Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
А. ЛЯСКО, экономический обозреватель еженедельника "Экономика и жизнь -московский выпуск"
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС И ЕГО ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ*
Финансово-бюджетный кризис, обострившийся летом 1998 г., ока зал чрезвычайно неблагоприятное воздействие на экономику регио нов Российской Федерации. В отличие от федерального центра пос ледние не имеют возможности решать свои бюджетные проблемы за счет рублевой эмиссии или масштабного привлечения спекуля тивного финансового капитала. В результате региональные бюдже ты оказываются неспособными исполнять взятые на себя финансо вые обязательства, а их дефицит покрывается путем необеспеченных заимствований и возрастающей эмиссии денежных суррогатов, пред ставляющих собой различные формы территориальных взаимозаче тов и налоговых освобождений.
Прямое воздействие августовского валютно-финансового кризиса на экономику регионов заключается в резком изменении соотноше ния между объемами рублевых поступлений в территориальные бюд жеты и размерами их валютных обязательств перед иностранными инвесторами и кредиторами. Неожиданное удорожание цены валют ных заимствований и последующий уход инвесторов с рынка субфе деральных ценных бумаг, номинированных в рублях, усугубили про блему дальнейшего обслуживания региональных займов. Это застави ло ряд субъектов Федерации принудительно реструктурировать вып латы по внутреннему долгу. Как следствие бюджеты субъектов Феде рации лишились возможности рефинансирования своих долговых обя зательств за счет эмиссии новых выпусков ценных бумаг, а значит, потеряли важный источник покрытия бюджетного дефицита.
' В статье использованы данные Госкомстата России и информационного агент ства "Прайм-ТАСС". Бюджетные показатели обобщены по 12 субъектам Федера ции, выбор которых репрезентативен по критериям географического расположения, уровня экономического развития и структуры промышленного производства (Владимирская, Ленинградская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбург ская, Ростовская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Красноярский край, Республика Удмуртия).
А. Ляско
Инфляционное обесценение рублевых активов банков и промыш ленных предприятий в первые месяцы кризиса существенно умень шило возможности проведения ими обязательных платежей в терри ториальные бюджеты. В то же время неизбежное повышение отпуск ных цен в промышленности и удорожание банковского кредита спо собствовали росту убытков от деятельности предприятий и сниже нию объема региональных налоговых поступлений, скорректирован ных на величину инфляции. План формирования доходной части тер риториальных бюджетов на 1998 г. может быть исполнен исключи тельно в номинальном, но никак не в реальном выражении, при этом ухудшение финансовой обеспеченности территорий маскируется ин фляционной премией, не учтенной в бюджетных проектировках.
Общие итоги деятельности федерального правительства по ста билизации макроэкономического положения в стране также сказыва ются на состоянии региональных финансов. Жесткая монетарная по литика федеральных властей привела к бартеризации хозяйственного оборота, оттоку банковского капитала из реального сектора экономики, падению объема инвестиций в промышленность. Названные факторы подрывают доходную базу региональных бюджетов и способствуют росту бюджетного дефицита. Для преодоления углубляющегося раз рыва между доходами и расходами территориальных бюджетов субъек ты Федерации вынуждены прибегать к необеспеченным заимствова ниям и неденежным формам расчетов с предприятиями, что приводит к дальнейшему падению бюджетных доходов и увеличению дефицита.
Текущие доходы региональных бюджетов
Несмотря на усиление инфляционных процессов, позволяющих относительно легко достичь запланированных объемов бюджетных поступлений, реальный сбор налогов в большинстве регионов по-пре жнему отстает от плановых заданий. В частности, бюджет Нижегород ской области за 1998 г. исполнен по доходам на 88% годового плана, Республики Башкортостан (включая бюджеты нижестоящих уров ней) - на 82, Воронежской области - на 79, Новосибирской - на 75°о.
В тех немногих регионах, где по итогам года зафиксировано выполнение плана доходных поступлений, соответствующий резуль тат достигнут либо за счет средств внешней поддержки, либо ценой. углубления диспропорций в бюджетной системе. Так, формальное превышение доходов республиканского бюджета Удмуртии на 6°о по сравнению с годовым заданием стало возможным исключительно благодаря финансовой помощи со стороны федерального бюджета, составившей свыше половины доходных поступлений. В то же вре мя по собственным доходам бюджет Удмуртии исполнен всего на 79°о плана. Другой относительно благополучный регион, Свердлов ская область, при номинальном исполнении областного бюджета на 111°о к плановому заданию так и не сумел изыскать источники покрытия ряда статей бюджетных расходов. В результате задолжен ность по зарплате в бюджетной сфере превысила 500 млн. руб.
Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов
На декабрь 1998 г. пришелся непропорционально большой объем региональных бюджетных поступлений по сравнению со всеми предше ствующими месяцами прошлого года. В бюджет Нижегородской облас ти за декабрь поступило сразу 20% всего объема годовых доходов, Вла димирской - 30, Свердловской - 33°о. Это связано с широким примене нием взаимозачетов, налоговых освобождений и прочих денежных сур рогатов, задача которых заключалась в имитации относительно высоких показателей исполнения региональных бюджетов по итогам 1998 г.
В качестве примера приведем динамику прироста территориальных бюджет ных платежей в Омской области (см. рис. 1). На рисунке отчетливо видно, как мед ленный рост перечислений в бюджет, наблюдавшийся в течение осени 1998 г., сменя ется резким скачком объемов бюджетных поступлений в декабре.
Динамика прироста налоговых платежей и перечислений в целевые бюджетные фонды Омской области в IV квартале 1998 г. (млн. руб.)
ноябрь puc. 1
В обобщенном виде эта тенденция подтверждается данными Мин фина России, согласно которым собственные доходы бюджетов субъектов Федерации возросли в декабре по сравнению с ноябрем на 24,9 млрд. руб. Однако удельный вес доходов, полученных в денежной форме, при этом сократился и составил в среднем 34,5%. По мнению представите лей Министерства финансов, подобное положение объясняется прове дением расчетов в безденежной форме между предприятиями и бюд жетами всех уровней в рамках заключительных оборотов 1998 г.
Если сравнить между собой объемы доходов региональных бюд жетов в 1997 и 1998 гг., то окажется, что в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) наблюдается снижение собираемости на логов и других обязательных платежей. Отмеченное в ряде регионов увеличение бюджетных поступлений на несколько процентов или даже долей процента по отношению к показателям 1997 г. несоизмеримо с уровнем инфляции, составившей в 1998 г. 84°о.
Падение реальных бюджетных доходов объясняется ухудше нием условий хозяйствования субъектов региональной экономики. Рост убытков от деятельности промышленных предприятий и уве личение объемов их взаимной задолженности способны не только перекрыть инфляционную составляющую в доходах региональных бюджетов, но и привести к абсолютному уменьшению размеров бюд жетных поступлений. Положение осложняется еще и тем, что мак-
А. Ляско
Таблица
Регионы с наиболее крупными размерами кредиторской и дебиторской задолженности (на 1 октября 1998 г.)
|
Регионы |
Кредиторская задолженность, млн. руб. |
В том числе просрочен ная, "А |
Дебиторская задолженность, млк. руб. |
В том числе просрочен ная.^ |
|
Тюменская область Свердяоаская область Москва Челябинская облает» Красноярский край Иркутская область Пермская область С.-Петербург Московская область Нижегородская область |
111031 S6002 51649 S1477 42144 33665 32550 27S09 24361 24096 |
56,5 69,5 39,5 61,0 62,4 58,9 61,8 34,8 42,8 53,9 |
77612 32678 40513 24527 27116 17888 24791 15653 13618 15441 |
57,2 59,2 39,2 62,4 56,1 58,9 45,5 44,2 27,1 46,4 |
симальные размеры взаимных неплатежей приходятся на долю ре гионов, дающих основной объем поступлений в бюджетную систему России (см. табл.). В результате даже развитые в экономическом отношении территории демонстрируют негативную динамику фор мирования бюджетных доходов.
Налог на прибыль продолжает играть главную роль в формиро вании доходной части региональных бюджетов. По итогам II меся цев 1998 г. в Нижегородской области на его долю пришлось 39°о всех налоговых поступлений в бюджет региона, во Владимирской -41, в Свердловской - 4:6%. Отметим, что общее падение массы прибыли в экономике и рост количества убыточных предприятий в краткосроч ной перспективе могут привести к снижению поступлений по данно му виду налогов. Сальдированный финансовый результат крупных и средних предприятий, рассчитанный как разница между их общей прибылью и убытком, составил за январь-ноябрь 1998 г. всего 15,4% показателя соответствующего периода 1997 г. За II месяцев 1998 г. доля убыточных предприятий возросла с 47,5 до 48,3°^ их общего числа, причем в 60 субъектах Российской Федерации удельный вес убыточных предприятий превышает 50°/о. Как следствие сокращается база для исчисления и уплаты налога на прибыль, ^/з поступлений от которого подлежат зачислению в бюджеты регионов.
Другим существенным источником пополнения доходной части региональных бюджетов служат установленные субъектами Федера ции прямые налоги на товары и услуги, а также лицензионные и регистрационные сборы. Уже сейчас в ряде регионов поступления от прямых налогов и сборов являются вторыми по значению после пла тежей в счет налога на прибыль, а в отдельных случаях (Омская об ласть) занимают главенствующее положение среди налоговых дохо дов. В 1999 г. их роль в наполнении бюджета будет возрастать в свя зи с повсеместным введением региональных налогов с продаж и единых налогов на деятельность малых предприятий, призванных компенсировать снижение ставки по налогу на прибыль с 35 до 30°о.
Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов
Отметим, что значительная часть региональных бюджетных до ходов поступает в неденежной форме. Зачеты по платежам между территориальными бюджетами, крупнейшими региональными пред приятиями и представителями естественных монополий являются обычной практикой исполнения взаимных финансовых обязательств. По состоянию на август 1998 г. из всего объема оплаченной продукции крупнейших налогоплательщиков на долю собственно денежных расче тов приходилось всего 34,6%, в то время как на долю взаимозачетов -36,4, векселей - 10,5, бартера - 9,2%. Нет сомнения, что такая ситуа ция в конечном счете приводит к росту как недоимок по платежам в региональные бюджеты, так и объемов налоговых зачетов, которыми в регионах замещают несобранные бюджетные доходы.
Например, в Нижегородской области план сбора основных налогов за II месяцев 1998 г. выполнен на 85-90%. Столь высокого показателя удалось достичь исключительно благодаря широкому применению зачетов, составивших к концу года 48°о общей суммы бюджетных доходов, в то время как доля собственно денежных поступлений равнялась 23%. Из всего объема проведенных взаимозачетов наибольший удельный вес пришелся на расчеты области с энергетическим сектором, учреждениями социальной сферы и агропромышленным комплексом, причем последний обслуживался зачетами на 90%.
Чем хуже ситуация с исполнением бюджетных назначений, тем больше потребность в проведении региональных взаимозачетов. Действительно, широкое применение практики неденежных расчетов с региональными бюджетами позволяет в ряде случаев увеличить объемы текущих нало говых поступлений. Администрация Владимирской области с началом кризиса в целях поддержки товаропроизводителей вынужденно прибег ла к использованию в расчетах с ними областных налоговых освобожде ний, зачетов, бартера и векселей. В результате объем неденежных поступ лений в консолидированный бюджет области стал быстро нарастать и к декабрю 1998 г. достиг половины всей суммы бюджетных платежей. Вме сте с тем переход к натуральной форме взимания налоговых платежей привел к заметному улучшению ситуации с наполнением доходов област ного бюджета. Только за ноябрь поступления от налога на прибыль уве личились с 51 до 58%, от налога на товары и услуги -с 37 до 44%, от налога на имущество -с 58 до 69% годового бюджетного задания.
Тем не менее внесение налоговых платежей в неденежной форме далеко не всегда позволяет предприятиям сократить объем задолжен ности перед территориальными бюджетами. В Нижегородской обла сти, которая покрывает взаимозачетами почти половину объема ре гиональных платежей, недоимка в областной бюджет за время кризи са не только не уменьшилась, но даже несколько возросла, достигнув к 1 декабря 52% всей суммы налоговых поступлений.
Исследования финансового состояния крупнейших недоимщиков, проводивши еся налоговой инспекцией Ростовской области на протяжении 9 месяцев 1998 г., показали, что неплатежи в территориальный бюджет обусловлены прежде всего вы соким удельным весом неденежных расчетов в общем объеме выручки от реализа ции продукции предприятий. На территории региона в неденежной форме (бартер и взаимозачеты) совершается почти 74% расчетов между предприятиями. Вслед ствие этого "живыми деньгами" в областной бюджет перечислено только 5% выруч ки от реализации продукции, а недоимка по территориальным налогам вместе со штрафами превысила величину региональных бюджетных поступлений.
А. Ляско
Текущие расходы региональных бюджетов
В большинстве субъектов Федерации финансирование расход ной части территориальных бюджетов происходит с еще большим отставанием от плана, чем формирование бюджетных доходов. В Ни жегородской области план по расходам бюджета за 1998 г. исполнен только на 69%, в Удмуртии -на 76, в Свердловской области - на 85%. Подобная тенденция возникает вследствие использования взаимоза четных операций при платежах в территориальные бюджеты. Неде нежные формы уплаты налогов способствуют номинальному увели чению региональных доходов, однако ни зачеты, ни налоговые осво бождения не могут быть использованы для финансирования прямых денежных выплат из бюджета, включая заработную плату.
Наиболее значительной расходной статьей региональных бюд жетов остается финансовая помощь бюджетам других уровней, то есть субсидирование заработной платы и коммунальных расходов ниже стоящих административных образований (см. рис. 2).
Структура расходной части региональных бюджетов Свердловская область, 11 месяцев 1998 г.
сельское хозяйство 6%
социальная политика 7°/о
образование
8%
промышленность, строительство и энергетика
10%
финансовая помощь бюджетам других уровней 30%
здравоохранение \\%
Омская область, 12 месяцев 1998 г.
финансовая помощь бюджетам других уровней \У/п
социальная политика \2%
прочие расходы 53%
образование 10%
здравоохранение 10%
Оренбургская область, 12 месяцев 1998 г.
прочие расходы
13% государственное
управление и местное самоуправление 3% выданные бюджетные ссуды 3%
транспорт
и дорожное хозяйство 4% образование 5%
финансовая помощь бюджетам других уровней 43%
"Р"°' здравоохранение охранительная )•)%
жилищно-коммунальное хозяйство 12%
деятельность 5%
Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов
Высокая инфляция, трудности с обслуживанием регионального долга, сезонные потребности бюджета вынуждают власти субъектов Федерации изменять пропорции расходования бюджетных средств. В частности, Новосибирская область ввела в IV квартале 1998 г. осо бый порядок оплаты расходов, который предусматривает первооче редное финансирование защищенных статей - зарплат, пособий, за купки лекарств и погашение внутреннего долга. Прочие виды расхо дов должны были оплачиваться в безденежной форме по мере по ступления доходов. В тот же период правительство Ленинградской области приняло решение увеличить расходы на обслуживание долга и закупку топлива с одновременным секвестированием расходов на содержание объектов социальной и культурной сферы. Таким обра зом, обострение проблемы бюджетного дефицита приводит к тому, что доходы субъектов Федерации, собираемые в денежной форме, практи чески полностью расходуются на зарплату и текущие долговые пла тежи, в то время как все остальные региональные потребности фи нансируются за счет возрастающей эмиссии денежных суррогатов.
Вместе с тем использование взаимозачетов по налоговым плате жам, ограничения в расходовании бюджетных средств, а также при нудительные отсрочки выплат по долговым обязательствам способ ны уменьшить текущие дефициты региональных бюджетов. Подобная тенденция уже зафиксирована в Омской области, где бюджетный де фицит сократился за ноябрь-декабрь 1998 г. с 12,1 до 2,8% объема региональных доходов. Иногда такими мерами можно достигнуть даже бюджетного профицита, как это произошло по итогам года в Орен бургской области. Однако возможности региональных администра ций по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограничены, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаи мозачетов и иных неденежных форм платежа.
Устойчивость отмеченной тенденции к снижению бюджетного де фицита на уровне субъектов Федерации зависит также от того, удастся ли региональным властям договориться с кредиторами о реструкту-ризации выплат по своим финансовым обязательствам, включая бан ковские ссуды. Положение здесь осложняется тем, что кредиты коммер ческих банков, первоначально предназначенные для инвестиционного развития регионов и предотвращения краткосрочных кассовых разры вов, довольно быстро превратились в инструмент рефинансирования долговых обязательств региональных администраций. Новые кредиты практически без остатка уходят на погашение предыдущих займов.
В мае 1998 г. Ленинградская область привлекла синдицированный кредит объе мом 50 млн. долл. Предполагалось, что кредитные средства будут в основном направле ны на инвестиционные цели. Реально 93% суммы кредита было истрачено на обслужи вание текущих долговых обязательств областной администрации, включая погашение рублевых кредитов коммерческих банков, привлеченных ранее по высоким процент ным ставкам, выплату сумм бюджетных поручительств и долгов по заработной плате.
Таким образом, регионы оказываются вовлеченными в строитель ство кредитной "пирамиды", для обслуживания которой они постоян но вынуждены привлекать новые и дорогостоящие банковские ссуды.
А. Ляско
Процентные выплаты поглощают все большую часть бюджетных по ступлений, производимых в денежной форме. Например, в Новосибир ской области свыше половины денежных средств, поступивших в ре гиональный бюджет в IV квартале 1998 г., было направлено на пога шение и обслуживание банковских кредитов. Однако эти средства не покрывают и '/^ задолженности областной администрации по бан ковским ссудам, которую предстояло погасить в прошлом году.
В конечном счете "пирамида" долговых обязательств становится неподъемной для региональных бюджетов, и власти субъектов Феде рации начинают вступать в переговоры об отсрочке выплат по банков ским ссудам. Тем не менее реструктуризация задолженности перед ком мерческими банками сама по себе не решает проблемы финансирова ния бюджетного дефицита. Нехватка денежных средств заставляет ре гионы прибегать к новым заимствованиям для обслуживания уже рес-труктурированных банковских долгов, что в перспективе угрожает се рией дефолтов по обязательствам региональных администраций.
Воронежская областная администрация не сумела погасить в срок задолжен ность по кредиту, взятому у местного Сбербанка, в сумме 250 млн. руб. В результате возврат долга пришлось осуществить за счет платежей по налогу па прибыль Воро нежского Сбербанка, 30% которого остается в области. Едва расплатившись по ста рым обязательствам, администрация области тут же привлекла новый кредит Сбер банка на сумму свыше 200 млн. руб. для финансирования статей областного бюджета в 1999 г. Очевидно, и новые заимствования будут погашены путем налоговых взаимо зачетов, а это еще больше подорвет доходную базу регионального бюджета.
Сопоставление динамики платежей в бюджеты различных уровней
Хотя систематическое неисполнение установленных законом бюд жетных параметров наблюдалось в течение 1998 г. в отношении бюд жетов всех уровней, это не означает, что формирование федерального и территориальных бюджетов происходило с одинаковым отставанием от плановых показателей. В действительности региональные налоги собирались намного лучше, чем федеральные. Даже в тех случаях, когда отмечалось абсолютное снижение размеров бюджетных поступлений по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, территории ока зывались в более предпочтительном финансовом положении, чем феде ральный центр. Например, по итогам 1998 г. в Челябинской области поступления в федеральный бюджет уменьшились по сравнению с по казателями 1997 г. на 38%, а платежи в областной бюджет - только на 10%. Разница предопределена относительно более гибкими условиями внесения налоговых выплат в бюджеты территориального уровня.
В целом распределение налоговых поступлений между регио нами и федеральным центром установлено в приблизительно рав ной пропорции (50:50), однако субъекты Федерации находят спо собы изменить это соотношение в свою пользу. Указанное явление становится возможным благодаря тому, что региональные власти разрешают вносить часть обязательных платежей в неденежной фор ме, в то время как правительство РФ на протяжении первых вось-
Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов
ми месяцев 1998 г. категорически запрещало взаимозачеты с феде ральным бюджетом, неукоснительно требуя обеспечить соответству ющие расчеты "живыми деньгами".
В результате из всего объема бюджетных поступлений за январь-сентябрь 1998 г. в Ростовской области доля платежей в территориаль ный бюджет составила 70%, в Тюменской - 71, в Челябинской - 77%. Соответственно недоимка по платежам в федеральный бюджет росла опережающими темпами по сравнению с региональной налоговой за долженностью. Сентябрьское решение правительства РФ о возобнов лении проведения зачетов по платежам в федеральный бюджет не внесло принципиальных изменений в соотношение платежей. Так, из общей суммы налоговых доходов, собранных бюджетной системой в ноябре 1998 г., только 35% было зачислено в федеральный бюджет, а 65% поступило в бюджеты территорий. Компенсирующим фактором для федерального бюджета является гораздо более высокая, чем в региональных бюджетах, доля "живых денег" в объеме налоговых перечислений: в ноябре 1998 г. она составила свыше 70%.
По мере стабилизации финансово-бюджетных отношений посте пенно возрастает объем средств, ежемесячно зачисляемых в бюджеты различных уровней. Однако этот рост в значительной степени обус-
Поступления в бюджеты различных уровней Ленинградской области (млрд. руб.)
7^—1
Поступления за 10 месяцев 1998 г.
Поступления за 11 месяцев 1998 г.
Поступления за 12 месяцев 1998 г.
1 1 Всего бюджетных поступлений,
из них:
[~—1 в территориальный бюджет в федеральный бюджет
Динамика бюджетных поступлений в 1998 г. к соответствующему периоду 1997 г. (в °о)
январь-октябрь
январь-ноябрь
январь-декабрь
puc. 3
Всего бюджетных поступлений
I :j;J,) Поступления в территори альный бюджет
А. Ляско
ловлен инфляционными явлениями, а также вынужденным примене нием взаимозачетов по расчетам с бюджетной системой. В этом отно шении характерен пример Ленинградской области: по итогам девя ти месяцев прошлого года консолидированный бюджет региона был исполнен менее чем на 60%, в то время как в целом за 1998 г. наблюда лось превышение бюджетных поступлений над плановым заданием. Еще более заметно усиление инфляции и возобновление зачетов воз действовали на динамику помесячных перечислений в федеральный бюджет. Вплоть до IV квартала 1998 г. федеральные налоговые вып латы осуществлялись в Ленинградской области с большим отстава нием от плана, однако уже по итогам ноября задание по сбору нало гов и платежам в федеральный бюджет было выполнено на 158%, а по итогам декабря - на 236% от плана (см. рис. 3).
Вместе с тем ни усиление инфляционных процессов, ни расши рение практики неденежных расчетов с бюджетом не привели к ро сту реального объема поступлений в бюджетную систему. На протяже нии сентября-декабря 1998 г. в регионах отмечалось либо абсолютное уменьшение платежей в бюджеты различных уровней по сравнению с соответствующими периодами 1997 г. (Челябинская, Владимирская, Тюменская области, Красноярский край), либо снижение объемов на логовых выплат, скорректированных на величину инфляции, на фоне несущественного прироста их номинальных значений (Нижегород ская, Ростовская, Свердловская области).
Трансферты и иные формы федеральной поддержки региональных бюджетных систем
Федеральная финансовая помощь российским регионам, осуще ствляемая в виде трансфертных выплат, является одним из немного численных источников поступления "живых денег" при формирова нии доходов региональных бюджетов. Поэтому, несмотря на относи тельно малые размеры трансфертных перечислений, им принадлежит ведущая роль в обеспечении тех региональных финансовых обяза тельств, которые не могут быть покрыты путем взаимозачетов. Глав ным образом речь идет о выплате заработной платы работникам бюд жетной сферы и социальных пособий населению регионов.
На 1 января 1999 г. задолженность работникам бюджетной сфе ры со стороны субъектов РФ составляла около 12,7 млрд. руб., при чем в 33 регионах выплаты задерживаются на срок 3 месяца и более. Трансфертные перечисления, осуществляемые в пределах федераль ного бюджетного плана, не в состоянии покрыть указанную задол женность. Вместе с тем на протяжении IV квартала 1998 г. наблюдал ся рост доходов федерального бюджета в денежной форме, в связи с чем у центра появилась возможность увеличить номинальный объем средств, выделяемых для финансовой поддержки регионов. Дополни тельная помощь предоставлялась в виде целевых денежных перечис лений, а также ссуд на погашение задолженности по зарплате, фор мально подлежащих возврату в федеральный бюджет.
Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов
В IV квартале 1998 г. регионы получили на выплату зарплаты бюджетникам около 8 млрд. руб. За весь 1998 год на погашение долгов и выплату текущей зарплаты в регионах Минфин России направил 26,2 млрд. руб. Кроме того, субъектам Федерации были выданы бюд жетные ссуды на 2,5 млрд. руб., а также списаны долги по ранее полученным ссудам на сумму 4,1 млрд. руб. ввиду бесперспективнос ти их взыскания. В результате величина задолженности по зарплате, выплачиваемой из региональных бюджетов, в течение IV квартала 1998 г. уменьшилась на 30°о.
Тем не менее федеральные власти считают, что ситуация с нарас танием задолженности перед учреждениями региональной бюджетной сферы будет воспроизводиться и дальше, поскольку субъекты Федера ции принимают нереальные бюджеты, допускают отвлечение денеж ных средств на поддержку промышленной и инвестиционной деятель ности при наличии задолженности по оплате труда, а также искусст венно поддерживают низкий удельный вес расходов на зарплату в об щем объеме региональных затрат (в среднем по России их уровень составляет 16,8°о). В связи с этим Министерство финансов выработало комплекс условий, обязательных для исполнения теми субъектами Федерации, которые претендуют на получение средств федеральной финансовой поддержки. По замыслу правительства, следование разра ботанным правилам позволит контролировать сбор и распределение средств в субъектах Федерации и одновременно исключит образова ние кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств. Согласно этим условиям, регионы при наличии задолженнос ти по зарплате в бюджетной сфере должны направлять бюджетные средства на ее погашение, не допуская отвлечения на другие цели. Ис пользование любых форм зачетов по налоговым обязательствам долж но быть сокращено, а в перспективе и полностью прекращено. В регио нах, получающих дополнительные трансферты и ссуды, будет осуще ствляться жесткий контроль за долей денежных поступлений в терри ториальный бюджет. Бюджеты высокодотационных регионов должны будут исполняться через системы федерального казначейства и Сбер банка. Наконец, правительство требует от регионов, чтобы они направ ляли на выплату зарплаты работникам бюджетных учреждений не менее 40% собственных доходов и текущих трансфертов, а также 100% дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.
Анализ данных, характеризующих состояние региональных бюджетов, выявляет абсолютную нереалистичность большинства пунк тов программы, выдвинутой федеральными властями. В III квартале 1998 г. поступления доходов "живыми деньгами" в бюджеты регио нов сократились в среднем до 50,6%, а к концу года в связи с "зачет ной" кампанией они стали еще меньше. В то же время имеющиеся в регионе денежные средства не могут целиком расходоваться на вып лату зарплаты, поскольку из этих же ресурсов, в частности, осуществ ляются платежи по региональному долгу и часть выплат предприя тиям топливно-энергетического комплекса.
Предвидя массовые обращения к федеральному центру с просьбой о выделении финансовой помощи, правительство сократило объем
А. Ляско
фонда финансовой поддержки регионов в 1999 г. на 6,2 млрд. руб., а также уменьшило трансфертные нормативы для ряда относительно благополучных регионов, что явно противоречит устремлениям регио нов, склонных перекладывать свои проблемы с выплатой зарплаты на федеральный бюджет. В частности, Совет Федерации под предло гом снижения напряженности в социальной сфере принял закон о повышении ставок оплаты труда бюджетных работников в 1,83 раза. Реализация этого решения приведет к тому, что бюджетникам придет ся дополнительно выплатить около 90 млрд. руб., из них "•/^ - за счет субъектов Федерации, потребности которых должны быть покрыты через систему трансфертов и бюджетных ссуд. Таким образом, пыта ясь ограничить объемы трансфертных выплат и призывая власти субъектов РФ активнее изыскивать собственные источники доходов, правительство сталкивается с активным отпором со стороны регио нов, которые требуют и дальше перераспределять в их пользу вновь появляющиеся инфляционные доходы федерального бюджета.
Помимо выделения средств финансовой поддержки на выплату зарплаты, федеральное правительство оказывает помощь регионам и по другим направлениям. Речь идет, в частности, о поддержке функци онирования топливно-энергетического комплекса северных и восточ ных районов за счет взаимозачетов с федеральным бюджетом и вы деления бюджетных ссуд. Кроме того, правительство косвенно уча ствует в финансировании инвестиционных проектов в ряде россий ских регионов, как правило, путем предоставления отсрочек по уплате федеральных налогов. Во всех этих случаях федеральный центр стре мится избежать непосредственного расходования денежных средств, объем которых остается ограниченным даже с учетом дополнитель ных инфляционных доходов бюджета.
Проведенный анализ показывает, что бюджетные системы рос сийских регионов оказались чрезвычайно восприимчивыми к послед ствиям финансово-экономического кризиса, "пик" которого пришелся на август-сентябрь 1998 г. В результате скачка цен, девальвации руб ля и системного разрушения денежных рынков в регионах возникла новая ситуация, характеризуемая падением реальных бюджетных до ходов, ростом убыточности промышленных предприятий, широким использованием неденежных форм уплаты налогов, обострением про блемы бюджетного дефицита, коллапсом рынка региональных заим ствований. В создавшихся условиях неизбежны дальнейшее снижение реального объема региональных налоговых поступлений, отказ от фи нансирования ряда социальных расходов, усиление зависимости субъектов Федерации от выделения им различных видов финансо вой помощи из федерального бюджета.