Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ОБИСЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 1, 1998 © 1998 г.
О ПЯТИЛЕТНЕМ ОПЫТЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ (Из стенограммы научной конференции "Либерализация и стабилизация - пять лет спустя")'
Концепции и реалии
Е. Гавдар, директор ИЭППП. [...] На протяжении последних семи лет, если включать Восточную Европу, и пяти лет, если сконцентрироваться на территории постсоветского пространства, накоплен уникальный опыт проведения различных экономических политик. За это время постсовет ские правительства возглавляли люди, являвшиеся и ярыми либералами, и откровенными коммунистами, пытались проводить политики дири-жистские и либеральные. Постсоветское пространство видело и гипер инфляцию, и успешную и провалившуюся стабилизацию, и попытки проведения популистских экспериментов.
Сегодня мы имеем возможность опираться на весь этот богатейший опыт. Именно поэтому рассуяедения о постсоциалистической трансформа ции неизбежно должны перестать носипь умозрительный характер, дол жны ориентироваться на детальное изучение происходивших процессов. [...]
Если внимательно проследить за мировой литературой о постсо циалистической трансформации, за мнениями, которые высказываются, складывается впечатление, что сегодня исследователи скорее делятся не по политическим убеждениям, даже не по научным пристрастиям, они делятся на тех, кто реально изучал практику постсоциалистической тран сформации, и тех, кто этого не делал. Переход из одной группы в другую бывает очень простым. Например, еще в 1994 году прекрасный амери канский экономист И. Эйдельман подписала, на мой взгляд, довольно сумбурное письмо группы российских и американских ученых по поводу постсоциалистической трансформации, отражающее хорошие намере ния и полное отсутствие понимания того, что на деле происходит. Потом она решила разобраться в реальном ходе постсоциалистической транс формации. И вот в 1996 году написала вместе с Д. Войтовичем блестя щую статью о постсоциалистической трансформации. Эта работа содер жит несколько очень интересных новых выводов, из которых, наверное, самый важный состоит в том, что основным параметром, определяющим уровень продвижения по пути либерализации и формирования частных институтов в постсоциалистическом пространстве, параметром, переве шивающим все остальные, оказывается историческая протяженность
' Конференция проведена Институтом экономических проблем переходного периода в 1997 г. Стенограмма не авторизована. Компоновка фрагментов докладов и подзаголов ки, а также выделения шрифтом сделаны редакцией.
154_____Институт экономических проблем переходного периода________
социализма. Чем длиннее был социализм, тем менее развитыми оказы ваются частные и рыночные институты. Это перевешивает колебания в политике, разницу в тактике реформ и т. д. Это один из примеров, по зволяющих перейти от абстрактных рассуждений к анализу реальной жизни, реального опыта.
К моменту начала постсоциалистической трансформации суще ствовали - по крайней мере в России, но и в какой-то степени вообще в мире - три распространенных высказывания-тезиса, которые и сегодня, так, как будто бы ничего не произошло за эти годы, повторяются в Рос сии. Первый ~ инфляция после социализма будет носить не денежный характер, она определяется структурными факторами, монополизацией экономики. Второй - невозможна финансовая стабилизация без стабили зации производства. И третий - необходимо сначала провести привати зацию, а уже потом либерализовать экономику. Если, скажем, в 1990 го ду это был набор гипотез, нуждавшихся в проверке, то сегодня за нами семилетний, соответственно в постсоветском пространстве пятилетний опыт, который позволяет эти гипотезы проверить.
Первый тезис о не денежном характере постсоциалистической ин фляции в полной мере опровергнут развитием событий. Темпы инфля ции в постсоциалистических странах колебались очень сильно. Мы ви дели все - от гиперинфляции в Югославии до дефляции в Хорватии в 1994 году. Объяснить различия в национальных темпах инфляции, апел-лируя к любым не денежным параметрам, невозможно. Во всех случаях темпы роста цен определялись предшествующими темпами роста денеж ной массы с различными лагами. Лаги, это естественно, были больше в крупных странах с более развитыми финансовыми рынками, и они по степенно увеличивались в ходе трансформации экономики: например, в России с 4 месяцев примерно до 6 месяцев; они были короче в странах с меньшими объемами экономик и менее развитыми финансовыми рын ками, таких, как Украина, где лаг практически составлял один-два меся ца. Но во всех случаях два фактора - инфляционная инерция и предше ствующие темпы роста денежной массы позволяли с высокой степенью надежности предсказывать динамику инфляции. По крайней мере для инфляций, превышающих 40% (для высоких инфляций) эти закономер ности действуют жестко. При более низких инфляциях возникают дру гие, более сложные проблемы - это хорошо известно из экономической теории. Но для высоких инфляций то, что они являются и после социа лизма денежным феноменом, сегодня установлено вполне определенно. Опыт постсоциалистических стран включает несколько примеров резко го ускорения денежного обращения, в ряде случаев связанных с введени ем национальных валют, но они определяли отклонение динамики ин фляции от динамики денежной массы лишь на короткую перспективу (1-2 квартала). При анализе годовых интервалов связь роста денежной массы и инфляции очевидна.
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________155
Второй тезис. Связь роста производства и стабилизации не столь проста и однозначна. В подавляющем большинстве случаев инфляция была остановлена при продолжающемся падении объемов производства. И только после снижения инфляции ниже 40% годовых начинался эконо мический рост. Если посмотреть на совокупность постсоциалистических экономик, мы увидим, что экономический рост обычно начинается на второй год начала реализации серьезной стабилизационной программы. [...3 Разумеется, и здесь зависимость не носит жесткого характера, мы не можем однозначно оценить факторы, которые влияют на лаги между финансовой стабилизацией и началом роста, ясно, что они не должны быть абсолютно одинаковыми для разных стран, но в целом, общая по-следователь-ность - сначала финансовая стабилизация, а затем экономи ческий рост - в подавляющем большинстве случаев существует. Мы зна ем три исключения из этого правила. Первое из них - это Армения, где экономический рост начался практически одновременно с финансовой стабилизацией в 1994 году. И, на мой взгляд, важнейшими факторами, позволившими появиться этому исключению, были факторы не эконо мические - это прекращение военных действий и ослабление блокады.
И было два примера в Восточной Европе, которые традиционно использовались в качестве доказательства того, что устойчивый рост может начаться до снижения инфляции ниже 50%. Один из них - Болга рия, где экономический рост начался при инфляции в 120% годовых, и второй - Румыния, где экономический рост начался при инфляции боль ше 200%. Что касается Болгарии, вопрос в настоящее время мне кажется исчерпанным. В 1996 году после резкого свертывания производства, де сятикратного падения курса национальной валюты и ускорения инфляции до 300%, снижения зарплаты до 20 долларов в месяц, вопрос об устойчи вом экономическом росте в Болгарии был снят с повестки дня. Что касает ся Румынии, здесь ситуация более сложная, но и здесь развитие событий в 1996 году - сочетание резкого ускорения инфляции и падение темпов роста производства - заставляет, по меньшей мере, поставить под сомнение устойчивость румынского экономического роста. Во всех остальных слу чаях последовательность была общей, видимо, эта закономерность доста точно жесткая и она действует в постсоциалистических странах.
И, наконец, третий тезис. Сначала приватизация экономики, потом -либерализация. В постсоветских странах были опробованы различные механизмы трансформации экономик. Единственное, что не было опро бовано - нигде и никто не сумел сначала приватизировать экономику, а потом ее либерализовать. Такого случая экономическая история еще не знает. Разумеется, это не является дефинитивным доказательством. Мож но попытаться защищать тезис, что этого не было, но могло бы быть и должно было бы быть. Здесь остается предмет для дискуссий. Но нужно честно признать, что тезис о возможности и предпочтительности предва рительной приватизации нуждается в серьезном доказательстве, его нель зя принимать как аксиоматичный, как нечто, что все знают и принимают
156_____Институт экономических проблем переходного периода________
на веру. Для подтверждения же нужно доказывать, что хотя этого никог да не случалось, это было можно и необходимо сделать. К тому же это желательно хотя бы один раз проверить на практике. Беда ддя сторон ников этого подхода состоит в том, что число возможных случаев про верить на практике резко сокращается. К настоящему времени осталось только два объекта, где можно опробовать предлагаемую последова тельность преобразования, это Куба и Северная Корея. Если ни там, ни там эта концепция не будет подтверждена, она видимо так и уйдет в эко номическую историю как некая гипотеза, которая была высказана, но никогда не доказана и не подтверждена на практике [...]
Г. Багратян, премьер-министр правительства Армении в 1993-1996 годах [...] Нигде не было шоковой терапии, был элементарный логический шаг -либерализовать цены. Это - начало разрушения, дальше следуют социе-тальные изменения и, в конце-концов, переход к системе динамического равновесия. Переход к ней - это переход экономического развития пол ностью на уровень производящего субъекта. Я думаю, что в основной своей массе на этом третьем этапе находятся все государства [...]
Я думаю, что если бы в 1985 году М. Горбачев либерализовал бы цены, то может быть Советский Союз в большей своей части сохранился бы. Либерализация цен- это единый рынок, это усиление в экономике центростремительных тенденций. Если бы гайдаровское правительство в 1992 году не либерализовало цены в России, то политический сепаратизм в России углубился бы еще больше, и вместо одной-двух проблем их бы ло бы десять-пятнадцать. Если же реформы в Грузии в 1992 году про двинулись бы очень сильно вперед, то не было бы в таком масштабе проблем сепаратизма внутри государства [...]
Мне кажутся в некоторой степени обидными разговоры о чрезмер ном радикализме и т. д. Если нужно было перевести свободу экономиче ских решений на уровень первичного производящего субъекта, освободить его, то нужно было этот путь пройти за возможно короткий срок. Все ос тальное - приватизация, стабилизация, углубление реформ и т. д.- дело техники и в какой-то степени национального везения.
Переход к динамичной системе потребует от стран бывшего социа лизма третьего, решающего шага в реформах - это социетальная либе рализация [...] Человек в этих обществах должен себя ощутить произво дящим субъектом, он должен ощутить эту свободу и не бояться ее. За падные общества решают эту проблему сейчас, хотя, на мой взгляд, они ее не решили. Но я очень боюсь, что историческая судьба постсоциали стических стран заключается в том, что они с этой проблемой встретятся раньше, и им придется ее решать раньше, чем западным обществам [...] Думаю, что для постсоциалистических стран данный исторический шаг -разбег для прыжка в экономическом развитии. Но будут еще 15-20 лет очень сложных структурных изменений, и спокойствия в это время не ожидается [...]
О пятилетнем опыте экономических реформ__________157
М. Домбровски, директор Центра социальных и экономических исследо ваний (Польша)^.} Говоря об условиях успешных реформ я хотел бы вы делить две фазы этого процесса. Суть первой фазы процесса трансфор мации, как предлагали радикальные реформаторы с самого начала и как подтвердила практика, состоит прежде всего в широкомасштабной ли берализации экономики, в достижении макроэкономической стабилиза ции и в начале запуска процесса приватизации. Еще два года тому назад экономисты Восточной Европы и западные эксперты спорили о принци пиальных вопросах стратегии. Что лучше: быстрые или постепенные реформы; с чего начинать: с макроэкономической стабилизации или, наоборот, со структурных институциональных реформ? Я думаю, что теперь, с точки зрения накопленного опыта, эти вопросы уже не должны вызывать сомнений. [...] Скорые реформы показали свою ценность и эф фективность по сравнению с постепенными. Первым это в мировой эко номической литературе доказал в блестящей статье в 1994 г. Андреш Осулт. Сейчас в "World development report 1996 " довольно широко под твержден этот тезис.
Точно так же в отношении макроэкономической стабилизации. Раньше считали, что это основная задача первого этапа, что тоже подтве рдилось. Это очень хорошо показывает опыт России. Даже широкомас штабная приватизация без достаточной либерализации и быстрой стаби лизации не дает никаких результатов, пока эти задачи еще не завершены.
К этим очевидным выводам я хотел бы добавить дополнительные замечания. Не только скорость осуществления основной фазы играет роль, но и момент запуска реформ. Страны, которые в начале радикаль ной реформы запоздали по каким-то причинам, в конце концов также добились успеха, но уже в более сложных и тяжелых условиях. Фактор времени и экономически, и политически играет очень важную роль. Если первые попытки стабилизации неуспешны или они предпринимаются недостаточно быстро, создается инфляционная инерция - это именно то, с чем столкнулась Россия в 1991 г., Украина в 1995-1996 гг. Потом надо ждать год-полтора, пока более жесткая фискальная денежная политика даст ожидаемый результат; таково отличие от тех стран, которые раз вернули этот процесс раньше, как, например, Эстония, страны Восточ ной Европы. Далее, за время периода попыток нереформирования или непоследовательных реформ создаются новые диспропорции, которые надо будет потом преодолеть вдобавок к диспропорциям, унаследован ным от командной экономики. И, наконец, за время компромиссных ре форм создаются новые лобби, которые очень заинтересованы в том, что бы разного типа промежуточные решения и механизмы сохранялись. Я думаю, что опыт России и Украины показывает, что даже если прави тельство в конце концов принимает решение либерализовать экономику, сделать это очень сложно, так как за это время уже выросли сильные лоб би, которые заинтересованы в том, чтобы либерализацию не проводить.
158______Институт экономических проблем переходного периода________
Потеря времени играет очень важную психологическую и полити ческую роль. Тот фактор, что страны, которые опоздали и будут подни маться с более низкого уровня, усложняет и саму политику, и социально-политическую атмосферу вокруг рынка. Если посмотреть на те страны, где удалась макроэкономическая стабилизация, здесь основная роль при надлежит либерализации. Первоначальная стабилизация экономики завя зана на либерализации [...]
И еще один фактор, который надо учитывать, говоря о первом эта пе реформ - фискальная стабилизация. Здесь тоже были разные подходы, были споры в мировой экономической литературе, например, между Джефри Саксом и МВФ, о том, надо ли ставить собираемость налогов на первый план или возможно достижение макроэкономической стаби лизации при каком-то умеренном уровне дефицита бюджета благодаря другим мерам - фиксированному курсу, более жесткой денежной поли тике, притоку иностранной финансовой помощи. Опыт показал, что возможно. Среди 15-18 стран, которые приблизительно завершили пер вый этап трансформации и достигли стабилизации, включая Россию и Украину, мы имеем страны, у которых нулевой бюджетный дефицит -это Эстония, Чехия, Словения и Хорватия. Есть страны с небольшим дефицитом - Словакия, Польша. Есть страны, у которых довольно вы сокий дефицит - Грузия, Армения, Киргизия, Албания, Румыния. В Рос сии и особенно на Украине этот дефицит довольно еще высокий. И здесь практика показывает, что можно преодолеть дефицит, хотя потом си туация усложняется. Особенно в тех странах, которые изначально рас считывали на иностранную помощь, практически везде эта иностранная помощь имеет тенденцию снижаться, и потом надо подтягивать фискаль ный фронт. И там, где этого не удастся сделать достаточно быстро, возни кает угроза стабильности успеха, достигнутого на первом этапе. И есть у нас, к сожалению, примеры стран, в которых сорвался процесс стабили зации именно из-за этого фактора. Очевидным примером служит Болга рия, где практически два раза, в конце 1993 г. и в 1996 г., срывался про цесс стабилизации, хотя можно спорить, достигала ли вообще Болгария первоначальной стабилизации. Было время, когда курс болгарской ва люты был более-менее стабильный, инфляция - 60% в год, но все это сломалось. В России в 1994 г. тоже из-за этого фактора сломалась по пытка стабилизации. Если посмотреть на страну, которую я еще полгода назад называл как пример успешных реформ - Киргизию, то 1996 г. по казывает, что без решения именно бюджетных проблем другие элементы фискальной макроэкономической стабилизации ставятся под угрозу. И не случайно там произошло падение курса сома - более 50% за послед ний год - при стабильности в 1994-1995 гг. [...]
О пятилетнем опыте экономических реформ__________159
Реформы: нынешний рубеж
А. Аганбеган, ректор Академии народного хозяйства. Первый вопрос, который я хочу вынести на обсуждение: как далеко мы продвинулись к рынку? Я бы сказал так: если до рынка 100 шагов, то сколько мы про шли? По моей оценке, около 25.
Для того, чтобы пройти к рынку, надо решить две взаимосвязан ные, хотя во многом и последовательные задачи. Первая, относительно простая, - перейти к равновесной экономике, чтобы производство и им порт покрывали платежеспособный спрос. На эту задачу я отвожу 40 шагов, и здесь мы далеко продвинулись, хотя еще многих развитых рын ков у нас нет. Нет еще рынка недвижимости, в зачаточном состоянии рынок корпоративных акций. Да и рынка товаров фактически еще нет, из-за региональных барьеров общероссийского настоящего рынка еще нет. И вследствие этого в Москве дороже, чем в Лондоне. Не должно быть такого, чтобы в Белгороде, в двенадцати часах езды от Москвы, одни и те же товары в 3 раза дешевле, чем в Москве, их некуда девать, но при существующих порядках привезти их в Москву нельзя.
Главная же задача продвижения к рынку - сформировать такой ры ночный механизм, который был бы двигателем экономического прогрес са, который заставлял бы увеличивать производство, снимать с произ водства старые изделия, ставить новые, внедрять технические нововве дения, удешевлять продукцию, повышать эффективность и т. д. В реше нии этой главной задачи мы продвинулись еще очень слабо. Мы очень слабо продвинулись в настоящей приватизации, так как то, что мы назы ваем приватизацией, во многом просто разгосударствление. Большинство акционерных обществ - это не эффективные собственники. Эффективные собственники - те, кто имеет деньги и может вложить их в предприятие, чтобы оно давало отдачу. Д если вы имеете машину, но не имеете денег на бензин и ремонт, то она не эффективна. То же и с предприятиями. По этому предстоит серьезный этап приватизации, связанный с переходом к эффективной собственности. Только тогда могут возникнуть настоящие стимулы, от которых зависит рост. Кроме того, у нас осталась советская система заработной платы - она непомерно низка и не может служить стимулом. В этом плане нам предстоит еще много сделать.
Второй вопрос. Возможно ли было избежать такого глубокого соци ально-экономического кризиса при переходе к рынку? Я думаю, что это было невозможно. Причем по трем причинам кризис неизбежно должен был быть глубоким. Во-первых, мы начали переход к рынку, когда уже был серьезный кризис централизованной системы. Во-вторых, мы нача ли переход к рынку одновременно с распадом Советского Союза, что привело к разрыву многих традиционных связей и т. д. В-третьих, за 70 лет предшествующего периода у нас сформировалась деформированная экономическая структура, коренным образом отличающаяся от структу ры, которая может функционировать на рынке, и мы должны были при
160_____Институт экономических проблем переходного периода______
переходе к рынку проводить конверсию огромного военного сектора, что само по себе крайне тяжело. Мы должны были резко сократить мно гие гипертрофированные отрасли тяжелой промышленности - СССР производил тракторов в 7 раз больше, чем в США. Зачем на экономику, в четыре раза меньшую, чем в США, выплавлять 165 млн тонн стали, когда США выплавляли 70? Можно привести массу подобных примеров. Естественно, эти гигантские структурные перекосы не могли не сказаться на глубине кризиса. Я считаю, что стратегический путь - путь радикаль ного реформирования быстрыми темпами был в целом правильным. Но в осуществлении этого курса не была проявлена достаточная последова тельность, и поэтому мы находимся там, где находимся.
Легко быть умным задним числом, но, с моей точки зрения, мы могли бы пройти за этот период в два раза больше. И могли бы с 1994 г. уже идти по восходящей, а не по кризисной кривой. Это связано с тем, что мы были недостаточно последовательны в проведении курса на ста билизацию и либерализацию. Я хочу отметить наиболее критические точки на пути протяженностью в пять лет. В первом полугодии 1992 г. была допущена очень большая ошибка, что не индексировались сбере жения населения, которые могли бы быть заморожены, а потом по мере экономического роста размораживаться. Это во многом лишило прива тизацию денежного источника. Мне кажется, что искусственно было сдержано осуществление малой приватизации, приватизации жилья, час тично земли. Это можно было делать с конца 1991 г. Тогда бы цены в первом полугодии 1992 г. не выросли бы так сильно. Это случилось по тому, что либерализация цен проходила только на базе государственных магазинов, если бы к тому времени существовали частные магазины, це ны бы так нс выросли. Не нужно было ждать утверждения программы всей приватизации для того, чтобы начать частичную приватизацию. В первой половине 1992 года произошло всеобщее обнищание, и к середи не 1992 года пришлось повышать зарплату сразу во многих секторах. В то время, как это необходимо было сделать начиная с марта 1992 года. То же самое и с неплатежеспособностью. Уже в марте-апреле было ясно, что она нарастает как снежный ком, что привело к росту дефицита бюд жета и т. д. По этой причине начался второй тур инфляции. Ведь инфля ция в мае 1992 г. упала почти до 8%, как это намечалось, а в сентябре она стала резко увеличиваться. Был потерян весь 1993 год. Новое правитель ство обучалось, оно вначале не понимало, что инфляция подтачивает производство, и наибольший обвал производства произошел не в 1992, а с конца 1993 г. и в 1994 г из-за просчетов в политике. К этому привели не объективные обстоятельства, связанные с факторами, о которых я гово рил раньше.
Можно было больше сделать и для укрепления связей между быв шими союзными республиками. Эйфория от сепаратизма прошла, мож но было создать условия для наращивания экономических связей. Затем в апреле 1994 г. большая денежная эмиссия, затем "черный вторник",
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________161
который перечеркнул все надежды, и опять на год отложен подъем. В 1996 г. - президентская избирательная кампания, совершенно бездумная политика по линии ГКО, огромные процентные ставки, - еще на год от ложен рост производства и возникли известные бюджетные проблемы.
Теперь мы надеемся, что этот год будет первым годом, когда будет хотя бы 1% роста. Такая возможность есть, но: перенапряженный бюд жет, огромная неплатежеспособность предприятий (70-80% всех сделок -фактический бартер), существующая система налогообложения. Все это не дает возможности слишком оптимистично смотреть вперед, если на званные мной факторы не будут устранены. Одной из ключевых проблем, мне кажется, является порочность налоговой системы: 92% налогов и сборов берется с бизнеса и только 8% - с населения. Такие непомерные налоги с бизнеса не стимулируют рост, а с населения так мало берется потому, что структура зарплаты у нас не рыночная, ее уровень крайне низок и т. д. Нужно понять, что мы находимся в очень глубокой яме. Я считаю, что цифры Мирового банка, согласно которым производство ва лового национального продукта на душу населения в России составляет 2200 долларов с небольшим, занижены не менее чем в 1,5 раза* По моим прикидкам, у нас около 4 тыс. долларов на душу населения, а если учесть довольно большой теневой сектор, то и больше. Многие серьезные запад ные специалисты считают, что с учетом теневого сектора у нас уже на чался экономический рост. Но хотя у нас, допустим, и 4 тыс. долларов, но в США 25 тыс. долларов, в развитых европейских странах - 20 тыс. долларов. Поэтому мы должны развиваться более существенными тем пами, чем развитые страны [...]
Я считаю, что самыми важными нашими задачами на сегодняшний день являются: проведение нормальной приватизации, налоговая рефор ма, реформа заработной платы, приведение ее к рыночному ваду, совме щение ее во времени с реформой жилищно-коммунального сектора, пенси онного обеспечения, здравоохранения. Люди из своих доходов должны обеспечивать свое будущее. И, конечно, изменение всей системы госу дарственного регулирования с точки зрения стимулирования. Мне ка жется, что мы сейчас по некоторым позициям заходим в тупик. Коротко остановлюсь на этих проблемах.
Первое. Наше государство в принципе не способно обеспечивать пенсионеров страны. У нас 37 миллионов пенсионеров и расходы на уров не 16% ВВП [...] Это означает, что пенсионер будет получать пенсию ниже зарплаты молодого рабочего, что совершенно несправедливо. Во всех странах пенсионеры более богаты, имеют больше сбережений, чем работа ющие люди - они всю жизнь копили деньги на пенсию, они ее заработали.
Второе. Государство в принципе не сможет собрать налоги при тех ставках, которые существуют на сегодняшний день, либо нужно закры вать целые отрасли.
6 Общество и экономика, № 1
162_____Институт экономических проблем переходного периода________
Третье. Государство в принципе не в состоянии изменить в сторону улучшения наши показатели здоровья и жизни. Мы по расходам на здравоохранение, измеренным в долях бюджета, находимся в самом низу списка из 100 стран. У нас идет депопуляция населения, смертность от болезней сердца, связанная с некачественностью медицинского обслужи вания, у нас выросла на треть.
Четвертое. Местные власти не могут содержать жилищный фонд и коммунальное хозяйство за счет бюджета, население должно платить за свое проживание, а не государство.
Для изменения этих ключевых параметров нам нужна социальная реформа. У меня не складывается впечатление, что подготовлены пред ложения по социальной реформе, достаточно радикальные для того, чтобы изменить положение. Для относительно бедной страны, которой является Россия по уровню дохода населения, у нас совершенно непоме рен разрыв между бедными и богатыми, и связано это с пороками соци альной политики.
Все же я считаю, что худшее позади, хотя предстоит пройти через целую полосу достаточно радикальных реформ в разных областях, что бы выйти на широкую дорогу. Чувства успокоенности нет. Мы депрес-сируем на нижней точке кризиса после двойного падения, сравнимого только с великой депрессией 1929-1933 гг. Ничего подобного с крупными странами в мире никогда не происходило. Депрессируя или стагнируя на этой нижней точке кризиса, нельзя говорить о стабилизации.
А. Нечаев, президент Российской финансовой корпорации, У нас за по следние годы произошло закономерное явление - резко набрала силу бюрократия. У нас сильная бюрократия, потому что у нас слабое государ ство. Может быть, одной из благоприятных предпосылок для реформ 1992 г. было то, что они происходили в ситуации, когда государства практически не было. Поэтому мы были обречены на решения, которые не требовали сильной государственной власти. Это позволяло осущест влять многие достаточно смелые меры по либерализации экономики и не встречать сопротивления бюрократии. Бюрократии как бы и не было. Поэтому можно говорить о массе недостатков, но единственное, в чем нельзя было обвинить нас - это в недостатке политической воли. И это прямо противоположная ситуация тому, что мы наблюдаем сейчас. Я убежден, что из-за желания понравиться всем наше правительство поте ряло три года, и фактически ни одна из реформ, которые должны были последовать за первыми либерализационными шагами 1992 г. (военная реформа, пенсионная, структурная, реформа жилищно-коммунальной сферы) не была начата [...]
Я если и испытываю вину за что-то содеянное нами в течение трех лет, то только за две вещи. Первое, за то, что мы сразу не либерализова ли цены на нефть, и второе, за то, что мы не провели банкротства. За последующие четыре года ничего в этой сфере практически сделано не
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ_________163
было. Отсутствие воли применить цивилизованный механизм банкрот ства - это одна из причин, что не идет реформа на микроуровне и не осу ществляются структурные реформы [...]
С. Васильев, заместитель министра экономики РФ. [.,.] Формально за дачи либерализации и стабилизации мы можем считать выполненными, т. к. экономика России одна из наиболее либерализованных, по крайней мере по формальным признакам - все цены либерализованы, внешнетор говый режим один из наиболее либеральных в мире, валютное регулиро вание очень либеральное, и со стабилизацией вроде тоже все в порядке -инфляция низкая, инфляционные ожидания низкие. Но радости не испы тываешь, так как все это выглядит несколько формально. У нас при низ кой инфляции бюджет фактически не сбалансирован между государст венными ресурсами и гособязательствами. В отношении либерализации я тоже не испытываю большой радости. На федеральном уровне мы ви дим очень сильный трецд к делиберализации, возвращению к более жест кому управлению.
Примеры многочисленны. В течение последних двух лет практиче ски приостановлена приватизация, усиливается тенденция к закрепле нию госпакетов акций в государственной собственности, у правитель ства сильное желание передать их в доверительное управление отрасле вым министерствам. Министерство настаивает на своем праве управлять подведомственными ему предприятиями, недвусмыс-ленно заявляет частным предприятиям, что никакие проекты по привлечению ино странных инвестиций без одобрения министерства не могут пройти. Возникают новые предложения по дополнительному лицензированию видов деятельности.
Наиболее яркий пример попытки рецентрализации на отраслевом уровне - это лесная промышленность, где недавно создано новое ведом ство - Госкомлеспром, хотя в лесной промышленности максимальная степень приватизации. Недавно появилось постановление правительства по развитию лесопромышленного комплекса, где есть тезис, что прави тельству надо регулировать экспорт леса, правда, непонятно какими мето дами, а один высокопоставленный чиновник в правительстве говорил: "Что за безобразие? Четыреста организаций экспортируют лес в России. Надо создать ситуацию, чтобы только 3-4 организации экспортировали лес, надо максимально собрать в кулак все силы". Эта точка зрения очень распространена, и я думаю, что мы еще увидим очень интересные меро приятия в этой сфере. В других отраслях идут похожие процессы.
В то же время федеральный уровень, на мой взгляд, не является ключевым для данной проблемы, потому что на федеральном уровне нам еще удается отбивать попытки рецентрализации. Например, мы до бились двукратного сокращения перечня лицензированных видов дея тельности по сравнению, скажем, с ситуацией 1994 года. Что меня вол нует больше всего-это ситуация на региональном уровне. Дело в том, б*
164______Институт экономических проблем переходного периода________
что в 1992-1993 годах региональные элиты не были консолидированы, органы местного регулирования работали зачастую без координации друг с другом, и хотя были злоупотребления: без всякого сомнения бра лись взятки, были проблемы входа на рынок, но такой глобальной си стемы контроля на региональном уровне не было [...]
М. Афанасьев, начальник департамента финансов аппарата правитель ства [...] Я совершенно согласен с выступавшими в том, что начался но вый процесс огосударствления. Я хочу привести несколько примеров, ко торые для большой аудитории обычно остаются незамеченными. Раз в 10 дней появляется очередное постановление, в котором продлевается срок закрепления акций еще на три года за государством. Практически каждую неделю вносятся предложения о пересмотре системы регулирова ния цен и, прежде всего, цен, связанных так или иначе с ТЭКом [...] Пока еще удается сдерживать рост цен на газ, но неизвестно до какой поры [...]
Огромная проблема неплатежей, которая сейчас возникла, в той или иной форме ведет к тому, что мы вступаем на путь деприватизации предприятий. Возьмем разрабатываемый указ о реструктуризации дол гов "АвтоВАЗа". Смысл заключается в том, что "АвтоВАЗ" сейчас эми тирует большое количество акций и облигаций, а потом эти акции и об лигации заложит государству. На этот путь хочет встать и большое ко личество других предприятий, которые радостно заявили, что выпустят сколько нужно акций, только бы их взяли обратно под государственную опеку. Под лозунгом реструктуризации долгов проходит в неявной форме деприватизация предприятий^...]
М. Домбровски. [...] Опыт показал, что все страны должны пройти путь первоначальной макроэкономической стабилизации, и те, у кого стартовые условия хуже, должны принимать более жесткие меры. [...] Рос сия не в очень хорошем положении из-за роли секторов тяжелой про мышленности и нереформированного сельского хозяйства. Хотя, с дру гой стороны, еять фактор экспорта природных ресурсов, который с эко-номичес-кой точки зрения должен помогать, что может не совпадать с политической точкой зрения.
Есть еще один фактор, на который стоит обратить внимание - ка кие сектора выступают в качестве инициаторов экономического роста в тех странах, где этот рост уже начался. Очевидно, что это торговля, услу ги в широком смысле этого слова, сельское хозяйство и промышленность, особенно новые промышленные предприятия [...] Либерализация эконо мики позволяет развиваться торговле, услугам, финансовому сектору, новой промышленности. И не случайно Россия и Украина имеют боль шие трудности с запуском экономического роста, поскольку процесс ли берализации не доведен до конца. С этой точки зрения такие страны, как Грузия, Киргизия, Армения имеют значительно больше шансов как стра ны, в которых процесс либерализации продвинут значительно дальше.
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________165
Кроме того, значительную роль играет ситуация в сельском хо зяйстве. И здесь тоже не случайно в России и на Украине продолжается падение. На Украине главная составляющая спада - сельское хозяйство. Если посмотреть, какие секторы тянут экономический рост в Албании, Монголии, Киргизии, Казахстане, Грузии и Армении, то это сельское хозяйство [...]
Важно и то, насколько жесткие бюджетные ограничения существу ют для государственного сектора экономики. Довольно быстрый эконо мический рост в Польше после 1993 г. частично наблюдается и в госу дарственном секторе не потому, что он государственный, а потому, что он встречает твердые бюджетные ограничения и не может рассчитывать на государственную поддержку. Наряду с быстроразвивающимся прива тизированным сектором существует и та часть государственного секто ра, которая в той или иной форме получает государственную поддержку, и в ней не наблюдается роста (особенно это касается угольной промыш ленности, энергетики, оборонной промышленности, частично металлур гии). Государственная поддержка прежде всего выражается в согласии налоговых служб на несвоевременную оплату налогов или просроченные долги государственной банковской системе [...]
Неслучайно в Болгарии программа стабилизации сорвалась из-за крупномасштабных финансовых вливаний в госсектор. Там за 3-4 года процесса трансформации приватизация госпредприятий практически даже и не началась. И этот нереформированный сектор повлиял на макроэкономическую политику [...]
Часто задается вопрос: какое время считать хорошим для реформ и какое плохим? С одной стороны, можно считать, что нынешняя ситуация в России не очень хорошая. Очень тяжелая бюджетная ситуация, много социально-политических конфликтов, связанных с этим. Но я бы сказал, что есть шанс проведения именно теперь этих сложных реформ, так как очевидно, что существующая система нежизнеспособна. Ясно, что как-то надо преодолевать кризис. С другой стороны, в таких странах, как Вен грия, Словения и Польша довольно высокий рост, неплохая бюджетная ситуация, но именно при продолжении реформ. Ведь большинство ак тивных политиков предпринимают непопулярные шаги только тогда, когда ситуация вынуждает их это сделать. Конечно, я не говорю о не большом числе энтузиастов реформ, но, как правило, большинство по литиков, не только в Восточной Европе, но и на Западе, не склонны про водить реформы, которые затрагивают интересы различных социальных слоев. Они вынуждены это делать только под нажимом обстоятельств [...] В России именно ситуация бюджетного кризиса, растущего ощуще ния нежизнеспособности существующей социальной политики является тем шансом, который нельзя упустить [...] До сих пор России сдерживать социальные расходы помогала высокая инфляция, небольшой размер официально зарегистрированной безработицы и отсутствие институтов правового государства, что позволяет не платить вовремя зарплату и не
166_____Институт экономических проблем переходного периода
выполнять социальные обязательства. Все эти факторы постепенно бу дут исчезать, и если не будут приниматься соответствующие меры по социальному комплексу, то через 3-4 года Россия может оказаться в си туации, не намного отличающейся от ситуации в Польше или Венгрии.
Г. Багратян. [...] Логика реформ в Армении была такова: первый во прос, требующий решения, - вопрос еды. И первой прошла приватиза ция сельского хозяйства, земли. Армения - первое государство, которое приватизировало землю и у которого в сельском хозяйстве за последних 6 лет 17% роста. Приватизация земли помогла нам во время приватиза ции предприятий, магазинов выйти на более правильные институцио нальные решения. Кстати говоря, с этой точки зрения опоздание чревато очень большой опасностью [...] Большим несчастьем для государств, ко торые не приватизировали землю. Если они этого не сделают, они ни когда не выйдут на динамическую систему, на равновесные цены, у них всегда будет недостаток и недоучет экономических ценностей.
Второй блок, который мы выделили в реформах, - это открытие экономики. У нас не было серьезных тарифных преференций, и это был продуманный шаг с тем, чтобы тарифными преференциями не давить на производителя, чтобы быстрее через рыночные механизмы добиться равновесия в экономике. Мы не вводили тарифы, которые бы предопре деляли или серьезно влияли на уровень цен. Нас больше интересовала не сама инфляция, а правильная структура цен, выход на эластичный спрос. При этом - абсолютно свободная система торговли. Это, собственно, то, что позволило нам решить многие задачи. Например, завоз в государ ство газа или мазута. Армения сейчас, за исключением очень маленького долга Туркменистану, никому ничего не должна. Она платит очень регу лярно. Два года назад была осуществлена энергетическая реформа, ко торая привела к тому, что в Армении, где ощущался острейший дефицит электроэнергии, вдруг появилось перепроизводство электроэнергии, и за последний год не было ее отключений. И это не вклад атомной электро станции, которую мы открыли, - это дала нам элементарная экономиче ская реформа, достаточно жесткая [...]
Я думаю, что в Армении сейчас уместен был бы такой лозунг; луч шая возможность преодоления негативных сторон демократии-это еще большая демократия в политической и экономической жизни. В этом на правлении движется мир [...] Я надеюсь, что это случится, я не вижу се рьезных сил и желания у кого-либо помешать это сделать. Другое дело, что те, кто у власти, всегда хотят представить, что им мешают, а те, кто вне власти, от безответственности предлагают различные популистские меры. На самом деле никому ничего не грозит. Опасность - в отсутствии политической воли действительно провести необходимые для общества преобразования.
Э. Абдуманапов, первый заместитель председателя НБ Киргизии. [...] Стартовые условия стран были совершенно неравнозначные, причем,
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________167
Кыргызстан оказался в самом невыгодном положении. Вполне оправ данно выделить прежде всего следующие негативные факторы:
1) основная часть промышленного производства республики отно силась к ВПК, другая в большей своей части работала на потребителя в других регионах бывшего Союза и при этом значительная часть произ водств была ориентирована на привозное сырье, материалы, комплек тующие;
2) почти 50% расходной части государственного бюджета покрыва лось за счет субвенций из союзного бюджета;
3) значительная поддержка социальной сферы за счет средств пред приятий, в основном ВПК.
В этой ситуации руководство республики было поставлено перед дилеммой: либо резкое, "шоковое" реформирование хозяйства, ориенти рованное на скорость и глубину, либо постепенное, "пошаговое" рефор мирование хозяйства, ориентированное на крайнюю сдержанность и осторожность в принятии решений. Ясно, что первый вариант при рез ком входе в кризис давал шанс к быстрому выходу из него, в то время как второй вариант в своей перспективе имел лишь агонию хозяйства.
Был выбран первый вариант, основные черты которого состоят в следующем:
1. Задействованы проекты быстрой приватизации в рамках Про граммы Мирового банка ГЕЗАС, максимально либерализованы валют ное законодательство и условия внешней торговли.
2. Выработаны принципы и начата реализация реформ аграрного сектора экономики: сначала было принято решение об аренде земли, ограниченной по срокам, а затем земля стала предметом купли-продажи, как и любой другой товар.
Сейчас интенсифицирована реализация программы, обеспечиваю щей реформирование финансового сектора экономики республики. На пример, мы ликвидировали два больших банка - это бывший государ ственный банк Агропромбанк и Сбербанк, активы которого исчезли раньше, чем мы обратили внимание на этот банк.
В настоящее время большая часть условий, обеспечивающих воз можность остановки спада, выполнена, мы имеем либеральную валют ную систему, открытую экономику, заметное снижение дефицита бюд жета в расчете к ВВП, а также тенденцию к снижению уровня инфляции. Темпы инфляции упали с 1400% в 1993 году до 30-35% годовых за 1995-1996 годы. Уже два года наблюдается прирост ВВП. В 1995 году - при мерно 1%, а в 1996 году в пределах 6%. Снижается и дефицит бюджета относительно ВВП. Достаточно сказать, что в бюджете 1997 года дефи цит бюджета составляет 5,3% от ВВП, в то время как в 1995 году та циф ра составляла 11,7%. Я думаю, что это промежуточные результаты ре ального процесса либерализации и стабилизации, но мы считаем, что стабилизации еще не достигли.
168______Институт экономических проблем переходного периода
Однако остается ряд проблем, и основная - это медленная реорга низация отраслей хозяйства и, как следствие, низкий уровень экспортно го потенциала, главного лимитирующего фактора активизации эконо мического роста на данном этапе. Решение этой проблемы является жиз ненно важной задачей для нашей экономики.
Р. Микаешвили, заместитель министра экономики Грузии. [...] Гру зия, в отличие от других кавказских республик, была очень интегрирова на с Россией, и произошедшее ухудшение состояния экономики обуслов лено, в первую очередь, блокадой, вызванной сначала самим бывшим руководством Грузии, а затем продолженной в силу других причин. Ведь в Грузии в свое время были построены огромные заводы и фабрики, ко торые были ориентированы на промышленность СССР, и в то же время их продукция уже с самого начала была неконкурентоспособна, напри мер, в легкой промышленности [...] У нас и взимаемость налогов намного хуже, чем в других странах. Но нам удалось провести ряд существенных мер. В первую очередь - это создание законодательной базы. С помощью международных организаций принят ряд законов, которые помогли при влечь и заинтересовать зарубежных инвесторов. Я бы назвал три важных момента наших реформ: создание законодательной базы, проведение жесткой денежно-кредитной политики и наведение порядка. Вы знаете, что в Грузии государственности не было несколько веков, и этого опыта нам не хватало. Отсюда некомпетентность. С появлением знаний вопро сы решаются намного лучше. У нас в налогообложении была не совсем правильная политика - дискриминационная в отношении одних пред принимателей и необоснованные льготы для других.
Нами приняты законы о предпринимательстве, о национальном банке, о монопольной деятельности и конкуренции.
Все усилия правительства направлены на то, чтобы создать условия для конкуренции.
В конце 1996 года приняты меры по снижению уровня налогообло жения. Существенно сократился уровень акцизов, но в то же время на некоторые виды товаров налоги существенно выросли. Например, вы знаете, что Грузия в основном импортирует нефтепродукты, ввозимый бензин и дизтопливо облагались налогом всего 15"/о. Это не соответство вало налогообложению в других сферах. И с этого года налоги на нефте продукты привели в соответствие с налогами на другие виды продукта.
Важный результат прошлого года заключается в том, что темпы инфляции существенно, даже радикально изменились. За первое полуго дие прошлого года темпы инфляции составили 11%, а за второе - 2,5%. В целом за год темпы инфляции составили 13,5%, а рост внутреннего вало вого продукта - 12%. Но, тем не менее, Грузия находится с точки зрения энергетического обеспечения в очень тяжелом положении [...]
А. Нещадин, директор Экспертного института. [...] Когда государь не мог прокормить своих воевод, он им отдавал те или иные вотчины на
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________169
кормление. Например, о кормлении ГАИ и таможни говорить вообще неприлично, это знают все. Первым в государственной политике на кормление отпустили Госкомимущества, который от прибыль-ных пред приятий получал столько же средств, сколько и федеральный бюджет. Теперь границу отдаем на кормление пограничным войскам. Говорить надо не о бюрократизации, а о возвращении к системе кормления. Нам говорят, что мы должны переложить социальные расходы на население, но этот процесс уже идет. В одной из областей все женщины приходят в роддом со своими постельными принадлежностями, своими лекарствами и платят добровольный взнос в фонд развития роддома в размере 150 тыс. рублей. И если преподаватели вузов в Москве не получили зарпла ту, то я ожидаю, что студенты будут платить либо за экзамены, либо за дополнительные лекции [...]
Финансы, инвестиции, социальные обязательства
А. Нечаев. [...] Часто используется тезис, что у нас уровень налогов не выше, чем во многих западноевропейских странах. Но при этом не надо забывать, что экономика переходного периода требует существен но больше инвестиций и больших возможностей для предприятий их осуществлять, и поэтому нужно оставлять им больше средств. Но на са мом деле, если не сравнивать "в лоб" налог на прибыль, НДС и т.д., а взять всю совокупность налогов и условно их пересчитать в налог на прибыль, то у нас уровень налогообложения в 1,5 раза выше, чем в евро пейских странах. И главное, такой уровень налогообложения автомати чески предполагает, что налоги не будут собраны. Правило, которое лю бят приводить о зависимости уровня собираемости налогов от уровня налогообложения, трактуется с точностью до наоборот - мы не будем понижать налоги, так как мы их все равно никогда не соберем. Это такой старый госплановский дух: побольше попросишь - поменьше дадут, но все-таки дадут.
И совсем уже абсурд в том, что происходит с уклонением от нало гов. Система штрафов, которая у нас существует за уклонение от нало гов, принуждает идти человека до конца, вынуждает его на взятки, на преступления. Так как даже при спорной ситуации, если налоговая ин спекция сделала вывод, что вы неправильно посчитали свою прибыль и неправильно заплатили налоги, то с учетом всей системы пени, штрафов и т. д. вы платите в семикратном размере [...] Если вы переплатили, то вам ничего не платят, никаких процентов не начисляется. Сама система построена таким образом, что она не может собрать налоги [...]
Еще один момент, который свидетельствует о слабости государства - это полностью упущенный контроль над естественными монополиями. В этой сфере, т. е. как раз там, где государство и должно действовать, оно действует очень слабо. МПС забрал весь тот прирост, который мог ли получить предприятия за счет постоянного снижения экспортного
170_____Институт экономических проблем переходного периода________
тарифа. И более того, динамика роста тарифов на железнодорожные перевозки существенно опережает динамику общепромышленного ин декса цен. И это поставило целые отрасли, целые регионы, помимо дру гих факторов, на грань выживания. И это при том, что создан целый правительственный орган по контролю за естественными монополиями.
Слабость государства при силе бюрократии находит свое выраже ние в чрезвычайно высоком уровне коррупции, проявляющейся в самых разных и неожиданных формах. Начиная от регистрации договора арен ды в органах Госкомимущества и т. п. Простые действия, о которых нужно было бы лишь уведомлять, у нас требуют разрешения, что для либерализованной экономики более чем странно. При этом разреши тельный порядок все расширяется, создавая условия для повышения уровня жизни якобы нищающего чиновничества.
Кроме того, налицо специфические отношения государства с от дельными финансово-промышленными группами. В среде бизнесменов бытует шутка о передвижной кормушке. Она действительно некоторое время довольно активно двигалась, что позволяло поддерживать соци альный мир в среде предпринимателей. В последнее время движение этой кормушки резко замедлилось, она устойчиво останавливается у опряде ленной части стойла. Прочитайте список уполномоченных банков. По нятно, что должны быть нормальные отношения между государством и бизнесом, понятно, что государство должно иметь каких-то своих аген тов для реализации тех функций, которые оно само не должно выпол нять. И я глубоко убежден, что поддержка частных инвестиций государ ством должна вестись через специализированные инвестиционно-финан совые институты, которые могут быть в большей или меньшей степени под контролем государства, но должны оставаться при этом коммерче скими с точки зрения принятия решения. Но у нас ситуация носит со вершенно другой характер: уполномоченность, особые отношения и т. п.
В таких условиях довольно забавное продолжение получили чисто либерализационные мероприятия. Отмена квот на экспорт- действи тельно большая веха в рамках либерализации экономики. Но при этом отмена квот на экспорт была по сути заменена введением квот на трубу. То есть раньше платили взятки за квоты, теперь платят за доступ к тру бе. Или за доступ к железнодорожным вагонам и т. д. К сожалению, при этом государство не выполняет целый набор функций, которые оно про сто обязано выполнять. Государство фактически уклонилось от реализа ции своей основной обязанности в рыночной экономике - защиты собствен ности и собственника, от функций посредника в хозяйственных спорах.
У нас абсолютно не работает судебная система. Но даже если не учитывать ее малоподвижность, ее чрезвычайную коррумпированность, то у нас нет механизма исполнения судебных решений. [...] Соответствен но в эту нишу устремляются криминальные структуры. Мы прекрасно знаем, что сейчас криминальные структуры в значительной мере испол няют функцию и арбитра, и судебного исполнителя, и целый ряд других
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________171
функций, которые в нормальной стране исполняет государство. К этому подталкивает и налоговая система, т. к. одной из распространенных форм ухода от налогов является "черный нал", наличный денежный оборот, который не обусловлен никакими экономическими потребно стями. А если по стране бродят триллионы неучтенных денег, то их надо перевозить, охранять и т. д.- это предполагает большие альтернативные службы.
И, наконец, совсем парадоксальная ситуация для экономики, кото рая считает, что у нее есть государство - это несоблюдение прав акцио неров. Мы знаем примеры, когда директор вычеркивает из реестра тех или иных акционеров. Недавно мы занимались одним инвестиционным проектом и в его рамках пытались найти инвестора под достаточно крупный пакет акций одного крупного блока. Вдруг выходит постанов ление заместителя губернатора Мурманской области о том, что запре щается проводить какие-либо действия с акциями и векселями, которые имели отношения к такому-то проекту. Наверное, сложно в такой ситуа ции говорить о серьезных инвестициях и поддержке частного бизнеса. У нас сложилась парадоксальная ситуация, когда жить по закону сложно, а обходить его легко.
М. Афанасьев. [...] Бюрократическая стабилизация в стране насту пила раньше, чем финансовая стабилизация. И мне кажется, эта гипотеза во многом объясняет процессы, происходящие сейчас в сфере экономики и финансов. Существует достаточное количество подготовленных фи нансистов, которые достаточно ловко изобретают новые инструменты (мне тоже приходится в этом участвовать), чтобы решать существующие проблемы, чтобы, не очень нарушая закон о федеральном бюджете, пе ребрасывать средства с одних расходных статей на другие и т. д. Тактика приблизительно такая: там, где загорелось - туда высылается пожарная команда, и решается проблема. Если бастуют студенты - дается студен там, если студенты не бастуют - решаются проблемы с шахтерами и т. д. Количество же ресурсов не увеличивается, а достаточно быстро умень шается, и в основном благодаря усилиям министерства финансов ситуа ция как-то держится на плаву. Приблизительно то же самое происходит с неплатежами предприятий. Говорят, что ВЧК недостаточно активно работает. Поскольку я являюсь руководителем рабочего аппарата ВЧК, то могу сказать следующее: когда мы в ноябре нажали на предприятия, то прирост задолженности в федеральный бюджет сократился в почти 3 раза [...] Но это привело к тому, что просроченная кредиторская задол женность с 19% ВВП выросла до 25% ВВП. Тогда мы вынуждены были приостановить свой нажим, так как выяснилось, что количество оборот ных средств у предприятий ограничено. И предприятиям безразлично, как будут называться те деньги, которые они отдают: то ли это долги своим поставщикам, то ли это налоги [...]
172_____Институт экономических проблем переходного периода________
Одна из самых очевидных, лежащих на поверхности проблем, с ко торыми мы сейчас сталкиваемся в сфере финансирования, - это оборот ные средства предприятия. Эта проблема интерпретируется девятью де сятыми состава правительства несколько неправильно. Требуют, чтобы опять был поставлен вопрос о пополнении оборотных средств предприя тий за счет государственных ресурсов. От радикального решения удер жало только вмешательство председателя ЦБ С. Дубинина и начальника Контрольного управления администрации президента И. Кудрина, ко торые свели это требование к рекомендации Минфину РФ рассмотреть целесообразность такого решения [...] Пока правительство однозначно не определится, в чем собственно состоит причина тех финансовых про блем, которые мы имеем, существенных изменений не произойдет. Ст. 62 Закона "О федеральном бюджете на 1997 год" позволяет правительству вводить индивидуальный порядок налогообложения. Попытки Минфи на РФ отклонить эту идею вызвали негативную реакцию у Госдумы. Во прос, каким образом мы будем исполнять бюджет на 1997 год, остается открытым [...]
Неплатежи коммерческим банкам, поставщикам и в федеральный бюджет остаются относительно стабильными, но резко растут неплате жи по заработной плате. Это говорит о следующем: во-первых, проблема избыточной занятости является ключевой проблемой для достижения эффективности предприятий в России. Во-вторых, по структуре непла тежей можно определить изменения в приоритетах предприятий. В 1992-1994 гг., даже еще в 1995 году, первоочередными для предприятий были прежде всего платежи по кредитам и коммерческим банкам, потом зара ботная плата рабочим, потом платежи поставщикам. Сейчас эта система приоритетов радикально изменилась. Самым уважаемым партнером для предприятий остаются коммерческие банки, на второе место с начала 1996 года вышли поставщики, потом с огромным отставанием следует федеральный бюджет, и самым неуважаемым кредитором стали работ ники предприятия. В известной степени на микроуровне, на уровне пред приятий пришел конец патернализму. Мне представляется, что директо рам уже стало безразлично, что происходит с их рабочими. В настоящий момент можно говорить о существовании двух тенденций: тенденции к некоторой рационализации деятельности на уровне предприятий и тен денции к огосударствлению на федеральном уровне. [...]
На мой взгляд, существуют две основных проблемы в налогообло жении. Первая связана с тем, что налогами перегружен производствен ный сектор экономики и явно недогружено население. В США, напри мер, индивидуальные налоги составляют 72% в общей структуре налого вых поступлений, а налог на корпорации - 9%. У нас налог на прибыль дает около 32% всех налоговых поступлений, а налог на физических лиц дает не более 7,5"/о. При этой структуре налоговых поступлений говорить о конкурентоспособности промышленности нельзя. Вторая проблема -разное налогообложение секторов экономики. В 1996 г. валовый про-
О пятилетнем опыте экономических реформ__________173
дукт, который производит промышленность, был равен 34% ВВП, а на логовые поступления, которые платит промышленность, составляли 55% в общей структуре налоговых поступлений. Банковский и финансовый секторы производят около 13% ВВП (приблизительно как в Англии), но их доля в налоговых поступлениях всего 4,5%. Государственная финан совая служба должна обратить внимание на налогообложение вновь возникших секторов экономики [...]
К сожалению, большинство наших министров рассуждают о том, что у нас есть алкогольная, сахарная независимость, есть проблемы энергетической, текстильной безопасностия а то, что бюджет является ключевым моментом государственной безопасности, о которой они так пекутся, это выпадает из их поля зрения. [...]
А. Конопляник, исполнительный директор Российского банка рекон струкции и развития. Очевидно, что остановить экономический спад и пе рейти к фазе экономического роста можно только за счет осуществления всего спектра возможностей по привлечению инвестиций с внутреннего и внешнего рынка. Однако из трех существующих способов привлечения инвестиций (упрощенно: "под страну" - дефицитное финансирование, "под корпорацию" - корпоративное финансирование, "под проект" -проектное финансирование) Россия до недавних пор работала только на основе дефицитного финансирования (под суверенную гарантию прини мающей страны). Корпоративное и проектное финансирование остава лись для нее недоступными как в силу некорпоративной структуры рос сийской экономики, так и вследствие неразвитости или полного отсут ствия соответствующих разделов в отечественном законодательстве.
Приватизационные процессы положили начало формированию российского фондового рынка. "Программа приватизации" и подготав ливаемые в ее развитие правовые нормативные документы образуют правовую базу передачи приватизируемого государственного имущества в собственность негосударственному инвестору. Принятие Гражданско го кодекса РФ и постепенное формирование корпоративного законода тельства не только создает правовые основы и повышает правовую ста бильность процессов разгосударствления и приватизации, но и обеспе чивает приток потенциальных инвесторов на рынок корпоративных ценных бумаг. Таким образом, создаются правовые основы и экономи ческие механизмы для осуществления корпоративного финансирования российской экономики. Этот сегмент рынка инвестиций активно разви вается, при том, что инвесторы (как отечественяые, так и иностранные) не очень охотно идут на российский рынок. И если идут, то в основном на рынок ценных бумаг, а не на финансирование "реального" сектора российской экономики.
До недавнего времени были гораздо менее четко прописаны в зако нодательном плане вопросы передачи негосударственному инвестору во временное пользование той части государственной собственности, кото-
174______Институт экономических проблем переходного периода________
рая не подлежит приватизации. Некоторые вопросы вообще не были отражены в законодательстве, как, например, применение контрактного права при пользовании недрами.
Одним из возможных путей решения этой проблемы было предло жение внедрить в практику хозяйствования в стране концессионные и иные договоры, посредством которых негосударственному инвестору предоставляется на срочной и возмездной основе право пользования имуществом (включая природные ресурсы), составляющим государ ственную и муниципальную собственность, а также право на осущест вление деятельности, составляющей государственную монополию. Ука занные вопросы составляют сферу действия концессионного законода тельства [...]
Снижение доходности операций с ГКО и другими краткосрочными финансовыми инструментами не приводит к автоматическому перетоку капиталов на рынок производственных инвестиций, поскольку меящу этими рынками отсутствует прямая конкуренция, и на них действуют различные типы инвесторов. Поэтому капиталы продолжают вклады ваться в основном в краткосрочные финансовые операции и/или выво зятся из страны.
В наиболее уязвимом для финансирования положении оказались самые дорогостоящие и самые капиталоемкие проекты. Это - проекты в отраслях минерально-сырьевого комплекса. В частности - нефтегазовые проекты. В то же время они являются основным источником бюджетных и внешнеторговых поступлений страны (в 1996 г. треть доходов феде рального бюджета и 45% экспорта получены за счет отраслей ТЭК).
Основным способом финансирования этих проектов в мире являет ся проектное финансирование. Напомню: это - тип заемного финансиро вания отдельной хозяйственной единицы, в качестве которой выступает индивидуальный проект, а не корпорация, осуществляющая реализацию совокупности проектов. При этом кредитор рассматривает доходы про екта как единственный источник обслуживания долга и выплаты его основной части.
Сложности, связанные с обеспечением заемного (банковского) фи нансирования, многократно возрастают по сравнению с принятием ин вестором решений о вложении собственных средств в проект. Однако обычно с целью минимизации и распределения рисков инвесторы вкла дывают в проект из собственных средств не более 10-15% необходимых инвестиций, как правило - на стадии поисково-разведочных работ. Остальную часть привлекают из заемных источников. Банкам и финан совым учреждениям, предоставляющим заемное финансирование, необ ходимы первоклассные гарантии возврата предоставленных средств, поскольку им гораздо труднее принимать на себя кредитные риски, чем инвесторам, вкладывающим собственный рисковый капитал. При ана лизе кредитных рисков банки вынуждены основное внимание уделять негативным факторам, способным привести к неудаче проекта. По меж-
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________175
дународному и национальному банковскому праву большинства госу дарств существует предельный уровень рисков, которые кредитные уч реждения вправе принять на себя при выделении фондов.
Сегодня международное банковское сообщество рассматривает фи нансовые риски в России как неприемлемые. Это печально, но факт. По этому до сих пор проектное финансирование российских минерально-сырьевых и нефтегазовых проектов практически отсутствовало.
Одной из немногих форм кредита, осуществляемого на основе про ектного финансирования в России, пока остаются займы со стороны международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР, МФК) и орга низаций экспортного кредитования промышленно развитых стран (Эксимбанки США, Японии). За этими займами, кроме традиционных форм "кредитной поддержки" (залоговое обеспечение, гарантии спонсо ров проекта и др.), стоят гарантии государств-участников этих финансо вых учреждений. Однако даже при таком "втором эшелоне" политичес кой защиты коммерческое кредитование крупных российских проектов на основе проектного финансирования оказывается незастрахованным от изменений российского инвестиционного климата. В результате даль нейшее финансирование этих проектов становится нерентабельным. Рос сийские участники вынуждены отказываться от его продолжения, не ви дя возможности обеспечить возврат привлеченных средств. Примеры -отказ ряда российских нефтяных компаний от "невыбранной" ими части Первого нефтяного реабилитационного займа Мирового банка или ра мочного соглашения с Эксимбанком США. И это при том, что займы Мирового банка являются самыми дешевыми на мировом рынке.
Неблагоприятный инвестиционный климат закрывает путь капита ловложениям в отрасли, которые сегодня являются основой экономики и которые могут и должны стать (особенно в связке с конверсируемыми отраслями ВПК) локомотивом экономического роста страны. Два осно вных признака такой "неблагоприятности": отсутствие достаточной пра вовой стабильности при реализации долгосрочных инвестиционных про ектов и фактически "запретительный" налоговый режим их реализации.
Основной целью при разработке законодательства о соглашениях о разделе продукции (СРП) было предложить механизм реализации долго срочных инвестиционных проектов в минерально-сырьевых отраслях, который снизит совокупность рисков до уровня, обеспечивающего "финансируемость" таких проектов по международным банковским стандартам. Иначе говоря - необходимо было обеспечить необходимую правовую основу проектного финансирования российского минерально-сырьевого и нефтегазового комплекса, предложить типовые механизмы повышения правовой и налоговой стабильности в условиях, когда об щий инвестиционный климат в стране продолжает оставаться неблаго приятным. То есть создать своего рода "очаги" или "зоны" нормальной - по международным стандартам - инвестиционной деятельности.
176______Институт экономических проблем переходного периода________
В первую очередь речь идет о применении норм гражданского пра ва и рентных механизмов. Эти нормы и механизмы достаточно подроб но описаны разработчиками этого законодательства в многочисленных статьях и книгах.
С принятием законодательства о СРП у инвесторов наконец-то по является обоснованная надежда на стабильный правовой режим, обеспе чивающий не временные льготы, а необходимые долгосрочные гарантии возврата вложенного в экономику России капитала. С другой стороны, у государства наконец появляется возможность выбрать достойного ин вестора, который обладал бы всеми необходимыми финансовыми, тех нологическими возможностями, соответствующим опытом управления и т. п., необходимым для реализации того или иного конкретного проекта. В свою очередь инвестор может в соответсвующем договоре не только зафиксировать достигнутые в ходе серьезных переговоров и устраи вающие его коммерческие условия, но и гарантировать стабильность соблюдения этих условий на протяжении всего срока действия договора.
Принятие законодательства о СРП означает появление правовой возможности для государства не приказывать или указывать, а догова риваться с инвестором, что заметно расширило бы возможности госу дарства по хозяйственному маневрированию, позволило бы ему более рачительно распоряжаться своей не подлежащей приватизации соб ственностью, которая сегодня остается как бы вне зоны эффективного правового регулирования. Таким образом, создаются правовые основы для осуществления широкомасштабного проектного финансирования российской экономики.
Мы создаем законодательство о СРП в первую очередь для себя, для отечественного производителя, для стимулирования экономического роста страны, а не для иностранных инвесторов (хотя и для них в том числе, поскольку рынок капиталов - рынок без границ).
Однако мы понимаем, что мировой рынок капиталов является на порядок более крупным, чем наш внутренний (и пока во многом - тене вой) рынок капиталов. Иностранцы (точнее, мировой рынок) для нас не только потенциальный источник инвестиций, но и своего рода "лакму совая бумажка". Пойдет иностранный капитал в российские проекты -постепенно прекратится и бегство отечественного капитала из страны (по некоторым оценкам - до 10 млрд долл. в год против 3,5 млрд ино странных инвестиций, пришедших в страну в 1996 г., из которых всего 1,5 млрд долл. пришлось на прямые инвестиции, а 2 млрд были вложены на рынке ценных бумаг).
Отечественный капитал готов и может работать в менее тепличных условиях, чем капитал иностранный. Однако никакой капитал нельзя заставить работать в невыгодных для него условиях. Поэтому бегство капитала из страны можно остановить не уговорами, не угрозами, не репрессиями, не возведением дополнительных барьеров, а созданием необходимых условий для устойчивой работы и получения прибыли на
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________177
Родине. При этом парадокс ситуации заключается в том, что чем выше гарантии стабильности и благоприятности осуществления инвестицион ных проектов обеспечивает государство инвестору, тем выгоднее это в финансовом отношении самому государству, поскольку оно не оплачи вает дополнительные риски инвестора.
Порожденные применением СРП очаги инвестиционной деятель ности в минерально-сырьевых отраслях вызовут оживление деловой ак тивности по всей "инвестиционной" цепочке - в смежных отраслях, в других регионах. В первую очередь - в находящихся на наиболее тощем инвестиционном пайке отраслях машиностроения и бывшего ВПК. Еще два года назад мы приводили расчеты, что доходы российской стороны от реализации СРП по "машиностроительной" линии могут вдвое пре высить аналогичные доходы по "нефтяной" линии. Оппоненты не вери ли (не хотели верить) или не понимали. Но вот конкретный практиче ский пример.
Начал потихоньку (из-за отсутствия полноценного законодатель ства) функционировать проект "Сахалин-2". И первые доходы после бо нусов подписания пошли не по нефтяной, а по машиностроительной ли нии. В прошлом году был заключен договор на 35 млн долл. с Амурским судостроительным заводом. Еще добыча нефти не началась, а выгоды от проекта уже ощутили в соседней области, в смежной отрасли. И далее по цепочке: появилась возможность платить зарплату работникам (причем реально обеспеченными, а не эмиссионными деньгами), пошли отчисле ния в пенсионный фонд, налоговые поступления в бюджет. Завод опла тил электро- и теплоэнергию, и у энергетиков появится возможность ре шать свои финансовые проблемы (та же зарплата, неплатежи в бюджет и т. п.). В итоге, один запущенный нефтегазовый проект СРП на дальней окраине России может привести в действие механизм хозяйственных свя зей по всей стране, стимулируя дальнейший экономический рост в раз личных отраслях множества других регионов.
Расчеты, выполненные КЕПС РАН и НСФ на примере шести про ектов, показали, что применение СРП в нефтегазовой промышленности России характеризуется высоким мультипликативным эффектом. Было получено соотношение прироста ВВП к приросту инвестиций, равное 1,9. Это означает, что на 100 рублей инвестиций в проекты СРП, помимо пря мого увеличения ВВП на 100 рублей, производится еще 90 рублей допол нительного дохода в сопряженных отраслях экономики. Для сравнения:
- для месторождений Норвегии величина мультипликатора соста вила 1,6-1,7;
- для Австралии - 1,8-2,4;
- ддя Мексиканского залива США - 2,1. Высокое значение мультипликатора, полученное для нашей страны, обусловлено высокой долей российского компонента в затратной части указанных проектов, несмотря на то, что эти первые проекты СРП в Рос сии реализуются при активном участии иностранного капитала. Так,
^ Общество и экономика, № 1
178______Институт экономических проблем переходного периода________
российская доля в совокупном спросе по шести проектам будет состав лять: в капитальном строительстве 56"/о; в эксплуатационных расходах -80%; в транспортных услугах - 100%; в среднем - 72%. Иначе говоря, из каждых 100 рублей затрат 72 рубля будет израсходовано в России.
Распределение полного дохода от реализации проектов будет сле дующим: доходы российского государства (как собственника недр) -43%; доля негосударственного сектора Росси, включая российских инвес торов, участвующих в проектах) - 44%; доля зарубежных инвесторов -7%; доля прочих зарубежных участников - 6%.
Таким образом, реализация заложенных в законодательство о СРП механизмов финансирования инвестиционных проектов, создающее пра вовую основу проектного финансирования минерально-сырьевых и со пряженных с ними отраслей, позволит активизировать инвестиционные процессы на российском рынке и внести свой весомый вклад в экономи ческую стабилизацию и пост-стабилизационное развитие страны.
Е. Гайдар. [...] Сейчас в центр внимания в научной да и в политичес кой полемике выдвигается вопрос о связи возможностей экономического роста с уровнем государственной нагрузки на экономику после социализ ма. В этой связи была высказана гипотеза [...], суть которой состоит в том, что есть некая простая зависимость между возможностями эконо мического роста и государственной нагрузкой на экономику. Исследова ния, проведенные на мировых совокупностях, такой однозначной зави симости к настоящему времени не выявили. Исследования постсоциали стических экономик такой зависимости тоже не демонстрируют. Мы ви дим, что после стабилизации восстанавливают экономический рост и страны с аномально высокой государственной нагрузкой на экономику, я имею в виду аномально высокой по отношению к их уровню развития (ВВП на душу населения) - Польша, Чехия, Словакия, Венгрия. Мы ви дим, что восстанавливают экономический рост и страны с аномально низкой государственной нагрузкой на экономику, такие, как Грузия. Од нозначно выявить подобного рода связь невозможно. Если мы посмот рим, что реально происходит с государственной нагрузкой на экономику в постсоциалистических странах, то увидим, что она претерпевает ради кальные разнонаправленные изменения в ходе либерализации, но затем стабилизируется на достаточно устойчивом уровне. Короче говоря, можно с существенной степенью вероятности предположить, что уро вень государственных доходов и государственных расходов в экономике на второй год после стабилизации окажется устойчивым на предстоя щую перспективу. При этом уровни государственной нагрузки на эконо мику оказываются весьма различными для постсоциалистических стран.
В этой связи, к настоящему времени можно выделить три группы постсоциалистических стран по уровню государственной нагрузки на экономику, во многом определяющей саму социально-политическую и социально-экономическую структуру постсоциалистического общества.
О пятилетнем опыте экономических реформ__________179
Первую группу я условно назвал бы вышеградскими странами. Это страны, которые на основе различных стратегий реформ сумели суще ственно либерализовать экономику и стабилизировать собственные фи нансы, достаточно жестко сократили уровень дотационной нагрузки на экономику, при этом создали эффективно работающую налоговую си стему. Эти страны стабилизировали долю государственных доходов на уровне, близком к 45-50% ВВП и стабилизировали государственные рас ходы на уровне близком к 50% ВВП. Это Польша, Венгрия, Чехия, Сло вакия, Словения.
Вторая группа - это страны, которые в процессе перехода пережили экстремально тяжелый кризис, часто связанный с анархией или войной, гражданской или внешней; страны, в которых произошло резкое сниже ние уровня государственных доходов и расходов, где часто было значи тельным падение производства, где на фоне этих процессов произошло существенное снижение де-факто или де-юре государственных обяза тельств. Короче говоря, где сам по себе тяжелый социально-экономичес кий кризис не только проложил дорогу стабилизации доходов на уровне около 6-7% ВВП, как в Грузии, но где и де-факто к этому оказались при способленными структуры обязательств государства. Вне зависимости от того, как это шло, более организованно и поэтому гораздо более мяг ко, как в Армении, или менее организованно и более жестко, как в Гру зии, но реально произошли радикальные изменения в объеме обяза тельств государства в области здравоохранения, образования, пенсион ного обеспечения и т. д. В Армении именно острота кризиса без всякого сомнения послужила фоном, позволившим этой стране первой начать серьезные изменения в пенсионной системе, повысить пенсионный воз раст, резко повысить долю платности в здравоохранении и т. д. А в Гру зии то же самое происходило во многом де-факто.
И наконец, третья группа включает страны, в которых расходы расширенного правительства стабилизировались на уровне, близком к 30-35% ВВП. Это группа, в которую входят такие страны, как Румыния, Украина, Россия, страны Балтии. Здесь стабилизировать долю государ ственных доходов на уровне вышеградской группы, во многом позво ляющей обеспечить социальные обязательства, традиционные для со циализма, не удалось, но кризис носил не настолько экстремальный, не настолько острый характер, чтобы эти обязательства были де-факто или де-юре пересмотрены государством или обществом. Где-то это удалось в большей степени, например, в Балтии. А вот Россия и Украина - типич ные примеры такой промежуточной ситуации. Совершенно очевидно, что мы в ближайшее десятилетие не сможем мобилизовать доходы на уровне вышеградской группы, и очень трудно себе представить, как нам реализовать набор социальных реформ, которые привели бы объем на ших бюджетных обязательств в соответствие с нашими реальными фи нансовыми возможностями. Именно здесь стержень сегодняшних россий ских экономико-политических проблем. 7*
180______Институт экономических проблем переходного периода
В чем причины существенной разницы в возможностях налоговой системы отдельных стран? На мой взгляд, они носят скорее не техниче ский, а социально-экономический характер. Исследователи давно обра щали внимание на позитивную связь возможностей наращивания доли налогов в ВВП с уровнем национальной, социальной и культурной гомо-генности соответствующих обществ. Скандинавские государства оказы вались способны мобилизовать столь высокую долю ВВП в налогах, потому что они всегда были обществами с высокой социальной соли дарностью, обществами национально и культурно гомогенными. Имен но это позволяло им повышать до аномально высоких пределов доли налоговых изъятий в ВВП. Это же проложило дорогу к долгосрочным проблемам в развитии, потому что оказалось, что за этими высокими возможностями изъятия налогов следует давление по наращиванию рас ходов, а потом эти расходы оказываются на уровне, явно несовместимом с устойчивым ростом, при этом их очень трудно сократить.
Страны вышеградской группы обладают теми же характеристика ми (при более низком уровне развития, естественно), которыми облада ют скандинавские страны - это все национально-гомогенные, культурно-однородные государства, со сравнительно высоким уровнем развития, которым удалось достигнуть консенсуса по ключевым вопросам эконо мической политики, что и проложило дорогу к возможности такой мо билизации налогов. В России, являющейся страной большой, культурно неоднородной, плюс к тому же федеральной, рассчитывать на такую аномально высокую для рыночных экономик долю налоговых изъятий значило бы просто закрывать глаза на реальность. Здесь надо понять, что уровень налоговых изъятий носит структурный, а не технический характер, его нельзя достичь на основе просто улучшения работы нало говой службы, введения двух дополнительных налогов и т.д. Он задан структурой общества. Это не значит, что не надо совершенствовать ра боту налоговой службы, надо безо всякого сомнения) просто надо зара нее понимать, чего мы можем добиться.
Именно из-за возможности мобилизовать столь высокий уровень на логов, вышеградские страны при всей их социальной стабильности, при всем несомненном успехе реформ, как мне кажется, сталкиваются с очень непростыми проблемами роста с точки зрения долгосрочной перспективы. Мы все прекрасно знаем, что долгосрочный рост тесно связан с нормой сбережений в ВВП, а также то, что норма сбережений в ВВП отрица тельно связана со степенью щедрости финансируемых государством со циальных расходов, в частности пенсионных систем. Во многих странах вышеградской группы, особенно в Польше, последняя находится на аномально высоком уровне, которого вообще не бывает в странах этого уровня развития. Польша сегодня тратит на пенсионную систему 16% своего ВВП, норма для ее уровня развития должна быть в районе 5-8%. В условиях экономического роста, низкой инфляции, относительной ста бильности внести изменения в соответствующие обязательства государ-
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________181
ства может быть и необходимо, но политически крайне сложно и вряд ли реально^...]
Суть российских проблем предельно проста: есть верхний уровень для расширенного правительства, который достижим после социализма в России. Он, видимо, предельно близок к доходам расширенного прави тельства 1996 года. Можно спорить лишь о том, может ли он быть на 1% больше или на 1% меньше, но крайне нереалистично полагать, что его можно увеличить на 10-15%. Общий объем государственных обяза тельств, зафиксированный в действующих нормативных актах, превы шает эти доходы примерно на 15%. Их невозможно профинансировать, значит, есть только два выхода из этой ситуации: либо мы сумеем про вести набор реформ, позволяющих соотнести наши обязательства с ре альными доходами, что предполагает, естественно, реформу системы социальной поддержки, реформу жилищно-коммунального хозяйства, пенсионную реформу, существенные преобразования в образовании и здравоохранении, военную реформу, реструктурирование угольной от расли, аграрную реформу и т. д. Либо мы будем продолжать постоянно иметь нынешнюю предельно нестабильную ситуацию, при которой бюджет принимает обязательства, потом их не выполняет, являясь сам источником неплатежей в экономике, серьезных социальных конфлик тов, что постоянно держит страну в положении вялотекущего кризиса. Надо понять, что главная проблема сегодняшней российской эпохи в том, что у нас вялотекущий, но хронический кризис, из которого труднее всего выбраться [...]
Есть самый неприятный способ выйти из бюджетного тупика: на пример, снова начать в массовых масштабах печатать деньги, дойти до гиперинфляции, потом стабилизовать финансы на уровне гораздо более низкого равновесия, соответственно пройти через кризис столь тяжелый, что он заставит пересмотреть социальные обязательства, как в Грузии или Армении. Но, честно говоря, таких экспериментов в нашей стране мне бы очень не хотелось делать. По-моему, за последние 90 лет она уже прошла через все эксперименты. В этой связи ключевой вопрос с точки зрения экономической политики в России - это вопрос о том, смогут ли органы власти посмотреть правде в глаза. Будут ли они готовы реализо вать меры, абсолютно необходимые даже не для начала экономического роста - это сегодня не главный вопрос, - а для реструктурирования всей бюджетной сферы применительно к реальным доходам, которые может иметь российское государство. Без этого мы будем иметь постоянный социальный кризис и постоянный кризис государственности, подрыва ющий доверие к существующей государственной власти, и неизбежно прокладывающий дорогу к власти безответственным популистам.
182______Институт экономических проблем переходного периода
Экономика и политика
Г. Багратян. [...] Мне кажется, что основная черта социалистическо го общества, советского общества заключалась в том, что функции раз вития находились в руках государства. В какой-то степени после 1917-го года в системе хозяйствования России было сделано ровно два шага назад, в две предыдущие исторические эпохи. Так как функции развития, нахо дящиеся в руках у государства, свойственны только рабовладельческому обществу. Только в этом обществе все памятники были профинансиро ваны из бюджета. Уже в средневековье строительство храмов или крепо стей финансировалось субъектами более низкого уровня - князьями.
Делегирование функции аккумулирования средств, которые должны быть направлены на развитие общества, на более низкий уровень - это вне сомнения прогресс человеческого общества. В индустриальном об ществе это уже функции какой-либо компании. Скажем, первая москов ская электростанция, построенная в 1886 году, была профинансирована частной компанией. Туда не направлялись деньги даже московского го родского правительства. Общество, которое складывается в конце XX века, - это общество, в котором источником развития будет социальный субъект - человек. Государство, отдельные регионы, компании, так на зываемые коллективы, человек - вот основные источники развития ин дустриального общества. Отсюда и все процессы демократизации и ли берализации.
Отсюда вытекает и феномен того, что демократия и централизация ресурсов - совершенно различные понятия. Тот же Древний Рим наи больших успехов добивался, даже во внешней политике, в период наи большей демократизации в римском обществе. В этом обществе шел по стоянный спор между либералами и социалистами, или тогдашними коммунистами. Источником споров всегда было сокращение дефицита бюджета. Будут или не будут дотации на хлеб, будут ли легионерам розданы очередные земли. Вы знаете, что Цезарь был самым большим либералом, но иллюзия, что эти вопросы легче решить, присвоив себе титул и полномочия монарха, предопределили его судьбу. Упразднив сенат, Цезарь вынужден был сам принимать все налоговые решения. Вы видите, что все это имело место две тысячи лет назад, и без какой-либо разницы происходит и сегодня. После 1917 года мы вернулись на две исторические эпохи назад, передав функции развития в руки госу дарства. Государство решало кому что делать. Это и создает большую проблему для нынешних государств.
Вторая характерная черта советского общества - накопление есть функция бюрократии. Если государство определяет направление разви тия, то накопление есть функция, жестко управляемая бюрократией.
И наконец, третья основная черта советского общества - сбереже ние есть функция государства. Осуществлялось это очень просто: людям раздавались деньги, цены были при этом фиксированы, сумма товаров,
О пятилетнем опыте экономических реформ__________183
умноженная на их цену, заведомо была ниже, чем количество денег у на селения, и не потому, что не было рынка и невозможно было добиться сбалансированности, этот вопрос пока оставим в стороне, это была про сто политика. Политику в области сбережений определял принцип госу дарственного распределения. Государство, когда ему не хватало денег, увеличивало заработную плату, оставляя цены неизменными. У населе ния возникал избыток денег, которые вкладывались в Сбербанк. Госу дарство распоряжалось этими средствами, в том числе финансируя и развитие. И не случайно, когда мы пришли к власти, и люди уже с нас в первую очередь требовали вернуть деньги из Сбербанков, невозможно этого было сделать, - они были давно растрачены. Это была стройная логическая система, это не было случайностью, это не было ошибкой прежнего Госплана, а была жесткая логическая взаимосвязанная струк тура, исходившая из того, что развивать общество можно, но лишь по ме ре принятия государственных решений. Другими словами, экономические решения принимались на уровне бюрократа.
Отсюда и основная проблема наших реформ: мы должны были сде лать так, чтобы экономические решения принимались на уровне произ водящих субъектов. Как этого достичь? Если вы хотите "спустить" при нятие решений об экономическом развитии на уровень хозяйственных субъектов, то на уровне каждого хозяйственного субъекта, вне зависи мости от формы собственности, должна произойти та же демократиче ская реформа в коллективе, что и на уровне общества. В коллективы и в компании тоже к власти должны прийти демократы, либералы, незави симо от того, были ли их предприятия приватизированы. У власти дол жна быть ответственность, смелость в принятии экономических решений. Смелость не быть популистом, не тратить столько, сколько не заработали {...] Только введение института частной собственности и дальнейшая пра вильная его эволюция в состоянии перевоспитать все общество. [...]
Е. Майминас, ведущий научный сотрудник Института народнохозяй ственного прогнозирования РАН. В России произошла пока не стабилизация экономики, а консолидация власти. {...] Из тумана выступило лицо ста рой новой власти. Правящий слой в России традиционно оседлал госу дарство, как свою основную опору и главный источник своего богатства - это стержень российской власти от Ивана Грозного. Ныне в России правящий слой состоит из части старой номенклатуры, новой номенкла туры, из части новых русских - скоробогатеев, переплетенных с теневой экономикой и криминальными структурами. Этот конгломерат и являет ся правящим слоем. У него все явственнее проступают две характерные черты: связь с государством и отрыв от народа. О том, что это именно так, свидетельствуют многие факты, о которых всем нам известно: ам нистия ГКЧпистам, отсутствие ''нюрнбергского процесса" применитель но к нашим условиям, амнистия участникам событий 1993 г. С другой стороны - провал работы ВЧК: серьезных банкротств не было. Не рас-
184_____Институт экономических проблем переходного периода________
крываются заказные убийства и их организаторы. Никто не несет ответ ственность за авантюру в Чечне. Все это подтверждает, что правящий слой консолидировался. Как сказал заместитель министра экономики С. Васильев, на фоне этой консолидации существует тренд к делиберализа-ции экономики. Естественно, что этот строй вырабатывает привычную для себя идеологию, которая базируется на державности. Все это встре чает определенное понимание в стране. Снизу тоже надеются на государ ство и на старые традиции российской общинности - уравнительность, надежда на государство, иждивенчество.
В центре российских споров о будущем долго будет проблема: боль ше государства или меньше государства. В ближайшем будущем имеют перспективу не идеи, основанные на суверенитете личности, идеи либе рализма, а скорее всего идея, опирающаяся на примат государства или требующая "больше государства". Главный спор будет происходить между консерваторами, выступающими за относительно большую роль частного капитала, и авторитаристами, добивающимися относительно большей роли государственного сектора. Поэтому надо иметь в виду эту реально образующуюся и развивающуюся тенденцию.^..]
Я надеюсь, что когда-нибудь, может быть, после нас, идея либера лизма все же восторжествует.
С. Марков, старший научный сотрудник Фонда Карнеги. Политическую поддержку реформы в России получили авансом. Это была своеобразная реакция на кризис коммунистической модели общества. В этом смысле многие социальные группы в какой-то степени действовали вопреки сво им экономическим интересам. Классический пример - позиция шахтеров и части ВПК в Зеленограде. Совершенно очевидно, что в случае рыноч ной трансформации они становятся одной из первых жертв перестройки, но, тем не менее, эти отряды работников были ведущими в политической поддержке реформ. Кризис возник в 1992 г. после того, как начали про являться первые негативные последствия реформ, в частности - падение уровня потребления. В дальнейшем происходило политическое развитие противников реформ. Можно говорить о двух фундаментальных реали ях, на которых основано усиление противников реформирования: преж де всего отсутствие экономического роста и чувство национальной уще-мленности как результат распада советской государственности. К насто ящему времени до 75°/о населения на вопросы о значительном снижении уровня потребления отвечают, что они не видят перспектив для улучше ния своей жизни и испытывают чувство неудовлетворенности от про исходящего.
Тем не менее оппозиция потерпела поражение на президентских выборах в 1996 г. и ряд крупных поражений во время губернаторских кампаний. Может ли оппозиция, имея официальную поддержку 75% населения, получить адекватное политическое представительство, т. е. прийти к власти?
О пятилетнем опыте экономических реформ__________185
Среди причин поражения оппозиции хотелось бы выделить сле дующее. Во-первых, в публичной политике пока еще не произошло пере хода от политики идей к политике интересов. Интересы зачастую проти воречивы. Классический пример - менеджер предприятия ВПК. С одной стороны, он - менеджер и заинтересован в интервенционистской поли тике, в державнической внешней политике и т. д. С другой стороны, он создал фирму, которая извлекает прибыль, занимаясь спонтанной при ватизацией, распродажей, не платя никаких налогов. С этой стороны менеджер заинтересован в том, чтобы государство оставалось слабым, а экономическая политика была либеральной в отношении малого и сред него бизнеса. В такой противоречивой ситуации находятся 10 млн лю дей. Во-вторых, интересы не артикулированы, т. е. не сформулированы. В-третьих, не происходит агрегирования интересов. В-четвертых, эти интересы не сформулированы в адекватной для публичной политике форме, т. е. в форме идеологии. То, что оппозиция называет идеологией, является достаточно эклектическим набором идей. Оппозиция не смогла сформулировать внятную программу реформ. Например, существует несколько вариантов программы КПРФ, которые внутренне во многом противоречивы и часто не профессиональные с экономической точки зрения. Отставной генерал А. Лебедь шел на выборы с двумя экономиче скими программами, которые были написаны экономистами прямо про тивоположной ориентации.
Надо отметить и интеллектуальную слабость оппозиции. Интеллек туалы, связанные с оппозицией, практически оторваны от какой-либо традиции. Они не могут воспользоваться классической русской традици ей, т. к. изменился спектр проблем. Советской традиции практически не существует, а в западной они не могут найти подходящих вариантов ввиду своей резкой антизападной позиции. Кроме того, они не имеют финансовой поддержки. Примерно два-три года назад начался процесс перетекания интеллектуалов в стан оппозиции, который к настоящему времени приостановился. [...]
Еще одна причина поражения оппозиции в том, что хотя она и со ставляет большинство, но это пассивное и слабое большинство, в то время как на стороне реформ оказывается наиболее мобильная, актив ная, сильная и смелая часть общества. Кроме того, на стороне противни ков реформ почти не оказалось молодежи, так как она сформировалась уже в рамках западноориентированной массовой культуры. В результате оказалось, что оппозиция в глазах населения не связывается с будущим. В результате мы имеем парадоксальную ситуацию, когда, пытаясь иметь защитников, население голосует за оппозицию на парламентских выбо рах, для того, чтобы там было побольше коммунистов и они давили на правительство с требованием не снижать пенсии. А с другой стороны, население отказалось дать карт-бланш оппозиции на правление страной, не связывая свое будущее с оппозицией. Кроме того, следует отметить, что оппозиция слаба и в финансовом отношении, так как она представ-
186_____Институт экономических проблем переходного периода________
ляет интересы депрессивных секторов экономики. В связи с этим, тради ционное противостояние оппозиции реформам не имеет шансов на успех. Сами лвдеры оппозиции поняли это, и сейчас мы вццим изменение их стратегии. Руководство оппозиции взяло курс на встраивание в структуру власти. Например, во время региональных выборов. Вы знаете, как по-разному руководители оппозиции и Кремль воспринимают результаты губернаторских выборов. Одни считают, что итоги выборов говорят об их победе, другие - что об их. На самом деле примерно две трети из бранных губернаторов приемлемы и для той, и для другой стороны. Идет стремительное стирание различий между оппозицией и правитель ственной стратегией. [...]
Российские парадоксы
В. May, заместитель директора ИЭППП. [...] Наша реформа парадок сальна как с экономической, так и с политической точки зрения. Мы на протяжении пяти лет реформ каждый год надеялись, что в текущем году можно будет решить задачи стабилизации, но каждый год она срывалась. А в 1996 году все обстоятельства были против решения задачи стабили зации. Ведь у нас перед парламентскими выборами экономическая поли тика ужесточалась, а после ослаблялась, в правительстве в начале 1996 года доминировали инфляционисты, и тем не менее задача стабилизации с точки зрения подавления инфляции была решена.)...] Несмотря на все политические факторы, на начало 1997 года инфляционные ожидания были низкие и помесячно снижающиеся. Реальная инфляция оказалась ниже прогнозной, хотя весь предыдущий год инфляция и ее ожидания совпадали почти на 100%.[...] Довольно интересный феномен: резкий прирост денежной массы накануне выборов. Это во многом явилось ре акцией на шоки 1994 г., на "черный вторник", когда скачок инфляции наступил с лагом в 4 месяца после начала инфляционной политики. Пра вительство, из желания себя обезопасить, все возможные денежные вли вания сосредоточило за месяц до выборов, когда понятно, что будет по зитивный результат, а негативный наступить до выборов не успеет. Од нако прежний опыт 1994 г., "черный вторник" свидетельствовали, что долги по зарплате, чем дальше от выборов, тем существенней. Решение правительства о демонстративной выплате задолженности по зарплате на протяжении апреля-июня никакого вклада в победу правительства не дало. С точки зрения корреляции успеха или неуспеха Б. Ельцина на вы борах существеннее оказались прежние долги, и чем раньше до выборов, тем больше.
Еще вывод из наших исследований: общий уровень официально за регистрированной безработицы и поддержки Б. Ельцина находятся в положительной зависимости. Это надо проверять, но, на первый взгляд, это может быть объяснено тем, что открытая безработица - признак структурных реформ. Чем больше безработных, тем большая часть на-
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________187
селения более активно находит себя в различных экономических секто рах, а чем больше скрытая безработица, тем хуже экономическая ситуа ция в данном регионе.
В заключение назову проблемы, которые представляются наиболее опасными и существенными. Одна проблема состоит в том, что начнется или не начнется экономический рост через два года после проведения стабилизационных мероприятий. В 1991 г. лаг между либерализацией и преодолением товарного дефицита составлял месяц и был понятен. Сейчас явных предпосылок роста должно быть больше, т. к. проблема не сводится только к остановке инфляции, а лаговый период гораздо длиннее. В свете опыта других стран этот период является наиболее болезненным^...]
Вторая проблема - опасность популистских решений. Несмотря на победу Б. Ельцина, в России до сих пор сохраняется стандартный чилий ско-бразильско-перуанский набор экономических предпосылок попу-лизма. Главный фактор - разрыв между экспортно- и импортоориенти-рованными секторами. Причем один из них традиционно рассматри вается как сектор национального предательства, а другой - как сугубо патриотический, но страдающий от акул иностранного бизнеса. Неваж но является ли это, как в России, машиностроение, или, как в Чили -медные копи, а в Бразилии - сельское хозяйство^...]
Федерация и регионы
С. Павленко, руководитель РЦЭР при Правительстве РФ, заместитель председате/тя комиссии по экономической реформе Правительства РФ.{...] Рос сия, осуществляя переход от состояния ядра империи в рамках СССР к модели национального государства, нуждается в переосмыслении рос сийским истеблишментом отношений с бывшими окраинами и с новыми квазиобразованиями внутри Федерации. На мой взгляд, ситуация скла дывается следующим образом: отношения со странами СНГ выделяются из среды внешних отношений и все больше и больше рассматриваются как отношения в треугольнике, образованном взаимодействиями феде рального центра с национальными республиками в составе РФ и быв шими республиками СССР. Все чаще при рассмотрении национальных республик в составе РФ рассматриваются не все титульные националь ные республики в составе РФ, а наиболее крупные: Башкортостан, Та тарстан, Якутия-Саха, Карелия и Коми. Что касается бывших республик СССР, то в первую очередь говорят о Белоруссии, Украине, Молдове, Казахстане и частично Киргизии. Эти два класса образований достаточ но сопоставимы по размерам территории и численности населения, со поставимы доля русскоязычного населения, структура местной экономи ки, социальное качество населения, объем товарооборота. Например, Белоруссия экспортирует в некоторые регионы РФ столько же, сколько и Татарстан, находящийся в составе РФ. Белоруссия приносит в федераль ный бюджет примерно столько же, сколько и Татарстан. Сопоставимы и
188______Институт экономических проблем переходного периода________
размеры потерь федерального бюджета от предоставления различного вида льгот как внутренним, так и внешним республикам. Объективными показателями не исчерпывается сходство. Власти национальных респу блик обладают сопоставимыми возможностями контроля за финансо выми потоками. Не имея официально независимых от Центрального банка РФ местных банков, они тем не менее располагают примерно та ким же, а то и более развернутым набором инструментов по регулирова нию финансовых потоков, что и международно признанные бывшие республики. Слабое отличие лишь в том, что власти национальных рес публик в составе России могут производить лишь квазиденьги, а незави симые республики - настоящие деньги. Но на самом деле различие меж ду тем и другим не такое уж большое.
Далее, власти тех и других республик обладают сопоставимыми возможностями доступа к мировым финансовым рынкам для осущест вления внешних заимствований, поскольку рейтинг российских респу блик на финансовых рынках выше, чем у республик СНГ.
Наконец, власти национальных республик в составе РФ располага ют возможностями самостоятельного регулирования правовой среды. Таким образом, сходств больше чем различий, что и создает специфи ческую ситуацию относительно нового федерализма в РФ, волну стрем ления к интеграции в рамках СНГ. В первую очередь в рамках так назы ваемых "двоек" и "четверок".
Однако это не должно затушевывать происходящие процессы сме щения интересов крупного российского капитала из национальных респу блик в составе РФ в бывшие республики СССР. До недавнего времени республики в составе РФ рассматривались как политически безопасные, политические риски инвестиций в них были существенно ниже, чем в других регионах РФ. Однако политические риски в других регионах на чали снижаться, и оказалось, что разница политических рисков не ком пенсируется другими соображениями и другими составляющими инве стиционной привлекательности. Капиталы начали перемещаться, начали искать новую нишу на рынке и устремились в регионы, в которых мест ные режимы еще не стабилизировались, раздел государственной соб ственности еще не произошел, собственность недооценена, издержки производства ниже, чем в большинстве регионов РФ, местный капитал не сформировался, не выдвинул своих требований, не выработал поли тических механизмов защиты своих интересов. То есть русский капитал, условно говоря, стал смещаться из Татарстана в Белоруссию. Это сме щение пока обслуживается российской государственной бюрократией, для которой оно является как бы психологической компенсацией за те поражения, которые понесены на внутреннем фронте.[...]
Таким образом, мы наблюдаем ускорение процесса огосударствле ния национальных республик в составе РФ и ускорение процесса регио-нализации бывших республик СССР, в первую очередь западных. Если предположить, что этот процесс будет идти и дальше, что он стабилен и
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________189
устойчив (хотя его устойчивость остается под большим вопросом), мож но предполагать возникновение целого ряда трудностей для федерально го правительства РФ, для устойчивости режима управления Россией. Самая очевидная трудность состоит в том, что существующая бюрокра тия с задачей обеспечения проникновения в бывшие национальные рес публики и сдерживания сепаратизма в республиках в составе РФ не справляется и справиться не способна. Отсюда можно ожидать нового витка противоречий внутри системы федеральной власти, которая бази руется на бюрократии и на группах интересов крупных структур, финан совых и промышленных. Также очевидно, что власти национальных рес публик в составе РФ столкнутся с существенными трудностями (инвес тиционными, финансовыми, социальными) в результате снижения их привлекательности для инвесторов, и можно ожидать обострения отно шений между федеральным правительством и этими республиками. Также и власти ныне независимых государств не будут удовлетворены происходящим. Таким образом, мы наблюдаем редкий, но описанный в учебниках процесс реструктуризации экономического пространства, ко торый влечет за собой реструктуризацию пространства политического контроля федерального правительства РФ. Очевидно также, что процесс этот в нашем, российском случае приведет к смене целого слоя россий ского правящего истеблишмента, во всяком случае части его бюрокра тической составляющей.
С. Васильев^...] В течение 1995-1996 годов произошла очень сильная консолшация региональной элиты, причем появился единый центр при нятия решений по отношению к бизнесу, и самое неприятное, что количе ство регулирующих рычагов у регионов просто избыточно. Даже если ка кой-то рычаг мы сможем вызволить из-под контроля региональных вла стей, то у них все равно еще останется избыточное количество рычагов влияния на бизнес с тем, чтобы обеспечить его полную подконтроль-ность региональной элите. Например, доступ к земле и недвижимости полностью отдан на откуп региональным властям, все связанные с этим злоупотребления, трудности доступа к земле и недвижимости, хорошо известны. Менее известно - это энергетика, которая оказалась разодран ной между регионами. В принципе региональные власти могут установить дискриминационные тарифы для любой фирмы, для любой компании.
О лицензиях я уже говорил, но, работая по подготовке закона о ли цензировании, я столкнулся еще со многими формами функционального регулирования, которые связаны с лицензиями: например, транспортная инспекция, которая очень жестко регулирует транспортные организации и имеет большие возможности внеэкономического принуждения. Доста точно сказать, что они выдумали "замечательную" систему, при которой лицензии выдаются на каждое транспортное средство, и они выдаются трех цветов: карточки синего цвета разрешают ездить внутри региона, карточки зеленого цвета разрешают межрегиональные перевозки, кар-
190_____Институт экономических проблем переходного периода
точки красного цвета разрешают международные перевозки. Естествен но, за каждую карточку приходится платить немалые суммы.
Или если взять налоговую полицию, которая, являясь организацией федерального подчинения, контролируется региональными властями. Эта проблема, конечно, связана в значительной степени с состоянием федерального бюджета, потому что массовое недофинансирование феде ральных органов власти приводит к тому, что эти потребности удовлет воряются региональными органами власти. После этого говорить о фе деральном управлении какими-то службами просто не приходится. Мне кажется, что рецентрализация на региональном уровне, фактический кон троль местных властей над большей частью регионального бизнеса, - это основная угроза не только экономическому развитию страны, но угроза и политическая. Такая система является угрозой для демократии и на ре гиональном уровне. Для того, чтобы сохранить единую экономическую систему в стране, единый политический организм, федеральному центру придется провести комплекс мер по усилению федеральной составляю щей регулирования. Речь идет прежде всего о том, чтобы все упомянутые службы реально финансировались из центра, что позволит восстановить контроль. Чтобы координация отношений между центром и регионами была также сосредоточена в федеральном центре. Несомненно, необхо димо усиление антимонопольных органов, которые хладнокровно взи рают на все нарушения свободы конкуренции на региональном уровне, и без сомнения нужна независимая, хорошо финансируемая из федераль ного бюджета судебная система. Пожалуй, если эти меры будут пред приняты, то они помогут остановить этот тренд к делиберализации на региональном уровне.
А. Нещадин. [...] Либерализация, которая началась в 1991 г., в зна чительной мере подразумевала, что федеральное государство перестало делать две вещи.
Во-первых, оплачивать предприятиям неэкономические расходы: имеется в виду, что ряд предприятий были созданы из идейных сообра жений образования рабочего класса, выравнивания занятости населения. Решались также задачи интеграции в рамках СЭВ, не подкрепленные реальной экономической базой. Кроме того, сюда относится пропаган дистская политическая работа, которую проводили предприятия, свя занная с наличием клубов, дворцов культуры и т. д.
Во-вторых, при ликвидации отраслевых министерств все вопросы содержания инфраструктуры, регулирования цен и ряд других расходов легли на плечи региональных властей, к чему они были совершенно не готовы. В этой ситуации каждый регион начал проводить свою полити ку. Начиная от противодействия центральным властям и заканчивая вы-прашиванием определенных субсидий от центральных властей за под держку реформирования. Через некоторое время, набравшись опыта, регионы начали проводить самостоятельную политику, и происходит
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________191
четкий процесс децентрализации и перехода власти на региональный уровень. Мы предполагали, что все регионы должны были пройти через кризис, который проходит вся Россия. Но каждый регион имеет свои возможности для компенсации этого кризиса либо не имеет вообще. Ес ли это районы сырьевые, то их компенсатором было наличие сырья на экспорт, которое дало возможность более мягко преодолеть кризис. Те регионы, которые имели полную независимость по сельскохозяйствен ной продукции и устойчивый аграрный сектор, как Ульяновская об ласть, Белгородская область, пошли на систему сдерживания цен. Часть регионов пошли по пути получения инвестиций и быстрой реконструк ции предприятий. Это Нижний Новгород и некоторые другие регионы, которые стали реформы форсировать. Сегодня мы имеем примерно 9 моделей поведения регионов, которые зависят от местоположения, обра зовательного уровня и т. д. Политика, проводимая регионами, иногда совпадает, а иногда противоречит федеральной политике. Основная беда для регионов заключалась в том, что губернаторы назначались. В этом регионы не были уравнены в правах с республиками. Те выборы, кото рые сейчас проходят в регионах, создают совершенно другую систему взаимоотношения властей. В руках у федеральных властей практически остался только один инструмент - денежные трансферты. Если учесть состояние бюджета, то легко увидеть, что этот инструмент слишком не надежен. При этом регионов, которые считаются донорами, - 6-7, а остальные 80 с лишним в том или ином виде получают федеральную по мощь. Причем ее масштабы колеблются в размере от 70% бюджета об ластей до 10-15%.
Различия между регионами по социально-экономическим показате лям огромны и они создаются в значительной мере выбором той или иной экономической политики. Сейчас уже определяются несколько внутренних рынков России.
С другой стороны, образовались банковские, финансовые и спросо-вые центры, те центры, где уровень жизни населения гораздо выше, и которые могут быть потребителями продукции близлежащих отраслей. Имеет место диктат одних областей другим, близлежащим. Например, очень четко видна позиция Санкт-Петербурга, который начинает вести экспансионистскую политику по отношению к Вологде, Новгороду, Пскову. В этих регионах банковского капитала практически нет, воз можностей для инвестиций и роста нет, и спрос сконцентрирован только в Санкт-Петербурге. Примерно такую же роль играет Свердловская об ласть по отношению к Тюмени, которая, несмотря на довольно большой спрос со стороны нефтяных предприятий, банковскими капиталами не обладает, ее основные банковские капиталы находятся в Москве. Сверд ловская область имеет свой банковский капитал, и этот регион будет скоро выглядеть как собственно Свердловская область, Челябинская, Тюменская, Курганская области и район Перми. Начинает образовы ваться такой же конгломерат в Самаре. Пользуясь мощным производ-
192_____Институт экономических проблем переходного периода________
ственным и банковским капиталом Самара начинает "захватывать" об ласти. Сейчас начинает это проявляться и в Краснодаре.
У регионов возможности настолько огромны, что федеральным властям они даже и не снились. И это практически в любой области. В результате выборности поведение губернаторов станет более агрессив ным. Мы только говорим об угрозе национализации, а она уже идет (ЗИЛ, АЗЛК). В городах этот процесс уже готов начаться. Отличным оружием для этого большинство губернаторов и мэров считает закон о банкротстве. Это самый великолепный путь национализировать соб ственность бесплатно. Я не думаю, что федеральное правительство смо жет как-то повлиять на эти процессы. Правила игры изменились. Будет ли это представлять угрозу для целостности всей России? Не думаю. Гу бернаторов, желающих брать на содержание армию, границы и т д., нет.
А. Лавров, советник информационно-аналипшческого отдела территори ального управления Администрации Президента РФ . При оценке хода ре форм и их перспектив нужна серьезная поправка на наш федерализм. Российская государственность сегодня в значительной мере находится в субъектах Федерации, а вовсе не в Москве. Эти субъекты проводят свою специфическую политику. И очень ччсто результаты этой политики имеют мало общего с тем, что хотело бы сделать федеральное правитель ство. Приведу несколько примеров.
Приватизация. Процесс национализации набирает силу в регионах, и губернаторы вне зависимости от их политической окраски пытаются подмять под себя те или иные предприятия. Процесс прихода к власти сильных хозяйственников и, к сожалению, слабых политиков только усилит эту тенденцию.
Либерализация цен. На федеральном уровне она ограничена есте ственными монополиями. Если взять областной центр, там регулируют ся 50-60% цен на товары и услуги, в том числе вся потребительская кор зина из 19 наименований. А есть регионы, которые далеко выходят и за эти рамки. Возьмите Орловскую область. Госкомстат регистрирует цены на 250 видов товаров и услуг, а там регулируется 197. Есть регионы, ко торые отличаются особой склонностью к такого рода деятельности. На пример, Ульяновская область. Хабаровский край, Амурская область.
Сокращение субсидий экономике. Почти все субсидии оказались со средоточены в регионах. В 1995 г. только прямые дотации и субсидии составляют четверть расходов субъектов Федерации, 4,5% ВВП. Поло вина этих средств - дотации и субсидии жилищно-коммунальному хо зяйству. Настораживает, что проведение жилищно-коммунальной ре формы очень неравномерно по территории страны. В Самарской облас ти, по заявлению властей, достигнут уровень 60% оплаты коммунальных услуг непосредственно населением, а в Воронежской - только 30%. Са мое тревожное, что федеральные власти пустили процесс на самотек, и трудно добиться полной картины происходящего в этой сфере - никто
_____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________193
ничего не знает. Есть также огромное количество и чисто производ ственных субсидий. Например, сельское хозяйство, которое региональ ные власти очень любят поддерживать. Может быть, эта поддержка оправданна, но почему возникают такие огромные различия в размерах субсидий, которые составляют 20-25 раз в пересчете на рубль продукции сельскохозяйственных предприятий? Сравним Самарскую область и Ульяновскую. На 100 руб. продукции в сельскохозяйственных предприя тиях Самарской области приходится 1,5 рубля бюджетных субсидий, в Ульяновской области на ту же сумму приходится 11 рублей субсидий, в 7 раз больше. Такая ситуация обусловлена в значительной степени дей ствующей системой трансфертов из федерального бюджета, который не имеет целевого характера и не известно, на что расходуется. По расчетам специалистов Мирового банка оказалось, что каждый дополнительный рубль трансфертов регионам приводит к росту всякого рода дотаций на 40 коп. Таким образом, предоставляя региону финансовую помощь, мы консервируем сложившуюся ситуацию на местах.
Свобода торговли. Сегодня мы оказались на фоне роста региональ ного протекционизма, возведения всякого рода барьеров на пути про движения товаров. Если до 1992 г. региональные власти пытались огра ничить вывоз продукции, то теперь они пытаются ограничить ввоз, с целью защитить своих товаропроизводителей. В стране идет настоящая водочная война между регионами. В каждом регионе есть дополнитель ные налоги, квоты, сборы на ввоз алкогольной продукции. Их, конечно, можно понять, в этой сфере много безобразия, но при этом нарушается ст. 74 Конституции, которая прямо запрещает введение любых экономи ческих барьеров для продвижения товаров. Это опасный прецедент, так как это признаки возведения более мощных барьеров в дальнейшем. В Белгородской, Свердловской и Орловской областях уже законодательно установлены сборы на ввоз продовольствия. Еще дальше пошла Мордо вия - там введен налог с продаж, которым облагаются любые подакциз ные товары, ввозимые на территорию этой республики. Есть такие пла ны и у законодателей Смоленской области, Краснодарского края. Приз наки финансовой стабилизации, достигнутой на федеральном уровне, сопровождаются неким хаосом в региональных финансах.
Может быть, если бы регионы не имели возможности проводить свою собственную политику, было бы хуже, но региональная политика регионов должна быть однонаправленной. Что же можно сделать в этой сфере?
Во-первых, наладить нормальный экономический мониторинг субъектов Федерации. До сих пор никто не знает, где идут реформы быстрее, где медленнее.
Во-вторых, нужно воспользоваться теми правовыми рычагами, ко торые уже есть у федерального правительства. Есть 239 Постановление, которое упорядочивает регулирование цен, в котором п. 5 гласит: "Те регионы, которые получают федеральную помощь, обязаны согласовы-
194_____Институт экономических проблем переходного периода________
вать свои решения по регулированию цен с Министерством экономики и Министерством финансов". До сих пор никто не позаботился о том, что' бы под этот пункт был разработан реальный механизм выполнения. В прошлом году в Законе "О федеральном бюджете" была статья 28, кото рая предусматривала возможность трансфертов из регионов, если они выходят за пределы субсидированной экономики в предоставлении льгот и дотаций. Эта статья не сработала, так как никто не подумал, как ее претворить в жизнь. У нас есть Конституционный суд, о котором тоже не следует забывать. И самый мощный рычаг воздействия на регионы -это финансовая помощь. В любой федерации центр имеет полное право воздействовать на бюджетную политику субъектов федерации с по мощью этого механизма. Тем более это необходимо в условиях переход ного периода. Но для этого необходимо перейти к новому этапу рефор мы межбюджетных отношений. На мой взгляд, нужно вместо безликого фонда финансовой поддержки создать как минимум три фонда. Фонд выравнивания, который предоставлял бы средства ограниченному кругу самых бедных регионов, фонд субвенций - целевая финансовая помощь с жесткими процедурами контроля за использованием средств и фонд ре гионального развития для поддержки инвестиционных проектов. И за вершающий штрих к этой системе - специальный фонд, доступ к кото рому могли бы иметь регионы, проводящие экономическую политику, соответствующую определенным критериям.
К сожалению, в последние годы отношение к региональной полити ке пренебрежительное. Во всех правительственных программах ей отво дится определенный раздел, но почти ничего не делается. Беда в том, что мы пытаемся имитировать классическую региональную политику разви тых стран с их традиционным выравниванием, социальной поддержкой и т.д. Но на это сейчас нет денег. И если бы они и были, то отдачу мы получили бы только через пять лет, поэтому внимания этому никто не уделяет. На данный момент более действенной является реформостимули-рующая региональная политика, которая состоит в том, чтобы оказыыать воздействие через определенные механизмы на политику, которую про водят регионы. Я уверен, что результаты этой политики могут быть до стигнуты в течение года, и не нужно ждать пять лет.
Д. Орешкин, руководитель аналитического центра "Меркатор" [...] Су ществует теория распространения инноваций. Ее автор польский иссле дователь Куклинский, в России она продвигается исследователями из Института географии РАН. Они учат нас тому, что существуют три типа поведения регионов по отношению к инновациям. Могут быть регионы с преобладанием креативных функций, т.е. регионы, которые создают ин новации, или новшества. Регионы со свойствами адаптивности, т. е. те, которые принимают, трансформируют, транслируют инновации дальше. И регионы со свойствами консервативности, которые глушат и сводят на нет импульс новизны. [...] Доля креативных регионов очень невелика,
____________О пятилетнем опыте экономических реформ__________195
доля адаптивных, т. е. транзитных регионов, тоже невелика, и явное преимущество всегда за консервативной территорией. Соотношение примерно 5:27:70. [...]
Регион не может перескочить через соответствующую градацию Ес ли он консервативен, он не может стать креативным сразу, и наоборот. А адаптивные могут переходить и туда, и сюда. Сдвиг на одну ступень воз можен и определяется целым рядом геополитических параметров. После всплеска всеобщей адаптивности конца 80-х годов, когда вся страна бы ла адаптивной по отношению к западной либеральной политике, тогда консервативными было только меньшинство республик, а сейчас мы имеем нормальную в условиях либеральной ситуации картину, когда формируются креативные центры, очень немногочисленные, когда пре жняя обширная адаптивная зона распадается на небольшое количество действительно адаптеров и большое количество консерваторов. В кон сервативной зоне мы еще имеем такой особый тип регионов, как нацио нальные образования: республики, автономные округа и автономные области, которые консервативны по-своему.
Сейчас у нас создаются креативные столицы, которых раньше не было. Раньше все шло из Москвы. Растет влияние Екатеринбурга, Сама ры, Санкт-Петербурга - они становятся столицами второго уровня. Мо жет быть, это опасный процесс, но, с моей точки зрения, это нормальный процесс. Меня пугает, что отсутствует такая столица в Сибири. Сим-бирск медленно опускается в провинциальное болото. Аналогичным образом со своими функциями, которые могли бы быть столичными, не справляется Воронеж, и что-то непонятное происходит на Дальнем Во стоке. Мне кажется, что задача региональной политики - поддержка именно этих креативных центров.
Несколько слов о национальных образованиях. Они путают все ста тистические модели, которые строятся у нас в стране. Так как в них нет гражданского общества и практически нет голосования как такового. Региональные, республиканские власти обладают аппаратом, который может обеспечить их нужным результатом голосования. Неважно, "синий" или "красный" регион, важно, что он консервативный. Там идея голосования не имеет смысла. Речь о том, что элиты в этих 30 республи ках контролируют ситуацию. Парадокс в том, что Москва заинтересова на в этих элитах.[...] Очевидно, что в ближайшем будущем Москва не будет аплодировать идее создания симметричной федерации. Сегодня асимметрия фактически выгодна. Но что делать дальше? Мне кажется, что единственным выходом является создание и поддержка креативных зон второго уровня - тех самых субстолиц.[...] Было бы очень полезно в Москве иметь банковский синдикат или какое-то учреждение по анало гии с международными финансовыми органами, которые достаточно жестко отслеживают определенные параметры в странах и в соот ветствии с выполнением задач дают или не дают им деньги^...]