Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Раздел IV.
Лекция 4. Политическое управление и государственное управление
теоретические подходы.
Государство занимает центральное место, как в политической системе, так и в системе политического управления. Современное понимание политического связано с представлениями о реализации общественных интересов и потребностей через механизмы и институты государственной власти.
Известный российский политолог А.А. Дегтярев отмечает, что «государственное управление, связанное с разработкой государственной стратегии и проведением повседневной публичной политики, занимает ключевое место в структуре политического процесса» [5].
Поскольку существуют разночтения в определении соотношения понятий и явлений государственного и политического управления, необходимо специально остановиться на этой проблеме.
Как мы уже выяснили ранее1, позиции различных авторитетных представителей политико-управленческой науки по поводу соотношения политического управления и управления государственного не совпадают:
а) государственное управление выступает синонимом политического управления, полностью с ним совпадает содержательно;
б) политическое управление объявляется одним из элементов государственного управления (у Г.И. Козырева – отраслью госуправления, наряду с экономическим, социальным и др.; у Р.Т. Мухаева – базовым элементом государственного управления, связанным с принятием политических решений и формированием государственной политики, существующим наряду с другим элементом – государственным администрированием);
в) вводится понятие «государственное политическое управление» (или «политическое государственное управление» [см.: 15; 17], на внешнем уровне снимающее проблему дифференциации, различения управления государственного и политического. При этом возможно как фактическое «объединение» с позициями (а) или (б), так и допущение наличия «негосударственного политического управления», наряду с «государственным». Последняя позиция может рассматриваться как нонсенс (общественное самоуправление нигде в мире не достигло такой степени зрелости, чтобы государство могло безболезненно для социума «отмереть»). Однако, теоретически можно рассуждать о «негосударственном политическом управлении» как структурном элементе процесса политического управления, понимая под этим воздействие на политический процесс, на принятие политических решений негосударственных политических и общественных институтов, с использованием специфических средств (политический менеджмент, лоббирование, мобилизация общественного мнения и др.). Последняя позиция представляет собою компромисс, шаг в направлении к коммуникативному подходу к политическому и государственному управлению;
Поскольку поле политического очевидно шире поля государственного, а в принятии политических решений усиливается тенденция роста роли негосударственных политических акторов, схематично соотношение политического управления и государственного управления можно представить следующим образом (см. далее схему 1).
В рамках различных направлений исследования сложилось множество определений государственного управления (далее ГУ), которые можно разделить на четыре группы:
1) рассмотрение ГУ как части более широкого набора политических институтов, включенных в циклы принятия и исполнения политических решений, в систему организации публичной власти и реализации публичного интереса;
2) правовое понимание ГУ как способа претворения в жизнь набора правил и ограничений индивидуального и коллективного характера, принятого в данном обществе;
3) анализ ГУ как способа организации работы публичной бюрократии;
4) рассмотрение ГУ как особого рода деятельности, как профессии [4, с. 262].
Схема 1. Соотношение государственного и политического управления (на основе коммуникативной модель политического управления)
С точки зрения предмета науки политического управления наиболее значимым представляется первый из названных выше подходов к государственному управлению.
Некоторые авторы предлагают рассматривать государственное управление в широком и узком смыслах [14, с. 60].
В первом, широком, смысле государственное управление есть осуществление государственной власти через принятие политико-государственных решений и их реализацию, целенаправленное воздействие государства на социальные процессы и явления, деятельность людей, с учетом механизмов обратной связи.
В узком смысле государственное управление – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на регулирование жизнедеятельности общества и осуществляемая на профессиональной основе специализированными органами власти и должностными лицами [см. там же]. Такая трактовка характерна для административного права, выделяющего в отдельную отрасль законотворческую деятельность власти.
В широком смысле государственное управление связывают с проводимой государственной публичной политикой (Public Policy) и выработкой конкретного политического курса (Policy Making).
При этом выделяют ряд структурных блоков государственной политики:
А.А. Дегтярев выделяет ряд наиболее важных функций государственного управления:
«В государственном управлении, с одной стороны, по каналам принятия официальных решений аккумулируется и выражается коллективная воля социума, а с другой – через определенные институциональные механизмы и при помощи инструментальных средств она реализуется в публичной политике, связанной с управлением общественными делами. По своей структуре управление включает в себя два процесса: во-первых, регулирования коллективных ресурсов общества и, во-вторых, целенаправленного руководства людьми, поддержания определенного институционального порядка между ними» [5].
Специфика государственного управления в отличие от политического менеджмента как формы политического управления состоит в возможности использования в качестве средств воздействия на управляемый объект (общество в целом, его политическая подсистема) таких ресурсов как нормативный (законотворчество), статусный (властные полномочия) и, в особенности, права на легитимное насилие (силовой аппарат государства) [13].
Как особый вид социальной активности государственное управление оформилось в середине XX века. В Западной Европе государственное управление было институционализировано как самостоятельная научно-образовательная отрасль в последние 50-60 лет: так в Италии, Германии, Бельгии и Великобритании учебные планы и программы по государственному управлению были разработаны в период между 1955 и 1970 гг. Не во всех европейских странах государственное управление выделено в самостоятельную академическую дисциплину, оно зачастую изучается в рамках правоведения, политологии или бизнес-администрирования. В странах Северной Америки эти процессы начались раньше: в США обучение государственному управлению на магистерском академическом уровне берет начало с 1924 г., а в Канаде – с 1936 г.
В качестве самостоятельной отрасли знания государственное (публичное) управление сформировалось в 40-60-е гг. ХХ века. в рамках двух взаимосвязанных дисциплин: публичного управления или изучения публичных политик (public policy) и изучения публичной администации (public administration), т.е. органов публичного управления, регулирующих их деятельность норм, практики. Позднее возникают такие дисциплины политико-управленческого цикла как теория государственных организаций, теория принятия решений и др. Американские ученые Г. Лассуэл, Г. Саймон, О. фон Моргенштерн, Ч. Линдблом, Д. Истон, Э. Даунс, Дж. Марч и другие единодушно признаются основателями науки публичного (государственного) управления. В странах Северной Америки раньше, чем в Европе, появились и профессиональные ассоциации, решающие задачи разработки и внедрения стандартов подготовки госслужащих. В США была создана Национальная ассоциация школ государственных дел и управления (1969). Позднее и в Европе была образована Европейская ассоциация по аккредитации в области государственного управления (1999) [см.: 8, с. 45-46].
В СССР изучение государственного управления не было сконцентрировано в рамках одной общей науки. Его проблемы изучались в рамках различных дисциплин (право, психология, экономика и др.), а синтезирующую функцию выполняли идеологизированные социальные науки – научный коммунизм, политическая экономия социализма, советское и партийное строительство. Только в конституционном (государственном) и административном праве государство изучалось в целом и в русле мировых традиций. Однако правоведческий ракурс рассмотрения государственного управления накладывает свои ограничения, поскольку, например, административное право предлагает считать государственным управлением лишь исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти, тем самым, сужая сферу государственного управления и игнорируя управленческие функции других ветвей власти. В целом, можно сказать, что наука государственного управления в России переживает период становления, причем исследования затрудняются закрытостью политико-административной системы, недостаточным финансированием науки, в значительной мере базируются на « импортном» знании [см.: 15, с. 12-13].
Центральной категорией, необходимой для анализа системы государственного управления выступает категория «государство».
Значение государства для жизнедеятельности человеческого сообщества столь велико, что изучением этой категории занимает ся сразу несколько гуманитарных наук – от философов и правове дов до историков, социологов и политологов. За тысячелетия уче ные выработали десятки, если не сотни, подходов к описанию и осмыслению государства, а также к выяснению специфики данно го комплексного политического института.
Лишь классических трактовок государства так много, что возникает серьезное сомнение в возможности вложить все его ос новные признаки, а также исторические формы в единственное определение. Так, различные мыслители видели в государстве:
Конфуций – «большую семью»;
Платон – «справедливый человеческий космос»;
Аристотель – простую совокупность граждан;
Гуго Гроций – союз свободных людей для соблюдения права и общей пользы;
Томас Гоббс – верховную власть, сосредоточенную в одном человеке (или собра нии) и сводящую все воления граждан в единую волю;
Карл Маркс – «ма шину» для подавления одного класса другим.
Современная типология подходов к осмыслению сущности государства представлена в «Энциклопедии управления и политики» (Великобритания, 1992), где выделяются подходы:
1) правовой;
2) исторический;
3) социально-антропологический;
4) философский;
5) политологический [7, с. 270-271].
Правовой (юридический) подход сводит го сударство к системе права, основывающейся на суверенитете пуб личной власти. Ганс Кельзен (1881– 1973) именно в этом духе оп ределяет государство как иерархию законов, скрепленных власт ным суверенитетом. Второе, историческое направление исследует государство как эволюцию его органов и форм от эпохи к эпохе. В частности, ученые также рассматривают государство и его раз новременные качества сквозь призму смены статусов-состояний (лат. status, производные от него исп. Estado, фр. etat, англ. state, нем. Staat). Третий, социально-антропологический подход предлагает ос мыслять государство как тип социальной организации в контексте всего общества (Карл Маркс, Эмиль Дюркгейм, Леон Дюги, Макс Ве бер). Философский метод познания государства столь же древен, как и юридический, – он отражает представления об этом институте как о некоем справедливом порядке объединения граждан.
Политологический подход, в свою очередь, распадается на бо лее дробные концепции: плюрализма, корпоратизма, марксизма и целый ряд других. Плюралисты (Р. Даль, Д. Трумэн.) главным для государства считают поиск равновесия между конкурирующими социальными группами, организацию их взаимодействия, для чего нужны полноценное разделение властей, строгий учет роли различ ных общественных движений, в т. ч. меньшинств. Корпоратисты (Ф. Шмиттер) рассматривают государство как единое целое, где, несмотря на наличие разграниченных интересов между крупными общественными группами и объединениями (корпорациями), силь ное и централизованное государство удерживает решающие рыча ги власти. Сторонники этого течения видят в коллективных согла шениях между корпорациями, их персоналом и правительством важнейший для государства процесс. У неомарксистов точки зре ния на государство разнятся. Для Р. Милибенда (1924–1994) оно продолжает выражать интересы экономически господствующего класса и лишь в чрезвычайных обстоятельствах (война и пр.) мо жет действовать независимо от классовых интересов. На взгляд французского политолога Н. Пуланзаса, государство более не яв ляется инструментом господства над обществом – гораздо зна чительнее то, что оно защищает долговечность капиталистичес кого производства даже тогда, когда входит в конфликт с некото рыми сегментами класса капиталистов. Мнение немецкого политолога К. Оффе сводится к тому, что современное государ ство исключено из процесса накопления, а лишь выполняет нуж ные функции с использованием перераспределения средств [7].
«Государство» в широком смысле слова обозначает общность людей, организуемую и представляемую единым органом власти и про живающую на определенной тер ритории. В международном праве его важнейшими конституирую щими элементами считаются: объединенный правовым союзом народ, территория и суверенная власть. В этом случае государство оказывается тождест венно стране или политически организованному народу.
В узком смысле слова государство – это центральная организация поли тической системы, обладающая верховной властью на опреде ленной территории и имеющая право издавать обязательные для всех граждан законы. В таком значении государство – институт, отли чающийся от общества, имею щий определенный аппарат и полномочия и существующий наряду с политическими партия ми и другими организациями [3, с. 46-47].
В зависимости от ряда особеннос тей выделяют различные типы государства (см. схему 2).
Схема 2. Типы государства
Мнение
Григорий Васильевич Атаманчук
(Сущность государственной службы: история,
теория, закон, практика: Монография. М., 2008):
«Прежде всего, необходимо уйти от простоты, однозначности, выхватывания то одной, то другой стороны (элемента, сегмента) государства и признать, что оно представляет собой многомерное явление. Скажем кратко:
это форма общества, которая его структурирует, упорядочивает; территориальная организация жизнедеятельности людей, определяющая их нишу на планете Земля;
юридическое объединение людей посредством института гражданства, обеспечивающее всем им равноправие;
институт познания и формулирования общих для всех, «снятых», интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности охватываемого им сообщества людей;
структура, технологии и формы выражения и закрепления все общей воли – осуществления легитимной монополии на законода тельствование и принуждение при его реализации;
аппарат – совокупность людей, профессионально занятых обеспечением практического осуществления предназначения, функций и потенциала властной силы общества;
механизм управления со стороны общества своими делами, органично сочетающийся с его другими видами управления и само управления;
форма представления объединённого им сообщества людей в качестве целостности на мировой арене, во взаимоотношениях с другими странами и народами.
Tем самым государством в подлинном смысле этого поня тия, можно называть лишь то образование, в котором состоялись (реально наличествуют), получили должное развитие и системное согласование все вышеперечисленные стороны (элементы и свойства)» [1, с. 92-93].
В политическом управлении государство рассматривается, прежде всего, как центральный институт политической системы, обладающий суверенитетом (верховенством внутри страны и независимостью в отношениях с другими государствами), монополией на легальное (узаконенное) насилие и управляющее делами общества посредством особого аппарата. Как управленческий институт, государство содержит в себе субинституты политического государственного управления (разработки государственной политики) и институты государственного администрирования, о которых пойдет речь далее.
Категория «государственная политика» используется для обозначения всех властных решений, направленных на выполнение тех политиче ских целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе. Властные решения следует рассматривать как результаты функциониро вания системы государственного управления. Политический курс или программа избираются с определённой целью и должны приводить к определённому политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной власти. Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эф фективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при ми нимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей и средств в политике – задача трудно реализуемая. Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и про ведении политики, ориентированной на достижение общезначимых ин тересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам его граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и поли тики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной поли тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьёзно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.
Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нужда ется в содержательном анализе его различных аспектов. В контексте управления государственная политика включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилиза цию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти. Набор функций публичной власти варьируется – от обеспечения безопасности до тотальной регламентации.
Ключевым моментом политического управления является формирование политического курса, т.е. определение стратегический целей развития общества на длительный период. Формулирование политического курса – это процесс преобразования социальных интересов и требований населения во властные государственные решения: законы, ордонансы, постановления. После их обнародования начинается про цесс претворения в жизнь политического курса.
В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические группы интересов, общественные организации и три типа государственных институтов: (1) законодательные собрания; (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) государственная администрация (высшие слои бюрократии). Важность этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними. Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения.
Государственная политика в определённой сфере – это система взаимо связанных, последовательных управленческих воздействий, объединённых единством цели, объекта и принципов деятельности. Государствен ную политику необходимо рассматривать как один из видов государст венно-управленческой деятельности. Анализ понятая предполагает со поставление политики с другими видами управления: рутинным управле нием, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стра тегическим управлением.
Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизован ному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отно шении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их примене ния). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти. Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат верти кального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функ ций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства ад министративных структур существуют должностные обязанности, кото рые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдаёт дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчётности. Теоретиче ски, рутина является идеальным способом управления в условиях ста бильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, – либо за счёт неизмен ности объекта управления, либо за счёт монополизации более динамич ных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутин ной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же не изменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Лю бые изменения требуют иной организации процесса управления.
По существу, рутинное управление – исполнительская деятель ность в буквальном смысле. Её принципиальная неизменность не оз начает, что рутину нельзя совершенствовать или модифицировать. Однако любые изменения в рамках этого вида управления сводятся к совершенствованию исполнительства, его более полному соответ ствию нормам, в конечном счёте – его максимальной рационализации и даже механизации.
В централизованных системах рутина – основа деятельности пе риферийных структур, низших категорий государственных служа щих и т.д. Прообразом рутинного управления может служить кон вейерное производство, от рядового участника которого требуется, прежде всего, чёткость и единообразие действий.
Ситуативное управление. Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Дос тоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям еди ничного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко при ходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совер шенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыду щими, изолированные действия.
Главная же проблема в том, что путём единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, тре бующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозиро вать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Еди ничные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункцио нальными.
Управление через изолированные меры часто связано с чрезвы чайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций оче видна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не по зволяют разработать целостную программу действий. Как ни пара доксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эф фективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций явля ется разработка определённых стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.
Программно-целевое управление. Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объ ект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, не противоречивых управленческих воздействий, относящихся к одно му объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым.
Классиче скими элементами любой программы являются:
Отсутствие ка кого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управлен ческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, опи санием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы – самый распространенный пример осущест вления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.
Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена её реализация, а также по зиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реали зация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путём тщательного предварительного изучения ситуации и путём согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обре кает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление про граммы (уместное участие других субъектов не может быть гарантирова но), либо на её неполную и противоречивую реализацию (все заинтересо ванные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, ком плексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.
Стратегическое управление. Субъектно ориентированное государственное управление сущест вует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выра жено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более X за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов.
Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее слож ные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто при знаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными пу тями. В зависимости оттого, складывается ли стратегия стихийно, в про цессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществля ется, степень вариативности может меняться: она выше при формирую щейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счёт выбо ра наиболее эффективных действий и учёта наиболее предсказуемых дей ствий других субъектов.
Благодаря имеющимся у них ресурсам, цен тральные органы государственной власти и управления обладают несо мненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии ос нованы на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жёстким» вариан том стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределённости и сведении к минимуму воз можности выбора других участников. Наиболее простое решение – обес печение заданных ситуаций за счёт масштабного использования физиче ского и правового принуждения; однако, порой это оказывается недоста точным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путём её простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в фи нансовом, и в политическом смысле.
«Гибкий» вариант стратегического управления – так называемый сценарный подход, когда множеству веро ятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуа ции. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.
В изучении и применении управленческих стратегий государст венное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин «стратегия» имеет военное происхождение (греч. στρατηγια – главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопос тавляется тактике как плану отдельных операций. В роли «условного противника» государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том чис ле другие государственные органы.
Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано и широко распространя ется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию – Н. Макиавелли; в современном мире влияние во енных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления стало особенно заметным во второй половине XX в. Это не озна чает, что раньше стратегический аспект государственного управле ния недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в период после II Мировой войны он стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализирован ную область знаний и деятельности.
В современной литературе существует несколько разных пони маний стратегии деятельности: они не являются взаимоисключаю щими, а лишь делают акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учёте глобальных ха рактеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентиро ванному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь – планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосроч ных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой дея тельности, стратегия – последовательность действий, ведущих данно го участника взаимодействия к определённой цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может скла дываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность ша гов их которых складывается результат. В политической социоло гии и политической психологии основной характеристикой страте гического поведения является предвидение реакций партнеров, осу ществление действий, направленных на провоцирование или нейтра лизацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.
Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путём полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными – иными словами, вытеснения собственно управления интригами, – либо вследствие ниве лирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) при меняется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта мо гут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в ко нечном счете, к кризису в данной сфере общества и в управлении ею.
Кро ме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведёт к стратегическому же пове дению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управ ленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредска зуемыми.
Иногда программно ориентированная деятельность отождеств ляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегиче ская – с политикой (или даже политиканством). Однако практика госу дарственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельно сти на всех уровнях, т.е. граница между «управленческой» и «политической» деятельностью оказывается очень условной [15].
В системе государственного управления наряду с принятием политических решений огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений. Термин «администрация», определяющий назначение данной деятельности происходит от латинского «administrare», что означает «служить». Администрирование – специфический вид управленческой деятельности, связанный с ответом на вопрос: как можно или следует делать? По определению классика французской науки администрирования Анри Файоля, администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать [11, с. 154].
Следовательно, администрирование (или административная деятельность) связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования – выработки конкретных программ действий; (2) организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации – гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля и про верки соответствия результатов поставленным целям.
Обычно для обозначения типов государственной администрации употребляется термин «бюрократия». Бюрократия в самом общем виде – это машина управления, осно ванная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рас сматривается либо как: 1) особая группа, чиновничество, присвоившая го сударственную власть, либо как 2) особая техника управления, опираю щаяся на строго определенные процедуры, либо как 3) бюрократизм, т.е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединением бюрократии в значениях (1) и (2).
В любой системе, где управление общественными делами становится профессиональной деятельностью, формируется чиновничество как особая социо-профессиональная группа. Профессионализация деятельности в дан ном случае означает две вещи: (1) это основная или единственная работа для людей, которые ей занимаются, – следовательно, она дает им достаточ ные средства к существованию; (2) это деятельность, выполнение которой связано с особыми знаниями и навыками, – следовательно, для ее осуществ ления необходима организация приобретения этих знаний и навыков. Люди одной профессии далеко не всегда формируют социальную группу или страту: для этого требуется минимум организационной оформленности и обособленности от других групп, в идеале – наследственный принцип фор мирования. Специфика чиновников в том, что их организованность как группы связана с самими условиями их деятельности, которая осуществля ется лишь в рамках особых структур (органов публичного управления) и, как правило, в условиях постоянного взаимодействия служащих друг с дру гом. Обособленность от других групп, помимо содержания профессиональ ной деятельности, возникает, прежде всего, за счет специальных механизмов отбора будущих служащих. Роль такого механизма может играть принад лежность к определенной наследственной страте (касте, сословию, «номенклатуре» и пр.), получение специального образования, обязатель ность особых процедур. Кроме того, для чиновничества часто характерна обособленность, связанная с замкнутостью служебной деятельности (ее по жизненный характер, наличие строго хранимой служебной тайны, облада ние привилегиями) и, в конечном счете, с наличием у чиновников властных ресурсов, отделяющих их от остального населения.
По сути, названные характеристики применимы ко многим социо-профессиональным группам, существующим в традиционных – корпора тивных, кастовых или сословных – обществах. Ремесленные цехи, профес сиональные касты, религиозные ордена и т.д. также возникают на основе профессионализации, замкнутости и обособленности от других групп. Чи новничество сохраняет эти черты и в современном мире благодаря трем ос новным факторам:
1. Чиновники имеют исключительный доступ ко мно гим властным ресурсам. Эти ресурсы исключительны и локализованы, в от личие от ресурсов, которыми располагают представители других профес сий, не имеющие возможности монополизации; в результате возникает и желание создать замкнутую страту, и возможность сделать это.
2. В совре менном мире большая часть знаний, необходимых для успешной работы в администрации, по-прежнему не обобщена и не тиражируется, в отличие от специальных знаний, связанных с другими профессиями. Иначе говоря, го сударственную службу часто невозможно изучить в университете, ей мож но научиться только на государственной службе. Это справедливо в той ме ре, в какой основу успешной административной деятельности составляют конкретные знакомства, связи, личные контакты и, в целом, не столько зна ния, сколько особенности характера и использование специфических алгоритмов поведения. Проблема обостряется тем, что официально эти алгоритмы критикуются, поскольку они направлены не на достижение об щественных интересов (декларируемая цель администрации), а на самосо хранение чиновничества как особой группы, обладающей особыми ресур сами.
3. Идеология «общественного интереса», представляемого государством и его служащими, надежно защищает чиновников от откры тости и от уравнивания их с другими гражданами (действующими в част ных, т.е. «низших» интересах).
Все эти черты легко приводят к формированию бюрократии как узурпировавшего власть чиновничества. Однако чиновничество как социо-профессиональная группа далеко не едино. Чаще всего выделяются три относительно автономных слоя чиновников:
административная элита (бюрократия как держатель власти),
средний слой или «руководители среднего звена» (классическая бюрократия как барьер и посредник между «народом» и « властью»)
и чиновники-исполнители, – в литературе их час то называют «бюрократией первого этажа» (та категория чиновничества, которая меньше всего обладает властью и с которой чаще всего контак тирует население).
Эти категории связаны между собой возможностью продвижения по службе; однако в устоявшихся бюрократических обще ствах с разветвленным государственным аппаратом они часто приобре тают наследственный характер и разделяются все большей дистанцией.
Классическую концепцию бюрократического управления как наи более рациональной и универсальной формы организации управленче ской деятельности создал М. Вебер. Поскольку выдвинутые им положе ния часто приводятся отрывочно, бессистемно, что мешает их адекватно му пониманию, приведём здесь целиком (исключая лишь современ ные Веберу детали и частные комментарии) тот раздел « Хозяйства и об щества», где немецкий социолог характеризует «административное бю рократическое руководство» [см.: 15].
«Фундаментальными категориями рационального господства явля ются:
2) компетенции (полномочий), которая означает:
а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно
в силу разделения исполнительской деятельности,
б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для
этой цели и
в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.
К этому следует добавить:
4) «Правила», в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:
а) техническими правилами
б) [правовыми] нормами.
В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения «правил», чтобы добиться полной рацио нальности. Как правило, только тот, кто обладает такой квалификацией, достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновни ком. Чиновники формируют типическое административное руково дство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.
5) Принцип полного отделения административного руководства от
средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним. В принципе, существует полное разделение, с одной стороны, должностных (или эксплуатационных) ресурсов – в том числе капитала – и частных ресурсов (домашний бюджет), также как, с другой сторо ны, места служебной деятельности (контора) и места проживания.
6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни бы ло присвоение должности занимающим ее липом. Там, где устанавли вается « право» на « должность»... оно обычно служит не целям при своения чиновником [должности], а чисто объективной («независи мой») гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятель ности.
7) Принцип сдержанности [Aktenmaigkeit] администрации дейст вует даже там, где устная дискуссия является фактической нормой или прямым предписанием; по крайней мерe, предварительные дискуссии и предложения, решения и постановления всякого рода фиксируются письменно. Акты и деятельность чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.
Наиболее чистый тип легального господства – господство посред ством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные « компетенции». В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников [Einzelbeamte] (единоначалие, противоположность « коллегиальности», о которой пойдет речь позже), которые:
1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,
2) в [рамках] основательно установленной должностной иерархии,
3) с основательно установленными должностными компетенциями,
4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открыто го [frei] набора в соответствии с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии
5) с профессио нальной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,
6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, [договоры о которых] в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на част ных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в ие рархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в об щем же в соответствии с принципом « согласно чину» [Standesgemabheit];
7) относятся к своей должности как к единственному или основно му профессиональному занятию;
8) имеют перед собой перспективу карьеры, « продвижения» в соот ветствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;
9) работают полностью «отделенные от средств управления» и без присвоения рабочих должностей;
10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю» [15].
С учетом рассмотренных выше сюжетов, можно следующим образом резюмировать это описание: бюрократия как система управления – это иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных («объективных») нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопопол нения (карьера) и профессионализации.
Различные «болезни» бюрократического управления, формирование в нем негативных для общества тенденции часто называют одним общим термином – бюрократизм. На самом деле речь идет о нескольких разно родных явлениях, которые, однако, можно систематизировать.
В большинстве случаев занимающийся управленческой деятельно стью служащий не может наблюдать непосредственно общественную по лезность выполняемых им должностных функций. Но в этом случае ра бота для общего блага не может в полной мере играть роль побудитель ного мотива эффективной деятельности. Поэтому в сложных бюрократи ческих структурах регулярно наблюдается процесс отчуждения служа щих от результатов своей деятельности. Поскольку прямая связь меж ду служащим и результатами отсутствует, пробел восполняется различ ными установками и поведенческими стереотипами, своего рода «посредниками».
Роль «посредника» между работой служащего и общественным благом, выполняющего функцию мотивации, играет набор идеологиче ских установок и символов. Эти установки можно разделить на три груп пы. Первая охватывает убеждения, согласно которым любая «правильно» осуществляемая деятельность, безусловно, важна для общества; критерием истины, как правило, в таких случаях оказывается государство, религиоз ные или идеологические нормы и т.д. Однако в этой ситуации следование правилам, процедурам оказывается важнее содержания и результата дея тельности. Возникает формализм, при котором процедура становится самоцелью.
Вторая группа – индивидуалистические установки, согласно кото рым конкретную пользу от своей деятельности получает, прежде всего, сам служащий, что и является достаточным основанием для мотивации. Но при такой установке легко происходит подмена общественных инте ресов частными. Чиновник начинает использовать служебное положение в личных целях, что ведет к злоупотреблениям, коррупции.
Третья группа – коллективистские или корпоративные установки. При этом отсутствующий или скрытый результат для общества подменя ется результатом для бюрократической структуры. Критерием эффектив ности становится «верность» той организации или ведомству, где чинов ник служит. Ведомственные интересы играют роль определяющих моти вов деятельности чиновника.
В то же время, в бюрократических структурах приобретает особый смысл избегание ответственности. Во-первых, избегание ответственно сти становится необходимым для бюрократа. Это связано с иерархиче ским подчинением: во многих случаях начальник оказывается всевластен по отношению к подчинённому, и рассчитывать на объективность не при ходится. Это связано и с технической сложностью бюрократического управления: последствия действий отдельного чиновника, как правило, плохо предсказуемы. В этих условиях любое действие неизбежно связано с риском ошибки.
Во-вторых, бюрократические структуры создают все условия для избегания ответственности. Бюрократия основана на господстве норм. Следовательно, ответственность может наступить лишь за нарушение норм. Естественный выход – либо строго следовать правилам, соблюдать все возможные формальности, либо избегать действий везде, где бездей ствие не наказуемо, – точнее, где наказание не предусмотрено специаль ной нормой.
Законы развития бюрократических структур Э. Даунса:
Закон растущей консервативности: по мере того, как организации стареют, они становятся более консервативными, независимо от воз можного быстрого роста или реорганизации.
Закон иерархии: в крупномасштабных организациях, действующих вне рынка, координация возможна лишь при наличии иерархического ру ководства.
Закон усиливающегося окостенения: существует внутренняя долго временная тенденция к окостенению чиновников в своих привычках
Закон несовершенного контроля: в крупных организациях поведение не может контролироваться никем.
Закон снижения контроля: чем больше организация, тем слабее кон троль, осуществляющийся на самом верху.
Закон снижения координации: чем крупнее организация, тем слабее координация.
Закон перемещения власти: следствием неразрешенного конфликта является перемещение власти на верхние уровни.
Закон удвоения через контроль: попытки контролировать крупные орга низации имеют тенденцию приводить к появлению новой организации.
Закон расширения контроля: количество и подробность информации, требуемой службами, которые контролируют другие службы, увели чивается со временем.
Закон противодействия контролю: по мере того, как вышестоящие чиновники стремятся осуществлять больший контроль за подчинен ными, они сталкиваются с растущим противодействием или избегани ем контроля.
Закон бесплатных услуг: требования бесплатных услуг растут вслед за возможностями предоставляющей их службы.
Закон неденежного ценообразования: когда организации не получают денег за услуги, они устанавливают неденежную стоимость для изме рения результатов деятельности.
Закон прогресса через экспансию: разрастание служб стимулирует ин новации.
Закон выгодной лояпьности: чиновники лояльны по отношению к органи зации, которая обеспечивает гарантию рабочего места и продвижение.
Закон межорганизационных конфликтов: любая крупная организация находится, в той или иной степени, в конфликте со службами, с кото рыми она взаимодействует.
Закон давления противоречивых целей: существует конфликт между разнообразием целей и согласованностью целей, поскольку сталкива ются тенденции к инновациям, контролю и координации.
Бюрократия в государственном управлении продолжает набирать си лу. Это касается и количества государственных служащих, и власти, кото рой они располагают. Несмотря на существенные недостатки бюрократиче ского управления, на сегодняшний день не создано более эффективных схем организации деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, перспективы государственного управления связаны с развитием некоторых тенденций, появляющихся в недрах современной бюрократии.
В современном мире можно говорить о тенденции размывания социо-профессиональной замкнутости чиновничества. На разных уровнях этот процесс проходит по-разному. Административная элита тесно сра стается с другими элитами (политической, экономической, военной, ин формационной и т.д.). Это взаимопроникновение может приобретать су губо социальные формы (обучение в одних и тех же ВУЗах, общие места и формы организации досуга, установление супружеских связей, привя занность к обшей системе ценностей и пр.), осуществляться через взаи модействие экономических интересов (коррупция, корпоратисткие со глашения, перемещение одних и тех же людей из частного сектора на го сударственную службу и обратно) и т.д. «Бюрократия первого этажа» оказывается все более открытой за счет банализации государственной службы, увеличения численности служащих и «академизации» связанных с их функциями знаний: на государственного служащего низового уровня можно выучиться. Действительно замкнутой структурой («стратой») ос тается чиновничество «среднего уровня»: оно защищено от открытого демократического найма требованиями стажа («опыта»), а от смешения с элитами – недостаточным объемом власти и большой долей исполнитель ских функций.
Наряду с этим происходит трансформация самих управленческих отношений за счет внедрения в государственное управление некоторых подходов, принятых в управлении частными предприятиями. Так, набор на некоторые должности (должности категории «Б») осуществляется в соответствии с личными качествами кандидатов, а срок полномочий ог раничен сроком полномочий руководителя. Производятся попытки свя зать деятельность чиновников с результатами их труда, как через ответ ственность, так и через индивидуальное стимулирование. Новая система отношений может быть внедрена далеко не везде, но она существенно сужает круг властных полномочий традиционных чиновников.
Если бюрократию нельзя устранить, ее можно сдерживать и контролировать. Эти функции выполняют выборные органы власти, су дебная система и прямое участие граждан в управлении через деятель ность общественных организаций, через самоуправление. Важную функ цию общественного контроля за деятельностью бюрократических струк тур выполняют и средства массовой информации.
Критика бюрократии (либеральные политики, школа «общественного выбора», пресса) и развитие альтернативных схем управления (теория менеджмента) постепенно ведут к тому, что на смену бюрократическому управлению приходят другие способы организации управленческой деятельности. При всем разнообразии этих способов, не смотря на их разную природу (где-то речь идет о практических внедрени ях, где-то – о теоретических разработках), основные принципы «небюрократического управления» могут быть представлены достаточно кратко. Они сводятся к следующим ключевым вопросам:
В рамках бюрократического управления действуют три основных типа стимулирования служащих: дисциплина (угроза санкций за невы полнение), карьера (возможность служебного роста) и – неявно – идеоло гия государственной службы как особой почетной деятельности. По оп ределению, все эти формы мотивации носят очень общий характер, инди видуализация здесь минимальна. Это во многом определяет отсутствие мотивации творческой деятельности: бюрократия основана на исполни тельстве.
Многочисленные критики бюрократического управления исходят из одной общей методологической предпосылки: движущим мотивом че ловеческой деятельности являются индивидуальные эгоистические инте ресы. Эти интересы могут интерпретироваться в духе Ф. Тейлора (меньше работать, больше зарабатывать), в более оптимистичном духе А. Маслоу (иерархия потребностей), но в любом случае играют главенствующую роль. Основной – и неустранимый – недостаток бюрократии, с этой точки зрения, в том, что людям, преследующим эгоистические цели, дается возможность распоряжаться общественными ресурсами и объединяться в замкнутую группу сообщников, отграниченную от других особыми знаниями/навыками и процедурами. Сторонники бюрократического управления утверждают обратное, поскольку опираются на другие по сылки. С их точки зрения, эгоистические интересы могут удовлетворять ся привилегиями, в то время как жесткая дисциплина и особый дух слу жения государственным интересам формируют привычку честной и каче ственной работы, которая приобретает системный характер. Главный же аргумент сторонников бюрократии – отсутствие других схем государст венного управления, которые могли бы обеспечить такую же эффектив ность и рациональность. Иными словами, если бюрократия и зло, то наи меньшее.
Предлагаемые теорией менеджмента способы стимулирования как раз и стремятся стать альтернативой бюрократии. Речь идет об индиви дуализации стимулирования, о решающей роли материальных факторов, о стимулировании не исполнительства, а инициативности и проч. Как ни парадоксально, собственно бюрократические методы стимулирования при этом сохраняются, но становятся более радикальными и полностью меняют смысл. Дисциплинарная ответственность должна предусматри вать в качестве используемой, пусть крайней меры увольнение (а не взыскания и переводы как в классической бюрократии). Возможности карье ры должны быть связаны исключительно с личными достижениями (а не с выслугой) и при значительных достижениях карьера должна быть бы строй (а не опираться на последовательное занятие должностей). Таким образом, стремление к личной выгоде будет направлено на пользу обще ственным делам.
Децентрализация видится критикам бюрократии одним из важ нейших способов улучшить качество государственного управления. Как правило, подразумевается и децентрализация (разукрупнение) служб, и децентрализация полномочий и ответственности, и активное привлечение негосударственных структур, общественных организаций, отдельных граждан к процессу управления. К этой идее относятся та кие требования как субсидиарность (все вопросы решаются на самом близком к населению уровне управления, «наверх» передается лишь то, что невозможно решить «внизу»), обязательные консультации с насе лением и заинтересованными группами по поводу всех сколько-нибудь важных решений, финансовая самостоятельность учреждений и орга низаций, максимально возможная выборность должностных лиц или конкурсное занятие должностей и т.д. Наконец, децентрализации под лежит и контроль: конечный потребитель производимых государствен ными органами благ и должен быть основным контролером, будь то через судебную процедуру или через возможность участия во всех эта пах публично-управленческой деятельности.
Критерием успешности и адекватности этой деятельности долж на стать эффективность в ее экономическом понимании, т.е. миними зация затрат при максимальном «выходе» (стоит отметить, что классическое бюрокра тическое понимание «правильной» деятельности связано не с сокра щением, а с увеличением расходов).
Разгосударствление предполагает, что многие общественно зна чимые функции могут более качественно и более эффективно выполнять ся негосударственными организациями и лицами. «Негосударственные» означает в данном случае вовсе не «муниципальные» (просто еще одна разновидность публичной власти), а либо коммерческие, либо добро вольческие, некоммерческие. В первом случае неизбежно возникает проблема стоимости услуг: коммерческая организация работает на при быль. Во втором случае – проблема профессионализма и финансовых ре сурсов, а главное – отсутствие гарантий соответствия объема предостав ляемых услуг объему спроса на них.
Наконец, гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность и пр.) подразумевает внедрение в государственное управление конкретных технологий, плохо совместимых с бюрократической организа цией. Здесь может идти речь о многопрофильности, мобильности и пере менном характере кадров государственного управления (понятию «государственная служба» в этой системе места нет), о гибких методах при нятия решений, противопоставленных жестким бюрократическим (иерар хия и абсолютная рациональность), об индивидуализации «управленческих воздействий» (в противовес господству безличных норм) и т.д. [15].
Вопросы и задания
Литература
1 См. лекцию 1.
PAGE 36
Государственное управление
Стратегическое государственное управление (функция правящей элиты)
осударственное администрирование (функция бюрократии)
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Политический менеджмент
Менеджмент в политуправленческих организациях (государственных. и негос.)
Политические решения
Негосударственные политические институты (партии, движения, лобби, группы интересов)
Гражданское
общество
выработка
исполнение
государства
по типу взаимоотношений власти и личности, воплощения рацио нальности, принципов свободы и прав человека
по типу
политического
ре жима
по формам правления (по организации верховной власти и способу взаимоотноше ния органов гос. власти и граждан)
по формам тер риториального устройства (по соотношению целого и час тей, центральных и региональ ных органов власти)
традиционные
конституционные
демократи ческие
авторитарные
тотали тарные
монар хии
республики
уни тарные
федерации
конфедерации