Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России
Использование взаимозачетов
В практике исполнения бюджетов широко приме няется взаимозачет, когда бюджет вместо выполнения своих обязательств перед получателем списывает ему. соответствующий объем налогов. Иногда подобные списания осуществляются па предъявителя, т.е. пре вращаются в денежные суррогаты, как это было с Казначейскими налоговыми освобождениями. Однако в чистой зачетной операции денежные потоки не воз никают. Ее суть состоит в том, что происходит одно временное списание долгов бюджетополучателя в бюд жет и долгов бюджета бюджетополучателю. При этом права на списание части налогов выдаются определен ному хозяйствующему субъекту и не могут быть пере даны в какой-либо форме другому, либо реализованы на рынке, т.е. классическая зачетная операция абсо лютно неликвидна.
На практике «классические» взаимозачетыыыыыыоыыыыыыыыыеыыыыыыыыыоыыыыыыыыыыыоыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыымыыывыыыылыыыыыыыыыыыыыыыыыыдыыыеыся отсутствие в подобной схеме реальных товарных потоков. Напри мер, оборонное предприятие ожидает поступления бюджетных денег, чтобы закупить необходимые для выпуска самолетов сырье и оборудование. Параллель но оно производят кастрюли. Однако из бюджета вме сто средств на комплектующие для самолетов пред приятие получает сообщение, что может не платить налоги за произведенные кастрюли. В приведенном при мере выпуск необходимой государству продукции на чинает всецело зависеть от рентабельности дополни тельного производства оборонного предприятия.
При осуществлении «классического» зачета возни кают и некоторые противоречия с законодательством. В силу отсутствия реальных денежных потоков не реа лизуется обязательное условие денежного исполнения бюджетов. Вместе с тем, в отношении обязательств государства по финансированию объектов социальной и производственной сферы сложно применить ГК РФ, который предусматривает осуществление зачета встречного однородного требования, срок которого либо наступил, либо не указан или определен момен-
* Окончание. Начало см. "Финансы" № 5 3 — финансы № 6
том востребования. Это обусловлено отсутствием пра вового механизма, позволяющего бюджетополучателю предъявить встречное требование бюджету. Иными сло вами, срок востребования налогов и ответственность за его несоблюдение законодательно определены, а срок реализации государственных финансовых обяза тельств и санкции за их невыполнение — нет. Надеем ся, что данная проблема будет решена с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В настоящее время отношения предприятий с бюд жетом обычно регулируются договорами или актами, не предусмотренными действующим законодатель ством, что создает дополнительные трудности как в бухгалтерском учете хозяйствующих субъектов, так и при составлении отчета об исполнении бюджета. По этим причинам наибольшее распространение получи ли зачетные операции, которые осуществляются та ким образом, что формально в бюджет зачисляются денежные доходы и производятся денежные расходы. Одним из образцов подобной схемы выступает денеж ный зачет, осуществляемый в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1997 года № 880 «Об установлении порядка расчетов при исполнении отдельных статей расходов федерального бюджета на 1997 год»'. Она построена на основе совме щения исполнения бюджета в денежной форме с по лучением товара в счет долгов хозяйствующих субъек тов в бюджет. При этом изначально не требуется ис пользование денежных суррогатов или формирование структуры, обслуживающей прохождение товаров к потребителям.
Упрощенный механизм данной схемы таков. В упол номоченном банке открываются счета получателя бюджетных средств и производителя товаров и услуг. При этом получатель может перевести средства со свое го счета только для оплаты поставленной ему продукции. Производитель товаров и услуг может перечислить со
' Указом Президента Российской Федерации «О дополни тельных мерах по мобилизации кассовых поступлений в федеральный бюджет» от 7 ноября 1997 г. №1173 примене ние данной схемы для исполнения федерального бюджета с 1 января 1998 г. запрещено. В этом же документе содержится рекомендация отказаться от применения подобных зачет ных схем и при исполнении бюджетов субъектов РФ.
25
своего счета только налоги в бюджет. Таким образом, если, например, по обязательствам бюджета выделен 1 млрд. руб., он немедленно перечисляется на счет соот ветствующего поставщика продукции, откуда вновь воз вращается в бюджет уже в форме уплаты налогов. Соот ветственно, при обеспечении стократной оборачиваемо сти, одним миллиардом рублей «живых денег» можно исполнить бюджет по доходам и расходам на 100 млрд. руб. в достаточно короткий промежуток времени.
При реализации данной схемы прямые потери бюд жета практически отсутствуют. Все расходы, связан ные с обслуживанием счетов, берут на себя уполно моченные коммерческие банки, при этом получая право кратковременного (на несколько часов) распо ряжения выделенными средствами. В данном механиз ме без прямого нарушения федерального законода тельства обеспечивается одновременное осуществле ние финансирования обязательств бюджета и изъятие в него налогов. Кроме того, что немаловажно, фор мально бюджет исполняется в денежной форме.
Наряду с очевидными достоинствами в схеме при сутствуют и достаточно серьезные недостатки. Наибо лее крупными из них являются следующие:
1. Бюджет самоустраняется от организации контро ля ценообразования продукции, поставляемой в счет государственных нужд. Например, в счет исполнения бюджета поставляется продукция по прейскурантной цене, в то время как расчеты показывают, что даже если цены в подобной ситуации будут назначены на 20-25% меньше прейскурантных, для хозяйствующих субъек тов сохранится заинтересованность в проведении подоб ного зачета. Таким образом, бюджет фактически испол няется в меньшей степени, чем возможно.
2. Значительной остается роль субъективного фак тора, особенно в момент определения лимитов фи нансирования, выбора поставщика товаров и услуг.
3. Влияние двух названных факторов ведет к появ лению большого количества посреднических структур паразитирующих в цепочке. Их деятельность еще силь нее понижает эффективность расходов бюджета.
4. Неизбежность проведения подобных зачетов в существующей экономической ситуации повышает заин тересованность хозяйствующих субъектов в повышении своей задолженности в бюджет, поскольку выгода от за четной операции компенсирует возникающие потери.
Воздействие всех перечисленных факторов привело в настоящее время к тому, что зачастую указанный денежный зачет реализуется на рынке за деньги по сто имости близкой к 50% от номинала. То есть, несмотря па проработанпость схемы в ней остались упущения, которые привели к превращению данного зачета в форму денежного суррогата. В результате возникают весьма существенные потери для государства. Во-пер вых, предприятия финансируются вдвое меньше, ччччпредусмотрено бюджетом, т.е. могут закупить вдвое меньший объем товаров и услуг, чем планировалось. Во-вторых, покупателем зачета становятся хозяйству ющие субъекты, у которых имеются свободные денеж ные средства. То есть, с бюджетом они расплатятся теми же зачетными деньгами. Суммарные потери госу дарства в этом случае становятся близки к объему за чета. При этом в полной мере проявляется закон Гре-шама, т.е. «плохие» деньги (в которые превратился де-
нежный зачет) вытесняют «хорошие» деньги. В резуль тате мера, которая должна была смягчить бюджетный кризис способствует его развитию. Доля зачетов в доходах и расходах консолидиро ванных бюджетов субъектов Российской Федерации
Рассмотрим ситуацию, сложившуюся по итогам 1996 г. В форме разного рода денежных суррогатов, за четов и иных неденежных форм финансировались прак тически все бюджеты субъектов Российской Федера ции (см., например, таблицу 1). Таблица 1
|
Денежные суррогаты, зачеты и пр. в вЬигм^г |
Денежные суррогаты, зачеты и пр. в^дяжяДгг |
|
|
Красноярский край |
0,0% |
6,7% |
|
г.Москва |
10,2% |
10,1% |
|
Рес.Калмыкия |
11,3% |
22,1 |
|
Алтайский край |
12,4% |
8,1 |
|
Магаданская обл. |
18,5% |
46,7 |
|
Калужская обл. |
20,5% |
19,1 |
|
Брянская обл. |
27,1% |
35,9 |
|
Хабаровский край |
34,8% |
26,7 |
|
Удмуртская Рее. |
39,4% |
39,1 |
|
Рязанская обл. |
40,1% |
28,9 |
|
Рее, Бурятия |
40,6% |
0,0 |
|
Пермскаяяяяяяя яяяяяя яяяяяя яяяяяяяяяяяяяябл. |
43,9% |
35,7 |
|
Волгоградская обл. |
44,3% |
46,3 |
|
Новосибирская обл. |
51,5% |
49,5 |
|
Ульяновская обл. |
52,1% |
60,6 |
|
Омская обл. |
56,0% |
50,2 |
|
Саратовская обл. |
59,5% |
15,1 |
|
Челябинская обл. |
62,4% |
0,0 |
Необходимо оговориться, что в таблице 1 указана лишь часть финансирования в неденежной форме. Од нако сложность зачетных операций состоит в том, что в настоящее время все чаще используются такие фи нансовые схемы, которые делают факт проведения за чета непрозрачным, и внешне все выглядит как финан сирование в денежной форме. Неденежные операции дол жны, как правило, проходить приблизительно в одном размере и по доходам, и по расходам. Это вызвано тем, что для органов государственной власти, получивших доходы в товарной вексельной и другой формах, пред почтительно немедленно передать их получателям бюд жетов, что позволит уйти от дополнительных издержек, связанных с самостоятельной реализацией товаров на рынке, их хранением и пр.
Таким образом, схема проведения традиционных неденежпых операций предельно проста. Если бюджет принимает в уплату налогов товары и услуги в счет исполнения по доходам, то, как правило, следом идет поставка данных товаров и услуг в счет обязательств бюджета по расходам. Например, если в распоряжение региональных органов власти в счет уплаты налогов поступает уголь на сумму 100 млн. руб., затем этот же
26
уголь передается в сферу жилищно-коммунального хозяйства региона. Таким образом, и по доходам, и по расходам в отчете об исполнении бюджета пройдет одна сумма — 100 млн. руб.
Примерно аналогичная ситуация и с денежными суррогатами. Например, бюджет принимает в качестве оплаты налогов векселя угольного предприятия на 100 млн. руб. Данные векселя поступают в сферу ЖКХ, и в счет их оплаты поставляется продукция также на 100 млн. руб. Несколько сложнее обстоит дело, если эми тентом векселей выступает администрация субъекта Российской Федерации или привлекаются иные цен ные бумаги. Однако конечным результатом получения неденежных доходов всегда является проведение в от чете об исполнении бюджета одинаковой суммы и по доходам, и по расходам.
Наконец, та же ситуация сохраняется при прове дении зачета, когда предприятию списываются долги в бюджет в том объеме, сколько средств должен бюд жет данному предприятию. При этом не важно, как образовалась такая задолженность — за поставленную для государственных нужд продукцию или в счет фи нансовой поддержки предприятию, предусмотренной соответствующим законом о бюджете. В отчете доходы и расходы также будут совпадать.
В приведенной таблице примером подобного совпа дения являются г. Москва, Удмуртия, Калужская, Пермская, Волгоградскаяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяденежного ис полнения бюджетов, как по доходам, так и по расхо дам. Однако, как следует из таблицы, в ряде субъектов Российской Федерации существует большая разница между объемом зачетов по доходам и по расходам. Причин может быть несколько: бюджет принимает товарную продукцию в счет на логов и иных обязательных платежей, после чего са мостоятельно ее реализует на рынке за деньги (зачет ные доходы больше расходов);
бюджет самостоятельно закупает продукцию, пос ле чего осуществляется распределение ее по получа телям (зачетные доходы меньше расходов);
применяются дополнительные финансовые схемы (зачетные доходы соотносятся с расходами в зависи мости от характера схем). Причины неденежного исполнения бюджетов Сегодня в Российской Федерации значительная часть бюджетов исполняется в неденежной форме. В литературе и на практике постоянно приходится стал киваться с полярными оценками подобных операций. Однако, не вдаваясь в подробности идущей дискуссии, было бы целесообразно оценить, возможно ли в су ществующей экономической ситуации полное прекра щение зачетных и иных неденежных операций с учас тием бюджета.
Прежде всего, необходимо отметить, что к концу 1996 г. доля бартера в обслуживании товарооборота со ставляла около 40%, а, учитывая суррогаты, в неде нежной форме проводилось 70% товарообменныыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыы ыыыыыыыысыыыылыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыяыыыется не посильная для реального сектора экономики ставка процента. Чем она выше, тем чаще для финансирова ния оборотных средств необходимо использование от-
носительно дешевого в обслуживании бартера и денеж ных суррогатов. Государственные и муниципальные финансы не могут существовать вне связи с экономи кой, которая оказывает существенное влияние на бюджеты всех уровней, вынуждая идти на применение неденежных форм исполнения.
Помимо этого необходимо учитывать, во-первых, исполнение федерального бюджета не в полном объе ме, что во многом обусловлено недопоступлением налогов. В результате бюджетополучатели не в состоя нии оплатить отгруженную продукцию, необходимую для их нужд. Следовательно, большой объем ликвид ной продукции не оплачивается по вине бюджета. Со ответственно, производители продукции не в состоя нии выплачиччтччнччочч.ччоччиччеччпччоччыч круг: недопоступление налогов вызывает недофинансирова-ние бюджетной сферы, которая наращивает задолжен ность перед поставщиками продукции, а они, в свою очередь, не выплачивают налогов и не погашают иных своих обязательств.
Во-вторых, сохраняются условия для дальнейшего углубления кризиса расчетов, поскольку практически все хозяйствующие субъекты продолжают взаимно кре дитоваться на основе неплатежей, т.е. в непредусмот ренной законодательством форме. Массовый характер этого явления не позволяет эффективно противосто ять ему путем возбуждения и осуществления процеду ры банкротства. Остающаяся возможность неэффек тивного использования данного специфичного небан ковского кредита ведет к продолжению производства заведомо неликвидной продукции. Нормой стала демон страция убытков без поиска эффективных способов их покрытия.
В-третьих, значительная масса хозяйствующих субъектов имеет задолженность перед бюджетной сис темой в таком объеме, который исключает ее покры тие в обозримом промежутке времени. В результате ру ководство предприятий нередко вообще не стремится к покрытию имеющейся задолженности. Хозяйствен ная деятельность с использованием денежных расче тов через банки не ведется, поскольку все средства со счетов пришлось бы направлять в уплату налогов. Един ственным выходом для предприятий в этом случае яв ляется использование бартера и денежных суррогатов.
В-четвертых, в условиях неплатежей налоги берут ся не со средств, фактически поступивших в счет оп латы отгруженных товаров и услуг, а с начисленных, фактически фиктивных цен, т.е. налоги физически не могут быть собраны. Суррогаты позволяют в опреде ленной мере привести доходы и расходы бюджетной системы в соответствие с возможностями экономики, поскольку дисконт в доходах бюджета оборачивается выигрышем хозяйствующих субъектов (хотя зачаччуччбччьччяччаччьччиччоччаччрчсваивается посредничес кой организацией).
Все перечисленные факторы ведут к разрастанию системы неденежного обращения. Ее часто пытаются сравнить с неким подобием средневековой рыночной системы. Очевидно, что это некорректная аналогия. Нынешняя система неденежных расчетов — нормальная реакция высокоразвитой экономики на гипертрофиро ванное развитие ее финансового сектора и завышенные налоги. Поэтому, с нашей точки зрения, нужно бо-
27
ротьсяза совершенствование и позитивное использо вание неденежных расчетов (в том числе и в бюджет ном процессе), а не против данной формы расчетных отношений как таковой. Параллельно должна идти ра бота по восстановлению нормального соотношения реального и финансового секторов экономики и фор мированию адекватной налоговой системы.
В этой связи попытки федерального уровня бороть ся против неденежного исполнения бюджетов обрече ны на неудачу, поскольку направлены на ликвидацию не причччччччччччччччччччччччччччччччччтребность в осуществлении неденежных операций вынуждает вновь и вновь разрешать их проведение. Примером могут слу жить уже перечисленные документы. После длитель ных заявлений о недопустимости зачетов появляется Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1997 г. № 880, который разрешает денежные зачеты; затем Указ от 7 ноября 1997 г. №1173, их запрещаю щий, а через неделю — 15 ноября 1997 г. — выходит распоряжение Правительства Российской Федерации № 1617-р, разрешающее проведение товарных зачетов. Можно привести и многие другие подобные примеры. Отсюда следует вывод, что бороться с объективными экономическими процессами бесполезно. Следователь но, необходимо приложить все усилия, чтобы сделать неденежное исполнение выгодным бюджету, исклю чив провалы как в его доходах, так н расходах. Возможности прекращения неденежного
исполнения бюджетов
Способом решения указанных проблем теоретичес ки могла бы стать широкомасштабная эмиссия денеж ной массы М2, как предлагается некоторыми полити ческими движениями. Эмиссия может оказаться сколь ко-нибудь эффективной при условии, что спекулятив ный и реальный сектора экономики будут, по меньшей мере, сравнимы по прибыльности и надежности. В су ществующих условиях спекулятивный сектор, несом ненно, более привлекателен. Следовательно, проведе ние эмиссии М2, позволив временно вытеснить денеж ные суррогаты, приведет к тому, что основная часть эмитированных средств, совершив один оборот, по кинет реальный сектор экономики и приведет к росту инфляции и дальнейшему ухудшению положения пред приятий. Следовательно, проведение эмиссии в насто ящее время нецелесообразно.
Другим теоретическим вариантом решения пробле мы могло бы стать начало процедуры банкротства всех должников. Тогда все предприятия и организации, не способные расплатиться с бюджетами и партнерами в денежной форме, прекратят свое существование. Од нако тогда банкротство должно носить массовый ха рактер, что заведомо неприемлемо, поскольку, во-первых, требует дополнительных расходов бюджетной системы, во-вторых, не восполнит задолженность
предприятий перед бюджетами, в-третьих, нанесет тяжелый удар по всему реальному сектору экономики. Следовательно, и этот инструмент восстановления денежного исполнения бюджетов непригоден.
Третьим теоретическим вариантом достижения де нежного исполнения бюджетов является восстановле ние жесткого государственного контроля за всем спе кулятивным сектором экономики, внешнеторговыми операциями, деятельностью естественных монополий и эффективностью управления всей государственной собственностью. Этот вариант был бы наименее без болезненным с точки зрения реального сектора эко номики. Как показывает опыт многих стран, как пра вило, именно подобные меры становились одним из первых шагов к достижению экономического роста. Примером может служить выход из «великой депрес сии» США, послевоенное восстановление ФРГ и Япо нии. Успешность такого подхода продемонстрирована и китайским «экономическим чудом». Однако осуще ствление указанных мер в существующей в Российс кой Федерации политико-экономической обстановке пока невозможно.
Также жесткий контроль со стороны государства за финансовыми потоками предполагает и четвертый вари ант — официальное бведение параллельной валюты (имен но денег, а не суррогата), которая не может конвертиро ваться и используется только для кредитования и "осуще ствления расчетов в реальном секторе экономики.
В этой ситуации удастся сохранить и, возможно, увеличить бюджетные расходы, особенно их инвести ционную часть. В нормальных условиях окажутся как предприятия, приспособившиеся крыночным услови ям, так и предприятия, у которых для этого пока не хватает возможностей, т.е. весь реальный сектор эко номики. Более того, стихийный аналог параллельной системы денежного обращения уже создан самими предприятиями. Даже в прейскуранте зачастую указы вается, по меньшей мере, три цены: денежная, бар терная и зачетная. При этом денежная — на 30-50 % ниже зачетной. Однако осуществление четвертого ва рианта, как и третьего, пока невозможно из-за него товности государства жестко контролировать спекуля тивный сектор экономики.
Таким образом, учитывая все выше изложенное, приходится констатировать, что полная ликвидация неденежных методов исполнения бюджетов в настоя щее время нереализуема. Попытки финансировать фе деральный и иные бюджеты исключительно на основе «живых денег» обречены на провал. Задачей сегодняш него дня является организация бюджетного процесса таким образом, чтобы максимально обеспечивать вы полнение финансовых обязательств государства с од новременным стимулированием развития реального сектора экономики.