Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 18
Федеральное агентство по образованию
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Финансы»
на тему
«Механизм формирования доходов/расходов консолидированного бюджета РФ»
Вариант №13
Исполнитель: Курилина Е.А.
студентка 4 курса (вечер)
Факультет: финансово-кредитный
Специальность: финансы и кредит
№ зачетной книжки: 04ФФД12013
Руководитель: доцент к.э.н. Русавская А.В.
Калуга
2007
|
[1] Содержание
[2]
[3] [3.1] 1.1. Бюджетное устройство Российской Федерации [3.2] 1.2. Экономическое содержание консолидированного бюджета РФ [3.3] 1.3. Принципы и методы закрепления налоговых полномочий по уровням бюджетной системы
[4] [4.1] 2.1. Анализ доходов консолидированного бюджета РФ [4.1.0.1] Рис. 1. Доходы бюджета расширенного правительства в 2002-2006 гг. (в % к ВВП) [4.1.0.2] Рис. 2. Структура доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. [4.1.0.3] Рис. 3. Структура налоговых доходов консолидированного бюджета по видам налогов, 2006 г. (в % от налоговых поступлений) [4.1.0.4] Доля налогов разного уровня в консолидированном бюджете РФ (в % ко всем налоговым поступлениям). [4.1.0.5] Рис. 4. Структура неналоговых поступлений в федеральный бюджет и консолидированный бюджет субъектов РФ, 2006 г. (в % к общему объему неналоговых поступлений)
[4.2] [4.2.0.1] Рис. 5. Расходы бюджета расширенного правительства в 2002-2006 гг. (в % к ВВП) [4.2.1] Рис. 6. Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации [4.2.1.1] Структура непроцентных расходов консолидированного бюджета (%) [4.2.1.2] Рис. 8. Структура расходов федерального бюджета, 2006 г. (в % к общей сумме расходов)
[5] [5.1] 3.1. Перспективы развития межбюджетных отношений в России [5.2] 3.2. Направления реформирования бюджетного процесса
[6]
[7]
[8] |
Бюджет является основным звеном системы финансов как экономическая категория. Также бюджет является конкретным проявлением управленческой деятельности звеном финансовой системы в формах: консолидированного бюджета, федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Таким образом, бюджет представляет собой особую сферу финансовых отношений, и одновременно – форму практического использования финансовых отношений в форме законодательного оформления соответствующих финансовых документов. Поэтому бюджет – это одновременно и экономическая категория, и совокупность денежных фондов, входящих в единый денежный (бюджетный) фонд.
Главным источником формирования государственных доходов является национальный доход, при наступлении чрезвычайных обстоятельств – часть национального богатства.
Государственные расходы представляют собой финансовые отношения государства, обусловленные использованием централизованных и децентрализованных доходов государства.
В бюджетной практике и законодательстве используется и такой вид бюджета, как консолидированный бюджет, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.
Однако следует заметить, что он не имеет юридического статуса, но используется в процессе анализа, сводного планирования, отчетности как информационная база.
Целью исследования в работе является изучение механизма формирования доходов и расходов консолидированного бюджета.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
Объектом исследования является бюджетная система РФ. Предмет исследования - механизм формирования доходов и расходов консолидированного бюджета.
Бюджетное устройство и бюджетный процесс в РФ регламентируются положениями Конституции РФ, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым Кодексом РФ. Кроме того, ежегодно принимаются: федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год; правовые акты местных представительных органов власти о бюджетах на очередной финансовый год; другие федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам.
В ст. 1 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» устанавливается, что бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления в виде баланса доходов и расходов законодательными (представительным) органами (статья 5). В соответствии с Конституцией РФ от 12.12.93 г., положениями Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» и Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 г. бюджетная система нашего государства представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
Звеньями этой системы являются: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ — республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Здесь необходимо определить понятие «консолидированный бюджет» — это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Консолидированный бюджет РФ (рис.1) — это свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, которые в свою очередь представляют собой свод регионального бюджета и местных бюджетов территорий, административно входящих в субъект Федерации.
Рис.1. Консолидированный бюджет Российской Федерации.
Консолидированный (сводный) бюджет области выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. В нем находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по субъекту Федерации.
Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, принципы ее построения. В статье 3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» отмечается, что бюджетная система строится на принципах единства, полноты, гласности, реальности и самостоятельности всех видов бюджетов, входящих в бюджетную систему.
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов.
Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного привлечения средств.
Принцип реальности предполагает отражение в бюджете действительного состояния доходов и расходов государства.
Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих требований: предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщения в ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и т. д.
В соответствии с законодательством принцип самостоятельности обеспечивается для каждого органа власти наличием собственных источников доходов и правом определять объемы и направления их использования в соответствии с выполняемыми функциями. При этом важно, чтобы было соответствие доходов финансируемым расходам и была стабильность поступления денежных средств в бюджет; чтобы не было возможности изъятия свободных остатков бюджетных средств у их владельца; также важно обязательное возмещение нижестоящим органам власти расходов, обусловленных решениями вышестоящих структур, принятыми после утверждения бюджета.
Бюджетный процесс — это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством РФ, бюджетными правами соответствующих представительных и исполнительных органов власти. Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» установлено следующее разграничение: к ведению исполнительных органов власти относится составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение, контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований; к ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за его исполнением, утверждение отчёта о его исполнении.
При формировании каждого бюджета предусматриваются источники покрытия дефицита. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета выступают внутренние и внешние заимствования.
Внутренними заимствованиями федеральных органов власти определяются: кредиты, полученные Правительством РФ от кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней.
Внешними заимствованиями федерального бюджета являются: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешнем рынке; кредиты правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций.
Главные стратегические направления сокращения дефицита бюджетов:
Для общего понимания экономического содержания доходов консолидированного бюджета рассмотрим главу 6 Бюджетного кодекса РФ (в дальнейшем БК РФ).
Доходами бюджета принято считать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Правовую базу формирования доходов бюджетов составляют:
1. бюджетное законодательство РФ, которое состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов на соответствующий год и иных федеральных законов;
2. законодательство о налогах и сборах, которое в соответствии со ст. 1 НК РФ состоит из:
а) Налоговый кодекс РФ и федеральные законы РФ о налогах и сборах;
б) законодательство субъектов РФ о налогах и сборах;
в) нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.
В доходах бюджета одного уровня могут быть частично централизованы доходы, подлежащие зачислению в бюджеты других уровней с целью финансирования централизованных мероприятий, что отражено в ст. 39.2 БК РФ. Нормативы централизации доходов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы и различные безвозмездные перечисления: от нерезидентов; от бюджетов других уровней; от государственных внебюджетных фондов; от государственных организаций; от национальных организаций; средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды; прочие безвозмездные перечисления. Пункт 3 ст. 39 БК РФ предусматривает, что в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
К целевым бюджетным фондам относятся фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемые по отдельной смете. Речь идет о доходах:
Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Доходы целевых бюджетных фондов в составе доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы учитываются отдельно.2
Налоговым законодательством РФ установлена исключительно денежная форма исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов и сборов. Согласно бюджетному законодательству (ст. 40 п. 1) формирование доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ осуществляется за счет денежных средств, зачисленных в доходы бюджетов.
Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ относится к ведению Российской Федерации.
В соответствии с БК РФ, устанавливающим принципы бюджетной системы РФ, в РФ действует принцип единства бюджетной системы РФ, означающий единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и т. д.
Пункт 1 комментируемой статьи определяет порядок, в соответствии с которым определяется момент, когда доходы будут считаться уплаченными. Этот порядок различается для налоговых и неналоговых доходов.
Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента, определяемого налоговым законодательством РФ.
Неналоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.
В соответствии с данной статьей зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, денежные средства считаются с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда.
В соответствии со ст. 41 БК РФ доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ – федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – подразделяются на налоговые и безвозмездные перечисления. Они нашли свое отражение в классификации доходов бюджетов РФ (прил. 2 к Закону о бюджетной классификации), включающей пять групп доходов:
В п. 2 данной статьи определен состав налоговых доходов. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с НК РФ, законами субъектов и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов РФ.
Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые действующим НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.
Местные налоги и сборы в городах федерального значений Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов РФ.3
Пени – денежные суммы, которые налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов и сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки.
Штрафами принято считать санкции, устанавливаемые и применяемые в виде денежных взысканий в размерах, которые установлены на законодательном уровне. Действующее законодательство о налогах и сборах допускает предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет. В соответствии с п. 3 ст. 41 размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов должен полностью учитываться в доходах соответствующего бюджета.
В соответствии с БК РФ к неналоговым доходам относятся:
Используя имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, можно получить различные виды доходов. Статья 42 БК РФ устанавливает общий принцип учета доходов от использования имущества, согласно которому в доходах бюджетов учитываются:
А) средства, полученные в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
Б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
В) средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;
Г) плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
Д) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям;
Е) часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей;
Ж) другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Указанные доходы включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Данный перечень не является исчерпывающим.
В свою очередь, в пункте 2 статьи 42 сказано, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Также следует отметить, что доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, о чем свидетельствует ст. 43 БК РФ. Указанные средства подлежат учету в бюджете соответствующего уровня бюджетной системы.
Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами различных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством РФ о приватизации. Следует отметить, что действие Закона о приватизации имущества не распространяется на некоторые виды отношений, возникающих при отчуждении земли (за исключением земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости), природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва, государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории РФ и др. (ст. 3 Закона).
Штрафные санкции являются одним из источников пополнения доходной части бюджетов РФ.
При этом действующая классификация доходов бюджетов РФ распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам. Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К последним относятся, например:
Согласно п.1 ст. 46 штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено БК РФ и другими законодательными актами РФ. Средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ и решениями судов.
А в п. 2 этой же статьи отмечается, что, кроме штрафов, в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход государства. К числу последних могут быть отнесены, например:
Суммы конфискаций, компенсаций и тому подобное зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ и судебными решениями.
В соответствии с п. 3 данной статьи суммы денежных взысканий за налоговые правонарушения, предусмотренные главами 16 и 18 части первой НК РФ, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ по нормативам и в порядке, которые установлены ФЗ о федеральном бюджете на текущий финансовый год и (или) законодательством РФ о налогах и сборах для соответствующих налогов и сборов, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Если штрафы, взимаемые в соответствии с гл. 16 и 18 НК РФ, невозможно отнести к соответствующему налогу и сбору, то они подлежат зачислению в федеральный, региональный и местные бюджеты в порядке, определяемом ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Собственные доходы бюджетов – это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами в соответствии с требованиями законодательства. К таким доходам относятся:
Собственные налоги представляют собой налоги, поступающие в бюджеты соответствующих уровней власти. Это органы власти получают исключительные права на взимание и использование перечисленных налогов.
Причем могут быть использованы такие методы закрепление как: квотирование (налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении той административно-территориальной единицы, на территории которой они собраны – например, местные налоги и сборы) или присоединение ставок (территориям разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом, – например, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость).
Закрепленные доходы представляют собой доходы, которые полностью или в твердо фиксируемой доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Нормативы закрепления могут быть едиными или дифференцированными.
В главе 7 отдельно регламентируются полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов.
Федеральные органы законодательной власти реализуют свои полномочия по формированию доходов бюджетов по двум основным направлениям:
В п. 1 ст. 53 БК РФ закреплено, что установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ. НК РФ в развитие этой нормы определил (ст. 3), что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются, соответственно, законами субъектов РФ о налогах и сборах и нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и (или) сборах.
Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующее только путем внесения изменений в БК РФ. Что касается полномочий федеральных органов законодательной власти по изменению действующего законодательства о неналоговых доходах, то эти полномочия могут быть реализованы, во-первых, только через внесение соответствующих поправок в БК РФ, а во-вторых, только после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения по данному вопросу.
Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Данная норма предполагает, что любые изменения налогового законодательства, проводимые в текущем году, должны быть учтены в федеральном бюджете.
Органами, в компетенцию которых входит принятия решения об изменении срока уплаты налога и сбора, являются (ст. 63 НК РФ):
Федеральные органы исполнительной власти принимают решения об изменении срока уплаты налога и сбора в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в соответствии со ст. 75 Закона о федеральном бюджете на 2004г. в пределах финансового года установлен лимит предоставления налоговых кредитов, рассрочек, отсрочек по уплате федеральных налогов и сборов в сумме не более 1,7 млрд. руб. Порядок реализации упомянутой статьи определяет Правительство РФ.
В статье 59 БК РФ регламентируются полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ по формированию доходов их бюджетов.
Они во многом аналогичны общим положениям, установленным в гл. 6 БК РФ. Однако стоит отдельно рассмотреть следующую норму: законодательные (представительные) органы субъектов РФ вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ. Здесь БК РФ снова обращается к налоговому законодательству, которое, как известно, установило «закрытый» перечень налогов в РФ. Иначе говоря, власти субъектов РФ не имеют прав самостоятельно вводить налоги, не установленные НК РФ.
Они вправе:
Например, решение о введение налога с продаж (регионального налога) в конкретном субъекте РФ принималось на основе закона субъекта РФ об этом налоге, но такое решение могло быть и не принято. Однако законодательной власти субъектов РФ могут снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка в 2%) либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты этого налога на данной территории. Аналогичные права имеют органы местного самоуправления, однако они должны учитывать также законодательство субъекта РФ по вопросам налогообложения.
Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции субъектов РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов о региональных бюджетах на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой НК РФ (п. 1 ст. 5), в соответствии с которой акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования. Внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в законы о региональных бюджетах на текущий финансовый год.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ по формированию доходов региональных бюджетов относится предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональные бюджеты. Эти полномочия они должны реализовывать в строгом соответствии с НК РФ. В соответствии со ст. 63 НК РФ решения об изменении срока уплаты региональных налогов и сборов могут приниматься финансовыми органами субъектов РФ. В данной статье законодатель устанавливает следующие условия, при одновременном соблюдении которых органы исполнительной власти субъекта РФ могут принять решение о предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов в региональные бюджеты в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в региональный бюджет:
Полномочия представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов реализуются прежде всего через их деятельность по введению местных налогов и сборов, установлению размеров ставок по ним и предоставлению налоговых льгот, так сказано в статье 64 пункте 1 БК РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 12 НК РФ при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения:
Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ.
При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Помимо БК РФ и НК РФ, о правах представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов упоминается также в Законе о финансовых основах местного самоуправления. В ст. 8 этого Закона определено, что представительные органы местного самоуправления вправе:
А) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
Б) в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые по этим вопросам решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за 1 месяц до вступления их в силу.
Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.
Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой, содержащейся в п. 1 ст. 5 НК РФ, в соответствии с которой акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.
Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в правовой акт о местном бюджете на текущий финансовый год.
К полномочиям органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов следует также отнести:
Рассматривая бюджет расширенного правительства, включающий в себя федеральный бюджет, консолидированный бюджет субъектов РФ, а также бюджеты федеральных и территориальных внебюджетных фондов, можно отметить, что, в целом доходы расширенного правительства за последние четыре года сохранялись на уровне около 38% к ВВП, лишь в 2006 году произошло некоторое снижение этого показателя. Это говорит о том, что налоговая нагрузка на экономику за указанный период практически не изменилась, а проводимая налоговая реформа влияла лишь на перераспределение структуры бюджетных доходов, как между уровнями бюджетной системы, так и по различным доходными статьями.
Рис. 1. Доходы бюджета расширенного правительства в 2002-2006 гг. (в % к ВВП)
Доходы всех уровней бюджетной системы РФ пополняются за счет пяти компонент: налоговых доходов; неналоговых доходов; безвозмездных перечислений; доходов целевых бюджетных фондов; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Каждая компонента имеет в свою очередь сложную структуру.
Самый значимый источник доходов бюджетов всех уровней - это налоговые доходы. Так, в 2006 году налоговые доходы составили около 90% всех доходов консолидированного бюджета РФ (с учетом единого социального налога). Отметим, что единый социальный налог (ЕСН) в настоящее время частично поступает в федеральный бюджет РФ, после чего эти средства передаются далее Пенсионному Фонду. Ввиду его особого назначения ЕСН записан в бюджете отдельной строкой и не включен в раздел налоговых доходов бюджета, однако, он входит в сумму доходов консолидированного бюджета РФ, и составил в 2006 году 8,8% всех поступлений консолидированного бюджета РФ.
Рис. 2. Структура доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
В Российской Федерации налогоплательщиками являются физические лица и организации, а объектами налогообложения считаются прибыль организаций, доход граждан, имущество организаций и граждан, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), операции по реализации товаров (работ, услуг), а также отдельные виды деятельности, объекты природопользования, операции с ценными бумагами и т.д.
В соответствии с законодательством РФ налог считается установленным, если определены налогоплательщики данного налога, а также объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога и порядок и сроки уплаты налога.
В Налоговом кодексе РФ под налоговой базой понимается некоторая характеристика объекта налогообложения, например, стоимость или физический объем, в отношении которой непосредственно исчисляются налоги. Налоговая ставка представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы. Некоторые объекты налогообложения (или их части) могут облагаться в льготном режиме или вообще не облагаться налогом (например, необлагаемый минимум доходов или имущества).
Все налоги можно подразделить на две основные категории: прямые и косвенные. В общем случае к прямым налогам принято относить такие налоги, которые выплачиваются налогоплательщиком со своих доходов или имущества в виде прямых платежей в бюджет. К ним относятся налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на имущество и другие.
Косвенные налоги - это налоги на товары и услуги, которые взимаются путем включения налога в цену товара (тариф на услуги). К их числу относятся налог с оборота, налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины. Особенностью косвенных налогов является то, что с их помощью налоговое бременя перекладывается с производителей товаров или услуг на их потребителей. Однако, на практике такой результат достигается не всегда.
В 2006 году в консолидированный бюджет РФ поступило 3,36 трлн.руб. налоговых доходов. При этом более 50% налоговых сборов в консолидированный бюджет РФ поступило всего от трех налогов: налога на добавленную стоимость (НДС), налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. В последние несколько лет из-за установившихся высоких цен на нефть на мировом рынке в общем объеме налоговых поступлений растет доля платежей за природные ресурсы. Около 85% от всего объема платежей за природные ресурсы составляет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Рис. 3. Структура налоговых доходов консолидированного бюджета по видам налогов, 2006 г. (в % от налоговых поступлений)
В зависимости от уровня органа власти, устанавливающего налог, налоги в РФ подразделяются на федеральные, региональные и местные.
К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а именно: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, налог на добычу полезных ископаемых, а так же таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи и государственная пошлина, направляемая в федеральный бюджет.
К налоговым доходам региональных и местных бюджетов относятся: налог на имущество предприятий, налог на игорный бизнес, транспортный налог (введен с 2006 года), налог с продаж (отменен с 2005 года), налог на имущество физических лиц, земельный налог. К налогам и сборам регионального и местного бюджетов относится также государственная пошлина, направляемая в соответствующий бюджет.
Таблица 1
Доля налогов разного уровня в консолидированном бюджете РФ (в % ко всем налоговым поступлениям).
|
Виды налогов |
2003 г. |
2004 г. |
2005 г. |
2006 г. |
|
Всего налоговых поступлений |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
из них: |
||||
|
Федеральные налоги |
88 |
91 |
92 |
91 |
|
Региональные налоги |
7 |
7 |
7 |
7 |
|
Местные налоги |
5 |
2 |
1 |
2 |
Кроме региональных и местных налогов, в региональные и местные бюджеты зачисляется также определенная доля от федеральных (для местных бюджетов также региональных) налогов и сборов, передаваемых бюджетам более низкого уровня в порядке установленном Бюджетным кодексом РФ. Такие налоги называют регулирующими. В Бюджетном кодексе записано, что к доходам бюджетов субъектов РФ относятся также отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогично определяются и регулирующие налоги местных бюджетов.
В 2006 году неналоговые доходы составили чуть меньше 8% от всех доходов консолидированного бюджета РФ.
Рис. 4. Структура неналоговых поступлений в федеральный бюджет и консолидированный бюджет субъектов РФ, 2006 г. (в % к общему объему неналоговых поступлений)
В Бюджетном кодексе РФ приведен единый для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ перечень неналоговых доходов. Источники неналоговых доходов устанавливаются представительными органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
На рисунке по горизонтальной оси приведены следующие виды неналоговых доходов: 1-доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от деятельности государственных или муниципальных организаций; 2 - доходы от продажи нематериальных активов; 3 - административные платежи и сборы; 4 - штрафные санкции, возмещение ущерба; 5 - доходы от внешнеэкономической деятельности; 6 - прочие неналоговые доходы.
Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций имеют самую большую величину в неналоговых поступлениях бюджетов всех уровней (64% для федерального бюджета и 81% для консолидированного бюджета субъектов РФ от всех неналоговых поступлений). В федеральном бюджете вторая по объему поступлений статья неналоговых доходов - это доходы от внешнеэкономической деятельности, которые включают в себя проценты по государственным кредитам и таможенные сборы (30 % от всех неналоговых поступлений федерального бюджета).
Согласно Бюджетному кодексу РФ в доходы бюджетов всех уровней могут осуществляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Кроме того, эта статья доходов может включать безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней и средства по взаимным расчетам.
Особо важную роль такой источник доходов как безвозмездные перечисления играет для бюджетов субъектов РФ, так как по статье доходов "безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней" в региональные бюджеты поступает финансовая помощь из федерального бюджета. Необходимость финансовой помощи субъектам РФ обусловлена неоднородностью социально-экономического развития, которая вызвана различной обеспеченностью природными ресурсами, инфраструктурой, исторически сложившейся специализацией, климатическими и географическими особенностями регионов.
В 2006 году средства финансовой помощи составили 19,5% от доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, что равняется 376,9 млрд.руб. Финансовая помощь поступает в бюджеты субъектов РФ в виде дотаций, субвенций, средств по взаимным расчетам, субсидий и прочих безвозмездных поступлений.
В 2006 году дотации (бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов) составили около 58% безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней. Дотации перечисляются в региональные бюджеты в основном из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, иными словами с целью обеспечения некоторого минимального уровня социально-экономического развития и сбалансированности региональных бюджетов.
Практически все оставшиеся средства по статье безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней предоставляются регионам в виде субвенций (бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов) и субсидий (бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов), соответственно 28% и 11%. Эти средства также поступают частично через Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области), а частично через другие федеральные фонды (Фонд Компенсации, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов).
Для финансового обеспечения своей деятельности и исполнения своих функций государство расходует средства бюджета. Размеры и структура государственных расходов влияют на социально-экономическое развитие страны и на темпы экономического роста. Фактически государство с помощью бюджетной политики осуществляет перераспределение ресурсов страны в интересах общества, а также пытается стабилизировать экономическое развитие.
В первую очередь государство финансирует общественный сектор экономики (оборону, охрану правопорядка, культуру и искусство, здравоохранение, образование, науку и т.п.). Также государственные средства идут на финансовую поддержку малоимущих и социально-незащищенных граждан, пенсии и стипендии, оплату государственных заказов, к исполнению которых могут быть привлечены на конкурсной основе частные фирмы.
Перечисленные виды расходов принято называть непроцентными расходами бюджета. Кроме того, определенная часть расходов используется на обслуживание государственного долга.
При принятии каждой программы государственных расходов должен быть запланирован объем средств, который позволит достичь объявленные общественно-значимые цели, и предусмотрены источники финансирования, за счет которых эта программа будет осуществляться (налоги, неналоговые доходы и пр.). Предприятия, организации и граждане, являющиеся налогоплательщиками, заинтересованы в том, чтобы государство эффективно тратило финансовые ресурсы страны. Поэтому особенно важно, чтобы налогоплательщики имели достаточно информации и знаний для осуществления общественного контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней власти, особенно в части расходов.
После кризисного 1998 г. расходы бюджета расширенного правительства РФ снизились до 35% к ВВП и колебались около этого уровня на протяжении последующих лет. Исключением был только 2005 г., когда расходы бюджета расширенного правительства практически сравнялись с доходами, и составили 38% к ВВП. Если рассматривать структуру расширенного бюджета в разрезе уровней бюджетной системы, то, как и в случае с доходами, наблюдается увеличение доли расходов федерального бюджета после 2004 г. Основной причиной изменения бюджетных параметров в 2005-2006 гг. была консолидация в федеральный бюджет части доходов и расходов Пенсионного фонда РФ. Речь идет о субсидировании базовой трудовой пенсии, которая согласно новым правилам поступает в федеральный бюджет в виде части единого социального налога, а затем передается в Пенсионный фонд. При этом в 2005 году эта операция регистрировалась по статье расходов на социальную политику, а в 2006 году по статье "Финансовая помощь бюджетам других уровней". В 2006 году расходы консолидированного бюджета РФ (без расходов внебюджетных фондов) составили 3,96 трлн. руб., при этом почти 60% этой суммы - это расходы федерального бюджета.
Рис. 5. Расходы бюджета расширенного правительства в 2002-2006 гг. (в % к ВВП)
В целом снижение государственных (непроцентных) расходов относительно ВВП позволяет снизить налоговую нагрузку на экономику, принимать бездефицитные бюджеты, что является необходимым условием стабильности экономического развития и привлечения инвестиций в экономику.
Величина расходов бюджетов относительно ВВП в различных странах сильно различается. Она определяется объемом ВВП (валового внутреннего продукта) страны, уровнем налогообложения, собираемостью налогов, объемом неналоговых поступлений, а также предпочтениями общества относительно программ государственных расходов. В различных странах периодически принимаются программы сокращения отдельных видов расходов, направленные на экономию бюджетных средств и повышение эффективности их использования. Однако, для развитых стран мира в последние десятилетия характерна тенденция к увеличению расходов бюджета и роста их объема относительно ВВП, что отражает как усиление государственного регулирования экономики, так и расширение социальных программ, одновременно в новых условиях растут расходы на правоохранительную деятельность.
Рассматривая расходы консолидированного бюджета в сопоставимых условиях (без учета трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд) в разрезе непроцентных расходов и расходов на обслуживание государственного долга можно отметить следующую тенденцию. Начиная с 2003 г. происходила трансформация структуры бюджета в пользу непроцентных расходов бюджета. Доля расходов на обслуживание государственного долга постепенно сокращалось с 4% к ВВП в 2003 г. до 1,8% к ВВП в 2006 г. При этом снижение происходило в основном за счет государственного внешнего долга. Как следствие доля непроцентных расходов постепенно возрастала.
Рис. 7. Структура расходов консолидированного бюджета в % ВВП (2006 г.)
В целом, прослеживая тенденции изменение структуры непроцентных расходов консолидированного бюджета за последние несколько лет, можно отметить, что за рассматриваемый период структура расходов по основным расходным статьям претерпела определенные изменения. Произошло заметное сокращение удельного веса расходов на жилищно-коммунальное хозяйство: с 2003 г. снижение составило 4,2 п.п.(процентных пункта). Кроме того, сократилась доля расходов на международную деятельность, на средства массовой информации, развитие рыночной инфраструктуры и прочие расходы, производимые в основном на уровне региональных и местных бюджетов.
Относительный рост расходов за последние четыре года наблюдался по следующим укрупненным расходным статьям: оборона, правоохранительная деятельность и судебная власть (1,8 п.п.), при этом основной вклад в указанный рост внесли расходы на правоохранительную деятельность. Существенно (с учетом небольшого веса) возросла доля расходов на государственное управление (1,2 п.п.).
Суммарная доля социальных расходов, включающие расходы на образование, здравоохранение, культуру, искусство и социальную политику, также продемонстрировала рост на 3,7 п.п. Основной вклад внесло увеличение расходов на образование и социальную политику.
Агрегированные расходы на поддержку реального сектора экономики и фундаментальную науку на протяжении рассматриваемого периода практически сохранялись на уровне 23-24% от общих непроцентных расходов консолидированного бюджета. Однако существенный рост продемонстрировали расходы на промышленность, энергетику и строительство (6,6 п.п.). Одной из причин этого роста стал перенос расходов на капитальное строительство объектов образования и здравоохранения из соответствующих социальных статей в статью расходов на промышленность, энергетику и строительство в 2006 г. Соответственно в этом году наблюдался некоторый спад расходов по социальным статьям.
Скачек расходов на транспорт и дорожное хозяйство после 2004 г. объясняется ликвидацией федерального дорожного фонда и консолидация его доходов в федеральном бюджете. Наконец, доля расходы на сельское хозяйство сократилась почти на треть.
Таблица 2
Структура непроцентных расходов консолидированного бюджета (%)
|
Показатели |
2002 |
2003 |
2004 |
2005* |
2006* |
|
Непроцентные расходы, всего |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
Государственное управление |
4,3 |
4,3 |
5,1 |
5,3 |
5,6 |
|
Оборона, правоохранительные органы, судебная власть |
18,0 |
19,7 |
20,8 |
20,2 |
21,5 |
|
Оборона и военная реформа |
10,7 |
11,4 |
11,7 |
10,9 |
11,4 |
|
Правоохранительная деятельность |
6,8 |
7,9 |
8,5 |
8,5 |
9,3 |
|
Судебная власть |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,8 |
0,9 |
|
Поддержка реального сектора |
18,4 |
23,6 |
23,1 |
23,2 |
23,3 |
|
Фундаментальные исследования и космос |
1,4 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
|
Промышленность |
2,8 |
3,5 |
7,4 |
8,9 |
10,1 |
|
сельское хозяйство |
3,3 |
3,2 |
3,2 |
2,1 |
2,1 |
|
Транспорт и дорожное хозяйство |
2,4 |
2,3 |
4,5 |
4,7 |
4,6 |
|
Бюджетные фонды |
8,5 |
13,2 |
6,6 |
6,0 |
5,0 |
|
ЖКХ |
11,4 |
11,8 |
10,8 |
9,0 |
7,6 |
|
Социальные расходы |
33,1 |
31,1 |
33,6 |
36,0 |
34,8 |
|
Образование |
13,5 |
12,8 |
13,2 |
14,6 |
14,3 |
|
Здравоохранение |
9,5 |
9,1 |
8,7 |
9,2 |
9,0 |
|
Культура и искусство |
1,6 |
1,7 |
1,7 |
1,9 |
1,8 |
|
Социальная политика |
8,5 |
7,5 |
10,0 |
10,4 |
9,7 |
|
Бюджетные ссуды |
-0,4 |
0,8 |
0,0 |
0,7 |
0,8 |
|
Прочие расходы |
15,2 |
8,6 |
6,6 |
5,5 |
6,3 |
* Без учета перечислений базовой трудовой пенсии в Пенсионный фонд. Источник: Минфин, расчеты ЦФП.
Если рассматривать расходы консолидированного бюджета РФ в экономической классификации в разрезе уровней бюджетной системы, то можно заключить, что в структуре расходов консолидированного бюджета преобладают текущие расходы (более 86%), а капитальные расходы составляют чуть более 13%. При этом доля капитальных расходов, производимых на уровне субъектов РФ, в два раза превышает долю капитальных расходов в федеральном бюджете.
Рассматривая структуру текущих расходов консолидированного бюджета, объем которых составляет 24,1% к ВВП, необходимо отметить, что почти половина указанных расходов (10,9% к ВВП) приходится на субсидии, субвенции и текущие трансферты. Последние включают как перечисления в пенсионный фонд на выплату базовой пенсии (3,2 % к ВВП), так и прочие трансферты населению (3,1% к ВВП) в форме различных пособий, стипендий, субсидий на оплату услуг ЖКХ и т.п. Субсидии и субвенции предприятиям и организациям составляли за первые три квартала 2006 г. 4,6% к ВВП.
Таким образом, из суммарных расходов государственного бюджета почти в 28% к ВВП, почти половина (субсидии, текущие трансферты, выплата процентов и кредиты) не являются вкладом сектора государства в образование ВВП, а, по сути, является дальнейшим перераспределением добавленной стоимости, созданной другими секторами. Это необходимо учитывать при анализе вопроса о степени участия сектора государства в ВВП. Так, оперируя только бюджетными данными скорее всего можно говорить о высокой доле финансовых ресурсов, распределяемых через государственный бюджет, при этом доля государства в производстве ВВП гораздо ниже. В связи с этим трудно контролировать эффективность деятельности государственного сектора и оценивать его влияние на сектора экономики.
Расходы федерального бюджета, как части консолидированного бюджета РФ, также подразделяются на непроцентные расходы и обслуживание государственного долга Российской Федерации. В 2006 году расходы федерального бюджета составили 17,8 % от ВВП, из них 1,3 % от ВВП составили выплаты процентов по внешнему долгу и 0,4 % от ВВП - по внутреннему. В расходы федерального бюджета также входят трансферты субъектам федерации (в 2006 году - 2,8 % от ВВП) и трансферты Пенсионному фонду (в 2006 году - 3,1 % от ВВП).
Рис. 8. Структура расходов федерального бюджета, 2006 г. (в % к общей сумме расходов)
Однако укрупненная функциональная структура федерального бюджета существенно отличается от структуры консолидированного бюджета РФ. Наиболее крупной статьей расходов федерального бюджета России в 2006 г. является финансовая помощь бюджетам других уровней - около 30% от общей суммы расходов. Наибольший удельный вес в ее структуре (58 %) имеет передача средств государственным внебюджетным фондам. Это связано с тем, что в доходы федерального бюджета зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии. 36% от объема средств, передаваемых другим уровням бюджетной системы составляет финансовая помощь бюджетам других уровней.
Второй по значимости расходной статьей является национальная оборона - 14,7% от суммы расходов федерального бюджета. Далее следует обслуживание государственного и муниципального долга - 11,8%, в составе которого около 80% составляют расходы на обслуживание внешнего долга.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также содержание сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть распределяется по-прежнему без четких критериев и процедур. Требует дальнейшего развития методология бюджетного выравнивания и законодательного закрепления методика распределения средств ФФПР.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных и местных властей позволяют переложить политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, который, с одной стороны, вынужден постоянно ужесточать административный контроль за положением дел на местах и, с другой стороны, компенсировать негативные последствия финансовой деятельности региональных и местных органов власти.
Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий и автономией региональных и местных властей усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов и гражданского общества, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, традициями государственного патернализма, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти и управления разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.
В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, недостаток заинтересованности региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:
стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;
собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);
налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);
разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание;
каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;
часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.).
При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
стабильность. Чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
экономическая эффективность. За каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
территориальная мобильность налоговой базы. Чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами (муниципалитетами), тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
равномерность размещения налоговой базы. Чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
социальная справедливость. Налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
бюджетная ответственность. Сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджеты органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.5
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов.6
В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.7
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической _ политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования,
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Исходя из этого, при формировании федерального бюджета предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать
Основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка федерального закона о внесении в Бюджетный кодеке Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Указанный федеральный закон вступил в силу с 1 января 2006 г, создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2003 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить ирименение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2006 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета представляют экономические отношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями и гражданами, с другой, в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда.
Доходы бюджета необходимо рассматривать прежде всего как фактор, влияющий на совокупное потребление через воздействие на уровень доходности социальных групп и видов деятельности. Кроме того, взимание бюджетных доходов позволяет оказывать определенное воздействие на выбор направлений использования накоплений, образующихся в ходе хозяйственной деятельности, регулировать спрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета способны воздействовать на хозяйственную активность, на объем выпускаемой продукции и техническое освоение производства, на равновесие цен и состояние их эластичности, на отраслевое и территориальное размещение инвестиций. В результате они обеспечивают возможность смягчения циклических колебаний в экономическом развитии, регулирования стоимостных макроэкономических пропорций, корректировки темпов социально-экономического развития.
С другой стороны, высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственной активности, уменьшению потребительских расходов, снижению совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного ВВП, а в последствии и потенциальных доходов самого государства. Установление же низкого уровня изъятия одномоментно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регулирования. Поэтому в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным условиям.
Доходы всех уровней бюджетной системы РФ пополняются за счет пяти компонент: налоговых доходов; неналоговых доходов; безвозмездных перечислений; доходов целевых бюджетных фондов; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Каждая компонента имеет в свою очередь сложную структуру.
Самый значимый источник доходов бюджетов всех уровней - это налоговые доходы. В 2006 году в консолидированный бюджет РФ поступило 3,36 трлн.руб. налоговых доходов.
В 2006 году неналоговые доходы составили чуть меньше 8% от всех доходов консолидированного бюджета РФ.
После кризисного 1998 г. расходы бюджета расширенного правительства РФ снизились до 35% к ВВП и колебались около этого уровня на протяжении последующих лет. Исключением был только 2005 г., когда расходы бюджета расширенного правительства практически сравнялись с доходами, и составили 38% к ВВП. Если рассматривать структуру расширенного бюджета в разрезе уровней бюджетной системы, то, как и в случае с доходами, наблюдается увеличение доли расходов федерального бюджета после 2004 г
В целом снижение государственных (непроцентных) расходов относительно ВВП позволяет снизить налоговую нагрузку на экономику, принимать бездефицитные бюджеты, что является необходимым условием стабильности экономического развития и привлечения инвестиций в экономику.
Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2002-2006 гг.
|
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Доходы |
2683,7 |
3519,2 |
4138,7 |
4858,1 |
5427,3 |
|
в том числе: |
|||||
|
налоговые доходы, |
2345,0 |
3136,8 |
3735,3 |
4037,7 |
4491,5 |
|
из них: |
|||||
|
налог на прибыль организаций |
513,8 |
463,3 |
526,5 |
783,5 |
867,6 |
|
налог на доходы физических лиц |
255,8 |
358,1 |
455,7 |
496,4 |
574,5 |
|
налог на добавленную стоимость |
639,0 |
752,7 |
882,1 |
956,0 |
1069,7 |
|
акцизы |
243,3 |
264,1 |
347,8 |
222,1 |
244,3 |
|
налоги на имущество |
89,6 |
120,5 |
137,8 |
143,3 |
146,9 |
|
платежи за пользование природными ресурсами |
135,7 |
330,8 |
395,8 |
525,1 |
579,5 |
|
налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции |
331,3 |
323,4 |
452,8 |
761,0 |
859,7 |
|
неналоговые доходы |
198,7 |
266,4 |
333,4 |
367,1 |
421,4 |
|
из них от: |
|||||
|
внешнеэкономической деятельности |
51,5 |
65,4 |
52,9 |
35,4 |
38,4 |
|
имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций |
115,8 |
160,5 |
240,2 |
287,2 |
329,9 |
|
безвозмездные перечисления |
-15,0 |
-56,7 |
-91,2 |
-111,9 |
-132,1 |
|
доходы целевых бюджетных фондов |
146,7 |
160,3 |
143,0 |
148,9 |
171,9 |
|
доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности |
8,3 |
12,4 |
18,2 |
25,8 |
29,8 |
|
Расходы |
2419,4 |
3422,3 |
3964,9 |
3919,8 |
4665,4 |
|
Профицит, дефицит (-) |
264,3 |
97,0 |
173,8 |
938,4 |
761,9 |
1 Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система РФ. – Ростов н/Д.: Феникс, 2004, с.104-107.
2 Комментарий к Бюджетному кодексу РФ – М.: изд. «Экзамен», 2006. – 672 с.
3 Комментарий к Бюджетному кодексу РФ – М.: изд. «Экзамен», 2006. – 672 с.
4 В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская, Финансы, деньги, кредит и банки. Уч. пос. 3-е изд., испр. и доп., С-П, ИВЭСЭП, 2005.
5 Пшенникова Е.И. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2005. С. 116-119.
6 Там же. С. 121.
7 Там же. С. 123.
Консолидированный бюджет РФ
едеральный бюджет (республиканский бюджет РФ)
Региональные бюджеты
Консолидированные бюджеты субъектов РФ (регионов)
Местные бюджеты