Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ |
Переход России к новым общественно-политическим и социально-экономическим отношениям закономерно требует изменения всей системы управления обществом. Помимо принципиального изменения системы государственного управления важнейшее место занимает формирование местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического государства.
Местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия, составляет одну из основ конституционного строя современной России. Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования всей политической системы общества и обновления государственности России. На пути этого процесса возник целый комплекс препятствий: экономических (затянувшееся создание рыночных отношений и муниципальной собственности, в т.ч. собственности на землю), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политических (хроническое недоверие населения к институтам государственной власти, плавно перетекающее в недоверие к местным органам власти).
В Хабаровском крае процесс формирования местного самоуправления осложняется помимо вышеперечисленных причин, свойственных в целом Российской Федерации, еще рядом специфических проблем, связанных с особенностями региона. К самым существенным из них можно отнести значительную удаленность Дальнего Востока от центра, отсутствие какого-либо реального опыта самоуправления в прошлом; разбросанность малочисленных поселений на огромной территории края; ориентация экономики края в течение многих лет на оборонную промышленность, в сельском хозяйстве — на совхозы, в связи с чем в крае практически отсутствовали колхозы, которые при социализме сохраняли некоторые черты самоуправления. Эти специфические черты значительно отличают Хабаровский край от западных регионов страны, а также усложняют задачу претворения в жизнь конституционных принципов местного самоуправления.
Реформа 1864 г., вводившая земские учреждения по всей России, на Дальний Восток не распространялась. Правительство объясняло это тем, что население края было не готово взять на себя функции местного самоуправления, и это, в сущности, на тот период соответствовало действительности. На территории Приамурского края, созданного по указу императора в 1864 г., приобрело государственное землевладение, а крупное частное и помещичье составляло лишь незначительную часть. Русское население было малочисленным и состояло в основном из казаков. Введенное в 1867 г. генерал-губернаторское управление Дальним Востоком было целесообразным и оправданным для края, в котором все было подчинено главной стратегической цели царского правительства — созданию земледельческой базы для армии.
В начале ХХ века в связи со строительством Сибирской железнодорожной магистрали и столыпинской реформой, повлекшей развертывание переселенческого движения на Дальний Восток, снова встал вопрос о привлечении населения к управлению местными делами. Реформа вызвала значительный приток крестьянства с запада, которое уже имело опыт участия в местном самоуправлении. Уездный съезд крестьянских начальников в 1903 г. обратился к военному губернатору с просьбой о введении земских учреждений. Вопрос решен не был. Доводы противников земства сводились к тому, что оно будет финансово обременительным для малокультурного и бедного приамурского населения, его деятельность будет осложнена малой плотностью и экономической необеспеченностью населения. “Введение в Приамурье земского самоуправления на действующих ныне общих началах представляется, по крайней мере, в ближайшее время, преждевременным”, писал в книге “Приамурский край 1906-1910 гг.” генерал-губернатор П.Ф. Уинберг.1 Край продолжал управляться военной администрацией, осуществляющей правительственный заказ, и практически не уделяющей внимание социальной и культурной сфере жизнедеятельности региона. Молодой край страдал из-за недостаточного количества школ, больниц, катастрофического отсутствия дорог и агротехнической помощи. Только Временное правительство в апреле 1917 г. ввело земства на Дальнем Востоке на основании “Временных положений”. Эти Положения предусматривали введение областного (краевого), уездного и волостного земства. На их основе были организованы выборы и созданы земства. Впервые в истории Дальнего Востока выборы в органы местного самоуправления были всеобщими, равными при тайном голосовании. Земские учреждения просуществовали на Дальнем Востоке недолго и причины, которые привели к их ликвидации, были те же, что в центральных регионах.
27 апреля 1921 г. Учредительным собранием Дальневосточной Республики была принята Конституция ДВР, согласно которой власть в Республике принадлежала Народному собранию. В основе организации и деятельности местных органов государственной власти ДВР лежал принцип демократического централизма. Система местных представительных органов государственной власти имела несколько уровней: областные, уездные, городские и сельские собрания уполномоченных, которым, согласно Конституции, принадлежала государственная власть. Конституция носила черты и социалистического, и буржуазного строя, но в целом имела демократический характер. Ей было свойственно стремление к единству центральной и местной власти, что, по существу, и было достигнуто.2
Дальневосточная Республика просуществовала недолго, поскольку идеи демократии и относительной самостоятельности местной власти быстро вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе жестоко централизованным, не допускающим никакой самостоятельности на местах. Возникшие местные советы стали неотъемлемой частью государственной иерархической структуры, функционирующей в тоталитарном режиме.
В период либерализации общественных отношений вплоть до разрушения советского государства в Хабаровском крае, как и во всей стране, шел перманентный процесс расширения полномочий местных советов, но это не меняло их природы как местных органов государственной власти.
Таким образом, столь незначительный опыт демократического управления на местах в Хабаровском крае и Дальневосточном регионе в целом несравним с многолетним существованием земств в центральной части России. Не смотря на то, что со времени основания Дальневосточного региона прошло более 100 лет, трудности в организации местного самоуправления остались прежние — небольшая плотность населения, удаленность одного населенного пункта от другого, труднодоступность, плохие дороги и пр.
Например, в Тугуро-Чумиканском районе, площадь которого составляет 96569 кв. км, основными населенными пунктами являются 6 сел: Чумикан, Алгазея, Неран, Тором, Тугур, Удское (для сравнения — площадь Австрии составляет 83900 кв. км).
Принятие Конституции РФ и интенсивная разработка нормативной базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональных уровнях способствовали не только становлению местного самоуправления, но и выявлению всей сложности, противоречивости этого процесса как в масштабах всей страны, так и в Хабаровском крае, который в силу своего специфического пограничного положения, доминирования оборонной промышленности всегда характеризовался тем, что здесь больше, чем в других регионах страны, связующей силой общества была сильная государственная власть. Этот фактор сказался на определении территориальной основы местного самоуправления в Хабаровском крае. Принятый в 1996 г. Закон Хабаровского края “Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае” в основу территориальной организации местного самоуправления положил существовавшее административно-территориальное деление на всей территории Хабаровского края. Местное самоуправление, согласно Закону, осуществляется на всей территории края в городских, сельских и иных территориях. Муниципальными образованиями в крае являются: 2 крупных города (Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре); 5 небольших городов с прилегающими к ним районами (г. Амурск и Амурский район, г. Вяземск и Вяземский район и др.); 12 крупных муниципальных образований (Нанайский район, Ульчский район, Солнечный район и др.), поселки и села. П.4 ст.9 Закона предусматривает, что “в границах территорий городских и районных муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования”. В соответствии с этими положениями Закона районные муниципальные образования определили в своих уставах, что все более или менее крупные поселения, входящие в их состав, являются самостоятельными муниципальными образованиями. Например, в Уставе Тугуро-Чумиканского района отражено, что муниципальными образованиями являются все села в районе.
Таким образом, территориальной основой местного самоуправления в Хабаровском крае являются районы, а не места компактного проживания людей — городские и сельские поселения. Об этом свидетельствует также тот факт, что районные муниципальные образования быстрее сформировались и одними из первых представили свои уставы на регистрацию в Хабаровскую краевую Думу.
Признание районов в качестве муниципальных образований вызвано указанными выше особенностями Хабаровского края и такой подход, по существу, является наиболее приемлемым, единственно возможным для осуществления местного самоуправления на всей территории края.
Претворение в жизнь “классического варианта” местного самоуправления, т.е. без вхождения одного муниципального образования в другое, означало бы введение местного самоуправления в разбросанных друг от друга более или менее крупных поселениях, а остальная территория с совсем небольшими поселениями осталась бы по-прежнему под управлением районной государственной власти.3 С другой стороны, оставив прежнюю территориальную иерархическую структуру, Хабаровский край при организации местного самоуправления по этой схеме создал дополнительные трудности, усложнившие и без того непростой процесс становления местного самоуправления. Население, привыкшее к прежнему местному государственному управлению, не воспринимает изменения из-за оставшейся территориальной организации, несмотря на выборы глав и дум в селах и поселках. Стереотипы мышления присущи также депутатам муниципальных выборных органов и представителям государственной власти края.4
Примером может служить отсутствие в районных уставах муниципальных образований положения о местонахождении выборных органов и вновь образованных администраций, т.е. самоуправленческой власти на местах. Если по названию Хабаровского района можно догадаться, что местная власть расположена в Хабаровске, то, например, в Тугуро-Чумиканском районе это делать труднее, поскольку Тугур и Чумикан — это различные поселения. Зарегистрированные в Хабаровской краевой Думе уставы муниципальных образований с такими упущениями свидетельствуют о том, что предполагается заранее преемственность этих структур прежним единицам государственной власти, а не образование совершенно новой системы местного самоуправления.
Согласно действующему законодательству каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, который самостоятельно разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.
В отдельных условиях регистрация муниципальных уставов возложена на управления или отделы юстиции администрации субъекта РФ, т.е. исполнительные органы, что создает новые проблемы, порождает различные противоречия и серьезные конфликты, вплоть до судебных исков.
В этой связи в юридической литературе было высказано мнение, что регистрация уставов муниципальных образований не соответствует основным демократическим принципам современного правового государства, является “Незаконным и неправовым действием”.5 В обоснование этих доводов делаются ссылки на то, что имеется достаточно юридических возможностей обеспечения законности уставов муниципальных образований, а также на опыт зарубежных стран, где “уставы никто не регистрирует”. Вместе с тем примеров хотя бы одной такой возможности не приводится, поэтому довольно трудно определить, что, собственно, имеется в виду, и тем более найти этому законодательное подтверждение.
Что же касается утверждения об отсутствии в развитых демократических странах регистрации уставов муниципальных образований, то оно представляется довольно спорным. Во-первых, становление демократии и развитие гражданского общества в вышеназванных странах происходило в течение не одного столетия, а развивающаяся российская демократия не может на современном этапе приравниваться к этим государствам. Во-вторых, в зарубежных странах применяются две системы организации демократической власти на местах: англо-американская и европейская. Для европейской системы исторически первой функцией местных органов государственной власти являлась административная опека над местным самоуправлением, которая предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступать в силу, пока не получат одобрение представителей государственной власти. Хотя эта система в настоящее время встречается уже редко, но она просуществовала очень долго. В частности, во Франции опека администрации была отменена только в 1982 году. Отменив опеку, все европейские государства оставили за собой право административного надзора, который ограничивается только проверкой законности решений органов местного самоуправления. В Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. закреплено: “Любой административный контроль за деятельностью местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционности” (ч.2,ст.8). В российском законодательстве этот принцип не воспринят, по нашему мнению, создает дополнительные проблемы во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления. Создание устава муниципального образования -это один из важнейших видов деятельности местного сообщества, от осуществления которого зависит вся жизнь муниципального образования. Поэтому проверка устава на законность, производимая государственной властью при его регистрации, не является нарушением принципа демократизма даже с точки зрения такого важного документа, как Европейская хартия о местном самоуправлении.
Необходимость проверки уставов при их регистрации доказывает и опыт Хабаровского края. Согласно закону “О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае” уставы подлежат регистрации в Законодательной Думе Хабаровского края.6 Дума в течение одного месяца со дня поступления Устава принимает решение о государственной регистрации, либо об отказе в его регистрации.
Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, Уставу края, краевым законам. К постановлению Думы об отказе в регистрации должно прилагаться мотивированное обоснование о причинах отказа.
Практика показывает, что краевая Дума отказывает в регистрации уставов довольно часто. Так, например, краевая Дума не зарегистрировала Устав г.Советская Гавань и Совгаванского района, а также устава муниципального образования Верхнебуреинского района на том основании, что они принимались не выборными представительными органами местного самоуправления, а сформированными в соответствии с Указом Президента “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” от 26 октября 1993 г. и постановлением Главы Администрации Хабаровского края “О реформе краевой представительной власти, государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае”. Согласно п.1 ст.1 Федерального закона “об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Таким образом, выборность этих органов — главный и непреложный принцип осуществления народовластия.
Ряд муниципальных уставов содержал дополнительные, помимо предусмотренных законодательством, ограничения прав граждан, в частности избирательного права. В Уставе г. Советская Гавань имелась норма об участии в выборах лишь постоянных жителей данной территории, что противоречило ст.4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”. Уставом Верхнебуреинского района в противоречие вышеназванной ст.4 вводились такие дополнительные ограничения для кандидата на должность главы муниципального образования, как стаж работы и высшее образование. Подобные ограничения содержал и Устав Ванинского района.
В Уставе муниципального образования Хабаровского района был пропущен важный вопрос исключительного ведения представительного органа — принятие общеобязательных правил по предметам ведения района. Игнорирование важнейшей властной функции районной Думы недопустимо.
В отдельных уставах неравномерно расширялись либо сужались предметы ведения местного самоуправления, содержались иные противоречия федеральному и краевому законодательству. Тем не менее большую часть представленных на регистрацию уставов краевая Дума зарегистрировала. На сегодняшний день их около 40.
Участие граждан в непосредственном решении вопросов местной жизни является фундаментом системы местного самоуправления и осуществляется в самых разнообразных формах, поскольку федеральное законодательство практически не ограничивает творчество и инициативу местных сообществ в поиске и реализации форм прямого волеизъявления граждан в решении насущных вопросов местного значения.
Институт прямой демократии на местном уровне не имеет унифицированного характера, поскольку на его строение оказывают влияние не только Конституция РФ и федеральные законы, но и в значительной степени законодательство субъектов РФ и уставы самих муниципальных образований. Процесс становления местного самоуправления во многом зависит от правовой урегулированности институтов прямой демократии. Ведь посредством таких форм прямого волеизъявления граждан, как муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и ряд других, обеспечивается формирование и нормальное функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления. В практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии должны переплетаться, дополняя друг друга, и для этого, в первую очередь, нужна качественная нормативно-правовая база, обеспечивающая нормальное функционирование всей системы местного самоуправления.
В системе местного самоуправления ведущую роль играет местный референдум. Непосредственное осуществление власти народом придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. Хотя местный референдум является сравнительно новой для российского права формой участия граждан в решении вопросов местного значения, но в современных условиях он уже становится реально действующим инструментом местного самоуправления. Поэтому большое значение имеет то, каким образом законодательно на всех уровнях урегулирован механизм его проведения.
На федеративном уровне общие вопросы местного референдума регламентируют законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".7 и “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Впервые законодатель прямо оговаривает юридические гарантии права граждан на участие во всех видах референдумов, включая местный.8 В частности, гарантируется право граждан на свободное и добровольное участие в референдуме на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или к неучастию в референдуме, а также на его свободное волеизъявление.
На местный референдум выносятся лишь вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Федеральный закон определяет круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум местного значения:
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления;
об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или освобождении от должности депутатов и должностных лиц;
о принятии или об изменении соответствующего бюджета или изменении финансовых обязательств муниципального образования;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья населения.
Других ограничений закон не устанавливает, более того, в нем подчеркивается, что установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением вышеперечисленных, не допускается, однако Закон Хабаровского края “Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае” запрещает выносить на местный референдум вопросы установления местных налогов и сборов.
Местный референдум является предметом уставного регулирования в муниципальных образованиях Хабаровского края, но регламентация данного института ограничивается двумя положениями: вопросами инициативы в проведении референдумов и принятия решения, предложенного на референдуме. По основным вопросам во всех уставах идет ссылка на краевой закон.
Перечень вопросов, которые могут выноситься на референдум, определяет только Устав района им. Полины Осипенко. Согласно данному Уставу на районные референдумы могут выноситься вопросы:
изменения территориальных границ;
создания на территории района крупных предприятий и хозяйственных комплексов, связанных с использованием природных ресурсов и могущих оказать существенное влияние на окружающую природную среду;
одобрения долговременных районных программ социально-экономического развития;
досрочного прекращения деятельности районного Совета депутатов;
досрочного прекращения полномочий (отзыва) главы муниципального образования (п.3, ст.9).
Следует сказать, что предпоследний вопрос федеральный закон запрещает выносить на референдум.
В отношении инициативы проведения местного референдума Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ” указывает, что инициатива проведения референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме. Законом также отмечено, что федеральными законами и законами субъектов такое право может быть предоставлено и иным субъектам. Данный закон предусматривает возможность реализации инициативы проведения местного референдума в форме собрания участников референдума, что является целесообразным для небольших муниципальных образований. Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ч.2, ст.22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Аналогичные нормы содержат многие законы субъектов РФ о местном самоуправлении.
В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации” каждый гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу по проведению референдума, количественный состав которой должен быть не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку местного референдума. Такое же право имеют и общественные объединения. После регистрации инициативная группа собирает подписи в количестве, которое определяется законодательством и уставом муниципального образования. Максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума не должно превышать 5% от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Конкретное количество голосов, необходимых для принятия решения о проведении местного референдума, должно устанавливаться уставом соответствующего местного общества. Закон Хабаровского края “О местном референдуме” этот вопрос не затрагивает, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться федеральным законом.
Следует отметить, что Устав г. Амурска и Амурского района (п.4, ст.37) вышел за рамки указанного максимального предела, утвердив, что местный референдум назначается по инициативе не менее чем 10% населения города и района, обладающего избирательным правом.
В целом вопрос о необходимом количестве голосов в поддержку проведения референдума уставами муниципальных образований Хабаровского края решается по-разному. Согласно Уставу Тугуро-Умиканского района инициировать назначение референдума может группа граждан численностью не менее 200 человек. В Ульчском районе требовать проведения местного референдума перед районным Собранием депутатов может группа граждан численностью не менее 300 человек. В Бикине и Бикинском районе инициировать районный референдум может группа численностью не менее 500 жителей данного муниципального образования. Солнечный и Хабаровский районы в своих уставах определяют необходимое количество подписей в поддержку референдума не менее, чем 1000 жителей района, имеющих право на участие в референдуме. Устав г. Хабаровска в ст. 44 указывает, что решение о проведении референдума принимается городской Думой по инициативе Мэра и по инициативе жителей города в соответствии с Положением о городском референдуме. В соответствии со ст.7 Положения для назначения референдума по требованию населения необходимо представить в городскую Думу надлежащим образом оформленные списки подписей не менее 3% граждан. Хотя это количество подписей не превышает установленную федеральным законом норму максимального числа подписей в поддержку проведения референдума, но, тем не менее, 8-9 тыс. необходимых голосов для инициативы проведения референдума представляется несколько завышенным, особенно на фоне других, не менее населенных муниципальных образований Хабаровского края.
Согласно закону Хабаровского края “О местном референдуме” инициировать проведение местного референдума, кроме населения, может группа депутатов численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления (п.1, ст.6). В уставах муниципальных образований Хабаровского края, в основном, не оговаривается, какое число депутатов необходимо для проявления инициативы назначения референдума, содержится лишь общая фраза: “Местный референдум назначается представительным органом по собственной инициативе”.
В соответствии с краевым законом решения о проведении референдума по инициативе депутатов принимается, если за это решение проголосовано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Данное положение отражено и в муниципальных уставах.
Отдельные уставы просто указывают, что решение по проведению местного референдума считается принятым, если за него проголосовало 2/3 от присутствующих на заседании депутатов.
В отношении инициативы проведения референдума, исходящей от Мэра, согласно уставу г. Хабаровска, следует отметить, что предоставление Мэру города такой инициативы не предусмотрено Законом Хабаровского края “О местном референдуме в Хабаровском крае”. Согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” (ч.1, ст.15) предоставление права инициативы референдума “иным субъектам”, кроме перечисленных в данном законе, должно осуществиться только законодательным органом субъекта РФ.
Федеральным и краевым законодательством референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее 25% граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Решение признается принятым на местном референдуме, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Таким образом, для принятия решения, вынесенного на местный референдум, достаточно 12,5% голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме. Представляется, что такое незначительное количество граждан объективно не в состоянии выражать общее мнение по какому-либо вопросу всего сообщества.
Положение о городском референдуме в г. Хабаровске закрепляет правило, согласно которому вынесенный на референдум вопрос считается принятым или отклоненным, если в голосовании участвовало не менее 2/3 граждан, внесенных в списки для голосования, из которых более 2/3 проголосовало “За” либо “Против” вынесенного на референдум предложения.
Некоторые юристы считают, что введение определенной максимальной планки в отношении установления необходимой явки определенного числа избирателей или участников референдума, является косвенным принуждением граждан к участию в голосовании и нарушает конституционный принцип свободы волеизъявления граждан.
Так, по мнению С.Д. Князева, это служит “Своеобразным федеральным правовым ориентиром и стимулом” для движения законодательных органов субъектов РФ в направлении отказа от каких-либо “планок” и “минимальных порогов” для явки избирателей или участников референдума.9 Представляется, что такой подход возможен для выборов, когда жители избирают в органы местного самоуправления практически незнакомых людей. От того, выберут ли того или другого кандидата, в глазах большинства членов сообщества мало что изменится. Но на референдуме, когда выносятся жизненно важные вопросы, касающиеся практически всех или, во всяком случае, большинства членов местного сообщества, необходимо выяснить мнение населения наиболее полно. Поэтому наличие минимального порога явки участников референдума не может противоречить добровольной основе волеизъявления граждан, более того, чем выше этот порог, тем больше возможностей выяснить реальное мнение жителей муниципальных образований о насущных проблемах. В противном случае ставится под сомнение указанный в федеральном законе 5%-ный максимальный порог сбора подписей в поддержку инициативы референдума.
Местный референдум является важнейшей формой прямого волеизъявления жителей местных сообществ, поэтому исчерпывающе четкое и непротиворечивое закрепление его исходных начал является в современных условиях одним из приоритетных направлений правового обеспечения становления и развития этого института. Уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты местного самоуправления должны быть направлены на преодоление сегодняшней пассивности жителей местных сообществ, на активное привлечение их к решению вопросов местного значения.
Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое осуществляется на части территории муниципального образования.
Под территориальным общественным самоуправлением Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.
Система ТОС включает в себя собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских поселений, населенных пунктов, кварталов, улиц, дворцов и других территорий.
Различные формы ТОС наибольшее свое развитие в России получили в середине 80-х годов. Именно в этот период создавалось много подчас дублирующих друг друга органов общественной самодеятельности. Не имея достаточной самостоятельности и реальных возможностей для эффективного воплощения местных инициатив, многие из них оказались нежизнеспособными. Сказывалось и отсутствие правовой регламентации данного института народовластия.10 Поэтому со становлением местного самоуправления как одной из основ конституционного строя и принятием нового законодательства по вопросам местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление как составная часть всей системы местного самоуправления должно приобрести новое содержание и реальные возможности (правовые, организационные и др.).
В разных регионах Российской Федерации система ТОС складывается по-разному. Среди факторов, от которых зависит формирование ТОС, следует отметить такие, как активность населения на той или иной территории, степень сложности существующих там проблем, урегулированность их в местных нормативных актах.
Обратимся к проблеме, связанной с регламентацией ТОС уставами муниципальных образований.
Согласно положениям ст.27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Можно отметить, что практически все зарегистрированные на сегодняшний день уставы муниципальных образований Хабаровского края также дублируют положения вышеуказанных законов, не конкретизируя их.
Наиболее важные вопросы жизни населения рассматриваются на общих собраниях (сходах) граждан, проживающих на соответствующей территории. Данный институт является одной из форм наиболее массового участия населения в решении вопросов местного значения; это наиболее доступная гражданам форма осуществления местного самоуправления, являющаяся средством их организации по месту жительства, которая обеспечивает гражданам коллективное обсуждение вопросов местного значения и принятие по ним решения в соответствии с личными интересами и потребностями. Собрания (сходы) в небольших муниципальных образованиях возможны в масштабе всего общества. Особая значимость собраний для участия граждан в осуществлении муниципальной власти в крупных сообществах обусловлена тем, что они могут быть использованы только на уровне ТОС, т.к. даже теоретически трудно себе представить проведение схода или конференции для решения местных вопросов в масштабах крупных муниципальных образований. Поэтому все уставы Хабаровского края связывают собрания именно с территориальным общественным самоуправлением, хотя прямо об этом практически нигде не сказано.
Определение общего собрания (конференции) граждан по месту жительства дает лишь Устав Амурска и Амурского района, согласно которому “общие собрания (конференции) граждан по месту жительства являются формой непосредственного осуществления жителями города с районом функций территориального общественного самоуправления. Они проводятся по домам, улицам, кварталам, микрорайонам”. Большинство же муниципальных уставов лишь ограничиваются положением о том, что собрания (сходы) граждан созываются для решения вопросов местного значения. Некоторые уставы вообще не предусматривают такой формы участия населения в жизни местного сообщества.
Созываться собрания (сходы) граждан могут, как правило, по инициативе органов местного самоуправления либо по инициативе населения. Инициировать проведение собрания (схода) может группа граждан численностью не менее 20 человек (район имени Полины Осипенко, Тугуро-Чумиканский район, Ульчский район) либо 10% от числа граждан, обладающих избирательным правом (Хабаровский район); уставы Бикина и Бикинского района и ряд других вообще не определяют количество граждан, инициатива которых требуется для проведения собраний (схода) граждан. Устав г. Хабаровска не предусматривает право инициативы населения, а предоставляет такое право лишь органам территориального общественного самоуправления.
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” установлено, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В этих случаях собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В законе Хабаровского края “Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае” не содержится указания на то, какую форму собраний (сходов) он регулирует: собрания граждан по месту жительства или собрания, осуществляющие полномочия представительного органа местного самоуправления в небольших поселениях. В законе лишь указано, что собрания (сходы) граждан могут собираться по мере необходимости, но не реже одного раза в год.
Определяя полномочия собрания (схода), краевой закон относит к исключительному ведению собрания принятие устава муниципального образования; избрание главы муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; утверждение планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; утверждение штатов местной администрации и расходов на ее содержание; направление коллективных жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления; установление самообложения; контроль за деятельностью главы муниципального образования; распоряжение землями общего использования. Подобными полномочиями могут быть наделены только собрания, осуществляющие функции представительного органа местного самоуправления в небольших поселениях.
Важным средством осуществления права граждан на участие в управлении делами муниципального образования является закрепление в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения (петиции) в органы местного самоуправления, которым соответствует обязанность муниципальных органов и их должностных лиц, в установленном порядке рассмотреть и принять по ним законное и обоснованное решение.
Порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются муниципальными уставами и регламентами представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Так, Регламент Администрации г. Хабаровска и ее аппарата от 28 июля 1997 г. в разделе 8 “Организация и порядок рассмотрения обращений граждан” устанавливает, что прием граждан по личным вопросам проводится в Администрации г. Хабаровска в рабочие дни. Мэр города и его заместители ведут прием граждан в соответствии с графиком, утвержденным мэром.
Предварительные беседы с гражданами и их запись на прием проводятся заведующим приемной по жалобам и специалистами первой категории в рабочее время. Порядок приема граждан, рассмотрения просьб, заявок, жалоб, а также осуществление контроля за вынесением решений регламентирует Положение о приемной по жалобам Администрации города Хабаровска.
На наш взгляд, нормы, касающиеся обращений граждан, должны быть изложены не только в регламенте, но и в более доступных для граждан городских актах, основанных на краевом законодательстве по вопросу обращений. Однако в настоящее время такого закона нет. До сих пор на территории России действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. Указа от 4 марта 1980г. и с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 февраля 1988 г.) “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”, в котором регулируются только взаимоотношения между государственными органами (должностными лицами), т.к. местного самоуправления в то время не существовало. Кроме того, действует Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. “Об образовании Главного управления Президента РФ по вопросам конституционных гарантий прав граждан!, согласно которому на Главное управление возложен прием граждан и оказание содействия в восстановлении их нарушенных прав, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, поступающих на имя Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ, оказание содействия в их разрешении. Представляется, что многие нормативные положения рассматриваемых документов могли бы с успехом использоваться субъектами РФ и муниципальными образованиями при подготовке нормативных актов об обращении граждан в органы местного самоуправления.
Согласно Закону РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями), все действия (бездействия) муниципальных служащих можно обжаловать в суд. Заслуживают внимание положения этого закона в части закрепления права граждан на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими их права и свободы, а также обязанности органов и лиц, действия которых обжалуются, документально доказывать законность своих действий, гражданин же только должен доказать факт нарушения его прав и свобод со стороны муниципальных органов. Защита нарушенного конституционного права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления в судебном порядке имеет важное значение и одновременно требует принятия актов, обеспечивающих правовыми средствами ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами за ненадлежащее обеспечение их права на обращение. В настоящее время отсутствие систематизированно урегулированной процедуры подачи и рассмотрения обращений в муниципальные органы затрудняет реализацию прав граждан местного сообщества.
Устав г. Хабаровска выделяет три группы обращений: во-первых, касающиеся внесения гражданами предложений по различным проблемам местного сообщества; во-вторых, по поводу возбуждения процедуры отзыва мэра города или депутатов. Кроме этого, граждане могут обращаться и по иным вопросам, имеющим для них существенное значение. Предложение как вид обращений характеризуется наличием каких-либо идей о совершенствовании работы аппарата местного самоуправления, различных предприятий, учреждений и организаций. На практике этот вид обращений очень незначителен в количественном выражении. Задача местных органов состоит в том, чтобы выявлять, изучать, анализировать, обобщать предложения граждан и при необходимости претворять их в жизнь.
Помимо предложений граждане могут обращаться в муниципальные органы с заявлениями и жалобами. Заявление — это документ, с которым лицо обращается с просьбой к органу местного самоуправления, должностным лицам по вопросам реализации принадлежащего ему права, закрепленного в Конституции и иных нормативных актах. Жалоба — документ, в котором содержится требование устранить допущенное нарушение субъективных прав граждан в результате принятия решения или совершения действия (бездействия) органами и должностными лицами местного самоуправления. Жалобы на муниципальном уровне своим обычным содержанием имеют обращения по поводу неудовлетворенного состояния жилищного фонда, нарушений санитарного законодательства, грубости служащих муниципальных органов.
Законодательством установлены определенные правила рассмотрения жалоб. Жалоба должна быть подана в вышестоящий орган по отношению к органу или должностному лицу, нарушившему право гражданина. Если жалоба подана в ненадлежащий орган, т.е. орган, к непосредственному ведению которого не отнесено рассмотрение данного вопроса, то этот орган обязан в пятидневный срок переслать жалобу в компетентную инстанцию, известив об этом подателя жалобы. Запрещено пересылать жалобы тем органам и лицам, действия которых обсуждаются. Жалоба должна быть рассмотрена в течение 15 дней со дня ее получения. Если рассмотрение жалобы требует дополнительной проверки, истребования дополнительных материалов, указанный срок может быть продлен, но не более, чем на месяц, по решению руководителя соответствующего органа с обязательным извещением лица, подавшего жалобу.
Обращения подаются, как правило, в письменной форме. Анонимные обращения не принимаются. Право подавать обращения имеют отдельные лица, группы лиц, общественные объединения.
Одним из способов защиты прав человека является институт петиций, предусматривающий особый порядок подготовки, направления и рассмотрения коллективных обращений граждан по наиболее важным вопросам жизни местного сообщества. Коллективные обращения являются важным средством влияния на законность действий органов местной власти.
Одним из институтов, составляющих систему местного самоуправления является народная правотворческая инициатива. Народная правотворческая инициатива позволяет гражданам участвовать в определении задач, направлении деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений.
Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления РФ” проект правовых актов по вопросам местного значения, внесенным населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию). Закон предоставил право более подробного регламентирования данного института непосредственной демократии уставам муниципальных образований.
Вместе с тем в Хабаровском крае, практически, все уставы муниципальных образований продублировали норму федерального закона, не воспользовавшись предоставленной федеральным законом возможностью конкретизировать порядок реализации правотворческой инициативы населения применительно к своей территории. В текстах уставов, в главах, посвященных институтам непосредственной демократии, нет никакого уточнения относительно практической реализации населением правотворческой инициативы. Устав г. Хабаровска вообще не содержит нормы о возможности внесения жителями города проектов городских нормативно-правовых актов.
Процедура внесения проектов нормативно-правовых актов в органы местного самоуправления в уставах не урегулирована, но каждый устав содержит норму о внесении изменений в его текст. Среди возможных инициаторов внесения изменений и дополнений в уставы указываются глава муниципального образования, депутаты представительного органа, районные (городские) суды, прокуроры, а также жители муниципального образования. Устав Хабаровского района указывает, что инициативная группа жителей должна быть не менее 100 человек, в Тугуро-Чумиканском — 50 человек. Устав г. Хабаровска наделяет жителей города правом внесения проекта Устава города, но не указывает, могут ли жители предлагать поправки к основному правовому документу города.
Следует отметить, что федеральное законодательство не ограничивает выбор местным сообществом тех или иных институтов прямой демократии. Граждане вправе участвовать в осуществлении муниципальной власти в любых формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ. Это могут быть опросы общественного мнения, локальные обсуждения населением проектов актов местного самоуправления, митинги, демонстрации, уличные шествия и пикетирование. Развитие инициативы населения муниципального образования может привести к появлению и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Анализ положений уставов муниципальных образований Хабаровского края позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в крае находится только на начальной стадии своего развития. Его формирование осложнено тяжелым экономическим положением в регионе и во всей стране, отсутствием необходимых федеральных и краевых законов. Еще не у всех муниципальных образований есть уставы, а принятые уставы вступают в противоречие с новым законодательством. Отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура разработки и принятия уставов муниципальных образований — все эти трудности, в конечном счете, сказываются на качестве уставов муниципальных образований, делая их похожими друг на друга, лишенными индивидуальности, не выражающими особенности отдельных сообществ. Процесс становления местного самоуправления напрямую связан с реализацией важнейших политических, личных, социально-экономических и культурных прав и свобод граждан, которая невозможна без качественной нормативной базы, без государственной поддержки местного самоуправления. Только в этом случае население муниципального образования может быть реальным обладателем всех прав местного самоуправления, может взять на себя ответственность за самостоятельное решение вопросов местного значения.
Список использованных нормативных актов и литературы
Конституция РФ, 1993 г.
Европейская Хартия местного самоуправления//Народный депутат. 1993, № 11.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Закон от 12.08.95//Собрание законодательства РФ. 1995, №35, Ст.3506.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Закон от 16.09.1997//Собрание законодательства РФ. 1997, №38, Ст.4339.
Устав Хабаровского края.
Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае. Закон Хабаровского края от 29.05.96.
О местом референдуме в Хабаровском крае. Закон Хабаровского края от 1.03.97.
Уставы муниципальных собраний г. Хабаровска, г. Амурска и Амурского района, Солнечного района, Тугуро-Чумиканского района, Хабаровского района, Ульчского района, г.Бикина и Бикинского района, района им. Полины Осипенко.
Положение о городском референдуме в г. Хабаровске от 26.03.96.
Положение о порядке отзыва Мэра г. Хабаровска референдумом от 27.02.96.
Конституция РФ. Комментарий/Под общ.ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. — М.: Юридическая литература, 1994.
Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. — Хабаровск, 1997.
Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других субъектов РФ на Дальнем Востоке. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. — Хабаровск, 1997.
Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления//Вопросы философии. 1993, №8.
Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального общественного самоуправления//Государство и право. 1992, №7.
Ядвиг Л.С. Господство права//Правоведение. 1990, №5.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.:Юрист, 1997.
Комаров С.А. Теория государства и права. — М., 1996.
Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Учебное пособие. Владивосток, 1997.
Кутафин О.Е., Фадеев В.Н. Муниципальное право РФ. М., 1997.
|
* лаборант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской Государственной Академии Экономики и Права |