Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Національна юридична академія України
імені Ярослава Мудрого
Бабкова Валентина Семенівна
УДК 347.963
Організаційно-правові проблеми
контролю в прокурорській діяльності
Спеціальність 12.00.10 — судоустрій;
прокуратура та адвокатура
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Харків — 1998
Дисертація є рукописом
Робота виконана на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти України
Науковий керівник — академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Грошевий Юрій Михайлович, віце-президент Академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України
Офіційні опоненти:
— доктор юридичних наук, професор Долежан Валентин Володимирович, завідувач кафедри публічного права Волинського державного університету імені Лесі Українки;
— доктор юридичних наук Смирнов Олександр Федорович, директор Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Генеральної прокуратури Російської Федерації
Провідна організація — кафедра організації судових та правоохоронних органів Одеської державної юридичної академії, Міністерство освіти України
Захист відбудеться 4 лютого 1999 р. о 11-00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77)
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77)
Автореферат розіслано 29 грудня 1998 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради П.І. Жигалкін
1
загальна характеристика роботи
Актуальність теми дослідження. Конституція України 1996 року, проголосивши принцип верховенства права, спрямований на забезпечення фундаментальних прав і свобод людини, визначила нові напрями прокурорської діяльності. Це зумовило необхідність реформування прокурорської системи як складової частини правової держави.
Найважливішою внутрішньою проблемою перебудови в органах прокуратури є вдосконалення її системи управління, оскільки, як зазначив Генеральний прокурор України М.О. Потебенько, громіздкі структури і Генеральної прокуратури, і обласних більше працювали на листування, ніж на кінцевий результат (Потебенько М. Час потребує не слів, а дій // Голос України. - 1998. - 21 серп.).
Оптимізація управління прокурорською системою повинна здійснюватися одночасно з удосконаленням такого його основоположного напряму діяльності, як контроль. Значення контролю у прокуратурі полягає в тому, що через його вплив на підконтрольні обєкти прокурорської системи реалізуються визначені законом цілі прокурорської діяльності. Контроль, організований належним чином, створює необхідні передумови для ефективної реалізації поставлених перед органами прокуратури цілей і дає змогу з найменшими затратами добитися їх здійснення.
Актуальність обраної теми зумовлюється, з одного боку, необхідністю дослідження проблем, повязаних з удосконаленням системи контролю в органах прокуратури та його правовим регулюванням, а з другого — потребою опрацювання наукових положень методики і тактики контрольної діяльності, визначення критеріїв оцінки її ефективності.
Практичне значення дисертаційної роботи полягає в тому, що теоретичні розробки з організаційно-правових питань контролю можуть стати основою для організації контрольної діяльності в органах прокуратури України.
Ступінь наукової розробленості теми дисертації. Загальний теоретичний фундамент сутності контрольної діяльності в державному управлінні становлять результати наукових досліджень з проблем функцій управління Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачила,
Д.М. Гвішиані, В.М. Горшеньова, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвілі, В.М. Лазарєва, А.Б. Луньова, Р.С. Павловського, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова, Г.В. Щокіна, В.А. Юсупова та інших учених.
Істотним внеском у формуванні наукових основ управлінської дія-
2
льності в прокуратурі стали праці А.М. Балашова, В.І. Баскова, Ю.Д. Гудковича, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, В.К. Звірбуля, І.Я. Клівера, А.Ф. Коні, Б.В. Коробєйникова, Г.К. Кожевникова, В.Г. Лебединського, В.Т. Михайлова, М.В. Муравйова, Ю.Є. Полянського, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, Є.А. Субботіна, М.І. Тарнаєва, М.О. Шапкіна, В.І. Шинда та інших, які розробили функції управління в органах прокуратури, умови їх реалізації, а також критерії оцінки управлінської діяльності.
Проте в теорії управління недостатньо досліджувалися проблеми контролю в органах прокуратури. На рівні ж діяльності обласної прокуратури ці питання взагалі не підлягали комплексному вивченню. При цьому управління прокурорською системою нагально потребує дослідження сутності контрольної діяльності в прокуратурі та опрацювання методичних і тактичних прийомів її здійснення. Конче необхідними є аналіз цілей управлінської, у тому числі контрольної діяльності в прокуратурі, а також визначення критеріїв оцінки її ефективності.
Предметом дисертаційного дослідження є зміст організаційно-контрольної діяльності в прокуратурі, визначення поняття контролю в прокуратурі, методика і тактика його здійснення, критерії оцінки ефективності цієї діяльності.
Обєктом дослідження є відносини, які виникають при здійсненні управління органами прокуратури, а саме організаційно-контрольні, механізм реалізації контрольної діяльності, а також норми Закону України Про прокуратуру, накази Генерального прокурора України з питань організації роботи в органах прокуратури.
Методологічну основу дослідження становить сукупність дослідницьких методів і прийомів наукового пізнання. Методологічний підхід до дослідження теоретичних основ управлінської, в тому числі контрольної діяльності, грунтується на принципах історизму та обєктивізму.
У процесі роботи над дисертацією застосовувалися загальнонаукові методи системного аналізу і синтезу при узагальненні існуючих теоретичних розробок управлінської, у тому числі контрольної діяльності, та визначенні критеріїв її оцінки.
При дослідженні використовувався метод звертання до таких наук, як теорія держави і права, теорія управління, цивільний процес, адміністративне право та інші, застосовувались їх положення і висновки.
За допомогою формально-логічного, статистичного та інших методів наукового пізнання проведено вибірковий аналіз практики Генеральної прокуратури України, прокуратур декількох областей України (Дніпропет-
3
ровської, Донецької, Кіровоградської, Луганської, Сумської, Харківської).
Емпірична основа дослідження полягає у вивченні за спеціальною програмою управлінських рішень в органах прокуратури, матеріалів виїздів на місця, нормативних документів, які регламентують управлінську діяльність у прокуратурі (476 одиниць спостереження).
Одержані дані уточнювалися шляхом стандартизованого інтервювання 89-ти прокурорських працівників обласного апарату, які проходили професійну підготовку в Інституті підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України з вересня 1997 р. по липень 1998 р. Дисертаційне дослідження є підсумком 28-річної роботи автора в органах прокуратури.
Комплексний підхід та застосування всіх зазначених вище наукових методів дали змогу в широкому аспекті розглянути організаційно-контрольну діяльність та її роль в управлінні органами прокуратури.
Інформаційною базою дослідження є норми Конституції України, Закон України Про прокуратуру, накази Генерального прокурора України, дослідження і висновки загальної теорії держави і права, теорії управління та інформації, адміністративного права, прокурорського нагляду, криміналістики та інших наук.
Основною метою дисертаційної роботи є комплексне і всебічне дослідження теоретичних основ сутності контрольної діяльності в прокуратурі і на цій підставі розроблення шляхів підвищення ефективності організаційно-контрольної діяльності в прокуратурі. Мета дисертації зумовила структуру роботи, що складається з двох частин: теоретичної, в якій досліджується сутність контрольної діяльності в прокуратурі, та практичної, де вивчаються методика і тактика контролю в прокуратурі, проблеми вдосконалення цієї діяльності.
Для досягнення поставленої мети дисертаційного дослідження вирішувалися такі завдання:
— проаналізувати існуючі в науковій літературі підходи до управлінської, у тому числі контрольної діяльності і на цій підставі визначити власне поняття контролю та структуру організаційно-контрольних правовідносин у прокуратурі;
— дослідити структуру організаційно-контрольних правовідносин у прокуратурі;
— вивчити проблеми правового регулювання (регламентації) контрольної діяльності в прокуратурі;
— опрацювати методику і тактику здійснення контролю в прокура-
4
турі та систематизувати їх щодо його предмета і способів здійснення контрольної діяльності прокуратури; виявити чинники, що впливають на її вдосконалення;
— обгрунтувати необхідність опрацювання процедури здійснення контролю в прокуратурі; сформулювати пропозиції щодо оптимізації управлінської, в тому числі контрольної діяльності в прокуратурі.
У дослідженні здобувач особливу увагу намагався зосередити на розгляді тих аспектів контролю в прокуратурі, які, на його думку, мають найбільше значення для науки прокурорського нагляду і практики управління в органах прокуратури.
Наукова новизна дисертації полягає в тому, що в ній на основі нового підходу до проблем організаційно-контрольної діяльності в прокуратурі вперше на монографічному рівні комплексно досліджуються організаційно-правові проблеми контролю в прокурорській діяльності. У звязку з перебудовою управління в органах прокуратури пропонується система контролю, розроблено методику і тактику його здійснення та критерії оцінки ефективності контрольної діяльності в прокуратурі.
Наукова новизна визначається також положеннями і висновками, до яких автор дійшов у процесі проведення дослідження, що спрямовано на подальше вдосконалення організаційно-контрольної діяльності в прокуратурі.
Особиста участь автора в одержанні наукових результатів, викладених у дисертації, полягає в тому, що він обгрунтував низку пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни та мають значення для науки і практики, а саме:
— у дисертації вперше визначено сутність організаційно-контроль-ної діяльності в прокуратурі та структуру організаційно-контрольних правовідносин;
— обгрунтовано необхідність правового регулювання (регламента-ції) контрольної діяльності в прокуратурі, уніфікації таких управлінських документів, як регламенти, положення про структурні підрозділи органів прокуратури та посадові положення;
— досліджено елементи управлінських рішень у галузі контролю, структуру та умови їх правозастосування, запропоновано класифікацію таких рішень;
— структуровано делегування Генеральним прокурором України нижчестоящим прокурорам повноважень щодо здійснення контрольної діяльності в прокуратурі;
5
— визначено поняття загальної та окремої методик контролю в прокуратурі;
— дано поняття тактики контролю як способу реалізації функції управління в органах прокуратури;
— запропоновано системи контролю, що здійснюється субєктом управлінської діяльності на всіх стадіях управлінського циклу, з урахуванням управлінської ситуації, що складається, та безпосередньої мети контрольної діяльності; виявлено типові помилки, які допускаються при здійсненні контролю в прокуратурі;
— розкрито організаційні основи контрольної діяльності в прокуратурі та розроблено на цій підставі методику і тактику перевірки виконання наказів Генерального прокурора України у нижчестоящій прокуратурі;
— обгрунтовано цілі контрольної діяльності та опрацьовано відповідно до них критерії оцінки ефективності контролю в прокуратурі;
— на підставі одержаних у процесі дослідження результатів розроблено проект структури Положення про організацію контролю в органах прокуратури України.
Дисертант сформулював низку теоретичних положень і висновків, які вирізняються певною новизною і тому виносяться на захист:
1. Організаційно-контрольна діяльність у прокуратурі являє собою врегульовану нормами права і здійснювану в процесуальній формі уповноваженими субєктами діяльність, спрямовану на виявлення ступеня досягнення визначених у законі цілей установленими способами і засобами, а також на оцінку роботи органів прокуратури та її посадових осіб; результати цієї діяльності фіксуються в процесуальних документах.
2. Організаційно-контрольне провадження в прокуратурі — це система перевірочних дій, що містить у собі діяльність щодо встановлення кола обставин, які обгрунтовують висновки контролюючого субєкта організаційно-контрольних відносин; результати цієї діяльності закріплюються в документах.
3. Делегування Генеральним прокурором України підпорядкованим йому прокурорам повноважень щодо реалізації управлінських, у тому числі контрольних функцій здійснюється за такими напрямами: а) за обєктами прокурорського нагляду; б) за видами прокурорської діяльності; в) з питань управління органами прокуратури, у тому числі й контролю.
4. Мета контролю в прокуратурі — вивчення результатів впливу керуючого субєкта на керований обєкт для виявлення відхилень від заданих параметрів діяльності та коригування поведінки шляхом загального
6
регулювання діяльності обєкта.
5. Субєктами контролю в прокуратурі є посадові та інші особи її органів, які наділені правом здійснювати зазначену функцію відповідно до принципу делегування повноважень.
6. Обєкт контролю відрізняється від обєкта контрольної діяльності. Обєктом контролю в прокуратурі є діяльність підпорядкованих органів прокуратури, їх підрозділів і посадових осіб. Обєкт контрольної діяльності — це підконтрольні органи прокуратури, їх структурні підрозділи і посадові особи.
7. Розрізняються загальна та окремі методики здійснення контрольної діяльності. Загальну методику становить сукупність прийомів і методів, що застосовуються при здійсненні контролю в органах прокуратури. Окрема методика являє собою сукупність таких прийомів і методів, що використовуються при здійсненні контрольної діяльності за окремими стадіями управлінського процесу або за окремими обєктами контролю чи за окремими управлінськими рішеннями і зверненнями громадян.
8. Тактика контролю — це основана на наукових положеннях та прокурорській практиці система прийомів, які дають змогу субєкту контролю в умовах конкретної управлінської ситуації забезпечити вибір найдоцільнішого способу контролю і порядку його здійснення для виявлення свого керівного впливу на ступінь досягнення поставлених цілей.
9. Інформованість є первинною умовою, важливою передумовою для успішного здійснення контролю в прокуратурі. Для створення системи збирання і опрацювання інформації в органах прокуратури необхідно: а) систематизувати джерела інформації, яка характеризує стан додержання законів у всіх сферах прокурорської діяльності; б) визначити обсяг інформації, необхідної прокурору, та забезпечити її систематичне надходження; в) розробити типову уніфіковану методику проведення аналізів указаної інформації та діяльності прокурорів щодо здійснення цілей, які стоять перед ними.
10. Контроль у прокуратурі — це діяльність щодо реалізації цілей, визначених у Конституції України і в Законі Про прокуратуру. Цілі діяльності, які мають чітко виражені кількісні та якісні показники, що характеризують використання прокурором установлених законом повноважень, досягаються шляхом впливу субєкта контролю на обєкт контрольної діяльності.
11. Критеріями оцінки ефективності контролю в прокуратурі є:
— на стадії виявлення відхилень від мети в діяльності підконтро-
7
льного обєкта: установлення фактів таких відхилень; визначення наслідків відхилення від мети в діяльності підконтрольного обєкта; виявлення осіб, винних у порушенні закону; зясування причин порушень закону та умов, які їм сприяли;
— на стадії реалізації результатів контрольної діяльності: коригування діяльності підконтрольного обєкта; вжиття заходів для нейтралізації наслідків відхилень від мети в діяльності підконтрольного обєкта; притягнення порушників до встановленої законом відповідальності; ліквідація причин відхилень та умов, що їм сприяли.
Теоретичне і практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані автором висновки та пропозиції можуть бути використані в таких сферах: а) у правозастосувальній діяльності — обгрунтовані в дисертації рекомендації спрямовані на вдосконалення контрольної діяльності в органах прокуратури; їх можна враховувати при розробленні управлінських документів Генеральною прокуратурою України, прокуратурами областей та прирівняними до них прокуратурами; б) у науково-дослідній — дисертація може стати основою для подальшого опрацювання проблем управління в прокуратурі; в) у навчальному процесі — при підготовці відповідної навчально-методичної літератури, а також на заняттях з підвищення кваліфікації працівників прокуратури.
Особистий внесок здобувача — це наукові результати, викладені в дисертації, які він одержав на основі досліджень теоретичного та емпіричного матеріалу, а також законодавства про прокуратуру.
Апробація результатів дослідження. Результати дослідження, сформульовані в дисертації, обговорювалися на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Вносилися відповідні пропозиції до управління організаційно-правового забезпечення Генеральної прокуратури України, спрямовані на уніфікацію контрольної діяльності в прокуратурі з метою її подальшого вдосконалення.
Теоретичні висновки дисертації були предметом обговорення керівництва прокуратури Харківської області, окремі питання викладено у доповідях на семінарах прокурорських працівників цього регіону, у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Результати дослідження використовувалися в навчальному процесі в Інституті підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України.
Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли своє відбиття у чотирьох наукових статтях та в одному
8
навчальному посібнику.
Структура дисертації визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, що поєднують пять підрозділів, висновків, списку використаної літератури (184 найменування) та одного додатка. Загальний обсяг роботи — 162 сторінки.
зміст роботи
У Вступі обгрунтовуються вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність; визначено його цілі та завдання, стан розробленості наукової проблеми, методична, теоретична та емпірична база; розкрито наукову новизну роботи, її теоретичне та практичне значення; визначено обєкт і предмет дослідження, сформульовано основні положення, що виносяться на захист.
У першому розділі Сутність контрольної діяльності в прокуратурі розкриваються поняття і значення контролю в управлінні органами прокуратури. З урахуванням специфіки контрольної діяльності в прокуратурі визначаються її значення, структура організаційно-контрольних правовідносин та способи правової регламентації контролю в прокуратурі.
У першому підрозділі Поняття і значення контролю в управлінні прокуратурою автор на підставі поняття контролю, його місця і ролі у державному управлінні дійшов висновку про те, що між зовнішнім контролем та наглядом, який здійснюється державними органами (за часом їх здійснення, за субєктами, залежно від виду діяльності і т.ін.), відмінностей немає. У звязку з цим дисертант вважає правомірним виділення контролю всередині системи управління (власне контрольну діяльність) і зовнішній контроль, який за своїм функціональним призначенням тотожний нагляду, та пропонує перейменувати всі органи зовнішнього контролю в органи нагляду. Внутрішній контроль здобувач розглядає як спосіб здійснення управлінської діяльності.
З метою зясування сутності контролю дисертант аналізує сукупність його істотних ознак і зазначає, що контроль у прокуратурі являє собою спеціально сплановану та здійснювану систему перевірочних дій щодо забезпечення досягнення визначених законодавством для органів прокуратури цілей, спрямованих на здійснення нагляду, розслідування діянь, що мають ознаки злочину, участь у суді по кримінальних та цивільних справах тощо.
Опрацювавши теоретичні розробки про процедурну форму діяль-
9
ності державних органів (В.М. Горшеньов, В.В. Долежан, В.І. Комісаров,
П.О. Недбайло, М.С. Строгович, В.І. Тертишніков, Р.О. Халфіна, Н.О. Чечина, К.С. Юдельсон), автор висловлює думку про те, що організаційно-контрольна діяльність у прокуратурі — це встановлений законами і підзаконними актами порядок, згідно з яким здійснюється її (прокуратури) діяльність щодо реалізації функцій і досягнення цілей, поставлених державою перед прокуратурою України.
Дослідник, не погоджуючись з висловленою точкою зору деяких учених про те, що організаційна діяльність не потребує повного і чіткого юридичного оформлення, стверджує, що ця діяльність має правовий характер, полягає у здійсненні юридично значущих дій як таких, які спричиняють правові наслідки. Звертається увага на те, що названа форма діяльності не так детально урегульована, як інші, є менш скованою, більш вільною. Правила здійснення організаційної діяльності в прокуратурі закріплені в основному в наказах Генерального прокурора України. Деякі з них вироблені практикою організаційно-контрольної діяльності і застосовуються як звичайні правила.
Автор визначає організаційно-контрольну діяльність у прокуратурі як урегульовану нормами права і здійснювану в процесуальній формі уповноваженими субєктами діяльність, спрямовану на виявлення ступеня досягнення сформульованих у законі цілей установленими способами і засобами, а також на оцінку роботи органів прокуратури та її посадових осіб; результати цієї діяльності оформляються процесуальними документами. Дисертант вважає, що таке визначення відіграє важливу роль у практиці діяльності прокуратури, оскільки відбиває основні ознаки цієї діяльності.
У другому підрозділі Структура організаційно-контрольних правовідносин автор, аналізуючи теоретичні положення про природу організаційно-контрольних правовідносин (В.В. Аверянов, Д.М. Бахрах, А.П. Герасимов, В.І. Горшеньов, О.О. Красавчиков, П.О. Недбайло,
С.С. Студенікін, Р.О. Халфіна, В.В. Цвєтков, Ц.А. Ямпольська та інші) особливу увагу звертає на дослідження підстав і передумов їх виникнення та припинення. Він дійшов висновку, що найважливішими передумовами для цього в прокуратурі є норми права, які поєднують процедурні дії субєктів організаційно-контрольних правовідносин в одні правовідносини і формують їх всередині.
Організаційно-контрольні норми не тільки встановлюють права та обовязки субєктів правовідносин, але й визначають порядок їх здійснення та внутрішню форму кожних правовідносин. Передумовами виникнення
10
указаних правовідносин у прокуратурі є також правоздатність їх субєктів та юридичні факти.
Актуальним для практики організаційно-контрольної діяльності в прокуратурі є питання про субєкти і обєкти правовідносин. Аналізуючи теоретичні положення, висловлені С.С. Алексєєвим, П.П. Гурєєвим, О.С. Йоффе, Р.О. Халфіною, Н.О. Чечиною, М.Д. Шаргородським та іншими вченими, автор дійшов висновку, що уповноваженими субєктами контролю в прокуратурі є Генеральний прокурор України, прокуратури АР Крим, областей та прирівняні до них прокуратури. Зобовязаними ж субєктами організаційно-контрольних правовідносин виступають усі органи і посадові особи прокуратури, за винятком Генерального прокурора України. Оскільки ці організаційно-контрольні правовідносини складаються між органами прокуратури та її посадовими особами по вертикалі, то основною характеристикою їх правосубєктності є не правоздатність і дієздатність, а компетенція. Обєкт організаційно-контрольних правовідносин у прокуратурі — це матеріально-правові відносини, тобто діяльність органів прокуратури та її посадових осіб щодо здійснення повноважень, покладених на них законодавством про прокуратуру.
Характеризуючи структуру організаційно-контрольної процесуальної форми, дисертант підкреслює, що вона виявляється перш за все у процесуальних діях контролюючого і підконтрольного субєктів, що здійснюються у процедурі, визначеній законодавством, підзаконними та іншими актами, тобто у процесуальному провадженні.
На думку автора, особливістю організаційно-контрольного провадження в прокуратурі є не діяльність по доказуванню (це характерно для традиційних процедур), а діяльність по встановленню кола фактів, які обгрунтовують висновки контролюючого субєкта організаційно-контрольних правовідносин. Результати цієї діяльності закріплюються в документах. Виділяються такі стадії організаційно-контрольного провадження в прокуратурі: 1) визначення обєкта контрольної діяльності, завдань і способів її здійснення; 2) спостереження і перевірка з метою виявлення стану справ підконтрольного субєкта; 3) зіставлення фактичного виконання з цілями і заданою програмою діяльності та оцінка допущених невідповідностей і порушень; 4) підготовка та прийняття рішень, рекомендацій або інформації компетентних органів про висновки і пропозиції щодо покращення діяльності підконтрольного органу; 5) виконання рішення, яке надалі забезпечить усунення причин порушень.
У третьому підрозділі Проблеми правового регулювання
11
(регламентації) контрольної діяльності в прокуратурі автор, виходячи з теоретичних положень управлінської науки, обгрунтовує необхідність регламентації управління в прокуратурі як чинника підвищення ефективності організаційно-контрольної діяльності. На думку дослідника, обєктами суворої регламентації для всіх прокурорських працівників, незалежно від характеру виконуваних ними робіт, є:
1. Зміст роботи (перелік виконуваних функцій, що покладаються на структурний підрозділ або окремого працівника). Для цього необхідно виявити та усунути функції і види робіт, які практично не впливають на досягнення цілей прокуратури, та внести ті, що не виконуються, хоча потрібні.
2. Зміст, обсяг, періодичність і форми інформації, необхідної для виконання покладених функцій та основних видів робіт. При цьому виявляється цілеспрямована інформація, яка необхідна для ефективної діяльності, та усувається з обернення повсякденна, що є надмірною.
3. Управлінські звязки між управліннями, відділами; строки подання інформації, документів.
4. Кваліфікаційні вимоги до працівників.
5. Критерії оцінки ефективності управлінської, у тому числі контрольної діяльності.
Разом з тим дисертант зауважує, що обєктами суворої регламентації не можуть бути роботи, які мають творчий характер.
Автор звертає увагу на те, що в органах прокуратури України взагалі відсутня регламентація інформаційного забезпечення діяльності прокуратури (типова система інформації), регламентація контролю. Потребує більш детального опрацювання і процес регламентації діяльності щодо визначення критеріїв оцінки ефективності управлінської, у тому числі контрольної діяльності.
Аналіз нормативних актів, виданих Генеральним прокурором України, дає змогу виділити основні напрямки нормотворчої діяльності, які повязані: а) з організацією роботи в органах прокуратури; б) із здійсненням прокурорського нагляду та іншої діяльності; в) з розслідуванням злочинів. Дисертант досліджує основні форми регламентації управлінської діяльності в прокуратурі (накази, вказівки, положення, інструкції та інші документи), а також систематизує правила, якими слід керуватися при їх підготовці та прийнятті.
Автор пропонує структури типових положень про відділи (управління) прокуратур областей та типових посадових інструкцій (опис робіт) для працівників обласної ланки. Очевидно, що складанню зазначе-
12
них документів повинен передувати аналіз функціональних обовязків і виконуваних робіт, утворених звязків, проведення анкетування та вивчення думок працівників про раціональність існуючого розподілу обовязків, пропозицій щодо його (розподілу) вдосконалення.
Оскільки ст. 16 Закону України Про прокуратуру лише в загальних рисах визначила повноваження прокурорів АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів, постає питання про підстави та обсяг здійснення ними управлінських, в тому числі контрольних функцій. На думку дослідника, у цьому разі мають місце підстави для делегування повноважень з управління і контролю в органах прокуратури від одного державного органу (Генерального прокурора України) до інших (нижчестоящих прокурорів), як правило, шляхом видання наказів. Головними напрямками делегування повноважень в органах прокуратури є: 1) обєкт прокурорського нагляду; 2) види прокурорської діяльності; 3) управління органами прокуратури, у тому числі організація роботи та контроль.
Другий розділ Методика і тактика контролю в прокуратурі присвячено найактуальнішим питанням здійснення контрольної діяльності в прокуратурі, її методичному та тактичному забезпеченню.
У першому підрозділі Поняття методики і тактики контролю дисертант з урахуванням того, що в процесі здійснення контрольної діяльності її субєкт послідовно (стадійно, циклічно) виконує низку дій, вирішує проблеми як загального, так і спеціального (окремого) характеру, обгрунтовує необхідність опрацювання загальних та окремих методик її здійснення, а також тактичних прийомів виконання цих дій.
Для розроблення наукових визначень названих понять автор досліджує питання, повязані з цілями контролю, його субєктами, предметом цієї діяльності та її результатом. Не погоджуючись із запропонованим у літературі визначенням цілей контролю в прокуратурі, дисертант формулює їх як вивчення результатів впливу керуючого субєкта на керований обєкт для виявлення відхилень від заданих параметрів діяльності та коригування поведінки шляхом загального регулювання діяльності обєкта.
Субєктами контролю в прокуратурі є посадові та інші особи прокуратури, наділені правом здійснювати названу функцію відповідно до принципу делегування повноважень, а також колегії прокуратур (ст. 18 Закону України Про прокуратуру).
Залежно від видів управлінських рішень контрольна діяльність має особливості, що дає можливість дисертантові виділити загальну та окрему
13
методики здійснення контрольної діяльності. Виходячи з визначень криміналістичної методики і тактики (О.М. Васильєв, В.О. Коновалова, О.О. Фелющенко, В.Ю. Шепітько та ін.), методики і тактики здійснення прокурорської діяльності прокурором (В.М. Григоренко, Л.М. Давиденко, В.В. Долежан, В.С. Зеленецький, П.М. Каркач, Б.В. Коробєйников, М.І. Мичко, В.П. Рябцев, Є.А. Субботін, В.Б. Ястребов та ін.), автор формулює загальну методику контрольної діяльності як сукупність прийомів і методів, що застосовуються при здійсненні контролю в органах прокуратури. Окрему методику контролю дисертант розуміє як сукупність прийомів і методів, що використовуються при здійсненні контрольної діяльності за окремими стадіями управлінського процесу або за окремими обєктами контролю чи за окремими управлінськими рішеннями.
Автор визначає, що тактика контролю — це основана на наукових положеннях і прокурорській практиці система прийомів, які дають змогу субєкту контролю в умовах конкретної управлінської ситуації забезпечити вибір найбільш доцільного способу контролю та порядку його здійснення для виявлення свого керівного впливу на ступінь досягнення поставлених цілей. При цьому управлінська ситуація розуміється як фактична реалізація управлінських рішень та розгляд звернень громадян.
У другому підрозділі Система методичних і тактичних прийомів здійснення контролю в прокуратурі автор стверджує, що система контролю в прокуратурі області має багаторівневий характер. Ця система може бути представлена по низхідній таким чином: керівник прокуратури — колегія прокуратури — спеціальний контрольний апарат (старші помічники з питань організації роботи і контролю виконання, організаційно-контрольні групи, старші помічники з питань розгляду звернень громадян) — начальники галузевих відділів (управлінь), їх прокурорські працівники.
Дисертант розглянув види контролю — поточний, випереджаючий, результуючий — та розробив умови здійснення контролю у звязку з підготовкою, прийняттям і реалізацією такого управлінського рішення, як план роботи прокуратури області.
Автор надає важливого значення такій формі контролю — перевірка на місці діяльності підпорядкованої прокуратури, під якою він розуміє проведення дій, спрямованих на оцінку роботи обєкта контрольної діяльності; досліджує зміст перевірки, її види та підстави до проведення. Перевірка містить у собі: 1) перевірку фактичного виконання управлінських рішень, що охоплюють діяльність органів прокуратури; 2) перевірку шляхів
14
виконання управлінських рішень, оцінку способів одержання тих чи інших результатів роботи; вжиття заходів щодо виправлення становища, усунення недоліків, надання практичної допомоги обєкту контрольної діяльності. Дисертант залежно від предмета поділяє перевірки в органах прокуратури на комплексні (досліджується діяльність підпорядкованої прокуратури за визначений період часу в усіх напрямках) та галузеві (вивчаються питання діяльності підпорядкованої прокуратури в рамках певного напряму прокурорської діяльності).
Підставою до проведення перевірки на місці може бути інформація про порушення законів та бездіяльність з боку підлеглого прокурора, невиконання ним Закону України Про прокуратуру, порушення виконавчої дисципліни тощо. Тому вищестоящий прокурор повинен забезпечити надходження точної та досить повної і динамічної інформації, що характеризує роботу підлеглого прокурора, результативність його впливу на обєкти наглядової діяльності з урахуванням стану додержання законів у регіоні. Це зумовить правильний вибір обєкта контрольної діяльності.
Здобувач розглядає питання підготовки до проведення перевірки, викладає методику і тактику перевірки виконання Наказу Генерального прокурора України Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інте-ресів держави від 02.10.1998 р. № 2. Особлива увага приділяється реаліза-ції наслідків перевірки, аналізу практики виїздів на місця. Дисертант ствер-джує, що такі аналізи слід проводити за результатами діяльності декількох років, стосовно до конкретних прокуратур у динаміці, що дасть змогу виявити зміни в їх роботі та визначити залежність між результатами роботи підпорядкованої прокуратури та діяльністю вищестоящої прокуратури.
У третьому розділі Проблеми ефективності контрольної діяльності в прокуратурі розглядається поняття ефективності, у тому числі стосовно до прокурорської діяльності, опрацьовано критерії оцінки ефективності контролю в прокуратурі. У літературі склалася думка про те, що ефективність слід розуміти як співвідношення мети та результату, як міру досягнення мети. Виходячи із Закону України Про прокуратуру, здобувач за ступенем охоплення прокурорської діяльності цілями виділяє три їх види: загальні, які поширюються на всю прокурорську діяльність; спеціальні, які стосуються окремих її напрямів, галузей, стадій; одиничні, що передбачені спеціальними правовими нормами. За можливістю досягнення цілей автор розрізняє реальні та нереальні прокурорські цілі, при цьому перші мають чітко виражені кількісні і якісні показники, другі грунтуються на
15
достатності у прокурора способів для їх досягнення. Цілі другого виду характеризуються відомою декларативністю. За етапами досягнення дисертант розрізняє первинні та кінцеві цілі прокурорської діяльності. Первинні цілі реалізуються у стадії виявлення порушень закону, а кінцеві — при застосуванні прокурором заходів щодо усунення порушень законів та притягнення правопорушників до відповідальності (п. 4 ст. 6 Закону України Про прокуратуру).
При визначенні критеріїв оцінки ефективності контролю в прокуратурі дисертант виходив з того, що вони повинні орієнтувати на досягнення цілей, які стоять перед органами прокуратури; сприяти ефективній оцінці діяльності як окремої прокуратури, так і всієї прокурорської системи; бути універсальними, тобто застосовуватися для всіх галузей прокурорської діяльності.
Аналізуючи висловлені в літературі точки зору на критерії оцінки ефективності прокурорського нагляду (Л.М. Давиденко, К.Ф. Скворцов, А.Ф. Смирнов та ін.) та виходячи з того, що цілі управління органами прокуратури грунтуються на загальних цілях прокурорської діяльності, автор розрізняє цілі прокурорської діяльності та цілі управління цією діяльністю. У загальному вигляді в управлінській діяльності в прокуратурі можна виділити дві цілі: а) загальну та б) перспективну (довгострокову). При цьому загальна мета управління збігається з метою прокурорської діяльності, що випливає із Закону України Про прокуратуру. Перспективні цілі мають також загальний характер, проте формулюються на тривалий період. За оцінками автора, такий період повинен становити декілька років. З урахуванням аналізу наказів Генерального прокурора України в дисертації виділено такі групи перспективних (довгострокових) цілей, які стоять перед прокурорською системою: 1) цілі, повязані з пріоритетами прокурорської діяльності; 2) цілі, спрямовані на покращення управління прокуратурою.
Зазначені цілі досягаються за допомогою управлінських рішень і повинні трансформуватися в результат через кінцеві цілі діяльності прокуратури, визначені в Законі України Про прокуратуру.
На думку дисертанта, кожна перспективна мета може розглядатися як сукупність короткострокових цілей з формулюванням конкретних дій, спрямованих на їх досягнення. Таким чином, включається механізм відповідальності конкретних виконавців та оцінки результатів.
Саме тому контроль у прокуратурі направлений на визначення ступеня трансформування мети в результат та виявлення можливих відхилень у цій діяльності. Багатоваріантність здійснення контролю в прокуратурі зу-
16
мовила актуальність питання про способи (критерії) найбільш ефективного здійснення цієї діяльності. Порушуючи дану проблему, автор визначає та послідовно розглядає основні критерії, за якими така оцінка повинна провадитися. На думку дослідника, критерії оцінки ефективності контролю в прокуратурі можуть бути такі:
1. На стадії виявлення відхилень від мети в діяльності підконтрольного обєкта: а) установлення фактів таких відхилень; б) визначення наслідків відхилення від мети в діяльності підконтрольного обєкта; в) виявлення осіб, винних у порушенні закону; г) зясування причин порушень закону та умов, які їм сприяли.
2. На стадії реалізації результатів контрольної діяльності: а) коригування діяльності підконтрольного обєкта; б) вжиття заходів щодо нейтралізації наслідків відхилень від мети в діяльності підконтрольного обєкта; в) притягнення порушників до встановленої законом відповідальності; г) ліквідація причин відхилень та умов, які їм сприяли.
У Висновках у концентрованому вигляді викладаються основні результати дослідження та пропозиції щодо вдосконалення організаційно-контрольної діяльності в органах прокуратури.
Зокрема, розкрито організаційні основи контрольної діяльності та її форми, простежено контроль, який здійснюється субєктом управління на всіх його стадіях, систематизовано вимоги, що ставляться до контролю в органах прокуратури. Пропонується змінити порядок планування в органах прокуратури та зміст планів роботи; їх коригування та надпланові завдання розглядати як істотні недоліки в організації контролю. Обгрунтовуються необхідність правового регулювання (регламентації) контрольної діяльності в прокуратурі, уніфікації таких управлінських документів, як регламенти, положення про структурні підрозділи органів прокуратури та посадові положення; розроблено структуру Положення про організацію контролю в органах прокуратури.
Контроль у прокуратурі визначається як діяльність по реалізації мети шляхом впливу субєкта контролю на обєкт контролю. Очевидно, що ефективність контрольної діяльності прямо залежить від конкретного результату виконання завдань, поставлених перед органами прокуратури.
17
За темою дисертації опубліковано такі роботи:
1. Бабкова В.С., Ремнев Л.Ф., Жуков А.Н. Организовать дело и добиться конечного результата // Соц. законность. - 1988. - № 3. - С. 17-20.
2. Бабкова В.С., Марочкин И.Е., Богуцкий В.В. и др. Вопросы организации работы в прокуратуре: Учеб. пособие. - Харьков: ГБФ, 1996. - 124 с. (17-24).
3. Бабкова В.С. Поняття і структура організаційно-контрольних відносин в прокуратурі // Право України. - 1996. - № 8. - С. 21-24.
4. Бабкова В.С. Правовые формы контроля за деятельностью прокуратуры // Проблеми провадження правових реформ в Україні: Зб. наук. праць. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 1996. - С. 158-162.
5. Бабкова В.С. Щодо інформаційно-аналітичного забезпечення органів прокуратури // Право України. - 1998. - № 9. - С. 27-30.
Бабкова В.С. Організаційно-правові проблеми контролю в прокурорській діяльності. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 — судоустрій; прокуратура та адвокатура. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. Харків, 1998.
Дисертацію присвячено комплексу теоретичних та практичних питань, повязаних з організаційно-контрольною діяльністю в органах прокуратури України. Сформульовано концептуальні положення теорії діяльності органів прокуратури України. На підставі аналізу наукової літератури, нормативно-правових актів, прокурорської практики досліджено сутність контрольної діяльності в прокуратурі, подано систему методичних та практичних прийомів її здійснення.
Формулюються рекомендації щодо вдосконалення практичної діяльності органів прокуратури.
Ключові слова: прокурорський нагляд, організаційно-контрольна діяльність органів прокуратури, методика і тактика організаційно-контрольної діяльності органів прокуратури.
18
Бабкова В.С. Организационно-правовые проблемы контроля в прокурорской деятельности. - Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10 — судоустройство; прокуратура и адвокатура. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. Харьков, 1998.
Диссертация посвящена комплексу теоретических и практических вопросов, связанных с организационно-контрольной деятельностью в органах прокуратуры Украины. Сформулированы концептуальные положения теории деятельности органов прокуратуры. На основе анализа научной литературы, нормативно-правовых актов, прокурорской практики исследуется сущность контрольной деятельности в прокуратуре, представлена система методических и тактических приемов ее осуществления.
Формулируются рекомендации, направленные на совершенствование практической деятельности органов прокуратуры.
Ключевые слова: прокурорский надзор, организационно-контрольная деятельность органов прокуратуры, методика и тактика организационно-контрольной деятельности органов прокуратуры.
V.S. Babkova. Organizational and legal problems of public prosecutors activity control. - Manuscript.
Dissertation for Candidate of juridical science degree in subject area 12.00.10 — legal procedure, public prosecutor and the bar. Yaroslav Mudry Ukrainian National Law Academy. Kharkov, 1998.
The dissertation is devoted to the complex of theoretical and practical questions, connected with organizational and control activities in public prosecutors offices in Ukraine. The essense of control activities in the public prosecutors offices is studied on the basis of analysis of theoretical and legal literature, legislative acts and materials of public prosecutors in Ukraines practical activities. The system of methods and tactical practices for carrying out the control is presented.
The author gives recommendations aimed at improving organizational and control activities of the public prosecutors office. Conseptual statements are formulated, new suggestions and conclusions on the problems researched are worked out in the dissertation.
Key words: public prosecutors control, organizational and control activities of the public prosecutors offices, methods and tactics of organizational and control activities of the public prosecutors offices.
Відповідальний за випуск Т.Б. Вільчик
Підп. до друку 03.12.1998. Формат 60х901/16. Папір офсетний.
Віддруковано на ризографі. Умовн. друк. арк. 0,6.
Облік.-вид. арк. 1,0. Тираж 100 прим. Зам. № 440.
Друкарня
Національної юридичної академії України
імені Ярослава Мудрого
310024, Харків, вул. Пушкінська, 77