Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Оглавление
Становление федеративных отношений и практика Конституционного Суда Российской Федерации
Татьяна Васильева
Крупные конституционные реформы в сфере государствен ного устройства сравнительно редко осуществляются в федеративных государствах. Вместе с тем в России серьезные изменения в конституционную регламентацию федеративных отношений вносились неоднократно в 1989-1993 годах. При осуществлении реформ большое значение имеет не только степень разработанности проекта, но и уровень подготовленности той среды, в которой предполагается проводить преобразования. Практика государств со стабильными демократическими режимами показывает, что легче избежать или предотвратить нарушения Основного закона, если конституционный порядок отвечает условиям исторической ситуации, есть готовность признавать конституционные предписания как обязательные и решимость их осуществлять 1. В Российской Федерации через шесть лет после принятия Конституции нет единства на федеральном и региональном уровнях в отношении содержания базовых понятий, оценки перспектив и тенденций развития федеративных отношений.
В законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов содержится значительное число противоречивых положений, отсутствует унификация терминов. Конституционные коллизии - это реалии современного этапа развития российского федерализма, их возникновение было предопределено всем ходом развития нашего государства в последние годы. После подписания Федеративного договора 1992 года появилось 57 новых субъектов. Столь существенное увеличение составных частей Российской Федерации влияет на степень интенсивности и формы контактов органов государственной власти Федерации и ее субъектов, не позволяет оперативно и эффективно отслеживать все положения учредительных актов, законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, входящие в противоречие с Конституцией РФ.
Серьезные противоречия между органами государствен ной власти Российской Федерации и субъектов Федерации наметились в период разработки новых конституций ряда республик - Чеченской от 12 марта 1992 года, Якутии от 4 апреля 1992 года, Татарстана от 30 ноября 1992 года, Тывы от 21 октября 1993 года и Башкортостана от 24 декабря 1993 года. Эти учредительные акты, хотя и содержали ряд интересных концептуальных подходов и решений, были сориентированы на учет особенностей республик и в должной степени не отражали требование соответствия положениям федерального Основного Закона 1978 года с изменениями и дополнениями. Несмотря на это, при подготовке проекта новой Конституции РФ не была учтена зарубежная практика, связанная с предотвращением и сглаживанием возможных коллизий. В частности, следует признать серьезным тактическим просчетом органов государственной власти Российской Федерации предоставле ние субъектам, ранее не наделенным законодательными полномочиями или фактически ими не пользовавшимся, права принимать конституции и уставы без установления пределов учредительной самостоятельности.
С точки зрения юридической техники регламентацию государственного устройства в Конституции 1993 года вряд ли можно признать оптимальной. В статьях, посвященных разграничению компетенции между Федерацией и субъектами, отсутствуют единые критерии определения предметов ведения, нет четкости в отнесении вопросов к той или иной сфере компетенции. Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов вообще не урегулировано на конституционном уровне. Закрепление обширных сфер совместного ведения без установления каких-либо ограничений для федерального законодателя приводит к существенному сужению пространства для региональных инициатив, увеличивает вероятность избыточного федерального законодательства.
Существуют серьезные расхождения между конституционной и реальной моделью построения федеративных отношений в России. В сфере регламентации статуса субъектов Федерации до последнего времени предпочтение отдавалось предоставлению льгот на основании индивидуальных подзаконных актов вместо выработки общих принципов, правил и процедур. В связи с широким распространением договорного процесса обозначился большой разрыв между двусторонними договоренностями и предписаниями федеральной Конституции. Несмотря на то что часть 4 статьи 5 Конституции России провозглашает республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономную область равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, более жесткую опеку со стороны центра испытывают субъекты, не имеющие статус государства.
Конституционные коллизии, связанные со становлением федеративных отношений, видятся несколько в ином свете, если их рассматривать сквозь призму деятельности Конституционного Суда РФ. Знакомство с официальной статистикой органа конституционного правосудия дает возможность проследить, как часто противоречия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации принимают форму юридического конфликта, насколько эффективно используется обращение в Конституционный Суд для разрешения коллизий. Так как орган конституционного правосудия обладает связанной инициативой, анализ поступивших запросов позволяет определить, какие вопросы носят более конфликтогенный характер. Для нашего исследова ния интерес представляют все дела о соответствии Конституции РФ законов, нормативных правовых актов или договоров, а также споры о компетенции, в которых одной из сторон выступает орган государственной власти субъекта Федерации. В полном объеме статистические данные имеются лишь по делам, завершившимся принятием постановлений Конституционного Суда, поэтому в первую очередь обратимся к таким материалам. В связи с тем, что новый состав Суда был сформирован только в феврале 1995 года, речь пойдет о периоде с марта 1995 года по июль 1999 года.
Для того чтобы картина была достаточно репрезентатив ной, следует проанализировать и характер тех обращений, в отношении которых были вынесены определения об отказе в принятии к рассмотрению либо о прекращении производства по делу. Число последних достаточно велико. В 1995 году Конституционный Суд рассмотрел в пленарных заседаниях 207 обращений. При этом в отношении 116 были вынесены определения об отказе в принятии к рассмотре нию, а в 13 случаях - определения о прекращении производства по делу. В первом полугодии 1996 года орган конституционной юстиции вынес 74 определения об отказе в принятии к рассмотрению, из них 7 касались запросов субъектов Российской Федерации. Однако в связи с тем, что определения Конституционного Суда публикуются лишь выборочно, эти данные могут служить лишь иллюстративным материалом, не позволяющим делать серьезные обобщения.
В 1995 году и первой половине 1999 года Конституцион ный Суд не рассматривал дел, в которых органы государственной власти Российской Федерации или субъектов Федерации оспаривали конституционность актов, изданных органами, представляющими иной территориальный уровень власти. Вместе с тем в 1996-1998 годах совершенно отчетливо преобладала региональная инициатива в вынесении противоречий на рассмотрение органа конституци онного правосудия. В делах о соответствии Конституции РФ федерального закона или нормативного правового акта были представлены запросы 19 субъектов Федерации (см. таблицу 1). Некоторые из них были инициаторами рассмотрения в Конституционном Суде нескольких дел (Карелия и Хабаровский край - 3, Коми, Москва, Волгоградская и Владимирс кая области - 2). Следует отметить, что более активно пользуются правом обращения края и области, а автономные образования, как правило, с запросами в отношении федеральных актов не обращаются.
Право обращения в Конституционный Суд предостав лено органам как законодательной, так и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По данным статистики, в настоящее время преобладает инициатива представительных органов (см.таблицу 2). В одном из дел был представлен запрос Конституционного Суда субъекта Федерации, поданный в порядке конкретного контроля (запрос о проверке конституционности Закона Республики Коми "О налоге на реализацию спиртоводочной продукции").
Как правило, запросы субъектов Федерации связаны с федеральными законами, однако кодифицированные акты оспаривались достаточно редко (Лесной кодекс, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате). Если обратиться к определениям Конституционного Суда, то можно встретить запросы Администрации Московской области о проверке положений Гражданского кодекса Российской Федерации, вводящих запрет на осуществление доверитель ного управления государственными органами и органами местного самоуправления, Законодательного собрания Нижегородской области - относительно положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, определяющих полномочия местных Советов народных депутатов в области административных правонарушений (Определения от 1 октября 1998 года). Очевидно, сравнительно небольшое число обращений связано с лучшей проработкой положений кодексов. Как показывает статистика, число оспариваемых указов Президента РФ сравнительно невелико.
Чаще всего предмет регулирования федерального закона или нормативного правового акта, оспариваемого в Конституционном Суде, был связан с введением налогов и сборов, местным самоуправлением, выборами. Неоднократ но в отношении одного и того же акта поступали запросы нескольких субъектов Федерации. Эффективность данных запросов, то есть признание Конституционным Судом хотя бы отдельных положений оспариваемых актов не соответствующими Конституции РФ, относительно невысока (см.таблицу 3). Наилучшие показатели у Хабаровского края, по запросам которого отдельные положения оспариваемых актов были признаны не соответствующими Конституции в двух делах из трех.
В 1995-1998 годах были вынесены постановления в отношении соответствия Конституции России законов и нормативных правовых актов 18 субъектов Федерации: семи республик (Чувашская, Северная Осетия - Алания, Башкортостан, Удмуртская, Хакасия, Мордовия, Коми), двух краев (Алтайский, Ставропольский), семи областей (Калининградская, Читинская, Московская, Воронежская, Пермская, Волгоградская, Тамбовская), двух городов федерального значения. В 6 случаях ставился вопрос о соответствии Конституции РФ учредительного акта, в 17 случаях - законов и в 5 случаях - других нормативных правовых актов (см. таблицу 4). Следует отметить, что подзаконные акты субъектов Федерации выносились на рассмотрение органа конституционного правосудия только в 1995-1996 годах. В ряде случаев Конституционный Суд рассматривал конституционность нескольких актов одного и того же субъекта (Республика Башкортостан - Конституция и три закона, Республика Коми - Конституция и два закона, Московская область - два закона и два нормативных правовых акта).
В 1995-1996 годах Конституционный Суд занимался, в основном, региональными или межрегиональными спорами. Инициатива исходила от органов государственной власти субъектов Федерации (пять запросов органов исполнительной власти и один запрос органа законодатель ной власти). В тот период шел процесс формирования системы власти на региональном уровне, поэтому многие дела в той или иной мере затрагивали вопросы выборов законодательных (представительных) органов или статус депутатов. Дважды предметом спора был вопрос о соответствии Конституции России учредительных актов - Уставов Алтайского края и Читинской области. Обращение к определениям Конституционного Суда показывает, что с запросами о проверке конституционности собственных учредительных актов обращались органы государственной власти Амурской, Саратовской и Белгородской областей. Законодательные (представительные) органы Ямало-Ненецко го и Ханты-Мансийского округа ставили вопрос о соответствии Конституции РФ Устава Тюменской области.
Межрегиональных споры были обусловлены различными причинами. Одни из них являлись проявлением серьезных политико-территориальных конфликтов между субъектами Федерации. Подобный спор был представлен в 1995 году в деле о проверке конституционности Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" от 22 декабря 1994 года. Правитель ство Ингушской Республики оспаривало одну из статей данного акта как ограничивающую возможности вынужденных переселенцев, покинувших территорию республики, реализовать свои избирательные права. Обеспокоенность органа исполнительной власти соседней республики была вызвана тем, что Ингушетия приняла на своей территории большинство вынужденных переселенцев в результате вооруженного конфликта, носившего явно выраженную этническую окраску.
В первой половине 1996 года межрегиональный спор, вынесенный на рассмотрение Конституционного Суда, имел совершенно иной характер. Глава Республики Коми ставил вопрос о конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирую щих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Специфика данного дела заключалась в том, что инициатор запроса оспаривал ряд нормативных правовых актов нескольких субъектов Федерации, с которыми у его региона не было каких-либо серьезных проблем или противоречий. При этом целью запроса являлось обеспечение прав граждан, выезжающих из Республики Коми в другие районы страны. Весьма существенно, что в запросе ставился вопрос о допустимости ограничения права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства путем издания региональных актов, что в современной России является одним из наиболее типичных нарушений прав и свобод человека, гарантированных федеральной Конституцией.
Нередко инициаторами рассмотрения региональных актов в Конституционном Суде были граждане (1996 год - одно дело, 1997 год - четыре дела).
Среди федеральных органов государственной власти наибольшую активность проявляли суды, которые пять раз ставили вопрос о конституционности акта субъекта Федерации в порядке конкретного контроля (1996 год - два запроса, 1997 год - два, 1998 год - один). С запросами обращались Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан, Пермский областной суд, Вологодский областной суд, судья Верховного Суда Республики Коми.
Среди инициаторов рассмотрения региональных актов в Конституционном Суде не было ни Правительства России, ни Совета Федерации. Депутаты Государственной Думы трижды ставили вопрос о соответствии Конституции РФ регионального акта в 1997-1998 годах. Президент РФ был инициатором рассмотрения трех дел в 1997 году, причем дважды он оспаривал учредительные акты субъектов Федерации - Конституцию Республики Хакасии и Устав Тамбовской области.
Следует признать, что выбор главой государства оспариваемого акта не всегда был понятен, поскольку, как правило, эти акты не выделялись на фоне аналогичных актов других субъектов Федерации. Хотя представители Администрации Президента и отмечали, что в Уставе Тамбовской области содержались наиболее типичные противоречия, выбор акта, вероятно, был продиктован и причинами политического характера: на всех референдумах и выборах данный регион голосовал против Президента. 2 Однако данный запрос был очень эффективным. Первое слушание дела было назначено на 22 октября 1996 года, а уже 18 октября в Устав Тамбовской области были внесены поправки, которые учли часть замечаний, высказанных главой государства в запросе в Конституционный Суд.
Обращения в орган конституционного правосудия в отношении закона или нормативного правового акта субъекта Федерации чаще всего были связаны с вопросами избирательного права, разграничением компетенции и взаимодействием в системе органов государственной власти субъектов Федерации, статусом депутатов законодатель ного (представительного) органа, регламентацией права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Следует отметить, что эффективность обращения с запросами в отношении региональных актов очень высока: в 1995-1998 годах были рассмотрены запросы в отношении 28 региональных актов, в 23 случаях их положения были признаны не соответствующими Конституции РФ, в трех случаях - прекращено производство по делу.
Конституционный Суд не часто становится местом разрешения коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, наиболее серьезные противоречия не выносятся на рассмотрение органа конституционного правосудия. В 1995 году - первой половине 1999 года не было ни одного спора о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, а также о соответствии Конституции договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Поскольку противоречия между законами и нормативными правовыми актами и положениями Конституции характерны практически для всех субъектов Федерации, то при решении вопроса об оспаривании акта глава государства и депутаты Государственной Думы руководствуются не только правовыми, но и политическими соображениями.
Сравнительно небольшое число дел в Конституционном Суде, связанных с разрешением споров между Россией и субъектами Федерации, можно объяснить отсутствием традиций вынесения подобных противоречий на рассмотрение суда, достаточно долгой процедурой прохождения запросов, необходимостью более четкого юридического обоснования позиций сторон, опасением федеральных органов государственной власти "девальвировать" решения органа конституционного правосудия в случае их неисполнения. Неформальные процедуры и кулуарные способы снятия противоре чий по-прежнему являются более эффективными. Как показывает практика, и федеральные органы государствен ной власти, и органы государственной власти субъектов Федерации, признавая наличие коллизии, не всегда стремятся довести ее до разрешения, опасаясь утратить хрупкое согласие во взаимоотношениях, предпочитая "законсерви ровать" конфликт.
Татьяна Васильева - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
Таблицы
|
Таблица 1 |
|||
|
Субъекты Федерации, обратившиеся в 1996-1998 годах |
|||
|
Республики |
Края |
Области |
Города |
|
Коми |
Ставропольский |
Курганская |
Москва |
|
Дагестан |
Алтайский |
Камчатская |
Санкт-Петербург |
|
Бурятия |
Красноярский |
Тульская |
|
|
Карелия |
Хабаровский |
Омская |
|
|
Иркутская |
|||
|
Владимирская |
|||
|
Волгоградская |
|||
|
Нижегородская |
|||
|
Саратовская |
|
Таблица 2 |
|||
|
Органы власти субъектов Федерации, обратившиеся с запросами |
|||
|
Субъект Федерации |
Орган законодательной власти |
Орган исполнительной |
Орган конституционного |
|
Курганская область |
1 |
||
|
Камчатская область |
1 |
||
|
Республика Коми |
1 |
1 |
|
|
Москва |
1 |
1 |
|
|
Санкт-Петербург |
1 |
||
|
Ставропольский край |
1 |
||
|
Республика Дагестан |
1 |
||
|
Тульская область |
1 |
||
|
Омская область |
1 |
||
|
Иркутская область |
1 |
||
|
Алтайский край |
1 |
||
|
Владимирская область |
1 |
1 |
|
|
Волгоградская область |
2 |
||
|
Красноярский край |
1 |
||
|
Нижегородская область |
1 |
1 |
|
|
Республика Бурятия |
1 |
||
|
Хабаровский край |
1 |
2 |
|
|
Республика Карелия |
1 |
2 |
|
|
Саратовская область |
1 |
|
Таблица 3 |
||
|
Результаты рассмотрения в Конституционном Суде федеральных нормативных актов по запросам субъектов Федерации в 1996-1998 годах |
||
|
Оспариваемый акт |
Инициатор запроса |
Неконституционность отдельных положений акта |
|
Законы: |
||
|
1. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах местного самоуправления” |
Республика Коми |
Не признана (Постановление от 30 мая 1996 г.) |
|
Республика Бурятия |
Не признана (Постановление от 16 октября 1997 г.) |
|
|
2. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. “Об основах налоговой системы Российской Федерации” |
Республика Коми, Алтайский край, Иркутская область, Владимирская область, Волгоградская область |
Не признана (Постановление от 21 марта 1997 г.) |
|
3. Лесной кодекс Российской Федерации |
Республика Карелия, Хабаровский край |
Не признана (Постановление от 9 января 1998 г.) |
|
4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате |
Владимирская область |
Не признана (Постановление от 19 мая 1998 г.) |
|
5. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. |
Республика Карелия |
Признана (Постановление от 10 июня 1998 г.) |
|
6. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. “О государственной границе” |
Хабаровский край |
Признана (Постановление от 11 ноября 1997 г.) |
|
7. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. “О занятости населения в Российской Федерации” |
Хабаровский край |
Признана (Постановление от 16 декабря 1997 г.) |
|
8. Закон РФ от 4 июля 1991 г. “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” |
Волгоградская область |
Признана (Постановление от 3 ноября 1998 г.) |
|
9. Федеральный закон от 18 июля 1995 г. “О рекламе” |
Омская область, Москва |
Не признана (Постановление от 18 февраля 1997 г.) |
|
10. Закон РФ от 18 октября 1991 г. “О дорожных фондах” |
Москва, Санкт-Петербург |
Признана (Постановление от 15 июля 1996 г.) |
|
11. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” |
Саратовская область |
Признана (Постановление от 17 ноября 1998 г.) |
|
Постановления: |
||
|
1. Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. “О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции” |
Республика Дагестан, Ставропольский край, Тульская область |
Признана (Постановление от 18 февраля 1997 г.) |
|
2. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. |
Нижегородская область |
Признана (Постановление от 4 февраля 1998 г.) |
|
3. Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. “О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования”, от 14 октября 1996 г. “Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, взимаемых от получения платы” |
Республика Карелия |
Не признана (Постановление от 17 июля 1998 г.) |
|
4. Постановление Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. “Об отмене ввозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению доходов в федеральный бюджет” |
Красноярский край |
Признана (Постановление от 1 апреля 1996 г.) |
|
Указы: |
||
|
1. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти” |
Курганская область, |
Не признана (Постановление от 30 апреля 1996 г.) |
|
2. Указ Президента РФ от 2 марта 1996 г. “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации” |
Нижегородская область |
Не признана (Постановление от 30 апреля 1997 г.) |
|
Таблица 4 |
|||||
|
Виды актов субъектов Федерации, оспаривавшихся в Конституционном Суде в 1995-1998 годах (по делам, завершившимся принятием постановлений) |
|||||
|
Конституции |
Уставы |
Законы |
Подзаконные акты |
||
|
Республика Хакасия |
Алтайский край |
Чувашская Республика |
Калининградская область |
||
|
Республика Башкортостан |
Читинская область |
Республика Северная Осетия - Алания |
Москва |
||
|
Республика Коми |
Тамбовская область |
Москва |
Московская область |
||
|
Московская область |
Воронежская область |
||||
|
Воронежская область |
Ставропольский край |
||||
|
Республика Башкортостан |
|||||
|
Удмуртская Республика |
|||||
|
Пермская область |
|||||
|
Вологодская область |
|||||
|
Республика Мордовия |
|||||
|
Санкт-Петербург |
|||||
|
Республика Коми |
1 ХессеК. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С.324.
2 См.: Как россияне относятся к политике, проводимой Борисом Ельциным // Российские вести. 1996, 26октября.
Оглавление | В начало статьи