Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия
Олег Тарасов
Конституционные основы
В октябре 1999 года завершился длившийся почти пять лет процесс подготовки и рассмотрения в Федеральном Собрании Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Федеральный закон 22 сентября 1999 года принят Государственной Думой, 6 октября подписан Президентом Российской Федерации, 19 октября опубликован в "Российской газете" и с этого дня вступил в силу.
Содержание данного юридического документа требует всестороннего анализа, что, очевидно, невозможно сделать в рамках журнальной статьи. В первую же очередь представляется необходимым сосредоточиться на вопросе о том, насколько точно содержание Закона соответствует конституционно-правовым основам законодательной регламентации принципов организации представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. При этом важно уяснить, в какой мере концепция рассматриваемого Федерального закона предопределена конституционны ми положениями, а в какой - иными, главным образом политическими, целями участников законодательного процесса.
Напомним, что в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 77 Конституции РФ, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законом. Как видим, в данных формулировках речь идет о принципах организации не собственно органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а представительных и исполнительных органов государственной власти в целом. Следователь но, при буквальном толковании нормы части 1 статьи 77 Конституции РФ необходимо было бы определить федеральным законом общие принципы организации, в равной мере распространяющиеся на представительные и исполнительные органы государственной власти и Российской Федерации, и субъектов Федерации. Решение данной задачи без переписывания в той или иной мере Конституции РФ представляется весьма затруднительным, если учитывать, что такие общие принципы заложены непосредственно в тексте Конституции РФ. К положениям, предопределяющим общие принципы организации системы органов государственной власти, можно отнести нормы, составляющие часть основ конституционного строя (статьи 3, 5, 10, 11, 12), положения, содержащиеся в части 2 статьи 77, статьях 78, 118, 129 и в других статьях Конституции РФ. Заложенные в главах 4-6 Конституции РФ принципы организации системы законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном уровне, включая принципы их взаимодействия, служат также моделью организации системы органов государственной власти на уровне субъектов Федерации.
Таким образом, исходя уже из самого названия рассматриваемого нами правового акта можно сделать предварительный вывод, что его концепция в определенной мере расходится с буквальным содержанием указанных предписаний статей 72 и 77 Конституции РФ, не содержащих указаний на собственно органы государственной власти субъектов Федерации, хотя она, безусловно, и имеет свою юридическую логику и оправдание. Более того, складывается впечатление, что реализация этих предписаний при точном, буквальном следовании букве Конституции вообще невозможна.
Если даже исходить из того, что название рассматриваемого акта приемлемо с точки зрения духа соответствующих конституционных положений, то в предмет регулирования Федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, на наш взгляд, объективно входят не только вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, но и вопросы взаимодействия органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации, обеспечения согласованности принимаемых ими правовых актов. Однако законодатель в основном пошел по пути регламентации внутренней организации власти субъектов Федерации, причем по степени своей конкретности и, если можно так выразиться, императивности предписания Федерального закона зачастую явно выходят за рамки общих установок и рекомендаций, принципов регулирования.
Оценивая причины, по которым в Конституцию РФ была включена ссылка на федеральный закон, касающийся регулирования вопросов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации, следует исходить из анализа конкретной государственно-правовой ситуации 1991-1993 годов. Прежде всего, необходимо учесть, что вплоть до принятия новой Конституции РФ государственное устройство России имело смешанный, полуунитарный характер. Поскольку статус субъекта Российской Федерации краям, областям и городам федерального значения был дарован "сверху", постольку для таких субъектов Федерации конституционному законодателю казалось естественным и исторически обусловленным также "сверху" - путем принятия федерального закона - определить модель организации и принципы деятельности образуемых ими органов государственной власти.
Источниками конституционного положения о регулировании федеральным законом принципов организации системы представительных и исполнительных органов власти могли, скорее всего, послужить положения Федеративного Договора. Подпунктом "г" пункта 1 статьи 1 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также соответствующим пунктом аналогичного Договора с участием органов власти автономной области и автономных округов к ведению Российской Федерации было отнесено регулирование общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти соответствующих административно-территориальных и автономных образований. Считалось, что тем самым делается шаг по пути федерализации, поскольку Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" весьма подробно регламентировал все вопросы организации соответствующих органов государственной власти, а также их компетенцию. На этом фоне установление Федеральным законом лишь общих принципов организации системы органов государственной власти выглядело как расширение самостоятельности краев и областей.
Договор между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации не относил к ведению Федерации или к совместному ведению регулирование общих принципов организации системы органов государственной власти. Поскольку система органов власти республик к 1993 году определялась не федеральным законодательством, а их собственными конституциями и законами, распространение действия общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти на республики не могло не привести к определенным трениям и коллизиям как юридического, так и политического свойства. Однако в интересах придания большей устойчивости системе организации государственной власти в Российской Федерации в целом, преодоления в этом отношении асимметричности федерации было принято решение о применении общего подхода ко всем субъектам Федерации, включая республики. Тем самым мыслилось обеспечить и однонаправленную перестройку системы организации власти не только в краях и областях, но и в республиках от организации советского типа к организации, построенной по новой общефедеральной модели.
В большинстве республик, естественно, власти и республиканские элиты весьма неодобрительно отнеслись к конституционному нововведению, поскольку отнесение регулирования вопросов организации государственной власти во всех субъектах Федерации, включая республики, к совместному ведению с принятием соответствующего федерального закона в корне подрывает идею суверенитета республик. Насколько это возможно, они боролись и продолжают бороться за сохранение самостоятельности в формировании своей государственно-политической системы. В этих целях либо выдвигается требование о пересмотре данных положений Конституции Российской Федерации (со стороны наиболее решительно настроенных властей Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Ингушетия), либо отстаивается позиция об их неприменимости к республикам, поскольку Федеративный Договор и индивидуальные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий трактуют спорный момент по-иному.
Стоит напомнить, что в краткий период сосуществования старой советской и новой модели организации власти на общефедеральном уровне, предшествующий принятию новой Конституции РФ, границы самостоятельности республик в выборе модели организации власти были весьма широкими. Показательна в этом отношении ситуация с введением в конституционную систему организации власти Республики Мордовия постов президента и вице-президента республики и с упразднением этих постов. Опираясь на нормы действовавшей в тот период Конституции РФ, Конституционный Суд РФ решениями от 3 июня 1993 года и от 21 августа 1993 года по двум запросам о конституционности закона Мордовской ССР об упразднении данных постов признал этот акт соответствующим Конституции РФ как принятый в пределах полномочий республики. Таким образом, признавалась возможность самостоятельного выбора республиками системы организации власти: будь то система советского, президентского, парламентского или смешанного типа.
Очевидно, что рассматриваемым Федеральным законом республики, наряду с другими субъектами Федерации, поставлены в более жесткие рамки при выборе модели организации государственной власти, чем это сделано самой Конституцией РФ. Так, Федеральным законом (статьи 17 и 18) закреплена общая модель организации власти, включающая в качестве обязательных компонентов не просто законодательный и исполнительный органы государственной власти, а законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти и возглавляющее его высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, избираемого непременно прямыми выборами населением субъекта Федерации. При этом, однако, допускается, что, согласно действовавшим на день вступления закона в силу конституции (уставу) субъекта Федерации, наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации может осуществляться не только прямыми выборами, но и путем избрания специально созываемым собранием представителей.
Если отвлечься от конкретной исторической ситуации, то следует признать, что допущение регулирования вопросов организации государственной власти субъектов Федерации специальным федеральным законом явилось определенным диссонансом с общей логикой федеративного государственного устройства, закрепляемого Конституцией РФ. Даже если предположить, что федеральным законом определяются именно принципы регулирования, то есть руководящие идеи, подходы к организации законодательных и исполнительных органов власти, а не конкретные характеристики их правового статуса, все равно не уйти от того факта, что вопросы организации власти составляют большую часть объема конституционного (уставного) регулирования субъектов Федерации. Почти невозможно избежать того, чтобы предписания федерального закона, призванного регламентировать сугубо конституционно-правовые вопросы, к коим относятся вопросы организации государственной власти в правовом государстве, не затрагивали бы предметы конституционного (уставного) регулирования субъектов Федерации.
При разработке Конституции РФ не учитывалось (по всей видимости, сознательно) и то, что в большинстве известных в мире федераций система и принципы организации власти в субъектах федерации федеральными законами, тем более специальными федеральными законами, не регулируются, поскольку эта сфера справедливо рассматривается как одна из немногих сфер исключительного ведения, автономии субъектов федерации. Вместе с тем на принципы формирования и функционирования органов государственной власти в субъектах федерации могут оказывать влияние, во-первых, федеральные законы, принимаемые по отдельным отраслевым вопросам, особенно в процессе разграничения и делегирования полномочий между федерацией и ее составными частями, по вопросам государственной службы, и, во-вторых, судебные решения при разрешении правовых споров, воздействующие на организацию государственной власти субъектов федерации в направлении следования общим принципам организации власти федеративного государства.
Следует указать на возрастающее влияние на процесс регламентации организации власти в регионах государств - членов Совета Европы, в том числе России, формируемых в рамках Совета Европы международно-правовых институтов и норм, связанных с региональной демократией. В качестве рекомендаций по использованию в национальных государственно-правовых системах наиболее эффективно зарекомендовавших себя форм демократии Совет Европы, в частности Конгресс местных и региональных властей Европы, разработал и рекомендует государствам-членам Совета Европы принять Европейскую хартию регионального самоуправления (автономии), содержащую специальные положения, касающиеся принципов организации власти на региональном уровне. Содержащиеся в Хартии положения об органах власти регионов, согласующиеся с общедемократическими требованиями конституций европейских стран, можно отнести именно к разряду "общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти".
Решения Конституционного Суда Российской Федерации
Конституционный Суд РФ вынес целый ряд решений, касающихся определения соответствия Конституции РФ положений конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации об организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих решениях, главным образом в мотивировочной части, содержались правовые позиции Конституционного Суда РФ, способствовавшие как уточнению способов регулирования правовыми актами субъектов Федерации конкретных вопросов организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, так и принципов их законодательного регулирования на федеральном уровне. Как справедливо отмечается в научной литературе, несмотря на то что правовая позиция Конституционного Суда РФ не равнозначна собственно правовым нормам, она представляет собой обнаруженный на примере исследования конституционности оспоренной нормы принцип решения группы аналогичных дел.1 Следует отметить следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на такие положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, как принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10). Для организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации существенное значение имеет норма части 2 статьи 77 Конституции РФ о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. 2
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.3 (Здесь, на наш взгляд, желательно было бы сделать упор именно на оговорке "в основном").
Соответствует Конституции РФ создание не только высших, но и территориальных органов власти субъектов Федерации в административно-территориальных единицах, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Федерации. 4
Законодательное определение схемы управления областью, структуры органов администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа.5
В рассматриваемом Федеральном законе в целом указанные правовые позиции учтены. Так, принимая во внимание как правовую позицию, согласно которой субъекты Российской Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, так и другие, логически связанные с нею позиции Конституционного Суда РФ, раскрывающие содержание принципа разделения властей на региональном уровне, в законе определяются во многом аналогичные федеральным формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, например, при обнародовании или отклонении высшим должностным лицом субъекта Федерации закона субъекта Федерации (пункты 24 статьи 8). Другое дело, насколько при этом учитывается различие в условиях формулирования правовой позиции суда и норм федерального закона.
Суд формулирует позицию в связи с вынесением им решения, призванного урегулировать юридический спор относительно норм законодательного акта субъекта Федерации и оперирует, естественно, материей, определяемой законодательным актом субъекта Федерации. Федеральный же закон о принципах регулирования призван установить такое общее правило, которое позволило бы избежать ущемления конституционных прерогатив субъектов Федерации по самостоятельному решению конкретных проблем государственного строительства. Возникает вопрос, может ли Федеральный закон устанавливать такие относительно конкретные полномочия органов законодательной власти, как утверждение схемы управления субъектом Федерации , определение структуры администрации области (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), порядка организации и деятельности исполнительного органа власти (см. подпункт "м" пункта 2 статьи 5). Между тем Закон опирается в этом отношении именно на соответствующую правовую позицию Конституционного Суда РФ о правомерности подобных норм правовых актов субъектов Федерации.
В то же время в рассматриваемом Законе, равно как в федеральном законодательстве в целом, по существу, отсутствуют положения, касающиеся территориальной организации власти в субъектах Федерации, хотя Конституционным Судом РФ и были сформулированы некоторые позиции на этот счет. В ряде же случаев федеральный законодатель принял решения, не согласующиеся с формулировками Конституционного Суда РФ.
Цели участников законодательного процесса
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", как известно, принимался отнюдь не просто. Выступавшим в принципе против Закона представителям республик в Совете Федерации длительное время удавалось блокировать его одобрение Советом Федерации. Надо отметить достаточно настороженное отношение к нему и многих представителей других субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, поскольку Законом затрагиваются весьма чувствительные моменты организации власти в субъектах Федерации, а предлагаемые варианты этой организации априори не могут в равной мере удовлетворить членов Совета Федерации, представляющих различные виды субъектов Российской Федерации и разные ветви власти. Отметим, что более благосклонно к Закону отнеслись члены Совета Федерации, представляющие законодательную власть, поскольку он укреплял позиции представительных (законодательных) органов власти и, в целом, парламентские институты на региональном уровне.
Помимо ссылки на необходимость выполнения конституционного требования о принятии соответствующего закона и общего пожелания дополнительно упорядочить, придать большую стабильность системе организации государственной власти в Российской Федерации, можно указать на две основные политические причины настойчивости большинства депутатов Государственной Думы в преодолении всех препятствий на пути принятия Федерального закона. Это, во-первых, стремление укрепить позиции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в их отношениях с соответствующими органами исполнительной власти (действительно ранее несколько ущемленные в ряде субъектов Федерации). Особое внимание уделялось подкреплению дополнительными федеральными гарантиями статуса депутатов региональных представительных органов власти, например гарантиями депутатской неприкосновенности. Очевидно, что укрепление позиций законодательных органов субъектов Федерации, включая укрепление правового статуса депутатов этих органов, способствует и укреплению общих начал парламентской демократии в России, а следовательно, и статуса Государственной Думы.
Во-вторых, это желание ограничить возможности для проявления самоуправства властей субъектов Федерации, дополнительно гарантировать единые принципы выборной демократии, включающие также единые гарантии подконтрольности органов власти субъектов Федерации населению и их ответственности за нарушение федерального законодательства. В достижении второй из основных указанных задач в целом проявляли заинтересованность и все другие федеральные государственные органы. Оценивая Закон с этих позиций, нельзя не признать, что он лежит в общем русле законодательных мер, призванных укрепить правовые основы демократии в России, ускорить формирование общих для всего государства начал демократической политической системы. Так, в этом отношении показательна норма пункта 5 статьи 18 Закона, предусматривающая возможность избираться одному и тому же лицу на должность руководителя высшего исполнительного органа власти (высшего должностного лица) субъекта Федерации не более чем два срока подряд.
Проблема здесь состоит в том, чтобы при регулировании системы организации власти не ущемить конституционные права субъектов Федерации путем детальной регламентации конкретных способов организации власти, описания правового положения конкретных органов власти и процедуры осуществления власти, хотя демократия, как известно, и состоит из сплошной процедуры. Принципы федерализма и демократии призваны в идеале дополнять друг друга. Насколько же гармонично они воплощены в нормах рассматриваемого Закона, покажет практика его применения, например заложенные в его нормах возможности для отстаивания соответствующих принципов при разрешении споров в судах.
Предложения Президента и Правительства Российской Федерации с поправками к законопроекту были в основном связаны со стремлением использовать нормы закона для создания встроенного в систему организации власти в субъектах Федерации механизма ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации перед федеральными органами за нарушение федерального законодательства, а также с укреплением единой системы исполнительной власти. Далеко не все из предложений вошли в окончательную, согласованную редакцию Федерального закона. Так, не нашли поддержки предложения о дополнении закона положением, устанавливающим право Президента РФ принять решение о роспуске законодательного органа субъекта Федерации в случаях, предусмотренных в качестве оснований для принятия высшим должностным лицом субъекта Федерации решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа, если высшее должностное лицо в течение двух месяцев не примет такого решения. Предлагалось также дополнить Федеральный закон нормой о праве Президента РФ как по собственной инициативе, так и по инициативе Государственной Думы временно отстранять высшее должностное лицо (руководителя исполнительного органа власти) субъекта Федерации от исполнения своих обязанностей в ряде предусмотренных законом случаев. В их числе значится и издание этим лицом актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации, нарушающим права и свободы человека и гражданина, если такие противоречия установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Наконец, Президенту РФ предлагалось предоставить право отрешать высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности, если законодательный орган субъекта Федерации не выразит ему недоверия в течение двух месяцев со дня вступления в силу президентского указа о временном отстранении этого лица от исполнения своих обязанностей.
В результате компромисса в Законе заложена определен ная основа для применения мер ответственности за нарушение федеральных законов. Нарушение федерального законодательства наряду с нарушением законодательства субъекта Российской Федерации выступает основанием для применения мер взаимной ответственности со стороны законодательных и исполнительных органов власти самого субъекта Федерации.
Одной из основных задач регулирования принципов организации государственной власти в субъектах Федерации федеральным актом служит стремление упорядочить процесс определения баланса полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, сопровождавшийся, как известно, весьма острыми конфликтами. В результате длительного согласования позиций законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне найден, как представляется, в основном устраивающий Государственную Думу, Президента РФ и Правительство РФ вариант. В Законе дополнительно к конституционным актам субъектов Федерации гарантированы права законодательных органов власти. Так, в нем оказались перечисленными чуть ли не все возможные основные полномочия законодательного органа субъекта Федерации (статья 5), в то время как полномочия высшего должностного лица и высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации изложены в обобщенном виде (статьи 18 и 21).
В качестве рычага воздействия на высшее должностное лицо (главу исполнительной власти) субъекта Федерации со стороны законодательного органа Законом (статья 19) предусматривается возможность наделения законодательного органа субъекта Федерации правом выразить главе исполнительной власти недоверие, влекущее его отставку. И хотя данный институт, сходный с институтом парламентской ответственности, использован для укрепления законности в деятельности высших должностных лиц субъектов Федерации, поскольку основанием для такого шага по Закону служат лишь грубые нарушения законодательства, само закрепление указанного полномочия в федеральном акте серьезно укрепляет позиции законодательных органов субъектов Федерации. В целях соблюдения баланса между ветвями власти в статье 9 Закона предусмотрена и возможность роспуска законодательного органа субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации также по основаниям, связанным с принятием неконституционных и незаконных правовых актов и неисполнением судебных решений об устранении выявленных противоречий. Следует обратить внимание на то, что для выражения недоверия высшему должностному лицу, влекущего его отставку, не требуется обязательное предварительное судебное решение, если последствием правонарушения со стороны высшего должностного лица явится массовое нарушение прав и свобод граждан. Роспуск же законодательного органа возможен только в случае, если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения не устранит установленные судом противоречия принятого им акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Таким образом, принятие Федерального закона во многих отношениях содействует достижению приоритетных для разработчиков рассматриваемого правового акта политических целей укрепления государственной целостности России и единства власти, установления общих демократических основ организации власти в субъектах Федерации.
Соотношение отдельных положений Федерального закона с системой законодательства
При регламентации общих принципов организации власти в субъектах Федерации важно не нарушить предусмотренную Конституцией РФ систему конституционного права. Конституциями, уставами субъектов Федерации должна определяться наиболее подходящая для условий данного субъекта система организации государственной власти, конституционно- правовой статус органов власти. Унификация Федеральным законом тех моментов организации власти, которые призваны определяться именно и исключительно конституционными актами субъектов Федерации, должна оцениваться как нарушение Конституции РФ.
С этой точки зрения вряд ли можно признать в полной мере конституционным предлагаемый рассматриваемым Законом практически безальтернативный вариант схемы организации власти в регионах. При этом, с одной стороны, не учитывается специфика отдельных видов субъектов Федерации и неоправданно копируются те моменты в организации государственной власти на федеральном уровне, которые объективно далеко не всегда применимы на региональном уровне. Так, в Законе, видимо, по аналогии с институтом Президента Российской Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации рассматривается как самостоятельный институт наряду с органом исполнитель ной власти субъекта Федерации. Но если на федеральном уровне президентские функции отличаются от функций исполнительной власти, то на уровне субъекта Федерации, может быть, за исключением республики, выделение особого института высшего должностного лица наряду с органом исполнительной власти лишено оснований. Таким образом, мы только расширяем практику не имеющих рационального объяснения систем, состоящих из двух органов исполнительной власти, вроде параллельно существующих главы администрации области и правительства области со своим председателем. С другой стороны, Законом неоправданно блокируется возможность внесения конституционными актами субъектов Федерации политически целесообразных изменений в систему организации власти. Так, например, в сложных с точки зрения межнациональных отношений субъектах Федерации, скажем в Карачаево-Черкесской Республике, может быть признан полезным отказ от прямых выборов высшего должностного лица республики, а Федеральный закон препятствует такой возможности.
С правовой точки зрения наибольшего внимания в этой связи заслуживает проблема соотношения юридической силы рассматриваемого Закона и конституций (уставов) субъектов Федерации. До настоящего времени существовала правовая ситуация, при которой разногласия между органами государственной власти, которые были предметом урегулирования проводимых Президентом РФ согласительных процедур, и юридические коллизии по вопросам организации государственной власти в субъектах Федерации, которые рассматривались судами, разрешались на основе сопоставления норм законодательных актов субъектов Федерации с нормами Конституции РФ. Развитие конституционно-правовых систем субъектов Федерации строилось под воздействием непосредственно норм Конституции РФ. С принятием же рассматриваемого Федерального закона критерием правомерности актов субъектов Федерации по идее должны стать не только конституционные нормы, но и положения этого федерального закона. В статье 30 Федерального закона предусматривается двухлетний переходный период, в течение которого законодательство субъектов Федерации должно быть приведено в соответствие с Федеральным законом.
Возникают, однако, сомнения в конституционной обоснованности посылки о безусловном юридическом верховенстве всех норм данного Федерального закона над всеми нормами конституций (уставов) субъектов Федерации. Вряд ли в полной мере оправданно распространять на конституционные акты субъектов Федерации абсолютно те же требования о соответствии Федеральному закону (формально даже не относящегося к категории конституционных), которые предъявляются в отношении обычных законов субъектов Федерации. Во всяком случае, этот вопрос требует серьезной теоретической проработки. Важно учесть и то обстоятельство, что по вопросу, самым непосредственным образом затрагивающему конституционные права субъектов Российской Федерации и фактически относящемуся к разряду конституционных, принят Федеральный закон, не одобренный Советом Федерации.
Анализ системы законодательства показывает, что многие из вопросов, включенных в предмет регулирования Федерального закона, относятся к иным, самостоятельным областям правового регулирования. Так, требующие общефедерального регулирования вопросы правового положения лиц, занимающих конституционные государственные должности субъектов Федерации, примыкают к вопросам государственной службы и должны найти свое отражение в соответствующих законодательных актах Российской Федерации, касающихся статуса государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности.
Некоторые полномочия, установленные Федеральным законом, не могут быть реализованы вне определенных процессуальных форм. К ним, в частности, относятся положения Федерального закона, касающиеся разрешения споров между законодательным и высшим исполнительным органом власти субъекта Федерации (статья 25), опротестования прокурором правовых актов органов власти субъекта Федерации, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации (статья 27). Поэтому подобные, а также имеющие сугубо отсылочный характер нормы вряд ли целесообразно включать в федеральный закон, устанавливающий общие принципы регулирования.
В заключение можно высказать предположение, что Федеральный закон, закрепив основы уже сформировавшейся в общих чертах к настоящему времени организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, не станет, вопреки некоторым ожиданиям, действительно жестким инструментом стабилизации этой системы, но, наоборот, процесс модернизации власти в субъектах Федерации получит определенные дополнительные правовые основания.
Олег Тарасов - кандидат юридических наук.
1 Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N3. С.83.
2 Пункт 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
3 Мотивировочная часть постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
5 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.