Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
• Европейский совет
Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредст венно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Пра вильнее ли оценивается реальная роль этого института, его место в
378
механизме управления Европейским союзом? Есть лишь одно фор мальное обоснование такой очередности рассмотрения: Европей ский совет не был предусмотрен учредительными договорами и по тому представляет собой как бы дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый важный институт Европейско го союза. Более того, это не просто институт, но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря, иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может при нимать решения в усложненных условиях, при которых возможнос ти других институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без Европейского совета не обойтись.
Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу — ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС-и Евратом. Видимо, авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сообществ или за трагивающих политические отношения между государствами-чле нами, а также внешние сношения, требует участия «первых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-чле нов. Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои действия и позиции с высшим руководством страны.
Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями. Первый из них состоял в том, чтобы преобразо вать Совет министров в Совет глав государств и правительств, закре пив за ним решение важнейших проблем экономической, социаль ной и внешней политики сообществ. Но такое решение, с одной сто роны, означало бы начало серьезной реформы всей институционной системы, а с другой — ограничило бы активность и мобильность Со вета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать делу. Вто рой путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть
динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как для государств-членов, так и для всего мира, а также усло вия, наиболее удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений высших руководителей государств-членов.
Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого (зажного, требовало пересмотра учредительных договоров, внесения в них соответствую щих изменений — тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к договорам и неизбежно связан ные с этим трудности — как предсказуемые, так и непредсказуе мые — отнюдь не вдохновляли на проведение подобной реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали оста ваться вне рамок, обязательных для Совета.
Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г. на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы государств и правительств. Это было сде лано наряду с решением провести как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало опасения, и до того порож давшиеся «дефицитом демократии» в сообществах. Главы госу дарств и правительств договорились встречаться не реже трех раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Евро пейского политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет мог собираться и чаще, в зависимости от обстоя тельств.
Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином евро пейском акте (1986). Сделано это было чисто формально. Ни о на значении этого органа, ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета устанавливался точно и исчерпываю щим образом. В него должны были входить руководители государств и правительств государств-членов, а также председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают содействие ми нистры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2). Евро пейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в год.
Маастрихтский договор полностью воспринял скупые положе ния Единого европейского акта, которые касались Европейского со вета, и закрепил некоторые новые черты его статуса. Участники До-
380
говора, судя по всему, стремились раскрыть назначение Европейско го совета, но четкого его определения так и не дали. В Договоре довольно напыщенно, но совсем не ясно сказано о том, что «Европей ский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры» (ст. «D»). В последующих статьях Договора эта декларативная формулировка не получила ни развития, ни уточнения, что оставило широкое поле для различных истолкований статуса Европейского совета.
Можно предположить, что подобная расплывчатость формулиро вок является следствием того, что государства-члены не смогли до говориться между собой. Но не менее вероятна и другая причина: это сделано сознательно, чтобы не сковывать деятельность Европейско го совета, предоставить ему возможность использовать самые раз личные приемы и способы воздействия на ход интеграционных про цессов, на работу различных органов Европейского союза. Иначе вряд ли участники Маастрихтского договора определяли бы реше ния Европейского совета как «импульсы» и «общие политические ориентиры». Ведь, строго говоря, такие решения не имеют обяза тельной юридической силы. Но авторитет Европейского совета столь значителен, что сомнений в выполнении его решений всеми остальными институтами и другими органами Европейского союза не возникает.
Об обязательности решений Европейского совета в Маастрихт ском договоре говорится только в связи с рассмотрением общей внешней политики и политики безопасности. В этой сфере введен достаточно простой порядок принятия решения о совместных дейст виях государств-членов. Принципиальные ориентиры одобряются Европейским советом, а на их основе Совет принимает решения о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных дейст вий (ст. «J».3).
Вместе с тем Маастрихтский договор важен тем, что дал ответ на принципиальный вопрос о том, является ли Европейский совет ин ститутом Европейского союза. Это определенно следует не только из того, что Европейский совет заботится о надлежащем развитии Ев ропейского союза, но и из его обязанности представлять Европарла-менту доклад о каждом своем заседании и ежегодный доклад о про грессе, достигнутом Союзом. Маастрихтский договор, подтвердив, что Европейский совет собирается по крайней мере дважды в год, уточнил данное положение: его заседания проходят под председа тельством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете.
Европейский совет, таким образом, поставлен на вершину управ ленческой пирамиды Европейского союза. Но его статус характерен не только «высотой» своего положения, но и широкой сферой дея тельности. Не следует забывать, что Европейский союз охватывает своей деятельностью не только сообщества, но и новые сферы со трудничества государств-членоц. Надо напомнить и о том, что, осу ществляя общее руководство всеми институтами и другими органа ми Союза, Европейский совет тем не менее не ограничивает их ком-петеинию н не подменяет их. Об этом недвусмысленно заявлено и Маастрихтском договоре: «Ничто в настоящем Договоре не должно затрагивать Договоры, учреждающие Европейские сообщества, или последующие Договоры и акты, вносящие в них изменения и допол нения» (ст. «М»). Нс случайно сказано и о том, что в Европейском союзе действует единая институционная структура, на которую воз ложено обеспечение преемственности деятельности, осуществляе мой для достижения его целей.
Положения о Европейском совете, закрепленные в Маастрихт ском договоре, не получили развития до Межправительственной конференции. Между тем за прошедшие годы многие другие поло жения Договора были уточнены, дополнены, а то и коренным обра зом переработаны. Видимо, государства-члены сочли, что общие контуры Европейского совета устраивают их больше, чем четкий рисунок. Европейский совет остается единственным институтом со обществ, который не имеет собственной организации, своего регла мента, обособленной бюрократической обслуги. Такой весьма неоп ределенный статус позволяет ему выступать как бы в разных лицах, проявлять повышенную мобильность, динамизм и необходимую гибкость в решении сложнейших вопросов развития Европейского союза.
Европейский совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием ли деров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов. Возможно, что отсутствие бюрократических рамок, строгой проце дуры, всякой иной формальной заорганизованности позволяет ему действовать зачастую неординарно, придает нужную свободу в вы боре средств. Внешне неформальный характер заседаний Европей ского совета, более схожий с частной встречей государственных дея телей, чем с официальным мероприятием, позволяет его участникам полнее выявлять суть обсуждаемых проблем, явные и даже скрытые интересы сторон, быстрее и легче урегулировать возникающие
382
споры и противоречия. При этом Европейский совет имеет все воз можности активно задействовать для реализации своих намерений и конкретных решений всю институционную систему пли се отдель ные звенья.
Амстердамский договор оставил основные положения Договора о Европейском союзе, касающиеся Европейского совета, по сути дела, без изменений. Уточнены только функции Европейского совета в сфере общей внешней политики н политики безопасности. Установ лено, в частности, что Европейский союз определяет принципы н общие инструкции, касающиеся деятельности Союза в этой сфере, включая вопросы оборонительного характера, [европейский совет принимает также решения об общей стратегии, применяемой Со юзом в регионах, где государства-члены имеют существенные общие интересы. «Общие стратегии» должны предусматривать цели, про должительность и средства.
Своеобразие юридической природы Европейского совета не стало, однако, причиной затруднений в его деятельности. Он доволь но быстро нашел свою собственную, никем до него нс занятую нишу в системе институтов и процедур, созданных в целях упраиления сообществами. Особенно существенно то, что Европейский совет счастливо избежал главной опасности, которая его поджидала: он не встал на путь подмены Совета, оставшегося главным «законодатель ным» органом. Обобщая итоги его деятельности за прошедшие годы, можно сказать, что в основном и главном Европейский совет удачно выступал в роли флагмана, твердо шедшего курсом интеграции, на правлявшего и координировавшего усилия государств-членов. Он действительно решал вопросы, достойные высшего уровня руковод ства, нс разменивался на мелочи, по не упускал из вида существо дела тогда, когда оно внешне могло казаться частностью.
Трудно перечислить вопросы, которые были предметом рассмот рения Европейского сове-га за время его сушествования. В последние годы его внимание сосредоточивалось па вопросах создания Эконо мического и валютного союза, введения евро, расширения Европей ского союза, а в сфере внешней политики он активно занимался проблемами поддержки курса реформ в бывших социалистических странах, урегулирования кризиса в Югославии. Под эгидой Евро пейского совета разворачивалась подготовка к Межправительствен ной конференции, начавшейся в 1996 г. в Италии, решались основ ные вопросы, возникавшие в ходе этой конференции.
Предварительная подготовка очередного заседания Европейско го совета ложится обычно на плечи страны, председательствующей в
нем. Она начинается, как правило, сразу после наступления очеред ного шестимесячного «дежурства» страны-председателя. Непосред ственная подготовительная работа проводится высшими чиновника ми этой страны совместно с Советом министров и его Комитетом постоянных представителей. На этом уровне отрабатывается ориен тировочная повестка дня (жесткий перечень вопросов не предлагает ся), собираются необходимые материалы, проходят встречи экспер тов. Комиссия имеет возможность внести свои предложения, при нять участие в разработке тех или иных вопросов. На предваритель ной стадии выявляются позиции государств-членов по тем или иным вопросам, согласовываются точки зрения, достигается воз можный консенсус. Именно здесь во многом предопределяются ре зультаты встречи «в верхах», ее успехи и неудачи. На завершающем этапе подготовки заседания Европейского совета подключаются ми нистры иностранных дел, а в сложных и ответственных ситуациях — непосредственно первые лица государств-членов.
Круг лиц, присутствующих па заседании Европейского совета, строго ограничен. Места за столом в зале заседаний занимают главы государств или правительств и министры иностранных дел, а также председатель Комиссии и еще один ее высокопоставленный предста витель. В качестве членов рабочего секретариата допускаются: от Совета министров — один представитель секретариата; от Комис сии — три чиновника; от председательствующей страны — два чи новника. Кроме того, каждое государство-член может иметь на засе дании своего советника. В настоящее время всего в зале заседаний Европейского совета находится не более 60 человек.
Каждой делегации предоставляется отдельное помещение для размещения ее рабочего аппарата. Установлена предельная числен ность такого аппарата — 17 человек. Активное участие в проведении заседания Европейского совета принимают заместители постоянных представителей, в числе функций которых обеспечение связи между делегациями и многое другое, называемое «черновой работой», кото рая, однако, очень важна на практике.
Заседания Европейского совета в большинстве случаев продол жаются два дня. Если созывается внеочередное заседание, то оно занимает всего один день. Официальные заседания чередуются с неофициальными встречами, проводимыми как в полном составе, так и по группам и в двустороннем порядке. Порой наиболее важные решения принимаются как раз во время неофициальных встреч.
Но итогам заседания составляется общий документ, содержащий главные выводы, к которым пришли участники. Как правило, этот
т
документ не носит строго формального характера и предстает во вне в виде заявления или декларации. Он публикуется от имени предсе дательствующего в Европейском совете.
Решения Европейского совета принимаются большей частью единогласно. Порой заседания завершаются консенсусом, достиже ние которого нередко стоит огромных усилий. Бывают случаи, когда государства-члены воздерживаются от поддержки или выступают против доминирующей точки зрения, и тогда в общем документе говорится о выводах большинства участников. При этом, как прави ло, излагается мнение страны, занимающей особую позицию.
В связи с большой значимостью заседания Европейского совета привлекают внимание средств массовой информации. Как выбор во просов для заседания, так и ход их рассмотрения, а главное, приня тые рещепия каждый раз являются предметом обсуждения широкой общественности. Поэтому организаторы заседаний стремятся в пре-украшениом виде довести до ее сведения состояние дел путем выпус ка информационных сообщений, проведения пресс-конференций. Даже тогда, когда дотошные журналисты узнают о разногласиях, доходящих до противостояния сторон, средства массовой информа ции получают приглаженную картинку реальных процессов. Привы чными стали «фотографии на память» с улыбающимися лидерами стран-участйиц.
Практически трудно четко отделить одну ипостась Европейского совета — его деятельность в сфере экономической интеграции, от другой ипостаси — его деятельности как главного органа политичес кого сотрудничества в рамках Европейского союза. В целом он сразу же стал играть роль высшего руководителя, занял высшую ступень иерархии. Даже тогда, когда система европейского политического сотрудничества юридически не зависела от сообществ, его деятель ность служила своеобразным связующим звеном. С заключением Договора о Европейском союзе эта роль Европейского совета стала еще более очевидной. Как сказано в Договоре, Союз особо обеспечи вает согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию (ст. «С»).
Развитие Европейского совета в системе институтов сообществ продолжается. Несомненно, в его механизмы и процедуры будут привнесены новые черты и свойства. Можно предположить, что он сохранит II упрочит свое доминирующее положение, что главы госу дарств и правительств будут уделять работе в нем тем больше време-
mi и внимания, чем дальше пойдут процессы интеграции — как эко номические, так и политические.
Современный подход к Европейскому совету выражен в Маа стрихтском договоре следующим образом: «Европейский совет при дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические директивы» (ст. «D»). Структура и порядок деятельности Европейского совета сохранены ц прежнем виде. Добавлено только положение о председателе заседания Евро пейского совета. Эту функцию выполняет глава государства или правительства той страны, представитель которой председательст вует в это время в Совете.
Сам факт существования Еоронепского совета на высшей ступе ни иерархии имеет тот эффект, что открывает для тех, кто нс доволен действиями Совета, возможность апеллировать к Европейскому со вету, хотя главы государств и правительств не раз демонстративно отказывались выступать в качестве апелляционной инстанции. Но не менее важно другое: появился определенный водораздел в дея тельности обоих институтов — Совета и Европейского совета. Он виден в том, что Европейский совет стремится не входить в обсужде ние вопросов текущей жизни, оставляя их на усмотрение Совета.
Далеко не просто складываются отношения Европейского совета с Европарламеитом. Первоначально они вообще отсутствовали, что вызывало нередко критику в прессе, со стороны политических пар тий и в самом Европарламенте. С институционализацией Европей ского совета положение дел стало выглядеть иначе. Складывается система взаимной информации, проявляющаяся в том, что, с одной стороны, председатель Европейского совета, регулярно выступает перед Европарламентом, а с другой — президент Европарламента получил возможность делать сообщения в начале работы Европей ского совета о позиции Европарламента по обсуждаемым вопросам. Однако Европарламент настороженно относится к Европейскому совету, который многие депутаты считают чрезвычайно влиятель ным институтом, не подверженным парламентскому контролю.
Стремление снять напряженность в отношениях, пойти навстре чу Европарламенту нашло отражение в Маастрихтском договоре, в котором специально записано, что Европейский совет представляет Евронарламенту доклад о каждом своем заседании, а также ежегод ный письменный отчет о развитии Союза. Однако юридические по следствия остались невыясненными. Неясно, как должен вести себя Европарламент и что будет означать, например, его несогласие с положениями докладов и отчетов.