Муниципальное управление относительно новое явление в современной России

Работа добавлена на сайт samzan.net:

1.  Предмет и объект теории муниципального управления

Предмет теории муниципального управления – управленческие отношения и способы управленческой деятельности, их закономерности, как особого вида взаимодействий и связей между людьми – субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс муниципального управления.

Муниципальное управление— относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления. Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления — регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

1.  Понятие «муниципальное управление». Сущность и задачи муниципального управления.

Понятие «муниципальный менеджмент» не может быть тождественным «муниципальному управлению», так как значение последнего значительно шире в виду существенных различий, как в субъектах и объектах управления, так и в целях самого управления. Если объектом менеджмента является конкретное предприятие, а целью – получение прибыли, то объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью – создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Сущность муниципального управления заключается в воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы в муниципальном образовании для удовлетворения общественных интересов и потребностей населения тер. сообщества и повышения качества жизни. При этом главной целью местных органов власти является не только координация деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, но и, с помощью управленческих решений, создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Основными задачами муниципального управления,  являются:

1.  создание эффективной системы местного управления с учетом специфики конкретного муниципального образования;
2.  разработка и принятие Устава муниципального образования, и контроль за его соблюдением;
3.  организация управления местным хозяйством как совокупности предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности;
4.  налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и населением, органами государственной власти, частным капиталом;
5.  координация деятельности всех хозяйствующих субъектов и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;
6.  организация управления муниципальной собственностью и финансами;
7.  разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
8.  формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории;
9.  образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства на территории муниципального образования;
10.  обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

1.  Управляющее воздействие. Субъект и объект муниципального управления.

Субъектом в муниципальном управлении являются население муниципального образования и органы местного самоуправления, которые состоят из представительной и исполнительной ветвей местной власти.

В качестве субъектов управления на уровне муниципальных образований необходимо также рассматривать органы государственной власти, хозяйствующие субъекты (предприятия, организации), население (индивиды и сообщества).  Действительно, каждый из них, исходя из своих задач и целей, может оказывать влияние на функционирование и развитие муниципального образования. Однако полноправным и единственным субъектом муниципального управления выступает население муниципального образования, а также органы местного самоуправления, поскольку только они наделены соответствующими полномочиями по решению местных вопросов и только на них возложена ответственность за реализацию этих полномочий.

Объектом муниципального управления является само муниципальное образование и социально - экономические процессы, происходящие на его территории. Основным звеном этого процесса является инфраструктура муниципального образование, как комплекс условий, обеспечивающих оптимальное развитие основных сфер муниципального хозяйства, удовлетворяющего потребности всего населения. Муниципальная инфраструктура представляет собой совокупность материальных, социальных и индивидуальных ресурсов, имеющихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, позволяющих при целесообразном их использовании обеспечить необходимый уровень жизни населения. В этом смысле муниципальная инфраструктура составляет единое пространство, в котором каждое звено существует, не изолировано, а тесно связано между собой. Отсюда задача субъекта управления заключается в эффективном использовании имеющегося потенциала для сохранения и улучшения существующей инфраструктуры муниципального образования.

1.  Принципы муниципального управления

Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия  принятия решений; они  относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления.  Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.

Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,  закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и – муниципальному управлению.

Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

1.  Основные функции муниципального управления

Функция является одним из основных компонентов, составляющих содержание процесса управления.

В наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект.

Под термином «функции муниципального управления» следует понимать определенные виды властных, организующих воздействий органов местного самоуправления, направленные на регулирование социально-экономических процессов в муниципальном образовании.

Планирование: 1. Разработка долгосрочных и среднесрочных планов социально-экономического развития муниципального образования. 2. Разработка муниципальных целевых программ развития по отдельным направлениям. 3. Утверждение годового и квартального плана работы органов местного самоуправления. 4. Общее руководство реализацией планов и программ.

Организация: 1. Выбор оптимальной модели местного самоуправления. 2. Определение уровней в системе муниципального управления, распределение и закрепление полномочий между ними. 3. Определение оптимальной структуры управления местной администрацией. 4. Организация взаимодействия функциональных и территориальных подразделений местной администрации. 5. Организация муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Мотивация: 1. Реализация творческого потенциала работника. 2. Удовлетворенность трудом. 3. Стимулирование труда муниципального служащего.

Координирование: 1. Организация совещаний по эффективному взаимодействию подразделений местной администрации. 2. Организация совещаний по вопросам социально-экономического развития муниципального образования с привлечением руководителей предприятий и организаций,  представителей органов государственной власти.

Контроль: 1. Контроль за выполнением планов и программ социально-экономического развития. 2. Контроль за выполнением годовых и квартальных планов работы местной администрации. 3. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. 4. Контроль за расходованием бюджетных средств. 5. Контроль за обращениями граждан в органы муниципального управления.

Согласно системному подходу к управлению, объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему.

Отсюда вытекает необходимость в двух видах функций, которые называются общие и частные. Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом, а с помощью частной функции выполняется управление каждой подсистемой объекта управления. К общим функциям муниципального управления относятся:

1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования и контроль выполнения планов и программ. Эта функция реализуется экономическим органом муниципалитета.

2. Организация деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителем органа управления и их аппаратом.

3. Контроль исполнения распорядительных документов.

4. Регулирование деятельности муниципального хозяйства.

5. Координация участия предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования.

6. Контроль цен и тарифов.

Кроме общих функций муниципального управления нужно рассматривать частные функции, посредством которых осуществляется управление отраслями муниципальной экономики.

В качестве частных функций муниципального управления рассматриваются управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и другими.

Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами местного самоуправления. Кроме того, эти органы управления выполняют также вспомогательные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, финансовое обеспечение деятельности органа управления.

1.  Административно-организационные методы управления

Административные методы управления осуществляются в виде прямого административного воздействия на объекты управления в различной категоричной форме: постановления, распоряжения, приказы, указания.

Постановления являются правовыми актами, определяющие общие правила, нормы деятельности, поведения, рассчитанные на неоднократное применение, которые подразделяются на нормативные и ненормативные правовые документы.

Распоряжения являются правовыми актами управления, издаваемыми должностными лицами в пределах их компетенции для решения оперативных вопросов.

Постановления принимаются главой муниципального образования, главой местной администрации в пределах своих полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования по вопросам местного значения, а также вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Распоряжения издаются руководителем представительного органа местного самоуправления, главой местной администрации, заместителями главы местной администрации для достижения поставленных целей управления и направлена на обеспечение слаженной работы органов мастного самоуправления, решения отдельных оперативных вопросов.

Руководители органов муниципального управления отраслевой компетенции, осуществляющие управление на основе единоначалия, издают приказы для решения основных оперативных задач, стоящих перед этим органом.

Приказ является наиболее категоричной формой распорядительного воздействия и обязывает подчиненных точно исполнять принятые решения в установленные сроки. Невыполнение приказа влечет за собой соответствующие санкции со стороны руководства.

Руководители органов муниципального управления и их структурных подразделений имеют право давать указания подчиненным им работникам в пределах их компетенции.

Указания являются локальным видом распорядительно воздействия в целях оперативного регулирования управленческих процессов и направлены на ограниченное число сотрудников аппарата управления.

Организационные методы управления представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на управляемый объект, а также на объект управления, то есть на самого себя.

Организационное регламентирование осуществляется в виде нормативных документов, устанавливающих четкий порядок в организации деятельности, как объекта, так и субъекта управления.

Организационное регламентирование выражается в использовании в деятельности органов муниципального управления различных нормативных документов, устанавливающих: компетенцию органов управления (уставы, положения об администрации, структурных подразделениях, постоянных комиссиях представительных органов), управленческие решения (схемы организационных структур органов управления и их структурных подразделений, должностные инструкции работников), порядок деятельности органов управления (регламент работы, правила внутреннего распорядка).

Организационное нормирование как метод воздействия на объект управления заключается в разработке норм жилой площади на одного человека при получении жилья из муниципальных фондов, расхода питьевой воды в промышленных целях и т. п.

Организационное нормирование выражается в применении в деятельности органов муниципального управления различного рода норм и нормативов: численности аппарата органов управления; управляемости, определяющие количественные пределы работников, которые могут находиться в непосредственном подчинении руководителя; затрат труда на выполнение управленческих работ и т. п.

К организационно – методическому инструктированию относятся инструкции по выполнению функций органов государственного и муниципального управления: по контролю исполнения документов, организации работы по обращению граждан, делопроизводству и т. п. а также методические рекомендации по поиску оптимальных управленческих решений, подготовке распорядительных документов, взаимодействию органов управления с предприятиями и организациями и др.

В эту же группу методов организационного воздействия входит инструктаж руководителями работников органов управления по выполнению определенных управленческих работ, заключающейся в постановке задачи, информировании об условиях выполнения работы, предполагаемыми трудностями ее выполнения, возможными ошибками в работе и т. п. Целью инструктирования является оказание методической и информационной помощи работнику руководителем задания для обеспечения эффективного выполнения, им порученного

1.  Социально-психологические методы муниципального управления.

Социально-психологические методы управления – это способы и приемы воздействия на социальные интересы населения муниципального образования, а следовательно, и на социальные интересы работников, занятых в сфере муниципального управления. Действие этих методов основано на научных знаниях о поведении человека в организациях различного масштаба и типа.

К числу особенностей применения социально-психологических методов в сфере муниципального управления следует отнести то, что они используются не только в отношении отдельной организации (органа муниципального управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных социальных групп населения, проживающих на территории муниципального образования.

Использование социально-психологических методов направлено на создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы в максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение общеорганизационных целей.

К социальным методам управления относятся: убеждение, социальное нормирование, социальное регулирование, моральное стимулирование, широкое информирование населения о состоянии и перспективах развития муниципального образования, а также методы управления социально-массовыми процессами, методы управления группами, методы управления индивидуально-личностным поведением.

В практической деятельности органов муниципального управления используются различные виды убеждения: выступления руководителей органов управления в средствах массовой информации, проведение личных встреч руководителей с населением, организация «горячих линий» и т.д.

К методам убеждения относится работа органов местного самоуправления по разъяснению нормативных правовых актов, затрагивающих большинство населения муниципального образования, проведение семинаров, сходов, собраний граждан.

К методам социального нормирования относят правила внутреннего трудового распорядка, правила пользования общественным пассажирским транспортом, порядок рассмотрения обращений граждан в местную администрацию, уставы общественных организаций и органов территориального общественного самоуправления.

Методы социального регулирования включают трудовые договора, соглашения между органами муниципального управления, профсоюзами и объединениями работодателей, взаимные обязательства между органами муниципальной власти и предпринимателями.

К методам морального стимулирования относятся: направление в адрес руководителей предприятий и организаций благодарственных писем, награждение трудовых коллективов и отдельных работников почетными грамотами.

Широкое и систематическое информирование органами местного самоуправления населения о социально-экономическом положении и перспективах развития муниципального образования, а также регулярное информирование руководителем работников коллектива по вопросам, относящимся к их служебной деятельности, является одним из социальных методов управления.

К методам управления социально-массовыми процессами относятся методы, которые применяются для регулирования процессов миграции населения, движения кадров, массовых сокращений работников на предприятиях и др.

Под психологическими методами управления понимают способы, приемы управленческого воздействия на коллективы и отдельные личности посредством создания оптимального социально-психологического климата с целью повышения их трудовой и творческой активности.

Главной особенностью этих методов является то, что они направлены на внутренний мир работника, его личность, интеллект, чувства, поведение и позволяют сосредоточить внутренний потенциал сотрудника на решении конкретных задач.

В качестве психологических методов управления используются методы комплектования малых групп и коллективов, методы гуманизации труда, методы психологического побуждения, методы профессионального отбора.

С помощью методов комплектования малых групп и коллективов определяется оптимальное количественное и качественное соотношение между работниками в малых группах, возникающие симпатии и антипатии внутри группы и психологическая зависимость работников в группе.

Методы гуманизации труда включают использование психологического воздействия цвета, музыки, исключение монотонности труда, расширение творческих процессов и т.д.

Методы психологического побуждения направлены на формирование мотивов труда, например, в виде способа повышения авторитета работника как специалиста и личности.

К методам профессионального отбора муниципальных служащих с целью оценки деловых, профессиональных и личностных качеств кандидатов можно отнести индивидуальное собеседование, анкетирование, написание рефератов и тестирование.

1.  Экономические методы муниципального управления

Экономические методы управления – это комплекс способов и приемов воздействия на экономические интересы организаций, работников или групп, основанных на использовании экономических законов. Воздействие экономических методов в муниципальном управлении реализуется через систему экономического стимулирования, а также через использование таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и т.д. К экономическим методом в управлении относят: планирование, хозрасчет, ценовую, налоговую, бюджетную, инвестиционную политику и муниципальный заказ.

Планирование социально – экономического развития – процесс разработки органами местного самоуправления системы плановых документов, направленных на комплексное развитие территории муниципального образования и определение путей и средств их достижения.

Под хозяйственным расчетом понимается соизмерение затрат на производство продукции или услуг с полученными от их реализации доходами. Основными элементами хозяйственного расчета являются: хозяйственная самостоятельность, самоокупаемость, самофинансирование, экономические нормативы, материальная заинтересованность работников в результатах труда.

Ценовая политика представляет собой систему определенных единых принципов и приоритетов, лежащих в основе деятельности органов местного самоуправления в сфере регулирования цен и тарифов, отнесенных к их компетенции. В соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» орган местного самоуправления устанавливает тарифы на продукцию (услуги), предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. С целью реализации мероприятий по проведению единой ценовой политики, направленной на установление обоснованных тарифов и улучшение качества предоставляемых потребителю муниципальных услуг, регулирование цен может осуществляться путем установления: фиксированных цен, предельных цен и надбавок, предельного уровня рентабельности, общих принципов формирования тарифов (цен).

Для отдельных категорий граждан могут устанавливаться льготные тарифы по оплате муниципальных услуг (ритуальные, банно-прачечные и др.) с подлежащей доплатой разницы из местного бюджета.

Приоритетным направлением в деятельности органов местного самоуправления в области цен и тарифов является: установление контроля за ценами (тарифами), предоставляемыми предприятиями и организациями, занимающими монопольное положение на рынке; стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг; прозрачность расчета тарифов; стабильность тарифов; установление дифференцированных тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг.

Бюджетная политика – это деятельность муниципальных органов управления, направленная на решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Проводимая бюджетная политика должна способствовать повышению благосостояния населения, обеспечению устойчивого развития муниципальной экономики, формированию благоприятного предпринимательского климата, инвестиционной привлекательности территории муниципального образования, обеспечению социальной стабильности.

Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления в реализации бюджетной политики являются: увеличение доходной части бюджета, оптимизация бюджетных расходов, внедрение современных методов бюджетного планирования, обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, стимулирование муниципальных органов и бюджетных организаций к эффективному использованию бюджетных средств.

Инвестиционная политика означает деятельность органов местного самоуправления по привлечению и эффективному использованию денежных средств, вкладываемых на территории муниципального образования.

В целях привлечения инвестиций на свою территорию органы муниципального управления должны создавать благоприятные условия для инвестиционной деятельности, которые предполагают: проведение исследования инвестиционного потенциала территории муниципального образования и представление его результатов инвесторам; выделение земельных участков для строительства, обеспечение возможности подключения к инженерным и транспортным коммуникациям; установление льгот по уплате местных налогов; защиту интересов инвесторов.

Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуправления является работа по включению инвестиционных проектов, необходимых для жизнеобеспечения муниципального образования в федеральные и региональные инвестиционные программы.

Муниципальный заказ – это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.

В настоящее время органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения используют следующие способы размещения муниципального заказа: открытый конкурс, закрытый конкурс, мониторинг цен, без конкурса (на основе переговоров).

1.  Теоретические концепции муниципального управления и местного самоуправления.

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX в. 

Основные теории местного самоуправления

1. Общественная теория - Строгое разграничение государственных и общинных дел

1.1. Хозяйственная теория - Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

1.2. Юридическая теория - Приоритет юридической самостоятельности общины

1.3. Политическая теория - Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы

2. Государственная теория - Общинные дела — часть государственных дед переданных для исполнения на места

3. Государственно-общественная теория - Выполнение общиной как местных, так и государственных дел

Представителями теории свободной общины, или общественной

теории местного самоуправления считаются Р. Гнейст.'Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трём конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине — народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно. Разновидность общественной теории самоуправления— хозяйственная теория. По мнению ее сторонников, функции самоуправления — строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины

на практике не могут быть только хозяйственными. Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, Назначаемым правительством. В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправ ления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по

выбору местного населения. Самоуправление выражается, прежде всего, в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу, и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - чисть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории. Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.

Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной

как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают

агентами государства на местном уровне и действуют под контролем

государства. Наряду с различием местных и государственных дел следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

1.   Местное управление и самоуправление в России в IX – XVI века

Основу общества в IX-X веках составляла местная община. Князь с его дружиной представляли собой привилегированный слой, оторванный от общины. Князь обеспечивал своим старшим дружинникам кормление - право собирать дань с общины, отдавая одну часть князю, а другую оставляя себе. Судебные и военные дела общины решались на собраниях, которые назывались "вервь". В городах, которые являлись административными, религиозными и военными центрами племен, получили распространение собрания - "вече" (от слова "ведать"). Cлово на собрании давалось только взрослому мужчине, обычно обладавшему землей или ремеслом. Рабы, женщины не могли принимать участия в собрании.  

В Новгородской земле в XII веке установилась феодальная республика. Город делился на пять районов – «концов». Концы делились на улицы. Высшим органом власти в Новгороде было собрание свободных горожан - владельцев дворов и усадеб в городе - вече. Вече было гласным. Вече обсуждало вопросы внутренней и внешней политики, приглашало князя, заключало с ним договор. На вече избирался посадник, тысяцкий, архиепископ. Посадник вершил управление и суд, контролировал деятельность князя. Тысяцкий возглавлял народное ополчение и вершил суд по торговым делам. Архиепископ не только возглавлял церковь в Новгороде, но также ведал казной республики и ее внешними сношениями. Пять концов были самоуправляющимися, территориально-административными и политическими единицами. В концах собирались кончанские вече, где избирались кончанские старосты. Нижней ступенью Новгородской организации и управления были объединения "уличан", жителей каждой улицы, возглавлявшихся выборными старостами, избиравшихся на уличанских вече.

В 30-е годы XVI века появились губные учреждения. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и приезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или боярских детей губного старосту (голову). Избранный являлся в Москву, где получал утверждение или наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди. Избирался также губной дьяк. Все избираемые лица в совокупности составляли учреждение - губную избу. В 1555 году указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера: от участия в них были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

1.  Система приказано - воеводского управления на местах в XVII веке. Становление городского самоуправления в России.

В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управ-ления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

1.   Реформа местного управления и самоуправления при  Петре I

Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было.

В 1702 г. были отменены избные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. - коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего местная администрация опять стала единоличною. Для сбора налогов были учреждены земские камериры, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления.Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге - главный магистрат (1721), заведывавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

1.  Система местных губернских учреждений (конец XVIII века – 60-е годы XIX века)

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформою пересоздала все местное управление на началах децентрализации и местного самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году) , жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного уравления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведывания сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г.

1.   Земская (1864г) и городская(1870г) реформы Александра II.

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно фактически упразднили думы, общие и шестигласные, приняв на себя их дела и передав их самовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление до полного расстройства.

В первые годы царствования имп. Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, при чем имп. Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отелением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 янв. 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведывание местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под весьма властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Не смотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они оказали весьма серьезные заслуги в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

1.   Организация местного управления в советское время (1917-1941)

Октябрьская революция принесла становление новой модели местного

самоуправления – советской. Земское самоуправление было заменено новыми

органами самоуправления, которыми  явились Советы. Окончательно и

законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов

рабочих, крестьянских и солдатских депутатов (позднее – народных депутатов).

Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра

Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года. Остальные же органы

самоуправления входили в аппарат местных Советов. Таким образом, власть

перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия

на территорию соответствующих губерний и уездов.

    В основу организации власти на местах был заложен принцип единства

системы Советов,  как органов государственной власти, где местные Советы и

их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и

управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного,

государственного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая

государственная советская система управления. В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на

губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды

Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и

сельские Советы. Задачи местных Советов состояли в реализации

постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся

местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной

территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному

развитию территорий. Прямыми были выборы в сельские и городские Советы.

Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял

из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог

назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на

производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо

через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что

составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные

города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы

являли собой многоступенчатую систему. Представители сельских Советов

выбирались на волостной съезд Советов, а их представители – на уездные

съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих

представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды

выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом, съезды

Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

    Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы),

являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

    К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует

центральной системе власти, а также восстановленной государственной

собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О

горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской

диктатуры, с проведением политики центра на местах. В этот период также

происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов,

уличкомов и др. Тут следует отметить, что ряд исследователей истории развития местного управления, доказывает, что советский период, якобы ознаменовался ликвидацией элементов самоуправления. При этом забывают то обстоятельство, что советская власть сама была общенародной и, следовательно, структурные элементы низовой власти представляли из себя народную власть. Объективности ради нужно отметить, что даже в годы Великой Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с центральными. Понятно, что в этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства. В период жизни И. Сталина и после его смерти в стране каких-либо существенных изменений в организации управления не происходило.

1.   Местное управление в СССР(50-е – 80-е годы).

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической

Партии.

Только в период правления Н. Хрущева на некоторое время было введено разделение Советов на промышленные (городские) и сельские. Такая реорганизация способствовала, как считалось, улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. В советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти в составе общенародной системы управления обществом, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Как органы советской власти для выполнения своих полномочий местные органы финансировались из центрального бюджета страны.

    Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» и

усилила влияние партийного управления, в том числе и местными органами.

Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили

Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В

своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии.

Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами.

Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами

местной жизни. Таким образом, организационным принципом построения и

функционирования местных органов являлся демократический централизм, в

соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство

деятельностью нижестоящих Советов. Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления.

1.   Развитие местного самоуправления в современной России.

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР  «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в  РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических,  альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена

системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета. В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию

с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были

распущены. Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были

избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 г. Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 г. была принята вторая программа — Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 г. был принят Федеральный закон  «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ»

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В 1997 г. принят Федеральный закон  «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В 1998 г. — Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ». В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999 г. Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет

руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы, и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и' губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. По состоянию на август 2005 г. в основном завершен первый этап реформы — реформа территориальной организации местного самоуправления. В полную силу новый закон о местном самоуправлении вступает с 1 января 2006 г.

1.   Местное управление и самоуправление в зарубежных странах

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках их полномочий. органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой

административного контроля государства над деятельностью местного

самоуправления. Государственные чиновники на местах — префекты и

комиссары — имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 г. во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии, и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее, органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

1.   Европейская хартия местного самоуправления (принята советом европы) и ее значение

Общепризнанные установки и ценности международной демократии,

составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г., В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону»

Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем — органы местного самоуправления. В то же время

Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом российского местного самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требует учета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов, К их числу относятся:

а) самостоятельность населения в решении вопросов местного

значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

к) государственные гарантии местного самоуправления.

Л.- Велиховым была дана характеристика основных признаков

местного самоуправления, отличающих его от государственной власти.

К таким признакам он относит:

различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

• разграничение сфер компетенции. Речь идет об ограниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

• самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о мест-

ном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

• территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление — это такой способ децен-

трализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее прибли-

женный к населению, обладает значительной автономией и самостоя-

тельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями

и несет ответственность перед ними

1.   Конституционные основы местного самоуправления в РФ.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

Основы:

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3п2)

В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти(ст.12)

В РФ признается и защищается муниципальная собственность (ст.8п2)

В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст9п2)

Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст24п2)

Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов (ст40п3)

Бесплатность оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет соответствующих бюджетов, страховых взносов, других поступлений (ст41п1)

Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст43п1)

Обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст130п1)

Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст130п2)

1.   Федеральный закон «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 6 окт. 2003г.

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

• определение общих принципов 'организации местного самоуправления в РФ;

• правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Главы:

1 Общие положения

2 Принципы территориальной организации местного самоуправления

3 Вопросы местного значения

4 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

5 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

6 Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

7 Муниципальные правовые акты

8 Экономическая основа местного самоуправления

9 Межмуниципальное сотрудничество

10 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

11 Особенности организации местного самоуправления

12 Переходные положения

1.   Устав (основной закон) Челябинской области № 135 от 25 мая 2006

I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

II. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ОБЛАСТИ

III. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ОБЛАСТИ

IV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЛАСТИ

V. ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

НА ТЕРРИТОРИИ ОБЛАСТИ

VI. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ОБЛАСТИ

VII. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ОБЛАСТИ

VIII. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБЛАСТИ (ЗАКОНЫ И ИНЫЕ

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОБЛАСТИ)

IX. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В ОБЛАСТИ

X. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЛАСТИ

XI. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ

ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЛАСТИ

XII. КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

XIII. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ, ПРАВОПОРЯДКА И

БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. ПРАВА ГРАЖДАН В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

XIV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

XV. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СВЯЗИ И МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ОБЛАСТИ

XVI. ОФИЦИАЛЬНЫЕ СИМВОЛЫ ОБЛАСТИ

XVII. ПРИНЯТИЕ УСТАВА ОБЛАСТИ, ВНЕСЕНИЕ В НЕГО

ИЗМЕНЕНИЙ

XVIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.  Государственное регулирование местного самоуправления

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики.

Через свои союзы и ассоциации они оказывают активное воздействие на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления взаимодействуют также со структурными подразделениями органов государственной власти, расположенными на территориях муниципальных образований.

Государственное регулирование местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис. 5.1:

Формы государственного регулирования местного самоуправления

Законодательное регулирование

Экономическое регулирование

Государственная поддержка

Контроль и надзор

Государственные гарантии прав

Государственное регулирование и государственная поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в структуре Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование вопросов местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития и Министерство экономического развития и торговли, в составе которых есть соответствующие подразделения (Департамент федеральных отношений, государственного управления и местного самоуправления, Департамент территориального развития).

1.   Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Осуществление органами местного самоуправления отдельных гос. Полномочий

Предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции.

Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, соизмерять их, с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение.

Федеральным законом 2003 г. установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесённые данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Анализ действующего законодательства показывает, что субъекты РФ передают муниципальным образованиям следующие федеральные полномочия:

1.  по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции;
2.  по обеспечению мер социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;
3.  по государственной регистрации актов гражданского состояния;
4.  по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;
5.  по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренным федеральным законодательством;
6.  по комплектованию, учету, использованию и хранению архивных документов, отнесенных к государственной собственности:
7.  по социальной поддержке отдельных категорий граждан;
8.  по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
9.  Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами гос. Власти субъектов РФ и территориальными структурами органов фед. Гос. Власти

На территории городских округов и муниципальных районов действует ряд территориальных подразделений федеральных органов власти. Эти органы не имеют права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностное обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (за средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие.

1.  Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т. е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления, проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения.
2.  Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (по надзору в сфере защиты прав потребителей, в сфере экологии и природопользования, в сфере транспорта, по тарифам). Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
3.  Территориальные органы федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке.
4.  По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером такого органа является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует его местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ.

1.   Понятие «муниципальное образование». Типы образований.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, в Законе 1995 года четко даны правовые признаки муниципального образования: это любая территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, атрибутами которой являются: муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Четко определены два типа муниципальных образований: муниципалитеты, которые создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных пунктов, и муниципальные районы.

Наличие обоих типов муниципальных образований признано необходимым для одновременного решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению, обеспечения его доступности, эффективности, решения вопросов местного значения на соответствующем их содержанию территориальном уровне.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно – территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Это связано с тем, что целевое назначение муниципальных образований и административно – территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Создание административно – территориальных единиц осуществляется в целях более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131 – ФЗ предусматривает кардинальное изменение типологии муниципальных образований. Все они (за исключением городов федерального значения) разделяются на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ.

1.   Территориальные основы организации местного самоуправл. в   РФ.

Территориальная организация — один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» предусматривали осуществление местного самоуправления на, территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п.При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой самоуправляемой единицы.

При установлении размеров территорий каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление.  Вторая, тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру.

1. Территориальная, или районная модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в.т. ч. города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов. Тенденцией начала 2000-х стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели.

1. Тема- Я живу в Югре
2. Test tht the tx uthorities hve strted to work in more detil
3. Ислам в раннесредневековом Дагестане
4. варианты соответствующие литературной норме
5. І. Кіріспе ІІ. Негізгі б~лім 2
6. лицевой хирургии и хирургической стоматологии Печатается по решению Ученого советаСеверного государстве
7. Башкирский государственный аграрный университет Рабочая программа дисциплины Б1
8. досуг виды досуга6 Типы досугового общения подростков
9. Лабораторная работа 3
10. Содержание и порядок учета нематериальных активов
11. Тема 1 Философия как социокультурный феномен 1
12. Психофизиология
13. і Дослідження соціокультурного фонду та лексики що його відображає є необхідним для глибшого розуміння ори
14. Контрольная работа Работу выполнила.html
15. Концептуальні основи аналізу національної економіки
16. на тему- Гендерные различия протекания кризиса середины жизни
17. Влияние радиации на человека.html
18. прерогативой продвинутых и не бедных людей.
19. Вторичный цифровой поток организуется путем объединения четырех ПЦП в аппаратуре вторичного временного группообразование (АВВГ).html
20. Об аудиторской деятельности в ред

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе