Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
7. Предложения по развитию регионов России.
Проведение экономических преобразований и структурной перестройки экономики России связано с усилением межрегиональных различий в уровне жизни населения, динамике производственных показателей, финансовой ситуации и т.д. Происходит расслоение регионов по основным параметрам, характеризующим социально-экономическую ситуацию и глубину экономических реформ, возникают скрытые каналы территориального перераспределения ресурсов (в первую очередь, финансовых), в результате которого упадок и деградация одних регионов может выступать условием ускоренного развития относительно более благополучных территорий.
Нарастание межрегиональных контрастов и концентрация социально-экономических проблем в отдельных регионах чреваты обострением социальной напряженности, углублением политического кризиса, усилением межрегиональных конфликтов и в конечном счете - замедлением темпов экономических реформ в стране в целом. Для противодействия этим тенденциям необходима активная региональная политика.
7.1. Цели региональной политики.
Суть региональной политики - различное отношение к различным регионам, их "дискриминация" (чаще всего - позитивная, т.е. оказание в той или иной форме финансовой поддержки) ради достижения общенациональных целей.
Эти цели могут быть разделены на экономические, социальные и политические.
Экономические цели в основном сводятся к необходимости государственного регулирования размещения инвестиций ради более полного использования факторов (ресурсов) производства (рабочей силы, природных ресурсов отдаленных регионов, неосвоенных земель и т.п.).
Социальные цели региональной политики непосредственно вытекают из таких принципов демократического общества как социальная справедливость и равноправие граждан. С этой точки зрения сбалансированное региональное развитие должно гарантировать, что качество жизни не зависит от региона, в котором людям довелось жить и работать. Таким образом, характерная для региональной политики "дискриминация" регионов с социальной точки зрения может быть оправдана необходимостью избежать дискриминации граждан по их местожительству (или, по крайней мере, сократить ее). Соответственно, региональная политика должна быть направлена на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети, коммуникациях, состоянии окружающей среды и т.п.
Среди политических целей региональной политики можно выделить "национальные" и "прагматические".
"Национальные" цели отражают естественное для каждого государства желание обеспечить свою внешнюю безопасность и территориальную целостность. Последнее особенно важно для многонациональных государств, в которых напряженность в отношениях между регионами и между центром и регионами может привести к росту регионального сепаратизма.
Достижение "прагматических" целей подразумевают использование региональной политики как средства политической борьбы между различными партиями (политическими силами). Как выразился безымянный американский политик, "я не знаю точно, что такое полюс роста, но я твердо знаю, что каждый избирательный округ должен иметь хотя бы один такой полюс".
Никакие научные исследования региональных проблем не смогут определить соотношение между различными и зачастую взаимопротиворечивыми целями региональной политики - они должны быть заданы, исходя из того, в какой степени правящей элите удается выявлять общенациональные интересы и ранжировать их в соответствии с ожиданиями (запросами) общества.
Выбор целей для региональной политики - политически обусловленный процесс. Например, в западной литературе подробно описана дилемма "экономическая эффективность или социальная справедливость", отношение к которой определяются не столько научными исследованиями, сколько господствующей в тот или иной период времени политической "идеологией".
Условия переходного периода налагают на эти цели ярко выраженную специфику.
Во-первых, постепенная замена прямого государственного управления саморегулирующимися рыночными механизмами ставит под сомнение необходимость региональной политики как таковой (особенно в ее чисто экономических аспектах). Но парадокс в том и состоит, что для скорейшего "ухода" государства из экономики нужна сильная региональная политика.
В современной России государство сосредоточено отнюдь не в Москве. На 3/4 оно находится в субъектах Федерации. Именно они сосредоточивают половину собираемых налогов, около 70% социально-экономических расходов консолидированного бюджета, регулируют цены, контролируют природные ресурсы и вновь возникшие акционерные общества, лицензируют самые различные сферы предпринимательства и т.д.
Реальное реформирование пост-советской экономики идет крайне неравномерно. В одних регионах уже сформированы основы рыночной по сути экономики, другие остаются заповедниками социализма. Общенациональные интересы требуют, чтобы федеральный центр по разному относился к регионам, проводящим разную экономическую политику. Для одних регионов достаточно поддерживать общеправовую среду и они сами сделают все, что нужно для становления нормальной ("рыночной") экономики, других необходимо стимулировать, третьим - помогать в осуществлении реформ, а кое-кого и заставлять (разумеется, экономическими методами) проводить более разумную экономическую политику. Как отмечал Е.Ясин, федеральное правительство должно выполнять по отношению к регионам те же функции, какие выполняет по отношению к самому федеральному правительству Международный валютный фонд. А это и есть региональная политика.
Во-вторых, сильно видоизменяются "традиционные" цели региональной политики.
Экономические цели трансформируются в стимулирование притока финансовых ресурсов, частных инвестиций в наиболее динамичные регионы, способные в максимальной степени ускорить рост национальной экономики (т.е. к несвойственному для развитых стран усилению - хотя бы и временному - неравномерности регионального развития), а также к содействию реструктуризации экономики регионов.
"Абстрактно-гуманистическое" стремление к достижению социальной справедливости в значительной степени заменяется поддержанием фактически сложившихся различий бюджетной обеспеченности и смягчением наиболее острых региональных проявлений экономического кризиса.
Наконец, для политических целей характерны конъюнктурность, привязка скорее к личностям, чем к политическим силам, преобладание "прагматической" ориентации в ущерб "национальной" и, самое главное, отсутствие механизмов выявления и ранжирования общенациональных приоритетов и интересов.
В этих условиях речь, видимо, должна идти не столько о выработке строгих научных концепций и рекомендаций (для этого пока слишком велика неопределенность многих исходных посылок), сколько о нащупывании и экспериментальной отработке возможных вариантов действий в постоянно меняющейся экономической и политической ситуации.
.2. Промышленность и стратегия развития.
При рассмотрении возможных стратегий развития российских регионов естественно на первый план выходит наличие существенных различий между ними.
Часть регионов (в основном, это национальные республики Северного Кавказа и юга Сибири) находятся еще на аграрной стадии развития. Это касается не только и не столько показателей промышленного производства и его доли в производимом валовом внутреннем продукте. В этих регионах промышленное развитие не преобразовало уклад жизни основной массы коренного населения, его привычки и психологию. В этих регионах сохранились традиционные формы приспособления населения к социально-экономической ситуации. И с этой точки рассматривать эти регионы наравне с другими было бы не совсем корректно.
Часть регионов, в первую очередь, Москва и Санкт-Петербург уже вплотную подошли к постиндустриальной стадии развития. Здесь существуют уже совсем другие, нежели для остальной страны, способы адаптации к социально-экономической ситуации. Жизнь в этих регионах предоставляет людям гораздо более обширные и разнообразные возможности. И если смотреть на проблемы страны, взяв за точку отсчета Москву или Санкт-Петербург, то неизбежна они будут выглядеть в искаженном виде.
Это обстоятельство представляет собой одну из наиболее серьезных проблем при выработке и реализации федеральными органами власти региональной политики. Люди, принимающие решения, живут, как правило, в Москве, и им трудно, порой просто невозможно избавиться от тех иллюзий и искажений, которые накладывает жизнь а регионе, существенно отличном от других регионов страны. В результате углубляется пропасть непонимания и взаимного неприятия между Москвой и регионами, что отчетливо проявляется в ходе разного рода выборов.
Как бы то ни было, но Россия в целом является и останется еще в обозримом будущем промышленной страной, а потому именно развитие промышленности определяет образ жизни и перспективы большей части населения. Типичный российский регион - это промышленный регион, а потому при выработке региональной политики необходимо во главу угла ставить именно вопросы промышленного развития.
Промышленный спад в Российской Федерации наблюдается с 1991 года (продолжается он и в настоящее время). В то же время этот спад идет неравномерно по регионам, а также неравномерно во времени, так что сегодня уже можно выделить несколько характерных траекторий динамики промышленности для различных типов регионов.
Тип А. Слабый устойчивый спад.
В основном это регионы, входящие в тип 1 по СЭС.
Такой тип динамики характерен для регионов, в которых основу промышленности составляют либо экспортные отрасли, и ранее активно работавшие на экспорт, либо отрасли, играющие важную роль для жизнеобеспечения государства.
В первом случае типичным регионом является Тюменская область, основной производитель нефти и газа. Нефть и газ и до 1992 года были основным экспортным товаром, а возможности увеличения их экспорта ограничивались лишь недостаточным инвестированием в прирост мощностей добычи. Поэтому сокращение внутреннего потребления энергоносителей в стране в 1992-1995 годах (которое к тому же значительно отставало от общих темпов спада промышленного производства) было легко компенсировано увеличением поставок соответствующих ресурсов на экспорт. В настоящее время спад в нефтедобыче в основном объясняется не отсутствием возможностей реализации произведенной продукции, а некомпенсируемым вследствие недостатка инвестиций выбытием мощностей. Причем в газодобыче, в которой инвестиционная ситуация благоприятнее, удалось добиться стабилизации производства и даже в отдельные периоды его умеренного роста.
Вне всякого сомнения, все вышеперечисленные факторы, определяющие динамику экспортных отраслей, сказываются и на этих секторах экономики. Однако пока они сказываются в основном лишь через снижение возможностей обеспечить внутренние источники инвестиций. В этом смысле руководители соответствующих регионов при лоббировании в органах федеральной власти выступают союзниками других экспортных регионов. Однако гораздо большее внимание здесь уделяется вопросам привлечения иностранных инвестиций, а потому основной упор в лоббистской деятельности уделяется обеспечению благоприятных условий для инвесторов. Так, например, Сахалин, сумевший привлечь значительные объемы иностранных инвестиций на условиях раздела продукции под программу освоения шельфа, в 1995 году сумел преодолеть кризисную тенденцию и продемонстрировал заметный рост производства. В настоящее время представители и других регионов активно добиваются принятия законов и других нормативных актов, которые позволили бы начать практическую реализацию федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".
Другим примером такого рода региона наряду с Тюменской областью является Республика Саха, специализирующаяся на добыче алмазов. Здесь, помимо того обстоятельства, что существует устойчивый мировой рынок алмазного сырья, способный поглотить всю добываемую продукцию, действует и другой фактор, а именно - быстрый рост внутреннего рынка алмазного сырья, связанный с активным развитием с 80-х годов отечественной гранильной промышленности. Благодаря этому республике удается поддерживать уровень промышленного производства на достаточно стабильном уровне, однако все вышеперечисленные проблемы, в первую очередь, недостаток инвестиций, сказываются и на ней.
К числу отраслей, важных для жизнеобеспечения страны относятся угольная промышленность и энергетика. Впрочем, в России нет регионов, специализирующихся на производстве электроэнергии, кроме, пожалуй, Иркутской области, где доля энергетики в общем объеме промышленного производства достаточно велика, однако для ряда регионов наличие развитой энергетики играет роль стабилизирующего фактора. Что же касается угольной промышленности, то эта отрасль является основой экономики Кемеровской области.
Да, добыча угля в тех масштабах, в которых она сегодня осуществляется, неэффективна. Однако уголь является одной из основ тепло- и электроэнергетики на большей части территории страны, а потому государство просто не в состоянии допустить быстрого сворачивания этой отрасли (политический и социальный факторы, которые также играют значительную роль, мы опустим). Поэтому государство вынуждено пока поддерживать объемы производства в отрасли за счет дотаций (более 10 трлн. рублей в бюджете 1996 года), что предопределяет невысокие темпы спада в отрасли и в основном угледобывающем регионе страны - Кемеровской области.
Однако очевидно, что регион обречен на продолжение спада, пусть и умеренными темпами, еще в течении длительного времени, причем даже общее оживление экономики, в том случае, если оно начнется, не приведет к увеличению потребности в угле: скорее всего, новые энергетические мощности будут ориентироваться на другие виды топлива.
Тип Б. Умеренный спад с последующим ростом.
В основном регионы, входящие по СЭС в типы 2, 5, 7, 8.
Этот тип динамики характерен для монопродуктовых регионов, продукция которых пользуется спросом на внешних рынках, но которая до 1992 года в основном потреблялась на внутреннем рынке (черная и цветная металлургия, некоторые виды химической продукции, в частности, удобрения).
В 1992-93 годах сокращение производства продукции в этих регионах шло приблизительно теми же темпами (как правило, несколько меньшими), что и в целом по стране. Это было связано с падением внутреннего потребления соответствующих видов продукции в условиях общего спада производства. Одновременно велась работа по проникновению на внешние рынки, по перестройке производства в соответствии с требованиями иностранных покупателей. Заниженный курс рубля во многом способствовал быстрому расширению экспорта соответствующей продукции, а приблизительно с середины 1994 года увеличение внешнего спроса позволило компенсировать с избытком сокращение внутреннего потребления, в результате чего в ряде отраслей и регионов начался экономический рост (наиболее яркие примеры такого рода - Вологодская и Липецкая области).
Достаточно хорошо видны и пределы такого экономического роста. Дальнейшее расширение экспорта наталкивается на ограничения мирового спроса. Кроме того, активная экспансия российских фирм на мировом рынке, часто сопровождавшаяся демпингом, привела к падению мировых цен на большую часть соответствующих товаров, что в сочетании с ростом внутренних цен и укреплением рубля привело к тому, что экспорт большинства товаров стал неконкурентоспособен.
1995 год большинство из упомянутых отраслей окончило с убытками (в частности, черная металлургия), в том числе и по экспортным операциям. Вообще, картина, сложившаяся в черной металлургии весьма наглядно показывает ситуацию в соответствующих отраслях и регионах. Челябинский металлургический комбинат (АО "Мечел") подал документы для начала процедуры банкротства. Аналогично поступил и Новолипецкий металлургический комбинат. Впрочем, в этом последнем случае речь идет, скорее всего, о попытке противодействия поглощению со стороны нежелательного партнера. Очевидным банкротом является Западно-сибирский металлургический комбинат (Новокузнецк), кредиторы которого вот уже почти год разрабатывают программу санации. Тяжелое финансовое положение сложилось и на Череповецком металлургическом комбинате (АО "Северсталь").
В настоящее время рост производства в перечисленных отраслях во многом носит искусственный характер. Дело в том, что потребности в сырье соответствующие предприятия на внутреннем рынке удовлетворяют за счет бартера. Те же внутренние потребители, которые не могут обеспечить поставку необходимых ресурсов, получают продукцию в счет неплатежей. А предприятия должны платить зарплату своим рабочим, должны платить налоги - и все это "живыми" деньгами. А единственным более или менее устойчивым источником "живых" денег является экспорт (пусть и нерентабельный).
Наглядным примером того, куда заводит подобная стратегия развития, является Магаданская область. Наглядна она именно по той причине, что единственным потребителем производимой на этой территории промышленной продукции, а именно, золота, было государство (так что никаких других возможностей обеспечить финансирование хотя бы текущего производства у региона не было). Если по итогам 1992-94 годов регион находился в числе лидеров (по незначительности промышленного спада), то в 1995 году здесь наблюдался значительный спад производства (практически на 1/3), выведший регион по этому показателю на одно из первых мест в России. И не удивительно. При нормативной цене золота 54 тыс. руб. за грамм средняя себестоимость в регионе составила 139 тыс. руб. за грамм, что неизбежно привело к резкому сокращению объемов добычи и, следовательно, объемов промышленного производства.
Перспективы развития указанных регионов определяются тремя группами факторов.
1. Конъюнктура на мировых рынках соответствующей продукции. В частности, благоприятные возможности выхода на мировой рынок для российских металлургических предприятий во многом предопределялись наблюдавшимся в первой половине 90-х годов ростом мирового потребления черных металлов. В настоящее время специалисты ожидают стабилизации и даже некоторого сокращения мирового потребления черных металлов, что может существенно усилить конкуренцию на мировых рынках.
Вне всякого сомнения, с началом общего промышленного оживления в России указанные отрасли получат новый мощный стимул развития вследствие расширения внутреннего потребления. Однако условия такого оживления практически полностью зависят от проводимой федеральными властями экономической политики.
2. Издержки производства. Поскольку большинство конкурентоспособных на мировом рынке российских товаров, по которым удалось существенно увеличить их экспорт в 1992-95 году - это сырье и товары невысокой степени переработки, то значительная доля издержек производства приходится на стоимость сырья, энергозатраты и транспортные расходы. Именно в этих сферах, как правило, наблюдается явление естественной монополии, а также вообще высок уровень монополизации производства. Вследствие этого цены на потребляемые ресурсы растут, как правило, быстрее, нежели на конечную продукцию, что приводит к постоянному снижению рентабельности производства. В настоящее время низкая рентабельность производства продукции на экспорт является одним из наиболее серьезных факторов, сдерживающим рост в соответствующих отраслях и регионах. Достаточно привести один пример. Среди предприятий черной металлургии наиболее благоприятное географическое положение (с точки зрения близости сырьевой базы и рынков сбыта) Череповецкий и Новолипецкий металлургические комбинаты. И именно эти два предприятия демонстрируют наиболее быстрые темпы роста в отрасли. Фактически, рост в отрасли определяется именно этими предприятиями, поскольку все прочие, расположенные менее выгодно, а в силу этого, несущие значительные транспортные затраты, в лучшем случае, демонстрируют весьма незначительный рост.
Есть два пути решения проблемы. Первый - это проведение целенаправленной работы по снижению издержек производства за счет его рационализации и модернизации. Впрочем, резервы снижения издержек на этом пути невелики - рано или поздно должен встать вопрос о необходимости привлечения крупномасштабных инвестициях с целью коренного технического перевооружения производства.
Другой путь - это давление на государство с целью добиться введения более жесткого государственного контроля над ценнобразованием в базовых отраслях. Это давление, как правило, осуществляется на уровне руководства регионов. Как показывает опыт, именно руководители экспортных сырьевых регионов являются наиболее активными (наряду с аграриями) лоббистами усиления государственного регулирования цен (в основном, на энергоносители и транспортных тарифов). Однако здесь борьба идет с переменным успехом. Вслед за замораживание цен на продукцию естественных отраслей осенью 1995 года последовало их новое достаточно быстрое повышение в 1996 году, а произведенное под давлением МВФ повышение акцизов на нефть и газ (с одновременной отменой экспортных пошлин) еще более осложнило положение экспортеров.
3. Валютный курс. Валютный курс является одним из важнейших факторов, определяющих текущую эффективность экспорта. Очевидно, что величина валютного курса определяется целым рядом объективных факторов; столь же очевидно, что на его формирование оказывает существенное воздействие и государственная политика в этой области. Введение валютного коридора летом 1995 года, когда динамика курса доллара отставала от динамики инфляции, достаточно болезненно сказалось на эффективности экспорта и подорвало возможности дальнейшего расширения производства в соответствующих отраслях и регионах. Уже начиная с осени представители экспортоориентированных отраслей и регионов предприняли беспрецендентное давление на правительство и Центральный банк с целью отказа от проводимой ими политики. Спустя год после его введения политика валютного коридора была изменена в пользу экспортеров. Окажет ли этот фактор благоприятное воздействие на развитие соответствующих регионов, станет ясно осенью этого года.
Анализ факторов, определяющих характер развития регионов этой группы показывает, что большинство этих факторов лежит вне рамок возможностей региональных органов власти оказывать на них непосредственное воздействие. Частью эти факторы вообще формируются за пределами России, частью зависят от проводимой федеральными властями экономической политики. С этой точки зрения органы государственной власти регионов могут оказывать влияние на развитие промышленности только через активное лоббирование в федеральных органах власти.
Вывод по группе регионов типа Б. Регионы этой группы обладают потенциалом достаточно быстрого роста, однако этот рост не будет устойчивым. В зависимости от соотношения внешних по отношению к региону факторов этот рост может сменяться и достаточно быстрым спадом. Общий потенциал роста ограничен наличием образовавшегося в период 1992 год - первая половина 1994 года резервом производственных мощностей. После выхода на уровень максимальной загрузки мощностей обеспечение дальнейшего роста потребует весьма значительных инвестиционных ресурсов.
Тип В. Глубокий спад, стабилизация и умеренный рост.
Такой тип динамики присущ регионам, в которых выполняются по меньшей мере два условия:
- наличие развитой диверсифицированной промышленности;
- наличие развитого сельского хозяйства.
Этим условиям отвечают часть регионов, входящих по СЭС в типы 3, 6, 9.
Последнее из перечисленных условий определяет объективное существование "дна" падения производства. Действительно, спад сельскохозяйственного производства в 1992-1995 году был существенно меньшим, нежели в промышленности. Потребности в продовольствии на большей части страны до сих пор удовлетворяются за счет внутреннего производства (ориентация на импорт пока характерна для столичных и приграничных регионов). В любом случае сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность предъявляет спрос на продукцию промышленности, пусть и не в тех объемах, как до 1992 года. Именно этот спрос и определяет наличие дна спада промышленного производства, при условии, конечно, что промышленность региона обладает возможностями этот спрос удовлетворить (первое условие).
Иными словами, такая динамика характерна для регионов, в которых существуют условия для формирования внутреннего рынка (он может носить и межрегиональный характер). Такие условия существуют в зоне Черноземья, на юге России, среднем и нижнем Поволжье, южном Урале и Сибири. Типичными регионами этого типа, в которых производство в 1995 году стабилизировалось и начало подавать первые признаки роста являются Ставропольский и Алтайский края. Вообще, среди регионов с наибольшим спадом промышленного производства нет регионов этой зоны (кроме, быть может, Чувашии, но здесь экстремально высокая доля оборонной промышленности - более 40% занятых в промышленности). В отличии от регионов первого типа здесь спад производства был гораздо глубже, поскольку на фактор общего сокращения рынка, не компенсируемый увеличением экспорта) наложилась необходимость перестраивать производство с общероссийского (и даже общесоюзного) на гораздо более узкий региональный рынок. Также в отличии от регионов первого типа здесь трудно ожидать быстрых темпов роста (поскольку возможности расширения рынка невелики), однако этот рост носит более устойчивый характер, ибо факторы, его формирующие, лежат в основном в сфере контроля и влияния региональных органов власти и управления.
В то же время возможности более или менее успешного развития регионов по этой модели во многом зависят от общеэкономической ситуации в стране и от государственной экономической политики. Достаточно сказать, что возможности развития регионов на базе складывающихся внутренних рынков во многом зависят от того, насколько эффективно будут защищены эти рынки от проникновения импортных товаров (частично они и так защищены большими расстояниями и слабым развитием транспортной сети, а также фактором невысокой плотности населения на большей части страны). Поэтому представители этих регионов активно выступают за ужесточение барьеров для импортных товаров, в первую очередь, потребительских. В этом они выступают как оппоненты представителей сырьевых и столичных регионов (которые предпочитают удовлетворять потребности своих регионов за счет импорта). В то же время экспортные регионы и регионы, ориентирующиеся на внутренний рынок сходятся на необходимости поддерживать заниженный курс рубля по отношению к иностранным валютам.
Также не случайно, что почти все регионы этого типа относятся к "красному поясу", т.е. политически ориентируются на смену экономического курса, главным образом, на переориентацию экономического развития на внутренний рынок.
Основой формирования внутреннего рынка является потребительский спрос населения. Поэтому главной проблемой для этих регионов является ситуация с доходами населения. А именно для этой зоны как раз характерен более низкий по сравнению со средним по стране уровень доходов населения. Это явление вполне объяснимо. В этих регионах высока доля сельского населения, учитываемые доходы которого существенно ниже, чем доходы в промышленности. Кроме того, и снижение доходов сельского населения (опять-таки оговоримся, что речь идет об учитываемых статистикой доходах) в первой половине 90-х годов шло более высокими темпами, нежели в городах.
Здесь также следует учесть еще один фактор. Более низкие доходы вовсе не означают более низкий уровень жизни. В сельскохозяйственных регионах, как правило, более дешевое продовольствие, а потому расходы на питание существенно ниже, чем в регионах с более высокими доходами. Соответственно, уровень благосостояния здесь может быть не ниже, а возможно, и выше, чем в регионах, где доходы более высоки. Более низкий уровень цен на потребительские товары в регионе позволяет снижать издержки производства за счет возможности установления более низкого уровня заработной платы и с этой точки зрения способствует удешевлению производимой в регионе промышленной продукции, повышая ее конкурентоспособность, как на внутрирегиональном, так и на внешнем по отношению к региону рынках.
С другой стороны, относительно низкий общий уровень доходов населения оказывает угнетающее воздействие на развитие регионального рынка, а следовательно, на развитие промышленности.
Таким образом, низкие доходы населения двояким образом воздействуют на промышленное развитие: одновременно и позитивно и негативно. Какая из двух тенденций преобладает? По-видимому, в период становления регионального рынка при отсутствии сколько-нибудь значимых возможностей для экспансии на внешние рынки, низкий уровень доходов является скорее сдерживающим фактором. И только в случае оживления внешних по отношению к региону рынкам может проявиться его стимулирующий потенциал. Таким образом, проблема повышения общего уровня доходов населения является главной для обеспечения развития регионов этого типа.
К регионам, для которых характерен такой же тип экономической динамики, следует отнести также такие специфические регионы, как Нижегородская и Самарская области. Особенностью этих регионов является наличие гигантских предприятий, производящих товары народного потребления, пользующиеся достаточно устойчивым спросом на внутрироссийском рынке (имеется в виду автомобилестроение). При этом отсутствуют предпосылки формирования внутрирегионального рынка. Не случайно оба эти региона, в отличии от других регионов этой группы, относятся к реформаторским: здесь необходимость максимально быстрой перестройки структуры промышленности являлась непременным условием выживания.
Тип Г. Быстрый и устойчивый спад.
Этот тип динамики характерен для промышленно развитых регионов с неразвитым сельским хозяйством. Этим условиям в основном отвечают регионы, так же как и регионы типа В, входящих по СЭС в типы 3, 6, 9.
Это преимущественно регионы центра и северо-запада России, а также Забайкалье. Типичными регионами здесь являются Удмуртия, Московская, Ивановская и Псковская области. Также к этой группе следует отнести Новосибирскую и отчасти Томскую область. Несмотря на то, что в этих регионах наблюдался наиболее глубокий спад в период 1992-95 годов, они еще явно не достигли "дна" спада и вряд ли в ближайшее время здесь следует ожидать стабилизации производства.
Анализ ситуации в регионах этого типа следует проводить с двух точек зрения. Во-первых, это возможности использования компенсаторных механизмов. Сразу следует отметить, что перспективы здесь не самые благоприятные.
Рынки финансовых услуг тяготеют либо к постиндустриальным центрам (Москва, Санкт-Петербург), либо к крупным промышленным центрам, сохранившим перспективы развития (Самара, Нижний Новгород, Тюмень), либо к регионам, активно участвующим в перераспределении бюджетных потоков (Якутск, отчасти Кемерово), либо к портам (Владивосток). С этой точки зрения перспективы развития есть только у Московской области при условии ее тесного взаимодействия с Москвой, а также у Новосибирской области, имеющей все возможности для превращения в еще один постиндустриальный центр (высокий научный и интеллектуальный потенциал, находится на пересечении основных транспортных путей, является неформальной столицей сибирского региона). Есть определенные перспективы и у Ленинградской области, тем более с учетом ее приграничного положения.
Также определенные перспективы есть у Томской области, обладающей крупными запасами нефти и рассчитывающей на привлечение крупномасштабных инвестиций.
Однако для большинства других регионов эти возможности невелики, так что здесь следует ожидать усиления миграционных процессов (по линии город-село, а также в постиндустриальные центры; возможно, что и в южные регионы).
Во-вторых, необходимо оценить долгосрочные перспективы развития этих регионов. Они обладают достаточно значимым промышленным потенциалом, здесь сконцентрированы наиболее квалифицированные кадры. Однако внутренних стимулов развития здесь нет. Они могут быть только извне, со стороны других регионов, которые уже смогли преодолеть кризис или сделают это в ближайшее время.
До настоящего времени ожидания руководителей рассматриваемых регионов в основном были связаны с регионами первого и второго типов. Ожидалось, что по мере преодоления кризисных явлений здесь сформируется массовый спрос на промышленное оборудование и другую машиностроительную продукцию. Однако этого не произошло, да перспективы не выглядят благоприятными. Внутренние источники инвестиций незначительны, а иностранные инвесторы предпочитают импортное оборудование.
Поэтому в настоящее время основные надежды во все большей степени связываются с оживлением в регионах типа Б и В (и, следовательно, с оживлением внутреннего рынка). Пока эта тенденция в полной мере не проявилась, и не стала ориентиром для принятия конкретных управленческих решений по структурной перестройке промышленности. Однако следует ожидать, что такое изменение стратегии в ближайшее время может произойти.
Стратегия формирования внутрирегионального и межрегиональных рынков предполагает проведение целенаправленной региональной политики с целью укрепления и расширения хозяйственных связей внутри региона и между регионами, а также роста их разнообразия. По мере формирования внутреннего и межрегионального рынков направление экспансии может переключиться на внешние рынки с целью подключения дополнительных ресурсов экономического роста. Осуществление такого рода стратегии предполагает следующие действия:
- создание региональных информационных систем о возможностях и потребностях каждого региона;
- создание системы стимулирования эффективных внутрирегиональных связей (или в рамках создаваемых ассоциация регионов);
- предоставление гарантий оплаты потребителями продукции, если она производится внутри региона (внутри ассоциации);
- создание стимулов для внутреннего накопления, в том числе и путем облегчения доступа региональным структурам к необходимым для ведения предпринимательской деятельности ресурсам и предоставления им определенных привилегий.
Для регионов типа "Г" в это время предпочтительнее проведение пассивно-завлекательной стратегии. Регион должен предложить свои ресурсы в качестве возможного объекта экспансии со стороны других регионов, которые будут распространять свою структуру рынка на территорию объекта экономической экспансии. Для осуществления этой стратегии регионы должны иметь возможность создавать условия, в максимальной степени способствующие привлечению внешних инвестиций. Кроме того, эти регионы должны иметь возможность активно защищаться от неэффективной экспансии, т.е. такой экспансии, при которой ресурсы региона используются неэффективно с точки зрения интересов населения. Такая ситуация возможна, когда представление о ценности конкретных ресурсов различается в глазах самого региона и региона, осуществляющего экспансию.
Другой опасностью является рассеянная экспансия, когда ресурсы региона используются некомплексно, что приводит к усилению диспропорций регионального развития, и регион перестает быть экономически целостным.
Мы выделили типы промышленной динамики, определяющие ее факторы в чистом виде и соответствующие этим типам стратегии развития. Очевидно, что во многих регионах промышленная динамика определяется гораздо более сложной смесью факторов, тем не менее основные тенденции регионального развития наш анализ показывает вполне наглядно. Так или иначе, но подавляющее большинство промышленных регионов тяготеет к одному из четырех описанных типов, и стратегия экономического развития каждого из регионов определяется в основном ведущей тенденцией развития.
7.3. Бюджетное выравнивание.
Под бюджетным выравниванием понимается оказание централизованной финансовой помощи органам власти и управления регионов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов. Это основное (по крайней мере, по объему затрат) на сегодняшний день направление региональной политики определяет минимальный уровень "осознанного" перераспределения бюджетных ресурсов между регионами.
Недостатки действующего механизма оказания финансовой помощи регионам (через Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации) хорошо известны. Основные из них - элементы субъективизма в формуле расчета трансфертов, отсутствие четких критериев оценки потребностей регионов в бюджетных ресурсах, нецелевой характер предоставляемых средств, распыление федеральной помощи среди 70-75 регионов, формальный характер статуса регионов, "нуждающихся" и "особо нуждающихся" в поддержке и т.д. Можно констатировать, что к настоящему времени позитивный эффект введенного в 1994г. порядка предоставления финансовой помощи субъектам РФ, практически исчерпан.
Реформирование механизма бюджетного выравнивания предполагает последовательное решение следующих ключевых проблем.
1) Разграничение ответственности между Федерацией и субъектами Федерации за финансирование тех или иных расходов. Именно с этого, а не с разделения доходов, как это до сих пор имеет место в России, должно начинаться формирование работоспособной модели бюджетного федерализма.
В целом, стихийно сложившееся к настоящему времени разделение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы России примерно соответствует общепризнанным в мировой практике принципам. Однако оно до сих пор не имеет сколько-нибудь целостной нормативно-правовой базы. Отсюда - постоянный налет неопределенности и неустойчивости межбюджетных отношений, перекладывание друг на друга ответственности за финансирование тех или иных статей или решений.
Первый шаг в решении этой проблемы - полная инвентаризация принятых в разное время бюджетных решений. Необходимо обеспечить безусловное выполнение тех решений, которые действительно должны быть реализованы и отменить те, которые не могут или не должны выполняться. Второй (и самый важный) шаг - разработка и принятие федерального закона (или части более общего "бюджетного" закона), из которого бы стало абсолютно ясно, какой уровень власти за финансирование каких расходов отвечает.
2) Оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Международный опыт показывает, что ни в одной стране пока не найдено приемлемого решения этой проблемы. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов (иногда с привязкой к фактически сложившимся средним по стране расходам или расходам наиболее "богатых" регионов). Однако для России, с ее огромными межрегиональными различиями, такой подход вряд ли приемлем.
Представляется, что использование при распределении финансовой поддержки как можно более объективных оценок "минимальных" (рациональных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсов - главное направление поиска более справедливой и эффективной формулы распределения федеральной помощи.
Многое здесь зависит от разработки и внедрения в бюджетную практику "социальных" и финансовых нормативов. В самое последнее время в этом направлении сделан ряд важных шагов. Указом Президента РФ от 23 мая "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов" региональным и местным органам власти рекомендовано при подготовке бюджета на 1997 и последующие годы использовать финансовые нормативы, опирающиеся на государственные минимальные социальные стандарты, а Правительству РФ поручено до 1 ноября внести проект закона о таких стандартах.
Однако пока полной ясности относительно системы социальных нормативов и особенно ее использования при регулировании межбюджетных отношений пока нет. Возможные подходы к решению этой проблемы могут состоять в следующем.
В первую очередь следует четко очертить статьи расходов, финансирование которых подлежит "нормированию" (например, это могут быть текущие расходы на образование, здравоохранение, культуру и искусство, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д.).
По каждой из этих статей на ближайшие 2-3 года устанавливается минимальный уровень расходов в процентах от ВВП или от общих расходов консолидированного бюджета. Соответственно, для каждого бюджетного года можно будет рассчитать сумму расходов, приходящуюся на долю субъектов Федерации. Деление ее на численность населения страны даст усредненный (федеральный) норматив финансирования данной статьи расходов.
Далее возможны два варианта действий, каждый из которых имеет свои достоинства и недостатки.
При первом варианте федеральный норматив должен будет умножаться на индивидуальный для каждого региона коэффициент, составленный из достаточно простых "объективных" параметров (например, размеров территории, доли "целевых" групп населения - таких как учащиеся, пенсионеры - в общей численности населения, плотности населения, покупательной способности доходов населения, стоимости потребительской корзины, климатических параметров и т.п.). Методика расчета коэффициента "дискомфортности" должна быть разработана и утверждена заранее.
При втором варианте средний норматив должен быть дифференцирован для 5-7 групп, объединяющих регионы со сходными социально-экономическими и природно-климатическими условиями. В этом случае разрабатывается и утверждается по-возможности формализованная методика типологии регионов (т.е. методика бюджетного районирования).
Утвержденные таким образом нормативы не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам. Получив эту помощь, субъекты федерации сохранят полное право на повышение уровня финансирования тех или иных расходов за счет собственных ресурсов.
3) Оценка доходной базы регионов. На первый взгляд, решение этой задачи не представляет особых трудностей. Однако в условиях повышения налоговой самостоятельности регионов неизбежно возникнет проблема оценки "налоговых усилий" региональных властей.
В развитых странах при ее решении, как правило, вполне достаточно установить минимальный уровень ставок региональных налогов. Это вовсе не значит, что субъекты Федерации обязаны вводить такие ставки. Но расчет финансовой помощи регионам базируется на предположении, что действуют именно эти ставки. Тем самым исключается ситуация, при которой регионы, вводя низкие ставки и получая федеральную помощь, косвенно заставляют финансировать свои налоговые льготы налогоплательщиков всей страны. Подобная система должна быть создана и в России.
Но и этого недостаточно. В условиях, когда значительная часть доходов укрывается от налогообложения, необходимо продумать специальную систему стимулов для региональных властей расширять свою налоговую базу. Например, можно использовать стабильные (или растущие с заранее определенным темпом) нормативы собираемости налогов, превышение которых не учитывается в расчетах финансовой помощи на последующие 2-3 года.
4) Выработка критериев и объема предоставления федеральной помощи по текущим социальным расходам. Наиболее справедливый критерий "нуждаемости" региона - доля нормативных расходов (определенных на основе социальных и бюджетных нормативов) в собственных доходах (измеренных с учетом "налоговых усилий"). Чем она выше, тем хуже финансовое положение региона (для ряда субъектов Федерации "минимальные" расходы могут превышать их собственные доходы).
Федеральные власти могут задать единый для всей страны уровень (например, 50%), превышение дает право региону на предоставление трансферта из федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации. Размер трансферта определяется так, чтобы привести этот уровень к нормативному путем уменьшения возложенных на бюджет региона "нормативных" расходов.
Сумма "региональных" трансфертов даст минимальный объем фонда финансовой поддержки субъектов федерации. При этом у федеральных властей сохранятся, в рамках четко определенных правил, достаточно надежные рычаги по регулированию этого объема как через установление (корректировку) нормативов, так и с помощью изменения критерия предоставления помощи. В выигрыше окажутся и субъекты Федерации, за которыми в федеральном бюджете будет записана конкретная сумма трансфертов, определенная на основе единой для всех (и, как представляется, более справедливой) методики.
5) Определение форм и условий оказания федеральной помощи. Здесь возможно использование различных подходов.
Предназначенный региону трансферт может иметь форму дотации, использование которой осуществляется по усмотрению региональных властей. Единственное условие - это финансирование социально значимых расходов на уровне не ниже нормативного.
Теоретически в этом случае эта дотация (полностью или частично) может передаваться региону за счет повышения норматива зачисления одного из федеральных налогов (в настоящее время для этого используется НДС). Считается, что это упрощает межбюджетные расчеты. Однако, по нашему мнению, такой подход дестабилизирует бюджетную систему. По мере становления федерального казначейства с его территориальными органами необходимость в нем будет сокращаться.
Более предпочтительным вариантом выглядит предоставление федеральной помощи в виде "блоковых" субвенций (на образование, здравоохранение, социальную защиту населения и т.п.), устанавливаемые в процентах к соответствующим расходам нижестоящих бюджетов (для "бедных" регионов эта доля должна быть установлена на более высоком уровне, чем для "богатых"). В этом случае федеральные власти получат возможность более активно воздействовать на структуру расходов регионов, поощряя их социальную направленность. При этом общий объем федеральной помощи регионам может несколько возрасти по сравнению с "дотационным" вариантом, но зато повысится и ее эффективность.
В любом случае условиями предоставления федеральной помощи должно быть безусловное соблюдения органами власти и управления субъектов федерации налогово-бюджетного законодательства РФ, "открытость" региональных бюджетов, обеспечение целевого использования полученных из федерального бюджета средств.
6) Введение особых бюджетных режимов. Специфическая проблема России - наличие 15-20 субъектов Федерации (главным образом, автономных округов и республик) с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности. Включение их в общую схему межбюджетных отношений искажает формулы и критерии бюджетного выравнивания, препятствует расширению бюджетной самостоятельности большинства регионов и в конечном счете завышает объем необходимой большинству регионов централизованной помощи.
В этих условиях есть смысл дать право субъектам Федерации, удовлетворяющим заранее определенным критериям (практически полная зависимость от федерального бюджета, низкая бюджетная обеспеченность, невозможность финансирования за счет собственных средств основных социальных расходов и т.д.), пользоваться особым (льготным) режимом бюджетных взаимоотношений с Федерацией.
7.4. Финансирование программ регионального развития.
Бюджетное выравнивание не решает проблему сокращения различий в уровне развития регионов. Более того, при ориентации только на текущие потребности (расходы) в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности социальными объектами. Не происходит и перемещения инвестиций в отстающие регионы, которые, как правило, проигрывают конкуренцию экономически более развитым территориям из-за низкой инфраструктурной обеспеченности. Поэтому необходимы специальные программы по выравниванию территориальных различий в уровне развития социальной и, частично, производственной инфраструктуры.
Могут быть предложены, как минимум, 3 взаимодополняющих варианта.
Первый вариант - финансирование региональных программ через бюджеты субъектов Федерации.
В этом случае из федерального бюджета регионам должны выделяться целевые инвестиционные субвенции (например, на строительство школ, больниц, очистных сооружений, дорог, мостов, развитие систем связи и т.д.). Ответственность за разработку и реализацию соответствующих проектов несут региональные власти, а Федерация оказывает поддержку в форме долевого участия в их финансировании.
При этом регионы должны быть заблаговременно разделены на несколько групп в зависимости от финансового потенциала и уровня развития инфраструктуры. Для каждой группы вводится предельный уровень участия федерального бюджета в финансировании программ развития регионов (от, например, 10% для самых "богатых" и наиболее развитых до 80-90% для самых "бедных" и наименее развитых регионов).
Предоставление федеральных средств может быть организовано либо в рамках "конкурса" проектов и программ, либо в "автоматическом" режиме.
В первом случае решение об участии федерального бюджета в финансировании программ регионального развития заблаговременно принимается отдельно по каждому региону (программе, проекту) уполномоченным на то органом (например, Министерством экономики). Это несколько усложняет процедуру, но гарантирует достаточно жесткий отбор финансируемых при участии Федерации программ.
Во втором случае распределение предусмотренной в федеральном бюджете инвестиций (например, в образование) между регионами проводится по специальным формулам. Получение этих средств должно быть обусловлено выделением бюджетами регионов на эти цели определенного минимума собственных средств, но распоряжаются федеральными субвенциями региональные и местные органы власти и управления. Недостатком этого подхода является снижение контроля со стороны федеральных структур за обоснованностью расходования федеральных средств, преимуществом - менее громоздкая процедура, поощряющая самостоятельность и ответственность региональных властей.
Возможно также сочетание обоих этих подходов. Например, для инвестиций в образование используется формула, а для требующих более тщательного экономического обоснования проекты по развитию транспортной инфраструктуры - конкурс. Или крупные (долгосрочные) проекты и программы проходят через конкурсный отбор, а более мелкие (кратко- и среднесрочные) - финансируются с помощью формульного распределения.
Второй вариант - совместное (долевое) финансирование федеральных программ развития регионов.
Этот вариант может применяться к крупным программам и проектам общенационального (межрегионального) значения. Ответственность за их разработку и реализацию несут федеральные структуры управления, а заинтересованные в них региональные власти могут (должны) вносить свой взнос (например, в размере от 10 до 40% общего объема финансирования).
Такие программы могут быть "закрытыми" и "открытыми". "Закрытая" программа - это федеральная программа по развитию четко названных регионов (например, федеральная программа развития Забайкалья и Дальнего Востока, Центральной России, республик Северного Кавказа, зоны Севера и т.д.). "Открытая" программа - это программа, в которой могут принять участие все регионы, удовлетворяющие заранее известным критериям (например, программа развития приграничных районов, программа поддержки депрессивных регионов, программа оздоровления окружающей среды в зонах экологического бедствия, программа развития малых городов и т.д.).
Организационной формой выполнения "долевых" программ мог бы стать инвестиционный контракт (соглашение) между соответствующими федеральными структурами и региональными (местными) органами власти и управления. Возможно также создание с участием федеральных и региональных структур специальных органов управления (администраций) таких программ и/или юридических лиц (корпораций регионального развития).
Наконец, для программ, реализующим четко выраженные федеральные (общенациональные) интересы, возможен вариант финансирования только из федерального бюджета
7.5. Программа поддержки депрессивных регионов.
Федеральная программа поддержки депрессивных регионов могла бы стать наиболее ярким примером региональной политики российских властей. Однако, несмотря на неоднократное декларирование намерений федеральных властей начать реализацию такой программы, ее продвижение пока наталкивается на ряд нерешенных вопросов. Ниже приводятся некоторые подходы к их возможному решению.
Понятие депрессивного региона. Под депрессивным регионом понимается часть территории страны, в наибольшей степени пострадавшая от кризисных процессов (прежде всего, роста безработицы, спада производства и снижения реальных доходов населения), вследствие особенностей своей специализации и структуры хозяйства.
Депрессивные регионы необходимо отличать от других видов проблемных регионов (районов нового освоения, слаборазвитых регионов, приграничных регионов, зон экологического бедствия и т.д.). Депрессивный регион - это в прошлом относительно благополучная территория с, как правило, высоким промышленно-производственным потенциалом и достаточно развитой инфраструктурой (в том числе социальной). Его кризисное состояние - проявление структурного кризиса российской экономики, обусловившего неравномерный спад производства по отраслям и, соответственно, регионам их сосредоточения.
Цели программы. Основная цель программы - ускорение процесса структурной перестройки экономики России, смягчение его неблагоприятных последствий для населения наиболее уязвимых в структурном отношении регионов и содействие этим регионам в проведении структурных преобразований.
Стратегия программы. В основу программы может быть положен принцип придания депрессивным регионам особого экономико-правового статуса, дающего право на дополнительную (по сравнению с другими регионами) федеральную поддержку. При этом основным объектом поддержки станут не региональные (местные) власти, а проживающие (работающие) на территории депрессивного региона гражданине и функционирующие в данном регионе предприятия (вне зависимости от места их регистрации).
Эта поддержка будет направлена, с одной стороны, на смягчение негативных последствий процесса структурной реконструкции экономики депрессивных регионов, и, с другой стороны, на его ускорение в целях как можно более сжатого по срокам преодоления наиболее сложных и болезненных первоначальных стадий этого процесса.
Статус программы. Программа поддержки депрессивных регионов может быть реализована в 2-х вариантах: а) федеральная программа; б) совместная федерально-региональная программа.
В первом случае программа будет управляться федеральными министерствами и ведомствами (в том числе через их территориальные представительства) и финансироваться исключительно из федерального бюджета. Преимуществами этого варианта является хорошо известные (хотя и небезупречные) процедуры разработки, утверждения и реализации федеральных программ, четкая ответственность за ее подготовку и осуществление, возможность быстрого создания структур управления, а также - в политическом плане - реализация права федерального уровня власти прямого взаимодействия с территориями без посредничества региональных властей. Основным его недостатком может стать снижение эффективности программы из-за ее чрезмерной централизации и пассивности (или даже противодействия) региональных властей.
Во втором варианте предстоит создать финансово-организационные механизмы реализации программы нового типа - общероссийской федерально-региональной программы, что потребует определенного времени и усилий. Однако это будет компенсировано заинтересованностью региональных и местных властей в ее реализации (хотя, возможно, и ценой усиления регионального лоббирования), а также снижением затрат федерального бюджета. В политическом плане при реализации этого варианта программа может быть представлена в качестве новой формы сотрудничества федеральных и региональных властей при проведении федеральной региональной и структурно-инвестиционной политики.
Делимитация депрессивных регионов. В территориальном отношении депрессивный регион - это, как правило, промышленный узел или их группа с тяготеющими к ним территориями (но не субъект Федерации в целом).
При делимитации депрессивных регионов целесообразно использовать сетку внутриобластного (краевого, республиканского, окружного) административно-территориального деления, выделяя их в границах одного или нескольких административных районов, городов областного (краевого, республиканского, окружного) подчинения с примыкающими административными районами и т.д.
Депрессивный регион может быть расположен на территории нескольких субъектов федерации, объединяя их приграничные части. Как правило, депрессивный регион не должен включать в свой состав областной (краевой, республиканский) центр, имеющий в большинстве случаев достаточно диверсифицированную структуру хозяйства. Выделение депрессивных регионов в границах субъектов федерации (включая их административный центр) возможно лишь в порядке исключения для заранее определенного круга регионов ("малый" субъект федерации с площадью меньше установленного предела и с административным центром с численностью населения менее 100 тыс.человек).
Методы и критерии выделения депрессивных регионов. При выделении депрессивных регионов может использоваться один из следующих 2-х методических подхода.
При статистическом подходе необходимо задать единые формализованные критерии, на основе которых должен производиться отбор депрессивных регионов. В качестве основных показателей оценки социально-экономической ситуации в регионах (административных районах и городах) целесообразно использовать: а) "накопленный" (по сравнению с 1990-1991 гг.) и "текущий" (за последние 1-2 года) спад промышленного производства; б) уровень официальной (или рассчитанной по методике МОТ) безработицы и темпы ее роста (с выделением последнего года); в) реальные доходы населения (отношение среднедушевого дохода к стоимости потребительской корзины) и темпы их изменения (в том числе за последний год).
Обоснование этих показателей (с привязкой к существующей на районном и городском уровне статистической базе), выбор их критериальных значений (с ориентацией на средние по России или по специально выделенной зоне со сходными условиями переходного периода) и разработка формализованной методики их интегрирования (в простейшем случае - на основе определения суммарного или среднего ранга по всем используемым параметрам) должны стать одним из первоочередных шагов в подготовке Программы.
При структурном подходе выделение депрессивных регионов будет проводится не на базе сопоставления формально-статистических параметров, а путем анализа и оценки структуры занятости и состояния предприятий промышленных узлов и районов, претендующих на получение статуса депрессивных регионов.
При этом предварительно будут выделены по единой методике "депрессивные" подотрасли и сферы производства (текстильная, угольная, ВПК и т.д.). Достаточно широкий круг потенциально депрессивных регионов будет определен на основе оценки доли занятых на предприятиях этих подотраслей (особенно в случаях, когда эти предприятия отнесены к градообразующим) в общем числе занятых данного региона. Особо будут выделены промышленные узлы и районы "моноотраслевой" специализации экономика и социальная сфера которых зависит от 1-2 крупных предприятий и/или предприятий одних и тех же "депрессивных" подотраслей.
На втором этапе силами федеральных ведомств (прежде всего, Министерства экономики с участием Федерального агентства по делам несостоятельности предприятий) или местных органов власти и управления планируется провести более детальный анализ и оценку финансово-экономического состояния предприятий выделенных территорий (городов, промузлов) с оценкой перспектив их сохранения (реструктуризации) в ближайшие 2-3 года. Территории с концентрацией неблагополучных предприятий получат статус депрессивного региона.
Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки. Статистический метод менее трудоемок и субъективен, однако при его использовании трудно добиться выделения реально (а не формально) депрессивных регионов, более других нуждающихся в поддержке. Структурный подход требует значительно больших усилий и трудозатрат, чреват обвинениями в субъективизме и более подвержен лоббированию, однако обеспечивает, при должной организации и контроле, более точное выделение структурно уязвимых регионов и, соответственно, большую эффективность использования федеральной поддержки для проведения "точечной" структурной перестройки экономики.
Окончательный выбор метода выделения депрессивных регионов будет осуществлен при непосредственной разработке программы, когда станут ясны ее статус, масштабы, сроки подготовки, выделенные ресурсы и организационные условия реализации.
Формы поддержки депрессивных регионов.
Первоначально основной формой поддержки депрессивных регионов может быть концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами рычагов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействия инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовки кадров и т.д. в депрессивных регионах. Тем самым расположенным здесь предприятиям и проживающему на территории депрессивных районов населению будет облегчен доступ к действующим (или формирующимся) каналам финансовой помощи. В связи с этим при разработке программы необходимо будет провести полную инвентаризацию такого рода механизмов, оценить эффективность их действия и определить возможности сосредоточения их применения преимущественно (или исключительно) в депрессивных регионах.
В связи с этим можно предложить:
- сосредоточить деятельность и распределение средств Фонда поддержки малого бизнеса (предпринимательства) преимущественно в депрессивных регионах;
- обеспечить для предприятий депрессивных регионов первоочередное рассмотрение заявок на получение выделяемых на проведение структурной реконструкции и санации производства средств, разработать механизм оказания им технической помощи при подготовке таких заявок;
- предусмотреть преференциальный (льготный) порядок рассмотрения заявок на получение инвестиционных субсидий, государственных кредитов (в том числе конверсионных), гарантий по банковским кредитам предприятиями депрессивных регионов;
- предоставлять предприятиям депрессивных регионов налоговый кредит в первоочередном порядке (в случае его отмены - сохранить данную форму поддержки предприятий исключительно для депрессивных регионов);
- обеспечить приоритет депрессивных регионов при распределении инвестиций, проходящих по федеральным программам развития производственной инфраструктуры;
- предусмотреть приоритетное использование федеральной части фонда занятости населения (после ее давно назревшего расширения) в депрессивных регионах;
- предоставлять высвобождаемым работникам промышленных предприятий депрессивных районов целевые кредиты на жилищное строительство (с выделением в собственность земельных участков), а также оказывать им помощь в переселении;
- предоставлять кредиты населению депрессивных районов на получение образования (в том числе высшего), переквалификацию и т.д.
В случае введения новых форм поддержки структурной перестройки будет также обеспечиваться их ориентация на первоочередное их применение (отработку) в депрессивных регионов (с ориентацией, в первую очередь на сохранение и создание новых рабочих мест).
В дальнейшем в составе федерального бюджета может быть создан целевой фонд поддержки депрессивных регионов, средства которого предполагается использовать главным образом для долевого (с участием негосударственных структур и региональных органов власти и управления) финансирования мероприятий на территории депрессивных регионов и прямое предоставление помощи (инвестиционных субсидий и т.п.) предприятиям депрессивных регионов.
Наряду с оказанием финансовой помощи при поддержке депрессивных регионов должны использоваться организационно-правовые меры. Возможно, в частности, введение особого (более жесткого) режима ликвидации государственных (казенных) предприятий, расположенных на территории депрессивных регионов (например, Госкомоборонпром, при наличии выбора, должен избегать сокращения занятости на предприятиях ВПК, расположенных в депрессивных регионах), приоритет при распределении государственных заказов (особенно оборонных), оказание помощи предприятиям в проведении инвестиционных торгов и организации новых эмиссий акций и т.д.
Процедура предоставления статуса депрессивного региона.
А. В рамках федеральной программы. Статус депрессивного региона будет предоставляться решением (постановлением) Правительства по представлению Министерства экономики на 2 года (в дальнейшем, по мере отладки механизмов программы, срок действия данного статуса целесообразно постепенно увеличить до 3-5 лет).
Б. В рамках федерально-региональной программы. Разработанная Министерством экономики и одобренная Правительством единая методика выделения депрессивных регионов должна использоваться региональными органами власти и управления для обоснования и представления в Министерство экономики "кандидатов" на получение статуса депрессивных регионов. Министерство экономики проводит экспертизу этих предложений и вносит скорректированный список на утверждение Правительства. Органы власти и управления субъекта федерации должны иметь право отказаться от распространения режима депрессивных регионов на их территорию, равно как и от участия в программе в целом.
Организация управления программой.
Ответственность за разработку и реализацию программы будет возложена на Министерство экономики. Федеральные министерства и ведомства должны будут представить свои программы поддержки депрессивных регионов, которые будут затем интегрированы в программы развития конкретных территорий, имеющих статус депрессивных регионов (с определением общей суммы средств, выделяемых по различным каналам на эти программы, оценками их эффективности, определением источников финансирования, механизмов взаимодействия федеральных ведомств и т.д.).
На Министерство экономики будут возложены функции по координации деятельности министерств и ведомств по поддержке депрессивных регионов. Для этого предполагается создать Межведомственную комиссию по депрессивным регионам под председательством министра (заместителя министра) экономики.
Возможно также создание Агентства (корпорации) по развитию депрессивных регионов, которое, используя часть бюджетных средств, обеспечивало бы привлечение в "подведомственные" районы частных кредитов и инвестиций.
7.6. Стимулирование реформ в регионах.
В условиях переходного периода одной из целей региональной политики является стимулирование проведения экономических реформ в регионах (в особенности сокращения экономически и социально неэффективных дотаций и субсидий различным отраслям экономики). В настоящее время уже имеются отдельные элементы такого механизма.
Во-первых, в законе "О федеральном бюджете на 1996 г." предусматривалась возможность оказания экономического давления на регионы, получающие помощь из федерального бюджета. Статья 28 закона предусматривает, что перечисление регионам трансфертов фондов финансовой поддержки субъектов Федерации уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов субъектов РФ дотаций, субсидий, льгот, сверх установленных федеральными законами и указами Президента РФ.
Во-вторых, в постановлении Правительства РФ "О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)" от 07.03.1995 предусматривается, что регулирование цен регионами, получающими федеральную помощь, должно согласовываться с федеральными министерствами и ведомствами. Министерству финансов, Министерству экономики и Министерству по делам национальностей и региональной политике поручалось определить порядок такого согласования.
Однако на практике они практически не применяются. Необходимо отлаживание и дальнейшее развитие этой важнейшей в современной России формы региональной политики.
Например, если поставлена цель сократить уровень субсидирования из региональных бюджетов той или иной отрасли экономики (например, жилищно-коммунального хозяйства), то ее достижение возможно при организации долевого финансирования сокращаемых дотаций из федерального и территориальных бюджетов. При этом в федеральном бюджете появится соответствующая статья расходов, ассигнования по которой будут передаваться регионам в виде целевых субвенций. Сокращение федеральных субвенций будет стимулировать регионы снижать уровень субсидирования отрасли. Ключевой вопрос этого варианта * определение пропорций финансирования (дотирования) тех или иных отраслей федеральным и региональными бюджетами. В общем случае они должны быть "привязаны" к уровню субсидирования отрасли (точнее * к соблюдению регионами графика его снижения), а также финансовому состоянию региона. Типовая модель динамики таких пропорций, показывающая возможности такого подхода, может иметь следующий вид:
Например, в 1997 г. 100-процентное возмещение затрат из федерального бюджета на субсидирование условной отрасли получат только те регионы, которые "выйдут" на предусмотренный федеральной программой предельный уровень платежей граждан в оплате производимых ею товаров или услуг (30-40%). Соответственно, к 2001 г. для 100-процентной компенсации нужно будет повысить долю платежей граждан, как минимум, до 80% , регионы же, где доля средств населения в финансировании отрасли будет ниже 50% вообще не получат субвенций на ее субсидирование. Естественно, при этом будет происходить снижение общей потребности в федеральных субвенциях, а регионы будут вынуждены либо переходить на новую систему оплаты товаров (услуг) отрасли, либо субсидировать ее только за счет собственных ресурсов.
Стимулирование региональных властей снижать уровень ее дотационности может осуществляться федеральным правительством через механизм межбюджетных трансфертов (дотаций).
В рамках действующей модели межбюджетных трансфертов (образование в составе федерального бюджета фонда поддержки регионов и затем его распределение между признанными "нуждающимися" и "особо нуждающимися" регионами по специальным формулам) это возможно:
а) чисто административными методами (исключение региона из числа "нуждающихся" или "особо нуждающихся" в случае несоблюдения им графика сокращения дотационности отрасли);
б) "жесткими" финансовыми мерами (сокращение суммы трансфертов на величину превышения регионом "нормативных" затрат на субсидирование отрасли);
в) "мягкими" финансовыми мерами (исключение из состава расходов, учитываемых в формулах бюджетного выравнивания, затрат на "сверхнормативные" дотации).
Основное преимущество данного подхода * сохранение финансовой самостоятельности субъектов федерации и их ответственности за состояние снимаемой с бюджетного финансирования отрасли, а его недостатки обусловлены ограниченностью сферы распространения (финансово сильные регионы, не получающие трансфертов, не получат и финансовых стимулов для реализации программы), усложненностью процедур предоставления финансовой помощи и их лишь "косвенным" воздействием на бюджетную политику региональных властей, трудностями в использовании "выигрыша" от снижения уровня дотационности отрасли для сокращения дефицита федерального бюджета.
Еще более радикальный (но и более "дорогой") способ стимулирования реформ на региональном уровне * это создание в составе федерального бюджета специального фонда, доступ к которому будут иметь лишь те регионы, власти которых проводят соответствующую заранее установленным требованиям экономическую политику (не регулируют цены сверх установленного минимального перечня товаров и услуг, последовательно сокращают дотации отраслям экономики, вводят в рыночный оборот землю, выполняют планы приватизации, имеют либеральный режим лицензирования предпринимательства и т.д.). Такой фонд, наряду со стимулированием реформ на местах, обеспечивал бы приток финансовых средств в наиболее динамично развивающиеся регионы, способные стать локомотивами национальной экономики.
В любом случае необходимо будет создать действенную систему мониторинга проводимой региональными властями экономической политики. До тех пор, пока у федеральных властей нет полной, систематически обновляемой информации о принимаемых региональными властями экономических решениях и единых критериев их оценки, задача стимулирования реформ на региональном уровне останется нерешенной.
7.7. Региональные последствия нерегиональных решений.
Многие виды государственной политики могут оказывать значительно более мощное воздействие на региональное развитие, чем собственно региональная политика. Почти все действия федерального правительства, формально не относящиеся к сфере региональной политики, по-разному воздействуют на разные регионы.
Например, "валютный коридор" ущемляет экспорто-ориентированные регионы, но зато они получают преимущества при либерализации внешней торговли; бюджетные вливания в АПК на руку сельскохозяйственным регионам, а финансирование ВПК, науки, высоких технологий * индустриальным регионам; дотирование (без региональной привязки) транспортных тарифов благоприятствует периферийным регионам, а субсидирование энерготарифов * энергоемким районам; высокие импортные пошлины ущемляют интересы "городских" регионов, но идут на пользу "сельским" регионам и т.д.
В настоящее время учет таких воздействий не ведется. В результате снижается эффективность и без того маломощной региональной политики, возникают конфликты между центром и регионами, между регионами с различными интересами, осложняется проведение всей экономической политики.
Необходима разработка и внедрение системы оценки региональных последствий "нерегиональных" воздействий (аналог действующей в Европейском Союзе системы "Regional Assesment Impacts"), через которую должны "проходить" все принимаемые на федеральном уровне решения. В случаях, когда "нерегиональные" решения наносят очевидный и долгосрочный ущерб интересам тех или иных регионов, должны применяться компенсационные механизмы, которые станут составной частью собственно региональной политики.