Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
29
Содержание
Исполнительную власть и ее органы в литературе и быту также именуют административной (от лат. аdministrare –исполнять, проводить). На нее возложено непосредственное ведение государственных дел.
На современном этапе идущей сейчас административной реформы законодательство, регулирующее деятельность Правительства РФ, дополняется, уточняется. Президентский законопроект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», принятый весной 2004 года «направлен на совершенствование правовых основ деятельности российского Правительства и федеральных органов исполнительной власти». Этот законопроект регулирует взаимоотношения российского Правительства, федеральных министерств и федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, и конкретизирует отдельные положения действующего Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»2
Президент в обращении к Совету Федерации указал на необходимость реформирования законодательства, регулирующего деятельность Правительства и поставил перед ним задачи: «Вторая задача –порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять даже контрольные функции. …Правительство должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств…мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь –Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересмотреть не только их структуру, штаты, но функции органов власти.»3
Целью работы является всесторонняя характеристика структуры федеральной исполнительной власти нашего государства. Задачи, соответственно, –характеристика современных организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти –министерств, государственных служб, надзоров, российских агентств и других подразделений правительственных органов, их полномочий; места Правительства Российской Федерации в системе государственной власти; законодательства, регулирующего деятельность Правительства и правительственных органов.
Современная политическая жизнь России не отличается стабильностью. Продолжается административная реформа, начатая главой государства несколько лет назад. Эти факторы не позволяют сделать точный анализ системы государственной исполнительной власти, так как эта система достаточно подвержена изменениям. Этому способствует конституционное законодательство, согласно которому органы исполнительной власти зависят от современной политической конъюнктуры –от прихода к власти нового главы государства, либо от назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации.
Институт правительства нашего государства имеет свою историю. В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орган назывался и Кабинетом Министров, и Комитетом Министров, но не менялась его суть —он был совещательной коллегией при императоре. И только через 200 лет, в 1906 г., Николай II преобразовал эту коллегию в первое российское правительство —Совет Министров, самостоятельный орган государственной власти.
Правовое положение российского Правительства сейчас регулируется Конституцией (ст.110 –), принятым в 1997 г. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами Президента России. Упразднение данной статьи Конституции означает упразднение самой власти.
Ст. 110, п.1.Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.» Таким образом, Правительство РФ –совокупный федеральный орган исполнительной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти –именно такое определение заложено в данной статье Конституции.
Ст.113: Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.
В ст. 114 определены основный полномочия и направления работы правительства:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.4
Таким образом, исходя из конституционных положений, правительство РФ (Председатель Правительства) формирует те органы, свои подразделения и т.д., которые, исходя из принципа эффективности и продуктивности, обеспечивали бы нормальную работу правительства. Правительство направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.
В ст. 3 Закона о Правительстве сформулированы основные принципы деятельности Правительства: верховенство закона, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека. Нетрудно заметить, что речь идет об общих принципах деятельности исполнительной власти:
- законности (обеспечение прав и свобод человека, верховенство закона);
- демократизме (народовластие, гласность, разделение властей, ответственность);
- федерализме.
К сожалению, в законе не назван принцип целесообразности, эффективности деятельности. Но фактически он признается всеми. Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство —это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.
По содержанию деятельности отличаются органы общей и специальной компетенции. Правительство, так же как президентуры, администрации являются органами общей компетенции, они несут ответственность за положение дел в государстве, субъекте Федерации, городе федерального значения. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Они выполняют все общие административные функции.
По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый тип органов, правительство относится к коллегиальным. В процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью —коллегии министерства, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами руководителей.
В зависимости от того, из какого бюджета финансируется органы (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы —только на части ее территории (например, облвоенкомат).
Система органов государственной администрации схематично может быть представлена путем последовательного использования разных критериев их группировки. В ней можно выделить два уровня: федеральный и субъектов Федерации. Мы рассмотрим федеральные органы под углом их взаимосвязи и ответственности.
Федеральные государственные органы исполнительной власти.
1. Общефедеральные (центральные) органы:
а) центральные федеральные органы специальной компетенции.
б) территориальные органы исполнительной власти.
Статья 111 Конституции гласит:
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Статьи 116, 117 регламентируют порядок и случаи сложения полномочий Правительством РФ:
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
В Конституции, таким образом, определена политическая ответственность Правительства РФ: оно отчитывается перед Госдумой по вопросам формирования и выполнения бюджета, по иным важным государственным решениям. Парламент осуществляет контроль за деятельностью Правительства. Правительство также политически ответственно перед Президентом, как главой государства и исполнительной власти. Все случаи отставки Правительства отражены в Конституции РФ:
Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.5
В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
В системе государственной власти, как уже говорилось, идут реформы. Некоторые политики видят правительство России и его отношения с законодательной властью немного по-иному, например, Юрий Шарандин, председатель Комитета СФ по конституционному законодательству, считает: «логично, что парламентское большинство будет формировать и Правительство, которое реализует идеи партии. Сегодня этого нет, Правительство никак не связано с парламентом, который и не несет ответственность за то, что делает Правительство. А такая связь должна быть прочной... Сегодня крайне важной проблемой является максимальное развитие партийной жизни в России. И предлагаемые изменения избирательного законодательства наверняка эти процессы будут стимулировать.6 Есть однако мнения, поддерживающие усиление власти Президента в России, считая, что такое положение ближе к российскому менталитету –наш народ на протяжении многовековой истории связывает надежды на будущее с личностью именно главы государства. А таким является Президент, и это вполне нормально и конституционно, что всенародно избранный лидер также назначает руководителя правительства и, таким образом, имеет большие полномочия в сфере исполнительной власти, в процессе формирования правительства и его контроле7.
В предыдущих пунктах мы выяснили, что правительство имеет следующие признаки:
1.Его создание, компетенция предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом.
.Оно возглавляет систему государственной администрации.
.Оно является органом общей компетенции.
.Оно вправе действовать, издавать акты от своего имени.
.Это орган коллегиальный.
.Работой правительства руководит глава государства - президент
В статье 110 п.2 предусматривает состав Правительства РФ:
«Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».
Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
По представлению председателя Правительства Президент назначает других членов Правительства. А министров обороны, внутренних дел, иностранных дел Президент назначает, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой.
Конституция не устанавливает численный состав Правительства. Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количестве заместителей председателя, создании и ликвидации федеральных министерств.
Правительство само определяет, кто может быть его постоянным членом с правом совещательного голоса. Постановлением от 8 июня 1999 г. такое право предоставлено Председателю Центробанка, президенту Российской Академии наук, руководителям межрегиональных ассоциаций глав субъектов РФ.
Большую работу Правительство России осуществляет по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции РФ. Это вопросы владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение.
Порученные задачи Правительство выполняет непосредственно или действует через подведомственные ему органы. Правительству подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положение о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти, утверждает его структуру, состав коллегии.
Единая исполнительная власть как вертикаль должна иметь логическое завершение сверху донизу. Пока это не обеспечивается ни Конституцией, ни законодательством о правительстве, ни указами Президента8.
Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, оно может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему органы и назначать их руководителей.
В своей многогранной повседневной деятельности Правительство опирается не только на центральные федеральные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, и этот пробел должен быть устранен.
Пленарные заседания Правительства проводятся регулярно, не реже одного раза в месяц, заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие —один из его первых заместителей.
Для оперативного решения возникающих вопросов Правительство образует постоянно действующий орган - Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства и другие лица.
Правительство, а также его Президиум, принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени распоряжения. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации. Их вправе отменить Президент, если они противоречат законам.
Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент, и он по должности является членом Правительства.
Институциональная подсистема государственно-административного управления представляет собой совокупность государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов. Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков:
). Организующий характер отличает исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечение исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстренных условиях.
).Управляющее воздействие универсального характера проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое общество.
). Управляющее воздействие имеет не только стимулирующий, мобилизующий, но и административно-принудительный (в рамках закона) характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные меры принуждения.
).Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (материальную поддержку, финансирование и т. д.)
Названные признаки исполнительной власти обусловливают ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти. Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата. Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.
Собственно органы исполнительной власти –это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации.
Организационно-правовые формы –видовые характеристики органов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых форм, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что в конечном счете способно влиять на весь механизм исполнительной власти. На развитие организационно-правовых структур влияет политических фактор, и не без противоречий.
Существуют две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного управления (Великобритания, Россия).
В нашем государстве организация федеральных органов исполнительной власти составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства. Статья 112, п. 1 Конституции предусматривает порядок формирования правительственных исполнительных органов:
Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, каждый состав правительства может иметь определенную структуру, исходя из принципа эффективности работы, контроля и управления. Но так происходит в теории, в идеале. Политическая практика свидетельствует, что в России с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов, т. е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит –всю систему управления.
Президент Указом от 17 мая 2000 г. утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
- министерство Российской Федерации;
Современная структура федеральных органов исполнительной власти России лучше представить в такой схеме.
Рисунок 1.Структура центральных исполнительных органов.
Как правило, центральные органы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения.
Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнее устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительство вправе делегировать им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены «по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «по горизонтали» —совету Министров республики или соответствующей администрации.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации —дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, министерства финансов, культуры, юстиции, государственного имущества.
Центральные органы исполнительной власти имеют различные организационно-правовые формы, поэтому в принципах их работы есть определенные различия.
Министерства (лат. «ministro» –служу, управляю) являются федеральными единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы —коллегии. Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства, обсуждают важнейшие вопросы. Председатель коллегии —министр. Решения коллегии проводятся в жизнь его приказами.
Министерства образуются, реорганизуются, ликвидируются Президентом, который назначает министров и освобождает их от должности.
На министерства возложена координация деятельности смежных по характеру работы центральных органов (не министерств). Так, с МВД координирует работу Федеральная служба налоговой полиции, с Минфином —Государственная налоговая служба, Государственный таможенный комитет.
Следует подчеркнуть, что все особенности правового статуса министерств обусловлены особой значимостью тех сфер государственной деятельности, которые они возглавляют.
Можно выделить федеральные министерства (с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации:
Министерство внутренних дел Российской Федерации (ему подведомственна Федеральная миграционная служба)
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов.9
Все остальные министерства подведомственны Правительству РФ.
Приведем дословно компетенцию министерства образования РФ:
Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.10
Иные центральные органы (не министерства) сейчас представлены государственными комитетами, федеральными службами, надзорами, комиссиями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Их руководители, кроме тех, которые относятся к «силовым» ведомствам, назначаются Правительством. Все руководители рассматриваемых органов в состав Правительства не входят.
Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним в Конституции РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти –Правительством РФ.
Предельная численность и фонд заработной оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Федеральные службы, руководство которыми принадлежит Президенту (в основном –это «силовые» службы):
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)(в ред. Указа Президента РФ от 28.07.2004 N 976)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Остальные федеральные службы и агентства подведомственны Правительству РФ.
Федеральную службу России возглавляет руководитель, российское агентство –генеральный директор, федеральный надзор России –начальник.
Государственные комитеты и федеральные комиссии основные решения —межведомственного значения —принимают коллегиально. А в рамках такого ведомства их руководитель —председатель —осуществляет единоначалие.
Федеральные службы, надзоры, российские агентства построены на основе единоначалия.
Рассмотрим сферу компетенции федеральных служб на примере Федеральной антимонопольной службы и федеральной службы по надзору в сфере образования и науки:
Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности. Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются:
а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон "О рекламе"11.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;
б) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях;
в) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
г) рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации;
д) рассмотрение вопросов присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, а также лишения (восстановления) указанных ученых званий, вопросов присуждения ученых степеней доктора наук и кандидата наук и выдачу соответствующих дипломов установленного образца;
е) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности.
Как уже было сказано, помимо федеральных служб в системе федеральных исполнительных органов существуют федеральные агентства. Рассмотрим их полномочия и функции на примере федерального агентства по образованию:
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики. Федеральное агентство по образованию в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) организацию деятельности образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по оказанию государственных услуг в области образования;
б) организацию повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
Таким образом, в системе федеральных исполнительных органов существует разделение полномочий между федеральными агентствами и федеральными службами: если первые выполняют организационную работу соответствующих ведомств, то вторые осуществляют контрольно-надзорные функции.
Вопрос о наименовании видов в структуре федеральных органов исполнительной власти и зачислении в какой-либо определенный вид той или иной организационно-правовой формы исполнительной власти трудно признать окончательно решенным. Очевидно, что название государственного органа должно отвечать определенным требованиям:
В связи с этими требованиями возникают неувязки в системе современных органов исполнительной власти. Так, в нормативных актах министерство определяется как орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой деятельности. Но сфера деятельности в административно-правовой терминологии связывается с деятельностью органов межотраслевого управления (госкомитетов). Таким образом, функции государственных комитетов и министерств требуют более точного определения или разграничения.
В заключение необходимо отметить, что в руководстве исполнительной властью Президенту принадлежат самые важные полномочия. Правительство ему подчинено полностью: Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент —глава исполнительной власти в России. Государственная власть, в особенности –исполнительная, должна быть сильной не только в центре, но и в субъектах Федерации, независимо от того, кто руководит правительством: президент или парламент.
В работе рассмотрена структура российского правительства и системы федеральных исполнительных органов власти; в соответствии с действующим законодательством обозначены их основные функции. Очерчен круг вопросов, касающихся взаимоотношений властных структур.
Административная реформа, которая продолжается в настоящее время, направлена именно на усиление позиции центральных органов власти на местах. Создание последовательной отлаженной вертикали исполнительной власти –цель этой реформы. Нельзя не заметить, что исполнительные органы имеют довольно громоздкую структуру. Это является недостатком системы управления, на что указал Президент. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительства и его органов ни более компактным, ни эффективным. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 г. до более миллиона в настоящее время»12.
2 «Новое правительство обретает базу» / Парламентская газета. 30.04.04./ www.thec.ru / press / 2004 / 04/ 300404_3.html
3 История государственного управления в России (X – XXIвв.): Хрестоматия/ Под общ. Ред. Р. Г. Пихои. – М.: Издательство РАГС, 2003.С.590.
4 Конституция РФ. – Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 1998. С.53.
5 Конституция РФ. – Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 1998. – 64 с.
6 Парламентская газета, 21.10.2004. С. 2.
7 «Новое правительство обретает базу» / Парламентская газета. /www.thec.ru/press/2004/04/300404_3.html
8 Глазунова Н.И. Система государственного управления.: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С.252.
9 в ред. Указов Президента РФ от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168,от 11.10.2004 N 1304, от 18.11.2004 N 1453, от 01.12.2004 N 1487, от 22.07.2005 N 855/ www.government.ru
10 www.government.ru
11 www.government.ru
12 История государственного управления в России (X – XXIвв.): Хрестоматия/ Под общ. Ред. Р. Г. Пихои. – М.: Издательство РАГС, 2003.С.590.