Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Основы бюджетного кодекса Российской Федерации*
Бюджетный кодекс — очень важный экономи ческий документ, который затрагивает интересы около одной трети трудоспособного населения страны, ра ботников бюджетных организаций и предприятий. Бюджетная реформа является сегодня одним из клю чевых направлений реформирования экономики.
Неупорядоченность бюджетных процедур стала одной из главных причин бюджетного кризиса, который, в свою очередь, явился стимулятором неплатежей в экономике. Неплатежи иммобилизо вали бюджетные средства предприятий, чем лиши ли страну кратковременного резерва для экономи ческого роста валового продукта. Данный резерв был и остается достаточно емким, так как производ ственные мощности у нас используются далеко не полностью. На действующем оборудовании можно и сегодня производить вполне конкурентоспособ ную продукцию. В 1995 г. это стало совершенно оче видно, и на повестку дня был поставлен вопрос правового регулирования основ бюджетного уст ройства и бюджетного процесса.
Необходимо было упорядочить бюджетную сис тему, бюджетные процедуры, поднять их на уро вень, отвечающий потребности не только эконо мики, но и политического устройства страны. Воз никла идея подготовки Бюджетного кодекса. До этого было несколько разрозненных документов об основах бюджета и бюджетного процесса, финан сах регионов и местного самоуправления. Однако не было единого) кодифицированного документа, который определял бы основы бюджетного права. Нужен был новый свод законов, служащий целям финансового регулирования, устанавливающий об щие принципы бюджетного законодательства, фун кционирования бюджетной системы РФ, содержа щий общие правила финансовой деятельности субъектов Федерации и местного самоуправления, а также основания и виды ответственности за на рушение бюджетного законодательства.
* Публикация подготовлена на основе доклада на семинаре «Проблемы формирования бюджетов в Российской Федера ции» 1 июня 1998 г.
Созданныыыыыыоыыыыыыыыыыыыыыыюыыыыныыыыыыыыыыыырыыыы ыыыыыаыыыывыыыыыыыытения. Первый ва риант Бюджетного кодекса нельзя было назвать удачным. Прежде всего его подвергло критике Пра вительство и с точки зрения теории, и с точки зрения практики. Не случайно, в первом чтении законопроект был отвергнут законодателем. Затем его подвергли серьезной переработке. Год над ним работала большая группа ученых и практиков. Ны нешний вариант кодекса — это уже новый доку мент. Современная его структура основывается на трех основных принципах науки о государственных финансах: бюджетной системе, бюджетном устрой стве и бюджетном процессе. В свою очередь бюд жетный процесс рассмотрен в четырех стадиях: со ставление бюджета, рассмотрение, утверждение, исполнение. Таким образом, логика документа сама по себе проста: изложены основные постулаты и основные стадии процесса.
На основании Бюджетного кодекса Российской Федерации субъектам Федерации будет рекомендо вано разработать соответствующее региональное за конодательство. В Москве подготовкой такого зако нодательства стали заниматься раньше, еще до того, как началась эта работа на федеральном уровне, накопили опыт и оказали существенную помощь в работе над Бюджетным кодексом РФ.
Каково содержание этого документа? Первая часть кодекса определяет основные положения, прежде всего круг взаимоотношений, возникаю щих между субъектами бюджетного права по пово ду формирования доходов, разделения расходов бюджета, государственных внебюджетных фондов, государственных заимствований и регулирования государственного долга. Определяется структура бюджетного законодательства, которая включает; Бюджетный кодекс, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы о бюджетах субъек тов Федерации, нормативно-правовые акты пред ставительных органов местного самоуправления о местных бюджетах и иные федеральные законы Рос-
сийской Федерации, законы субъектов Федерации и местные нормативно-правовые акты, регулирующие взаимоотношения, указанные в кодексе.
Составной частью основных положений явля ются понятия и термины (более 100), применяе мые в кодексе. Кстати, сегодня на базе кодекса готовится энциклопедический финансово-кредит ный словарь, в работе над которым принимают участие более 70 человек, его предполагается вы пустить в свет до конца нынешнего года.
Кодекс четко определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправ ления.
Структура бюджетной системы состоит из трех уровней:
федеральный бюджет и государственные внебюд жетные фонды; региональные бюджеты; местные бюджеты.
Правовая форма бюджетов — бюджеты всех уров ней разрабатываются органами исполнительной влас ти соответствующих уровней и утверждаются органа ми их представительной власти. В кодексе схематично прописаны основы бюджетной классификации. Более полно данная классификация регулируется отдельным законом, который уже действует. Сейчас он в целях приведения в соответствие с действующей практикой подвергается основательной переработке.
Общая классификация включает классификации по доходам и расходам. В свою очередь классифика ция по расходам включает три вида классифика ций: функциональную, экономическую и ведом ственную. Раньше была и четвертая — предметная.
Кроме того, общая классификация включает классификации по доходам и источникам финан сирования дефицита бюджета. Классификация по доходам включает пять видов доходов.
Основные изменения произошли в классифи кации по расходам — функциональной. Классифи кация расходов, т.е. группировка расходов бюдже тов всех уровней, отражает направление бюджет ных средств на выполнение функций и видов дея тельности государства.
Первый уровень этой классификации — разделы, второй — подразделы, конкретизирующие направле ние бюджетных средств. Третий ее уровень — класси фикация целевых статей расхода федерального бюд жета, которая отражает финансирование расходов бюд жета по конкретным направлениям деятельности глав ных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классифика ции. И, наконец, четвертый уровень — это классифи кация видов расходов федерального бюджета, детали зирующая конкретные направления расходов по це левым статьям расходов федерального бюджета.
Экономическая классификация является груп пировкой расходов всех уровней бюджетов по их эко номическому содержанию. Прежде всего это бюджет
развития и бюджет текущих расходов. Классифика ция по источникам финансирования бюджетного де фицита включает заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления для финансиро вания дефицита соответствующих бюджетов.
Кодекс предоставляет субъектам Федерации и ме стному самоуправлению право производить дальней шую детализацию статей и видов расходов, но это не должно разрушать общие принципы классифика ции, установленной федеральным законодательством.
Основные положения включают в себя также основные принципы, на которых строится бюд жетная система страны.
В их число входят: принцип единства бюджет ной системы, принцип разделения доходов и рас ходов между уровнями бюджетной системы, прин цип самостоятельности бюджетов, полнота отобра жения доходов и расходов в бюджете. Введены но вые принципы — принцип сбалансированности бюджета, что весьма актуально, принципы эффек тивности и экономности использования бюджет ных средств, общего покрытия расходов, принцип гласности и достоверности бюджетов и, наконец, адресности и целевого характера бюджетных средств по отдельным видам расходов.
Принцип единства бюджетной системы озна чает единство правовой базы, единство денеж ной системы страны, где имеется одно платеж ное средство — рубль, единство форм бюджет ных документов, единство форм бюджетного про цесса, единство ответственности и санкций за нарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансирования расходов бюджета, единообразный порядок бухгалтерско го учета бюджетных средств всех уровней бюд жетной системы.
Принцип разграничения расходов и доходов бюджета между уровнями бюджетной системы оз начает закрепление соответствующих видов дохо дов (полностью или частично) и полномочий на осуществление соответствующих видов расходов за органами власти Российской Федерации, субъек тов Федерации и местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных или представительных ор ганов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной сис темы осуществлять бюджетный процесс. Он также означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, право органов государ ственной власти и органов местного самоуправле ния в соответствии с Бюджетным кодексом опре делять направления расходов средств соответству ющих бюджетов и источники финансирования де фицита бюджета.
Потери в доходах и дополнительные расходы, возникающие в ходе исполнения бюджета в соот ветствии с принципом самостоятельности, не ком-
пенсируются за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты отражения доходов и расхо дов бюджета означает, что все доходы и расходы бюджета и другие обязательные поступления, зак репленные налоговым и бюджетным законодатель ством, подлежат отражению в бюджете или бюджете государственного внебюджетного фонда в обязатель ном порядке и полном объеме. Это означает, что при вступлении Бюджетного кодекса в действие многие внебюджетные фонды будут ликвидированы.
Сбалансированность бюджета проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объему дохо дов бюджета и источников покрытия его дефицита. Причем при составлении бюджета необходимо ис ходить из минимизации его расходов.
Принцип совокупного покрытия расходов оз начает, что все расходы бюджета должны покры ваться общей суммой средств от доходов и источ ников покрытия бюджетного дефицита. Доходы и средства от источников покрытия дефицита бюд жета могут быть привязаны к определенным рас ходам бюджета исключительно по целевым бюд жетным фондам, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.
Принцип гласности означает обязательное опуб ликование в открытой печати утвержденных бюд жетов, отчетов об их исполнении, полноту инфор мации об утвержденных бюджетах, а также дос тупность иных сведений по решению законодатель ных и представительных органов власти. Кроме того, гласность означает обязательную открытость для общества и средств массовой информации проце дуры рассмотрения и принятия решений по проек там бюджетов, в том числе вопросов, вызываю щих разногласия между представительными и ис полнительными органами власти.
Вновь введенный и весьма актуальный в насто ящее время принцип достоверности бюджетов оз начает надежность показателей прогноза социаль но-экономического развития и реалистичность рас четов доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюд жетных средств означает выделение средств в рас поряжение конкретных бюджетополучателей с обо значением целей, для достижения которых исполь зуютсяявяяеяяняяеяяряясяяаяя
Вяяряя яясть Бюджетного кодекса "~ это бюд жетная система. Первый раздел — изложение бюд жетного устройства, которое определяет компетен цию Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. На основе компетен ции этих уровней власти разграничены полномо чия в области доходов, расходов и дефицита бюд жета. Причем, представлено это более подробно, чем в предыдущем законе об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса. В кодексе осве-
щен вопрос, волнующий органы субъектов Феде рации и местного самоуправления, — вопрос об ответственности: кто за что отвечччччч
ччччччччччччччччччччччччччччччччччччччч ходы бюджета. Здесь проводится грань между нало говым и бюджетным законодательством, междудо ходами различных уровней бюджетной системы. В за конопроекте предполагается возможность централи зации доходов, начисляемых в бюджеты других уровней, для целевого финансирования централизо ванных мероприятий и безвозмездных перечислений. Централизация доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год. В составе доходов обособленно учи тываютсяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяльной собственности.
Формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченно сти, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правитель ством РФ. При этом органы государственной влас ти субъектов Федерации и органы местного само управления вправе увеличивать с учетом имеющих ся возможностей нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Впервые кодекс устанавливает формы расхода бюд жетов, что ранее никогда не было кодифицирова но. Формы расходов включают; трансферты населению; бюджетные кредиты юридическим лицам; субвенции и субсидии юридическим лицам; гранты юридическим и физическим лицам на выполнение научно-исследовательских работ (сле довало бы включить сюда и опытно-конструкторс кие работы);
инвестиции в уставные капиталы уже действу ющих или вновь создаваемых юридических лиц;
ссуды, дотации, субвенции, субсидии бюдже там других уровней, бюджетам государственных внебюджетных фондов;
средства на погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий;
налоговые расходы в размере предоставляемых налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет.
Кодекс четко определяет расходы бюджетных организаций на оплату труда, перечисления стра ховых взносов, трансферты населению, команди ровочные и иные виды компенсационных выплат работникам в соответствии с действующим зако нодательством, оплату продукции (работ, услуг) по контрактам и согласно утвержденной смете без привлечения государственных и муниципальных контрактов. Все закупки на сумму более 2000 ми нимальных окладов осуществляются исключитель-
но на конкурсной основе (за исключением отдель ных случаев) путем проведения открытых торгов, закрытых торгов, запроса котировок либо без про ведения торгов, т.е. не на конкурсной основе в слу чаях, предусмотренных соответствующими статья ми кодекса (ст. 74-77).
Закрытые торги проводятся тогда, когда про дукция (товары, услуги) в силу уровня техничес кой сложности или специального характера мо жет быть закуплена у ограниченного круга по ставщиков, или цена контракта составляет менее 2,5 тыс. минимальных окладов, или предметом государственного контракта является продукция для нужд национальной обороны или националь ной безопасности в части, составляющей госу дарственную тайну. Заключение государственно го (муниципального) контракта способом запро са котировок осуществляется в случае, когда предметом контракта является приобретение про дукции (товаров, услуг), по которым существует сложившийся рынок, при условии, что цена до говора закупки не превышает 2,5 минимальных размеров заработной платы.
Закупки из единого источника производятся: при острой потребности в продукции, в связи с чем про ведение торгов не является целесообразным при ус ловии, что срочность возникновения потребности не возможно было предусмотреть заранее и она не яви лась результатом действий заказчика; когда товары или услуги могут быть получены только от одного постав щика и отсутствует возможность равноценной заме ны; когда дополнительные закупки у того же постав щика обусловлены требованиями стандартизации или обеспечения совместимости с ранее купленной про дукцией. Теперь придется вести реестр закупок, ко торый будет закреплен нормативным актом.
Кодекс предусматривает возможность предостав ления бюджетного кредита. Это положение синхро низировано с положением о налоговом кредите, который может выдаваться только в виде бюджет ного кредита. Последний предоставляется юриди ческому лицу, не являющемуся государственным казенным предприятием или бюджетным учрежде нием, на основании договора, заключенного в со ответствии с Гражданским кодексом, положения ми Бюджетного кодекса и иными нормативными актами, при условии предоставления заемщиком обеспечения его возврата. Бюджетный кредит пре доставляется на условиях возмездности, т.е. вопрос платы за кредит — не обязателен.
В кодексе подробно рассмотрены вопросы раз граничения расходных полномочий между Россий ской Федерацией, субъектами Федерации и орга нами местного самоуправления. Отдельный раздел посвящен сбалансированности бюджета, дефициту бюджета, государственным заимствованиям.
Третья часть Бюджетного кодекса посвящена бюджетному процессу. На практике именно здесь происходят постоянные сбои, ведущие не только к
дестабилизации экономики, но и к политической дестабилизации. Последний правительственный кри зис возник в основном из-за бюджета, по крайней мере такова официальная формулировка.
Кодекс определил полномочия участников бюд жетного процесса. Представительные и законодатель ные органы власти имеют следующие обязанности: рассмяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяярждение отчетов об испол нении бюджетов;
формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнени ем бюджетов соответствующих уровней (на феде ральном уровне — Счетной палаты),
осуществление других полномочий, определен ныыыыыыыоыыыыыыыыыкыыыыыыыыыиыыыаыыыымыыыыыыыыиыыыыыыыыыымыыыыыыыыыыыыыыыыымыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыы субъектов Федерации и органов мест ного самоуправления.
Аналогичны полномочия законодательных и представительных органов власти касаются госу дарственных внебюджетных фондов. Это разграни чение полномочий предусмотрено на всех уровнях бюджетной системы: федеральном, региональном, местного самоуправления.
Органы исполнительной власти осуществляют: составление проектов бюджетов; представление их на рассмотрение и утверждение представительным и законодательным органам вместе с необходимы ми документами и материалами; исполнение бюд жета, в том числе сбор доходов бюджета, управле ние государственным (муниципальным) долгом; осу ществление ведомственного контроля за исполнени ем бюджета; предоставление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных и предста вительных органов власти; осуществление других пол номочий, определенных настоящим кодексом, ины ми законодательными актами Российской Федера ции, субъектов Федерации и представительных орга нов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия у исполнительных органов власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу основные направления денеж-но-кредишой политики. Банк России обслуживает счета бюджета, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.
На систему уполномоченных кредитных орга низаций, без которых пока обойтись нельзя, возло жены две функции: операции по предоставлению средств бюджету на возвратной основе (эмиссион ные и конверсионные кредиты) и обеспечение фун кций Банка России там, где он эти функции выпол нять не может.
В кодексе рассматриваются также полномочия, которыыиыыаыылыытыы ыыгыныыыоыыдыысыыенного и муниципального контроля, созданные законодатель-
ными (представительными) и исполнительными органами власти. Контрольные органы представи тельной власти на всех уровнях осуществляют:
контроль за исполнением бюджетов соответству ющих уровней и бюджетов государственных вне бюджетных фондов (на федеральном и региональ ном уровнях);
проведение экспертизы проектов этих бюдже тов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законода тельства.
Органы же контроля, создаваемые органами ис полнительной власти, осуществляют: предваритель ный, текущий и последующий контроль за испол нением бюджетов всех уровней; аналогичный кон троль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Речь здесь идет прежде все го о финансовых органах (предварительный конт роль), казначейских (текущий контроль) и орга нах КРУ (последующий контроль).
Полномочия контрольных органов определяют ся Бюджетным кодексом, законом о Счетной па лате, а также законами о контрольных органах субъектов Федерации и правовыми актами пред ставительных органов местного самоуправления. Кодекс предусматривает, что решения и действия контрольных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражном суде.
В кодексе подробно рассматривается процедура составления, рассмотрения, утверждения и испол нения федерального бюджета и устанавливаютсяяяяновы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов других уровней бюджетной системы (субъектов Федерации, местного самоуп равления и государственных внебюджетных фон дов). Эта часть бюджета имеет своей целью обеспе чение реальности бюджета путем применения со ответствующих норм, упорядочение бюджетного процесса по срокам, ужесточение государственного финансового контроля за расходованием бюджет ных средств, установление строгой ответственнос ти за исполнение бюджета. Если закон о бюджете не вступает в силу с начала финансового года, то органы, осуществляющие исполнение бюджетов, уполномочены осуществлять расходы бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на финансирование инвестиционных объектов, го сударственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, т.е. на те цели,
средства на которые уже выделялись, но не более 1/4 ассигнований предшествующего года в расчете на квартал. Ставки зачисления регулирующих на логов в бюджеты других уровней, нормативы цен трализации доходов, зачисляемых в доходы других уровней для финансирования централизованных мероприятий, определяются в порядке, утвержден ном на текущий год.
Статьи 206-211 кодекса защищают реалистич ность бюджета, в частности первая из этих статей запрещает Государственной Думе при первом чте нии проекта федерального бюджета увеличивать расходы бюджета, если на это нет согласия Прави тельства, а ст. 211 призвана защитить бюджет от лоббистских устремлений и способствует государ ственному подходу при обсуждении и утвержде нии федерального бюджета.
В принципе формирование бюджетной поли тики — прерогатива Президента Российской Фе дерации, который направляет Правительству бюджетное послание. Правительство же является проводником его политики в области бюджет-ных.и финансовых отношений. А Государствен ная Дума определяет приоритеты того, что надо развивать (социальную сферу, национальную оборону и т.д.).
Четвертая часть Бюджетного кодекса посвящена ответственности. Это актуальный вопрос, если учи тывать массовые случаи отклонения от установлен ных бюджетами показателей, как по функциональ ной, так и по ведомственной классификации. На рушением бюджетного законодательства является неисполнение или ненадлежащее исполнение бюд жетов, порядка составления проектов, рассмотре ния, утверждения, исполнения и контроля за ис полнением бюджетов, составляющих бюджетную систему Российской Федерации.
Особенностью Бюджетного кодекса является каз начейское исполнение бюджетов всех уровней. Этот путь предстоит пройти всем, поскольку в стране не могут существовать две системы исполнения бюджета.
Вводить кодекс в действие после его принятия предполагается последовательно, в течение трех лет. С 2001 г. планируется повсеместное функциониро вание казначейской системы исполнения местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджет ных фондов. Но ближайшая цель — принятие Бюд жетного кодекса в этом году и введение в действие с 1 января 1999 г.