряет силу. Повторное принятие решения о резервировании будет либо невозможно, либо не может состояться ранее определенного срока (минимальным сроком в таком случае следовало бы принять срок в 5 лет).
5. Принятие решений о резервировании: последствия для органа местного самоуправления
Орган местного самоуправления, принимая решение о резервировании, берет на себя ответственность, прежде всего финансовую. Он должен будет просчитать: а) затраты на выкуп по истечении срока резервирования, б) затраты на компенсацию упущенной выгоды (в случае непринятия решения о выкупе по истечении срока резервирования), в) затраты на строительство объекта, ради размещения которого производится резервирование с последующим выкупом.
Таким образом, производимое органом местного самоуправления градостроительное планирование начинает быть жестко увязанным с финансовыми ресурсами муниципального бюджета. С этой точки зрения муниципалитет начинает более четко формулировать для себя и для населения приоритеты, во имя которых он может и должен потратить ограниченные ресурсы в определенный период времени.
Логическим следствием такого положения дел становится необходимость провести «финансовую инвентаризацию» планов, зафиксированную, например, в генеральном плане развития города. В частности, это может касаться подготовки откорректированной схемы развития транспортной сети, определение первоочередных мероприятий, выполнение экономических расчетов.
В этом вопросе есть обратная сторона дела. Состоит она в том, что «избыточное резервирование», не обеспеченное финансовыми ресурсами, замораживает приток доходов в бюджет города от выплат за использование земли. Поэтому необходим выверенный баланс между тем, что городу необходимо, что определено законодательством как его прямые полномочия и обязанности, и что он в состоянии обеспечить своими собственными ресурсами, а также тем, что могут обеспечить частные лица, которые преследуют свой собственный коммерческий интерес, но одновременно пополняют бюджет города и способствуют его развитию.
Как правило, проблемные вопросы обсуждаются и нарабатываются в первой половине проекта по подготовке Правил. Все они сводятся в единую таблицу, которая затем прикладывается к Концепции, а в конце работы - к обосновывающим материалам к первой редакции правил землепользования и застройки.
5.3.2. Предложения по совершенствованию местной нормативной правовой базы по вопросам регулирования землепользования и застройки
На основе проведенного анализа в Концепции готовятся предложения:
Например, в Нижнем Новгороде на стадии подготовки концепции градостроительного зонирования предлагалось формировать Правила по следующей структуре:
Часть 1 – «Регулирование землепользования и застройки на основе градостроительного зонирования в Нижнем Новгороде»
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. Права использования недвижимости, возникшие до вступления в силу Правил.
Глава 3. Участники отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки. Общественные слушания.
Глава 4. Условия и общие принципы организации процесса планировки, формирования и предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Глава 5. Прекращение прав на земельные участки. Установление публичных сервитутов.
Глава 6. Строительные изменения недвижимости.
Глава 7. Иные нормы регулирования землепользования и застройки.
Часть 2 – Карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты
Глава 8. Карта градостроительного зонирования. Градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости.
Глава 9. Карта зон действия ограничений и дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя.
Глава 10. Карты зон действия ограничений и дополнительные градостроительные регламенты по экологическим условиям и санитарно-эпидемиологическим условиям
Помимо этого предлагалось формировать отдельные правовые акты по вопросам землепользования и застройки. В частности предлагалось подготовить положение о комиссии по землепользованию и застройке при главе администрации города, формы документов, используемых в процессе выполнения процедур градорегулирования (примерные формы договоров купли-продажи земельных участков, договоров аренды земельных участков, инвестиционных соглашений и проч.).
В других городах и местных самоуправлениях структура может отличаться, выделяя основные, важные для местного сообщества вопросы правового регулирования.
Далее в соответствии с предлагаемой структурой раскрываются основные позиции и нормы, которые будут развиты при написании текста первой редакции правил землепользования и застройки. Например, в Нижнем Новгороде эта часть Концепции, детализирующая предложенную структуру, выглядела следующим образом.
1. Статья об основаниях введения, назначении и составе Правил: а) цель введения Правил, б) какие виды деятельности и процедуры регламентируются Правилами, в) указание на то, что Правила применяются наряду с другими нормативными правовыми актами.
2. Статья о градостроительных регламентах и их применении: а) указание на то, что Правила принимаются в соответствии с генеральным планом развития города, б) описание исключений – объектов недвижимости, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, в) критерии для установления границ территориальных зон на карте градостроительного зонирования, г) описание состава видов разрешенного использования объектов недвижимости, д) описание состава параметров разрешенного строительства.
3. Статья об открытости и доступности информации о застройке и землепользовании: а) способы обеспечения открытости информации, б) права граждан на участие в принятии градостроительных решений.
4. Статьи о ранее возникших правах, о несоответствующих объектах и их использовании: а) ранее предоставленные разрешения на строительство, б) описание несоответствующих объектов недвижимости, в) о придании статуса несоответствия.
5. Статьи об участниках отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки: а) состав процедур, которые осуществляются с участием физических и юридических лиц, б) принципы формирования и полномочия комиссии по землепользованию и застройке, в) полномочия органов администрации города, причастных к регулированию действий по землепользованию и застройке.
6. Статья об общественных слушаниях: а) цели проведения, б) случаи проведения, в) процедуры проведения общественных слушаний.
7. Статьи о принципах организации процесса планировки, формирования и предоставления земельных участков: а) о распоряжении землями до разграничения государственной собственности на землю органами местного самоуправления, б) о норме, согласно которой после введения в действие Правил предоставление земельных участков из состава государственных и муниципальных земель производится по процедурам без предварительного согласования мест размещения объектов, в) описание процедур подготовительных работ по планировке и формированию земельных участков для их предоставления, г) описание двух способов организации подготовительных работ по формированию земельных участков как объектов недвижимости – применительно к свободным от застройки и «занятым» земельным участкам (случай реконструкции), д) описание результатов подготовительных работ, включая описание формы проекта градостроительного плана земельного участка, е) описание формы инвестиционного соглашения (в случае действий на реконструируемой территории), ж) описание норм, регламентирующих действия по приданию особого статуса реконструируемым территориям.
8. Статьи о прекращении прав на земельные участки, установлению публичных сервитутов: а) описание действий по планировки территории как основания для определения земельных участков, которые могут быть выкуплены для реализации государственных и муниципальных нужд, б) действия по принятию решений о выкупе земельных участков, в) описание действий по установлению в проектах градостроительных планов земельных участков границ зон действия публичных сервитутов.
9. Статьи о строительных изменениях недвижимости: а) о праве на строительные изменения недвижимости, б) о видах строительных изменений недвижимости, в) определение видов деятельности, для которых не требуется получение разрешений на строительство, г) определение общих зональных и специальных согласований строительных намерений, описание процедур их проведения, в том числе путем организации общественных слушаний (применительно к специальным согласованиям), д) о подготовке проектной документации, е) об участии администрации в подготовке технических условий на подключение объектов к инженерно-технической инфраструктуре, ж) о составе материалов проектной документации, з) о согласовании и экспертизе проектной документации, и) о порядке предоставления разрешений на строительство, к) о действиях застройщиков по информированию администрации о начале строительных работ, л) о надзоре за строительством, м) о приемке завершенных строительством, реконструкцией объектов, н) о правовом статусе акта приемки.
10. Статьи об иных нормах регулирования землепользования и застройки: а) о соотношении Правил и градостроительной документации, б) основания для рассмотрения вопросов о внесении дополнений и изменений в Правила, в) право инициативы внесения дополнений и изменений в действующие Правила, г) процедуры внесения дополнений и изменений в Правила, д) нормы, описывающие допустимые отклонения от Правил и процедуры получения разрешений на отклонение от Правил.
6. Подготовка проекта правил землепользования и застройки
6.1. подготовка карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов
6.1.1. Правила землепользования и застройки и граница муниципального образования
Карта градостроительного зонирования разрабатывается на основе генерализованной схемы градостроительного зонирования территории города и оценки решений генерального плана.
Карта градостроительного зонирования разрабатывается на территорию в границах местного самоуправления. Эта позиция чрезвычайно проста, если помнить статус этого документа - нормативный правовой акт местного самоуправления. В соответствии с законодательством этот документ имеет силу обязательного исполнения для всех субъектов, действующих в пределах юрисдикции местного самоуправления. Еще это означает, что правила, принятые представительным органом местного самоуправления, могут действовать только на территории юрисдикции данного представительного органа.
Довольно часто приходится слышать возражения градостроителей о том, что правила землепользования и застройки подрывают генеральный план, поскольку разрабатываются на территорию, не совпадающую с предложенными в генеральном плане границами. Эти возражения не учитывают статус Правил. Генеральный план может утверждаться только в границах юрисдикции соответствующего муниципального образования. Генеральный план может содержать предложения, которые распространяются за пределы границ муниципального образования и адресуются субъекту Российской Федерации (в части, например, изменения административных границ муниципального образования, границ населенных пунктов) и (или) соседним муниципальным образованиям (например, в части функционального зонирования, иных вопросов).
Одной из задач генерального плана или любого документа территориального планирования является определение перспективных территорий развития города (местного самоуправления), необходимых для его эффективного функционирования. Далее на основании генерального плана органы местной власти могут инициировать перед субъектом Российской Федерации процесс пересмотра существующих границ, в соответствии с законодательно установленной процедурой.
Муниципальный нормативный правовой акт – это не документ планирования, а документ правового регулирования отношений в сфере использования и строительного развития недвижимости. Если бы он разрабатывался на территорию за границами местного самоуправления, то он нарушал бы суверенные права другого местного сообщества. Правила не могут устанавливать нормы для другого местного самоуправления, поскольку там есть свое сообщество и свой представительный орган. Трудно вообразить, чтобы житель соседнего городка пришел в свой орган власти местного самоуправления и потребовал, чтобы там придерживались процедуры, принятой в соседнем местном самоуправлении, поскольку оно самовольно включило в границы действия документа своего соседа.
Главный компонент градостроительного регламента, как уже указывалось выше (глава 3.2.3) - виды разрешенного использования земельных участков и другой недвижимости. Это минимальный регламент, который устанавливается сразу для всех зон города на карте градостроительного зонирования. Для всех зон используется одинаковая структура разрешенных видов использования:
Законодательство Российской Федерации не регулируют способ описания видов разрешенного использования. Формулировки не ограничены никакими формальными рамками, как, например, это делается в государственном классификаторе профессий или бюджетных статей, которые организованы в виде закрытых (т.е. конечных) списков. Это означает, во-первых, что для обозначения профессий или статей бюджета в нормативных актах и других официальных документах можно использовать только формулировки из утвержденных классификаторов. Во-вторых, нельзя добавлять новую профессию или бюджетную статью в официальные документы, даже если они уже возникли как жизненная реальность, до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в государственный классификатор. Отметим, что в разных странах приняты разные схемы определения видов разрешенного использования - от чрезвычайно формальных и «зарегулированных» до абсолютно условных, открытых.
В нашем случае, для построения списка видов разрешенного использования рекомендуется применять смешанный, свободный подход. Главным правилом описания видов разрешенного использования остается возможность однозначного понимания формулировок населением, для которого разрабатываются правила землепользования и застройки. Пусть формулировка будет неблагозвучной, но население этого города будет понимать её однозначно. Это будет решающим фактором налаживания процесса градорегулирования, отношений между разными субъектами, что особенно важно, в том числе, при судебных разбирательствах.
Виды использования недвижимости могут формулироваться как конкретные объекты и как объекты с общей характеристикой деятельности. Пример формулирования вида разрешенного использования первого типа из «стандартных» правил землепользования и застройки города:
Пример формулировок вида использования второго типа:
Перечень видов разрешенного использования может наращиваться и изменяться в зависимости от традиций места (города) и текущих условий путем внесения изменений в правила землепользования и застройки. В списки могут включаться такие виды разрешенного использования как «интернет-кафе» или «фитнес-центр», которых еще не было три года назад. Конечно, они могли фигурировать в виде формулировки: «объект досуговой деятельности» или «компьютерный салон» или «объект спортивно-оздоровительного назначения».
Как уже неоднократно подчеркивалось, Правила - это гибкий документ. Списки видов разрешенного использования, как и другие регламенты, создаются не на века, а должны постоянно обновляться, дополняться новыми видами объектов и деятельности. Конечно, изменение Правил не может производиться каждый раз, как только появляется новый вид деятельности. Однако после того как появление новых видов использования превращается в тенденцию, они должны вносится в списки регламентов согласно установленной процедуре внесения изменений в правила землепользования и застройки.
При этом следует помнить, что регламенты - это правовой статус, а не физические объекты, содержащиеся в данной зоне. Разрешенный вид использования может быть представлен каким-либо реальным объектом, а может и отсутствовать там.
Все регламенты, установленные для зоны определенного вида, относятся ко всем таким зонам, расположенным в разных местах города и ко всем земельным участкам различных собственников и пользователей, расположенным в любой зоне данного вида. Это надо учитывать при установлении для территориальных зон набора регламентов – видов разрешенного использования. В этот момент надо просматривать все однотипные зоны города, чтобы учесть как можно точнее существующие в них виды активности, которые не противоречат типу среды, установленному в схеме генерализованного зонирования.
Второй важнейший компонент градостроительного регламента – предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации предельные параметры градостроительного регламента могут включать в себя:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
Обратим внимание на последнюю, пятую строчку этого списка. Она означает, что законодательство не закрывает список параметров, оставляя его на усмотрение местного самоуправления. В правилах могут появляться другие параметры, как, например, «количество парковочных мест», если сообщество считает этот показатель существенным. Важно, что любой параметр не может устанавливаться индивидуально для конкретного инвестора или собственника. Он должен быть введен местным нормативным актом как общий регламентируемый показатель. При этом фактически он может не устанавливаться сразу или по всем территориальным зонам. Он может появиться в той зоне, где контроль над этим параметром актуален, и не устанавливаться в других территориальных зонах или вводится здесь позже.
Также важно помнить, что перечисленные в статье закона четыре показателя предельных параметров также могут не устанавливаться в правилах вообще или вводится поочередно по мере их разработки.
Особенности установления предельных параметров разрешенного использования заключаются в следующем.
Во-первых, регламентироваться по параметрам может далеко не всякая застройка и, соответственно – не все разрешенные виды использования недвижимости. В сложных индивидуализированных и уникальных ситуациях, например в условиях разнообразного, многофункционального центра города, установить регламент по предельным параметрам просто невозможно. Каждый второй собственник и инвестор будут не соответствовать установленному регламенту из-за слишком высокого разнообразия среды. Поэтому в принципе предельные параметры разрешенного использования устанавливаются в зонах однотипной застройки, где регулирование предельных параметров играет существенную социальную функцию. Например, установленный предельный параметр – минимальный разрешенный размер земельного участка - вводит в скрытом виде ценз на проживание по доходам, поскольку, чем больше участок, тем богаче должен быть потенциальный покупатель и тем меньше людей в состоянии его купить. Для таких однородных районов (территориальных зон) параметры разрешенного использования вводятся путем несложной аналитической работы: расчетов по строительным нормам и правилам и анализа действующих тенденций на рынке недвижимости для конкретного города.
Примеры предельных параметров разрешенного использования для города Казани, установленных в 1998 году для стандартных зон жилой застройки, приведены ниже.
Пример 1 - зона малоэтажной смешанной жилой застройки (Ж2)
Зона малоэтажной смешанной жилой застройки Ж2 выделена для обеспечения правовых условий формирования кварталов комфортного жилья на территориях существующей усадебной застройки при повышении существующей плотности использования территории и преимущественном размещении отдельно стоящих односемейных домов, блокированных двухсемейных домов, блокированных многосемейных домов, многоквартирных домов не выше 3 этажей и при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования недвижимости.
Предельные значения параметров земельных участков и разрешенного строительства:
|
Значения параметров применительно к основным разрешенным видам использования недвижимости |
||||||
|
Виды параметров и единицы |
Отдельно стоящий односе-мейный дом |
Отдельно-стоящий блокированный двухсемейный дом |
Жилая единица на одну семью в блокированном многосмейном доме |
Многоквар-тирные дома не выше 3-х этажей |
||
|
Предельные параметры земельных участков |
||||||
|
- Минимальная площадь |
кв.м |
200 |
200 |
200 |
600 |
|
|
- Минимальная ширина вдоль фронта улицы (проезда) |
м |
11.5 |
8.5 |
6 |
27 |
|
|
Предельные параметры разрешенного строительства в пределах участков |
||||||
|
- Максимальный процент застройки участка |
% |
60 |
75 |
45 |
50 |
|
|
- Минимальный отступ строений от передней границы участка (в случаях, если иной показатель не установлен линией регулирования застройки) |
м |
0 |
0 |
6 |
3 |
|
|
- Минимальные отступы строений от боковых границ участка |
м |
3 |
а) 0 - в случае примыкания к другой части дома (при обязательном наличии брандмауерной стены) б) 3 - в иных случаях |
а) 0 - в случаях примыкания к соседним блокам (при обязательном наличии брандмауерных стен) б) 3 - в иных случаях |
6 |
|
|
- Минимальный отступ строений от задней границы участка |
м |
3 |
3 |
10 (если иное не определено линией регулирования застройки) |
6 |
|
|
Максимальная высота строений (до конька крыши) |
м |
12 |
12 |
12 |
12 |
|
|
- Максимальная высота стен строений |
м |
9 |
9 |
9 |
9 |
Примечания к таблице
1. Предельные параметры разрешенного строительства применительно к видам (объектам) использования недвижимости нежилого характера должны соответствовать представленным в таблице показателям.
2. Формирование земельных участков посредством разделения исходного участка на несколько участков меньшего размера может быть осуществлено при условии, что площади вновь формируемых участков не будут меньше установленных для данной зоны минимальных показателей. Исключения могут быть предоставлены только по процедурам специальных согласований, проводимых в порядке статей 25, 26 настоящих Правил.
Максимальное количество вновь возводимых жилых единиц на земельном участке должно определяться из расчета: не более одной жилой единицы на каждые 200 кв. метров участка - в случаях строительства отдельно стоящих односемейных домов, блокированных двухсемейных домов и блокированных многосемейных домов. Применительно к строительству многоквартирных домов не выше 3-х этажей указанный показатель определяется из расчета 5 жилых единиц на каждые 200 кв. метров земельного участка.
3. Допускаются отклонения от представленных в таблице показателей отступов строений от боковых и задних границ земельных участков при условии, что:
- имеется взаимное согласие владельцев земельных участков на указанные отклонения;
- расстояния между основными строениями (жилыми домами) равны или превышают 6 метров, а расстояния между вспомОАГтельными строениями (хозяйственными постройками, гаражами и проч.) равны или превышают 2 метра (допускается также блокирование вспомОАГтельных строений по границам земельных участков, при условии устройства брандмауерных стен).
4. Соблюдаются нормативные противопожарные расстояния между постройками, расположенными на соседних земельных участках.
5. Нормы парковки:
Пример 2 - зона среднеэтажной смешанной жилой застройки (Ж3)
Зона среднеэтажной смешанной жилой застройки Ж3 выделена для создания правовых условий формирования кварталов комфортного жилья в основном на свободных от застройки, периферийных территориях путем преимущественного строительства блокированных жилых домов и жилых домов квартирного типа, инициирования иных видов строительства в соответствии с нижеприведенными видами и параметрами разрешенного использования недвижимости.
Предельные значения параметров земельных участков и разрешенного строительства.
|
Виды параметров и |
Единицы измерения |
Жилая единица на одну семью в блокированном многосемейном доме |
Многоквартирные дома в 3- 5 этажей |
|
|
Предельные параметры земельных участков |
||||
|
Минимальная площадь |
кв. м |
200 |
1200 |
|
|
Минимальная ширина вдоль фронта улицы (проезда) |
м |
6 |
35 |
|
|
Предельные параметры разрешенного строительства в пределах участков |
||||
|
Максимальный процент застройки участка |
% |
50 |
50 |
|
|
Минимальный отступ строений от передней границы участка (в случаях, если иной показатель не установлен линией регулирования застройки) |
м |
6 |
3 |
|
|
Минимальные отступы строений от боковых границ участка |
м |
а) 0 - в случаях примыкания к соседним блокам (при обязательном наличии брандмауерных стен) б) 3 - в иных случаях |
8 |
|
|
Минимальный отступ строений от задней границы участка |
м |
10 |
10 |
|
|
Максимальная высота здания (до конька крыши) |
м |
12 |
20 |
Примечания к таблице
1. Предельные параметры разрешенного строительства применительно к видам (объектам) использования недвижимости нежилого характера должны соответствовать представленным в таблице показателям.
В объектах, сочетающих различные виды использования, нежилые виды использования должны располагаться на первых этажах, под помещениями жилого назначения, и обеспечиваться отдельным входом.
2. Формирование земельных участков посредством разделения исходного участка на несколько участков меньшего размера может быть осуществлено при том условии, что площади вновь формируемых участков не будут меньше установленных для данной зоны минимальных показателей (применительно к соответствующему виду использования). Исключения могут быть предоставлены только по процедурам специальных зональных согласований, проводимых в порядке статей 25, 26 настоящих Правил.
3. Соблюдаются нормативные противопожарные расстояния между постройками, расположенными на соседних земельных участках.
4. Нормы парковки:
Более сложная и часто встречающаяся ситуация возникает при необходимости установления предельных параметров разрешенного использования на свободных территориях или в застроенных районах. Для этого необходимо разработать проект планировки (или совмещенный проект планировки – межевания), а также, возможно, провести специальное исследование, как предпроектную стадию или самостоятельную работу. По результатом проектной проработки, после согласования проекта планировки, в том числе на публичных слушаниях, наработанные параметры предельного разрешенного использования вносятся в соответствующие регламенты путем процедуры внесения дополнений и изменений в Правила землепользования и застройки. Следует отметить, что разработка предельных параметров разрешенного использования в рамках проекта планировки должна быть оговорена в техническом задании, как один из дополнительных результатов проектной работы.
С точки зрения установления предельных параметров разрешенного использования важной является следующая норма Градостроительного кодекса Российской Федерации (ст.38 п.3): «В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров».
Например, одна и та же зона Ж-1 «Индивидуальная жилая застройка с участками» встречается на территории города в нескольких местах. При этом, каждая из конкретных зон может быть, если это необходимо, превращена в подзону, например, Ж-1А, в которой земельные участки должны быть не более 6 соток. Другая такая же зона с тем же самым списком видов разрешенного использования может быть организована в другую подзону, Ж-1Б, например, с участками не менее 20 соток. То же самое может быть сделано в пределах одной территориальной зоны, если две разные жилые среды расположены в непосредственной близости друг от друга. Возможность введения подзон по признаку параметров разрешенного использования демонстрирует гибкость системы градостроительного зонирования, которая позволяет найти баланс интересов между разными субъектами и зафиксировать его в градостроительной и правовой формах.
Конфигурация, размеры и распределение по территории города зон с различными регламентами должны следовать двум основным идеям.
Первая – конфигурация и расположение основных зон должны следовать характеристикам среды, установленным в генерализованной схеме градостроительного зонирования. Об этом уже шла речь выше, сейчас лишь перечислим эти характеристики:
Вторая – степень однородности/разнородности зон и соответственно размеры территории, включаемой в одну зону, определяются также задачей ограничения собственника в его действиях или, наоборот, расширения свободы его действий. В этом случае действуют два взаимоисключающих принципа.
Первый принцип: везде, где есть опасность нарушения каких либо ценных для сообщества качеств среды или снижения стоимости земельных участков и другой недвижимости, окружающей это место, необходимо усиливать регламентирующие функции градостроительного зонирования. Для этого размеры зоны сужаются до охвата одного участка (независимо от того, большой он или маленький) или, точнее, охвата только однородных участков. Тем самым списки видов разрешенного использования здесь резко сокращаются, появляется возможность установления четких предельных параметров разрешенного использования. В этом случае достигается наибольшая степень контроля над использованием участков собственниками или инвесторами со стороны местного самоуправления. Соответственно, степень свободы частных владельцев и застройщиков минимальна, цена недвижимости падает.
Второй, противоположный, принцип гласит: везде, где на момент разработки Правил местное самоуправление не имеет каких-либо внятных ограничений, могут формироваться неоднородные зоны, предоставляя максимально широкие, гибкие возможности собственнику или инвестору. Стоимость земли и недвижимости в этом случае повышается.
Приведем пример на эту тему. Предположим, речь идет о сквере в центральном районе города. Первый вариант выделить его в отдельную зону. Тогда к этому участку будет приписано минимальное количество разрешенных видов использования, как-то: озеленение (возможны параметры), площадки для отдыха детей и взрослых, элементы благоустройства. Независимо от того, кому принадлежит этот участок - муниципалитету (земли общего пользования) или частному собственнику , его использование ограничено только этими видами объектов и деятельности. Другой вариант - оконтурить зону таким образом, чтобы этот сквер вошел в состав более крупной территории, застроенной, например, многоэтажными квартирными домами, к которой он примыкает. В этом случае виды разрешенного использования собственниками своих участков, как и права инвесторов на развитие недвижимости, будут намного шире, чем в первом варианте. В частности, в список войдут жилые дома, объекты, предоставляющие услуги, как временные, так и постоянные, а также и сквер (как правовой статус!). Собственник любого участка внутри этой зоны вправе использовать свою недвижимость как ему заблагорассудится в границах установленных регламентов. Следовательно, собственник участка, покрытого в настоящее время травой, с растущими там деревьями (статус использования – сквер) имеет полное право развить здесь любой из установленных видов разрешенного использования. Другими словами, он вправе менять использование участка в установленных ему регламентом границах, что он и сделает, построив на законных основаниях жилой дом или объект обслуживания на месте принадлежащего ему сквера.
В каждом конкретном случае при установлении зон и регламентов следует решать, что для местного сообщества важнее на данный момент – условно, охранять сквер и обезопасить его от инородного вторжения или вовлечь в оборот новые участки для жилищного строительства, в которых может остро нуждаться данный город. Решение может быть любое, в зависимости от ситуации и расклада интересов, а техника маневра с конфигурацией и степенью однородности зон и регламентов позволит реализовать это решение.
Границы территориальных зон должны отвечать требованию однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка только одной из зон, выделенных на карте градостроительного зонирования.
Границы территориальных зон на карте зонирования могут устанавливаться по:
- центральным разделительным линиям магистралей, улиц, проездов;
- красным линиям;
- границам земельных участков;
- границам или осям полос отвода для коммуникаций;
- административным границам города, районов в составе города;
- естественным границам природных объектов;
- иным границам.
Градостроительные регламенты, как уже указывалось выше, устанавливаются для всех участков, кроме линейных объектов - железных дорог, автомобильных магистралей, улиц, проездов. Использование этих и других линейных объектов, а также технических коридоров инженерных сооружений определяется их целевым назначением.
Существует два основных способа трассировки границ зон.
Первый – границы зон проводятся по красным линиям, отделяющим муниципальные территории общего пользования (линейные объекты, площади) от участков, которые могут быть переданы в частную собственность и вовлечены в рыночный оборот. В этом случае зоны с установленными градостроительными регламентами четко отделены от территориальных объектов, на которых эти регламенты не распространяются.
Второй - границы зон проводятся по центральным (осевым) разделительным линиям магистралей, улиц, проездов. Несмотря на то, что территории общего пользования (линейные объекты) в этом случае включены «графически» в состав зоны, ничего не меняется по сравнению с предыдущим вариантом. Норма Правил так и гласит: «градостроительные регламенты не действуют для линейных объектов, включенных в состав территориальных зон».
Второй вариант трассировки границ имеет одно существенное преимущество – он не «завязывает» границы зон на красные линии. Это важно в условиях, когда часть города и кварталов не имеют красных линий вообще или имеют устаревшие красные линии, установленные по старым проектам детальной планировки. Еще более важно, что процесс межевания земель в российских городах только начался и пока далек от завершения. Именно сейчас идет активное перераспределение участков, их формирование и продажа из государственных или муниципальных земель в частные руки. Еще практически не начато межевание земель в микрорайонах. Поэтому, если границы зон не зависят от красных линий, то они будут устойчивы на длительный период времени, несмотря ни на какие трансформации в связи с межеванием земель и изменением их правового статуса.
В связи с этим установление границ зон первым способом (так делают приверженцы традиционной градостроительной школы, «не доверяющие» правовым нормам) в настоящее время представляется неэффективным. Во-первых, появляются не легитимные границы там, где красные линии официально не установлены, а, во-вторых, закладывается необходимость каждый раз вносить изменения в правила землепользования и застройки после утверждения очередного проекта планировки – межевания и изменения красных линий.
Еще одно важнейшее требование при установлении границ связано с необходимостью однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка только одной из зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. Другими словами, один и тот же земельный участок не может находиться одновременно в двух (или более) территориальных зонах.
Данное требование связано с необходимостью однозначной трактовки прав собственника (пользователя, инвестора) земельного участка. Если граница зоны проходит через участок, то одно землепользование и один и тот же владелец получают два разных регламента, разный объем права использования и, как следствие, разные налоги.
Однако в действительности не все так просто. В ряде случаев приходится делать исключения из этой нормы. Сегодняшнее состояние планировки городов несет явные черты социалистического нерыночного хозяйствования с многочисленными случаями неэффективного использования собственниками земельных участков. Особенно часто это наблюдается на участках больших промышленных предприятий, расположенных в центральных районах городов или в срединной зоне города. Вот характерный пример. Предприятие работает плохо, его продукция не конкурентоспособна, работники имеют низкие заработки. Одновременно часть территории предприятия выходит на главную улицу и поэтому имеет высокий коммерческий потенциал. Пока собственники предприятия этого не видят, но в городе уже есть аналогичные примеры, когда часть завода была реконструирована и переведена в новое эффективное использование. Основываясь на этой тенденции, есть все основания при разработке Правил предложить разбить большой промышленный участок на части, выделив из промышленной территории новую зону с центральными функциями, а оставшуюся часть - сохранив в промышленной зоне.
Таким образом, чтобы обеспечить эффективность городского развития в соответствии со сложившимися тенденциями, инициировать собственников и инвесторов на активные действия необходимо фактически разделить единый большой земельный участок на части и разнести их по разным зонам.
Несколько иная ситуация имеет место при проведении границ на муниципальных землях, занятых жилой застройкой «микрорайонного» типа. Довольно часто приходится прочерчивать границы разных зон по муниципальным землям. В этом случае действует тот же нормативный принцип. По мере появления интереса со стороны инвесторов будут выполняться проекты межевания и формироваться новые участки, но уже по установленным границам зон.
В пределах территориальных зон, выделенных по видам разрешенного использования недвижимости, могут устанавливаться несколько подзон с различными сочетаниями параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, но с одинаковыми списками видов разрешенного использования недвижимости. Границы подзон устанавливаются по тем же принципам, что и границы территориальных зон.
Чем выше разнообразие видов разрешенного использования и больше свободы собственнику или инвестору в выборе форм и видов строительства, чем ниже степень регламентирования, - тем выше стоимость земельного участка и другой недвижимости.
При этом стоимость земельного участка оценивается по спискам разрешенного использования. Оценщик при определении цены участка (и тем самым - суммарной цены объекта недвижимости) исходит не только из конкретного вида деятельности, реализуемого собственником участка в настоящее время, но из потенциальной доходности участка для зоны, в которой располагается данный участок. Оценщик из всего списка разрешенной деятельности в данной зоне ориентируется на те виды, которые обеспечивают максимальный доход от эксплуатации участка, его аренды или продажи. Логика этого действия сводится к тому, что собственник может менять назначение участка, стремясь максимизировать свой доход, приближаясь к высокодоходным видам активности. Поэтому участок в ядре городского центра, на котором размещен жилой дом, будет стоить столько же (ли точнее, будет близким по стоимости), сколько стоит расположенный рядом участок с офисным зданием или рестораном. Точно одно - участок с фактически размещенным на нем жилым домом, но входящий в состав зоны с разрешенными высокодоходными видами использования, будет стоить намного дороже такого же участка, но входящего в состав жилой зоны, где не разрешены виды деятельности с более высокой доходностью. Это будет справедливо, даже при условии, что обе зоны и оба участка расположены «географически» вблизи друг от друга. На этом «зональном» принципе строится вся экономика системы правового градорегулирования.
Другой важный принцип разработки зон и регламентов заключается в не уменьшении стоимости недвижимости в результате введения градостроительного зонирования. Стоимость недвижимости может снизиться, например, если был какой-либо высокодоходный бизнес, который после введения Правил стал несоответствующим регламентам данной зоны. При этом разрешенные виды использования для данной зоны имеют более низкую доходность, чем существующий, несоответствующий регламентам. Например, в жилой зоне расположено производство, вредное с экологической точки зрения, но высокодоходное по результатам продажи производимой продукции. В результате установления градостроительных регламентов принято решение об исключении производства из списка видов разрешенного использования и, следовательно, данная недвижимость получает статус объекта, несоответствующего Правилам. Собственник может продать эту фабрику по ценам на участки под жилищное строительство, но по условиям данного примера эта цена меньше капитализации дохода от производства. Таким образом, если собственник решится продавать свою недвижимость после введения Правил, он получит меньше денег, чем она стоит сегодня, до установления Правил.
Однако собственник может не продавать и не закрывать свое производство – статус несоответствующего использования не препятствует осуществлению деятельности. Это так, но этот статус запрещает любые изменения, кроме тех, которые ведут в направлении приведения вида использования участка и другой недвижимости в соответствие с Правилами. Поэтому собственник не может увеличивать объемы «несоответствующей деятельности», изменяя технологию своего производства, вводя усовершенствования в направлении не снижения, а расширения «несоответствующей деятельности». Все это (фактическое «замораживание несоответствующей деятельности») со временем скажется на его положении на рынке и в результате - на снижении доходности производства и цены объекта.
Другой пример составляют ситуации, когда регламентами разрешено осуществлять виды деятельности (использования), которые он производил, но изменились - регламентами введено ограничение на параметры разрешенного использования. Если в зоне, где разрешено размещение индивидуальных жилых домов с участками и гостиничный бизнес, ввести ограничение по высоте, например, не выше двух этажей, то все собственники теряют в стоимости недвижимости. Очевидно, если собственник до установления регламентов мог надстроить два этажа или построить пятиэтажную гостиницу и иметь соответствующий доход, то теперь, после введения регламента, он такого делать не может. Его доходы будут оцениваться исходя из максимально возможной высоты здания в два этажа. Такие регламенты устанавливают, как правило, в ситуациях, когда местное самоуправление не хочет наращивать стоимость недвижимости на участке, который предназначен для какого-либо муниципального строительства и поэтому предполагается выкуп и компенсация недвижимости собственникам по рыночной цене из муниципального бюджета. Подобный регламент позволяет муниципалитету зафиксировать цену недвижимости на уровне момента принятия Правил (или установления регламентов).
В любом случае установления регламента, ведущего к снижению стоимости недвижимости, надо быть готовым к отпору со стороны пострадавших собственников недвижимости. Они могут подать в суд на местное самоуправление, и администрация будет вынуждена отстаивать свою позицию в суде. Для этого необходимо иметь ясное представление, к чему приведет то или иное установление регламентов, и обоснование принятия решений.
Нормальной должна быть ситуация, когда установление регламентов позволяет увеличить стоимость недвижимости. Например, запрет на производство, даже выгодное при включении этого участка в зону центральных функций, не приводит к потере стоимости, поскольку продажа недвижимости или организация соответствующего бизнеса принесет больший доход, чем раньше, до установления регламентов.
Рассмотрим эту коллизию на примере стандартной ситуации, встречающейся сегодня практически во всех городах. Предположим, некий участок города, застроенный индивидуальными домами, в генеральном плане был определен под снос и застройку многоэтажным жильем с магистралью городского значения. Возможны два принципиальных варианта установления градостроительных регламентов.
Первый вариант: регламент установлен в соответствии с проектом, как разрешенное строительство жилых многоквартирных домов 5 и выше этажей. Что следует из такого регламента?
Во-первых, весь существующий жилищный фонд получает статус “использования, несоответствующего Правилам”. Практически это означает, что существующие дома не могут надстраиваться, реконструироваться. Стоимость всех индивидуальных домов и участков изменится, но по-разному для участков, предназначенных под новое многоэтажное строительство и под прокладку будущей магистрали.
Для первой группы собственников остается шанс продать свои участки с домами под снос застройщику, который захочет на этом месте построить многоэтажное жилье. Гипотетически это нормальный путь: на вырученные от продажи деньги собственник купит себе новое жилье по возможностям. Однако для этого необходимо выполнение двух условий:
Если какое-либо из условий не выполнено, то собственник обречен в результате установления градостроительного зонирования на значительные потери своего имущества. Как результат следует ожидать социальные напряжения и суды, которые по идее местная власть должна проиграть.
Намного хуже положение собственников индивидуальных жилых домов, по участкам которых должна пройти будущая магистраль. Если строго следовать проектной документации, то здесь надо установить регламент, запрещающий любую застройку и любую активность, например, озеленение. После этого местное самоуправление обязано в течение установленного законодательством периода выкупить у собственников индивидуальных жилых домов их собственность по цене, которую имела недвижимость на момент установления регламента. В сегодняшних условиях это мало вероятно, поэтому на обозримую перспективу собственники совершенно незаконно были лишены своих прав, потеряли в стоимости своего имущества. Результат такого установления регламента– конфликты и суды.
Второй вариант: регламент устанавливается на основе реально действующих тенденций с частичным учетом генерального плана.
Возможны несколько способов реализации этого решения с позиций установления градостроительных регламентов. Для простоты примем вариант установления регламентов, разрешающих застройку, близкую существующей, но не предусматривающих никаких других существенных видов разрешенного использования. Это означает, что муниципалитет не расстался с идеей строительства пресловутой магистрали и не хочет дать возможность собственникам существенно наращивать стоимость их участков и иной недвижимости, поскольку все же предполагает в скором времени начать ее выкуп и строительство дороги.
Такое решение все же лучше, чем прямое следование устаревшему проектному решению. Во-первых, оно не ущемляет конституционных прав граждан на сохранение своего имущества, поскольку не выводит их недвижимость из активного рыночного оборота. Собственники могут наращивать стоимость домов и участков в пределах, установленных для них регламентами. Администрация в этом случае, во-первых, все-таки устанавливает ограничение на значительный рост стоимости недвижимости и сохраняет возможность строительства дороги без коренного изменения условий. Одновременно администрация ясно осознает, какие средства ей необходимы для выкупа недвижимости. Кроме того, острота проблемы для местного самоуправления может быть смягчена путем введения соответствующих предельных параметров вида разрешенного использования (размеров дома, его высоты, площади участков), влияющие на стоимость недвижимости.
Отметим, что в условиях отсутствия налога на имущество (недвижимость) или очень низкого его уровня многие механизмы, доступные для муниципалитетов западных стран, недоступны в России.
Процесс установления регламентов осуществляется путем перебора каждой зоны, выделенной на карте генерализованного градостроительного зонирования, возможных списков и структуры видов разрешенного использования, предельных параметров разрешенного использования. По каждому кварталу, участку города, выделенному на генерализованной схеме градостроительного зонирования, производятся следующие действия:
Чтобы соотнести между собой различные решения и выявить, в чем состоит текущая тенденция развития данного места, необходимо ответить на несколько вопросов.
Отбор решений производится по основному критерию соответствия действующим тенденциям, исходя из расчета примерно 2 – 3-х летнего упреждения событий. В случае если решения генерального плана соответствуют этим тенденциям и направлены на решение текущих проблем, то они переносятся в правила землепользования и застройки. В случае если решения генерального плана расходятся с действующими тенденциями и не способствуют решению актуальных проблем, выявленных и зафиксированных в стратегии городского развития, они или трансформируются, или заменяются другими, более эффективными решениями.
Таким образом, определяются тип и размеры желательной застройки, разрешенные виды землепользования и их параметры для каждой зоны, выгодные с точки зрения интересов сообщества и которые скорее всего будут подхвачены предложениями собственников земельных участков, застройщиками и инвесторами.
Градостроительное зонирование не претендует на идеальное решение сразу и по всем «статьям». Город слишком для этого сложен, а интересы разных субъектов - непрозрачны и противоречивы. Считается, что градостроительное зонирование должно постепенно доходить до нужной «кондиции», оно не может быть эффективным «сейчас и сразу» на все времена. Необходим постоянный мониторинг принятых решений. Ошибки не столь опасны, если есть механизм мониторинга - отслеживания работы правил землепользования и застройки, учета мнений и интересов всех групп и субъектов. Тогда удается быстро «локализовать» ошибки, внести коррективы в Правила, включить в систему зонирования элементы, пропущенные в ходе разработки.
Введение системы градостроительного зонирования – процесс постепенный и, достаточно длительный. Можно выделить четыре фактора, определяющие продолжительность этого процесса.
Во-первых, градостроительное регулирование на основе градостроительного зонирования предполагает содержательную и структурную перестройку деятельности административных и общественных структур, причастных к этому процессу. Это требует времени и наработки практических навыков с их последующим закреплением в детально прописанных юридических нормах (которые не всегда могут быть придуманы заведомо и «впрок»).
Во-вторых, разработка нормативных актов градостроительного зонирования связана с решением нетрадиционных и содержательно непростых задач, как, например, установление параметров земельных участков и разрешенного строительства применительно к различным типам территориальных зон, установление или дополнение и уточнение дополнительных регламентов и ограничений;
В-третьих, разработка смежных подсистем градорегулирования, в частности, взаимодействия с органами охраны объектов культурного наследия, экологического и санитарно-гигиенического контроля; введение проектов межевания, разработка и внедрение сложных схем, связанных с освобождением от прав третьих лиц в ходе предоставления земельных участков, и др.
В-четвертых, продолжение процесса формирования земельных участков. Этот процесс только начинает разворачиваться, и еще очень далек от завершения. Поскольку градостроительные регламенты, подготовленные в правилах землепользования и застройки, приписываются к земельным участкам, то процесс будет длиться до тех пор, пока не будет произведено разграничение основных массивов государственных и муниципальных земель и сформированы участки с четкими границами и регламентами.
Было бы глубокой ошибкой считать, что можно единовременно разработать все регламенты и нормы, включая все «смежные» ограничения, только на этапе подготовки Правил. Это невозможно, поскольку основой Правил все же остается не техническая деятельность, а повседневное взаимодействие разных групп (жителей разных возрастов и образования, инвесторов, собственников, застройщиков, представителей различных учреждений и организаций). Пока все субъекты собственности и инвестиционной деятельности не адаптируются к системе градостроительного зонирования, пока органы власти не начнут различать сигналы, идущие от сообщества, и настраивать систему в соответствии с ними – формирование Правил не завершится. Еще большей ошибкой стала бы попытка долго и тщательно нарабатывать все необходимые компоненты Правил и не вводить их в действие пока «все» это не будет подготовлено. Эффективное регулирование и снижение уровня коррупции нужны как воздух для становления рыночной экономики и, тем самым, повышения благосостояния людей и общества в целом.
В связи с этим разработку правил землепользования и застройки следует понимать как развернутый во времени процесс постепенного наращивания содержания и объема регламентов с одновременным их уточнением и корректировкой, со все более точными, выверенными и эффективными процедурами. Разработка Правил не может произойти «одноразовым введением» всей многосложной системы, но только путем поэтапного ее вживания в каждодневную практику. При этом администрации должны разрабатывать и вводить новые компоненты системы регулирования (регламенты, правовые нормы и процедуры) и, одновременно, осваивать их на практике.
Первый этап. В относительно короткие сроки готовится и принимается базовый нормативный правовой акт местного самоуправления - правила землепользования и застройки. В его составе разрабатываются минимально необходимые нормы и процедуры регулирования, а также основные карты и градостроительные регламенты. На этой стадии необходимо установить территориальные зоны со списками видов разрешенного использования и минимальным количеством параметров разрешенного использования.
В зависимости от степени проработанности градостроительной документации на момент разработки правил землепользования и застройки, в них необходимо вводить дополнительные регламенты, устанавливающие ограничения использования участков и другой недвижимости. Если в городе отсутствует официально утвержденный проект зон охраны памятников истории и культуры, но имеются наработки по схеме ограничений по условиям охраны памятников истории и культуры, то, как уже говорилось в предыдущей главе, их необходимо вводить в третью часть Правил как рекомендательный материал. То же самое относится к схеме ограничений по экологическим условиям – все, что не вызывает сомнений, вводится в качестве статьи Правил. Если наработанный материал не имеет достаточных обоснований или носит предварительный характер – он может быть включен на этой стадии в виде рекомендательного материала в третьей части Правил.
В таком составе Правила принимаются как нормативный акт и начинают действовать. На этом этапе осуществляются важные преобразования, связанные с предоставлением прав на земельные участки и выдача разрешений на строительство в направлении приближения их к международным стандартам инвестирования в строительстве (см. раздел 3.2.2).
Второй этап. После принятия Правил, по мере возможностей и необходимости продолжается разработка следующей «порции» градостроительных регламентов и ограничений использования участков и зданий. В частности:
На этом этапе также желательно организовать систему мониторинга (отслеживания) процессов применения правил землепользования и застройки для выработки соответствующих предложений по внесению в них дополнений и изменений (в частности, по внесению изменений в границы зон, списки видов разрешенного использования недвижимости и т.д.);
Дополнения и изменения в Правила вносятся периодически по процедурам, описанным в тексте документа, принятого в результате первого этапа работ.
Третий этап. Этот этап наступает, когда возникает необходимость систематизировать корпус местных нормативных правовых актов, относящихся к более широкому кругу вопросов. На этом этапе можно поднимать вопрос о формировании свода нормативных актов, например, под названием «Градостроительный устав», в который действующие Правила могут быть включены в качестве составной части.
В заключение данного обсуждения необходимо остановиться на еще одном вопросе, связанном с поэтапной разработкой правил землепользования и застройки. Зачастую некоторые специалисты, понимая сложность и трудоемкость данной работы, в условиях нехватки финансирования, предлагают начинать с разработки Правил только на часть территории местного самоуправления. Формально такой подход возможен. Но с содержательной точки зрения - это не самый лучший подход, восходящий к плохому пониманию различий между Правилами – местным нормативным актом - и градостроительной документацией. Последняя может безболезненно разрабатываться на часть территории города, поскольку в градостроительной документации предлагаются технические решения, лишь косвенно затрагивающие права граждан.
Совершенно по-другому выглядит ситуация, когда правила землепользования и застройки разработаны на часть территории в рамках одного самоуправления. Прежде всего, этим сразу же устанавливаются разные права людей, входящих в одно местное сообщество. У одних есть право разрешенного использования недвижимости и выбор из огромного списка, а у других людей, живущих точно в таких же условиях, этого права не будет. Изменится и ситуация с процедурными вопросами – для одной части горожан они будут действовать, для других - нет. Как следствие, люди в одном и том же городе, в одних и тех же местах будут иметь разную стоимость недвижимости, разную степень защищенности строительных инвестиций и другие важные имущественные характеристики. Тем самым часть жителей получит экономические привилегии и преференции, тогда как другая часть потеряет в стоимости недвижимости и проиграет в конкурентных возможностях ведения бизнеса.
Таким образом, поэтапное введение градостроительного зонирования и разработка правил землепользования и застройки возможны только при обеспечении для всего сообщества принципиально равных возможностей и прав. С этой точки зрения на первом этапе лучше ввести только один главный регламент – разрешенные виды использования и основные процедуры, но для всего города с последовательным наращиванием блока правовой информации относительно предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции применительно к отдельным территориальным зонам.
6.2. Подготовка карт зон с особыми
условиями использования территорий - установление
ограничений использования земельных участков и иных
объектов недвижимости
6.2.1. Специфика зон с особыми условиями использования территории
Включаемые в состав градостроительных регламентов ограничения («дополнительная часть» градостроительных регламентов), как указано в главе 3, устанавливаются по различным аспектам регулирования градостроительной деятельности, имеющим важное значение для развития города и жизни городского сообщества. Как правило, это вопросы, связанные с охраной памятников истории и культуры, с установлением различных санитарно-защитных и водоохранных зон, с особенностями строительства в условиях сейсмической опасности и т.п.
Зоны с особыми условиями использования территории устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При разработке карт и написании статей Правил, связанных с «дополнительными регламентами», предлагается перечислять нормативные документы, в соответствии с которыми устанавливаются ограничения в дополнение к видам и параметрам, содержащимся в «основной части» градостроительного регламента.
Согласно технологии градостроительного зонирования, все компоненты градостроительного регламента, установленные в правилах землепользования и застройки применительно к соответствующей территориальной зоне, суммируются. К земельным участкам, иным объектам недвижимости применяются «основные» и «дополнительные» градостроительные регламенты по всем картам, установленные для зон, в которых расположены эти объекты. Соответственно, для участков и объектов разрешенным считается такое использование, которое соответствует не только видам и параметрам разрешенного использования недвижимости, обозначенным на карте градостроительного зонирования, но и ограничениям по экологическим условиям или условиям охраны памятников, если эти объекты попали в соответствующие зоны с особыми условиями использования территории.
Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ). Это означает, что:
- требования к определению границ указанных зон и ограничения использования земельных участков, территорий в пределах таких зон устанавливаются либо федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации непосредственно, либо опосредованно - на основании соответствующих проектов, подготовленных в соответствии с федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации;
- требование относительно того, что указанные зоны устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации, прямо соотносится с нормами федерального закона "О техническом регулировании" (ФЗ-184). Это означает, что установление зон с особыми условиями использования территорий в случаях обеспечения безопасности жизнедеятельности должно происходить на основании технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона (федеральных законов);
- до принятия технических регламентов в сфере безопасности действует норма части 1 статьи 6 федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации»;
3) границы зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются в документах территориального планирования – схемах территориального планирования Российской Федерации (пункт 4 части 6 статьи 10 ГрК РФ), схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации (пункт 5 части 6 статьи 140 ГрК РФ), схемах территориального планирования муниципальных районов (пункт 4 части 3 статьи 19 ГрК РФ), генеральных планах поселений и генеральных планах городских округов (пункт 7 части 6 статьи 23 ГрК РФ);
4) в силу того, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления не правомочны утверждать границы и ограничения использования земельных участков и территорий в пределах таких зон, но обязаны отражать указанные границы и ограничения:
- в генеральных планах поселений и городских округов путем отображения соответствующих границ и ограничений (используя для этого нормы федеральных законов – технических регламентов, а до их принятия – соответствующие нормативные технические документы или соответствующие проекты, утвержденные в установленном порядке), в том числе транслируя их из других документов территориального планирования, действующих на территориях поселений, городских округов – схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района;
- в правилах землепользования и застройки, транслируя соответствующие границы и ограничения из генеральных планов поселений и городских округов; либо отображая их в правилах непосредственно – в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана, согласно части 4 статьи 31 ГрК РФ.
Таким образом, в общем случае ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не определяются, а отображаются, транслируются в них из генеральных планов и иных документов.
Посредством зон с особыми условиями использования территорий устанавливается не градостроительный регламент как завершенная совокупность предписаний, а только его часть - ограничения использования территорий и земельных участков, расположенных в пределах таких зон. Следует обратить внимание на это важное обстоятельство. Основная часть регламента относится к позитивной части развития, а ограничения относятся к «негативной» части градостроительного регламента. По своей природе ограничения определяются, исходя из уже имеющегося знания о том, что существует сейчас, или о том, что планируется с известным, предустановленным на данный момент набором характеристик. Ограничениями не определяется будущее. Только «позитивная» часть градостроительного регламента, опираясь на существующее, предопределяет то, чего сейчас нет, но может быть в будущем.
Этот вывод важен, например, при установлении зон охраны объектов культурного наследия, уполномоченные государственные органы должны быть формально (посредством закона) уполномочены устанавливать в пределах таких зон не «все и вся», а только ограничения, «дополнительные» части градостроительного регламента. Этот вывод имеет не только формально-юридическое, но и практическое значение для становления рациональной системы регулирования градостроительной деятельности, опирающейся на взаимодействие представителей различных органов публичной власти и четкое знание того, кто и в каких пределах должен осуществлять свои функциональные обязанности.
По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями использования территории:
- зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, водоохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспечением безопасности;
- зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности, понимаемой в терминах федерального закона «О техническом регулировании».
И, наконец, последний вопрос - о внесении в правила землепользования и застройки изменений в части размеров санитарно-защитных зон (СЗЗ) или зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН). Подчеркнем еще раз - такие изменения вступают в силу в день их утверждения независимо от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, поскольку они устанавливаются посредством самостоятельных правовых актов, источником которых является законодательство Российской Федерации (то есть, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации). Эти изменения должны быть перенесены в Правила (отображены в них).
Анализ законодательства показывает, что такого рода отражение информации из других документов не попадает под процедуру внесения изменений в правила землепользования и застройки в терминах статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В этой статье речь идет о таких изменениях, которые вправе внести и принять сам орган местного самоуправления, что не относится к обсуждаемому случаю. Отражение в правилах землепользования и застройки измененной информации из других, в последующем принятых, а также регулярно принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации документов, не подпадает под требования указанной статьи, в том числе и в части проведения публичных слушаний;
Технология отображения в действующих правилах землепользования и застройки периодически изменяемой информации об ограничениях использования недвижимости может быть описана в самих правилах землепользования и застройки или включена в соответствующие нормы и законы субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности.
В завершении этого раздела покажем типологические особенности установления основных зон с особыми условиями использования территории – санитарно-защитных зон (СЗЗ), водоохранных зон (ВОЗ), зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН):
|
Вопросы, определяющие особенности установления зон ограничений |
СЗЗ |
ВОЗ |
ЗООКН |
|
1. Распространяются ли градостроительные регламенты на объекты - источники установления зон |
Да |
Нет |
Нет |
|
2. Кто является правообладателем объектов - источников установления зон |
Преимущественно частные лица |
Государство |
Преимущественно государство |
|
3. Способы установления зон ограничений |
|||
|
3.1. Посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) |
Да |
Да |
Нет |
|
3.2. Посредством проектов |
Да |
Да |
Да |
|
4. Определены ли законами полномочия-обязанности публичной власти устанавливать заранее параметры, характеристики зоны ограничений |
Да |
Да |
Нет. Причина – невозможность заранее (без проекта) устанавливать параметры, характеристики ЗООКН |
|
5. Определены ли законами полномочия-обязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать (в том числе оплачивать) подготовку проектов организации соответствующих зон |
Нет. Причина – нет необходимости: в подготовке указанных проектов экономически заинтересованы правообладатели объектов – источников установления СЗЗ |
Нет. Причина – нет необходимости: в подготовке указанных проектов экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в ВОЗ, а также органы публичной власти |
Нет. Причина – пробел ФЗ-73 от 2002 г. В подготовке проектов ЗООКН: а) не могут быть заинтересованы правообладатели объектов, попадающих в ЗООКН; б) должны быть заинтересованы уполномоченные государственные органы; однако, по причине указанного пробела эти органы фактически освобождены от этой обязанности; в) заинтересованы органы местного самоуправления, на которые по причине пробела в законодательстве, фактически, переложено выполнение государственного полномочия-обязанности |
|
6. Кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки проектов соответствующих зон |
Правообладатели объектов – источников установления СЗЗ |
Не определены. Причины – нет необходимости: 1) наличие ВОЗ и без проектов; 2) возможность инициативы любого публичного органа, а также частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий |
ФЗ-73 от 2002 г. не определяет субъектов подготовки проектов ЗООКН, но определяет только кто утверждает и кто согласовывает указанные проекты (часть 3 статьи 34). Причины – пробел указанного закона. ФЗ-190 впервые определяет субъектов подготовки проектов ЗООКН: - федеральные органы – применительно к объектам федерального значения; - региональные органы – применительно к объектам регионального значения |
|
7. По каким организационным схемам происходит отражение соответствующих зон в генеральных планах поселений, городских округов |
Непосредственно. Причина: наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ |
Непосредственно. Причина: наличие заранее установленных параметров, характеристик ВОЗ |
1. До введения в действие ФЗ-190 – двухэтапный процесс (согласно ФЗ-73 от 1998 г. и ФЗ-73 от 2002 г.): – проект ЗООКН, – генеральный план. 2. После введения в действие ФЗ-190 – одноэтапный процесс, когда параллельно с разработкой генерального плана подготавливается проект ЗООКН, который, фактически, становится одним из разделов генерального плана |
|
8. Установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генерального плана, установлены ли следующие обязательные компоненты процедур согласования: - субъекты согласования, - предметы согласования, - сроки согласования. |
Нет и нет необходимости. Причина - наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ, которые связаны с классификацией производственных объектов и имеют объективированный характер. То есть, применительно к СЗЗ нет предмета согласований, а есть технологическая задача их объективной фиксации. |
Нет и нет необходимости. Причина - наличие заранее установленных параметров, характеристик ВОЗ, которые связаны с классификацией водных объектов и имеют объективированный характер. То есть, применительно к ВОЗ нет предмета согласований, а есть технологическая задача их объективной фиксации. |
1. До введения в действие ФЗ-190 по причине «автономности» проектов ЗООКН согласование таких проектов как параллельный процесс совместного согласования вместе с генеральным планом не проводилось и не регламентировалось. Не определялись: - субъект согласования, представляющий сторону, на которую налагались ограничения, - предметы согласований с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласований. 2. После введения в действие ФЗ-190 проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов. ФЗ-190 определяет: - субъектов согласования, представляющих интересы правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - предметы согласования с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые накладываются ограничения; - сроки согласования. |
|
9. Установлены ли законодательством последствия (санкции) для органов публичной власти за невыполнение ими в определенные сроки предписанных им полномочий-обязанностей по установлению зон соответствующих ограничений |
Нет и нет необходимости. Причина – наличие заранее предустановленных параметров, характеристик СЗЗ |
Нет и нет необходимости. Причина – наличие заранее предустановленных параметров, характеристик ВОЗ |
Нет. Причина пробел законодательства об охране объектов культурного наследия |
|
10. Как отражаются в правилах землепользования и застройки зоны соответствующих ограничений (1). Утверждают ли органы местного самоуправления зоны соответствующих ограничений (2) |
(1) Из генерального плана, либо непосредственно – с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации СЗЗ. (2) Нет. |
(1) Из генерального плана, либо непосредственно – с использованием заранее установленных параметров, характеристик (технических регламентов). Из проектов организации ВОЗ. (2) Нет. |
(1) Из проектов ЗООКН. (2) Нет. |
|
11. Могут ли правообладатели недвижимости, расположенной в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов установивших такие ограничения |
Да |
Нет. Причина – недвижимость, которой владеют указанные правообладатели, является источником вредного воздействия на водный объект - источник установления ВОЗ. Исключение – административное расширение границ ВОЗ |
Да, в случае, если будет доказан факт нарушения конституционного права на владение недвижимостью, вызванный невозможностью использовать недвижимость в связи с характером наложенных ограничений, то есть с ограничениями на хозяйственную деятельность, равнозначными запрету такой деятельности. |
1. «Дополнительные» регламенты по условиям охраны памятников истории и культуры, а также археологического слоя устанавливаются в целях:
2. В соответствии с законодательством Российской Федерации зоны ограничений в правилах землепользования и застройки могут устанавливаться только путем их переноса из проектов зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН). Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, «они не даются даром», их надо определить посредством сложнейшей проектной работы, требующей взаимодействия представителей нескольких органов публичной власти – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
Разрабатываются проекты зон охраны по заказу государственных органов по охране объектов культурного наследия организациями, соответствующими требованиям законодательства. Использование самих объектов историко-культурного наследия допускается только с разрешения государственного органа по охране памятников. При этом орган охраны памятников всегда присутствует при обеспечении всегда индивидуализированного процесса установления ограничений.
Следует отметить обстоятельство принципиальной значимости. Частью 6 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации введена следующая норма: «Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения о планировании размещения объекта капитального строительства регионального значения или объекта капитального строительства местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального образования, а также предложения об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения». Это означает, например, что если в пределах города не установлены зоны охраны объектов культурного наследия, то орган местного самоуправления может «заставить» государственные органы сделать и утвердить проект зон охраны таких объектов (которые не могут отказаться от выполнения своих полномочий-обязанностей). При этом такие работы могут выполняться параллельно с подготовкой генерального плана или путем подготовки предложений о внесении дополнений в действующий генеральный план с последующей трансляцией положений утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия в правила землепользования и застройки.
Рассмотрим последовательно проблемы регламентирования использования земельных участков в зонах охраны и способы их преодоления при введении в городах системы градостроительного зонирования.
Зона охраны памятников включает разные по правовому статусу участки, здания и другие объекты недвижимости. Это:
Проекты зон охраны накладывают ограничения на использование для объектов всех трех категорий. Однако, сами регламенты, характер их установления, контроль за их исполнением, другие административные процедуры (согласование проектов, выдача разрешений на строительство) существенно разнятся для объектов этих групп.
Для памятников истории и культуры все вопросы, связанные с их использованием и распоряжением, устанавливаются сугубо индивидуально и только государственными, уполномоченными для этого органами. По причине уникальности памятников действие градостроительных регламентов на памятники и их земельные участки не распространяется. Это означает, что физические или юридические лица, пользователи, арендаторы или собственники объектов, включенных в официальный список памятников, могут использовать эти объекты, реставрировать их и осуществлять капитальный ремонт только в соответствии с решением уполномоченного органа охраны памятников.
Для земельных участков и других объектов, не являющихся памятниками (не включенных в списки, и не подготовленных для включения в списки) ситуация не столь однозначна. С одной стороны, они в полном объеме подчиняются основным регламентам правил землепользования и застройки. С другой стороны, на них накладываются ограничения из-за того, что они могут повлиять на восприятие или состояние здания - памятника. Например, соседние здания могут закрывать вид на памятник, диссонировать с ним по решению фасадов (например, по отделочным материалам), представлять угрозу с точки зрения нагрузки на фундаменты и т.п. Все эти ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры и составляют содержание «дополнительного» регламента.
Первая проблема, - это «двойное» регулирование разными согласовывающими и утверждающими инстанциями по одним и тем же предметам. Уполномоченный орган охраны памятников стремится в пределах зон охраны полностью распространить свой контроль на все объекты - как на памятники, включенные в списки, так и на обычные объекты - не памятники. Например, сотрудники органа охраны требуют, чтобы все собственники и инвесторы согласовывали с ними виды выбранного использования и параметры разрешенного строительства на стадии согласования проектов. Это означает, что собственник земельного участка должен согласовать проект в органах местного самоуправления и, одновременно, в отношении тех же параметров - в органе охраны памятников. Собственник или инвестор попадает в «вилку» разных требований разных административных органов по одному и тому же поводу, что недопустимо с точки зрения права и логики демократических действий.
В связи с этим, в ходе разработки правил необходимо максимально учесть компетенции разных органов. Для этого необходимо:
А) наладить взаимодействие с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Как правило, таким органом являются подразделения в областных администрациях, связанные с управлением культуры.
Б) Если возможно (наличие утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия), отразить в правилах ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры, включая четкие параметры застройки в пределах зон охраны историко-культурного наследия. Если такое сделано, то далее прописать, что:
Применительно к методологии подготовки проектов зон охраны объектов культурного наследия есть проблемы, источником которых является законодательство об охране объектов культурного наследия.
В отличие от оправданности наличия в проектах зон охраны объектов культурного наследия ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, запрещения и ограничения хозяйственной деятельности (по видам разрешенного использования объектов недвижимости) представляются некорректными и с правовой и с содержательной сторон. Так, запрещения и ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия «с внешней стороны», поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к предмету охраны как сохранение визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению того, что можно видеть в качестве предметов. Деятельность осуществляется в предметах (в зданиях), материализуется в предметах, но сама предметом не является. Поэтому, именно эта компонента проектов ЗООКН становится «самым слабым звеном», по поводу которой высока вероятность того, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, «исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло» и стали выполнять не свойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.
Есть только один случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Этот исключительный случай определен частью 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «В случае, если использование <…> земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для <…> объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов».
На практике разработать точные и исчерпывающие регламенты для застройки в пределах зон охраны очень трудно из-за многообразия условий и сильно индивидуализированных требований к каждому памятнику, к его окружению, к зоне влияния и прочее. Поэтому, чаще всего на практике исчерпывающего набора «дополнительных» регламентов, в том числе параметров застройки в зонах охраны, разработать не удается. Механизмом контролирования застройки (строительства, реконструкции) на участках зданий «не памятников» остается согласование намерений и проектов уполномоченным органом охраны памятников. В этом случае требуется как можно точнее разграничить сферы ответственности и предметы согласований между административными органами - местным отделом (управлением) архитектуры и уполномоченным органом по охране памятников.
Одна из проблем, состоит в том, что большинство памятников истории и культуры на сегодня не имеют установленных границ земельных участков. В законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» используется термин «территория памятника». Это одна из главных ошибок законодателя, породившая многочисленные проблемы. Дело в том, что это определение размывает границу между участками памятников (напомним еще раз – это объекты, включенные в списки памятников, состоящие на охране государства) и участками зданий «не памятников». Получатся так, что «территория памятника» начинается от него самого, а кончается там, где укажут «компетентные органы». Таким образом «территория памятника» мягко переходит в «территорию зоны охраны» и, как следствие, все объекты, расположенные в этом неопределенном пространстве, незаконным образом попадают под регулирование закона об охране памятников с самыми строгими ограничениями и согласованиями.
Такая ситуация должна быть исправлена в первую очередь. Законодательство должно действовать отдельно в отношении объектов - памятников и отдельно - в отношении объектов «не памятников», расположенных в зоне их влияния. Для этого собственники памятников истории и культуры, прежде всего государство в лице органов власти, уполномоченных на это, должны провести формирование этих объектов как единиц недвижимости. Для этого необходимо разработать план земельного участка (в составе проекта межевания) с определением границ участка, присвоить участку кадастровый номер, вынести границы участка «в натуру» и закрепить их межевыми знаками, зарегистрировать участок и здание памятника за собственником (пользователем, балансодержателем). Только после этого памятник истории и культуры будет точно попадать под регулирование закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а другие участки и зданий - под действие «дополнительных» регламентов, отраженных из утвержденного проекта зон охраны в правилах землепользования и застройки.
При разработке правил землепользования и застройки в городах с историко-культурным наследием предлагается формировать отдельную статью - карту с выделением на ней зон ограничений по условиям охраны памятников. Такая карта должна подготавливаться как отображение проекта зон охраны объектов культурного наследия, разработанного и утвержденного в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На указанной карте, как правило, показываются:
Границы зоны действия ограничений по условиям охраны объектов историко-культурного наследия рекомендуется устанавливать в соответствии с границами территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. Технология установления этих зон и регламентов зависит от степени детальности проработки параметров застройки.
При подготовке карты ограничений по условиям охраны историко-культурного наследия руководящая идея заключается в разделении предметов регулирования между «основными» и «дополнительными» регламентами и, соответственно, полномочий местных органов архитектуры и строительства и органов охраны памятников. Оптимальным решением представляется следующее.
Виды разрешенного использования земельных участков, зданий, другой недвижимости рекомендуется задавать «основными» регламентами по зонам, выделенным на карте градостроительного зонирования, для всех участков и объектов, независимо от того, где они расположены - в зонах охраны или за их пределами. Виды разрешенного использования устанавливается с учетом требований сохранения исторической застройки, соответствия разрешенной деятельности исторической архитектуре. При этом, в памятниках, как и рядом с ними, могут осуществляться большинство видов разрешенного использования для центральных или жилых зон - гостиниц, различных офисов и объектов обслуживания, жилья.
Зоны с «дополнительными» регламентами по условиям охраны исторического наследия рекомендуется вписывать в территориальные зоны основных регламентов, используя технику создания подзон. В этом случае зоны основных регламентов задают виды разрешенного использования недвижимости, а подзоны – предельные параметры этого использования столь дробно, сколько необходимо с точки зрения сохранения исторической среды.
Если при разработке правил землепользования и застройки нет возможности отобразить параметры разрешенного использования участков и застройки, то необходимо использовать технологию согласования проектных решений. Собственники участков или инвесторы (застройщики) для объектов, которые не входят в списки памятников, должны получать индивидуальные требования и проходить дополнительное согласование проектной документации в органах охраны памятников. В этом случае зоны ограничений по охране исторического наследия трактуются как ареалы, в пределах которых любые строительные действия должны проходить дополнительное согласование в органах охраны памятников
Закон об охране объектов культурного наследия ФЗ-73 от 2002 г. содержит довольно большие пробелы, особенно в отношении «страдающей стороны» - органа местного самоуправления как публичного субъекта, представляющего интересы граждан и собственников (арендаторов) объектов недвижимости, расположенных в зонах ограничений, по условиям охраны памятников. В частности, применительно к зонам охраны объектов культурного наследия сохраняется предусмотренное статьей 57 Земельного кодекса Российской Федерации общее право для всех правообладателей тех объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах зон охраны, на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несправедливых ограничений.
1. Ограничения использования участков и иной недвижимости по экологическим условиям связано с установлением:
В соответствии с действующим экологическим законодательством каждое предприятие должно разработать и утвердить проект санитарно-защитной зоны в зависимости от технологии производства, объемов выпускаемой продукции и прочих факторов. В действительности такие проекты имеют считанные предприятия - большинство из них успешно избегает этой необходимости, благодаря «мягкому» в этом отношении экологическому законодательству. Следует учесть, что разработка такого проекта санитарно-защитной зоны стоит дорого, и каждый раз в него необходимо вносить изменения по мере изменения технологии, объемов выпуска продукции и других технологических характеристик производства.
Аналогично обстоят дела с водоохранными и, частично, шумозащитными зонами (в отношении магистралей) с той существенной разницей, что в этом случае ответственность лежит на органах власти. Они должны выступать заказчиком проектов водоохранных зон, в которых должны точно устанавливаться их размеры, списки запрещенных видов деятельности и строительства с учетом разрабатываемых водоохранных мероприятий. И вновь - такие проекты редко разрабатываются, во-первых, из-за хронического дефицита денег, во-вторых, потому, что в этом не видят большой пользы.
Для правообладателей предприятий, различных объектов, вокруг которых установлены санитарно-защитные зоны, имеется два последствия.
Во-первых, правообладатели обязаны компенсировать другим правообладателям недвижимости налагаемые ограничения на использование чужой недвижимости (порядок компенсации установлен «Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц», утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262). Следует отметить, что в действительности эти правила компенсации работают далеко не столь эффективно, поскольку не настроены на рыночный механизм возмещения потерь от нахождения объекта в пределах санитарно-защитной зоны.
Во-вторых, правообладатели обязаны платить земельный налог, но не за всю санитарно-защитную зону, а только за ту ее часть, которая оказалась свободной от земельных участков, правообладателями которых являются частные лица (Закон Российской Федерации «О плате за землю» от 11 октября 1991 года № 1738-1 с последующими изменениями). Тем самым, для правообладателей объектов и недвижимости, являющейся источником вредного воздействия на окружающую среду, закон создает экономические мотивации, побуждающие их уменьшать размеры санитарно-защитных зон, что предполагает совершенствование производственной технологии. Следует особо отметить, что «сила» экономических мотиваций, побуждающих правообладателей недвижимости и инвесторов к уменьшению размеров санитарно-защитных зон, может существенно возрасти в случаях, когда посредством градостроительных регламентов устанавливаются более эффективные с экономической точки зрения виды использования объектов недвижимости, расположенных в производственных зонах, которые планируется преобразовывать и реконструировать.
Санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться посредством двухэтапного процесса – сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов – источников установления зон ограничений, а потом – посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, «они даны даром», их не надо разрабатывать (до определенного момента), их надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативными техническим документами (на период до введения в действие технических регламентов);
Санитарно-защитные и водоохранные зоны фиксируются в составе генеральных планов и других документов территориального планирования. К недостаткам подобной разработки в ситуации, когда отсутствуют проекты санитарно-защитных зон каждым правообладателем таких объектов, относится неточность установления размеров и конфигурации зон ограничений по экологическим условиям. В этом случае санитарно-защитные и водоохранные зоны (полосы) устанавливаются огрублено, на основе нормативных показателей, без их точной привязки к месту и объекту. Например, конфигурация санитарно-защитной зоны предприятия устанавливается в виде условного круга, центр которого размещается в геометрическом центре участка предприятия, а радиус отсчитывается в виде нормативного отступа от границы предприятия в зависимости от вида производства. Очевидно, что это неточно. Необходимая зона санитарной защиты зависит от множества факторов. Например, загрязнение воздушного бассейна зависит от розы ветров, источника и состава выбросов, высоты труб, технологии и мощности производства, технологии очистки выбросов и многого другого. Кроме того, санитарно-защитная зона в плане должна привязываться точно к источнику вредного воздействия, а не к условному геометрическому центру участка предприятия.
При перемещении информации по экологическим ограничениям из генерального плана в правила землепользования и застройки она приобретает новое качество.
Информация по экологическим ограничениям в Правилах представлена отдельными статьями с картами зон, содержащими ограничения использования участков и возможностями строительства и реконструкции. Включение этого материала делает легитимным и позволяет городскому сообществу и инвесторам узнать экологические проблемы города, имеющие место на конкретных участках. Эта информация невероятно ценная, что компенсирует неточности в определении конфигурации и размеров защитных зон. Так, например, все острейшие конфликты со строительством домов и других объектов в водоохранных зонах или в зонах водозабора начинаются именно с отсутствия легитимной общедоступной информации. Когда о таких зонах и запретах знает только несколько специалистов, а множество инвесторов, застройщиков и соискателей рвется там что-то построить, то возникает иллюзия, что надо преодолеть только упорство чиновника. Для этого существуют известные способы, после чего начинаются скандалы и громкие общественные процессы. Не исключено, что часть собственников и соискателей могли просто не знать о таких ограничениях и последствиях покупки недвижимости и строительства в санитарно-защитных и водоохранных зонах.
Базовое положение, которое характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение для установления санитарно-защитных и водоохранных зон, состоит в следующем: правила землепользования и застройки не могут устанавливать градостроительные регламенты и ограничения, ухудшающие возможности использования недвижимости. Правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для всех правообладателей недвижимости.
Применительно к объектам, являющимся источниками вредного воздействия на окружающую среду, вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе, «подсказанных» генеральным планом):
В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей.
Во втором случае объект переводится в статус несоответствующего правилам землепользования и застройки (ст.36, п.8-10 Градостроительного кодекса РФ): он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо он может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения, чем его прежнее назначение. Таким образом, для правообладателей таких объектов ситуация, как минимум, не ухудшается (за исключением, случаев, связанных с крайними проявлениями опасности для жизни и здоровья людей).
Механика установления санитарно-защитных и водоохранных зон в системе градостроительного зонирования становится ясной, если рассматривать последствия этого действия для владельцев недвижимости, расположенной в таких зонах. Речь идет об известной всем градостроителям ситуации, когда в санитарно-защитных, водоохранных или иных зонах экологических ограничений располагаются объекты и виды деятельности, здесь запрещенные. Для того чтобы образ был более наглядным, представим весьма распространенный случай расположения жилых домов (индивидуальных или многоквартирных, многоэтажных) в пределах санитарно-защитной зоны промышленного предприятия. Согласно СанПиН это запрещено. В связи с этим при построении карты градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов возможны два базовых варианта.
Первый вариант. Участки, на которых сейчас расположено жилье, выделить в зону только с теми видами разрешенного использования, которые допустимы экологическими требованиями. Объект - источник СЗЗ закрепляется территориальной зоной с градостроительным регламентом, не изменяющим сложившееся использование – производственную зону.
Последствия этого решения следующие:
Второй вариант. Предполагает аналогичные действия, но в отношении промышленного предприятия, от которого установлена санитарно-защитная зона. Если принято такое решение, то статус несоответствующего Правилам использования получает предприятие – источник СЗЗ. При этом такой территории придается статус территориальной зоны, например, жилой (а) или с центрально-деловыми функциями (б).
Последствия этого решения следующие:
Оба варианта чреваты тяжелыми последствиями, поскольку подрывают имущественные права собственников. Скорее всего, кто-то из «пострадавших» собственников, чьи интересы ущемлены принятым решением, подаст иск в суд. Единственный вариант такого действия возможен, когда заранее известно, что собственники выиграют после изменения видов разрешенного использования их недвижимости и, соответственно, не будут возбуждать судебные иски или каким-либо иным способом противодействовать принятию Правил. В связи с этим, в подобных ситуациях требуется проведение специальных обоснований и согласований в ходе разработки Правил.
В сложных ситуациях, когда ни один из «конфликтующих» видов использования участков и другой недвижимости нельзя изменить без ущерба для собственников, предпочтительным решением остается фиксация этих объектов в основных градостроительных регламентах соответствующих зон, т.е. введение их в списки разрешенного использования недвижимости. Несмотря на это, собственники не смогут здесь строить объекты такого назначения или развивать существующий объект, поскольку он попадает одновременно и в зону ограничений по экологическим условиям и противоречит ограничениям дополнительного регламента. Другими словами, когда два регламента в отношении одного и того же вида использования имеют противоположные предписания, то данный вид использования считается несоответствующим правилам землепользования и застройки. В данном случае будет действовать норма совместного рассмотрения всех компонентов градостроительного регламента, суммирование их применительно к участку и другой недвижимости. Поэтому наличие хотя бы одного ограничивающего или запрещающего регламента дезавуирует другие «разрешающие» регламенты, что определяет его включение в категорию использования, несоответствующего правилам.
Ограничения использования в санитарно-защитных зонах и водоохранных зонах можно сформировать на одной карте - статье или разнести по нескольким статьям – картам. Это определяется только сложностью ограничений и их количеством. Главным остается требование однозначного прочтения карты и понимания всех режимов собственниками и инвесторами.
Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются правовые предпосылки, создающие, в свою очередь, экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно-расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации. Продуманное, рациональное сочетание «позитивной части» (виды и параметры разрешенного использования) и «негативной части» (ограничения использования) градостроительных регламентов может стать эффективным инструментом регулирования процессов градостроительной деятельности.
Однако на данном этапе использование указанного инструмента может быть заблокировано. Совместное использование правовых и экономических механизмов для достижения эффективных результатов преобразования и развития производственных территорий может состояться только при наличии «полноценных» правообладателей производственной недвижимости. «Полноценными» такие правообладатели могут стать только в случае, когда им будут принадлежать на правах собственности не только здания, строения, сооружения, но и земельные участки. Этого пока не произошло, что и сохраняет опасность такого неблагоприятного развития событий.
6.3. Описание норм о порядке градостроительной подготовки и предоставления земельных участков
На стадии подготовки концепции градостроительного зонирования и в процессе подготовки первой редакции правил землепользования и застройки отрабатываются, в частности, понятия, которые обозначают важные инструменты и компоненты градостроительного регулирования. В их числе такие понятия как «публичные территории», «преобразование застроенных территорий», «градостроительная подготовка земельных участков» и другие понятия, которые используются в проекте нормативного правового акта. Ниже даются примеры соответствующих определений.
Публичные территории- территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, парки, набережные, скверы, бульвары), границы которых выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки, а также установленные посредством границ зон действия публичных сервитутов (утвержденными в составе проектов планировки, содержащими проекты межевания, или проектами межевания) части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц для прохода, проезда, пребывания, а также для обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения.
Преобразование застроенных территорий – действия, осуществляемые применительно к нескольким земельным участкам, элементам (частям элементов) планировочной структуры (кварталам, частям кварталов, микрорайонам, частям микрорайонов) и включающие изменение границ земельных участков путем их разделения и (или) объединения, реконструкцию, строительство на месте сносимых объектов капитального строительства.
Градостроительная подготовка земельных участков – действия, осуществляемые в соответствии с градостроительным законодательством, которые:
1) включают действия применительно к неразделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям, осуществляемые посредством подготовки документации по планировке территории, результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации, а также действия применительно к ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам, осуществляемые путем подготовки градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик, параметров (за исключением установления границ земельных участков) с использованием таких планов для подготовки проектной документации;
2) могут включать выполняемые в соответствии с законодательством действия по освобождению застроенных территорий от прав третьих лиц, в том числе осуществляемые путем переселения в благоустроенные жилые помещения граждан, проживающих в ветхих домах государственного, муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, а также действия по подготовке и осуществлению модернизации, строительства инженерной инфраструктуры для комплексного освоения незастроенных и преобразования застроенных территорий.
В системе норм регулирования землепользования и застройки нормы о градостроительной подготовке земельных участков особенно важны в том отношении, что их использование позволяет описать все разнообразие типологических ситуаций в контексте подготовки и предоставления земельных участков для строительства, реконструкции. Поэтому предлагается рассмотреть этот вопрос более детально.
6.3.1. Основные положения об организации процесса градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам сформированных земельных участков для строительства, реконструкции
Положение первое. Приобретение физическими, юридическими лицами прав на земельные участки осуществляется в соответствии с нормами:
- гражданского законодательства - в случаях, когда указанные права приобретаются одним физическим, юридическим лицом у другого физического, юридического лица;
- земельного и иного законодательства - в случаях, когда указанные права предоставляются физическим и юридическим лицам на земельные участки, подготовленные и сформированные из состава государственных или муниципальных земель уполномоченными государственными, муниципальными органами.
Положение второе. Порядок градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, сформированных из состава государственных или муниципальных земель, определяется в соответствии с градостроительным, земельным и жилищным законодательством правилами землепользования и застройки, а также принимаемыми в соответствии с Правилами иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Положение третье. До разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством и в пределах их полномочий распоряжаются подготовленными и сформированными земельными участками, расположенными в границах муниципального образования, за исключением земельных участков, на которые в порядке, установленном законодательством, зарегистрированы права собственности физических и юридических лиц, а также права собственности Российской Федерации и субъекта РФ. После разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления распоряжаются исключительно земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Положение четвертое. Не допускается осуществлять градостроительную подготовку и распоряжение земельными участками без учета прав собственников смежно-расположенных зданий, строений, сооружений (их частей, включая помещения в многоквартирных домах), которые на момент выполнения указанных действий не воспользовались принадлежащими им правами на выделение земельных участков и оформление прав на земельные участки, необходимые для использования этих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома. Указанные права в обязательном порядке учитываются путем выполнения действий по планировке территории, осуществляемых в соответствии с градостроительным законодательством и в порядке, определенном правилами землепользования и застройки.
Положение пятое. Для строительства, реконструкции и иных целей могут предоставляться на правах собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования только свободные от прав третьих лиц земельные участки, сформированные из состава земель, находящихся в государственной, муниципальной собственности, которые согласно земельному законодательству не изъяты из оборота.
Положение шестое. Из состава государственных, муниципальных земель физическим и юридическим лицам могут предоставляться только сформированные земельные участки. Сформированным для целей предоставления физическим, юридическим лицам является земельный участок, применительно к которому:
1) посредством действий по планировке территории (подготовки проекта планировки или проекта межевания) определено, что земельный участок в утвержденных границах является свободным от прав третьих лиц (за исключением возможности обременения правами третьих лиц, связанных с установлением границ зон действия публичных сервитутов);
2) установлено разрешенное использование как указание на градостроительный регламент территориальной зоны расположения соответствующего земельного участка согласно карте градостроительного зонирования;
3) посредством действий, выполненных в процессе планировки территории, определены технические условия подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (по водоотведению, водо-, тепло-, электроснабжению) - в случае, когда использование соответствующего земельного участка невозможно без обеспечения такого подключения;
4) установлены границы земельного участка на местности.
Положение седьмое. Факт того, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, подготовлен согласно требованиям градостроительного законодательства и сформирован согласно требованиям земельного законодательства и на него могут быть предоставлены права физическим и юридическим лицам, определяется одновременным наличием:
1) градостроительного плана земельного участка, подготовленного по установленной форме на основании градостроительного зонирования и в результате планировки территории;
2) кадастрового плана земельного участка, подготовленного и удостоверенного в соответствии с законодательством о государственном кадастровом учете земельных участков и иных объектов недвижимости, выданного органу местного самоуправления.
Копии указанных и иных документов комплектуются в виде пакета документов, который предоставляется лицам, заинтересованным в приобретении прав на сформированные из состава государственных, муниципальных земель земельные участки путем участия в торгах, проводимых администрацией муниципального образования в установленном в соответствии с земельным законодательством порядке.
Положение восьмое. Действия по градостроительной подготовке и формированию из состава государственных, муниципальных земель земельных участков включают две стадии:
1) выделение земельных участков посредством планировки территории, осуществляемой в соответствии с градостроительным законодательством и правилами землепользования и застройки;
2) формирование земельных участков посредством землеустроительных работ, осуществляемых в соответствии с земельным законодательством.
Положение девятое. Земельные участки из состава государственных или муниципальных земель подготавливаются для предоставления физическим и юридическим лицам по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.
В случае, если физическое, юридическое лицо, по инициативе и за счет средств которого были осуществлены действия по градостроительной подготовке земельного участка, не стало участником или победителем торгов (аукциона, конкурса), указанному лицу компенсируются понесенные затраты на такую подготовку из средств, предоставленных администрации муниципального образования победителем торгов за право собственности, аренды земельного участка. Порядок компенсации указанных затрат определяется нормативным правовым актом органа местного самоуправления с учетом положения, согласно которому величина залога, предоставляемого участниками торгов, как правило, не должна быть меньше величины затрат, направленных на градостроительную подготовку и формирование земельного участка.
Указанные основные положения реализуются в процессе градостроительной подготовки земельных участков применительно к различным ситуациям, перечень которых дается в следующем подразделе.
6.3.2. Виды процедур градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель
Земельные участки подготавливаются и формируются по процедурам, установленным градостроительным, земельным законодательством применительно к следующим случаям:
1) градостроительной подготовки свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе заявителей, администрации муниципального образования;
2) градостроительной подготовки земельных участков на застроенных территориях, обремененных правами третьих лиц:
а) для осуществления реконструкции по инициативе собственников объектов недвижимости, заявителей, администрации муниципального образования;
б) для формирования земельных участков многоквартирных домов на неразделенных на земельные участки территориях по инициативе собственников жилых помещений, администрации муниципального образования;
3) градостроительной подготовки земельных участков на незастроенных и свободных от прав третьих лиц территориях для их комплексного освоения и нового строительства по инициативе заявителей, администрации муниципального образования;
4) градостроительной подготовки земельных участков из состава земель общего пользования для предоставления на правах аренды в целях возведения сооружений, предназначенных для обслуживания населения.
Все указанные виды процедур подробно описываются в проекте правил землепользования и застройки. Пример одного из возможных таких проектов правил представлен в приложении.
7. Согласование проекта Правил землепользования и застройки на всех этапах подготовки проекта
Правила землепользования и застройки - публичный документ. Правила затрагивают экономические интересы каждого собственника и самым непосредственным образом влияют на среду обитания. Кроме того, правила будут эффективно работать, если станут ориентиром для всех субъектов, связанных с городской недвижимостью и строительством.
Серьезной проблемой местных органов самоуправления является отсутствие навыков публичной работы. Специалисты управлений и департаментов знают профессиональные аспекты своей деятельности, но при этом считают, что вся деятельность этими аспектами и исчерпывается. До настоящего момента условия работы и не требовали от них навыков публичной работы, не давали им повода увидеть, что инновационная деятельность в их сфере требует не только отраслевого знания, но и умения организовать социальные действия.
Успех деятельности городской администрации, разрабатывающей правила землепользования и застройки и внедряющей систему градостроительного зонирования, зависит от поддержки и доверия, которые оказывают ей горожане. Публичная деятельность сейчас стала нормой для глав администраций и депутатов, которые зависят от выборных действий. Остальные отделы и управления администрации считают, что они являются не политиками, а профессионалами - специалистами и публичная работа им не нужна.
Это не так. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации уже ввел в законодательную среду понятие публичных слушаний, подготовку нормативного акта местного самоуправления как результат деятельности комиссии по землепользованию и застройке и другие элементы публичности. Все это ставит задачу расширить границы профессиональной деятельности, включив в неё многочисленные публичные действия - согласования, слушания, общественные чтения, презентации, семинары и пресс-конференции для СМИ.
Вся политика местной власти и, конкретно, части сотрудников администрации, связанной с правилами землепользования и застройки, должна быть нацелена на инициирование связей с общественностью, активизацию контактов с участниками рынка недвижимости. Оптимизация взаимоотношений разработчиков Правил с депутатами, представителями бизнеса, инвесторами, общественными организациями достигается путем налаживания конструктивного диалОАГ, организацией совместных действий, формированием позитивного имиджа местной власти, что только и является залогом успеха внедрения новой управленческой технологии – градостроительного зонирования.
Именно с позиций налаживания диалОАГ между публичной властью и общественностью надо рассматривать процедуру согласования проекта правил землепользования и застройки на всех этапах его подготовки. При этом согласование это только один из результатов более широкого процесса, - обсуждения правил землепользования и застройки как местного нормативного акта, которое и будет рассмотрено далее.
Итак, обсуждение проекта правил землепользования и застройки – важная часть его подготовки. Эта работа проводится постоянно, планируется и выполняется как и другие части проекта, например, разработка карт или процедур. Например, обязательные обсуждения проекта Правил проходят перед началом проекта для информирования сообщества и сотрудников администраций, что им предстоит делать; после завершения Концепции градостроительного зонирования, после завершения первой редакции , после второй редакции Правил и много раз в процессе подготовки.
Перечислим все основные формы обсуждения проекта нормативного правового акта - правил землепользования и застройки.
1. Инициирующий семинар по подготовке муниципального нормативного правового акта «Правила землепользования и застройки». Проводится до начала работ по подготовке проекта Правил, но после завершения существенного подготовительного этапа работы, предусмотренного статьей 31 Градостроительного кодекса (см. раздел 5.1.). К этому моменту должно быть выпущено постановление о введении градостроительного (правового) зонирования, организована комиссия по подготовке правил землепользования и застройки, создана рабочая группа и определены сроки и последовательность (т.е. метод работы) разработки и введения в действие правил землепользования и застройки.
Основные задачи семинара – проинформировать общественность и специалистов администрации города о:
Участники семинара определяются его целями – инициирования работ по подготовке проекта:
Кроме этого, важнейшая часть инициирующего семинара состоит в формировании группы поддержки градостроительного зонирования. Поэтому на инициирующий семинар необходимо приглашать:
И, наконец, обязательно представительство СМИ с обязательной подготовкой пресс-релиза, который раздается каждому (!) журналисту.
Инициирующий семинар должен проходить в течение 2 – 3 часов в зависимости от количества участников и их интереса.
2. Презентация и обсуждение концепции градостроительного зонирования.
Основные задачи презентации:
Это обсуждение принципиально отличатся тем, что на нем предъявляются и обсуждаются первые результаты – выводы из аналитической стадии, предложения по генерализованной схеме зонирования, построению основных процедур предоставления прав в части подготовки земельных участков, этапы введения градостроительного зонирования.
В связи с этим обсуждению должна обязательно предшествовать рассылка материалов Концепции с тем, чтобы приглашенные пришли на обсуждение, уже зная, о чем идет речь и, возможно, уже подготовив вопросы и мнения. Рассылку надо делать по списку и желательно обзвонить всех, кому посланы материалы, и подтвердить их получение.
Перечень приглашенных тот же, что на первом семинаре, но больший акцент на специалистах, поскольку именно на этой стадии обсуждаются принципиальные вопросы реализации долгосрочных планов, текущих и краткосрочных тенденций, нормативно-правового обеспечения застройки и строительства.
По результатам обсуждения готовится протокол, который подписывает председатель комиссии по землепользованию и застройке или глава администрации, если он вел данное обсуждение.
3. Презентация и обсуждение первой редакции правил землепользования и застройки
Это обсуждение проводится после подготовки первой редакции проекта Правил, после того как полностью готова брошюра с картами, текстом норм и процедур и регламентами.
Цель данного обсуждения следующая:
Состав участников примерно такой же, как и на предыдущих обсуждениях, но при этом обязательное участие членов комиссии по землепользованию и застройке и подготовки нормативного акта. Формально именно председатель комиссии должен представлять подготовленный проект с акцентом на политическую сторону этого документа. После него может выступить основной разработчик (эксперт, консультант), который докладывает техническую сторону Правил и ведет дискуссию.
Наиболее важный момент подготовки данного обсуждения - это размножение и поименная рассылка подготовленного документа всем участникам обсуждения (обязательно депутатам, согласовывающим организациям, подведомственным организациям администрации, общественным организациям, ассоциациям предпринимателей) и, кроме того, в как можно большее количество учреждений, организаций, предприятий и агентств муниципального уровня и уровня субъекта Российской Федерации. В последнее время перестали делать массовую рассылку печатных копий, а стали вместо них рассылать диски с электронной записью файлов, что сильно упрощает весь процесс. Для этих же целей обязательно нужно использовать электронную рассылку по Интернету и электронной почте. При этом электронная рассылка не отменяет именной рассылки документа по заранее подготовленному списку с приглашением на обсуждение первой редакции правил землепользования и застройки.
По результатам обсуждения готовится протокол, который подписывает председатель комиссии по землепользованию и застройке или глава администрации, если он вел данное обсуждение.
4. Презентация и обсуждение второй редакции проекта правил земелепользования и застройки
Презентации второй редакции Правил делается после подготовки второй редакции проекта по результатам рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ответ на рассылку и представление первой редакции проекта. Основной механизм согласования проекта Правил на этой стадии - это отработка каждого замечания и предложения с подготовкой обоснованного ответа или принятии этого предложения и внесения на его основе правки в текст, регламенты и карты Правил или отклонение этого предложения (замечания). Таким образом готовится ведомость внесенных изменений в Правила и отклоненных предложений и замечаний с обоснованием причин (подробнее см. следующий раздел).
Цели обсуждения следующие:
Другими словами на обсуждении второй редакции представляется не только и не столько сами Правила, сколько результаты согласования первой редакции. Обсуждается, сколько и каких замечаний поступило на первую редакцию, какие из них приняты, какие отклонены и по какой причине, насколько сильно изменились в процессе согласования карты, регламенты, процедуры и нормы, предложенные в нормативном документе.
Состав участников такой же, как и при обсуждении первой редакции, с той разницей, что должны быть приглашены наиболее активные представители сообщества и организаций, как поддерживающие документ, так и высказывающие какие-либо замечания и возражения. Приглашаются представители местных СМИ, которым раздается пресс-релиз.
Обсуждение второй редакции проводятся после распространения второй редакции проекта Правил со всеми изменениями (небольшое количество брошюр и массовой распространение документа на электронных носителях), а также ведомости полученных предложений, замечаний и внесенных поправок в Правила.
По результатам обсуждения готовится протокол, который подписывает председатель комиссии по землепользованию и застройке или глава администрации, если он вел данное обсуждение.
Кроме указанных обсуждений проекта правил землепользования и застройки в ходе разработки и принятия документа проводятся еще несколько важнейших обсуждений другого типа - публичные слушания и депутатские чтения.
Публичные слушания по поводу введения градостроительного зонирования и, конкретно, местного нормативного акта - правил землепользования и застройки - предусмотрены пунктами 11 – 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Это наиболее ответственная часть общественных обсуждений проекта Правил с населением города.
Форма публичных слушаний определяется местным нормативным актом, возможные варианты публичных слушаний уже описывались выше. Градостроительное законодательство жестко не устанавливает регламент этого действия, кроме одного случая, связанного с размещением конкретных объектов, когда Градостроительный кодекс дает некоторые указания. Поэтому здесь можно действовать более свободным образом.
а) Публичные слушания по введению в действие правил землепользования и застройки существенно отличаются от публичных слушаний по поводу предоставления разрешения на специальное использование земельного участка или отклонение от Правил. Главное отличие состоит в «широком» предмете обсуждения, который касается всех и каждого, но никого конкретно.
б) Законодательство не указывает количественных показателей охвата населения. Очевидно, что это должны быть некоторые представительные группы, достаточные для того, чтобы выявить мнение населения в целом. Публичные слушания по введению правил землепользования и застройки рекомендуется проводить в свободной форме. Так в крупных городах, где имеется административное деление муниципального образования на районы - в каждом административном районе города. В малых городах – поселениях достаточно одного двух публичных слушаний, как правило, по количеству типов основной застройки. Так, в малом городе одно публичное слушание можно провести в индивидуальной жилой застройке, другое - в районах многоэтажных квартирных домов. В конечном счете, только депутаты, принимающие нормативный правовой акт, должны решать, достаточно ли было людей вовлечено в публичные слушания по введению правил землепользования и застройки. При этом, конечно, необходимо брать в расчет наличные ресурсы в виде времени, специалистов и финансов, отведенных на организацию этого процесса.
в) После опубликования в местной прессе проекта Правил необходимо назначить заранее, не менее чем за 10 дней, время и место проведения публичных слушаний, организовать оповещение всех жителей, проживающих вокруг места проведения публичных слушаний и всех представителей домовых (уличных) комитетов, жилищных кооперативов и товариществ, других инициативных групп.
г) Публичные слушания должны проводить члены комиссии по землепользованию и застройке. На публичные слушания необходимо представить цветные наглядные картографические материалы, иллюстрирующие основные идеи и положения местного нормативного акта, рассказать о нормах и процедурах, которые касаются в большей степени жителей – собственников квартир, гаражей, огородов, участков в садовых товариществах. Основное сообщение может делать не только член комиссии, но разработчики Правил. Далее идет дискуссия в свободной форме - ответы на вопросы, пожелания, любые высказывания.
д) Ключевые моменты публичных слушаний – регистрация всех присутствующих и ведение протокола, поскольку эти документы должны войти в обязательный пакет документов, необходимый для утверждения нормативного правового акта местного самоуправления (статья 31 п. 15 и статья 32 п. 1, Градостроительного кодекса Российской Федерации) главой администрации и представительным органом власти. На основании протокола о публичном слушании комиссия по землепользованию и застройке выпускает заключение, содержащее резюме обсуждения проекта и предложения о внесении изменений в очередную редакцию правил землепользования и застройки. Заключения комиссии также прикладываются к проекту Правил, передаваемых на утверждение главе администрации и в представительный орган.
Депутатские чтения. Этот вид обсуждения не предусмотрен в Градостроительном кодексе как обязательное действие, но опыт показывает, что без него депутаты не примут правила землепользования и застройки. Депутатскими чтениями по сути можно назвать последовательное обсуждение с депутатами всех положений Правил, включая карты и регламенты. В ходе чтений они вникают в новый для них предмет градостроительного регулирования и формируют свое мнение. Депутатские чтения проводятся в свободной форме, столько раз, сколько необходимо, но, как правило, только по запросу депутатов
В отдельных случаях принятие правил землепользования и застройки депутатами может потребовать более серьезной работы с общественностью. Так, по требованию депутатов Городского Совета Казани в 1999 году была проведена широкая компания по связям с общественностью. Была разработана программа, утвержденная Казанским городским Советом. В соответствии с ней были осуществлены публичные слушания в 9 административных районах города, на которых присутствовали представители населения, деловых кругов, предпринимателей, районных администраций. Проведено 4 депутатских чтения и «круглый стол» с депутатами городского Совета. Содержание документа освещалось в местных газетах (опубликовано 18 статей) и в общероссийской прессе (опубликовано 5 статей), проведены 3 пресс-конференции и 6 телепередач, в том числе «прямой эфир», на котором специалисты отвечали на вопросы горожан, звонивших в студию.
Представляется, что этот опыт может быть полезен для других городов, в которых может возникнуть проблемы с утверждением Правил в связи, например, с конфликтом интересов нескольких влиятельных групп.
Завершая рекомендации по организации обсуждения проекта правил землепользования и застройки на всех этапах его подготовки, следует отметить, что любое обсуждение будет эффективным, если, кроме достижения основной цели, будет служить и другим не менее значимым целям:
Система градостроительного регулирования на основе градостроительного зонирования имеет целый ряд преимуществ для разных субъектов.
Прежде всего, введение правил землепользования и застройки создает привлекательный инвестиционный климат. Администрация города и деловой сектор укрепляют свои позиции в конкуренции за отечественные и зарубежные инвестиции. Снижение риска инвестирования в строительство сопровождается увеличением стоимости недвижимости, поскольку растет возможность получения кредитов под залог недвижимости. В конечном счете, это помогает привлечь финансовые ресурсы в строительство жилья, производства и, тем самым, улучшить условия жизни и поддержать занятость населения. Кроме этого, правовые гарантии владения и пользования недвижимостью, связанные с введением градостроительного зонирования, вызывают кумулятивный эффект, который заключается в концентрации финансовых средств в программы, в которые уже сделаны вложения.
Конечно, введение градостроительного зонирования не может напрямую активизировать развитие рынка недвижимости или обеспечить приток инвестиций. Однако правила, регламентирующие использование недвижимости, наряду с системой регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создают потенциальные условия для привлечения инвестиций в развитие недвижимости.
Администрация города посредством градостроительного зонирования получает возможность:
- эффективно осуществлять политику обустройства территории и реализовывать долгосрочные планы и программы развития;
- сохранять некоторые земельные участки для перспективного использования с помощью особых правовых процедур;
- использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, перевести многие из сегодняшних “неуставных отношений” на правовую основу. Правила «расписывают» полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что позволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для достижения результатов в интересах городского сообщества.
Наиболее выгодно введение правил землепользования и застройки для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов:
Во-первых, Правила обеспечивают правовые гарантии собственникам (в частности, индивидуальных жилых домов) в использовании их недвижимости в соответствии с местным нормативным актом. Это позволяет владельцам недвижимости как минимум быть уверенными в том, что стоимость (и качество) их недвижимости не уменьшится, например, из-за нежелательного соседства, изменения деятельности или параметров на сопряженных участках.
Во-вторых, Правила вводят требования, процедуры и информацию для формирования участков как объектов недвижимости перед любыми действиями с ними, прежде всего в процессе продажи муниципальных или государственных земельных участков частным субъектам. Это ключевой момент всей системы инвестиций в строительство. Инвестор или застройщик покупает подготовленный участок со всеми правами и регламентами и только став его собственником, начинает вкладывать в него деньги на любые улучшения, будь то проектные работы, сбор условий на строительство или что-то еще. Вкладывая деньги в то, что ему принадлежит (надлежащим образом оформлено и зарегистрировано), он знает, что в любой момент сможет продать свое имущество – участок со всеми улучшениями и вернуть вложенные деньги. Это существенно снижает риск полной или частичной потери инвестиций.
В-третьих, наличие информации, содержащейся в Правилах, позволяет инвестору еще до начала инвестирования просчитать возможные затраты и выгоды от реализации проекта на выбранном участке. При этом ему не придется узнавать от случая к случаю, по ходу проектирования и строительства о необходимости делать все новые и новые дополнительные (и всегда неожиданные) затраты на подготовку и получение документов, которые не были оговорены заранее. Он может заранее подготовить бизнес-план для обращения в финансовые организации за получением ипотечного кредита, устанавливать договорные отношения с многочисленными субъектами инвестиционно-строительного процесса. Без подобных обоснований риски ведения предпринимательской деятельности становятся недопустимо высокими.
В-четвертых, наличие открытых, публикуемых карт с разрешенными видами использования и иными регламентами, ограничениями по различным условиям позволяет сделать выбор наиболее выгодного и эффективного места предполагаемого расположения объекта. Наличие же списка разрешенного использования недвижимости с несколькими возможными вариантами, с ясно установленными процедурами, позволяющими оценить затраты, необходимые для получения административных разрешений, позволяет собственнику оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации, перепрофилировать использование помещений и объектов без излишней бюрократической волокиты.
Самая главная особенность Правил состоит в том, что с введением системы градостроительного зонирования в городе появляются ясные, прозрачные правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса. Администрация города получает четкие основания для принятия решений, застройщики и собственники недвижимости приобретают ясные стандарты действий, что снижает возможность произвола со стороны недобросовестных чиновников. Кроме того, Правила предполагают упрощение и упорядочение процедур, связанных с передачей прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, а также с получением разрешительной документации, что при сегодняшней чрезмерной бюрократизации процесса является значительным шагом навстречу интересам инвесторов.
Однако следует отметить, что некоторые управленцы могут воспринять градостроительное зонирование как новшество, ненужное и вредное для их интересов. При наличии градостроительного зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании проектов и выдаче разрешений, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях и выгодах. Градостроительное зонирование вводит правовые основания и технологии, позволяющие оспаривать в суде неправомочные действия на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций часть рутинных работ оказывается не нужной.
Анализ начавшихся изменений практики предоставления прав и выдачи разрешений в городах Великий Новгород, Казань, и Хабаровск, в которых правила землепользования и застройки были приняты соответственно в 1997, 1999 и 2001 годах, показал наличие позитивных сдвигов.
К позитивным изменениям следует отнести следующее:
Другими словами, свобода собственника была реально расширена при восстановлении контроля со стороны местного самоуправления и правильном выполнении правоустанавливающих документов.
Очевидно, что реализация градостроительного зонирования возможна только при наличии на местах заинтересованных в нем чиновников высшего звена, но для этого требуются существенные усилия и время.
Главным тормозом на пути развития новой системы градостроительного регулирования на основе градостроительного зонирования стали консервативно настроенные чиновники – архитекторы.
Во-первых, органы архитектуры и градостроительства хотят предоставлять участки в собственность только под строительство и только по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта (предусмотренной Земельным кодексом). Это позволяет избежать заявителям прозрачных схем в оплате за землю и подготовки земельных участков для вовлечения в рыночный оборот. Это существенно подрывает доступ к земельным участкам на конкурентной основе и, в конечном счете, сдерживает жилищное и другое строительство на рыночной основе. Следует заметить, что стремление органов архитектуры и градостроительства «не омертвлять» проданные в собственность земельные участки должно реализовываться иным способом, в частности, продажей земельных участков на торгах по рыночным ценам и с определенными условиями по освоению.
Во-вторых, колоссальные сложности существуют с получением технических условий на подключение к сетям инженерных коммуникаций. Напрямую это не связано с системой градостроительного зонирования, но существенно влияет на инвестиционный процесс. Предпринимателю нет необходимости разделять то, что зависит от градостроительного зонирования и то, что находится за его границами. Свою неудовлетворенность процессом получения разрешений и условий на подключение они переносят на новую систему градостроительного зонирования.
В-третьих, сотрудники управлений архитектуры и градостроительства, особенно в Москве, пытаются жестко контролировать строительные намерения инвесторов или застройщиков исходя из архитектурных соображений. Поскольку такие требования выходят за пределы градостроительных регламентов, то они идут на нарушения, так или иначе препятствуя предпринимателям и нарушая права правообладателей недвижимости. В результате в Москве функционирует сложнейшая система регулирования, основанная на индивидуальных градостроительных решениях.
В-четвертых, в некоторых городах не хотят создавать коллегиальные органы принятия решений – комиссии по землепользованию и застройке. Пытаются для этого приспособить градостроительные советы или комиссии по проведению торгов на земельные участки. Во всех случаях чиновники не хотят допустить более открытого принятия решений, сделать этот процесс более гласным. До сих пор таких управленческих традиций не было, да и люди пока не очень подготовлены для таких действий. Поэтому права собственников, затрагиваемых решением, достаточно часто нарушаются.
Конечно, процедура продажи прав на земельные участки и получения разрешения на строительство очень сложные. В них задействованы технические требования, которые перемежаются с правовыми регламентациями. Требования к безопасности строительства, соблюдению технических стандартов довольно сложные и детальные. Далеко не всегда предприниматели понимают их необходимость и готовы их выполнять. В условиях коррупционной среды каждое такое требование или технический стандарт становится поводом для дополнительных усилий и столкновений. Сплошь и рядом продолжает нарушаться Градостроительный кодекс Российской Федерации, введенный в декабре 2004 года.
Все это требует времени и усилий со стороны гражданского общества, которое пока еще не сформировано. Градостроительное зонирование - это часть демократических процессов, и трудно себе представить, чтобы в этой сфере реформы шли быстрее, чем в других социальных институтах. Первый этап внедрения градостроительного зонирования состоит в освоении технических норм и самых первых шагов в правовых основах защиты инвестора. Было бы неправильным ожидать, что сразу заработают такие технологии, как получение разрешения на отклонения от правил, использование недвижимости, несоотвествующей Правилам, обращения в суд. Все это впереди, когда будут освоены базовые нормы подготовки участков как объектов недвижимости, выдачи разрешений на строительство, и регистрации построенных объектов и прав на них. Только после этого, можно ожидать проникновения в управленческую практику инструментов следующего уровня – участия населения в принятии решений, системы апеллирования и прочего.
Ясно, что в стране, где полным ходом идет первичная приватизация государственных и муниципальных земель, часть чиновников и предпринимателей не нуждаются в строгой и ясной правовой регламентации отношений между собственниками недвижимости, населением, инвесторами и административными органами. В России, также как и в Украине, Казахстане, какая-то часть государственного и местного самоуправления против реформ, которые ущемляют их интересы и коррупционные возможности. Некоторая часть чиновников, не будучи коррупционерами, просто не хотят нового и «странного», поскольку не хотят осваивать непривычные технологии управления. Негативную роль играет и достаточно большой отряд предпринимателей, которых устраивает коррупция, вместо конкуренции, - им так проще и дешевле. В проигрыше оказываются управленцы, предприниматели и жители, которые хотят демократизации управления и продвижения реформ. Однако пока им трудно пробиться сквозь суды, недоброжелательность чиновников, подставы, отсутствие режима благоприятствования и, наконец, просто молчаливое равнодушие большинства.
Сейчас к руководству в сфере градостроительства пришли новые люди, которые увидели в градостроительном зонировании явную поддержку в реализации их политики. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации и продолжающееся устойчивое желание многих и многих местных самоуправлений внедрить у себя новую, демократически ориентированную систему градостроительного регулирования для рыночных условий, дает повод для сдержанного оптимизма.
Несмотря на осознанное и неосознанное сопротивление части чиновников, Россия и другие постсоветские страны могут адаптировать рыночную идеологию в градостроительном регулировании. Ключевым является позиция местного самоуправления и профессионалов – от их позиции зависит судьба рыночных реформ в этой сфере.
Приложение 1
МОДЕЛЬ муниципального нормативного правового акта градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки
СОДЕРЖАНИЕ
Преамбула
ЧАСТЬ I. ПОРЯДОК РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ НА ОСНОВЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в Правилах
Статья 2. Основания введения, назначение и состав Правил
Статья 3. Градостроительные регламенты и их применение
Статья 4. Открытость и доступность информации о землепользовании и застройке
Глава 2. Права использования недвижимости, возникшие до вступления в силу Правил
Статья 5. Общие положения, относящиеся к ранее возникшим правам
Статья 6. Использование и строительные изменения объектов недвижимости, несоответствующих Правилам
Глава 3. Участники отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки
Статья 7. Общие положения о лицах, осуществляющих землепользование и застройку, и их действиях
Статья 8. Комиссия по землепользованию и застройке
Статья 9. Органы, уполномоченные регулировать и контролировать землепользование и застройку в части обеспечения применения Правил
Глава 4. Порядок градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для предоставления физическим и юридическим лицам
Статья 10. Принципы организации процесса градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам сформированных земельных участков для строительства, реконструкции
Статья 11. Виды процедур градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель
Статья 12. Градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе заявителей
Статья 13. Градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе администрации городского округа _______.
Статья 14. Градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе собственников объектов недвижимости
Статья 15. Градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, органов местного самоуправления городского округа
Статья 16. Градостроительная подготовка земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их освоения и жилищного строительства по инициативе заявителей
Статья 17. Градостроительная подготовка земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их освоения и жилищного строительства по инициативе администрации городского округа ______.
Статья 18. Выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе собственников помещений, иных объектов недвижимости, а также администрации городского округа _______.
Статья 19. Градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения объектов, предназначенных для обслуживания населения
Статья 20. Градостроительная подготовка земельных участков в части информации о технических условиях подключения к сетям инженерно-технического обеспечения планируемых к строительству, реконструкции объектов
Глава 5. Положения о градостроительной подготовке земельных участков посредством планировки территории
Статья 21. Общие положения о планировке территории
Статья 22. Градостроительные планы земельных участков
Глава 6. Положения о порядке предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, сформированных из состава государственных и муниципальных земель
Статья 23. Принципы организации процесса предоставления сформированных земельных участков
Статья 24. Особенности предоставления сформированных земельных участков применительно к различным случаям
Глава 7. Публичные слушания
Статья 25. Общие положения о публичных слушаниях
Статья 26. Публичные слушания применительно к рассмотрению вопросов о специальном согласовании, отклонениях от Правил
Статья 27. Публичные слушания по обсуждению документации по планировке территории
Глава 8. Положения об изъятии, резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установлении публичных сервитутов
Статья 28. Основания, условия и принципы организации порядка изъятия земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных, муниципальных нужд
Статья 29. Условия принятия решений о резервировании земельных участков для реализации государственных, муниципальных нужд
Статья 30. Условия установления публичных сервитутов
Глава 9. Строительные изменения недвижимости
Статья 31. Право на строительные изменения недвижимости и основание для его реализации. Виды строительных изменений недвижимости
Статья 32. Подготовка проектной документации
Статья 33. Выдача разрешений на строительство
Статья 34. Строительство, реконструкция
Статья 35. Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
Глава 10. Положения о внесении изменений в Правила
Статья 36. Действие Правил по отношению к генеральному плану городского округа документации по планировке территории
Статья 37. Основание и право инициативы внесения изменений в Правила
Статья 38. Внесение изменений в Правила
Глава 11. Контроль за использованием земельных участков и иных объектов недвижимости. Ответственность за нарушения Правил
Статья 39. Изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости
Статья 40. Контроль за использованием объектов недвижимости
Статья 41. Ответственность за нарушения Правил
ЧАСТЬ II. КАРТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ. КАРТЫ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ
Статья 42. Карта градостроительного зонирования территории города _________.
Статья 42.1. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города ______. ____________ский район
Статья 42.2. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города ___________. ________нский район
Статья 42.3. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города ___________. ________________ский район
Статья 42.4. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города ________. __________ский район
Статья 42.5. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города __________. ____________ский район
Статья 42.6. Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города ____________. ___________ский район
Статья 43. Карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия
Статья 44. Карта санитарно-защитных зон
Статья 45. Карта водоохранных зон
ЧАСТЬ III. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ
Статья 46. Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории муниципального округа__________
Статья 46.1. Градостроительные регламенты. Центральные общественно- деловые и коммерческие зоны
Статья 46.2. Градостроительные регламенты. Специальные обслуживающие и деловые зоны для объектов с большими земельными участками
Статья 46.3. Градостроительные регламенты. Жилые зоны
Статья 46.4. Градостроительные регламенты. Зоны специального назначения
Статья 46.5. Градостроительные регламенты. Производственные и коммунальные зоны
Статья 46.6. Градостроительные регламенты. Природно-рекреационные зоны
Статья 46. 7. Градостроительные регламенты. Сельскохозяйственные зоны
Статья 47. Описание ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия
Статья 48. Описание ограничений по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям
модель ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОКРУГА _____________
Правила землепользования и застройки муниципального округа ___________(далее – Правила) являются нормативным правовым актом, принятым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами (субъекта Российской Федерации), Уставом муниципального округа________, генеральным планом мунипального округа _________, а также с учетом положений иных актов и документов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития муниципального округа __________, охраны его культурного наследия, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
ЧАСТЬ I. ПОРЯДОК РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ НА ОСНОВЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в Правилах
Понятия, используемые в настоящих Правилах, применяются в следующем значении:
акт приемки – оформленный в соответствии с требованиями гражданского законодательства документ, подписанный застройщиком (заказчиком) и исполнителем (подрядчиком, генеральным подрядчиком) работ по строительству, реконструкции, удостоверяющий, что обязательства исполнителя (подрядчика, генерального подрядчика) перед застройщиком (заказчиком) выполнены, результаты работ соответствуют градостроительному плану земельного участка, утвержденной проектной документации, требованиям технических регламентов, иным условиям договора и что застройщик (заказчик) принимает выполненные исполнителем (подрядчиком, генеральным подрядчиком) работы;
блокированный жилой дом - здание квартирного типа, состоящее из двух и более квартир, разделенных между собой стенами без проемов (брандмауэрами), каждая из таких квартир имеет доступ на отдельный земельный участок с выходом на территорию общего пользования (улицу, проезд);
виды разрешенного использования недвижимости - виды деятельности, объекты, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в статье 46 настоящих Правил при условии обязательного соблюдения требований, установленных законодательством, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами, техническими нормативными документами;
водоохранная зона – вид зоны с особыми условиями использования территории, устанавливаемый в соответствии с законодательством Российской Федерации, являющийся территорией, примыкающей к акваториям рек, озёр, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, применительно к которой установлен специальный режим ограничения хозяйственной и иной деятельности для предотвращения загрязнения, заиления и истощения водных объектов, сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира;
высота здания, строения, сооружения - расстояние по вертикали, измеренное от проектной отметки земли до наивысшей точки плоской крыши здания или до наивысшей точки конька скатной крыши здания, до наивысшей точки строения, сооружения; может устанавливаться в составе градостроительного регламента применительно к соответствующей территориальной зоне, обозначенной на карте градостроительного зонирования;
градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов;
градостроительный план земельного участка – документ, подготавливаемый и утверждаемый в составе документации по планировке территории, содержащий информацию о границах и разрешенном использовании земельного участка, используемый для установления на местности границ земельного участка, впервые выделенного посредством планировки территории из состава государственных, муниципальных земель, принятия решений о предоставлении физическим и юридическим лицам прав на земельный участок, об изъятии, в том числе путем выкупа, о резервировании земельного участка, его части для государственных или муниципальных нужд, разработки проектной документации для строительства, выдачи разрешения на строительство, выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; применительно к ранее сформированным земельным участкам с определенными в установленном порядке границами градостроительные планы земельных участков подготавливаются в виде отдельного документа;
градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны и в равной мере распространяемые на все земельные участки, расположенные в пределах территориальной зоны, виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий;
территориальные зоны - зоны, для которых в настоящих Правилах определены границы и установлены градостроительные регламенты;
застройщик – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта;
заказчик – физическое или юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком представлять интересы застройщика при подготовке и осуществлении строительства, реконструкции, в том числе обеспечивает от имени застройщика заключение договоров с исполнителями, подрядчиками, осуществление контроля на стадии выполнения и приемки работ;
изменение недвижимости - изменение вида (видов) использования земельного участка, или зданий, строений, сооружений на нем, а также изменение их параметров (включая изменение размеров земельного участка) при подготовке и осуществлении строительства, реконструкции, перемещения или сноса существующих зданий, строений, сооружений;
инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры - комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое развитие и функционирование городского округа;
коэффициент строительного использования земельного участка - отношение суммарной общей площади всех зданий, строений, сооружений на земельном участке (существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно) к площади земельного участка. Суммарная общая площадь зданий, строений, сооружений, которые разрешается построить на земельном участке, определяется умножением значения коэффициента на показатель площади земельного участка;
красные линии – линии, которые устанавливаются посредством проектов планировки и обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (включая дороги, улицы, проезды, площади, скверы, бульвары, набережные), границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее – линейные объекты);
линии градостроительного регулирования – красные линии; границы земельных участков; линии, обозначающие минимальные отступы построек от границ земельных участков (включая линии регулирования застройки); границы зон действия публичных сервитутов вдоль инженерно-технических коммуникаций, границы зон изъятия, в том числе путем выкупа, резервирования земельных участков, зданий, строений, сооружений для государственных и муниципальных нужд; границы санитарно-защитных, водоохранных и иных зон ограничений использования земельных участков, зданий, строений, сооружений;
линии регулирования застройки - линии, устанавливаемые в документации по планировке территории (в том числе в градостроительных планах земельных участков) по красным линиям, или с отступом от красных линий и предписывающие расположение внешних контуров проектируемых зданий, строений, сооружений;
многоквартирный жилой дом - жилой дом, квартиры которого имеют выход на общие лестничные клетки и общий для всего дома земельный участок;
объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;
отклонения от Правил - санкционированное в порядке, установленном настоящими Правилами, для конкретного земельного участка отступление от предельных параметров разрешенного строительства - высоты построек, процента застройки участка, отступов построек от границ участка и т.д., обусловленное невозможностью использовать участок в соответствии с настоящими Правилами по причине его малого размера, неудобной конфигурации, неблагоприятных инженерно-геологических и иных характеристик;
подрядчик - физическое или юридическое лицо, осуществляющее по договору с застройщиком (заказчиком) работы по строительству, реконструкции зданий, строений, сооружений, их частей;
прибрежная защитная полоса - часть водоохранной зоны, для которой вводятся дополнительные ограничения землепользования, застройки и природопользования;
проектная документация – графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции, и капитального ремонта объектов недвижимости, а также благоустройства их земельных участков. Проектная документация подготавливается на основании градостроительных планов земельных участков для отдельных объектов и используется для получения разрешения на строительство после ее согласования и проведения экспертиз в установленном порядке;
процент застройки участка - выраженный в процентах показатель градостроительного регламента, показывающий, какая максимальная часть площади каждого земельного участка, расположенного в соответствующей территориальной зоне, может быть занята зданиями, строениями и сооружениями;
публичный сервитут - право ограниченного пользования недвижимостью, установленное законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления с учетом результатов публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории, в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков;
разрешение на строительство - документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев незначительных изменений и улучшений недвижимости, когда законодательством не предусмотрено получение разрешения на строительство;
разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости - использование недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом, а также публичными сервитутами.
разрешение на ввод объекта в эксплуатацию – документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации;
собственники земельных участков - лица, лица, являющиеся собственниками земельных участков;
землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения.
арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
строительные изменения недвижимости - изменения, осуществляемые применительно к земельным участкам, иным объектам недвижимости путем нового строительства, реконструкции, пристроек, сноса строений, земляных работ, иных действий, производимых на основании разрешения на строительство (за исключением незначительных действий, особо поименованных соответствующими нормативными правовыми актами);
строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);
реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей (этажности), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения;
территории общего пользования - отграничиваемая красными линиями от иных территорий совокупность земельных участков (включая дороги, улицы, проезды, площади, скверы, бульвары, набережные), которые не подлежат приватизации и беспрепятственно используются неограниченным кругом лиц;
технические регламенты – документы, которые приняты международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации); до принятия технических регламентов действуют нормативные технические документы в части не противоречащие законодательству о техническом регулировании;
частный сервитут - право ограниченного пользования чужим недвижимым имуществом, останавливаемое решением суда или соглашением между лицом, являющимся собственником объекта недвижимости, и лицом, требующим установления сервитута.
Статья 2. Основания введения, назначение и состав Правил
1. Настоящие Правила в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации вводят в городском округе _________ систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на градостроительном зонировании - делении всей территории в границах муниципального образования на территориальные зоны с установлением для каждой из них единого градостроительного регламента по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков в границах этих территориальных зон, для: защиты прав граждан и обеспечения равенства прав физических и юридических лиц в процессе реализации отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки; обеспечения открытой информации о правилах и условиях использования земельных участков, осуществления на них строительства и реконструкции; подготовки документов для передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, физическим и юридическим лицам для осуществления строительства, реконструкции объектов недвижимости; контроля соответствия градостроительным регламентам проектной документации, завершенных строительством объектов и их последующего использования.
2. Целью введения системы регулирования землепользования и застройки, основанной на градостроительном зонировании, является:
- обеспечение условий для реализации планов и программ развития городской территории, систем инженерного, транспортного обеспечения и социального обслуживания, сохранения природной и культурно-исторической среды;
- установление правовых гарантий по использованию и строительному изменению недвижимости для владельцев и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и распоряжения земельными участками, иными объектами недвижимости;
- создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в строительство и обустройство недвижимости посредством предоставления инвесторам и правообладателям недвижимости возможности выбора наиболее эффективного вида использования недвижимости в соответствии с градостроительными регламентами;
- обеспечение свободного доступа граждан к информации и их участия в принятии решений по вопросам городского развития, землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний;
- обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц.
3. Настоящие Правила регламентируют деятельность по:
- проведению градостроительного зонирования территории городского округа и установлению градостроительных регламентов по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости;
- разделению городской территории на земельные участки для закрепления ранее возникших, но неоформленных прав на них (включая права на земельные участки многоквартирных домов), а также для упорядочения планировочной организации городской территории, ее дальнейшего строительного освоения и преобразования;
- предоставлению прав на земельные участки, подготовленные посредством планировки территории и сформированные из состава государственных, муниципальных земель, физическим и юридическим лицам;
- подготовке градостроительных оснований для принятия решений о резервировании и изъятии земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд;
- предоставлению разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию вновь построенных, реконструированных объектов;
- контролю за использованием и строительными изменениями объектов недвижимости, применению штрафных санкций в случаях и порядке, установленных законодательством;
- обеспечению открытости и доступности для физических и юридических лиц информации о землепользовании и застройке, а также их участия в принятии решений по этим вопросам посредством публичных слушаний;
- внесению изменений в настоящие Правила, включая изменение состава градостроительных регламентов, в том числе путем его дополнения применительно к различным территориальным зонам.
4. Настоящие Правила применяются наряду с:
- техническими регламентами и иными обязательными требованиями, установленными в соответствии с законодательством в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия;
- иными нормативными правовыми актами городского округа ________ по вопросам регулирования землепользования и застройки. Указанные акты применяются в части, не противоречащей настоящим Правилам.
5. Настоящие Правила обязательны для физических и юридических лиц, должностных лиц, осуществляющих и контролирующих градостроительную деятельность на территории городского округа __________.
Статья 3. Градостроительные регламенты и их применение
1. Решения по землепользованию и застройке принимаются в соответствии с документами территориального планирования, включая генеральный план городского округа _________, документацией по планировке территории и на основе установленных настоящими Правилами градостроительных регламентов, которые действуют в пределах территориальных зон и распространяются в равной мере на все расположенные в одной и той же территориальной зоне земельные участки, иные объекты недвижимости, независимо от форм собственности.
Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки:
- состоящих в едином государственном реестре объектов культурного наследия недвижимых объектов культурного наследия и вновь выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, в отношении которых уполномоченными органами принимаются решения о режиме содержания, параметрах и характеристиках реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления в индивидуальном порядке (вне системы градостроительного зонирования) согласно законодательству об объектах культурного наследия;
- в границах особо охраняемых природных территорий, решения по использованию которых принимаются вне системы градостроительного зонирования согласно законодательству об особо охраняемых природных территориях;
- в границах территорий общего пользования;
- транспортных и инженерно-технические коммуникаций, в том числе железных дорог, автомобильных магистралей, улиц, дорог, проездов, иных линейных объектов, использование которых определяется их индивидуальным целевым назначением.
2. На двух видах карт в части II настоящих Правил выделены:
1) территориальные зоны – на карте градостроительного зонирования территории городского округа _______ (статья 42),
2) зоны с особыми условиями использования территорий:
а) зоны действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия – на карте статьи 43;
б) санитарно-защитные зоны - на карте статьи 44;
в) водоохранные зоны – на карте статьи 45.
3. На карте градостроительного зонирования территории городского округа________ (статья 42) выделены территориальные зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (статья 46).
Границы территориальных зон должны отвечать требованию однозначной идентификации принадлежности каждого земельного участка (за исключением земельных участков линейных объектов) только одной из территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. В случаях, когда в пределах планировочных элементов (кварталов, микрорайонов) не выделены земельные участки, допускается установление территориальных зон применительно к планировочным элементам, частям планировочных элементов при соблюдении требования, согласно которому последующие действия по выделению земельных участков (совершаемые после введения в действие настоящих Правил): а) производятся с учетом установленных границ территориальных зон, б) являются основанием для внесения изменений в настоящие Правила в части изменения ранее установленных границ территориальных зон.
Один и тот же земельный участок не может находиться одновременно в двух или более территориальных зонах, выделенных на карте градостроительного зонирования, за исключением случаев, когда не завершены действия, определенные абзацем 2 части 3 настоящей статьи.
Границы территориальных зон и градостроительные регламенты устанавливаются с учетом общности функциональных и параметрических характеристик недвижимости, а также требования о взаимном непричинении несоразмерного вреда друг другу рядом расположенными объектами недвижимости.
Границы территориальных зон на карте градостроительного зонирования могут устанавливаться по:
- центральным линиям магистралей, улиц, проездов;
- красным линиям;
- границам земельных участков;
- границам или осям полос отвода для коммуникаций;
- административным границам городского округа, районов в составе городского округа;
- естественным границам природных объектов;
- иным границам.
4. На карте зон с особыми условиями использования территорий – карте зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (статья 43) отображаются принятые в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия решения проекта зон охраны объектов культурного наследия, иных документов в части границ таких зон.
В настоящие Правила включается описание определенных проектом зон охраны объектов культурного наследия, иными документами ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (статья 47). Указанные ограничения действуют в пределах указанных зон и относятся к:
- сомасштабности исторически сложившейся среде (существующим зданиям, строениям, сооружениям) планируемых к созданию, реконструкции объектов недвижимости;
- особенностям оформления фасадов вновь создаваемых, реконструируемых зданий в соответствии с исторически сложившимся архитектурным окружением.
В пределах границ зон охраны объектов культурного наследия градостроительные регламенты, определенные статьей 46, применяются с учетом ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, изложение которых включается в статью 47 настоящих Правил.
5. На картах зон с особыми условиями использования территорий – зон действия ограничений по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям (статьи 44, 45) отображаются установленные в соответствии с федеральными законами зоны, к которым приписаны ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости в целях охраны и рационального использования окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья населения. Изложение указанных ограничений содержится в статья 48 настоящих Правил.
6. К земельным участкам, иным объектам недвижимости, расположенным в пределах зон ограничений, отображенных на картах статей 43-45, градостроительные регламенты, определенные применительно к соответствующим территориальным зонам статьей 46, применяются с учетом ограничений, описание которых содержится в статьях 47 и 48 настоящих Правил.
7. Для каждого земельного участка, иного объекта недвижимости разрешенным считается такое использование, которое соответствует:
- градостроительным регламентам статьи 46 настоящих Правил;
- ограничениям по условиям охраны объектов культурного наследия - в случаях, когда земельный участок, иной объект недвижимости расположен в зоне охраны объектов культурного наследия;
- ограничениям по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям - в случаях, когда земельный участок, иной объект недвижимости расположен в зонах действия соответствующих ограничений;
- иным документально зафиксированным ограничениям на использование объектов недвижимости (включая нормативные правовые акты об установлении публичных сервитутов, договоры об установлении частных сервитутов, иные предусмотренные законодательством документы).
8. Градостроительный регламент в части видов разрешенного использования недвижимости (статья 46 настоящих Правил) включает:
- основные виды разрешенного использования недвижимости, которые, при условии соблюдения технических регламентов (а до принятия технических регламентов - строительных норм и стандартов безопасности, правил пожарной безопасности, требований гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций, иных обязательных требований) не могут быть запрещены;
- условно разрешенные виды использования, требующие получения разрешения, которое принимается по результатам специального согласования, проводимого с применением процедур публичных слушаний;
- вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
.
Виды использования недвижимости, отсутствующие в списках статьи 46 настоящих Правил, являются не разрешенными для соответствующей территориальной зоны и не могут быть разрешены, в том числе и по процедурам специальных согласований.
Для каждой территориальной зоны, выделенной на карте градостроительного зонирования, устанавливаются, как правило, несколько видов разрешенного использования недвижимости.
9. Собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, иных объектов недвижимости, имеют право по своему усмотрению выбирать и менять вид/виды использования недвижимости, разрешенные как основные и вспомогательные для соответствующих территориальных зон при условии обязательного соблюдения требований законодательства в отношении обеспечения безопасности.
Порядок действий по реализации указанного права устанавливается законодательством, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами городского округа ________,. .Указанный порядок устанавливается применительно к случаям, когда:
- при изменении одного вида разрешенного использования недвижимости на другой разрешенный вид использования затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности объектов недвижимости. В этих случаях необходимо разрешение на строительство, предоставляемое в порядке статьи 33 настоящих Правил (за исключением случаев, изложенных в пункте 3 статьи 31 настоящих Правил);
- при изменении одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности объектов недвижимости. В этих случаях собственник, пользователь, владелец, арендатор недвижимости направляет уведомление о намерении изменить вид использования недвижимости в орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности городского округа ________, который в установленном порядке и в установленный срок предоставляет заключение о возможности или невозможности реализации намерений заявителя без осуществления конструктивных преобразований. Порядок действий в указанных случаях определяется нормативным правовым актом городского округа _______. ;
- собственник, пользователь, владелец, арендатор недвижимости запрашивает разрешение на изменение основного разрешенного вида использования на иной вид использования, требующий разрешения по специальному согласованию. В этих случаях применяются процедуры, изложенные в статье 26 настоящих Правил.
10. Градостроительные регламенты в части предельных параметров разрешенного строительного изменения объектов недвижимости могут включать:
- размеры (минимальные и/или максимальные) земельных участков, включая линейные размеры предельной ширины участков по фронту улиц (проездов) и предельной глубины участков;
- минимальные отступы построек от границ земельных участков, за пределами которых возводить строения запрещено;
- предельную (максимальную и/или минимальную) этажность (высоту) построек;
- максимальный процент застройки участков (отношение суммарной площади участков, которая уже застроена и может быть застроена дополнительно, ко всей площади участков);
- максимальное значение коэффициента строительного использования земельных участков (отношение суммарной площади всех построек - существующих и которые могут быть построены дополнительно - к площади земельных участков).
Сочетания указанных параметров и их предельные значения устанавливаются индивидуально применительно к каждой территориальной зоне, выделенной на карте градостроительного зонирования.
В пределах территориальных зон, выделенных по видам разрешенного использования недвижимости, могут устанавливаться несколько подзон с различными сочетаниями параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, но с одинаковыми списками видов разрешенного использования недвижимости.
Количество видов предельных параметров с установлением их значений применительно к различным территориальным зонам может увеличиваться путем последовательного внесения изменений в настоящие Правила, в том числе с использованием предложений, подготовленных на основе утвержденной документации по планировке территории.
11. Инженерно-технические объекты, сооружения и коммуникации, обеспечивающие реализацию разрешенного использования недвижимости в пределах отдельных земельных участков (электро-, водо-, газообеспечение, водоотведение, телефонизация и т.д.) являются всегда разрешенными, при условии соответствия строительным и противопожарным нормам и правилам, технологическим стандартам безопасности.
Инженерно-технические объекты, сооружения, предназначенные для обеспечения функционирования и нормальной эксплуатации объектов недвижимости в пределах территории одного или нескольких кварталов (других элементов планировочной структуры города), расположение которых требует отдельного земельного участка с установлением санитарно-защитных, иных защитных зон, являются объектами, для которых необходимо получение специальных согласований в порядке статьи 26 настоящих Правил.
Статья 4. Открытость и доступность информации о землепользовании и застройке
Настоящие Правила, включая все входящие в их состав картографические и иные документы, являются открытыми для всех физических и юридических лиц, а также должностных лиц.
Администрация городского округа ________ обеспечивает возможность ознакомления с настоящими Правилами всем желающим путем:
- публикации Правил и открытой продажи их копий;
- помещения Правил в сети «Интернет»;
- создания условий для ознакомления с настоящими Правилами в полном комплекте входящих в их состав картографических и иных документов в органе местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности, иных органах и организациях, причастных к регулированию землепользования и застройки в городском округе ___________;
- предоставления органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, физическим и юридическим лицам выписок из настоящих Правил, а также необходимых копий, в том числе копий картографических документов и их фрагментов, характеризующих условия землепользования и застройки применительно к отдельным земельным участкам и их массивам (кварталам, микрорайонам). Стоимость указанных услуг не может превышать стоимость затрат на изготовление копий соответствующих материалов.
Глава 2. Права использования недвижимости, возникшие до вступления в силу Правил
Статья 5. Общие положения, относящиеся к ранее возникшим правам
1. Принятые до введения в действие настоящих Правил нормативные правовые акты городского округа ___________ по вопросам землепользования и застройки применяются в части, не противоречащей настоящим Правилам.
2. Разрешения на строительство, реконструкцию, выданные до вступления в силу настоящих Правил являются действительными.
3. Объекты недвижимости, существовавшие на законных основаниях до вступления в силу настоящих Правил, или до вступления в силу изменений в настоящие Правила являются несоответствующими настоящим Правилам в случаях, когда эти объекты:
1) имеют вид, виды использования, которые не поименованы как разрешенные для соответствующих территориальных зон (статья 46 настоящих Правил);
2) имеют вид, виды использования, которые поименованы как разрешенные для соответствующих территориальных зон (статья 46 настоящих Правил), но расположены в санитарно-защитных зонах и водоохранных зонах, в пределах которых не предусмотрено размещение соответствующих объектов согласно статье 48 настоящих Правил;
3) имеют параметры меньше (площадь и линейные размеры земельных участков, отступы построек от границ участка) или больше (плотность застройки - высота/этажность построек, процент застройки, коэффициент использования участка) значений, установленных статьей 46 настоящих Правил применительно к соответствующим зонам.
Отношения по поводу самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства, использования самовольно занятых земельных участков и самовольных построек регулируются гражданским и земельным законодательством.
4. Правовым актом главы администрации городского округа________ может быть придан статус несоответствия производственным и иным объектам, чьи санитарно-защитные зоны распространяются за пределы территориальной зоны расположения этих объектов (согласно карте градостроительного зонирования, статья 42) и функционирование которых наносит несоразмерный ущерб владельцам соседних объектов недвижимости, то есть значительно снижается стоимость этих объектов.
Статья 6. Использование и строительные изменения объектов недвижимости, несоответствующих Правилам
1. Объекты недвижимости, поименованные в статье 5, а также ставшие несоответствующими после внесения изменений в настоящие Правила, могут существовать и использоваться без установления срока их приведения в соответствие с настоящими Правилами.
Исключение составляют те несоответствующие одновременно и настоящим Правилам, и обязательным требованиям безопасности объекты недвижимости, существование и использование которых опасно для жизни и здоровья людей, а также опасно для природной и культурно-исторической среды. Применительно к этим объектам в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на продолжение их использования.
2. Все изменения несоответствующих объектов, осуществляемые путем изменения видов и интенсивности их использования, строительных параметров, могут производиться только в направлении приведения их в соответствие с настоящими Правилами.
Не допускается увеличивать площадь и строительный объем объектов недвижимости, указанных в подпунктах 1, 2 части 3 статьи 5 настоящих Правил. На этих объектах не допускается увеличивать объемы и интенсивность производственной деятельности без приведения используемой технологии в соответствие с требованиями безопасности - экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными, гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций, иными требованиями безопасности, устанавливаемые техническими регламентами (а до их принятия – соответствующими нормативами и стандартами безопасности.
Указанные в подпункте 3 части 3 статьи 5 настоящих Правил объекты недвижимости, несоответствующие настоящим Правилам по строительным параметрам (строения, затрудняющие или блокирующие возможность прохода, проезда, имеющие превышение площади и высоты по сравнению с разрешенными пределами и т.д.) поддерживаются и используются при условии, что эти действия не увеличивают степень несоответствия этих объектов настоящим Правилам. Действия по отношению к указанным объектам, выполняемые на основе разрешений на строительство, должны быть направлены на устранение несоответствия таких объектов настоящим Правилам.
Несоответствующий вид использования недвижимости не может быть заменен на иной несоответствующий вид использования.
Глава 3. Участники отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки
Статья 7. Общие положения о лицах, осуществляющих землепользование и застройку, и их действиях
1. В соответствии с законодательством настоящие Правила, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты городского округа ________ регулируют действия физических и юридических лиц, которые:
- участвуют в торгах (конкурсах, аукционах), подготавливаемых и проводимых администрацией городского округа ________ по предоставлению прав собственности или аренды на земельные участки, подготовленные и сформированные из состава государственных, муниципальных земель, в целях нового строительства или реконструкции;
- обращаются в администрацию городского округа ________с заявлением о подготовке и предоставлении земельного участка (земельных участков) для строительства, реконструкции и могут осуществлять действия по градостроительной подготовке территории, посредством которой из состава государственных, муниципальных земель выделяются вновь образуемые земельные участки;
- владея земельными участками, иными объектами недвижимости, осуществляют их текущее использование, а также подготавливают проектную документацию и осуществляют в соответствии с ней строительство, реконструкцию, иные изменения недвижимости;
- владея на правах собственности квартирами в многоквартирных домах могут обеспечивать действия по определению в проектах планировки, проектах межевания и выделению границ земельных участков многоквартирных домов из состава жилых кварталов, микрорайонов;
- осуществляют иные действия в области землепользования и застройки.
2. К указанным в части 1 настоящей статьи иным действиям в области землепользования и застройки могут быть отнесены, в частности:
- возведение строений на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, расположенных на землях общего пользования, не подлежащих приватизации, и передаваемых в аренду физическим, юридическим лицам (посредством торгов - аукционов, конкурсов);
- переоформление одного вида ранее предоставленного права на земельные участки на другой вид права, в том числе приватизация земельных участков под приватизированными предприятиями, переоформление права пожизненного наследуемого владения или права бессрочного пользования на право собственности;
- иные действия, связанные с подготовкой и реализацией общественных или частных планов по землепользованию и застройке.
3. Разделение земельного участка на несколько земельных участков, объединение земельных участков в один земельный участок, изменение общей границы земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительным и земельным законодательством.
В случае, если по инициативе правообладателей земельных участков осуществляются разделение земельного участка на несколько земельных участков (за исключением разделения земельного участка, предоставленного из состава государственных, муниципальных земель для его межевания, освоения и комплексного строительства), объединение земельных участков в один земельный участок, изменение общей границы земельных участков, не требуется подготовка документации по планировке территории, а осуществляется подготовка землеустроительной документации в порядке, предусмотренном земельным законодательством при соблюдении следующих требований градостроительного законодательства:
1) размеры образуемых земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренных градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны;
2) обязательным условием разделения земельного участка на несколько земельных участков является наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку;
3) объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образуемый земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны.
Контроль за соблюдением указанных требований осуществляет орган местного самоуправления, уполномоченный в области градостроительной деятельности посредством проверки землеустроительной документации.
4. Лица, осуществляющие в городском округе ________ землепользование и застройку от имени государственных органов, выполняют требования законодательства, а также требования настоящих Правил в части соблюдения градостроительных регламентов, выполнения порядка осуществления землепользования и застройки.
Статья 8. Комиссия по землепользованию и застройке при главе городского округа ________
1. Комиссия по землепользованию и застройке (далее – Комиссия) является постоянно действующим консультативным органом при главе администрации городского округа ______ и формируется для обеспечения реализации настоящих Правил.
Комиссия формируется на основании постановления главы администрации городского округа ______ и осуществляет свою деятельность в соответствии с настоящими Правилами, Положением о Комиссии, иными документами, регламентирующими ее деятельность и утверждаемыми главой администрации городского округа ________. .
2. Комиссия:
- рассматривает заявления на предоставление земельных участков для строительства объектов, требующих получения специальных согласований в порядке статьи 26 настоящих Правил;
- рассматривает заявления на изменения видов использования существующих объектов недвижимости, требующих получения специальных согласований в порядке статьи 26 настоящих Правил;
- проводит публичные слушания в случаях и порядке, определенных статьями 25-27 настоящих Правил;
- подготавливает главе администрации городского округа ______ заключения по результатам публичных слушаний, в том числе содержащие предложения о предоставлении специальных согласований и разрешений на отклонения от Правил, предложения по досудебному урегулированию споров в связи с обращениями физических и юридических лиц по поводу решений органов администрации городского округа, касающихся вопросов землепользования и застройки;
- организует подготовку предложений о внесении изменений в Правила по процедурам согласно статьям 37, 38 настоящих Правил, а также проектов нормативных правовых актов, иных документов, связанных с реализацией и применением настоящих Правил.
3. Председателем Комиссии назначается руководитель органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности - , если иное не определено нормативным правовым актом городского округа _______.
По должности в состав Комиссии входят руководители (или заместители руководителей) структурных подразделений администрации городского округа ______, обладающих полномочиями по социально-экономическому и территориальному планированию, регулированию землепользования и застройки.
В состав комиссии включаются также:
- три депутата (представительного органа местного самоуправления) городского округа ______ - по рекомендации представительного органа местного самоуправления;
- четыре человека, представляющих общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций. Данная группа лиц включает двух архитекторов, рекомендованных _____________ отделением Союза Архитекторов Российской Федерации, а также двух человек, рекомендованных представительным органом местного самоуправления городского округа ______. Указанные лица не могут являться государственными или муниципальными служащими.
В состав комиссии могут включаться представители государственных органов контроля и надзора, государственных органов управления, представители законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Общая численность Комиссии определяется постановлением главы администрации городского образования ______.
Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов, при наличии кворума не менее двух третей от общего числа членов Комиссии. При равенстве голосов голос председателя Комиссии является решающим.
Секретарь Комиссии является служащим органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности.
4. На заседания Комиссии (в том числе проводимых в форме публичных слушаний) в обязательном порядке приглашаются ответственные представители администраций тех районов городского округа, где расположены объекты недвижимости, по поводу которых подготавливаются соответствующие рекомендации. Указанные представители обладают правом голоса наравне с членами Комиссии.
Любой член Комиссии ее решением освобождается от участия в голосовании по конкретному вопросу в случае, если он имеет прямую финансовую заинтересованность, или находится в родственных отношениях с подателем заявки, по поводу которой рассматривается вопрос.
5. Заседания Комиссии ведет ее председатель или заместитель председателя. При отсутствии обоих заседание ведет член Комиссии, уполномоченный председателем Комиссии.
Итоги каждого заседания Комиссии оформляются подписанным председателем и секретарем Комиссии протоколом, к которому могут прилагаться копии материалов, связанных с темой заседания.
Комиссия имеет свой архив, в котором содержатся протоколы всех ее заседаний, другие материалы, связанные с деятельностью Комиссии.
Протоколы заседаний Комиссии являются открытыми для всех заинтересованных лиц, которые могут получать копии протоколов за плату, размеры которой не должны превышать затрат на их изготовление.
6. Публичные слушания, проводимые Комиссией могут назначаться на рабочие и воскресные дни. В дни официальных праздников заседания Комиссии и публичные слушания не проводятся. В рабочие дни время начала публичных слушаний не может быть назначено ранее 18 часов местного времени.
Статья 9. Органы, уполномоченные регулировать и контролировать землепользование и застройку в части обеспечения применения Правил
1. В соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами к органам, уполномоченным регулировать и контролировать землепользование и застройку в части соблюдения настоящих Правил относятся:
1) администрация городского округа ________ (уполномоченные главой администрации городского округа ______________ структурные подразделения администрации городского округа ___________);
2) иные уполномоченные органы.
2. По вопросам применения настоящих Правил органы, уполномоченные регулировать и контролировать землепользование и застройку:
- по запросу Комиссии по землепользованию и застройке предоставляют заключения по вопросам, связанным с проведением публичных слушаний;
- участвуют в регулировании и контролировании землепользования и застройки в соответствии с законодательством, настоящими Правилами и на основании Положений об этих органах.
3. По вопросам применения настоящих Правил в обязанности органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности - органа градостроительства и архитектуры (далее - ОАГ) входит:
- подготовка для главы администрации городского округа ________, представительного органа местного самоуправления , Комиссии регулярных (не реже одного раза в год) докладов о реализации и применении Правил, включающих соответствующий анализ и предложения по совершенствованию Правил путем внесения в них изменений, в том числе в части дополнения состава и установления значений предельных параметров разрешенного строительства применительно к различным территориальным зонам;
- участие в подготовке документов по предоставлению физическим и юридическим лицам земельных участков для использования существующих зданий, строений, сооружений, а также для строительства, реконструкции;
- согласование документации по планировке территории на соответствие законодательству, настоящим Правилам;
- подготовка градостроительных планов земельных участков в качестве самостоятельных документов в соответствии со статьей 22 настоящих Правил;
- выдача разрешений на строительство, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
- предоставление по запросу Комиссии заключений, материалов для проведения публичных слушаний, а также заключений по вопросам специальных согласований, отклонений от Правил до выдачи разрешения на строительство;
- организация и ведение муниципальной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, включая сведения о состоянии инженерно-технической инфраструктуры, санитарно-эпидемиологической, экологической обстановке, состоянии фонда застройки;
- ведение карты градостроительного зонирования, внесение в нее утвержденных в установленном порядке изменений;
- предоставление заинтересованным лицам информации, которая содержится в Правилах и утвержденной документации по планировке территории;
- другие обязанности, выполняемые в соответствии с законодательством и Положением об ОАГ.
4. Градостроительный совет при ОАГ является консультативным органом при руководителе органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности. Градостроительный совет осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утверждаемым руководителем ОАГ. Председателем Градостроительного совета является руководитель органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности. Секретарем Градостроительного совета является служащий ОАГ.
На заседания Градостроительного совета могут приглашаться лица, не являющиеся его членами.
Совет подготавливает рекомендации руководителю органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности по вопросам:
- разработки и реализации градостроительной политики;
- согласования документов территориального планирования, документации по планировке территории, а также проектной документации применительно к сооружениям и комплексам, возводимым с использованием средств бюджета органа местного самоуправления;
- внесения изменений в настоящие Правила;
- размещения объектов декоративно-монументального искусства на территориях общего пользования;
- проведения архитектурных конкурсов для объектов, финансируемых из бюджета органа местного самоуправления;
- иным вопросам, входящим в компетенцию руководителя органа местного самоуправления, уполномоченного в области градостроительной деятельности.
5. По вопросам применения настоящих Правил в обязанности органа местного самоуправления, уполномоченного в области планирования развития экономики администрации городского округа ______ входит:
- организация и координация разработки проектов планов и программ развития городского округа _______, в том числе в соответствии с настоящими Правилами;
- внедрение инноваций по оптимальному использованию экономического, финансового и налогового потенциалов городского округа;
- организация обмена информацией между государственными органами кадастрового учета, государственной регистрации прав на объекты недвижимости и муниципальной информационной системой, включая информационную систему обеспечения градостроительной деятельности;
- подготовка и обеспечение реализация экономических проектов, в том числе инновационных, направленных на социально-экономическое развитие городского округа и обеспечение его жизнедеятельности;
- разработка и реализация мер, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата, привлечение инвестиций для развития экономики городского округа;
- обеспечение развития капитального строительства и реконструкции социально-бытовых объектов, объектов инженерного назначения и иных объектов на территории городского округа;
- разработка и обеспечение реализации муниципальных программ строительства объектов муниципального заказа;
- другие обязанности, выполняемые в соответствии с законодательством и Положением об органе местного самоуправления, уполномоченного в области планирования развития экономики городского округа ______.
6. По вопросам применения настоящих Правил в обязанности органа местного самоуправления, уполномоченного в области управления городским имуществом и земельными ресурсами входит:
- предоставление по запросу Комиссии по землепользованию и застройке заключений относительно специальных согласований, иных вопросов;
- участие в разработке и осуществлении городской земельной политики и программ земельной реформы, в том числе путем внесения предложений об изменении настоящих Правил;
- обеспечение организации и проведения торгов - аукционов, конкурсов по предоставлению физическим, юридическим лицам земельных участков, предварительно подготовленных посредством планировки территории и сформированных из состава государственных, муниципальных земель;
- согласование решений о предоставлении земельных участков, а также резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных, муниципальных нужд;
- осуществление контроля за использованием и охраной земель;
- другие обязанности, выполняемые в соответствии с законодательством и Положением об органе местного самоуправления, уполномоченного в области управления городским имуществом и земельными ресурсами.
7. По вопросам применения настоящих Правил в обязанности органа местного самоуправления, уполномоченного в области ведения правовой работы входит:
- подготовка проектов нормативных актов по вопросам землепользования и застройки, применения настоящих Правил, проектов предложений по внесению в них изменений;
- подготовка правовых заключений на проекты федеральных законов, нормативных и иных правовых актов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления городского округа ______ по вопросам землепользования и застройки;
- обеспечение правовой информацией структурных подразделений администрации городского округа _______ по вопросам землепользования и застройки;
- предоставление Комиссии по землепользованию и застройки заключений по вопросам ее деятельности;
- другие обязанности, выполняемые в соответствии с законодательством и Положением об органе местного самоуправления, уполномоченного в области ведения правовой работы.
8. По вопросам применения настоящих Правил уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов культурного наследия в соответствии с законодательством осуществляет контроль за соблюдением ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия.
Границы ведения государственного уполномоченного органа в области охраны и использования объектов культурного наследия в части указанного вида контроля определяются границами зон охраны объектов культурного наследия, отображенными на карте статьи 43 настоящих Правил.
Предметы осуществляемого указанным государственным уполномоченным органом контроля и согласований устанавливаются дифференцированно применительно к:
1) объектам, включенным в списки объектов культурного наследия;
2) объектам, не состоящим в списках объектов культурного наследия и расположенным в зонах охраны объектов культурного наследия;
3) объектам, не состоящим в списках объектов культурного наследия и расположенным в зонах регулирования застройки.
Предметами согласования по объектам, включенным в списки объектов культурного наследия, являются вопросы, определяющие их назначение и характеристики реставрации, решаемые в индивидуальном порядке применительно к каждому объекту в отдельности.
Предметами согласования по объектам, не состоящим в списках объектов культурного наследия и расположенным в зонах охраны объектов культурного наследия, являются:
- границы земельных участков – в случаях, относящихся к проектам межевания застроенных и не разделенных на земельные участки территорий;
- отступы построек от границ земельных участков, соблюдение линий регулирования застройки;
- высота построек;
- архитектурное решение фасадов.
Предметом согласования по объектам, не состоящим в списках объектов культурного наследия (включая свободные участки, предназначенные для новой застройки) и расположенные в зоне регулирования застройки, является параметры проектируемых объектов.
Предметы согласований по объектам, не состоящим в списках объектов культурного наследия, разрабатываются в составе проекта зон охраны памятников истории и культуры в форме численных значений и предписаний. Изложение в указанной части утвержденного проекта зон охраны памятников истории и культуры включается в статью 47 настоящих Правил как ограничения по условиям охраны объектов культурного наследия.
Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации по охране и использованию объектов культурного наследия в установленных границах его ведения обеспечивает контроль за соблюдением ограничений по условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя путем участия в:
- согласовании градостроительных планов земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия;
- инспекциях на объектах культурного наследия, где производятся реставрационные работы;
- комиссиях по приемке в эксплуатацию реставрированных объектов культурного наследия.
9. Администрации районов в составе городского округа ______ участвуют в регулировании землепользования и застройки в соответствии с Уставом городского округа ______, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
По вопросам участия указанных администраций в регулировании землепользования и застройки настоящие Правила применяются наряду с Уставом городского округа ________, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
Глава 4. Порядок градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для предоставления физическим и юридическим лицам
Статья 10. Принципы организации процесса градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам сформированных земельных участков для строительства, реконструкции
1. Градостроительная подготовка земельных участков – действия, осуществляемые в соответствии с градостроительным законодательством, применительно к:
1) неразделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям посредством подготовки документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания), результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации;
2) ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам путем подготовки градостроительных планов земельных участков (как самостоятельных документов – без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик (за исключением ранее установленных границ земельных участков) с использованием таких планов для подготовки проектной документации.
2. Приобретение физическими, юридическими лицами прав на земельные участки осуществляется в соответствии с нормами:
- гражданского законодательства - в случаях, когда указанные права приобретаются одним физическим, юридическим лицом у другого физического, юридического лица;
- земельного законодательства - в случаях, когда указанные права предоставляются физическим и юридическим лицам на земельные участки, подготовленные и сформированные из состава государственных или муниципальных земель, уполномоченными государственными, муниципальными органами.
3. Порядок градостроительной подготовки и предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, сформированных из состава государственных или муниципальных земель, определяется в соответствии с градостроительным, земельным и жилищным законодательством настоящими Правилами, а также принимаемыми в соответствии с настоящими Правилами иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
4. До разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления городского округа _____ в соответствии с земельным законодательством и в пределах их полномочий распоряжаются подготовленными и сформированными земельными участками, расположенными в границах муниципального образования городского округа ___, за исключением земельных участков, на которые в порядке, установленном законодательством, зарегистрированы права собственности физических и юридических лиц, а также права собственности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
После разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления городского округа ______ распоряжаются исключительно земельными участками, находящимися в муниципальной собственности городского округа _______.
Не допускается осуществлять градостроительную подготовку и распоряжение земельными участками без учета прав собственников смежно-расположенных зданий, строений, сооружений (их частей, включая квартиры), которые на момент выполнения указанных действий не воспользовались принадлежащими им правами на выделение земельных участков и оформление прав на земельные участки, необходимые для использования этих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома.
Указанные права в обязательном порядке учитываются путем выполнения действий по планировке территории, осуществляемых в соответствии с градостроительным законодательством и в порядке, определенном настоящими Правилами.
5. В соответствии с пунктом 10 статьи 3 федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности (для предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности), не требуется.
Физические, юридические лица, которым предоставлены права на земельные участки, подготовленные и сформированные из состава государственных, муниципальных земель осуществляют государственную регистрацию прав на предоставленные им земельные участки.
6. Для строительства, реконструкции и иных целей могут предоставляться на правах собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования только свободные от прав третьих лиц земельные участки, сформированные из состава земель, находящихся в государственной, муниципальной собственности, которые согласно земельному законодательству не изъяты из оборота.
7. Из состава государственных, муниципальных земель физическим и юридическим лицам могут предоставляться только сформированные земельные участки. Сформированным для целей предоставления физическим, юридическим лицам является земельный участок, применительно к которому:
1) посредством действий по планировке территории (подготовки проекта планировки или проекта межевания) определено, что земельный участок в утвержденных границах является свободным от прав третьих лиц (за исключением возможности обременения правами третьих лиц, связанных с установлением в порядке статьи 30 настоящих Правил границ зон действия публичных сервитутов);
2) установлено разрешенное использование как указание на градостроительный регламент территориальной зоны расположения соответствующего земельного участка согласно карте градостроительного зонирования территории городского округа ______ (статья 42 настоящих Правил);
3) посредством действий, выполненных в процессе планировки территории, определены технические условия подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (по водоотведению, водо-, тепло-, электроснабжению) - в случае, когда использование соответствующего земельного участка невозможно без обеспечения такого подключения;
4) установлены границы земельного участка на местности.
8. Факт того, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, подготовлен согласно требованиям градостроительного законодательства и сформирован согласно требованиям земельного законодательства и на него могут быть предоставлены права физическим и юридическим лицам, определяется одновременным наличием:
- градостроительного плана земельного участка, подготовленного по установленной форме на основании градостроительного зонирования и в результате планировки территории, в том числе включаемых в состав градостроительного плана земельного участка технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения - в случаях, когда строительство, реконструкция объектов и их эксплуатация не могут быть обеспечены без такого подключения;
- кадастрового плана земельного участка, подготовленного и удостоверенного в соответствии с законодательством о государственном кадастровом учете земельных участков, выданного органу местного самоуправления городского округа _______.
Копии указанных и иных документов комплектуются в виде пакета документов, который предоставляется лицам, заинтересованным в приобретении прав на сформированные из состава государственных, муниципальных земель земельные участки путем участия в торгах, проводимых администрацией городского округа _______ в установленном в соответствии с земельным законодательством порядке.
9. Действия по градостроительной подготовке и формированию из состава государственных, муниципальных земель земельных участков включают две стадии:
1) выделение земельных участков посредством планировки территории, осуществляемой в соответствии с градостроительным законодательством, настоящими Правилами (статьи 21, 22), иными нормативными правовыми актами городского округа ______;
2) формирование земельных участков посредством землеустроительных работ, осуществляемых в соответствии с земельным законодательством.
10. Результатом первой стадии действий, связанных с выделением земельных участков посредством планировки территории, являются градостроительные планы земельных участков и входящие в состав таких планов заключения о технических условиях подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (в случаях, когда необходимо обеспечить такое подключение).
Порядок действий по планировке территории, включая выделение земельных участков, определяется градостроительным законодательством и в соответствии с ним - статьями 21, 22 настоящих Правил.
Содержание градостроительных планов земельных участков определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым форма градостроительного плана земельного участка устанавливается Правительством Российской Федерации.
Утвержденный главой администрации городского округа______ в составе проекта планировки, проекта межевания градостроительный план земельного участка является основанием для проведения землеустроительных работ в части выноса границ земельного участка на местность.
Если в результате землеустроительных работ возникла необходимость изменения границ земельного участка, в градостроительный план земельного участка вносятся соответствующие изменения в порядке, установленном нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа _____.
Утвержденные главой администрации городского округа _______ градостроительные планы земельных участков являются основанием для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство в порядке, определенном градостроительным законодательством и в соответствии с ним - статьями 32, 33 настоящих Правил.
Порядок подготовки и предоставления технических условий подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения определяется в соответствии с законодательством статьей 20 настоящих Правил, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа _____.
11. Результатом второй стадии действий, связанных с формированием из состава государственных, муниципальных земель земельных участков посредством землеустроительных работ, являются подготавливаемые по установленной форме кадастровые планы земельных участков.
12. Земельные участки из состава государственных и муниципальных земель подготавливаются для предоставления физическим и юридическим лицам по инициативе и за счет средств:
- администрации городского округа,
- физических и юридических лиц.
В случае, если физическое, юридическое лицо, по инициативе и за счет средств которого были осуществлены действия по градостроительной подготовке земельного участка, не стало участником или победителем торгов (аукциона, конкурса), указанному лицу компенсируются понесенные затраты на такую подготовку из средств, предоставленных администрации городского округа _______ победителем торгов за право собственности, аренды земельного участка. Порядок компенсации указанных затрат определяется нормативным правовым актом органов местного самоуправления с учетом положения, согласно которому величина залОАГ, предоставляемого участниками торгов, как правило, не должна быть меньше величины затрат, направленных на градостроительную подготовку и формирование земельного участка.
13. Подготовленные и сформированные из состава государственных, муниципальных земель земельные участки предоставляются физическим и юридическим лицам для строительства, реконструкции в порядке, установленном земельным законодательством.
Статья 11. Виды процедур градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных и муниципальных земель
Земельные участки подготавливаются и формируются по процедурам, установленным градостроительным, земельным законодательством, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______ применительно к случаям:
1) градостроительной подготовки свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе заявителей, администрации городского округа ________ - в порядке, определенном статьями 12, 13 настоящих Правил;
2) градостроительной подготовки земельных участков на застроенных территориях, обремененных правами третьих лиц:
- для осуществления реконструкции по инициативе собственников объектов недвижимости, заявителей, администрации городского округа______ – в порядке, определенном статьями 14, 15 настоящих Правил;
- для формирования земельных участков многоквартирных домов на неразделенных на земельные участки территориях по инициативе собственников жилых помещений, администрации городского округа _______ - в порядке, определенном статьей 18 настоящих Правил;
3) градостроительной подготовки земельных участков на незастроенных и свободных от прав третьих лиц территориях для их комплексного освоения и строительства по инициативе заявителей, администрации городского округа ______ - в порядке, определенном статьями 16, 17 настоящих Правил.
4) градостроительной подготовки земельных участков из состава земель общего пользования для предоставления на правах аренды в целях возведения сооружений, предназначенных для обслуживания населения - в порядке, определенном статьей 19 настоящих Правил.
Статья 12. Градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе заявителей
1. Лица, заинтересованные в проведении за их счет работ по выявлению в существующей застройке и градостроительной подготовке земельных участков, свободных от прав третьих лиц и последующем предоставлении для строительства сформированных земельных участков имеют право обратиться в администрацию городского округа _______ с соответствующим заявлением.
Заявление составляется в произвольной форме, если иное не установлено правовым актом администрации городского округа ______.
В прилагаемых к заявлению материалах:
- указывается расположение территории, в пределах которой заявитель предлагает осуществить действия по выделению земельного участка (в том числе, в виде соответствующей схемы с обозначением предлагаемого для градостроительной подготовки земельного участка);
- указываются инвестиционно-строительные намерения заявителя, которые не должны противоречить градостроительным регламентам, установленным настоящими Правилами применительно к территориальной зоне расположения планируемого к подготовке земельного участка;
- содержится ходатайство о подготовке и предоставлении исходной информации, необходимой для подготовки и предъявления на утверждение главе администрации городского округа _____ проекта градостроительного плана земельного участка, разработку которого на основании представленной ОАГ исходной информации готов обеспечить заявитель в составе документации по планировке территории.
2. Заявление регистрируется в день его поступления и в течение семи рабочих дней ОАГ подготавливает и направляет заявителю заключение, которое должно содержать:
1) мотивированное определение возможности или невозможности выделения запрашиваемого земельного участка;
2) в случае возможности выделения запрашиваемого земельного участка:
а) решение о способе действий по планировке территории посредством подготовки: проекта межевания – в случае, когда границы запрашиваемого земельного участка могут быть определены без установления или изменения красных линий планировочного элемента (квартала, микрорайона), где такой участок располагается; проекта планировки с проектом межевания в составе проекта планировки – в иных случаях;
б) предложение заявителю обеспечить за его счет: подготовку исходной информации, необходимой для проведения работ по выделению земельного участка, и на основе этой информации подготовку, согласование, обсуждение и утверждение в установленном порядке документации по планировке территории и градостроительного плана земельного участка в ее составе.
В заключении должно содержаться также указание о том, что риски недостижения результата – получение свободного от прав третьих лиц, сформированного и подготовленного для предоставления земельного участка, лежат на стороне заявителя.
3. Заявитель может обеспечить подготовку исходной информации, указанной в части 2 настоящей статьи, путем:
- самостоятельных действий, если законодательством не определено иное,
- заключения договоров об оказании услуг по подготовке исходной информации с организациями, которые в соответствии с законодательством могут выполнять работы, указанные в части 4 настоящей статьи.
По результатам работ по подготовке исходной информации, подрядчик (подрядчики) предоставляет (предоставляют) заявителю (заказчику):
1) топографическую подоснову территории, на которой предполагается выделить земельный участок посредством действий по планировке территории, в масштабе 1:1000 или ином масштабе, определенном ОАГ;
2) отраженную на топографической подоснове информацию о субъектах прав, видах прав и границах прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные на подлежащей планировке территории, полученную подрядчиком в установленном законодателъством порядке от органов, организаций, осуществляющих государственный кадастровый учет объектов недвижимости и государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и сделок с ними;
3) отраженную на топографической подоснове информацию о наличии, характеристиках и перспективах развития сетей и объектов инженерно-технического обеспечения, полученную подрядчиком от организаций, ответственных за содержание и развитие систем инженерно-технического обеспечения;
4) иную информацию, необходимую для проведения работ по выделению запрашиваемого земельного участка посредством планировки территории.
В случае возмездного предоставления информации, стоимость исходной информации, получаемой от соответствующих органов, организаций, включается в стоимость работ, проводимых по договору с заявителем (заказчиком).
5. Заявитель (заказчик), обеспечивший подготовку исходной информации, имеет право заключить с организацией, которая в соответствии с законодательством имеет право на проведение работ по планировке территории, договор о выполнении работ по планировке территории (о подготовке проекта градостроительного плана земельного участка, разрабатываемого в составе проекта планировки или проекта межевания - в соответствии с заключением ОАГ, принятом в порядке, определенном частью 2 настоящей статьи).
Проект градостроительного плана земельного участка, подготовленный в составе проекта планировки или проекта межевания подлежит согласованию с правообладателями смежно-расположенных земельных участков, иных объектов недвижимости посредством публичного слушания, проводимого в порядке, определенном статьей 27 настоящих Правил.
6. По завершении действий, указанных в части 5 настоящей статьи, не позднее семи рабочих дней после дня публичного слушания ОАГ подготавливает и направляет Главе администрации городского округа ______ комплект документов, свидетельствующих о том, что градостроительный план земельного участка подготовлен с соблюдением необходимых требований, установленных нормативными правовыми актами, нормативно-техническими документами и при этом не ущемляются права третьих лиц:
- документация по планировке территории с проектом градостроительного плана земельного участка в составе такой документации;
- заключение ОАГ о соответствии представляемой документации и проекта градостроительного плана земельного участка установленным требованиям;
- материалы публичных слушаний, включая рекомендации Комиссии по землепользованию и застройки.
Глава администрации городского округа ______ в течение семи рабочих дней после поступления от ОАГ заключения и комплекта документов, если иной срок не определен нормативным правовым актом органов местного самоуправления городского округа _________, принимает нормативный правовой акт, содержащий:
1) решение об утверждении документации по планировке территории и градостроительного плана земельного участка, (градостроительных планов земельных участков) в составе такой документации, либо решение об отказе в утверждении такой документации. В случае принятия решения об утверждении документации:
2) предложение заявителю обеспечить на основании утвержденного градостроительного плана земельного участка проведение землеустроительных работ, производство государственного кадастрового учета сформированного земельного участка в течение тридцати дней, или иного срока, согласованного с заявителем;
3) решение о предоставлении физическим, юридическим лицам сформированного земельного участка посредством аукциона – в случае предоставления земельного участка для целей жилищного строительства, а в иных случаях с определением формы торгов - аукциона, конкурса. В таком решении указывается также: а) орган, уполномоченный на проведение торгов; б) сроки подготовки документов для проведения торгов; в) дата проведения торгов;
4) обязательство администрации городского округа _____ возместить затраты заявителя на градостроительную подготовку и формирование земельного участка в случае, если заявитель не станет участником или победителем торгов.
При согласии заявителя совершить действия, определенные пунктом 2 данной части настоящей статьи, по его заявлению администрация городского округа ______ в течение десяти дней со дня подачи такого заявления предоставляет заявителю доверенность на совершение указанных действий от имени администрации городского округа _____.
Дата проведения торгов назначается не позднее 60 дней со дня принятия указанного правового акта. В случае невыполнения сроков завершения действий согласно пункту 2, дата проведения торгов может быть изменена по согласованию с заявителем, путем внесения изменений в указанный правовой акт.
7. Уполномоченный орган администрации городского округа ______ в соответствии с законодательством, статьей 24 настоящих Правил, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______ обеспечивает:
- подготовку пакета документов, необходимых для проведения торгов, включая обеспечение работ по определению начальной цены земельного участка или начальном размере арендной платы ;
- проведение торгов;
- заключение договора купли-продажи земельного участка, или договора аренды земельного участка с победителем торгов.
8. Заявитель, инициировавший градостроительную подготовку земельного участка, принимает участие в торгах на общих основаниях.
В случае, если указанный заявитель не стал участником торгов, или не стал победителем торгов, то ему компенсируются понесенные затраты на обеспечение работ по градостроительной подготовке и формированию земельного участка. Указанные затраты компенсируются из средств, направляемых в бюджет городского округа ________ победителем торгов, в течение одного месяца со дня поступления таких средств.
Порядок компенсации затрат заявителей, инициировавших градостроительную подготовку земельных участков в случаях, когда такие заявители не стали участниками торгов, или не стали победителями торгов, устанавливается нормативным правовым актом, утверждаемым главой администрации городского округа _____.
9. На основании протокола о результатах торгов уполномоченный орган администрации городского округа _____ заключает с победителем торгов договор купли-продажи земельного участка, или договор аренды земельного участка.
Заключение договора должно состояться в срок не позднее 5 дней со дня подписания протокола о результатах торгов.
Примерные формы договоров купли-продажи, аренды земельных участков, предоставляемых по результатам торгов, утверждаются главой администрации городского образования ______.
10. Победитель торгов, которому предоставлены права на сформированный земельный участок, в соответствии с законодательством, статьями 32 - 35 настоящих Правил, а также градостроительным планом земельного участка обеспечивает подготовку проектной документации, получение разрешения на строительство, строительство, получение разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию, регистрацию права собственности на построенный объект.
Статья 13. Градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе администрации городского округа_______
1. Администрация городского округа _____ в лице ОАГ обладает правом инициативы организации, обеспечения и осуществления работ по градостроительной подготовке и формированию свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для предоставления физическим и юридическим лицам в целях строительства.
2. ОАГ организует, обеспечивает и осуществляет работы по выделению земельных участков, указанные в пункте 1 настоящей статьи, в рамках:
- проводимых на регулярной основе работ по формированию и ведению муниципальной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;
- осуществляемых на основе утвержденного главой администрации городского округа ______ плана работ по планировке и межеванию неразделенных на земельные участки городских территорий жилого и иного назначения.
3. Указанные в пункте 1 настоящей статьи работы:
- оплачиваются из средств городского бюджета, а их стоимость включаются как составная часть в начальную цену сформированных земельных участков (или учитываются при определении начального размера арендной платы), предоставляемых на торгах физическим, юридическим лицам для строительства;
- выполняются по договорам ОАГ с физическими, юридическими лицами, которые в соответствии с законодательством обладают правами на выполнение работ по планировке территории.
Право на заключение договора по планировке территории приобретают победители конкурса на право выполнения муниципального заказа, проводимого в соответствии с законодательством. муниципального округа.
4. Неотъемлемым приложением к договору, заключаемым между ОАГ и победителем конкурса на выполнение работ по планировке территории является:
- решение ОАГ о способе действий по планировке территории - посредством подготовки проекта планировки или проекта межевания;
- задание на выполнение работ по планировке соответствующей территории;
- исходные данные в составе, определенном частью 4 статьи 12 настоящих Правил, передаваемые ОАГ подрядчику по договору.
5. Подрядчик по договору на выполнение работ по планировке территории:
- получает согласование ОАГ подготовленного в составе документации по планировке территории проекта градостроительного плана земельного участка;
- совместно с ОАГ обеспечивает согласование документации по планировке территории и проекта градостроительного плана земельного участка в ее составе, а также участвует в проводимых Комиссией по землепользованию и застройке публичных слушаниях по предметам обсуждения и в порядке, которые определенны законодательством и в соответствии с ним - настоящими Правилами;
- передает ОАГ - заказчику работ по планировке территории проект градостроительного плана земельного участка, документы, подтверждающие полученные согласования.
6. Руководитель ОАГ (или уполномоченное им должностное лицо) в течение семи рабочих дней:
- подписывает акт приемки работ в случае соответствия содержания, объема и качества работ условиям договора;
- направляет главе администрации городского округа ______ комплект документов - заключение о результатах проведенных работ, подготовленный проект градостроительного плана земельного участка, а также документы, свидетельствующие о том, что проект градостроительного плана земельного участка подготовлен с соблюдением необходимых требований, установленных нормативными правовыми актами, нормативно-техническими документами и при этом не ущемляются права третьих лиц.
7. Глава администрации городского округа _______ в течение семи рабочих дней после поступления от ОАГ указанного в пункте 6 настоящей статьи комплекта документов, если иной срок не определен нормативным правовым актом городского округа, утверждает своим решением документацию по планировке территории и градостроительный план земельного участка (градостроительных планов земельных участков) в составе такой документации, либо принимает решение об отказе в утверждении такой документации. Решение об утверждении документации по планировке территории должно содержать положения:
- о проведении на основании утвержденного градостроительного плана земельного участка землеустроительных работ, обеспечении государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с определением уполномоченного органа, ответственного за обеспечение проведения указанных работ и предельного срока на их выполнение;
- о предоставлении физическим, юридическим лицам сформированного земельного участка посредством аукциона – в случае предоставления земельного участка для целей жилищного строительства, а в иных случаях с определением формы торгов - аукциона, конкурса. В таком решении указывается также: а) орган, уполномоченный на проведение торгов, б) сроки подготовки документов для проведения торгов, в) дата проведения торгов.
8. Уполномоченный орган администрации городского округа в соответствии с земельным законодательством, статьями 23, 24 настоящих Правил, иными нормативными правовыми актами обеспечивает:
- подготовку комплекта документов, необходимых для проведения торгов;- проведение торгов;
- заключение договора купли-продажи земельного участка, или договора аренды земельного участка с победителем торгов.
Статья 14. Градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе собственников объектов недвижимости
1. В соответствии с законодательством правом осуществлять реконструкцию обладают только собственники объектов недвижимости – зданий, строений, сооружений, обладающие зарегистрированными правами на земельные участки на правах собственности, общей долевой собственности, аренды, постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения.
2. Собственники объектов недвижимости, указанные в части 1 настоящей статьи, могут проявлять инициативу по градостроительной подготовке земельных участков на застроенных территориях путем:
- подготовки и представления в установленном порядке предложений о внесении изменений в настоящие Правила в части состава и содержания градостроительных регламентов применительно к территориальным зонам, в пределах которых располагается территория, предлагаемая для осуществления реконструкции, в том числе в форме проектов планировки соответствующей территории;
- направления в порядке, определенном частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации заявления о подготовке градостроительного плана земельного участка.
3. Собственники объектов недвижимости, обладающие зарегистрированными в установленном порядке правами на один земельный участок, осуществляют реконструкцию (изменения, преобразования) принадлежащих им объектов недвижимости без изменения границ земельного участка в соответствии с градостроительным планом земельного участка на основании утвержденной проектной документации в порядке, определенном в соответствии с законодательством статьями 32 - 35 настоящих Правил.
Собственники объектов недвижимости, обладающие зарегистрированными в установленном порядке правами на несколько смежно-расположенных земельных участков, обладают правами осуществлять реконструкцию (изменения, преобразования) принадлежащих им объектов недвижимости:
- на каждом земельном участке последовательно или одновременно без изменения границ земельных участков в соответствии с градостроительными планами земельных участков на основании утвержденной проектной документации в порядке, определенном в соответствии с законодательством статьями 32 - 35 настоящих Правил;
- на всех земельных участках последовательно или одновременно с изменениями границ земельных участков (в том числе путем их объединения, разделения) при условии: а) получения указанными лицами от ОАГ согласования проектов градостроительных планов земельных участков в части их соответствия требованиям градостроительного законодательства (включая требования о предельных размерах вновь образованных, измененных земельных участков; наличии подъездов, подходов к таким земельным участкам; наличии границ зон действия публичных сервитутов – при необходимости; о недопущении расположения одного земельного участка в нескольких территориальных зонах, обозначенных на карте градостроительного зонирования); б) утверждения градостроительных планов земельных участков главой администрации городского округа ____________; в) осуществления реконструкции на основании проектной документации, подготовленной в соответствии с утвержденным градостроительным планом соответствующего земельного участка.
Статья 15. Градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, органов местного самоуправления городского округа ___________
1. Лица, не владеющие объектами недвижимости на соответствующих территориях, могут проявлять инициативу по градостроительной подготовке земельных участков на застроенных территориях путем подготовки и представления в установленном порядке предложений о внесении изменений в настоящие Правила в части состава и содержания градостроительных регламентов применительно к территориальным зонам, в пределах которых располагается территория, предлагаемая для осуществления реконструкции, в том числе в форме проектов планировки соответствующей территории.
2. Органы местного самоуправления городского округа _________ могут проявлять инициативу по градостроительной подготовке земельных участков на застроенных территориях путем:
- выполнения действий в ответ на инициативу собственников объектов недвижимости, а также лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях;
- реализации самостоятельной инициативы.
Инициатива органов местного самоуправления городского округа может проявляться в форме:
- подготовки предложений о внесении изменений в настоящие Правила в части состава и содержания градостроительных регламентов применительно к территориальным зонам, в пределах которых располагается территория, предлагаемая для осуществления реконструкции;
- организации конкурсов на представление предложений к проектам планировки реконструируемых территорий;
- обеспечения подготовки проектов планировки реконструируемых территорий по результатам конкурсов.
3. Инициатива органов местного самоуправления городского округа ________ по реконструкции территорий может осуществляться на основе соответствующей программы (плана), подготовленного в соответствии с генеральным планом городского округа, настоящими Правилами.
Статья 16. Градостроительная подготовка земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения и жилищного строительства по инициативе заявителей
1. Физические, юридические лица, заинтересованные в получении прав на осуществление действий по градостроительной подготовке на незастроенных территориях земельных участков из состава государственных, муниципальных земель, их разделении на земельные участки меньшего размера, обустройстве территории путем строительства внеплощадочной инженерно-технической инфраструктуры и в обеспечении и осуществлении строительства на обустроенной и разделенной на земельных участках территории, подают соответствующее заявление в администрацию городского округа.
Заявление составляется в произвольной форме, если иное не установлено нормативным правовым актом администрации городского округа. В приложении к заявке указывается:
- месторасположение соответствующей территории в виде схемы с указанием границ территории и предложений по ее планировочной организации;
- расчетные показатели предлагаемого освоения территории, характеристики, позволяющие оценить соответствие предложений заявителя генеральному плану городского округа, настоящим Правилам и составить заключение о целесообразности реализации предложений заявителя.
2. Заявление регистрируется в день его поступления, и в течение 15 рабочих дней ОАГ готовит и направляет заявителю заключение о соответствии инвестиционных намерений заявителя генеральному плану городского округа, настоящим Правилам, в котором должно содержаться одно из следующих мотивированных решений:
1) отклонить заявление - по причине его несоответствия генеральному плану городского округа, настоящим Правилам, либо по причине того, что предлагаемая для освоения территория не является свободной от прав третьих лиц;
2) поддержать инициативу заявителя путем направления ему проекта соглашения, заключаемого между заявителем и ОАГ - уполномоченным органом администрации городского округа - об обеспечении заявителем градостроительной подготовки и формирования земельного участка для проведения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации аукциона по предоставлению земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства.
3. Соглашение, указанное в части 2 настоящей статьи:
- подписывается сторонами в течение 15 дней после направления проекта соглашения заявителю. В ином случае инициатива заявителя считается отклоненной;
- должно содержать указание о сроке действия соглашения и взаимные обязательства заявителя и ОАГ - уполномоченного органа администрации городскогоокруга.
Срок действия соглашения определяется сроком действия обязательств заявителя и не может превышать двух месяцев со дня его подписания. Действие соглашения может быть продлено распоряжением Главы администрации городского округа __________, но не более, чем до четырех месяцев.
В соглашении указываются обязательства заявителя подготовить и представить ОАГ:
- проект плана земельного участка с границами, определяемыми красными линиями, обозначающими границы вновь образуемого и предлагаемого для представления на аукционе земельного участка - планировочного элемента территории (квартала, микрорайона); ;
- комплект иных материалов и данных, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации для проведения аукциона по предоставлению земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства.
В соглашении указываются обязательства ОАГ как уполномоченного органа администрации городского округа перед заявителем (в случае выполнения в установленные сроки обязательств заявителя):
- выполнить действия по согласованию и утверждению подготовленного заявителем комплекта материалов и данных (при условии соответствия их состава и качества предъявляемым требованиям);
- обеспечить проведение кадастрового учета сформированного земельного участка, комплектование материалов и данных и проведение в установленном порядке и установленные сроки аукциона по предоставлению земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства;
- не допускать действия со стороны администрации городского округа, а также неправомочные действия со стороны иных лиц, которые могут воспрепятствовать реализации соглашения;
- компенсировать затраты заявителя на градостроительную подготовку земельного участка – в случае, если заявитель не стал участником аукциона или победителем аукциона.
4. После получения от заявителя подготовленного комплекта материалов и данных, их проверки на соответствие установленным требованиям и при наличии такого соответствия ОАГ направляет заключение главе администрации городского округа _________.
Глава администрации городского округа _________ в течение 10 дней со дня поступления от ОАГ указанного заключения, если иной срок не установлен нормативным правовым актом, принимает правовой акт, содержащий решения:
- об утверждении плана земельного участка, намеченного для освоения, с обозначением красных линий, являющихся границами такого земельного участка, применительно к которому планируется проведение аукциона;
- о проведении землеустроительных работ применительно к подготовленному земельному участку, государственном кадастровом учете сформированного земельного участка;
- о назначении уполномоченного органа администрации городского округа по подготовке пакета документов, необходимых для проведения аукциона;
- о дате проведения аукциона.
5. Аукцион по предоставлению земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства проводится в порядке, определенном Земельным кодексом Российской Федерации.
6. Победитель аукциона в соответствии с законодательством осуществляет:
- действия по подготовке проекта межевания земельного участка с выделением из его состава земельных участков общего пользования, земельных участков для строительства соответствующих объектов, а также действия по подготовке в составе проекта межевания градостроительных планов земельных участков;
- действия по подготовке на основе утвержденных градостроительных планов земельных участков проектной документации для строительства объектов в пределах определенных проектом межевания земельных участков;
- иные действия, предусмотренные законодательством в случаях комплексного освоения территории и осуществления строительства.
Статья 17. Градостроительная подготовка земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения и жилищного строительства по инициативе администрации городского округа ___________
1. Администрация городского округа участвует в подготовке земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их обустройства внеплощадочной инженерно-технической инфраструктурой и строительства на обустроенной территории путем организации действий, осуществляемых:
- в ответ на инициативу заявителей, предъявленную и реализуемую в порядке статьи 16 настоящих Правил;
- в порядке выполнения полномочий и функциональных обязанностей ОАГ.
2. ОАГ в рамках выполнения своих полномочий и функциональных обязанностей, руководствуясь программой (планом) реализации генерального плана городского округа, настоящих Правил может:
- подготавливать: а) проекты планов земельных участков с предложениями по установлению красных линий, обозначающих границы вновь образуемых планировочных элементов территории (кварталов, микрорайонов), применительно к которым планируется проведение аукционов по предоставлению для комплексного освоения в целях жилищного строительства; б) комплект иных материалов и данных, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации для проведения указанных аукционов;
- обеспечивать подготовку комплекта материалов и данных путем заключения по результатам конкурсов на размещение муниципального заказа договоров с организациями, отвечающими требованиям законодательства на проведение работ по градостроительной подготовке земельных участков.
3. После подготовки комплекта материалов и данных, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации для проведения аукционов по предоставлению земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, в соответствии с законодательством осуществляются действия, предусмотренные частями 4, 5, 6 статьи 16 настоящих Правил.
Статья 18. Выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе собственников помещений, иных объектов недвижимости, а также администрации городского округа
1. Выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков на застроенных и не разделенных на земельные участки территориях, обремененных правами третьих лиц, для формирования земельных участков многоквартирных домов и иных целей осуществляются в порядке, определенном градостроительным законодательством и в соответствии с ним - настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа __________.
2. Формирование выделенных посредством градостроительной подготовки из состава неразделенных застроенных территорий земельных участков многоквартирных домов осуществляется в порядке, определенном градостроительным и земельным законодательством, а также статьей 16 федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
3. Выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков на застроенных и не разделенных на земельные участки территориях, обремененных правами третьих лиц, для последующего формирования земельных участков многоквартирных домов и в иных целях может осуществляться по инициативе:
- заявителей, которые не являются собственниками помещений в зданиях, расположенных на соответствующей территории, но заинтересованы в градостроительной подготовке земельных участков, свободных от прав третьих лиц, для осуществления строительства - в порядке, определенном в соответствии с законодательством статьей 12 настоящих Правил;
- администрации городского округа, которая обеспечивает выделение посредством градостроительной подготовки свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для предоставления физическим и юридическим лицам в целях осуществления на этих земельных участках строительства - в порядке, определенном в соответствии с законодательством статьей 13 настоящих Правил;
- собственников помещений жилого и нежилого назначения в зданиях, расположенных на соответствующей территории, заинтересованных в реализации принадлежащего им права выделить из неразделенной территории посредством градостроительной подготовки земельные участки для использования расположенных на них многоквартирных домов в порядке, определенном в соответствии с законодательством частью 4 данной статьи настоящих Правил;
- администрации городского округа, которая в соответствии с планом действий, утвержденным главой администрации городского округа, обеспечивает выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков для использования расположенных на них зданий, строений, сооружений - в порядке, определенном в соответствии с законодательством частью 6 данной статьи настоящих Правил.
4. Собственники помещений жилого и нежилого назначения, заинтересованные в реализации принадлежащего им права выделить посредством градостроительной подготовки из неразделенной территории земельные участки для использования расположенных на них многоквартирных домов, могут обеспечивать подготовку для утверждения главой администрации городского округа проекта градостроительного плана земельного участка в составе проекта межевания путем действий, осуществляемых указанными лицами самостоятельно или действий, которые обеспечиваются этими лицами - в порядке, определенном данной частью настоящей статьи Правил.
Проект градостроительного плана земельного участка подготавливается:
- в составе проекта межевания;
- в соответствии с установленной формой градостроительного плана земельного участка;
- собственником, собственниками помещений в многоквартирном доме самостоятельно - если иное не определено законодательством;
- физическими, юридическими лицами, соответствующими требованиям законодательства, предъявляемым к лицам, подготавливающим документацию по планировке территории, по договору с собственником, собственниками помещений в многоквартирном доме.
При подготовке и согласовании проекта градостроительного плана земельного участка в составе проекта межевания должны учитываться требования градостроительного законодательства:
- характер фактически сложившегося землепользования на неразделенной на земельные участки застроенной территории;
- минимальные размеры земельных участков, определяемые в соответствии с градостроительными нормативами, действовавшими на период застройки территории. Для определения указанных размеров могут использоваться «Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах», утвержденные приказом Минземстроя России от 26 августа 1998г. №59, иные документы;
- необходимость обеспечения проходов, проездов, условий безопасности и возможности обслуживания инженерно-технических коммуникаций и объектов, достигаемая, путем фиксации в проекте градостроительного плана земельного участка границ зон действия публичных сервитутов;
- права третьих лиц, которые не могут быть ущемлены в результате установления на местности границ земельных участков (в том числе путем установления ограждений) и которые могут быть гарантированы в определенных случаях только путем признания (в порядке, определенном нормативным правовым актом органов местного самоуправления городского округа) неделимости земельных участков (кварталов), на которых расположено несколько многоквартирных домов.
В проектах межевания, помимо определения границ земельных участков существующих зданий, строений, сооружений, могут фиксироваться границы свободных от застройки земельных участков, свободных от прав третьих лиц, находящихся в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), которые могут быть предложены в установленном в соответствии с законодательством порядке для предоставления физическим, юридическим лицам в целях строительства.
Проекты градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания подлежат согласованию:
- ОАГ - в части соответствия: а) техническим регламентам безопасности (строительным нормам и правилам - на период до утверждения в установленном порядке технических регламентов); б) градостроительным регламентам, включая размеры и конфигурацию выявленных свободных земельных участков, предлагаемых для строительства в пределах застроенной территории, предельные параметры строительства; в) минимальным размерам земельных участков многоквартирных домов, определенных градостроительными нормативами, действовавшими на период застройки территории; г) требованиям обеспечения прохода, проезда на территории квартала, микрорайона, выполняемым путем установления границ зон действия публичных сервитутов; д) требованиям о соблюдении прав третьих лиц, в том числе путем признания соответствующих кварталов, микрорайонов, их частей неделимыми – в соответствующих случаях;
- правообладателями смежно-расположенных земельных участков, иных объектов недвижимости.
Согласование проектов градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания с правообладателями смежно-расположенных земельных участков, иных объектов недвижимости осуществляют лица, подготовившие проекты градостроительных планов земельных участков. В случае недостижения согласия со стороны указанных правообладателей решение вопроса о согласовании передается в Комиссию по землепользованию и застройке, которая организует публичные слушания, проводимые в порядке статьи 27 настоящих Правил.
Предметом согласования является соблюдение прав жителей существующих жилых домов, правообладателей иных объектов недвижимости путем определения в проекте межевания: а) границ земельных участков, б) при необходимости - границ зон действия ограничений, связанных с обеспечением проездов, проходов, для установления публичных сервитутов.
Проекты градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания, а также документы проведенных согласований направляются главе администрации городского округа ________, который в течение 10 рабочих дней принимает одно из двух решений:
- об утверждении градостроительного плана земельного участка;
- об отказе в утверждении градостроительного плана земельного участка с обоснованием причин.
В случае отказа в утверждении градостроительного плана земельного участка:
- заинтересованные лица имеют право обжаловать это решение в судебном порядке;
- заявители имеют право после внесения изменений в проект межевания и проект градостроительного плана земельного участка повторно представить его на согласование и утверждение.
Утвержденный градостроительный план земельного участка становится основанием для проводимых в соответствии с законодательством:
- землеустроительных работ;
- возведения ограждений земельного участка - если такие действия не запрещены решением главы администрации городского округа _________ об утверждении градостроительного плана земельного участка и в порядке, определенном в соответствии с настоящими Правилами нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа _________.
5. В целях реализации права выделить посредством градостроительной подготовки из состава неразделенной территории земельный участок для использования расположенного на нем многоквартирного дома, один или несколько собственников помещений жилого, нежилого назначения в этом здании могут направить соответствующее заявление в администрацию городского округа _________.
Заявление регистрируется в день его поступления, и в течение 7 рабочих дней со дня поступления заявления ОАГ направляет заявителю предложение самостоятельно обеспечить (в порядке, определенном частью 4 настоящей статьи) подготовку проекта межевания квартала и проекта градостроительного плана земельного участка соответствующего многоквартирного здания, в том числе, путем заключения договора с физическими, юридическими лицами, обладающими в соответствии с законодательством правом выполнять указанные работы.
Подготовленный проект градостроительного плана земельного участка подлежит согласованию и утверждению главой администрации городского округа в порядке, определенном частью 4 настоящей статьи.
6. Администрация городского округа _____ может по своей инициативе обеспечивать действия по подготовке проектов межевания для выделения земельных участков многоквартирных домов на застроенных и не разделенных на земельные участки территориях.
Указанная инициатива реализуется на основе:
- программы (плана) межевания застроенных территорий, утвержденной главой администрации городского округа __________;
- решения главы администрации городского округа _________, принятого на основании обращения ОАГ, Комиссии по землепользованию и застройке, глав административных районов в составе городского округа применительно к соответствующей застроенной территории, подлежащей межеванию.
ОАГ обеспечивает реализацию инициатив администрации городского округа в части межевания застроенных и не разделенных на земельные участки территорий путем:
- самостоятельных действий по подготовке проектов межевания – если иное не определено законодательством;
- заключения по результатам конкурсов на размещение муниципального заказа договоров с физическими, юридическими лицами по подготовке проектов межевания.
Статья 19. Градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения объектов, предназначенных для обслуживания населения
1. Правом градостроительной подготовки земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения объектов, предназначенных для обслуживания населения, обладают:
- ОАГ - применительно к территориям общего пользования городского значения;
- уполномоченные органы администраций районов в составе городского округа - применительно к территориям общего пользования районного значения.
2. В соответствии с градостроительным законодательством границы территорий общего пользования (включая дороги, улицы, проезды, площади, скверы, бульвары, набережные) определяются красными линиями, которые устанавливаются проектами планировки территории и утверждаются главой администрации городского округа __________.
Отнесение территорий общего пользования к территориям общего пользования городского и районного значения осуществляется посредством нормативного правового акта, утверждаемого главой администрации городского округа.
3. Проекты градостроительных планов земельных участков на территориях общего пользования подготавливаются органами, указанными в пункте 1 настоящей статьи, посредством обеспечения подготовки проектов межевания, которые утверждаются указанными органами.
4. Подготовленные и сформированные из состава территорий общего пользования на основании градостроительных планов земельные участки предоставляются физическим, юридическим лицам на конкурсах в аренду.
Статья 20. Градостроительная подготовка земельных участков в части информации о технических условиях подключения к сетям инженерно-технического обеспечения планируемых к строительству, реконструкции объектов
1. Порядок градостроительной подготовки земельных участков в части информации о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия) определяется законодательством и в соответствии с ним - настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами..
2. Технические условия определяются в случаях, когда на земельных участках планируется строительство, возведение объектов или реконструкция существующих объектов и когда возможность эксплуатации указанных объектов не может быть обеспечена без такого подключения.
Технические условия определяются:
- на стадии градостроительной подготовки земельных участков из состава государственных, муниципальных земель для предоставления физическим, юридическим лицам. Указанные действия выполняются путем планировки территории, которая обеспечивается ОАГ, в том числе путем привлечения организаций, которые в соответствии с законодательством обладают правами на выполнение работ по планировке территории;
- на стадии подготовки проектной документации для строительства, реконструкции, которая обеспечивается лицами, обладающими правами на земельные участки.
3. Технические условия подготавливаются и предоставляются организациями, ответственными за эксплуатацию указанных сетей, по заявкам:
а) ОАГ – в случаях подготовки по инициативе администрации городского округа земельных участков из состава государственных, муниципальных земель для предоставления на торгах сформированных земельных участков для строительства физическим, юридическим лицам;
б) физических, юридических лиц - в случаях подготовки по их инициативе земельных участков из состава государственных, муниципальных земель для предоставления на торгах сформированных земельных участков для строительства физическим, юридическим лицам;
в) правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости - в случаях подготовки проектной документации для осуществления строительства, реконструкции.
Технические условия по заявкам лиц, указанных в пункте «б», предоставляются, если законодательством не определено иное.
4. Органы местного самоуправления городского округа ______ обладают правами контролировать действия организаций, ответственных за эксплуатацию внеплощадочных сетей и объектов инженерно-технического обеспечения, в части содержания предоставляемых ими заключений о подключении планируемых к строительству, реконструкции объектов к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения.
Глава администрации городского округа ______ вправе своим распоряжением создать, определить состав и порядок деятельности комиссии по рассмотрению заключений о подключении к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения.
5. Случаи, когда возможность эксплуатации объектов может быть обеспечена без подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (за счет автономных систем внутриплощадочного инженерно-технического обеспечения), определяются в соответствии с законодательством настоящими Правилами и в соответствии с ними - иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ____________. .
Правом определения случаев, когда возможность эксплуатации объектов может быть обеспечена без подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (за счет автономных систем внутриплощадочного инженерно-технического обеспечения), обладает ОАГ, если иное не определено законодательством.
Инициатива подачи предложений, направляемых в ОАГ, о создании автономных систем инженерно-технического обеспечения применительно к конкретным случаям может принадлежать:
1) собственникам земельных участков, иных объектов недвижимости, а также арендаторам земельных участков, которые имеют намерение произвести реконструкцию принадлежащих им на праве собственности зданий, строений, сооружений;
2) лицам, которые не являются собственниками земельных участков, иных объектов недвижимости, а также арендаторами земельных участков и которые по своей инициативе обеспечивают действия по подготовке земельных участков из состава государственных, муниципальных земель для предоставления сформированных земельных участков в целях строительства, реконструкции.
Лица, указанные в пунктах 1, 2 данной части настоящей статьи, вместе с документами по планировке территории направляют в ОАГ обоснование возможности достижения необходимого объема и качества инженерно-технического обеспечения вновь создаваемых, реконструируемых объектов без подключения к внеплощадочным сетям.
ОАГ в течение 30 дней со дня поступления указанного обоснования (или в иной срок, согласованный с заявителем) подготавливает (самостоятельно или с привлечением экспертов) и направляет заявителю заключение, в котором:
- оценивается техническая возможность создания автономной системы внутриплощадочного инженерно-технического обеспечения в части соблюдения обязательных технических регламентов безопасности;
- оцениваются последствия предлагаемых технических решений в части соблюдения прав третьих лиц, проживающих или имеющих объекты недвижимости на смежно-расположенных земельных участках (включая представление рекомендаций об обеспечении нераспространения границ зон ограничений на смежно-расположенные земельные участки).
В случае направления положительного заключения:
- лица, указанные в пункте 1 данной части настоящей статьи, учитывают содержащиеся в заключении ОАГ рекомендации при подготовке проектной документации, а ОАГ проверяет соответствие представленной проектной документации указанным рекомендациям при рассмотрении вопроса о выдаче разрешений на строительство;
- лица, указанные в пункте 2 данной части настоящей статьи, учитывают содержащиеся в заключении ОАГ рекомендации при подготовке пакета документов, необходимых для проведения торгов по предоставлению физическим и юридическим лицам земельных участков, сформированных из состава государственных или муниципальных земель.
В случае направления отрицательного заключения лица, указанные в пункте 1 данной части настоящей статьи и проявившие инициативу по созданию применительно к конкретной ситуации автономной системы внутриплощадочного инженерно-технического обеспечения, имеют право оспорить заключение ОАГ в судебном порядке.
6. Порядок действий, связанных с определением технических условий по подключению к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения, определяется применительно к случаям, когда рассматриваются вопросы:
1) о подключении к существующим внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения планируемых к созданию, реконструкции объектов недвижимости - в порядке, определенном частями 7, 8 настоящей статьи;
2) о создании новых, или реконструкции (модернизации) существующих внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения, необходимых для подключения планируемых к созданию, реконструкции объектов недвижимости - в порядке, определенном частью 9 настоящей статьи.
7. Собственники земельных участков, иных объектов недвижимости, арендаторы земельных участков, которые имеют намерение произвести реконструкцию принадлежащих им на праве собственности объектов, а также лица, уполномоченные собственниками объектов недвижимости, до начала или в процессе работ по подготовке проектной документации могут обратиться с запросами о предоставлении технических условий на подключение к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения в организации, ответственные за эксплуатацию соответствующих внеплощадочных сетей инженерно-технического обеспечения, если законодательством не установлено иное.
В соответствии с настоящими Правилами нормативным правовым актом органов местного самоуправления городского округа ________________ регулируется порядок предоставления технических условий на подключение к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения, в котором определяется:
1) порядок передачи в муниципальную собственность внеплощадочных сетей и объектов инженерно-технического обеспечения общего пользования, а также порядок подключения проектируемых объектов к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения после завершения указанного процесса;
2) порядок действий по определению технических условий подключения проектируемых объектов к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения на период до завершения в сроки, установленные законодательством, процесса передачи в муниципальную собственность внеплощадочных сетей и объектов инженерно-технического обеспечения общего пользования, включая:
- состав материалов, предоставляемых заявителями, для подготовки технических условий подключения к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения ;
- предельные сроки подготовки технических условий применительно к различным случаям;
- порядок рассмотрения и согласования подготовленных технических условий;
- ответственность организаций за достоверность предоставленных технических условий, а также лиц, выполняющих технические условия.
8. Лица, которые не являются собственниками земельных участков, иных объектов недвижимости, а также арендаторами земельных участков и которые по своей инициативе обеспечивают действия по подготовке отдельных земельных участков на застроенных территориях из состава государственных, муниципальных земель для предоставления на торгах сформированных земельных участков в целях строительства, реконструкции, до начала или в процессе работ по подготовке документации по планировке территории обращаются с запросом в администрацию об обеспечении предоставления соответствующими организациями технических условий на подключение к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения.
В порядке и сроки, определенном нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи (о порядке предоставления технических условий на подключение к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения), обеспечивается подготовка, согласование и предоставление заявителю технических условий.
Технические условия включаются в состав градостроительного плана земельного участка и вместе с иными документами включаются в комплект документов, выдаваемый участникам торгов по предоставлению земельных участков, сформированных из состава государственных, муниципальных земель.
Торги проводятся в порядке, определенном земельным законодательством и в соответствии с ним - статьями 23, 24 настоящих Правил, иными нормативными правовыми актами..
Глава 5. Положения о градостроительной подготовке земельных участков посредством планировки территории
Статья 21. Общие положения о планировке территории
1. Содержание и порядок действий по планировке территории определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством о градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации, настоящими Правилами.
2. Планировка территории в части подготовки, выделения земельных участков осуществляется посредством разработки документации по планировке территории:
– проектов планировки без проектов межевания в их составе;
- проектов планировки с проектами межевания в их составе;
- проектов межевания как самостоятельных документов (вне состава проектов планировки) с обязательным включением в состав проектов межевания градостроительных планов земельных участков;
- градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (вне состава проектов межевания).
3. Решения о разработке того или иного вида документации по планировке территории применительно к различным случаям принимаются ОАГ с учетом характеристик планируемого развития конкретной территории, а также следующих особенностей:
1) проекты планировки (без проектов межевания в их составе) разрабатываются в случаях, когда посредством красных линий необходимо определить, изменить:
а) границы планировочных элементов территории (кварталов, микрорайонов),
б) границы земельных участков общего пользования и линейных объектов без определения границ иных земельных участков;
в) границы зон действия публичных сервитутов для обеспечения проездов, проходов по соответствующей территории;
2) проекты планировки с проектами межевания в их составе разрабатываются в случаях, когда помимо границ, указанных в пункте 1) данной части настоящей статьи, необходимо определить, изменить:
а) границы земельных участков, которые не являются земельными участками общего пользования,
б) границы зон действия публичных сервитутов,
в) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных или муниципальных нужд,
г) подготовить градостроительные планы вновь образуемых, изменяемых земельных участков;
3) проекты межевания как самостоятельные документы (вне состава проектов планировки) с обязательным включением в состав проектов межевания градостроительных планов земельных участков разрабатываются в пределах красных линий планировочных элементов территории (ранее установленных проектами планировки), не разделенной на земельные участки, или разделение которой на земельные участки не завершено, или требуется изменение ранее установленных границ земельных участков;
4) градостроительные планы земельных участков как самостоятельные документы (вне состава проектов межевания) подготавливаются по обращениям правообладателей ранее сформированных земельных участков, которые, планируя осуществить строительство, реконструкцию на таких участках объектов капитального строительства, должны подготовить проектную документацию в соответствии с предоставленными им градостроительными планами земельных участков.
4. Состав, порядок подготовки, согласования, обсуждения и утверждения документации по планировке территории определяется градостроительным законодательством.
Посредством документации по планировке территории определяются:
1) характеристики и параметры планируемого развития, строительного освоения и реконструкции территорий, включая характеристики и параметры развития систем социального обслуживания, инженерного оборудования, необходимых для обеспечения застройки;
2) линии градостроительного регулирования, в том числе:
а) красные линии, отграничивающие территории общего пользования (включая автомагистрали, дороги, улицы, проезды, площади, набережные) от территорий иного назначения и обозначающие планировочные элементы - кварталы, микрорайоны, иные планировочные элементы территории;
б) линии регулирования застройки, если они не определены градостроительными регламентами в составе настоящих Правил;
в) границы земельных участков линейных объектов – магистральных трубопроводов, инженерно-технических коммуникаций, а также границы зон действия ограничений вдоль линейных объектов;
г) границы зон действия ограничений вокруг охраняемых объектов, а также вокруг объектов, являющихся источниками (потенциальными источниками) загрязнения окружающей среды;
д) границы земельных участков, которые планируется изъять, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд, либо зарезервировать с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, а также границы земельных участков, определяемых для государственных или муниципальных нужд без резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, расположенных в составе земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
е) границы земельных участков, которые планируется предоставить физическим или юридическим лицам - при межевании свободных от застройки территорий;
ж) границы земельных участков на территориях существующей застройки, не разделенных на земельные участки;
з) границы земельных участков в существующей застройке, которые планируется изменить путем объединения земельных участков и установления границ новых земельных участков - в случаях реконструкции.
Статья 22. Градостроительные планы земельных участков
1. Назначение и содержание градостроительных планов определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации. Форма градостроительного плана земельного участка определяется Правительством Российской Федерации.
2. Градостроительные планы земельных участков утверждаются в установленном порядке:
1) в составе проектов межевания – в случаях, когда подготавливаются основания для формирования из состава государственных, муниципальных земель земельных участков в целях предоставления физическим, юридическим лицам для строительства; а также в случаях планирования реконструкции в границах нескольких земельных участков;
2) в качестве самостоятельного документа – в случаях планирования строительства, реконструкции зданий, строений, сооружений в границах ранее сформированных земельных участков, применительно к которым отсутствуют градостроительные планы земельных участков, либо ранее утвержденные градостроительные планы земельных участков не соответствуют настоящим Правилам. В указанных случаях градостроительные планы земельных участков предоставляются в порядке и в сроки, определенные градостроительным законодательством.
3. В градостроительных планах земельных участков:
- фиксируются границы земельных участков с обозначением координат поворотных точек;
- фиксируются границы зон действия публичных сервитутов, установление которых обусловлено наличием инженерно-технических коммуникаций, необходимостью обеспечения проезда, прохода, установления иных ограничений использования недвижимости в пользу неограниченного круга лиц;
- фиксируются минимальные отступы от границ земельных участков, обозначающие места, за пределами которых запрещается возводить здания, строения, сооружения;
- содержится информация о градостроительных регламентах, представляемая в виде изложения соответствующих фрагментов текста настоящих Правил, или в виде указания на соответствующие статьи, части статей настоящих Правил;
- содержится информация о наличии расположенных в границах земельного участка зданий, строений, сооружений, которые не соответствуют градостроительному регламенту;
- содержится определение допустимости, или недопустимости деления земельного участка на несколько земельных участков меньшего размера;
- фиксируются утвержденные в составе документации по планировке территории границы зон планируемого резервирования, выкупа земельных участков, их частей для реализации государственных, муниципальных нужд.
4. Градостроительные планы земельных участков являются обязательным основанием для:
- выноса границ земельных участков на местность – в случаях градостроительной подготовки и формирования земельных участков из состава государственных, муниципальных земель;
- принятия решений о предоставлении физическим и юридическим лицам прав на сформированные из состава государственных, муниципальных земель земельные участки;
- принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
- подготовки проектной документации для строительства, реконструкции;
- выдачи разрешений на строительство;
- выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.
Глава 6. Положения о порядке предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, сформированных из состава государственных и муниципальных земель
Статья 23. Принципы организации процесса предоставления сформированных земельных участков
1. Порядок предоставления физическим и юридическим лицам прав на земельные участки, сформированные из состава государственных или муниципальных земель, определяется земельным законодательством и в соответствии с ним - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ________, изложение которых может включаться в приложение к настоящим Правилам.
2. Порядок предоставления физическим и юридическим лицам прав на земельные участки, сформированные из состава государственных или муниципальных земель, устанавливается применительно к случаям предоставления:
1) прав общей долевой собственности на сформированные земельные участки собственникам помещений жилого и нежилого назначения в составе многоквартирных домов - пункт 1 статьи 24 настоящих Правил;
2) прав собственности на сформированные земельные участки, аренды сформированных земельных участков собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках (включая приватизацию земельных участков под приватизированными предприятиями) – пункт 2 статьи 24 настоящих Правил;
3) прав собственности на сформированные земельные участки, прав аренды сформированных земельных участков победителям торгов, или заявителям в случаях, когда торги признаны несостоявшимися - пункт 3 статьи 24 настоящих Правил;
4) земельных участков, прав аренды земельных участков после завершения подготовительного этапа их формирования, выполненного победителями конкурсов на право реконструкции застроенных территорий и строительства на свободных от застройки территорий - пункт 4 статьи 24 настоящих Правил.
5) прав аренды земельных участков, выделенных из состава земель общего пользования для возведения некапитальных объектов обслуживания населения, победителям торгов, или заявителям в случаях, когда торги признаны несостоявшимися - пункт 5 статьи 24 настоящих Правил.
Статья 24. Особенности предоставления сформированных земельных участков применительно к различным случаям
1. Порядок предоставления собственникам помещений жилого и нежилого назначения многоквартирных домов прав общей долевой собственности на сформированные в порядке статьи 18 настоящих Правил земельные участки для использования многоквартирных домов определяется жилищным и земельным законодательством. Указанные права:
- предоставляются бесплатно – в случаях, когда площадь сформированных земельных участков не превышает минимальную площадь, определенную в соответствии с градостроительными нормативами, действовавшими в период строительства соответствующих многоквартирных домов;
- могут предоставляться бесплатно решениями главы администрации городского округа ________, принимаемыми по рекомендации ОАГ при утверждении градостроительных планов земельных участков - в случаях, когда площадь сформированных земельных участков превышает минимальную площадь, определенную в соответствии с градостроительными нормативами, действовавшими в период строительства соответствующих многоквартирных домов, по причине невозможности выделить отдельные земельные участки для самостоятельного использования и в силу необходимости обеспечить рациональную планировочную организацию территории.
2. Порядок предоставления собственникам зданий, строений, сооружений прав собственности на сформированные земельные участки, прав аренды сформированных земельных участков для использования зданий, строений, сооружений определяется земельным законодательством.
3. Порядок предоставления сформированных в порядке статей 12, 13 настоящих Правил земельных участков определяется земельным законодательством и в соответствии с ним – настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ___________. Права на сформированные (в порядке статей 12, 13 настоящих Правил) из состава государственных, муниципальных земель земельные участки предоставляются физическим, юридическим лицам на торгах – аукционах, конкурсах.
В случае, когда торги признаны несостоявшимися по причине поступления только одной заявки, глава администрации городского округа _______ может принять решение о предоставлении прав аренды на земельный участок заявителю, направившему единственную заявку, при условии:
- объявления повторного проведения торгов;
- соответствия единственной заявки условиям повторного проведения торгов;
- опубликования в печати указанного решения не позднее 5 дней со дня его принятия.
Если иное не определено законодательством и не определено в постановлении главы администрации муниципального округа ________ о проведении торгов, победитель торгов вправе самостоятельно принять решение о форме права (собственности, или аренды) на земельный участок, который ему предоставляется.
4. Порядок предоставления сформированных в порядке статей 14 - 17 настоящих Правил земельных участков определяется земельным законодательством и в соответствии с ним – настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа __________.
Порядок предоставления прав аренды земельных участков, выделенных в порядке статьи 19 настоящих Правил из состава земель общего пользования для возведения временных объектов для обслуживания населения, победителям торгов, или заявителям в случаях, когда торги признаны несостоявшимися, определяется земельным законодательством и в соответствии с ним –нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
Глава 7. Публичные слушания
Статья 25. Общие положения о публичных слушаниях
1. Публичные слушания проводятся в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, Уставом городского округа _________, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа _______.
2. Публичные слушания проводятся с целью:
- предотвращения ущерба, который может быть нанесен жильцам домов, правообладателям объектов недвижимости, оказавшимся в непосредственной близости к земельным участкам, на которых планируется осуществить строительство, реконструкцию, а также владельцам объектов недвижимости тем видом деятельности, по поводу которого испрашивается специальное согласование;
- информирования общественности и обеспечения права участия граждан в принятии решений, а также их права контролировать принятие администрацией городского округа _______ решений по землепользованию и застройке.
3. Публичные слушания проводятся комиссией по землепользованию и застройке по ее инициативе или по обращениям, поступившим от физических или юридических лиц, в случаях, когда рассматриваются следующие вопросы:
- согласование документации по планировке территории, включая проекты планировки, проекты межевания, а также согласование градостроительных планов земельных участков с правообладателями смежно-расположенных объектов недвижимости;
- специальные согласования - предоставление разрешений на особо поименованные настоящими Правилами виды использования недвижимости, условно разрешенные в соответствующих территориальных зонах;
- предложения об изменении градостроительных регламентов территориальных зон, включая внесение дополнений в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определяемых посредством планировочных предложений, разработки проектов планировки, о внесении иных изменений в настоящие Правила.
4. Материалы для проведения публичных слушаний (заключения, иные необходимые материалы) готовятся заказчиком, а также по запросу комиссии по землепользованию и застройке - структурными подразделениями администрации городского округа.
5. Комиссия по землепользованию и застройке публикует оповещение о предстоящем публичном слушании не позднее двух недель до его проведения. Оповещение дается в следующих формах:
- публикации в местных газетах;
- объявления по радио и/или телевидению;
- объявления на официальном сайте администрации городского округа;
- вывешивание объявлений в зданиях администраций и на месте расположения земельного участка, в отношении которого будет рассматриваться соответствующий вопрос.
Оповещение должно содержать следующую информацию:
- характер обсуждаемого вопроса;
- дата, время и место проведения публичного слушания;
- дата, время и место предварительного ознакомления с соответствующей информацией (тип планируемого строительства, место расположения земельного участка, вид запрашиваемого использования и т.д.).
Комиссия по землепользованию и застройке:
- не позднее пяти дней со дня публикации указанного оповещения обеспечивает персональное уведомление лица, направившего заявку о проведении публичного слушания посредством направления такому лицу заказного письма с информацией о дате и месте проведения публичного слушания;
- обязана провести публичные слушания не позднее, чем через месяц с момента получения обращения от физического, юридического лица (лиц).
6. Публичные слушания проводятся комиссией по землепользованию и застройке в порядке, определяемом Положением о Комиссии.
Статья 26. Публичные слушания применительно к рассмотрению вопросов о специальном согласовании, отклонениях от Правил
1. Специальное согласование требуется в случаях, когда правообладатели планируют использовать принадлежащие им земельные участки, иные объекты недвижимости в соответствии с видом (видами) использования, которые определены настоящими Правилами как условно разрешенные виды использования земельных участков и иных объектов недвижимости применительно к соответствующей территориальной зоне, обозначенной на карте градостроительного зонирования городского округа.
Специальные согласования предоставляются по итОАГм публичных слушаний.
Специальные согласования могут проводиться:
- на стадии градостроительной подготовки земельного участка из состава государственных, муниципальных земель для предоставления физическим, юридическим лицам;
- на стадии подготовки проектной документации, до получения разрешения на строительство;
- в процессе использования земельных участков, иных объектов недвижимости, когда правообладатели планируют изменить их назначение.
Заявление на получение разрешения на соответствующий вид использования недвижимости, требующий специального согласования, направляется в администрацию городского округа. Заявление должно содержать:
- запрос о предоставлении специального согласования;
- схему планируемой застройки земельного участка с указанием мест расположения существующих и намечаемых построек и описанием их характеристик (общая площадь, этажность, открытые пространства, места парковки автомобилей и т.д.);
- общую информацию о планируемых объемах ресурсов, необходимых для функционирования объекта (численность работающих, грузооборот, потребность в подъездных железнодорожных путях, энергообеспечение, водоснабжение и т.д.), о предполагаемом уровне воздействия на окружающую среду (объем и характер выбросов в атмосферу, количество отходов производства и степень их вредности), о планируемом количестве посетителей и о потребности в местах парковки автомобилей.
Заявление регистрируется в день его поступления, в течение трех дней после регистрации заявления орган архитектуры и градостроительства запрашивает письменные заключения по предмету запроса от: а) уполномоченного органа по природным ресурсам и охране окружающей среды; б) уполномоченного органа по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору; в) уполномоченного органа по охране и использованию объектов культурного наследия. Указанные запросы направляются в случаях, когда соответствующий земельный участок расположен в границах зон, выделенных на картах ограничений по экологическим, санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также по требованиям охраны объектов культурного наследия (статьи 43-45 настоящих Правил).
Предметами для составления письменных заключений являются:
- соответствие намерений заявителя настоящим Правилам;
- соблюдение обязательных нормативов и стандартов, установленных в соответствии с законодательством в целях охраны окружающей природной и культурно-исторической среды, здоровья, безопасности проживания и жизнедеятельности людей;
- непричинение ущерба правам владельцев смежно-расположенных объектов недвижимости, иных физических и юридических лиц.
Письменные заключения указанных уполномоченных органов предоставляется в ОАГ в течение 14 дней со дня поступления запроса.
После получения заключений указанных уполномоченных органов в срок не более трех недель после регистрации заявки ОАГ подготавливает письменное заключение по предмету запроса.
Комиссия подготавливает и направляет главе администрации городского округа_______ рекомендации по результатам рассмотрения письменных заключений и публичных слушаний не позднее 7 дней после их проведения. Комиссия обеспечивает персональное оповещение правообладателей земельных участков, имеющих общую границу с участком, применительно к которому запрашивается специальное согласование.
Специальное согласование может быть предоставлено с условиями, которые определяют пределы реализации согласованного вида использования недвижимости с учетом непричинения ущерба соседним землепользователям и недопущения существенного снижения стоимости соседних объектов недвижимости.
Решение о предоставлении специального согласования принимается главой администрации городского округа ________ не позднее 10 дней после поступления рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке.
Решение о предоставлении специального согласования или об отказе в предоставлении такового должно состояться не позднее 60 дней со дня подачи заявления, за исключением случаев, когда с заявителем достигнута договоренность об ином сроке.
Решение об отказе в предоставлении специального согласования, или о предоставлении специального согласования может быть обжаловано в суде.
2. Владельцы земельных участков, имеющих размеры меньше минимальных показателей, установленных настоящими Правилами, неудобную конфигурацию, неблагоприятные инженерно-геологические и иные неблагоприятные характеристики, которые не позволяют эффективно использовать земельные участки, могут ходатайствовать об отклонениях от настоящих Правил.
Отклонениями от Правил является санкционированное для конкретного земельного участка отступление от предельных параметров разрешенного строительства - высоты построек, процента застройки участка, отступов построек от границ участка и т.д.
Заявление на получение разрешения об отклонении от настоящих Правил направляется в комиссию по землепользованию и застройке и должно содержать обоснования того, что отклонения от Правил:
- необходимы для эффективного использования земельного участка;
- не ущемляют права соседей и не входят в противоречие с интересами городского округа;
- допустимы по архитектурным требованиям, требованиям безопасности – экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным, гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций, иным требованиям безопасности, определяемым техническими регламентами (а до их принятия - строительными нормами и правилами, иными нормативно-техническими документами).
Комиссия организует рассмотрение поступившего заявления на публичных слушаниях, на которые персонально приглашаются владельцы объектов недвижимости, смежно-расположенных с земельным участком, относительно которого запрашивается отклонение, а также представители органов, уполномоченных регулировать и контролировать застройку и землепользование, другие заинтересованные лица. Позиция указанных органов по рассматриваемому вопросу должна быть письменно зафиксирована в соответствующих заключениях, представляемых в Комиссию до проведения публичных слушаний и доступных для ознакомления всем заинтересованным лицам.
Комиссия подготавливает и направляет главе администрации городского округа _______ рекомендации по результатам рассмотрения письменных заключений и публичных слушаний не позднее 7 дней после их проведения.
Решение о предоставлении разрешения на отклонение от настоящих Правил принимается главой администрации городского округа не позднее 10 дней после поступления рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке.
Решение об отказе в предоставлении разрешения, или о предоставлении разрешения на отклонение от настоящих Правил может быть обжаловано в суде.
Статья 27. Публичные слушания по обсуждению документации по планировке территории
1. Порядок проведения публичных слушаний по обсуждению градостроительной документации по планировке территории устанавливается Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством о градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации, настоящими Правилами и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами. Изложение указанных нормативных правовых актов может включаться в приложение к настоящим Правилам.
2. Документация по планировке территории до ее утверждения подлежит публичным слушаниям.
Исключениями являются случаи, когда в соответствии с требованиями технических регламентов посредством документации по планировке территории:
- уточняются границы зон негативного воздействия производственных и иных объектов, зон охраны природных объектов (подготовка проектов санитарно-защитных, иных защитных зон, проектов зон охраны водных объектов, иных зон охраны в составе проектов планировки и проектов межевания);
- на свободных от застройки и прав третьих лиц, находящихся в муниципальной собственности и не разделенных на земельные участки территориях, выделяются посредством установления красных линий планировочные элементы (кварталы, микрорайоны);
- подготавливаются иные решения, принятие которых в соответствии с градостроительным законодательством допускается без проведения публичных слушаний.
3. Публичные слушания организует и проводит комиссия по землепользованию и застройке.
Правом обсуждения документации по планировке территории на публичных слушаниях обладают лица:
- проживающие на территории, применительно к которой подготовлена документация по планировке территории;
- обладающие на праве собственности, аренды, пользования объектами недвижимости, расположенными на территории, применительно к которой подготовлена документация по планировке территории;
- проживающие и обладающие объектами недвижимости, расположенными на территориях, примыкающих к территории, применительно к которой подготовлена документация по планировке территории;
- иные лица, чьи интересы затрагиваются в связи с планируемой реализацией документации по планировке территории.
4. Предметами публичных слушаний документации по планировке территории являются вопросы соответствия этой документации:
- документам территориального планирования в части наличия решений об установлении границ зон изъятия, в том числе путем выкупа, резервирования с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд;
- требованиям законодательства о необходимости доказательства невозможности установить границы зон изъятия, в том числе путем выкупа, резервирования иным способом, чем тот, который предложен документацией по планировке территории;
- градостроительным регламентам, содержащимся в настоящих Правилах;
- техническим регламентам, включая требования, предъявляемые к градостроительному проектированию систем инженерно-технического обеспечения планируемого строительства, реконструкции;
- требованиям в части того, что: а) площадь земельных участков многоквартирных домов не может быть меньше площади, определенной на основе нормативов, действовавших на момент строительства этих домов (если сложившееся землепользование не препятствует реализации этих нормативов); б) земельные участки многоквартирных домов могут быть выделены на местности только в случае соблюдения прав третьих лиц на использование территорий общего пользования, в противном случае устанавливаются неделимые земельные участки, в границах которых могут располагаться несколько многоквартирных жилых домов;
- требованиям, предъявляемым к проектам градостроительных планов земельных участков в составе документации по планировке территории в части фиксации их границ, минимальных отступов построек от границ земельных участков, границ зон действия публичных сервитутов и предложений об установлении частных сервитутов (при необходимости), наличия информации о предельной этажности, высоте планируемых зданий, строений, сооружений, видах их использования;
- иным требованиям, установленным законодательством о градостроительной деятельности.
Предметы обсуждения устанавливаются Комиссией в соответствии с требованиями законодательства с учетом особенностей рассматриваемой документации по планировке территории и содержания решаемых посредством этой документации вопросов.
5. Заказчик документации по планировке территории по завершении ее подготовки обращается к председателю Комиссии с ходатайством о проведении публичного слушания.
Председатель Комиссии в течение семи дней со дня поступления ходатайства обеспечивает информирование граждан путем публикации сообщения в местной прессе или путем распространения его иным способом. В сообщении указывается:
- информация о документации по планировке территории – территория, применительно к которой подготовлена документация, характер вопросов, решаемых посредством этой документации;
- дата, время и место проведения публичного слушания, телефон лица, ответственного за проведение публичного слушания;
- дата, время и место предварительного ознакомления с документацией по планировке территории.
В случаях, когда рассматриваются вопросы о границах зон изъятия, в том числе путем выкупа, резервирования земельных участков, иных объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд, правообладатели недвижимости, расположенной в границах указанных зон информируются персонально о предстоящем публичном слушании.
Дата проведения публичного слушания назначается не ранее десяти дней со дня публикации, распространения сообщения о его проведении. Публичное слушание должно состояться не позднее двух месяцев со дня подачи ходатайства о его проведении.
Публичные слушания могут проводиться в выходные и будние дни. Проведение публичных слушаний в дни официальных праздников не допускается. Время проведения публичных слушаний в рабочие дни не может быть назначено ранее 18 часов местного времени.
Комиссия обеспечивает гражданам возможность предварительного ознакомления с материалами документации по планировке территории.
6. Во время проведения публичного слушания ведется стенограмма и протокол.
Комиссия вправе принять решение о повторном проведении публичных слушаний.
По результатам публичных слушаний Комиссия готовит заключение и направляет его главе администрации городского округа.
Любое заинтересованное лицо вправе обратиться в Комиссию и получить копию протокола и стенограммы публичных слушаний.
Глава администрации городского округа______ с учетом рекомендаций Комиссии не позднее двух недель со дня проведения публичных слушаний может принять решение:
- об утверждении документации по планировке территории,
- о доработке документации по планировке территории с учетом рекомендаций Комиссии,
- об отклонении документации по планировке территории.
7. Физические и юридические лица могут оспорить в суде решение об утверждении документации по планировке территории.
Основанием для судебного рассмотрения помимо вопросов, определенных пунктом 4 настоящей статьи, является несоблюдение установленного порядка проведения публичных слушаний.
Глава 8. Положения об изъятии, резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установлении публичных сервитутов
Статья 28. Основания, условия и принципы организации порядка изъятия земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных, муниципальных нужд
1. Порядок изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд определяется гражданским и земельным законодательством.
Порядок подготовки оснований для принятия решений об изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством о градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации, настоящими Правилами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа _______.
2. Основанием для принятия решений об изъятии земельных участков, иных объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд является утвержденная в установленном порядке и с учетом настоящих Правил (в части соблюдения градостроительных регламентов, обязательности проведения публичных слушаний) документация о планировке территории – проекты планировки с проектами межевания в их составе.
Основания считаются правомочными при одновременном существовании следующих условий:
- доказанном наличии соответствующих государственных или муниципальных нужд путем отображения соответствующих решений в утвержденных в установленном порядке документах территориального планирования;
- доказанной невозможности реализации государственных или муниципальных нужд иначе как только посредством изъятия соответствующих земельных участков или их частей.
3. Муниципальными нуждами городского округа, которые могут быть основаниями для изъятия, резервирования земельных участков, иных объектов недвижимости, являются необходимость строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории:
а) объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
б) автомобильных дорог общего пользования в границах городской черты, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах городской черты.
4. Решение об изъятии, резервировании объектов недвижимости может быть принято только после утверждения в установленном порядке проектов планировки и проектов межевания в их составе, определяющих границы земельных участков, строительство на которых может быть осуществлено только после изъятия этих участков и/или объектов на них расположенных в порядке, установленном законодательством.
Владельцы изымаемой недвижимости должны быть не позднее, чем за год до предстоящего изъятия письменно уведомлены об этом органом, принявшим решение об изъятии.
Статья 29. Условия принятия решений о резервировании земельных участков для реализации государственных, муниципальных нужд
1. Порядок резервирования земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд определяется земельным законодательством.
Порядок подготовки оснований для принятия решений о резервировании земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством о градостроительной деятельности субъекта Российской Федерации, настоящими Правилами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
2. Основанием для принятия актов о резервировании земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд является одновременное наличие утвержденных в установленном порядке:
- документов территориального планирования, отображающих зоны резервирования (зоны планируемого размещения объектов для реализации государственных, муниципальных нужд);
- проектов планировки и проектов межевания в их составе, определяющих границы зон резервирования.
Указанная документация подготавливается и утверждается в порядке, определенном градостроительным законодательством.
4. В соответствии с градостроительным законодательством:
- со дня вступления в силу документов территориального планирования, проектов планировки и проектов межевания в их составе не допускается предоставление в частную собственность земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и расположенных в пределах зон резервирования, отображенных в указанных документах и определенных указанными проектами для будущего размещения объектов в порядке реализации государственных и муниципальных нужд;
- собственники земельных участков и иных объектов недвижимости, находящихся в пределах зон резервирования, отображенных в указанных документах и определенных указанными проектами для будущего размещения объектов в порядке реализации государственных и муниципальных нужд, вправе обжаловать в судебном порядке такие документы.
5. Принимаемый по основаниям, определенном законодательством, акт о резервировании должен содержать:
- обоснование того, что целью резервирования земельных участков является наличие государственных или муниципальных нужд;
- подтверждение того, что резервируемые земельные участки предназначены для объектов, при размещении которых допускает изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа в соответствии с законодательством;
- обоснование отсутствия других вариантов возможного расположения границ зон резервирования;
- карту, отображающую границы зоны резервирования в соответствии с ранее утвержденным проектом планировки и проектом межевания в его составе;
- перечень земельных участков, иных объектов недвижимости, подлежащих резервированию, а также список физических и юридических лиц – собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков и иных объектов недвижимости.
6. В соответствии с законодательством, акт о резервировании должен предусматривать:
- срок резервирования, в течение которого риски производства улучшений на зарезервированных земельных участках возлагаются на их правообладателей;
- выкуп зарезервированных земельных участков по истечении срока резервирования;
- компенсации правообладателям земельных участков в случае непринятия решения об их выкупе по завершении срока резервирования
Статья 30. Условия установления публичных сервитутов
1. Органы местного самоуправления городского округа ____ имеют право устанавливать применительно к земельным участкам и иным объектам недвижимости, принадлежащим физическим или юридическим лицам, публичные сервитуты - ограничения для правообладателей на использование этих объектов, связанные с обеспечением общественных нужд – проезда, прохода через земельный участок, установки и эксплуатации объектов и коммуникаций инженерно-технического обеспечения (линий электросвязи, водо- и газопроводов, канализации и т.д.), охраны исторических и природных объектов, иных общественных нужд, которые не могут быть обеспечены иначе, как только путем установления публичных сервитутов.
2. Границы зон действия публичных сервитутов обозначаются на градостроительных планах земельных участков. Границы зон действия публичных сервитутов отражаются в документах государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости.
3. Порядок установления публичных сервитутов определяется законодательством, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами.
Глава 9. Строительные изменения недвижимости
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации нормы настоящей главы распространяются на земельные участки и иные объекты недвижимости, которые не являются недвижимыми памятниками истории и культуры.
Действия по подготовке проектной документации, осуществлению реставрационных и иных работ применительно к объектам недвижимости, которые в соответствии с законодательством являются недвижимыми памятниками истории и культуры, регулируются законодательством об охране объектов культурного наследия.
Статья 31. Право на строительные изменения недвижимости и основание для его реализации. Виды строительных изменений недвижимости
1. Правом производить строительные изменения недвижимости - осуществлять строительство, реконструкцию, снос объектов, производить над ними иные изменения, обладают лица, владеющие земельными участками, иными объектами недвижимости (на правах собственности, аренды, постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения), или их доверенные лица.
Право на строительные изменения недвижимости может быть реализовано при наличии разрешения на строительство, предоставляемого в соответствии с градостроительным законодательством и в порядке статьи 33 настоящих Правил. Исключения составляют случаи, определенные градостроительным законодательством и в соответствии с ним - частью 3 настоящей статьи.
2. Строительные изменения недвижимости подразделяются на изменения, для которых:
- не требуется разрешения на строительство,
- требуется разрешение на строительство.
3. Выдача разрешения на строительство не требуется в случае:
1) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
2) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);
3) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомОАГтельного использования;
4) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.
Законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации может быть установлен дополнительный перечень случаев и объектов, для которых не требуется получение разрешения на строительство.
Кроме того, не требуется также разрешения на строительство в случае изменений одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости, при одновременном наличии следующих условий:
- выбираемый правообладателем недвижимости вид разрешенного использования обозначен в списках статьи 46 настоящих Правил как основной или вспомОАГтельный (для соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования);
- планируемые действия не связаны с изменениями пространственных параметров и несущих конструкций сооружения и не приведут к нарушениям требований безопасности (пожарной, санитарно-эпидемиологической и т.д.).
Лица, осуществляющие действия, не требующие разрешения на строительство, несут ответственность в соответствии с законодательством за последствия, могущие возникнуть в результате осуществления таких действий. Указанные лица вправе запросить и в течение двух недель получить заключение ОАГ о том, что планируемые ими действия не требуют разрешения на строительство, в порядке, определенном муниципальным нормативным правовым актом. 4. Разрешение на строительство предоставляется в порядке, определенном в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 33 настоящих Правил для строительных изменений недвижимости, за исключением указанных в пункте 3 настоящей статьи.
Статья 32. Подготовка проектной документации
1. Назначение, состав, содержание, порядок подготовки и утверждения проектной документации определяется градостроительным законодательством.
В соответствии с частью 3 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства. В указанных случаях застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства.
2. Проектная документация – документация, содержащая текстовые и графические материалы, определяющие архитектурно-строительные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения работ по строительству, реконструкции зданий, строений, сооружений, их частей.
На основании проектной документации предоставляются разрешения на строительство, кроме случаев, определенных градостроительным законодательством и указанных в части 3 статьи 31 настоящих Правил.
3. Проектная документация подготавливается применительно к зданиям, строениям, сооружениям и их частям, реконструируемым, создаваемым в границах сформированного земельного участка на основании градостроительного плана земельного участка.
4. Проектная документация подготавливается на основании договоров, заключаемых между застройщиками (заказчиками) и физическими, юридическими лицами (исполнителями проектной документации, далее в настоящей статье - исполнителями), которые соответствуют требованиям законодательства, предъявляемым к лицам, осуществляющим архитектурно-строительное проектирование.
Отношения между застройщиками (заказчиками) и исполнителями регулируются гражданским законодательством.
Состав документов, материалов, подготавливаемых в рамках выполнения договоров о подготовке проектной документации применительно к различным видам объектов, определяется градостроительным законодательством, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
5. Неотъемлемой частью договора о подготовке проектной документации является задание на проектирование, выдаваемое застройщиком (заказчиком) подрядчику на проектирование. Задание должно включать:
- градостроительный план земельного участка, подготовленный в соответствии со статьей 22 настоящих Правил, с указанием подрядчику на проектирование об обязательном соблюдении градостроительных регламентов, красных линий, границ зон действия публичных сервитутов, иных требований градостроительного плана земельного участка (в том числе технические условия подключения проектируемого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения);
- результаты инженерных изысканий либо указание исполнителю обеспечить проведение инженерных изысканий;
- иные определенные законодательством документы и материалы.
Задание застройщика (заказчика) исполнителю может включать иные текстовые и графические материалы, отражающие намерения застройщика (заказчика) применительно к проектируемому объекту. Указанные материалы не могут противоречить документам, определенным законодательством, настоящим пунктом как обязательные документы, включаемые в задание.
6. Для подготовки проектной документации выполняются инженерные изыскания в порядке, определенном статьей 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.
Порядок проведения инженерных изысканий для подготовки проектной документации и осуществления строительства, состав и формы документов, отражающих результаты инженерных изысканий, определяются в соответствии градостроительным законодательством, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Инженерные изыскания проводятся на основании договоров, заключаемых между застройщиками (заказчиками) и физическими, юридическими лицами (исполнителями), которые соответствуют требованиям законодательства, предъявляемым к лицам, выполняющим инженерные изыскания.
Отношения между застройщиками (заказчиками) и исполнителями инженерных изысканий регулируются гражданским законодательством.
Лица, выполняющие инженерные изыскания, несут в соответствии с законодательством ответственность за результаты инженерных изысканий, используемые при подготовке проектной документации и осуществлении строительства.
7. Технические условия подготавливаются:
- при предоставлении физическим и юридическим лицам прав на земельные участки, сформированные из состава государственных и муниципальных земель;
- по запросам лиц, обладающих правами на земельные участки и желающих осуществить строительство, реконструкцию принадлежащих им объектов.
Технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, а также информация о плате за подключение предоставляется организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение четырнадцати дней по запросу ОАГ или правообладателей земельных участков.
Срок действия предоставленных технических условий и срок платы за подключение устанавливаются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не менее чем на два года, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий.
Организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязана обеспечить правообладателю земельного участка в установленные сроки подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение, предоставленными правообладателю земельного участка.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
8. Состав, порядок оформления и представления проектной документации для получения разрешений на строительство устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации и в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами.
В состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов, включаются следующие разделы:
1) пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями;
2) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка;
3) архитектурные решения;
4) конструктивные и объемно-планировочные решения;
5) сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений;
6) проект организации строительства объектов капитального строительства;
7) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства);
8) перечень мероприятий по охране окружающей среды, обеспечению са-нитарно-эпидемиологического благополучия, пожарной безопасности;
9) перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда (в случае подготовки соответствующей проектной документации);
10) проектно-сметная документация объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов;
11) иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, устанавливаются Правительством Российской Федерации. До установления Правительством Российской Федерации указанных состава и требований в состав проектной документации включается раздел «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций», порядок разработки и состав которого определяется нормативных техническим документом - СПИ -107-98.
Проектная документация объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности также должна содержать перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
9. Проектная документация разрабатывается в соответствии с:
- градостроительным регламентом территориальной зоны расположения соответствующего земельного участка, градостроительным планом земельного участка;
- техническими регламентами (до их принятия – строительными нормами и правилами, иными нормативно-техническими документами, действующими на момент подготовки проектной документации);
- результатами инженерных изысканий;
- техническими условиями подключения проектируемого объекта к внеплощадочным сетям инженерно-технического обеспечения (в случае, если функционирование проектируемого объекта не может быть обеспечено без такого подключения).
10. Проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу
Статья 33. Выдача разрешений на строительство
1. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.
2. В границах городского округа_______ разрешение на строительство выдается от имени органов местного самоуправления органом архитектуры и градостроительства.
Исключениями являются случаи, определенные Градостроительным кодексом Российской Федерации, когда выдача разрешений на строительство осуществляется федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации применительно к планируемому строительству, реконструкции на земельных участках:
- на которые не распространяется действие градостроительного регламента или для которых не устанавливается градостроительный регламент (кроме земель общего пользования, находящихся в муниципальной собственности, и линейных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности);
- которые определены для размещения объектов капитального строительства, необходимых для реализации нужд Российской Федерации, субъекта Российской Федерации для которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.
3. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением проектной документации следующих объектов капитального строительства:
1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.
Застройщик или заказчик либо осуществляющее на основании договора с застройщиком или заказчиком подготовку проектной документации лицо может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, которая проводится на основании договора аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Изложение соответствующего правового акта Правительства Российской Федерации может включаться в приложение к настоящим Правилам.
4. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации:
1) вплоть до создания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственного ему государственного учреждения, государственная экспертиза проектной документации, включая государственную историко-культурную экспертизу, проводится в порядке, действовавшем до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации;
2) со дня создания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственного ему государственного учреждения:
а) государственная экспертиза проектной документации всех видов (включая государственную историко-культурную экспертизу) проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением;
б) предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий;
в) срок проведения государственной экспертизы проектной документации определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать три месяца;
г) результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий;
д) порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации;
3) после введения в действие части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением таких экспертиз, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации
5. Застройщик утверждает проектную документацию и направляет заявление о предоставлении разрешения на строительство, к которому прилагаются следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) материалы, содержащиеся в проектной документации:
- пояснительная записка;
- схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением мест расположения зданий, строений, сооружений подъездов, проходов, границ зон действия публичных и частных сервитутов;
- схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных градостроительной документацией по планировке территории - применительно к линейным объектам;
- схемы, отображающие архитектурные решения;
- сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;
- проект организации строительства;
- проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;
4) положительное заключение государственной экспертизы – применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии с законодательством и в порядке статьи 26 настоящих Правил);
6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.
К заявлению может прилагаться также положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации.
6. В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.
7. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи документов.
8. ОАГ, иной уполномоченный в соответствующих случаях на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:
- проводит проверку наличия и надлежащего оформления документов, прилагаемых к заявлению;
- проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (соблюдение красных линий, границ действия публичных сервитутов, отступов строений от границ земельного участка). В случае наличия разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
- выдает разрешение на строительство либо отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
9. ОАГ, иные уполномоченные в соответствующих случаях на выдачу разрешений на строительство органы по заявлению застройщика могут выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции.
10. Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть обжалован застройщиком в судебном порядке.
11. Разрешения на строительство выдаются бесплатно.
12. Форма разрешения на строительство устанавливается Правительством Российской Федерации.
13. Выдача разрешения на строительство не требуется в случае:
1) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
2) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);
3) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомОАГтельного использования;
4) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;
5) иных случаях, если в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.
14. Застройщик в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно передать в ОАГ, или иной орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
15. Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.
Срок действия разрешения на строительство может быть продлен органом, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.
16. Срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется.
17. Разрешения на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну, выдаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне.
Статья 34. Строительство, реконструкция
1. Лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам, осуществляющим строительство (далее - лица, осуществляющие строительство).
2. При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.
3. В случае, если в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее также - органы государственного строительного надзора) извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы:
1) копия разрешения на строительство;
2) проектная документация в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства;
3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий (разбивочный чертеж);
4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ.
4. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.
5. Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
6. В случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, должно приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта органы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия.
7. Требования к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состав и порядок ведения исполнительной документации, форма и порядок ведения общего и специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, порядок осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядок консервации объекта капитального строительства могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.
8. В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта проводится:
- государственный строительный надзор применительно к объектам, проектная документация которых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации подлежит государственной экспертизе, а также применительно к объектам, проектная документация которых является типовой проектной документацией или ее модификацией – в соответствии с законодательством и в порядке пункта 9 настоящей статьи;
- строительный контроль применительно ко всем объектам капитального строительства - в соответствии с законодательством и в порядке пункта 10 настоящей статьи.
9. Государственный строительный надзор осуществляется применительно к объектам, указанным в пункте 8 настоящей статьи. Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
В границах городского округа __________ государственный строительный надзор осуществляется:
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,
- уполномоченным органом исполнительной власти _______ области.
Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.
Государственный строительный надзор осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в абзаце 5 данной части настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
Должностные лица, осуществляющие государственный строительный надзор, имеют право беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора.
По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи подрядчику, застройщику или заказчику предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
С 1 января 2007 года не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации. Изложение указанного порядка может включаться в приложение к настоящим Правилам.
10. Строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком. Застройщик или заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.
Лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.
В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.
При выявлении по результатам проведения контроля недостатков работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения застройщик или заказчик может потребовать проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения повторно после устранения выявленных недостатков. Акты освидетельствования таких работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения должны составляться только после устранения выявленных недостатков.
В случаях, если выполнение других работ должно быть начато более чем через шесть месяцев со дня окончания проведения соответствующего контроля, контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, должен быть проведен повторно с составлением соответствующих актов.
Замечания застройщика или заказчика, привлекаемых застройщиком или заказчиком для проведения строительного контроля лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, о недостатках выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства должны быть оформлены в письменной форме. Об устранении указанных недостатков составляется акт, который подписывается лицом, предъявившим замечания об указанных недостатках, и лицом, осуществляющим строительство.
Статья 35. Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
1. По завершении работ, предусмотренных договором и проектной документацией, подрядчик передает застройщику (заказчику) следующие документы:
- оформленный в соответствии с установленными требованиями акт приемки объекта, подписанный подрядчиком;
- комплект документации с подписями ответственных за строительство, реконструкцию лиц, удостоверяющими соответствие выполненных работ установленным требованиям, а также с отметками о внесении в документацию изменений, выполненных в установленном порядке;
- комплект исполнительных геодезических схем, акты выноса на местность красных линий, линий регулирования застройки, высотных отметок и осей зданий и сооружений, линий инженерных коммуникаций;
- паспорта качества, другие документы о качестве, сертификаты (в том числе пожарные), санитарно-эпидемиологические заключения на примененные строительные материалы, изделия, конструкции и оборудование, а также документированные результаты контроля этой продукции;
- паспорта на установленное оборудование;
- общий журнал работ с документированными результатами строительного контроля, а также с документированными замечаниями представителей органов государственного строительного надзора и отметками об их исполнении, а также специальные журналы работ;
- журнал авторского надзора представителей организации, подготовившей проектную документацию - в случае ведения такого журнала;
- акты освидетельствования скрытых работ, промежуточной приемки отдельных конструкций, испытаний смонтированного инженерного оборудования и участков инженерных сетей;
- предписания (акты) органов государственного строительного надзора и документы, свидетельствующие об их исполнении;
- заключения организаций, ответственных за эксплуатацию сетей и объектов инженерно-технического обеспечения о готовности подключения построенного, реконструированного объекта к этим сетям;
- иные предусмотренные законодательством и договором документы.
2. Застройщик (заказчик):
- проверяет комплектность и правильность оформления представленных подрядчиком документов;
- проверяет качество объекта - соответствие фактического состояния объекта, его элементов, инженерных систем и оборудования требованиям проектной документации, техническим регламентам и требованиям договора (путем контроля состава и качества выполненных строительных работ; опробований и испытаний инженерных систем объекта; индивидуальных и комплексных испытаний технологического оборудования, пробного выпуска продукции; испытаний строительных конструкций зданий и сооружений в случаях, предусмотренных техническими регламентами);
- подписывает акт приемки объекта либо направляет подрядчику мотивированный отказ в подписании такого акта с указанием выявленных недостатков и предложениями о сроках их устранения.
При отсутствии недостатков, или после устранения подрядчиком выявленных недостатков акт приемки подписывается застройщиком (заказчиком).
Подписанный обеими сторонами договора акт приемки объекта дает право застройщику ходатайствовать о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
3. После подписания акта приемки застройщик или уполномоченное им лицо направляет в ОАГ, иной орган, выдавший разрешение на строительство, заявление о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.
4. В соответствии с частью 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию прилагаются следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) разрешение на строительство;
4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);
5) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство;
6) документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации и подписанный лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);
7) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);
8) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);
9) заключение органа государственного строительного надзора, органа государственного пожарного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственного пожарного надзора) о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
5. ОАГ, иной орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 4 настоящей статьи, осмотр объекта капитального строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин принятого решения.
6. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:
- отсутствие документов, указанных в части 4 настоящей статьи;
- несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;
- несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;
- несоответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации.
Основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, кроме указанных оснований, является также невыполнение застройщиком требований, предусмотренных частью 18 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что застройщик в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно передать в орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
В таком случае разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается только после передачи безвозмездно в орган, выдавший разрешение на строительство, копий материалов инженерных изысканий и проектной документации.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается застройщику в случае, если в орган, выдавший разрешение на строительство, передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
7. Решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорено в судебном порядке.
8. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны содержаться сведения об объекте капитального строительства, необходимые для постановки построенного объекта капитального строительства на государственный учет или внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
9. Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию устанавливается Правительством Российской Федерации.
Глава 10. Положения о внесении изменений в Правила
Статья 36. Действие Правил по отношению к генеральному плану городского округа ______, документации по планировке территории
После введения в действие настоящих Правил органы местного самоуправления городского округа ______ по представлению соответствующих заключений ОАГ, комиссии по землепользованию и застройке могут принимать решения о:
- подготовке предложений о внесении изменений в ранее утвержденный генеральный план городского округа ______ с учетом и в развитие настоящих Правил;
- приведении в соответствие с настоящими Правилами ранее утвержденной и не реализованной документации по планировке территории, в том числе в части установленных настоящими Правилами градостроительных регламентов;
- подготовке новой документации о планировке территории, которая после утверждения в установленном порядке может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в настоящие Правила в части уточнения, изменения границ территориальных зон, состава территориальных зон, списков видов разрешенного использования недвижимости, показателей предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства применительно к соответствующим территориальным зонам, подзонам.
Статья 37. Основание и право инициативы внесения изменений в Правила
1. Основанием для внесения изменений в настоящие Правила является соответствующее решение представительного органа местного самоуправления городского округа _______, которое принимается ввиду необходимости учета произошедших изменений в федеральном законодательстве, законодательстве субъекта Российской Федерации, а также ввиду необходимости включения в Правила дополнительных и уточняющих положений (включая показатели предельных параметров разрешенного строительства, ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям, другие положения).
2. Основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в настоящие Правила в части изменения границ территориальных зон и градостроительных регламентов является заявка, содержащая обоснования того, что установленные Правилами положения:
- не позволяют эффективно использовать объекты недвижимости,
- приводят к несоразмерному снижению стоимости объектов недвижимости,
- препятствуют осуществлению общественных интересов развития конкретной территории или наносят вред этим интересам.
Настоящие Правила могут быть изменены по иным законным основаниям решениями представительного органа местного самоуправления городского округа _________.
3. Правом инициативы внесения изменений в настоящие Правила обладают органы государственной власти, органы местного самоуправления городского округа _______ в лице главы администрации городского округа______, депутатов представительного органа местного самоуправления городского округа _______, глав администраций районов в составе городского округа ______, комиссия по землепользованию и застройке, орган архитектуры и градостроительства администрации городского округа ______, общественные организации, органы общественного самоуправления, правообладатели объектов недвижимости.
Указанное право реализуется путем подготовки соответствующих предложений, направляемых в комиссию по землепользованию и застройке. Решения по поводу поступивших предложений принимаются в порядке, предусмотренном статьей 40 настоящих Правил.
Статья 38. Внесение изменений в Правила
1. Обращение, содержащее обоснование необходимости внесения изменений в настоящие Правила, а также соответствующие предложения, направляется председателю комиссии по землепользованию и застройке.
Предложения могут относиться к формулировкам текста Правил, перечням видов разрешенного использования недвижимости, предельным параметрам разрешенного строительства, границам территориальных зон.
Обращение регистрируется, и его копия не позднее следующего рабочего дня после поступления направляется председателю комиссии по землепользованию и застройке. Председатель Комиссии в течение 10 дней принимает решение о рассмотрении обращения, либо об отказе в рассмотрении обращения с обоснованием причин и информирует об это заявителя.
В случае принятия решения о рассмотрении обращения председатель Комиссии обеспечивает подготовку соответствующего заключения или проведение публичных слушаний в порядке и сроки, определенные статьей 25 настоящих Правил.
На публичные слушания приглашаются правообладатели недвижимости, интересы которых затрагиваются, а также представители органов, уполномоченных регулировать и контролировать землепользование и застройку, другие заинтересованные лица. Позиция указанных органов по рассматриваемому вопросу должна быть письменно зафиксирована в соответствующих заключениях, представляемых в Комиссию до проведения публичных слушаний и доступных для ознакомления всем заинтересованным лицам.
Подготовленные по итОАГм публичных слушаний рекомендации Комиссии направляются главе администрации городского округа ______, который не позднее 7 дней принимает решение, копия которого вывешивается на соответствующем стенде в здании администрации городского округа. В случае принятия положительного решения о внесении изменений в настоящие Правила, глава администрации городского округа_____ направляет проект соответствующих предложений в представительный орган местного самоуправления городского округа________.
2. Правовые акты об изменениях в настоящие Правила вступают в силу в день их опубликования в средствах массовой информации.
3. Изменения в части II, III настоящих Правил, касающиеся границ территориальных зон, видов и предельных параметров разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости, могут быть внесены только при наличии положительного заключения ОАГ.
Изменения статей 43-45 настоящих Правил могут быть внесены только при наличии положительных заключений соответственно уполномоченного государственного органа по охране и использованию объектов культурного наследия, уполномоченного органа в области охраны окружающей среды, , уполномоченного органа в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Глава 11. Контроль за использованием земельных участков и иных объектов недвижимости. Ответственность за нарушения Правил
Статья 39. Изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости
1. Порядок изменения одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости определяется градостроительным законодательством и в соответствии с ним – настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа ______.
2. Изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости реализуется на основании градостроительных регламентов, установленных настоящими Правилами.
3. Правом на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости обладают:
- собственники земельных участков, являющиеся одновременно собственниками расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений;
- собственники зданий, строений, сооружений, владеющие земельными участками на праве аренды;
- лица, владеющие земельными участками на праве аренды, срок которой согласно договору аренды составляет не менее пяти лет (за исключением земельных участков, предоставленных для конкретного вида целевого использования из состава земель общего пользования);
- лица, владеющие земельными участками на праве аренды, срок которой составляет менее пяти лет, но при наличии в договоре аренды согласия собственника на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (за исключением земельных участков, предоставленных для конкретного вида целевого использования из состава земель общего пользования);
- лица, владеющие зданиями, строениями, сооружениями, их частями на праве аренды при наличии в договоре аренды согласия собственника на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования объектов недвижимости;
- собственники квартир в многоквартирных домах – в случаях, когда одновременно имеются следующие условия и соблюдаются следующие требования: а) многоквартирные дома, расположены в территориальных зонах, где настоящими Правилами предусмотрена возможность изменения жилого назначения расположенных на первых этажах помещений в нежилое; б) обеспечиваются требования о наличии изолированного входа в такие квартиры, помещения (минуя помещения общего пользования многоквартирных домов); в) соблюдаются требования технических регламентов безопасности (а до введения их в действие – требования строительных норм и правил, иных обязательных требований).
4. Изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости осуществляется при условии:
1) получения лицом, обладающим правом на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, специального согласования посредством публичных слушаний в порядке, определенном настоящими Правилами, - в случаях, когда испрашиваемый вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости является условно разрешенным;
2) выполнения технических регламентов – в случаях, когда изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости связано с необходимостью подготовки проектной документации и получением разрешения на строительство;
3) получения лицом, обладающим правом на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, заключения от ОАГ о том, что изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости не связано с необходимостью подготовки проектной документации и может быть осуществлено без получения разрешения на строительство - в соответствующих случаях.
Статья 40. Контроль за использованием объектов недвижимости
Контроль за использованием объектов недвижимости осуществляют должностные лица надзорных и контролирующих органов, которым в соответствии с законодательством предоставлены такие полномочия.
Должностные лица надзорных и контролирующих органов, действуя в соответствии с законодательством, вправе производить наружный и внутренний осмотр объектов недвижимости, получать от правообладателей недвижимости необходимую информацию, знакомиться с документацией, относящейся к использованию и изменению объектов недвижимости.
Правообладатели объектов недвижимости обязаны оказывать должностным лицам надзорных и контрольных органов, действующим в соответствии с законодательством, содействие в выполнении ими своих обязанностей.
Статья 41. Ответственность за нарушения Правил
За нарушение настоящих Правил физические и юридические лица, а также должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.,
ЧАСТЬ II. КАРТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ. КАРТЫ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ
ЧАСТЬ III. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ
Статья 46. Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории городского округа _________
На карте градостроительного зонирования территории городского округа выделены следующие виды территориальных зон:
|
Кодовые обозначения территориальных зон |
Наименование территориальных зон |
|
Центральные ОБЩЕСТВЕННО- ДЕЛОВЫЕ и коммерческие ЗОНЫ |
|
|
Ц-ГИКЗ |
Зона Государственного историко-культурного музея-заповедника |
|
ЦД-1 |
Зона делового центра |
|
Ц – 1 |
Зона обслуживания и деловой активности городского центра |
|
Ц – 2 |
Зона обслуживания и деловой активности местного значения |
|
Ц – 3 |
Зона центральной обслуживающей, деловой и производственной активности при транспортных узлах |
|
Ц – 4 |
Зона центра обслуживания рекреационных территорий |
|
Ц – 5 |
Зона открытых рынков, оптовой торговли |
|
Ц – 6 |
Зона оптовой торговли, складирования и мелкого производства |
|
Специальные обслуживающие и деловые зоны для объектов с большими ЗЕМЕЛЬНЫМИ участками |
|
|
ЦС – 1 |
Зона учреждений здравоохранения |
|
ЦС – 2 |
Зона высших, средних специальных учебных заведений и научных комплексов |
|
ЦС – 3 |
Зона спортивных и спортивно-зрелищных сооружений |
|
ЦС – 4 |
Зона объектов религиозного назначения |
|
Жилые зоны |
|
|
Ж – 1А |
Зона индивидуальной усадебной жилой застройки |
|
Ж – 1Б |
Зона индивидуальной усадебной жилой застройки с содержанием домашнего скота и птицы |
|
Ж – 2 |
Зона индивидуальной жилой застройки городского типа |
|
Ж – 3 |
Зона смешанной застройки индивидуальными и квартирными домами с участками |
|
Ж – 4 |
Зона малоэтажной смешанной жилой застройки 2 – 4 этажа |
|
Ж – 5 |
Зона среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки 5- 10 этажей |
|
Ж – 6 |
Зона многоэтажной жилой застройки более 10 этажей |
|
Ж - 7 |
Зона развития жилой застройки |
|
Зоны специального назначения |
|
|
СО – 1 |
Зона водозаборных, иные технических сооружений |
|
СО - 2 |
Зона очистных сооружений |
|
СО – 3 |
Зона кладбищ и мемориальных парков |
|
СО – 4 |
Зона режимных объектов ограниченного доступа |
|
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ И КОММУНАЛЬНЫЕ ЗОНЫ |
|
|
ПК - 1 |
Зона производственно-коммунальных объектов I - II класса вредности |
|
ПК - 2 |
Зона производственно-коммунальных объектов класса III вредности |
|
ПК - 3 |
Зона производственно-коммунальных объектов IV класса вредности |
|
ПК - 4 |
Зона производственно-коммунальных объектов V классов вредности |
|
ПРИРОДНО - РЕКРЕАЦИОННЫЕ ЗОНЫ |
|
|
Р-1 |
Земли (зона) особо охраняемых природных территорий – государственные памятники природы областного значения |
|
Р-2 |
Зона парков, набережных, ботанического сада |
|
Р-3 |
Зона скверов, бульваров |
|
Р-4 |
Зона рекреационно-ландшафтных территорий |
|
Р-5 |
Зона коллективных садов и огородов |
|
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗОНЫ |
|
|
СХ-1 |
Зона сельскохозяйственного использования |
Ц- ГИКЗ - зона Государственного историко-культурного музея-заповедника
Зона выделена в границах территории _____________, включенного в списки памятников истории и культуры федерального значения. Параметры и характеристики строительных изменений объектов недвижимости, которые не являются памятниками истории и культуры и расположены в пределах данной территориальной зоны, определяются уполномоченными органами в порядке, определенном законодательством об объектах культурного наследия.
Условно разрешенные виды использования:
ЦД - 1 - зона делового центра
Зона делового центра ЦД –1 выделена для обеспечения правовых условий использования и строительства недвижимости на территориях размещения центральных функций, где сочетаются административные, общественные и иные учреждения преимущественно федерального, регионального и общегородского значения, коммерческие учреждения, офисы, жильё, а также здания многофункционального назначения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ц – 1. Зона обслуживания и деловой активности городского центра
Зона центральных функций (обслуживания и деловой активности) Ц-1 выделена для обеспечения правовых условий использования и строительства недвижимости с широким спектром административных, деловых, общественных, культурных, обслуживающих и коммерческих видов использования многофункционального назначения. Разрешается размещение административных объектов регионального, общегородского и местного значения.
К застройке в данной зоне предъявляются дополнительные требования и ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры. Виды использования памятников истории и культуры, а также параметры и характеристики их изменений определяются в индивидуальном порядке уполномоченными органами в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ц - 2. Зона обслуживания и деловой активности местного значения
Зона обслуживания и коммерческой активности местного значения Ц - 2 выделена для обеспечения правовых условий формирования местных (локальных) центров городских районов и полосных центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ц – 3. Зона деловой активности, обслуживания и производственной активности при транспортных узлах
Зона деловой активности, обслуживания и производственной активности при транспортных узлах Ц - 3 выделена для обеспечения правовых условий формирования и развития общественных центров при сооружениях внешнего транспорта: автовокзала и аэровокзала с широким спектром деловых и обслуживающих функций, связанных с обслуживанием технологических процессов транспортного узла, ориентированных на обеспечение высокого уровня комфорта перевозки пассажиров.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ц-5. Зона открытых рынков, оптовой торговли
Зона рынков (базаров) и оптовой торговли Ц-5 выделена для обеспечения правовых условий формирования, строительства и использования объектов преимущественно торгового назначения и коммунального обслуживания общегородского и регионального значения, ориентированных на удовлетворение потребностей населения в приобретении товаров и продуктов питания повседневного, периодического и эпизодического обслуживания.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ц – 6. Зона оптовой торговли, складирования и мелкого производства.
Зона Ц – 6 выделена для обеспечения правовых условий формирования коммерческой застройки непроизводственного назначения и обслуживающих центров в промышленных районах, в местах расположения производственных и коммунально-складских баз. Особенностью зоны является сочетание объектов, связанных с обеспечением производственной и другой деятельности и обслуживающих, коммерческих объектов местного и городского значения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Статья 46.2. Градостроительные регламенты. Специальные обслуживающие и деловые зоны для объектов с большими земельными участками
Специальные зоны выделены для обеспечения правовых условий осуществления различных видов деятельности, объединенных общим требованием: собственники земельных участков, расположенных в этих зонах, могут использовать недвижимость в соответствии с приведенным ниже списком только после получения специальных согласований посредством публичных слушаний
ЦС – 1. Зона учреждений здравоохранения.
Условно разрешенные виды использования:
ЦС – 2. Зона высших, средних специальных учебных заведений и научных комплексов
Условно разрешенные виды использования:
ЦС – 3. Зона спортивных и спортивно-зрелищных сооружений
Условно разрешенные виды использования:
ЦС –4. Зона объектов религиозного назначения
Условно разрешенные виды использования:
- объекты, связанные с отправлением культа;
- объекты, сопутствующие отправлению культа;
- гостиницы, дома приезжих;
- жилые дома священнослужителей и обслуживающего персонала;
- аптеки;
- киоски, временные павильоны розничной торговли;
- хозяйственные корпуса;
- общественные туалеты;
- парковки.
Статья 46.3. Градостроительные регламенты. Жилые зоны
Ж – 1 А. Зона индивидуальной усадебной жилой застройки.
Зона индивидуальной жилой застройки Ж-1А выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа с минимально разрешенным набором услуг местного значения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
парковки перед объектами обслуживающих и коммерческих видов использования;
Ж – 1 Б. Зона индивидуальной усадебной жилой застройки с содержанием домашнего скота и птицы
Зона индивидуальной жилой застройки Ж-1 выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа с минимально разрешенным набором услуг местного значения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ж – 2. Зона индивидуальной жилой застройки городского типа с участками
Зона индивидуальной жилой застройки Ж - 2 выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих и блокированных индивидуальных жилых домов (коттеджей) с минимально разрешенным набором услуг местного значения.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ж – 3. Зона смешанной застройки индивидуальными и квартирными домами с участками.
Зона Ж – 3 выделена для обеспечения правовых условий формирования районов с домами квартирного типа не выше 3-х этажей, преимущественно муниципальных, сдаваемых внаем для временного проживания с ограниченным разрешенным набором услуг местного значения,
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ж – 4. Зона малоэтажной смешанной жилой застройки
Зона малоэтажной смешанной жилой застройки Ж-4 выделена для формирования жилых районов с размещением блокированных односемейных домов с участками, многоквартирных домов этажностью не выше 4 зтажей, с минимально разрешенным набором услуг местного значения. Разрешено размещение объектов обслуживания низового уровня и (ограниченно) других видов деятельности, скверов.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ж – 5. Зона среднеэтажной жилой застройки 5- 10 этажей
Зона среднеэтажной жилой застройки Ж-5 выделена для формирования жилых районов средней плотности с размещением многоквартирных домов 5–10 этажей. Допускается ограниченный спектр услуг местного значения, некоммерческие коммунальные предприятия, а также площадки для отдыха, игр, спортивные площадки, скверы.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Зона многоэтажной массовой жилой застройки среднего качества Ж-6 выделена для формирования жилых районов с размещением многоквартирных домов повышенной этажности.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Ж-7. Зона развития жилой застройки
Зона развития жилой застройки Ж – 7 выделена для формирования жилых районов с возможностью определения параметров жилой застройки и набора услуг по мере принятия решений о застройке территории органами местного самоуправления. Списки видов разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства определяются в порядке статьи 38 настоящих Правил.
Статья 46.4. Градостроительные регламенты. Зоны специального назначения
СО – 1. Зона водозаборных, иных технических сооружений
Зона СО-1 выделены для обеспечения правовых условий использования участков источниками водоснабжения, площадок водопроводных сооружений. Разрешается размещение зданий, сооружений и коммуникаций, связанных только с эксплуатацией источников водоснабжения по согласованию____________________________________________..
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Виды запрещенного использования:
- проведение авиационно-химических работ;
- применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;
- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод;
- складирование навоза и мусора;
- заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей, тракторов и других машин и механизмов;
- размещение стоянок транспортных средств;
- проведение рубок лесных насаждений.
Условно разрешенные виды использования:
- строительство и реконструкция сооружений, коммуникаций и других объектов;
- землеройные и другие работы.
СО – 2. Зона очистных сооружений
Зона СО - 2 выделены для обеспечения правовых условий использования участков очистных сооружений. Разрешается размещение зданий, сооружений и коммуникаций, связанных только с эксплуатацией очистных сооружений по согласованию _______________________________..
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Условно разрешенные виды использования:
- строительство и реконструкция сооружений, коммуникаций и других объектов;
- землеройные и другие работы.
СО – 3. Зона кладбищ
Зона СО - 3 выделена для обеспечения правовых условий использования участков кладбищ. Размещение зданий и сооружений разрешается с эксплуатацией источников водоснабжения и очистных сооружений в соответствии с приведенным ниже списком только после получения специальных согласований посредством публичных
Условно разрешенные виды использования:
СО-4. Зона режимных объектов ограниченного доступа
Зоны особого режима выделены для обеспечения правовых условий осуществления видов деятельности, регулирование которых осуществляется исключительно уполномоченным органом государственной власти
Основные виды разрешенного использования недвижимости
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Статья 46.5. Градостроительные регламенты. Производственные и коммунальные зоны
ПК – 1. Зона производственно-коммунальных объектов I – II класса вредности
Зона ПК - 1 выделена для обеспечения правовых условий формирования промышленных и производственно-коммунальных предприятий 1 и 2 класса вредности, деятельность которых связана с высокими уровнями шума, загрязнения, интенсивным движением большегрузного и железнодорожного транспорта. Сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Зона ПК - 2 выделена для обеспечения правовых условий формирования коммунально-производственных предприятий не выше III класса вредности. Допускаются некоторые коммерческие услуги, способствующие развитию производственной деятельности. Сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
ПК – 3. Зона производственно-коммунальных IV класса вредности
Зона ПК-3 выделена для обеспечения правовых условий формирования коммунально-производственных предприятий и складских баз IV класса вредности, с низкими уровнями шума и загрязнения. Допускается широкий спектр коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность. Сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
ПК – 4. Зона производственно-коммунальных V класса вредности
Зона ПК-4 выделена для обеспечения правовых условий формирования коммунально-производственных предприятий и складских баз V класса вредности, с низкими уровнями шума и загрязнения. Допускается широкий спектр коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность. Сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
В соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий, а их использование определяется уполномоченными органами исполнительной власти -__________ области в соответствии с федеральными законами.
В составе зоны Р-1 расположены следующие объекты – государственные памятники природы регионального значения, установленные органом представительной власти субъекта Российской Федерации
Иные объекты – государственные памятники природы областного значения, установленные органом представительной власти субъекта Российской Федерации:
Р–2. Зона парков, набережных, ботанического сада
Представленные ниже градостроительные регламенты могут быть распространены на земельные участки в составе данной зоны Р-2 только в случае, когда части территорий общего пользования - парков, набережных переведены в установленном порядке на основании проектов планировки (установления красных линий) из состава территорий общего пользования в иные территории, на которые распространяется действие градостроительных регламентов.
В иных случаях – применительно к частям территории в пределах данной зоны Р-2, которые относятся к территории общего пользования, отграниченной от иных территорий красными линиями, градостроительный регламент не распространяется и их использование определяется уполномоченными органами в индивидуальном порядке в соответствии с целевым назначением.
Данная зона Р-2 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования земельных участков озеленения в целях проведения досуга населением.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Условно разрешенные виды использования:
Р–3. Зона скверов, бульваров
Представленные ниже градостроительные регламенты могут быть распространены на земельные участки в составе данной зоны Р-3 только в случае, когда части территорий общего пользования – скверов, бульваров переведены в установленном порядке на основании проектов планировки (установления красных линий) из состава территорий общего пользования в иные территории, на которые распространяется действие градостроительных регламентов.
В иных случаях – применительно к частям территории в пределах данной зоны Р-3, которые относятся к территории общего пользования, отграниченной от иных территорий красными линиями, градостроительный регламент не распространяется и их использование определяется уполномоченными органами в индивидуальном порядке в соответствии с целевым назначением.
Зоны Р-3 выделены для обеспечения правовых условий сохранения и формирования озелененных участков, предназначенных для отдыха населения в центральных и жилых районах города.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Условно разрешенные виды использования:
Р–4. Зона рекреационно–природных территорий
Представленные ниже градостроительные регламенты могут быть распространены на земельные участки в составе данной зоны Р-4 только в случае, когда части территорий общего пользования (городских лесов, иных территорий) переведены в установленном порядке на основании проектов планировки (установления красных линий) из состава территорий общего пользования в иные территории, на которые распространяется действие градостроительных регламентов.
В иных случаях – применительно к частям территории в пределах данной зоны Р-4, которые относятся к территории общего пользования, отграниченной от иных территорий красными линиями, градостроительный регламент не распространяется и их использование определяется уполномоченными органами в индивидуальном порядке в соответствии с целевым назначением.
Зона Р-4 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечение их рационального использования.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Условно разрешенные виды использования:
Р–5. Зона коллективных садов и садово-огородных участков
Зона коллективных садов выделена для обеспечения правовых условий формирования территорий, используемых в целях удовлетворения потребностей населения в выращивании фруктов и овощей, а также отдыха при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования недвижимости.
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
ВспомОАГтельные виды разрешенного использования:
Условно разрешенные виды использования:
Статья 46.7. Градостроительные регламенты. Сельскохозяйственные зоны
СХ-1 Зона сельскохозяйственного использования
Зона сельскохозяйственного использования СХ-1 предназначена для выращивания сельхозпродукции открытым способом и выделена для обеспечения правовых условий сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращения их занятия другими видами деятельности при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования недвижимости:
Основные виды разрешенного использования недвижимости:
Статья 47. Описание ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия
1. Использование земельных участков и иных объектов недвижимости, которые не являются памятниками истории и культуры и расположены в пределах зон, обозначенных на карте статьи 43 настоящих Правил, определяется:
а) градостроительными регламентами, определенными статьей 46 настоящих Правил применительно к соответствующим территориальным зонам, обозначенным на карте статьи 42 настоящих Правил с учетом ограничений, определенных настоящей статьей;
б) ограничениями, установленными в соответствии с пунктом 4 статьи 3 настоящих Правил, проектом зон охраны памятников истории и культуры, а до утверждения указанного проекта – нормативными правовыми документами об использовании земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах зон, отображенных на карте статьи 43 настоящих Правил.
2. До утверждения в установленном порядке проекта зон охраны памятников истории и культуры городского округа ________ ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, которые не являются памятниками истории и культуры и расположены в границах зон, отображенных на карте статьи 43 настоящих Правил, определяются:
1) приложением № … к Решению «Об установлении границ исторических территорий городского округа _____», которое применяется в части не противоречащей федеральным законам, введенным в действие после принятия указанного решения и которым определены следующие положения:
а) сохранение, как правило, линий застройки исторически сложившейся планировочной структуры, при необходимости, восстановление и закрепление градоформирующего значения исторических доминант – утраченных и частично утраченных культовых зданий и комплексов, в архитектурно-пространственной организации территории и в речной панораме;
б) принятие габаритов новой застройки, обеспечивающих масштабное соответствие с окружающей исторической средой, исключающих закрытие видовых точек на пространственные доминанты и памятники архитектуры, а также исключающих создание фона, неблагоприятного для восприятия памятников. Осуществление нового строительства по индивидуальным проектам;
в) согласование отводов земельных участков под новое строительство, проектов на новое строительство и реконструкцию, сноса существующей застройки с комитетом по охране и использованию историко-культурного наследия городского округа ________;
г) ограничение интенсивности дорожно-транспортного движения и создание условий для его снижения. Запрещение расширения существующих промышленных и коммунально-складских предприятий, а также строительство новых. Исключение прокладки инженерных коммуникаций, теплотрасс и магистральных газопроводов надземным способом;
д) разработка, а при необходимости и корректировка проектов планировки (ПП) исторических территорий
Статья 48. Описание ограничений по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям
1. Использование земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в пределах зон, обозначенных на карте статьи 44 и на карте статьи 45 настоящих Правил, определяется:
а) градостроительными регламентами, определенными статьей 46 применительно к соответствующим территориальным, обозначенным на карте статьи 42 настоящих Правил с учетом ограничений, определенных настоящей статьей;
б) ограничениями, установленными законами, иными нормативными правовыми актами применительно к санитарно-защитным зонам, водоохранным зонам, иным зонам ограничений.
2. Земельные участки и иные объекты недвижимости, которые расположены в пределах зон, обозначенных на карте статьи 44 и на карте статьи 45 настоящих Правил, чьи характеристики не соответствуют ограничениям, установленным законами, иными нормативными правовыми актами применительно к санитарно-защитным зонам, водоохранным зонам, иным зонам ограничений, являются объектами недвижимости, несоответствующими настоящим Правилам.
Дальнейшее использование и строительные изменения указанных объектов недвижимости определяется статьей 6 настоящих Правил.
3. Ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных зонах, водоохранных зонах установлены следующими нормативными правовыми актами:
4. Для земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных зонах производственных и транспортных предприятий, объектов коммунальной и инженерно-транспортной инфраструктуры, коммунально-складских объектов, очистных сооружений, иных объектов, (включая шумовую зону аэропорта) устанавливаются:
- виды запрещенного использования - в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»;
- условно разрешенные виды использования, которые могут быть разрешены по специальному согласованию с территориальными органами санитарно-эпидемиологического и экологического контроля на основе СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» с использованием процедур публичных слушаний, определенных статьями 25, 26 настоящих Правил.
Виды запрещенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах санитарно-защитных зон:
Условно разрешенные виды использования, которые могут быть разрешены по специальному согласованию с территориальными органами санитарно-эпидемиологического и экологического контроля с использованием процедур публичных слушаний, определенных статьями 25, 26 настоящих Правил:
5. Водоохранные зоны выделяются в целях:
Для земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в водоохранных зонах рек, других водных объектов, включая государственные памятники природы областного значения, устанавливаются:
- виды запрещенного использования;
- условно разрешенные виды использования, которые могут быть разрешены по специальному согласованию с бассейновыми и другими территориальными органами управления, использования и охраны водного фонда уполномоченных государственных органов с использованием процедур публичных слушаний, определенных статьями 25, 26 настоящих Правил.
Виды запрещенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон рек, других водных объектов:
Дополнительные ограничения в пределах прибрежных защитных полос (ширина - 10 м для всех объектов)
Указанные дополнительные ограничения распространяются на все водоохранные зоны.
Условно разрешенные виды использования, которые могут быть разрешены по специальному согласованию с бассейновыми и другими территориальными органами управления, использования и охраны водного фонда уполномоченных государственных органов с использованием процедур публичных слушаний, определенных статьями 25, 26 настоящих Правил:
6. Режим природопользования на территории наземных памятников природы, а также охранных зон отдельных деревьев – памятников природы радиусом 11.5 м, устанавливается на основе паспортов указанных памятников, утвержденных органами государственной власти_____________.
7. До утверждения проектов водоохранных зон согласно статье 112 Водного кодекса Российской Федерации земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
После утверждения в установленном порядке проектов водоохранных зон в настоящую статью вносятся изменения.
Приложение 2
Методы выявления пространственной структуры города
1. Теоретические основы выявления пространственной структуры города: модель «неравномерно – районированного» города.
«Неравномерно-районированная» пространственная структура города базируется на нескольких фундаментальных характеристиках поведения людей, живущих в городе.
Во-первых, поведение людей ориентировано на два базовых типа ситуаций:
Во-вторых, люди упорядочивают свое поведение в городе с помощью особых пространственных ориентиров (точек отсчета), закрепляющих систему их ценностей в отношении различных мест города:
Под влиянием этих упорядочивающих начал происходит эволюционное формирование пространственной структуры города, которое распространяется и на объекты (дома, дороги, элементы природного ландшафта, инженерные сети) и на формирование социально-территориальных групп. В результате появляются пространственные структуры, названные в теоретической географии «узловые районы». В отечественной географии это понятие получило развитие в работах доктора географических наук Б.Б. Родомана. Подобные структуры характеризуются следующими свойствами:
Неравномерно-районированная пространственная структура организована из пространственных единиц города – узловых районов разной величины и развитости. Выявление пространственных единиц города и их внутренней взаимосвязи производится на основе совместного использования двух подходов.
Первый подход (морфологический) состоит в анализе распределений различных объектов по территории города с помощью вероятностных методов. В результате его применения оцениваются близость расположения между объектами одной группы (например, одна группа объектов, предоставляющих услуги, другая группа - офисы, третья – предприятия, четвертая – жилье) и соотношение взаимного расположения объектов разных групп. На основе проведенной оценки близости групп объектов и их взаимосвязи выявляются концентрации объектов обслуживания и офисов, места дисперсного (рассредоточенного) их расположения, превалирование жилья или услуг и т.п. Выявленные концентрации и дисперсии различных групп объектов служат основой для отображения сложившейся пространственной структуры города.
Второй подход (социологический) состоит в выяснении у жителей города ареалов их повседневных перемещений, имен (названий) и границ освоенных ими районов проживания, центров активности этих освоенных районов, а также их представлений о локализации точки отсчета городского пространства. В результате строится «ментальная» (мыслительная) карта, отображающая указанные выше концентрации, публичные и приватные территории, но представленные сквозь призму повседневного опыта горожан.
На практике, как правило, используется комбинация этих подходов, взаимно дополняющих друг друга, для установления полной картины сложившейся пространственной организации города и городского сообщества.
В результате многочисленных исследований городов с помощью указанных выше методов были исследованы формы и свойства неравномерно-районированной пространственной структуры. Несмотря на все разнообразие внешних форм города, сообществ и культур, ландшафтов и инженерных технологий во всех случаях пространственные структуры строятся по одной и той же схеме. Здесь уместно привести аналогию с организмом человека – несмотря на бесконечное разнообразие индивидуальных особей, человек как вид имеет в принципе одну и туже анатомию, одно и тоже устройство внутренних органов, те же механизмы функционирования различных биохимических систем и т.д. Вопрос уникальности и типичности любых явлений - это сложная диалектика, которая зависит от точки зрения и целей рассмотрения субъекта. Поэтому справедливы оба взгляда – когда город представляется неповторимым, уникальным, единственным в своем роде феноменом и когда тот же город предстает в виде «идеально-типичного» описания. Главное – избежать спекуляций на этом фундаментальном свойстве сознания и применять каждую позицию - уникализации или типизации - уместно, в соответствии с практической задачей. Профессионализм специалиста определяется именно этим – правильным выбором точки зрения в зависимости от цели его действий для достижения наиболее эффективного результата и указанием на границы применимости данной позиции в конкретном действии.
Исследования более чем 40 городов с помощью указанных выше методов позволили выявить и изучить их пространственную структуру и сформулировать основные категории, понятия и свойства пространственной организации на основе «неравномерно-районированной модели» города. К их числу относятся понятие пространственной единицы, их типология и характеристики строения, связи и расположение единиц в городе, закономерности их организации и развития, которые описываются далее. Напомним, зачем все это нужно - выявленная таким образом сложившаяся пространственная структура представляет собой решающий шаг для построения схемы градостроительного зонирования города.
1. Пространственная единица - это узловой район, который состоит из центра - многофункциональной концентрации публичных объектов (услуг, офисов, остановочных пунктов маршрутов общественного транспорта, культуры, спорта и т.д.) - и монофункциональных участков жилья, производства или рекреации, вытесненных на периферию единицы. Каждая такая связка элементов содержит более или менее полный исходный комплект, выделена и относительно автономна с точки зрения проживающего населения.
Функциональная структура, соотношение концентрированно и дисперсно размещенных объектов, распределение транспортных и пешеходных потоков, как и различных групп населения и их поведение внутри единиц «согласованы» между собой, «подогнаны» друг к другу. Целостность, устойчивость и развитость пространственной единицы определяется степенью этой согласованности.
Пространственные единицы не являются нормативными предписаниями, созданными с целью их насаждения путем проектирования и строительства по однажды "утвержденной" схеме. Пространственные единицы - это "свертки," отображающие реально существующую городскую жизнь. Здесь имеется достаточный набор услуг, мест приложения труда и видов деятельности, разнообразие социальных групп и пространственная целостность, выделяющие (обособляющие) это место в представлениях жителей города.
2. Пространственная единица состоит из двух частей: коммуникационно - публичной системы и монофункциональных территорий.
Коммуникационно - публичная (общественная) система единицы строится по древовидной схеме, формируется концентрированным размещением объектов публичного использования и характеризуется высокой интенсивностью использования территории. Каркас (коммуникационно - публичная система), в свою очередь, состоит из следующих элементов:
Монофункциональные территории пространственной единицы состоят из жилых, производственных или рекреационных территорий, расположенных вне каркаса единицы. Эти территории характеризуются дисперсным размещением объектов публичного назначения. Контуры этих территорий, по сути, представляют собой границы пространственной единицы, выделяют население, которое с наибольшей вероятностью тяготеет к главному ядру этой единицы.
Основные параметры пространственной единицы, такие как количество и мощность ядер, их функциональный состав, интенсивность использования территории, конфигурация каркаса взаимосвязаны между собой и могут быть охарактеризованы интегральным показателем уровня структурной развитости пространственной единицы. Количественно этот показатель наиболее точно определяется суммарным объемом общественной застройки, расположенной в пределах единицы.
3. Пространственная единица города может быть описана как устройство для формирования различных типов сред (см. рисунок ниже).
Место основания города, как правило, становится первой точкой отсчета для населения города. Это место задает шкалу иерархии ценностей разных мест на территории освоенного пространства. Здесь формируется главное ядро пространственной единицы и всего города. Следует обратить внимание, что расположение главного ядра не связано с геометрическим центром пространственной единицы, возможны варианты его разного размещения относительно ареала конкретной единицы. Главное ядро может быть небольшим, включать несколько кварталов вокруг центральной площади, а в крупнейших городах может распространяться на сотни кварталов, улиц, площадей. Во всех случаях это место высшей в городе концентрации людей, услуг, деловой активности, многообразия выбора и разнообразия форм поведения. Жилья здесь меньше и, как правило, это особые его виды - элитное, квартиры–студии, и т.п., а стандартное жилье в главных ядрах, если еще и сохраняется, то постоянно сокращается.
Рис.1. Схема центральной единицы пространственной структуры города.
От главного ядра по разным направлениям отходят коммуникационные связевые элементы – полосовые концентрации объектов обслуживания, офисов, общественного транспорта, людей, формирующиеся вдоль главных улиц. Следует обратить внимание, что развитие полосовых форм концентрации и публичной жизни никак не связано с радиальным, решетчатым, гексагональным или еще каким-нибудь геометрическим построением плана города. Связевые элементы коммуникационно - общественной системы могут сходиться под прямым углом друг к другу или расходиться веерообразно – суть узлового района от этого не меняется. Жилье и публичные объекты входят в состав связевых элементов примерно в равных долях.
На некотором отдалении от главного ядра, на оживленных улицах – полосовых концентрациях объектов и транспорта - формируются дополнительные ядра вокруг одного крупного объекта, например театра, музея, спортивного комплекса, универсально-зрелищного спортивного комплекса, торгового центра, рынка, гостиничного комплекса. Вокруг него складывается концентрация мелких объектов. Если главный объект, формирующий дополнительное ядро, культурно-развлекательного назначения, то вокруг него возникает сеть торговых объектов, ресторанов, кафе и других «потребительских» объектов. Если основной объект - торгового назначения, то рядом с ним обязательно появляются культурно-развлекательные объекты, например, кинотеатры, клубы, спортивные объекты, а в ряде случаев и церкви. В этом есть глубокий культурный смысл – так создается многофункциональная, разнообразная среда, соединяющая услуги и досуг, мелкие и крупные объекты.
Между улицами - полосовыми концентрациями активности - располагаются жилые территории, озеленение или производственные объекты. Каждое такое жилое образование складывается из одного или нескольких социально-территориальных сообществ. Приватные среды формируются разными типами застройки – домами на индивидуальных участках, блокированными домами, многоквартирными домами небольшой этажности и, наконец, многоэтажными многоквартирными домами. В западной традиции такие сообщества организованы в форме community – основной социальный «микроорганизм» города. В дореволюционной России такие социально-территориальные сообщества назывались общинами. Объекты, предоставляющие услуги в этой публичной среде, инородны. Поэтому, как правило, на жилых территориях «приживаются» без конфликтов небольшие объекты со стандартным набором услуг.
В «ступенчатой» модели планировочной структуры были полностью исключены связевые элементы – полосовые концентрации городской активности. Считалось, что людям достаточно «удовлетворять потребности» в общественных центрах (комплексах), а улица с непрерывным фронтом магазинов, мелких и крупных офисов и других объектов обслуживания - не нужна. Это был «синдромом советского градостроительства», сильно идеологизированного и не отвечающего интересам горожан. Характерно, что советская система канула в небытие, а градостроители до сих пор рисуют в генеральных планах «общественные центры» и еще ни разу не нарисовали улицу с непрерывным расположением офисов и предприятий обслуживания – важнейший элемент неравномерно-районированной пространственной структуры.
Однако жизнь берет своё. Во всех городах появились следы мучительных действий предпринимателей, перестраивающих первые этажи многоквартирных домов по крупным улицам под офисы, обслуживание, мелкое производство или превращающих индивидуальные жилые участки в предпринимательские объекты. Это подтверждает справедливость предлагаемого подхода и настоятельно требует реабилитации этого важнейшего элемента городской среды.
Основной характеристикой территориальной единицы, как уже говорилось выше, является уровень ее структурной развитости, который, как правило, соотносится с ее удалением от точки отсчета, длительностью срока жизни этой единицы, величиной города и другими менее значимыми факторами. На каждом уровне развитости, единицы имеют похожие структурные характеристики – конфигурацию, соотношение каркаса и монофункциональных территорий, уровень концентрации услуг, офисов, культурно-развлекательных объектов. С помощью показателя структурной развитости единицы удается выявить текущие тенденции развития, спрогнозировать характер ее изменения и роста.
Физические расстояния между пространственными единицами, измеряемые единицами длины или времени движения, затрачиваемые на перемещения из одной точки городского пространства в другую, не столь значимы для описания пространственной структуры по сравнению с порядком присоединения каждой единицы к центральной. Поэтому расстояние в структуре города лучше измерять ранговым номером присоединения, названным «дистанция». Центральная единица – это первая дистанция. Следующие, примыкающие к ней единицы, формируют вторую дистанцию. Примыкающие к ним следующие единицы считаются единицами третьей дистанцией и так далее. Пространственные единицы одной дистанции могут быть расположены на разном расстоянии от границы центральной единицы. Например, одна из них может непосредственно соприкасаться с центральной единицей, а другая единица этой же дистанции может отстоять от неё на несколько сотен метров.
Уровень структурной развитости единиц закономерно снижается по мере удаления от центральной единицы, единицы одной и той же дистанции с большой долей вероятности будут иметь близкий уровень структурной развитости.
Пространственные единицы (узловые районы) и иные элементы городской системы раскладываются по выше приведенным характеристикам в следующие группы:
- центральная единица высокого уровня развития;
- рядовые единицы среднего уровня, расположенные на любой дистанции;
- единицы на начальной стадии развития, расположенные на периферии города;
- неструктурированные территории.
Центральная единица – центральный узловой район города, самая старая, большая и ценная часть города. Центральные единицы характеризуется наиболее высокими показателями развития, концентрации объектов обслуживания, офисов, транспорта, пешеходов, перемещений, разнообразием видов деятельности, сложностью культурных смыслов.
Коммуникационно-общественная система центральной единицы (каркас) имеет кольцевую конфигурацию, связывающую между собой главное и все дополнительные ядра. Это главное отличие планировочного рисунка центральной единицы от остальных территориальных единиц города. В состав коммуникационно-общественной системы входит большое главное ядро (как правило, точка отсчета для всего городского населения), несколько дополнительных ядер и соединяющие их улицы – связевые элементы, объединенные кольцевой схемой общественного транспорта. Главное ядро может включать несколько площадей, десятки кварталов и улиц непрерывной концентрации объектов, людей, общественного транспорта. Параметры главного ядра центральной единицы, обслуживающей все городское население, наиболее тесно связаны с величиной города.
Несмотря на то, что в ядрах есть небольшие участки, полностью или почти полностью занятые под офисы и услуги, в них сохраняется жилье. По мере роста города, интенсификации использования территории ядер, их структура меняется в сторону увеличения доли общественной застройки за счет сокращения жилья. При этом сохранение жилья, даже в наиболее плотно освоенных ядрах, - важное условие привлекательности этого места.
Жители центральных территориальных единиц реализуют 90% потребностей в её пределах. Работают (или учатся) в центральной единице две трети живущего в ней населения.
Рядовые пространственные единицы - городские узловые районы - имеют более низкий уровень структурной развитости по сравнению с центральной единицей, но достаточный для формирования внутренней структуры. Ядро рядовой единицы формируется при наличия хотя бы одного уникального общегородского объекта, в сочетании с разнообразными объектами обслуживания и офисами. Дополнительные ядра в рядовых единицах появляются реже и только в самых крупных из них.
Главное ядро рядовой единицы смещено из ее геометрического центра на границу в сторону центра города или, точнее, в сторону единицы предыдущей дистанции. Это важнейшее свойство рядовых единиц, как ни странно во многом определяющее их удобство для жизни и их привлекательность для жителей города. Подробнее это свойство рядовых единиц будет рассмотрено ниже.
Коммуникативно-общественная система рядовых единиц имеет древовидную разомкнутую конфигурацию. Как правило, это одна – две, реже три полосовые концентрации разнообразных объектов, сложившихся вдоль главных улиц с общественным транспортом и большими потоками транспорта. Это второе (после смещения главных ядер) основное свойство рядовых единиц, отличающих их от центральной единицы.
Большую часть рядовых единиц занимают монофункциональные территории: жильё разных типов, рекреационные (озелененные) зоны, промышленные, коммунально-складские и другие территории.
Жители рядовых единиц осуществляют в ее пределах примерно 40 % потребностей посещений различных объектов.
Единицы на начальной стадии развития.
Единицы начального уровня развития складываются, как правило, на периферии города. В таком, «зародышевом» состоянии они могут оставаться длительное время, иногда - всегда. В планировочном отношении они характеризуются наличием только одного элемента коммуникационно-общественной системы – связевого элемента в виде полосовой концентрации различных объектов, предоставляющих услуги и места приложения труда вдоль главной улицы с общественным транспортом. Как правило, важным элементом их коммуникационной структуры является школа. Реже периферийные единицы начальной стадии развития имеют небольшое ядро, как правило, формируемое концентрацией объектов вокруг крупного торгового объекта (в последнее время это стали крупные центры оптовой торговли) с ограниченным разнообразием услуг и другой активности.
Однако, даже в таком, зародышевом состоянии эти территориальные единицы остаются сформированными узловыми районами, - живущие здесь люди реализуют внутри них до 20% всех посещений.
Неструктурированные территории.
Все типы территориальных единиц - от сложнейших, центральных до простейших, «зародышевого» уровня, обеспечивают более или менее полноценную, разнообразную среду проживания. В этом заключается суть территориальной единицы города, как «кванта» полноценной городской жизни, обеспечивающей, в том числе, разнообразные контакты между людьми.
Кроме территориальных единиц в городах существуют неструктурированные территории – массивы застроенных однородных участков, «неприкрепленных» к какому либо центру. Как правило, это довольно большие районы индивидуальной жилой застройки или промышленные площадки на периферии города.
Неструктурированные территории возникают несколькими путями: в результате массового переселения деревенского населения в города или при расширении городских границ и включением в городскую черту близлежащих поселений. В последнее время их появление связано с процессом массовой субурбанизации, переселения городских жителей в пригороды. Массовый процесс субурбанизации начался в конце 50-х, в начале 60-х годов в США, а затем быстро распространился по всему миру. Своего пика он достиг к середине 80-х годов. Остановимся на нем подробнее.
Основу этого феномена составляет мечта среднего класса о «земном рае» - жилом доме на своем (крошечном, но своем) земельном участке. Такие дома строились по современным технологиям со всеми инженерными коммуникациями за пределами старых городов с их тяжелыми социальными проблемами, экологией и пробками на улицах. Немаловажную роль сыграл фактор контролируемого соседства – рядом с тобой жили люди примерно одного достатка и одной социальной группы. И, наконец, последним звеном успеха стала довольно выгодная ипотека, которая сделала доступным покупку этих участков и домов. Очень быстро стараниями ипотечных и страховых, крупных девелоперских и строительных компаний и, особенно, автомобилестроительных концернов субурбанизация превращается в массовое явление.
И, наконец, сегодня, когда весь мир уже осознал тяжелые, негативные последствия этой формы проживания, субурбанизация «пришла» в российские города в виде коттеджных поселков и тысяч гектаров неподготовленной земли, переданной под жилищное строительство.
Какое-то количество неструктурированных территорий имеет право на существование, как любое другое разнообразие форм жизни. Более того, они работают на расширение возможности выбора горожанином среды проживания. Несомненно, кому-то нравиться жить в изолированном жилом поселке, под охраной, среди бОАГтых людей. Другим нравиться полу-городской полу-сельский стиль жизни в поселке со своим участком, огородом, цветником. Все это может быть, пока субурбанизация не задавливает основную форму организации среды в пространственных городских единицах. Тогда начинаются проблемы, уже ставшие привычными в современной Америке: бескрайние однообразные районы с одинаковой невыразительной застройкой (как и наши микрорайоны типовой многоэтажной застройки, похожие друг на друга от Калининграда до Находки), проблемы доступности школ, мест приложения труда, поликлиник, больниц, кладбищ, разрушение чувства места.
Город формируется и развивается путем создания, развития, соединения и разделения территориальных единиц. Обычно формирование города начинается с создания одной, первой пространственной единицы – узлового района. Далее, по мере роста города формируются следующие территориальные единицы.
Бывают ситуации, когда города возникают на базе слияния двух или нескольких населенных пунктов – первичных пространственных единиц. В этом случае появление города предполагает усиление какой-то из этих пространственных единиц или формирование новой главной единицы, объединяющей существующие поселения.
Количество территориальных единиц (районов) в городе зависит от его размера. Однако имеется слишком много факторов, кроме величины города, дополнительно влияющих на необходимость в городе формировать новые единицы, а не развивать существующие. Это и компактность города (наличие реки увеличивает количество районов), и традиции расселения, и экономико-политические причины. Например, стремление руководителей промышленных предприятий «привязать» рабочих к своему заводу, особенности финансирования жилищного строительства и коммунального хозяйства через отраслевые бюджеты привели к созданию в городах автономных, плохо связанных друг с другом районов – слобод - жилья вокруг промышленного предприятия. Поэтому строгой зависимости между размером города и его пространственной организацией нет.
Приведем несколько примеров конкретных городов, в которых был проведен анализ пространственной структуры. В российской нефтяной провинции в современном городе Нягань с населением примерно 60 тысяч человек сложились три единицы – городских района. В Калуге (350 тыс. чел) – 6 единиц. Более крупные региональные столицы имеют большее число единиц - Хабаровск (615 тыс. чел.) состоит из 10 единиц, Казань (1090 тыс. чел.) – из 13 единиц, Самара (1220 тыс. чел.) – из 10 единиц, Нижний Новгород (1350 тыс. чел.) – из 17 единиц.
Развитая пространственная структура города состоит из главной, центральной единицы и рядовых (срединных и периферийных) единиц. В отличие от привычной схемы организации планировочной структуры, из одинаковых по величине проживающего населения и стандартизированных по форме планировочных единиц – микрорайонов, жилых и планировочных районов, неравномерно-районированная структура формируется из единиц разного размера, с разным числом жителей и разной пространственной конфигурации. Так, в исследованных российских городах (с населением от 40 до 1350 тыс. человек) количество проживающего населения в единицах изменяется от 5 до 200 тысяч человек, хотя центральные единицы в ряде городов могут быть больше - их территория доходит до 1500 га.
Развитие в неравномерно-районированной пространственной структуре описывается особым образом, как «аппликативная динамика». Дело в том, что каждая пространственная единица развивается одновременно под воздействием внутренних и внешних факторов. В первом случае - это автономный узловой район, характеризующийся собственной структурной развитостью, неотложными задачами и интересами производств, бизнеса и людей, в нем расположенных. Во втором случае, каждая единица развивается в системе городского управления, участвует в решении общих задач, реализации единой для города социальной, экономической и экологической стратегии. Этот управленческий дуализм хорошо известен на практике как согласование интересов в развитии административных районов города и администрации местного самоуправления. Единственное, о чем следует помнить, это то, что административное деление города, как правило, делается на основе разграничения экономического потенциала или каких-либо других аналогичных признаков и очень приблизительно соответствует пространственной структуре сложившегося города
Проведенные исследования различных городов показали, что в подавляющем числе случаев главные ядра рядовых территориальных единиц смещены относительно геометрического центра единицы на ее границу, в сторону центра или единицы предыдущей дистанции. Этот эмпирический факт требует объяснения, поскольку в нормативной (предписательной) планировочной структуре советского города такое положение считалось неправильным. Согласно этой доктрине, центры планировочных и жилых районов должны размещаться в центре обслуживаемых ими территорий с целью сокращения времени их доступности для жителей этих районов. Так была совершена одна из главных ошибок советского градостроительства, имеющая довольно существенные последствия.
Для объяснения смещения главных ядер рядовых территориальных единиц потребовался целый комплекс исследований. Путем анкетирования изучались маятниковые миграции населения между жильем и местами приложения труда и с помощью методики, разработанной А.И. Стрельниковым, моделировалась зона наиболее интенсивных перемещений населения на территории города. Выяснилось, что:
во-первых, зона наиболее плотных маятниковых перемещений, вмещающая в среднем 75% перемещений всего населения по территории города, составляет 12 – 14 % от застроенной территории города,
во-вторых, все главные ядра рядовых единиц города располагаются точно в границах (или пересекаются с границей) этой зоны,
в-третьих, что главные ядра располагаются на пересечении изолинии, оконтуривающей зону наиболее интенсивных перемещений населения с главной улицей этой территориальной единицы.
Таким образом было показано, что положительный эффект смещения главных ядер из центра территориальной единицы связан с двумя факторами.
Во-первых, главные ядра срединных и периферийных рядовых единиц формируются только при наличии здесь уникальных общегородских объектов, окруженных концентрацией более мелких стандартных объектов, предоставляющих различные услуги и офисы. Однако размещение уникального общегородского объекта становится рентабельным только при условии его посещения не только жителями данной территориальной единицы, но и всего города. Эта возможность возникает, когда такой объект максимально приближен к центру, входит в зону, наиболее доступную на транспорте для всего населения города.
Во-вторых, главные ядра территориальных единиц посещаются их жителями по другой схеме, нежели им «предписано «ступенчатой» моделью планировочной структуры. Жители этого района посещают главное ядро не в системе «дом – главное ядро – дом», а в процессе маятниковых повседневных перемещений по схеме «дом – главное ядро – работа – главное ядро – дом». Посещение жителями центра их района происходит в процессе транзита из района в другой район и из другого района «домой». Это колоссально экономит время и имеет дополнительный досуговый эффект. На долю такого, «сопутствующего» посещения жителями главного ядра их территориальной единицы, приходится до 70 % посещений объектов ядра. Очевидно, что любое смещение главного ядра из зоны «входа – выхода» данной территориальной единицы оборачивается для населения этого района существенным увеличением средних затрат времени доступности услуг и сопровождается субъективным снижением комфортности проживания в районе. Кроме этого, существует еще ряд других факторов, связанных с трассировкой общегородских магистралей, обуславливающих удобность расположения главных ядер срединных и периферийных единиц на их границе со стороны центра города.
Это существенное отличие неравномерно-районированной пространственной структуры эволюционного города от нормативной модели, которое заставляет специалиста – градостроителя «другими глазами» смотреть на сложившуюся ситуацию и, соответственно, принимать другие решения в процессе проектирования, планирования и градостроительного регулирования.
Важнейшим условием нормального функционирования современного города является правильно организованная транспортная сеть. В практике и теории современного российского градостроительства в этом разделе заложены глубокие и тяжелые противоречия, граничащие с фундаментальными ошибками.
Суть этих проблем заключена в неразведенности понятий «улица» и «магистраль» (или в терминологии нормативного документа – «дорОАГ»). СНиП по планировке и застройке городов предлагает некоторую «кашу», из которой непросто понять, в каком случае необходимо предусматривать магистральные дороги, а в каком - магистральные улицы и, чем они вместе отличаются от «улиц и дорог» на «местном уровне», где совмещены в одну группу.
Хороший пример подобной путаницы содержится в таком примечании: «Главные улицы (!), как правило, выделяются из состава транспортно-пешеходных, пешеходно-транспортных и пешеходных улиц и являются основой архитектурно-планировочного построения общегородского центра» . Немудрено после этого видеть кашу из улиц, дорог, магистралей и развязок в генеральных планах городов, которая настойчиво рекомендуется как «обязательное и рациональное» решение транспортных проблем.
По существу улица и магистраль - это совершенно разные в средовом и техническом отношении линейные сооружения, с разными целями и способами развития. Рассмотрим их принципиальные различия без особого углубления в техническую сторону дела.
Улица - это пространство пешехода. Она предназначена для его перемещения в любое произвольно выбранное им место на этой улице. Главной целью функционирования улицы является удобство пешеходов в доступности объектов, расположенных непрерывно вдоль неё.
Улица предназначена для перемещения пешеходов, которые преимущественно двигаются по ней пешком, в общественном транспорте, на велосипеде и автомобиле. Улица всегда должна быть многофункциональна, по ней, как правило, проходят все виды транспорта, кроме грузового и крупнОАГбаритного транспорта.
Большая ошибка отличать улицу от магистрали по средствам перемещения - они различаются предназначением. Исходя из этого, скорость движения транспорта по улицам не является значимой целью, а наоборот, должна всегда ограничиваться, подчинятся задаче безопасного движения большого потока пешеходов и общественного транспорта. Поэтому пересечение улиц между собой не требует развязок.
Магистраль - это пространство транспорта. Магистрали используются для скоростного и безопасного движения транспорта, в принципе любого не создающего помех другим транспортным средствам. Соответственно, на магистрали пешеходы допускаются ограничено. На большей части магистрали не предусматривается непосредственного контакта между проезжей частью и застройкой. Стоянки, остановочные пункты, съезды дискретны, размещаются в определенных местах. Пересечения с транспортной магистралью, как правило, организуются с помощью развязок, обеспечивающей непрерывное движение без понижения скорости транспорта.
Принципы развития магистрали и улицы различны.
Развитие магистрали идет путем расширения или за счет реконструкции и расширения существующей проезжей полосы или достраивания дополнительного пути. Цели развития – вместить все больший транспортный поток, который канализуется магистралью.
Развитие улиц идет совершенно другим путем. Главная ценность улицы - в обрамляющих ее зданиях. Здесь сосредоточены основные объекты притяжения (торговля, обслуживание, банки и офисы) и частного предпринимательства. Вдоль улиц самые дорогие участки, здания и бизнес и, следовательно - высокие поступления от налогов или арендной платы в городской бюджет. Любое сокращение фронта улицы, сокращение площади интенсивного использования для пешеходов и застройки здесь недопустимо. Еще более важно, что улица всегда «обрастает» традициями, становится частью городской истории и культуры. Люди привыкают к ним и любят их. Образ города в сознании людей связан с образами улиц. На улицу выходят самые интересные здания с запоминающейся оригинальной архитектурой.
Главным способом расширения улиц является развитие их сети, - повышение их плотности путем прокладки новых улиц на месте сноса и расчистки внутриквартальных территорий. Конечно, это не означает, что улицы не должны реконструироваться и расширяться. На практике застройка устаревает и должна обновляться. Речь идет о том, что расширение и реконструкция не может быть принципом развития улицы, но должна быть способом ее обновления.
Неравномерно-районированная пространственная структура формируется сочетанием иерархической сети улиц и системы магистралей.
Принципом организации движения в современном городе должна стать следующая схема. Человек (корреспондент) из места отправления должен вначале перемещаться по уличной сети с регулируемым движением и ограниченной скоростью до ближайшей магистрали, идущей в нужном ему направлении. Чем больше количество машин и поток движения в этой части города, тем выше должна быть в этом месте плотность сети улиц (независимо от их ширины) и, соответственно, большая вероятность нахождения пути с меньшими затратами времени (заторами).
Далее, через ограниченное, но достаточное количество въездов корреспондент должен заехать на скоростную магистраль. Двигаясь по магистрали с непрерывным движением на предельно допустимой скорости, он должен добраться до съезда, который наиболее приближен к пункту его назначения. Чем выше поток машин, перемещающихся по магистрали, тем шире должна быть проезжая часть магистрали, тем больше должно быть полос движения, чтобы обеспечить сохранение заданной высокой скорости движения.
Последний отрезок пути до требуемого ему места корреспондент вновь совершает по уличной сети с ограниченной скоростью движения. Конечно, практические решения всегда намного сложнее, но принцип рациональной организации транспортного и пешеходного движения должен сохраняться.
Решение транспортных проблем городов. Принцип магистрализации в функциональной модели города.
Главным принципом функционирования коммуникационной системы эволюционного города с неравномерно-районированной пространственной структурой является рациональное развитие системы магистралей и уличной сети, которое, как описано выше, должно идти принципиально разными методами.
Успешные города сумели создать внутри города систему магистралей, сохранив и умножив исторически сложившуюся уличную сеть. Это примеры Мюнхена (кольцевая и вылетные магистрали), Неаполя (сложнейшие проблемы транспорта, магистраль проложена по гребню природного амфитеатра над городом с огромными виадуками и системой развязок на выездах-вьездах), Вашингтона (диагональные магистрали выделены из системы улиц). Менее успешные города сохранили плотную уличную сеть, но не смогли организовать (пробить) эффективные магистрали (характерный пример - Париж).
Наиболее тяжелые последствия можно наблюдать в городах, где для решения транспортных проблем используется принцип магистрализации, суть которого, на практике, сводится к следующему. Главная идея заключается в том, что транспортные потоки в городе должны осуществляться только в специально предназначенных для этого каналах – магистралях, в связи с чем, уличная сеть должна быть дифференцирована на две части. Первая - улицы с интенсивным потоком транспорта, которые должны превратиться в магистрали со всеми требованиями, предъявляемыми к транспортному коридору (высокая скорость движения, преимущество автомобиля над пешеходом, развязки в двух уровнях с целью увеличения пропускной способности транспортного потока). Вторая часть – остальная уличная сеть, которая исключена из транспортной работы и поэтому может перекрываться, застраиваться, использоваться как дворовые пространства, для стоянок, пешеходного движения и проезда «до двери», т.е. обрекается на дистрофию.
Пример магистрализации – Москва. В Москве забота властей распространяется только на магистрали, поэтому уличная сеть подвергается чудовищной деградации. Новые магистрали отчасти идут по новым местам, но в большинстве случаев ими заменили существующие улицы путем сноса застройки и их расширения, в отдельных случаях улицам просто придали другой статус, ничего не меняя по существу. Одновременно с магистрализацией быстрыми темпами идет ликвидация уличной сети – улицы застраиваются, перекрываются, исключаются из автомобильного движения или превращаются в улицы с односторонним движением. В частности, из-за этого уличная сеть и магистрали недостаточно связаны между собой. В результате Москва, не будучи городом с самым большим в Европе и мире количеством автотранспортных средств, и, располагая прекрасным метрополитеном, стала одним из самых проблемных городов по условиям транспортного движения. Бесконечные пробки, сложнейшая система навигации, напрочь сбивающая водителей с толку, как и недопустимо большое количество дорожно-транспортных происшествий - результат претворения в жизнь теоретической концепции магистрализации. Характерно, что в случае Москвы не помОАГет даже большое число новых современных дорогих магистралей со сложнейшими развязками – машины стоят на окружной дороге, стоят на третьем транспортном кольце, перед въездом на него и съездом. Пробки будут и на четвертом транспортном кольце, если не изменится теоретическая концепция магистрализации и курс на демонтаж уличной сети.
Размещение улиц и магистралей в неравномерно-районированной пространственной структуре города строго дифференцировано.
Улицы располагаются внутри территориальных единиц. Главные улицы прокладываются внутри коммуникационно-общественной системы единицы и формируют полосовые концентрации различных объектов. Плотность уличной сети максимальна в ядрах и уменьшается в связевых элементах каркаса. Сеть улиц еще более разряжается на монофункциональных территориях в жилой застройке и становится крайне редкой в рекреационных и промышленных территориях.
Непрерывность улиц по мере развития обеспечивается несколькими путями. По мере территориального роста единиц их улицы и каркасы начинают срастаться, переходя из одной единицы в другую. Отголоски этого процесса мы видим в Москве, когда исторически сложилось изменение названий улиц по коротким отрезкам, при переходе из одной исторически сформированной единицы в другую. Часто вначале продлевается главная улица сложившейся единицы и затем на ее продолжении формируется единица следующей дистанции. Со временем уже в новой единице вокруг этой улицы формируется новая комуникационно-общественная система.
Магистрали прокладываются между территориальными единицами, по участкам с минимальной плотностью освоения и низкой стоимостью земли. Магистрали трассируются по краю единицы или вообще за ее границами. Они связываются с уличной сетью через систему выходов-входов определенной частоты в зависимости от мощности потока и класса магистрали. Суть этого решения состоит в том, чтобы максимально разгрузить систему главных улиц пространственных единиц, переместив основной транзитный поток (прежде всего грузового транспорта) на магистрали.
Во всех случаях не следует прокладывать магистраль по «гребню активности» внутри коммуникационно–общественной системы. Это ложная посылка. Повысить таким способом доступность этого участка города невозможно. Наоборот, это верный путь к пробкам и заторам, связанным с увеличением в этом месте транзитного транспорта и проблемам с парковкой. Даже если удастся избежать сноса при формировании и последующем развитии магистрали, это все равно в дальнейшем приведет к деструкции улицы за счет перегрузки улицы парковочными местами, ухудшения экологии, потери привлекательности и снижения стоимости недвижимости.
В центральном районе Лондона встречаются частные скверы, где можно видеть такую картину. Собственница сквера открывает калитку своим ключом и идет гулять за ограду со своей собачкой, захлопнув за собой калитку.
Строительные нормы и правила. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89*