Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Приложение
СТРАТЕГИЯ
управления государственным долгом
Кыргызской Республики на 2012-2014 годы
Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 июня 2009 года № 400 была одобрена Стратегия управления государственным долгом Кыргызской Республики на 2009-2011 годы (далее – Стратегия на 2009-2011 годы) для обеспечения потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с наименьшими долгосрочными затратами и при приемлемом уровне риска. Стратегия на 2009-2011 годы предусматривала дальнейшее снижение соотношения государственного долга Кыргызской Республики к валовому внутреннему продукту (ВВП) и увеличение доли финансирования в национальной валюте за счет внутреннего рынка.
В связи с завершением срока реализации Стратегии на 2009-2011 годы, а также изменением макроэкономической ситуации в стране и в мире, Правительство Кыргызской Республики принимает Стратегию управления государственным долгом Кыргызской Республики на 2012-2014 годы (далее – Стратегия).
Стратегия представляет собой среднесрочный план Правительства Кыргызской Республики по управлению государственным долгом, нацеленный на формирование структуры государственного долга, предполагающей оптимальную комбинацию издержек и рисков.
Основными целями управления государственным долгом Кыргызской Республики являются:
Основной и постоянной институциональной задачей в области управления государственным долгом является обеспечение де-факто неукоснительного согласования любых решений, касающихся государственных заимствований с целями и задачами бюджетной политики, а также обеспечение ключевой роли Министерства финансов Кыргызской Республики, как единственного агента Правительства Кыргызской Республики, в процессе принятия решений по вопросам управления государственным долгом.
Новые внешние заимствования будут привлекаться только на наиболее приоритетные программы и проекты, которые будут содействовать экономическому росту и сокращению бедности. Привлечение и гарантирование новых государственных внешних заимствований будет осуществляться только при соблюдении минимального уровня льготности займов (грант-элемент) в 35 процентов.
Обслуживание государственного долга Кыргызской Республики будет проводиться своевременно и в полном объеме.
Правительство Кыргызской Республики продолжит мероприятия по снижению уровня внешнего долга Кыргызской Республики путем проведения переговоров со странами-кредиторами в двустороннем формате по рассмотрению вопроса о предоставлении реструктуризации долга Кыргызской Республики, проведении своп-операций (обмен долга на активы, развитие и т.д.), а также его списании или преобразовании в грант.
Настоящая Стратегия регулирует вопросы управления долга Правительства Кыргызской Республики, а также долга, гарантированного Правительством Кыргызской Республики. Задолженность Национального банка Кыргызской Республики, а также долг муниципальных органов Кыргызской Республики не входят в сферу охвата настоящей Стратегии.
На конец 2011 года государственный долг Кыргызской Республики составил 3,080 млрд. долларов США, из которых внутренний долг составляет 0,277 млрд. долларов США (12,875 млрд. сомов) или 9,0 % и внешний долг составляет 2,803 млрд. долларов США или 91,0 %.
Из общей величины внешнего долга Кыргызской Республики доля долга перед двусторонними кредиторами составляет 45,8 % (из них: 80,5 % - льготные кредиты и 19,5 % – не льготные кредиты) и перед многосторонними кредиторами – 54,2 % (из них: 99,0 % – льготные кредиты и 1,0 % – не льготные кредиты). Объем внешнего долга по кредитам, полученным под гарантию Правительства Кыргызской Республики, составляет 0,561 млн. долларов США.
Внутренний долг Кыргызской Республики состоит из нерыночных государственных ценных бумаг в сумме 5,595 млрд. сомов, большинством из которых владеет Национальный банк Кыргызской Республики и рыночных государственных ценных бумаг в сумме 6,615 млрд. сомов. Рыночные государственные ценные бумаги включают регулярно выпускаемые государственные казначейские векселя (ГКВ) со сроками обращения 3, 6 и 12 месяцев и государственные казначейские облигации (ГКО) со сроком обращения 2 года. Для целей настоящей Стратегии под «рыночными» ценными бумагами подразумеваются государственные ценные бумаги, размещение которых производится с использованием рыночных механизмов, например аукционов.
Таблица 1. Сумма государственного долга Кыргызской Республики
|
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
|
|
Государственный долг КР (млрд. сомов) |
91,426 |
117,704 |
131,557 |
143,154 |
|
в т.ч. внешний долг (млрд. сомов) |
83,877 |
109,152 |
123,196 |
130,280 |
|
(эквивалент в млрд. долл. США) |
2,128 |
2,476 |
2,616 |
2,803 |
|
в т.ч. внутренний долг (млрд. сомов) |
7,549 |
8,552 |
8,361 |
12,875 |
|
Удельный вес (внешний долг) |
91,8% |
92,7% |
93,6% |
91,0% |
|
Удельный вес (внутренний долг) |
8,2% |
7,3% |
6,4% |
9,0% |
Стратегия на 2009-2011 годы была нацелена на обеспечение потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с наименьшими долгосрочными затратами и при приемлемом уровне риска. В рамках Стратегии на 2009-2011 годы предполагалось дальнейшее снижение соотношения государственного долга Кыргызской Республики к ВВП и увеличение доли финансирования в национальной валюте за счет внутреннего рынка. Стратегия на 2009-2011 годы была направлена на достижение устойчивости долга и определяла пороговые уровни для государственного долга. Однако, несмотря на существенные изменения макроэкономической ситуации в стране и в мире, Стратегия на 2009-2011 годы не была обновлена и, соответственно, установленные целевые пороговые уровни государственного долга не были достигнуты. В Стратегии на 2009-2011 годы были определены следующие пороговые уровни государственного долга Кыргызской Республики к ВВП: в 2009 году – 42,8 %; в 2010 году – 35 %; в 2011 году – 28,6 %.
Период с 2008 по 2011 годы стал показательным как с точки зрения важности эффективного и взвешенного управления государственным долгом, так и с позиции подверженности Кыргызской Республики рискам, сопряженным с государственными заимствованиями. Суммарный эффект мероприятий по сокращению и сдерживанию роста государственного внешнего долга (комплексная реструктуризация двусторонней задолженности в рамках Парижского Клуба, введение ограничений по льготности для новых внешних заимствований) наглядно демонстрирует пример 2008 года, когда сумма государственного долга Кыргызской Республики составила 49 процентов ВВП. Этот показатель является минимальным за период с 1995 года по 2011 год. Данное соотношение отчасти объясняется высоким номинальным ростом ВВП в 2008 году (порядка 32 %). Однако это обстоятельство ни в коей мере не умаляет значения эффективного управления государственным долгом, поскольку как следует из опыта, Кыргызская Республика имела более высокий уровень государственного долга, несмотря на весьма динамичный рост валового внутреннего продукта.
Наряду с достижениями в области управления государственным долгом, опыт 2008-2011 годов также выявил насколько Кыргызская Республика остается зависимой от государственных заимствований и чувствительной к рискам, связанным с государственным долгом.
Кризисные процессы в мировой экономике в 2008-2009 годы, значительные потребности в финансировании государственного бюджета, а также события внутри республики в 2010 году привели к необходимости в активном аккумулировании государственного долга. В 2009 году рост номинальной суммы государственного долга составил 29 процентов, который явился максимальным за период с 2000 года по 2011 год. Соотношение государственного долга к ВВП в 2009 году составило 60 процентов (против 49 процентов в 2008 году). Увеличение размера государственного долга было обусловлено привлечением крупных займов от Российской Федерации и Китайской Народной Республики на развитие энергетического сектора и транспортной инфраструктуры, а также весьма ощутимой девальвацией кыргызского сома.
В 2011 году сумма государственного внешнего долга увеличилась по сравнению с 2010 годом на 186,9 млн. долларов США в номинальном выражении, или на 3,2 % в соотношении к ВВП. Наращивание внешнего долга в 2011 году было также обусловлено ростом дефицита государственного бюджета в результате политической и социально-экономической нестабильности, из-за событий в стране в апреле-июне 2010 года. Тем не менее, неблагоприятные явления, происходившие в период 2008-2010 годов, не отразились негативно на своевременности и полноте обслуживания текущих финансовых обязательств по государственному долгу республики.
В структуре государственного долга Кыргызской Республики доля внешнего долга, по-прежнему, остается доминирующей. В 2008-2011 годы удельный вес внешних заимствований составлял свыше 90 процентов. Такое соотношение объясняется доступностью льготного внешнего финансирования со стороны международных организаций и иностранных государств и отсутствием значительных заемных ресурсов на внутреннем рынке республики. Доля льготных заимствований в структуре совокупного государственного внешнего долга в 2008-2011 годы составляла свыше 85 процентов.
100 процентов государственного внешнего долга – долгосрочные заимствования. Доля долга с плавающей процентной ставкой (показатель риска процентной ставки) на протяжении указанного периода составляла меньше 1 процента совокупного государственного внешнего долга. Ключевым преимуществом внешних заимствований для Кыргызской Республики является доступ к льготным финансовым средствам, предоставляемым международными финансовыми институтами и иностранными государствами в рамках официальной помощи развитию. Вместе с тем, превалирование внешнего финансирования в структуре государственного долга также указывает и на высокую степень зависимости Кыргызской Республики от внешних займов.
В 2008-2011 годы наблюдается процесс постепенного увеличения доли двусторонних займов. Доля таких кредитов возросла с 31 процента в 2008 году до 46 процентов в 2011 году. При этом увеличение двустороннего компонента внешнего долга происходит не равномерно, а за счет крупных займов со стороны одного-двух кредиторов. Продолжение концентрации заимствований, которая наметилась за последние три года, может привести к высокой долговой зависимости и вероятности того, что различные аспекты сотрудничества со странами-кредиторами будут рассматриваться в увязке с вопросами долга.
Таблица 2. Индикаторы государственного долга Кыргызской Республики
|
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
|
|
Государственный долг КР к ВВП |
48,6% |
59,9% |
59,7% |
52,4% |
|
в т.ч. внешний долг к ВВП |
44,6% |
55,6% |
55,9% |
47,7% |
|
в т.ч. внутренний долг к ВВП |
4,0% |
4,4% |
3,8% |
4,7% |
|
Обслуживание внешнего долга КР к экспорту |
2,8% |
3,4% |
3,2% |
3,4% |
|
Обслуживание внешнего долга КР к доходам республиканского бюджета |
6,1% |
6,8% |
7,6% |
7,3% |
Доля внутренних заимствований в общем портфеле государственного долга Кыргызской Республики незначительна и не превышала 10 процентов в 2008-2011 годы. Основным фактором, сдерживающим увеличение доли внутренних заимствований, является низкий уровень развития рынка государственных ценных бумаг Кыргызской Республики. Тем не менее, это не должно рассматриваться основанием для игнорирования внутренних заимствований в качестве источника долгового финансирования. Во-первых, развитие инструментов внутреннего долга, т.е. рынка государственных ценных бумаг весьма перспективно, с точки зрения диверсификации источников финансирования государственного бюджета. Кроме того, рынок государственных ценных бумаг важен с точки зрения развития рынка капитала в целом.
В период 2008-2011 годов Правительством Кыргызской Республики были предприняты меры по совершенствованию нормативной правовой базы выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг (унификация видов государственных ценных бумаг), постепенному удлинению сроков обращения инструментов государственного заимствования (выпуск в 2009 году государственных казначейских облигаций) и наращиванию доли рыночных государственных ценных бумаг.
За последние три года финансовый потенциал внутреннего рынка значительно возрос. Чистое финансирование, обеспечиваемое посредством государственных казначейских векселей (ГКВ), которое в 2006 году составляло незначительные объемы (25 млн. сомов), в 2007 году достигло отметки свыше 400 млн. сомов, почти 900 млн. сомов - в 2008 году, и, приблизительно, 600 млн. сомов - в 2009 году. Такое развитие событий стало возможным благодаря целому ряду мер, нашедших отражение в изменениях, внесенных в соответствующие положения. Эти изменения позволили улучшить аукционное размещение государственных ценных бумаг благодаря изменению структуры выпусков, готовности разрешить доходности меняться в соответствии с ожиданиями рынка, и последнее, что было не менее важно на тот момент, благодаря значительной избыточной ликвидности в коммерческом банковском секторе. Неблагоприятным событием стало прекращение действия канала розничной продажи ГКВ.
Политические события 2010 года наложили отпечаток на макроэкономическую ситуацию и спрос на государственные ценные бумаги со стороны инвесторов. С апреля 2010 года доходность государственных ценных бумаг начала расти высокими темпами, спрос резко снизился и приобрел изменчивый, а иногда и непредсказуемый характер. Неизменной остается одна характеристика рынка государственных ценных бумаг Кыргызской Республики: высокая премия за ликвидность по срокам обращения один год и выше.
В целом, опыт Кыргызской Республики, а также опыт развивающихся стран показывает, что вопрос развития рынка государственных ценных бумаг требует определенной постепенности и выверенных шагов. Решения в данной области должны в первую очередь исходить из целей эффективного управления государственным долгом.
Правительство Кыргызской Республики будет регулярно контролировать размер, структуру и обычные риски по государственному долгу и обеспечивать дальнейшее усовершенствование всех бюджетных индикаторов устойчивости и индикаторов устойчивости государственного долга в соответствии с установленными международными нормами.
Координация между соответствующими министерствами и ведомствами позволит гарантировать, что сумма и структура новых внешних и внутренних заимствований для финансирования государственных инвестиционных проектов, для поддержки бюджета и платежного баланса согласуются с целевыми критериями Стратегии управления государственным долгом Кыргызской Республики.
В целях регулирования выпуска государственных гарантий необходимо принятие Положения о государственных гарантиях Кыргызской Республики (далее – Положение), которое обеспечит строгий контроль за условными обязательствами, возникающими в результате частных заимствований, гарантированных государством, и связанных с ними обязательств. Мораторий на предоставление государственных гарантий по внешним заимствованиям будет действовать до принятия Положения.
Положение установит процедуру одобрения новых гарантий, которые будут предоставляться в соответствии с пороговыми уровнями, установленными Среднесрочным прогнозом бюджета и ежегодными бюджетами Кыргызской Республики. Это предусматривает создание гарантийного счета, в который получатели государственных гарантий должны вносить возмещаемые гарантийные взносы и невозмещаемые ежегодные платежи за обслуживание.
Для Кыргызской Республики источники финансирования государственного бюджета ограничены и основные характеристики внутренних и внешних инструментов заимствований следующие.
Внутреннее заимствование может быть осуществлено в национальной валюте посредством выпуска рыночных ГКВ и ГКО Правительства Кыргызской Республики. ГКВ – это краткосрочные государственные ценные бумаги со сроком обращения до 1 года. ГКО – это купонные долгосрочные государственные ценные бумаги со сроком обращения более 1 года. Доходность по ГКВ и ГКО определяется на рыночной основе через аукционную продажу. Неразвитость рынка государственных ценных бумаг, высокая доходность и короткий срок обращения по государственным ценным бумагам ограничивают возможность выпуска долгосрочных государственных ценных бумаг и снижение риска рефинансирования внутреннего долга.
Внешнее заимствование может быть произведено из официальных источников (двусторонние кредиторы и многосторонние организации) и частных источников (коммерческие банки или международные рынки капитала). В настоящей Стратегии частные источники не рассматриваются в связи с высокими издержками и высокими рисками на привлечение таких заимствований. Многосторонние кредиты от международных финансовых институтов (Всемирный банк, Азиатский банк развития и другие региональные банки развития) являются высоко льготными кредитами с фиксированной процентной ставкой (0,75-1,5 %), льготным периодом (10 лет) и длительным сроком погашения кредита (более 30 лет). Однако эти кредиты предоставляются в иностранной валюте, которые приводят к определенным валютным рискам. Двусторонние кредиты обычно предоставляются в рамках инвестиционных проектов и финансовые условия по этим кредитам варьируются в зависимости от кредитора. В основном, двусторонние кредиты с фиксированной процентной ставкой, с относительно длительным льготным периодом и сроком погашения кредита. Двусторонние кредиты обычно предоставляются в национальной валюте страны-кредитора, что также приводит к валютным рискам. Кроме этого, существуют риски по своевременному освоению кредитных средств, которые зависят от степени реализации проектов.
Роль внутреннего финансирования посредством развития рынка государственных ценных бумаг в управлении государственным долгом будет возрастать. Увеличение объемов эмиссии, прозрачная и эффективная эмиссионная политика, совершенствование механизмов расчетов и деятельности первичных дилеров и регулярный диалог с сообществом инвесторов обеспечат уменьшение зависимости от внешнего финансирования, увеличат норму сбережения и будут способствовать устойчивому экономическому росту в долгосрочном периоде.
Развитие рынка государственных ценных бумаг будет служить не только для целей финансирования, но также окажет важное влияние на развитие финансового сектора, приведет к более эффективному распределению доступных ресурсов для развития бизнеса. Для достижения этих целей управление государственным внутренним долгом будет опираться на принципы прозрачности, простоты и ликвидности, что предусматривает следующие меры:
В среднесрочном периоде эффективное управление государственным долгом должно обеспечивать достаточную ликвидность счетов государственного бюджета и тесную координацию с денежно-кредитной политикой Национального банка Кыргызской Республики.
Существующий размер государственного долга Кыргызской Республики, а также вероятность неблагоприятного совокупного воздействия ряда факторов могут создать трудности его обслуживания. К тому же сохраняются макроэкономические риски, связанные со значительным государственным внешним долгом. Возможности его обслуживания без критической нагрузки на бюджет во многом будут зависеть от стабильности притока иностранной валюты в страну и устойчивости обменного курса сома по отношению к иностранным валютам, а также от жесткости политики привлечения новых кредитов и займов, усиления контроля и анализа эффективности использования государственных займов и кредитов.
Необдуманная политика привлечения новых внешних заимствований может привести к очередному циклу быстрого аккумулирования государственного внешнего долга, имевшему место в Кыргызской Республике в девяностых годах прошлого века. В результате динамичного освоения внешних кредитов размер внешнего долга Кыргызской Республики достиг в конце 2000 года уровня 130 процентов ВВП. Тенденция концентрации внешних заимствований у небольшой группы стран-кредиторов, которая наметилась за последние три года, также является фактором, требующим всестороннего анализа с точки зрения рисков и вызовов развитию страны в средне- и долгосрочной перспективе.
Невзвешенные решения по вопросам рынка государственных ценных бумаг (преждевременный выпуск ценных бумаг с длинными сроками обращения (свыше 5-ти лет), изменение механизмов размещения ценных бумаг без учета интересов основных инвесторов) могут подорвать доверие его участников, что в свою очередь негативно скажется на способности государственных ценных бумаг обеспечивать потребности Правительства Кыргызской Республики в финансировании бюджета, и вероятно, потребует значительных материальных и временных ресурсов на восстановление достигнутых результатов.