Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Московский региональный институт
высшего социально-экономического образования
Курсовая работа
Учебная дисциплина - "Аудит"
Пути совершенствования аудита эффективности использования бюджетных средств в современных условиях
Специальность - Бухгалтерский учет, анализ и аудит
Королева Юлия
Руководитель: д.э.н., проф. Велесевич В.И.
Видное - 2007
Содержание
Введение
Глава 1. Научно-экономическая роль контроля в формировании эффективного государственного управления
1.1 Сущность экономического контроля
1.2 Теоретические основы, планирование и реализация аудита эффективности использования государственных ресурсов
1.3 Практика обеспечения аудита эффективности
Глава 2. Пути совершенствования аудита эффективности использования бюджетных средств в современных условиях
2.1 Современное состояние аудита государственных финансов
2.2 Пути совершенствования аудита эффективности государственной собственности
2.3 Перспективы формирования единого пространства контроля и обеспечения безопасности использования государственных средств
Заключение
Литература
Актуальность темы курсовой работы обусловлен тем, что в современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Это требует определенных изменений, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др. Возникает необходимость проведения большого объема научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы. Переход на новый вид финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, основанной на результатах деятельности, становится одной из важнейших задач Счетной палаты Российской Федерации.
В этой связи очевидна актуальность данного исследования, ориентированного на анализ практики, выработку теоретико-методологических, организационных, нормативно-правовых основ аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности и практических рекомендаций по его внедрению.
Проблемы государственного финансового контроля в последние годы активно исследуются, имеется ряд серьезных публикаций, начал издаваться журнал "Финансовый контроль". Научной базой определения теоретико-методологических и концептуальных основ финансового контроля, реализации его основных видов и форм в рамках формирования единой системы выступает теория финансов. Этому посвящены исследования видных российских ученых, экономистов советского и современного периода, таких как А.М. Александров, Э.А. Вознесенский, А.Г. Грязнова, С.А. Ситарян, Н.Г. Сычев, В.К. Сенчагов, В.М. Родионова, С.И. Лушин, Б.З. Мильнер, Г.Б. Поляк и др.
В экономической литературе, посвященной теоретическим, правовым и методологическим проблемам финансового контроля, можно отметить работы Белобжецкого И.А., Бурцева В.В., Быстрякова А.Я., Башкайкиной Н.А., Володина С.А., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Князева В.Г., Овсянникова А.Л., Панскова В.Г., Погосяна Н.Д., Мезенцева Т.М., Опенышева С.П., Павлова Л.П., Романова А.Н., Романовского М.В., Рыбина В.И., Шеремета А. Д, Шохина А.Н., Шлейникова В.М., Хорина Л.Я. и др. В их исследованиях развиваются традиции российской системы финансового контроля и обосновываются современные тенденции ее совершенствования.
Несмотря на наличие определенного теоретического задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологического обоснования использования механизмов аудита эффективности государственных ресурсов. Очевидна ограниченность применения на практике уже имеющихся научных рекомендаций из-за их слабой теоретической проработки. Мало фундаментальных научных работ, в которых исследуются возможности и преимущества аудита эффективности государственных финансовых средств, не ставшего пока повседневным инструментом государственных контрольных органов. Ощущается настоятельная необходимость в разработке системной методологии аудита эффективности, механизмов его реализации, на что и ориентировано настоящее исследование.
Целью курсовой работы являются обоснование основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях, выработка соответствующих практических рекомендаций.
Задачи исследования:
аудит государственный ресурс эффективность
- теоретический анализ проблемы финансового контроля в формировании эффективного государства и единого рыночного пространства экономики региона;
- выявление экономических основ формирования нового вида контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов;
- выработка практических рекомендаций по аудиту эффективности федеральных и региональных программ, а также аудита национальных проектов;
Объектом исследования являются система государственного финансового контроля и отношения, связанные с обеспечением контрольного процесса использования государственных активов.
Предметом исследования являются принципы, инструменты, организация и правовые нормы реализации аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности в современных условиях.
Теоретической базой исследования являются принципы и положения концепций финансового контроля, обоснованные в трудах отечественных и зарубежных ученых. Методология исследования базируется на современных достижениях системного анализа, эволюционной теории, теории социального государства, экспертных оценках, методах экономического анализа и синтеза, моделирования, а также теоретических концепциях и практике финансов, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития РФ и зарубежных стран, итогах научных исследований в области финансов и контрольных процессов их движения.
Научная новизна курсовой работы заключается в обосновании повышения роли государственного финансового контроля и аудита в бюджетном процессе и управлении государственной собственностью, направленных на обеспечение эффективности и результативности использования бюджетных средств и государственной собственности.
Практическая значимость работы заключается в том, что обоснованы практические рекомендации по применению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. Предложены механизмы и инструменты планирования и организации аудита эффективности бюджетных средств и госсобственности, ориентированные на совершенствование и повышение результативности бюджетного процесса на различных этапах.
Происходящие в России процессы усиления государственности объективно определили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, правовой, социальной и контрольной сферах. Стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного и эффективного государства, важным фактором государственной стабильности. Отсутствие системы государственного финансового контроля неизбежно приводит к разрушению государственного строя.
Проблемы российского реформационного периода во многом связаны с критической нестабильностью всей системы и бесконтрольностью, не решены в теоретико-методическом и практическом планах. В годы реформирования были утрачены многие важные традиции государственного управления. Кризис августа 1998 г. подвел черту под иллюзиями о безграничных возможностях саморегулирующейся экономики, закономерно потребовал усиления роли государственного финансового контроля и выработки новых, эффективных методов контрольно-ревизионной деятельности.15 лет реформирования убедительно доказали, что именно государство должно определять стратегию и тактику развития экономических процессов и осуществлять контроль за их реализацией. Длительное время выработанная стратегия не обеспечивалась соответствующими контрольными механизмами, что во многом стало причиной крупных провалов реформационных проектов, активизации коррупционных процессов, усиления теневой экономики.
В этих условиях важной задачей является отработка реального механизма становления эффективного государственного бюджетно-финансового контроля в России, так как в ходе социально-экономических преобразований 1992-1998 гг. система контроля в стране была практически разрушена, ослаблен и частично упразднен ведомственный контроль.
Контроль - объективное явление, категория материальных (натурально-вещественных и финансовых - Авт.) отношений, проявляющаяся в результате целенаправленной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного состояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию (возможно, деформированному по ряду параметров) . Государственный финансовый контроль можно определить как объективно обусловленную деятельность человека, цель которой - оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них правовых и других норм. Государственный финансовый контроль - это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, а мониторинг и анализ состояния экономики и общества, направленные на финансовую оценку эффективности использования государственных ресурсов.
Финансовый контроль является одним из инструментов наблюдения за реализацией функций, связанных с социально-экономической ответственностью государства. Речь идет о государственном финансовом обеспечении и регулировании социальных потребностей общества, функционировании государства как активного участника рыночных отношений в лице принадлежащих ему и находящихся под его контролем экономических субъектов. Имеется настоятельная необходимость рассмотреть изменение экономической роли государства, отдельных его функций, в частности, контрольно-надзорных, и выработать конкретные меры по повышению эффективности участия государства и государственных финансов в современных трансформационных процессах.
В экономической литературе постепенно начинают исследоваться не просто теоретико-практические аспекты реализации контрольных функций государства, а делается попытка вывода этой проблемы на уровень обеспечения интересов государства. Нельзя ограничивать использование интереса государства системой бюджетного контроля в режиме только "прошедшего" или "давно прошедшего времени".
Во многих работах обосновывается идея органичного сочетания категорий традиционного государственного финансового контроля с категорией государственного аудита, когда у общества появляется возможность влияния на управление общественными ресурсами на основе результатов аудита эффективности, т.е. оценки результативности и экономичности распоряжения государством этими ресурсами. В этой связи проблема интереса выходит на национальный уровень и становится стержневой основой государственного финансового контроля и аудита.
Представляется достаточно обоснованной высказываемая в экономической литературе точка зрения о необходимости увеличения госрасходов в ВВП при повышении действенности контроля за использованием соответствующих финансовых ресурсов, т.е. активизации ресурса "государственности", что особенно актуально на настоящем этапе реформационного процесса. В условиях нестабильности действия новых рыночных механизмов государство должно более полно использовать возможности контрольно-надзорных функций за социально-экономическими процессами.
Сложность, породившая определенную эклектичность действующей системы государственного финансового контроля, проявляется в наличии значительного числа контрольных органов (Счетная палата РФ, КРУ Минфина РФ, казначейство, финансовая разведка и др.), отсутствии комплексности системы государственного контроля из-за ограниченного законодательно-нормативного, научно-методического и экономического обеспечения контрольных функций; низкой эффективности контрольной финансовой системы государства, не всегда способной преодолеть негативные тенденции в движении финансовых потоков.
Проблема реализации принципов деятельности контрольных органов в области финансов в настоящее время перешла из теоретико-методологической области в практическую. От их осуществления зависит результативность контрольных мер, совершенствование движения финансовых потоков, эффективность воспроизводственных процессов в целом. В диссертации дана аналитико-теоретическая оценка содержательности и функциональной ориентации государственной финансово-контрольной деятельности (табл.1).
Таблица 1
Принципы и ориентация финансово-контрольной деятельности
|
Принцип контроля |
Содержательная оценка |
Практическая ориентация |
|
Законность |
Деятельность контрольных органов должна осуществляться на законодательно-правовой основе: Конституция, законы, указы, нормативно-правовые акты |
Соответствие законов о контрольных органах законодательству РФ, их строгое соблюдение, ответственность за их нарушения |
|
Объективность |
Достоверность информации и контрольных мер, информационная точность, профессионализм и опыт специалистов, ответственность за достоверность мер, недопустимость искажения отчетности, процедурная обеспеченность как основа достоверности |
Адекватное информационное обеспечение, недопущение влияния личных и корпоративных интересов, политических оценок, законодательное обеспечение предоставляемой информации, коллегиальность принятия окончательного решения |
|
Независимость |
Независимость контрольной организации от проверяемого объекта, судейская, институциональная и функциональная независимость, самостоятельность в выборе ревизионных программ, подотчетность высшему органу управления, особый правовой режим передачи результатов контроля в правоохранительные органы |
Гарантии персональной независимости работников контрольного органа, установление фиксированного срока пребывания в должности ведущих работников, четко определенные правовые нормы деятельности органов, разработка и утверждение планов проверок, самостоятельное утверждение штатного расписания |
|
Гласность и прозрачность информации |
Публичность результатов контроля, тесная связь с законодательной властью, доступность и полнота информации, ответственность проверяемых за сокрытие информации |
Публикация ежегодных отчетов организации, передача в средства массовой информации данных контроля, нормативное обеспечение гласности, разработка специальных механизмов обеспечения гласности, система ограничений по защите информации |
Одной из задач науки (совместно с практикой) является поиск единообразной трактовки терминов и категорий контроля, что позволит закрепить в нормативно-правовом отношении ряд важнейших положений, регламентирующих реализацию данной функции. Представляется необходимым выделить основные аспекты в сущностной трактовке категорий "контроль" и "аудит" в связи с участившейся практикой достаточно произвольного их использования без учета специфики. Во многом этому способствует неадекватность перевода на русский язык решений Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Английский термин "audit" переводится как "проверка". В международных документах "аудит" по сравнению с категорией "контроль" трактуется со значительными особенностями, т.е. как ревизия, проверка баланса и результативность.
Наиболее четко особенности этих категорий определены, на наш взгляд, в работе С.В. Степашина: "в терминах системного анализа контроль определяется как одна из необходимых функций управления… Употребление и понимание термина "контроль" тесно связано с представлениями об иерархичности человеческих отношений… Термин "аудит" по сравнению с термином "контроль" звучит менее императивно. Его употребление и восприятие сопряжено с такими сопутствующими смыслами, как независимость и объективность, а также добровольная подотчетность и открытость тех, кто является объектом аудита…".
В литературе наблюдается смешение технологических оценок контрольной и аудиторской деятельности. Это касается "формы контроля" и "вида контроля". Представляется, что категория "форма контроля" связана с их классификацией в зависимости от институциональных, организационных и временных особенностей контрольной деятельности (табл.2).
Таблица 2
|
Принципы классификации видов контрольно-аудиторской деятельности |
Формы контроля и аудита |
|
1. Институциональный принцип |
1. Государственный контроль и аудит 2. Независимый контроль и аудит |
|
2. Организационно-субъектный принцип |
1. Внешний контроль 2. Внутренний (ведомственный) контроль |
|
3. Временной принцип |
1. Предварительный контроль 2. Текущий (оперативный) контроль 3. Последующий контроль |
Формы контроля в зависимости от целей, задач и объектов контроля конкретизируются в различных функционально-ориентированных видах контрольно-аудиторской деятельности (табл.3).
Таблица 3
|
Основные принципы классификации форм контрольной деятельности |
Виды контроля и аудита |
|
1. Общие виды контроля и аудита |
1. Традиционный финансовый контроль 2. Аудит эффективности использования финансовых ресурсов и активов |
|
2. Функционально-ориентированные виды контроля и аудита |
1. Конституционный аудит 2. Аудит проектов и программ 3. Аудит безопасности и устойчивости 4. Аудит приватизации 5. Аудит национальных проектов 6. Экологический аудит 7. Аудит социальной сферы 8. Аудит корпоративных организаций |
Предлагаемая категориальная систематизация форм и видов контрольной деятельности позволяет избежать многоаспектных трактовок этой проблемы, определив ключевые позиции таких видов контроля, как аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов, конституционный аудит, аудит национальных проектов, аудит безопасности и устойчивости и др.
Функционально-ориентированные виды контрольно-аудиторской деятельности могут применяться в рамках различных форм контроля в зависимости от решаемой проблемы и в случае необходимости для выявления специфических особенностей объекта контроля. Особенно актуальной в современных условиях является оценка эффективности, экономичности и результативности использования государственных финансовых ресурсов и других государственных активов.
В работе осуществлена декомпозиция понятия "эффективность финансового контроля". Данное понятие в содержательном плане допускает возможность его двойного толкования. Это связано с оценкой, во-первых, результативности методов и организации собственно контрольной деятельности, во-вторых, эффективности объекта контроля (бюджетного процесса). В рамках трактовки понятия "эффективность контроля" необходимо выделить два направления:
"эффективность контроля": соотношение достигнутого контролирующим органом или лицом результата и цели, достижение этой цели с минимальными затратами ресурсов;
"контроль эффективности": оценка эффективности, результативности, экономичности, интенсивности использования государственных средств (бюджета, собственности).
Анализ практики показывает, что в последнее время существует переоценка первого направления, при большей важности и актуальности для государства и общества второго. К сфере "двойных толкований" можно отнести и понятие "эффективность исполнения бюджета" (используется в Законе "О Счетной палате РФ"), являющееся основным при оценке качества расходования государственных средств.
Содержательная близость понятий бюджетной, экономической и социальной эффективности не всегда дает возможность количественно оценить эффективность исполнения государственных бюджетов, которая должна определяться достижением поставленных целей социально-экономического развития страны. На практике оценка эффективности исполнения бюджета сводится к оценке именно "исполнения": анализируется динамика макропоказателей, фактическая по сравнению с принятой в расчет бюджета, доведение государственных средств до получателей, нарушения в финансировании отдельных статей и т.д. Акцент делается на процесс движения бюджетных средств, а главное - достижение целей социально-экономического развития на основе эффективного использования бюджетных средств - остается на втором плане.
В методологическом аспекте проблемой, заслуживающей внимания, является уточнение понятий "нецелевое использование государственных средств", "нерациональное использование средств", "неэффективное использование средств". Недоработки с понятийным аппаратом приводят к трудностям при квалификации выявленных фактов нарушений, различному толкованию ситуаций в каждом конкретном случае, создают возможность безнаказанного расхищения или неэффективного использования средств. В литературе встречаются попытки "совместной трактовки" показателей эффективности контроля, например, предлагается ввести "коэффициент объема нецелевого и неэффективного использования", с чем вряд ли можно согласиться. Если категория "эффективность" связана с соотношением затрат и результатов, то можно говорить о результативном и экономичном использовании бюджетных средств. "Результативность" можно трактовать как получение определенного позитивного результата при расходовании средств, а "экономичность" связать с расходованием средств за товары и услуги по минимальной цене (тарифу), на приемлемых по срокам и порядку оплаты условиях. При экономичном использовании бюджетных средств финансовые затраты на выполнение государственных нужд должны быть относительно минимальными и, как правило, на уровне или ниже нормативных показателей. Представляется необходимым более тщательное научно-правовое обоснование понятия "неэффективное использование бюджетных средств", широко используемое в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но не раскрытое в полной мере для пресечения этого явления.
Для описания аудита эффективности используется ряд терминов - "аудит эффективности работы", "аудит денежных средств", "аудит деятельности руководителей", "аудит производства", "общий аудит". В данном случае мы будем использовать термин "аудит эффективности использования государственных ресурсов" (контроль эффективности использования). Аудит эффективности касается оценок экономии, производительности и результативности.
Основываясь на принципах эволюционного подхода применительно к развитию такой сложной системы управления, какой является государственный финансовый контроль, представляется целесообразным использовать термин "целостно-эволюционный подход", учитывая определенную ограниченность понятия "единой системы государственного финансового контроля". Это связано с практической невозможностью обеспечить "единство" системы, отличающейся различием целей и задач, решаемых ее субъектами (Счетная палата РФ, Минфин РФ и др.), а также особенностями форм и видов контрольных действий, применяемых к различным объектам и сферам финансового контроля. Поэтому более обоснованным является использование категории "целостности" применительно к государственному финансовому контролю, учитывая тенденции к постоянной трансформации целей, задач, форм, методов, организации финансового контроля под влиянием изменения внешней и внутренней среды функционирования объектов контроля.
Эффективность использования государственных ресурсов во многом зависит от целенаправленного и результативного взаимодействия сложных элементов в триаде: парламент - бюджетный процесс - государственный контроль использования бюджетных средств. Актуальность их выделения вызвана необходимостью показать важность каждого из элементов и их взаимообусловленность в решении одной из главных государственных проблем - эффективного использования экономического потенциала государства.
В работе акцентируется внимание на усилении "парламентского бюджетного активизма" для обеспечения прозрачности и эффективности использования государственных ресурсов. При определенной доле условности понятие "активизм" достаточно точно может отразить степень влияния парламента на бюджетный цикл. К основным формам такого влияния можно отнести следующие:
организацию парламентских органов соответствующего профиля. Например, комитеты финансово-бюджетной и экономической политики играют главную роль в процессе бюджетного планирования, определении бюджетных ассигнований в намеченных объемах, оценке эффективности программ, проверке целесообразности финансовых операций и применения санкций в борьбе с нарушениями бюджетного процесса;
депутатские запросы, связанные с расходом бюджетных ресурсов;
заслушивание должностных лиц в парламенте;
создание института независимых экспертов парламента, которые от имени этого органа проводят более глубокие (документированные) проверки компонентов бюджетного процесса.
Парламент должен играть ключевую роль в осуществлении надзора. Усиление надзорной функции парламента становится все более актуальной задачей из-за обостряющейся коррупции как фактора, препятствующего эффективному управлению.
Надо признать, что объем и уровень взаимодействия парламента и Счетной палаты явно недостаточны. В перспективе Палата должна стать реальным рабочим органом государственного финансового контроля, осуществляемого парламентом. В последнее время роль парламента в зарубежной практике обеспечения подотчетности исполнительной власти значительно возросла, установлены специальные процедуры рассмотрения парламентом аудиторских отчетов по анализу эффективности государственных расходов.
Россия едва ли не единственная страна, где сегодня нет полноценных инструментов парламентского расследования. В Государственной Думе РФ даже заслушивания результатов исполнения федерального бюджета проходят достаточно формально. Есть все основания утверждать, что ст.34 Бюджетного кодекса РФ не реализуется в полном объеме. Негативной оценки заслуживает и отсутствие в Бюджетном кодексе РФ рекомендаций в области противоправности (наказуемости) неэффективного использования бюджетных средств.
В этой связи в диссертации определяются направления повышения эффективности и результативности контрольно-надзорных функций парламента, который должен стать реальным инструментом обеспечения национальных интересов в области использования ресурсов страны.
Возникновение аудита эффективности как особого вида контроля можно отнести к 70-м годам ХХ века, когда в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 г.) появился термин "аудит эффективности". Институционализация нового вида контрольной деятельности связана, во-первых, с повышением роли государственных финансов в экономике развитых стран; во-вторых, с развитием систем государственного финансового контроля, т.к. контроль только за распределением и расходованием государственных средств уже не отвечает потребности эффективного государственного управления; в-третьих, с необходимостью повышения эффективности систем контроля, особенно внутреннего (ведомственного).
Таблица 4
Методологические особенности аудита эффективности бюджетных средств и государственной собственности
|
Особенности |
Реальности проявления |
|
1. Реальное использование принципов эффективности и экономичности бюджетных средств |
Осуществляется переход от простого распределения бюджетных средств к контролю за достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема средств |
|
2. Включение финансового контроля (в плане оценки эффективности) в схему формирования бюджета |
Усиливается ответственность разработчиков бюджета и активизируется фаза предварительного контроля бюджетного процесса |
|
3. Стимулирование движения от "контроля исполнения" к "контролю принятия решений" |
Концентрируются усилия на экспертизе бюджета по макроэкономическим параметрам в соответствии со стратегическими целями развития государства и экономики |
|
4. Повышение уровня системности контрольных функций |
Формируется реальный симбиоз функций контроля и активизация мониторинга исполнения бюджета, особенно по параметрам результативности |
|
5. Повышение уровня ответственности субъектов контроля за использованием финансовых ресурсов и собственности |
Ответственность приобретает реальные очертания, выявляются причинно-следственные связи нарушений |
|
6. Фактор перехода к "бюджетированию, ориентированному на результат" или "программно-целевому бюджетированию" с использованием индикативных методов планирования |
Формируется новая система бюджетного планирования, решающей становится схема "расходы-отдача" в аспекте оценки эффективности и экономичности использования ресурсов |
В общей постановке аудит эффективности использования ресурсов представляет собой информационно-прозрачную, достоверную проверку деятельности экономических субъектов по использованию различного вида ресурсов. Особая разновидность аудита эффективности - аудит эффективности расходования средств государственного бюджета, ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включающий оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов. Особенности данного аудита и реальности его проявления систематизированы в табл.4.
Новая форма контроля обеспечивает расширение "поля финансового контроля" за пределы чисто формальных оценок распределения ресурсов и доведения их до конкретных экономических субъектов; комплексный анализ причин и факторов неэффективного использования государственных средств по отдельным бюджетополучателям; создание условий для активизации борьбы с коррупцией в органах государственной власти путем предоставления информации о реальном положении дел с использованием государственных средств.
В настоящее время экономика и общество вступают в новый этап развития, когда на первый план выдвигаются параметры эффективности и результативности. Экономический подъем российской экономики становится реальностью, и его невозможно обеспечить без эффективного использования финансовых ресурсов государства. Поэтому эффективное использование финансовых ресурсов государства становится важнейшим фактором роста.
Аудит эффективности в развитых странах мира, проводимый органами государственного финансового контроля, можно трактовать в двух аспектах: расширительном и функционально-ориентированном.
. Аудит эффективности в расширительной трактовке проводится органами государственного финансового контроля как комплекс мероприятий по проверке органов государственной власти для оценки эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, воздействия этой деятельности на различные социально-экономические отношения, а также для выработки рекомендаций по дальнейшему повышению результативности работы этих органов. В расширительной трактовке можно выделить два основных сегмента аудита: общая оценка деятельности органов государственного управления и оценка эффективности использования государственных (в основном бюджетных) финансовых ресурсов.
. Функционально-ориентированный аудит эффективности связан с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения конкретных целей за счет государственных средств при реализации мер бюджетной политики, государственных проектов и программ.
В настоящее время развитые страны мира накопили значительный опыт осуществления аудита эффективности. Он проводится зачастую одновременно с финансовым аудитом, что надо признать правильным, учитывая взаимосвязь этих видов аудита и возможность сократить расходы (при определенных отличиях и целях этих видов контрольной работы). В отличие от аудита финансовой отчетности, проводимого в соответствии с особыми требованиями и целями, аудит эффективности имеет более широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации (табл.5).
Таблица 5
Принципиальные различия в стандартах финансового аудита и аудита эффективности
|
Финансовый аудит |
Аудит эффективности |
|
Основные задачи: соблюдение законности, норм и правил составления финансовой отчетности |
Основные задачи: оценка результатов деятельности объекта и характеристика использования государственных средств |
|
Приводится по определенным требованиям и имеет четко определенные цели |
Имеет достаточно широкий спектр задач, допускает различные трактовки и интерпретацию результатов |
|
Результаты представляются в стандартной форме с обоснованиями (документами) |
Результаты допускают вариантность трактовок, дискуссионность, используются не только документы, но и различного рода доказательства для оценки эффективности |
|
Ориентируется на формальные параметры исполнения процедур распределения и использования государственных ресурсов |
Идеальный ориентир - оценка экономичности, результативности и эффективности использования государственных средств |
Любой аудит начинается с выявления конечных целей, определяющих вид проводимого аудита и стандарты, которым необходимо следовать. Виды аудита по их конечным целям классифицируются в стандартах как финансовый аудит и аудит эффективности. Финансовый аудит способствует обеспечению подотчетности, так как он готовит независимые отчеты о достоверности представленной хозяйствующим субъектом финансовой информации, о системе внутреннего контроля и о соответствии требованиям законов и положений.
Аудит эффективности неизбежно ведет к изменению отношений в схеме "бюджет-бюджетополучатели". Это касается необходимости получить большую свободу для маневра в рамках установленных бюджетных лимитов. Должна быть упрощена схема использования ресурсов по статьям, периодам и срокам реализации средств. Все эти меры должны сочетаться с усилением заинтересованности бюджетополучателей в эффективном расходовании средств и ростом ответственности за результат, что возможно только при повышении уровня доверия лицам, реализующим бюджетные средства.
Значительное место в работе отведено разработке схемы-модели реализации аудита эффективности, центральным звеном которой является плановый сегмент, в рамках которого предлагается разработанная схема процесса стратегического планирования аудита
Процесс аудита реализуется в соответствии с определенными критериями, что обеспечивает целенаправленность и практическую ориентацию работы инспекторов. От решения проблемы критериев зависят соответствие проводимой работы ее целям, а также ориентация контрольных органов на решение социально-политических проблем развития общества и государства. Критерии проверки представляют собой объективные и выполнимые стандарты качества работы и контроля, с помощью которых можно осуществить оценку и анализ соблюдения соответствующих правовых норм и законов, адекватности имеющихся систем и процедур, результативности и рентабельности расходования средств.
С некоторыми допущениями можно выделить следующие общие критериальные параметры, которые могут использоваться при аудите эффективности: финансовая емкость обеспечения государством жизненно важных услуг; доля расходов на товары и услуги в расходах государственных учреждений; затратоемкость государственного обеспечения отдельных функций управления; соотношение эффективности государственного и частного финансирования (аналитический критерий) отдельных функций.
В диссертации обосновываются предложения по использованию критериев аудита в различных сферах государственных расходов, в частности, на научные исследования (доля расходов на науку в ВВП, экономичность содержания научных организаций и др.).
Разработка рекомендаций по улучшению системы управления или организации дела - важная особенность аудита эффективности. Рекомендации необходимо разработать применительно к тем сферам, в которых появляются нежелательные результаты и зафиксированы значительные неблагоприятные воздействия.
Разработка системы управления качеством "продуктов аудита" является логической ступенью в постоянном процессе совершенствования функционирования аудиторской службы. В течение последних лет система контроля качества постоянно изменяется с учетом существующих рисков, сокращения бюджетов, расширения спектра проверяемых организаций и направлений деятельности (см. табл.6).
Таблица 6
Основные элементы системы управления качеством аудита
|
Элементы управления качеством |
Условия и особенности реализации |
Используемые инструменты |
|
Полномочия при управлении аудитом |
Аудит может быть проведен только при наличии полномочий |
Законодательное обеспечение. Стандарты аудита эффективности. Консультации |
|
Независимость и объективность аудита |
Участники аудита не связаны с проверяющей организацией, беспристрастны и объективны |
Законы. Стандарты по аудиту. Кодекс аудитора |
|
Организационно - методическое обеспечение аудита |
Разработана методология аудита, процедуры и особенности. Определены условия обеспечения информацией |
Аудиторы и специалисты. Программно - методическое обеспечение. Механизмы обновления методик и процедур |
|
Консультационное обеспечение |
Привлечение узких специалистов и профессионалов в зависимости от объекта аудита |
Консультанты, ученые, специалисты, консалтинговые организации |
|
Безопасность и сохранность информации |
Наличие системы безопасности и конфиденциальности. Ограничение доступа к информации. Хранение |
Стандарты безопасности. Процедуры допуска. Правительственная политика безопасности |
|
Руководство и надзор |
Обеспечение эффективного уровня руководства, использование потенциала, эффективный надзор за сотрудниками |
Кадровая политика. Стандарты. Программы подготовки |
|
Управление результативностью |
Обеспечение обратной связи при аудите, доступ к мониторингу, аналитическая компетенция сотрудников |
Стандарты. Система обратной связи. Консультирование, мониторинг |
|
Непрерывное совершенствование |
Постоянная оценка результатов, корректировка методик аудита, уточнение критериев, активное использование современных методик анализа |
Совершенствование программы аудита и практических мер |
Аудит эффективности базируется на применении системы стандартов. В работе различаются и систематизируются стандарты изучения, обследования, отчетности и стандарты эффективности использования средств. Использование стандартов позволяет при систематизации результатов проверки выйти на объективную оценку доказательств, сопоставленных с критериями. Стандарты аудита эффективности использования государственных ресурсов важны для контроля и оказания содействия в работе государственным организациям. Эти стандарты представляют собой не просто кодификацию современных методов, а включают понятия и те области аудита, которые находятся в процессе развития и являются важными для целей отчетности, достигаемых при проведении аудита.
Организационно-обеспечивающий сегмент аудита в диссертации представлен рекомендациями по стандартам организации аудита (включая стандарты отчетности), подготовки аудиторских отчетов, оценки их содержательности, мерами по обеспечению полноты, точности, объективности, ясности и лаконичности. К основным стандартам организации проведения аудита относятся: планирование аудита, организация работы аудиторов, обеспечение соответствия выводов аудита нормативным правилам и законодательству, обеспечение доказательной базы аудиторских заключений, наличие действенной системы контроля за процессом и результатами аудита.
Государственный финансовый контроль необходимо зафиксировать как самостоятельную функцию государства, регулируемую правовыми нормами, а не только как систему мероприятий, осуществляемых законодательными и созданными ими контрольными органами. Система государственного финансового контроля (как важнейшей функции государственного регулирования) требует незамедлительной корректировки базовых координат, что положит начало новому этапу в процессе госконтроля. Это обусловлено, во-первых, глобальными проблемами трансформации роли государства в экономическом развитии; во-вторых, переориентацией контроля с выявления нарушений и отклонений в использовании средств при движении государственных финансовых потоков на слежение за правильностью постановки бюджетного процесса и эффективным использованием государственных ресурсов (см. табл.7).
Таблица 7
Систематизация основных направлений государственного финансового контроля органами власти (субъектами РФ)
|
Органы контроля |
Основные направления контроля |
|
Счетная палата РФ |
Использование средств федерального бюджета. Использование федеральной собственности. Законность предоставления федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Аудит эффективности. |
|
Министерство финансов РФ; финансовые органы субъектов РФ |
Целевое использование средств, выделяемых из бюджета и государственных внебюджетных фондов. Контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств |
|
Департамент ГФК и аудита Минфина РФ; на уровне субъектов РФ - КРУ Минфина РФ |
Целевое использование средств федерального бюджета. Поступление доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности. Рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств |
|
Федеральное казначейство |
Предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств |
|
Федеральная налоговая служба РФ |
Контроль за соблюдением налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и неналоговых платежей в бюджет и внебюджетные фонды |
|
Федеральная служба экономических и налоговых преступлений МВД РФ |
Обеспечение законности и правопорядка в налоговой сфере. Орган, являющийся составной частью сил обеспечения экономической безопасности России |
|
Федеральная таможенная служба РФ |
Контроль за соблюдением налогового законодательства при ввозе товаров на таможенную территорию России и вывоз с нее |
|
Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю |
Соблюдение действующего законодательства при осуществлении валютных и внешнеэкономических операций |
Представительная власть призвана устанавливать общие принципы организации и осуществления финансовой и хозяйственной деятельности, а исполнительная - максимально эффективно применять их на практике.
Становление современной системы государственного контроля во многом связано с принятием в 1995 г. Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и образованием Счетной палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля. Это единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены специальным законом. Все это позволяет говорить о Счетной палате как об одном из современных инструментов повышения эффективности экономики страны.
Представляется весьма важной наметившаяся возможность использования аналитического инструментария Счетной палаты для диагностирования финансово-экономического состояния России, выявления узких мест, опасных тенденций в финансово-бюджетной сфере. В то же время, по нашему мнению, больший акцент должен быть сделан на фактах коррупционно-криминального порядка, несущих угрозу национальным интересам страны в области экономики.
Учитывая, что в России формируется единая денежно-финансовая система и единое экономическое пространство, единой, а точнее целостной, должна быть и система государственного финансового контроля, в которой Счетная палата РФ должна занять место высшего органа, а контрольно-счетные органы субъектов России с ней функционально взаимодействовать на паритетной основе. Современная роль Палаты вытекает из новых политических условий, складывающихся в стране. Счетная палата должна работать там, где есть бюджетные средства, где необходима оценка эффективности государственных расходов. К числу стратегически-приоритетных задач Счетной палаты Российской Федерации на ближайшее время можно отнести следующие.
Решение проблем реального возврата использованных нецелевым образом бюджетных средств, активизация работы по годовой ревизии федерального бюджета.
Усиление работы по анализу финансовых рисков в сфере формирования и использования стандартов государственного аудита, внедрение современных стандартов отчетности.
Предоставление заключений о предпродажной подготовке и начальной цене приватизируемых предприятий, имеющих стратегическое значение.
Повышение эффективности контроля за состоянием налогового процесса и сбором налогов в регионах, отраслях экономики и крупных хозяйственных комплексах (по специальным методикам контроля, ориентированным на бюджетные приоритеты).
Повышение качества комплексных финансовых проверок субъектов РФ.
Можно с определенной долей условности считать активизацию деятельности Счетной палаты стратегическим резервом, включение которого в реальный бюджетный процесс является насущно необходимым современной экономике России.
В настоящих условиях наблюдаются позитивные тенденции в трансформации бюджетного цикла и контроля за его реализацией. К основным из них можно отнести: повышение уровня комплексности системы реализации бюджетного цикла и контроля за ним, основанного на сочетании традиционных методов бюджетного процесса с современными формами и технологиями; переход на трехлетний бюджетный цикл; активизацию контроля над использованием государственных активов; ориентацию бюджетного процесса и контроля за его реализацией на эффективность и результативность использования государственных ресурсов, с активным включением аудита эффективности в этот процесс.
В России, наряду с оперативным контролем, начинает выстраиваться триединая схема контроля бюджетного процесса:
контроль бюджетного процесса на проектно-прогнозной стадии с целью возможной оценки реализуемости выработанной бюджетной политики (так называемый предварительный контроль);
контроль комплекса работ по распределению и доведению финансовых ресурсов до исполнителей (контроль исполнения, так называемый последующий);
контроль эффективности использования бюджетных ресурсов (аудит эффективности), направленный на оценку результативности и экономичности расходов.
Аудит эффективности использования бюджетных средств можно оценить как "недостаточно реализуемый элемент" триединой формулы контроля бюджетного процесса. Его применение носит в настоящее время фрагментарный характер, нет надлежащего методического обеспечения, он не конституирован в нормативно-правовом плане, что обусловливает случайность и выборочность аудиторских проверок эффективности расходов. Контроль на стадии "проектирования бюджетных расходов" (разработка бюджета) слабо обеспечен в методическом, организационном и финансовом плане. Необходимо усилить прогнозно-проектную стадию финансового контроля.
Этим перечнем не исчерпывается набор ограничений и недоработок в схеме бюджетного процесса и контроля над ним. Одной из центральных проблем, к сожалению, все обостряющейся, является информационно-расчетная база бюджета, слабость которой во многом позволяет реализовать различные коррупционно-криминальные схемы увода государственных финансовых ресурсов.
Следует сказать, что федеральный бюджет России с каждым годом все больше теряет характер документа, базирующегося на доброкачественной расчетной основе, т.к. при его разработке используются условные параметры, принятые без какого-либо аналитического и расчетного обоснования.
Аудит эффективности должен постепенно и планомерно вписываться в общую схему государственного контроля.
В условиях формирования современной системы государственного регулирования меняются многие традиционные функции, связанные с реализацией целевых программ. В частности, это касается контрольных функций. Вместо всеобъемлющего жесткого контроля над реализацией большинства параметров программ должна быть создана система контроля, включающая "мягкие" аналитические инструменты, специальные системы контроля, которые помимо анализа финансовой деятельности проводят анализ сроков, затрат, воздействий программных мероприятий и других переменных функционирования программ.
В диссертации осуществлен экспресс-анализ результатов проверок, проведенных в 2004-2005 гг. Счетной палатой РФ по использованию средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ в 29 субъектах РФ. По результатам экспресс-анализа контрольных проверок можно выделить следующие негативные проявления неэффективной реализации программ:
основное нарушение связано с недофинансированием программ, в частности, в 2004 г. по пяти ФЦП исполнение бюджетных назначений составило от 94,4 до 99,7%. Есть и более существенные отклонения;
в рамках ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" полностью не финансировалось 12 субъектов на общую сумму 1 060 000 тыс. рублей, или 42,4% от общего объема, предусмотренного на эту программу (в 2005 г.);
кратковременность заключенных договоров на финансирование мероприятий программ (3-6 месяцев);
неравномерность финансирования мероприятий программ;
неполное освоение выделенных средств (например, в 2004 г. менее чем на 75% освоили средства Новосибирская, Курганская, Калужская области и др.);
участие инвесторов при реализации ФЦП зачастую не подтверждалось заключением договоров по долевому участию в финансировании мероприятий со всеми их участниками (Республика Дагестан, Калмыкия);
включение в финансирование объектов без предоставления проектно-сметной документации;
слабое информационное обеспечение реализации ФЦП.
Основным бюджетным критерием обеспечения в будущем эффективного контроля ФЦП является возможность федерального бюджета в полной мере профинансировать программы без ущерба для внепрограммной части бюджета и без образования его дефицита. Этот критерий может быть назван критерием бюджетной достаточности. Он должен строго соблюдаться, иначе проблемы контроля "недофинансированных" программ превращаются в фикцию.
Другим важным бюджетным критерием является полнота финансирования на весь срок реализации в соответствии с последовательностью осуществления работ, определенной каждой ФЦП.
Важным бюджетным критерием формирования и контроля реализации ФЦП является возможность привлечения на их реализацию внебюджетных источников финансирования. Это особенно важно для ФЦП развития регионов. Дело в том, что одним из источников их финансирования являются бюджеты субъектов Российской Федерации, которые сегодня крайне напряжены.
В диссертации анализируются проблемы контроля новой сферы госрасходов - национальных проектов и даются рекомендации по повышению его эффективности. Контроль национальных проектов является особой сферой государственного финансового контроля. Бюджетно-финансовое обеспечение реализации национальных проектов имеет значительные особенности по сравнению с другими сегментами бюджетных расходов.
Национальные проекты представляют собой специфическую форму государственного индикативного регулирования. Их существенное отличие от ранее использовавшихся (и сейчас используемых) программно-целевых форм планирования связано, во-первых, с уровнем реализации проекта, учитывая, что статус "национального проекта" обуславливает и соответствующий уровень отношения к ним (специальная система управления, президентский контроль, приоритетность в бюджетных проектировках); во-вторых, с масштабностью решаемой проблемы, и, в-третьих, с социально-жизнеобеспечивающей ориентацией проектов. Реализация национальных проектов сопровождается кардинальным реформированием соответствующих отраслей, что обуславливает модернизацию схемы их финансирования и естественно государственного контроля над использованием финансовых ресурсов. По отдельным национальным проектам можно выделить ряд спорных, а зачастую и негативных решений, достоверность которых должны подтверждать контроль и аудит эффективности используемых средств.
Все это потребовало новую модификацию функций аудита, ориентированных на социальные услуги. Выделение данных функций аудита достаточно условно, однако в содержательно-функциональном плане этот вид контроля, который скорее можно назвать "функциональной областью контрольной деятельности", чрезвычайно важен. Учитывая новизну и сложность государственного регулирования и финансирования социальных проектов, их национальный масштаб, очевидно, имеется необходимость в теоретико-методическом и практическом обосновании подходов к организации контроля реализации этих проектов. В настоящее время отсутствуют специальные методические разработки по контролю реализации социально ориентированных национальных проектов.
Проведение качественного аудита реализации национальных проектов требует, чтобы, во-первых, средства межбюджетных трансфертов, передаваемых регионам для реализации нацпроектов, имели определенное целевое назначение в рамках функциональной классификации бюджетов (федерального и региональных), во-вторых, в документах о предоставлении и распределении межбюджетных трансфертов должны быть определены конкретные цели и результаты (поэтапные и конечные), а также нормативы затрат на достижение конкретных целей и результатов. Реализация национальных проектов должна стать проверкой степени профессионализма системы государственного контроля, ее способности решать стратегические задачи, связанные с эффективностью использования финансовых ресурсов.
Резюмируя анализ проблем контрольного плана, связанных с национальными проектами, считаем целесообразным реализацию следующих мер.
. Разработка научно-методических рекомендаций по контролю использования государственных финансовых средств на их реализацию, так как имеющийся контрольно-методический инструментарий не в полной мере ориентирован на отслеживание и оценку таких сложных финансовых и социально-экономических процессов, какими являются национально-ориентированные программы (проекты).
2. Нормативно-правовое определение целей, функции и задач контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов, а также форм взаимодействия этих органов с парламентом, Правительством, органами управления субъектов РФ.
. Встраивание механизмов разработки, утверждения и реализации проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процесс, реализуемый соответствующими органами.
. Обеспечение максимальной прозрачности и гласности в отношении расхода госресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов.
Становление развитой рыночной экономики предполагает формирование современного государственного сектора. В переходный период государственное хозяйство должно претерпеть коренные преобразования, предусматривающие реализацию двух процессов. Во-первых, государственный сектор "сжимается" в размерах в результате передачи многих объектов и части ресурсов в частный сектор. Во-вторых, происходит радикальная трансформация бывшего "социалистического" государственного сектора в государственный сектор рыночной экономики. По мере развития государственного сектора и концентрации в его рамках крупных и растущих объемов общественных ресурсов возрастает актуальность проблемы экономической эффективности государства, решение которой связано с использованием эффективного контроля.
В формировании современной экономики страны эффективная государственная собственность занимает одно из важнейших мест. И путь к превращению государственной собственности в эффективную, востребованную, определяющую стратегические возможности российского государства недостаточно обеспечен в идеолого-теоретическом, методологическом и практическом планах, слабо контролируем.
Недооценка роли национального богатства страны в процессе приватизации во многом связана с тенденциями развития государственной собственности. Отсутствие инвентаризации собственности, недостаточная легитимность федеральной, региональной и муниципальной собственности, неразработанность системы кадастров, неэффективный менеджмент государственной собственности, почти полное отсутствие контроля за эффективностью использования собственности, криминальные процессы "размывания" собственности, рейдерство и другие негативные тенденции предопределяют состояние этого важнейшего сегмента экономики страны.
В последнее время государство, "увлекшись" проблемой "налогосбора", ослабило контроль за эффективным использованием своей собственности. Акцент либерального реформирования на выполнении государством в основном функций установления "правил игры" снизил внимание правительства к государственной собственности, ресурсам государственно-общественной ориентации. Во многом это явилось причиной "разбазаривания" ресурсов, воровства, снижения капитализации госсобственности и падения инвестиционной привлекательности экономики России.
В этих условиях необходимо усилить роль государственных финансо-контрольных органов в решении двух основных задач, во-первых, проведение инвентаризации госимущества, выявление коррупционных ниш, обеспечение использования госсобственности для подъема экономики страны; во-вторых, способствовать формированию стратегически ориентированной на эффективное использование схемы управления, распоряжения и контроля за госсобственностью.
Проблема эффективного контроля за использованием государственной собственности требует применения не отдельных фрагментарных мер (контроль за приватизационными сделками, поступлением средств в бюджет и др.), а введения реального, востребованного властью, всеохватывающего, системного и стратегически ориентированного аудита эффективности госсобственности.
Актуальность и необходимость широкого использования данного инструмента обусловлена наличием комплекса нарушений, негативных, криминально-коррупционных тенденций в области использования государственной собственности, требующих неотлагательной нейтрализации (см. табл.8).
Таблица 8
Систематизация основных нарушений в сфере распоряжения государственной собственностью и меры их нейтрализации*
|
Сущность нарушения |
Оценка последствий |
Меры по нейтрализации нарушений |
|
Отсутствие гарантий защиты прав государства как собственника (недоработка приватизационного законодательства) |
Коррупция, криминал, нанесение урона бюджету и населению страны |
Принятие законов "Об имуществе", "Об иммунитете государства и его собственности", "О национализации", "Об отчислении госимущества к федеральной собственности". |
|
Отсутствие критериев отнесения предприятий к числу имеющих значение для обеспечения национальной безопасности |
Снижение уровня национальной безопасности, рост безработицы, падение экспортного потенциала |
Выработка критериев и правовой базы формирования списка предприятий национального жизнеобеспечения |
|
Широкая практика криминальных банкротств предприятий |
Активизация рейдерства, криминала, коррупции, нанесение ущерба государству |
Корректировка законодательства о несостоятельности (банкротстве) |
|
Отсутствие четкого разграничения собственности на федеральную, региональную, муниципальную |
Возникают споры и неэффективное использование собственности |
Конкретизация схемы разграничения собственности, привязка ее к разграничению предметов ведения Центра и субъектов РФ |
|
Отсутствие правового обеспечения национализации собственности |
Ущемление интересов государства, в частности нарушением приватизационных условий |
Разработка правового обеспечения восстановления нарушаемых прав государства как собственника |
|
Нарушение порядка участия финансовых контрольных органов в кредитно-денежной оценке приватизируемого имущества |
Неэффективное использование госимущества |
Активизация контроля эффективности использования госсобственности, поступления средств от госимущества в бюджет; управления госсобственностью |
|
Коррупция в сфере использования госсобственности |
Снижение финансовых возможностей государства в решении стратегических проблем развития экономики |
Придание борьбе с коррупцией системного характера, эффективности, реальности и неотвратимости |
В работе предлагается и обосновывается необходимость активного применения аудита эффективности использования государственной собственности, состоящего из двух основных этапов.
. Оценка институциональных и нормативно-правовых актов по повышению эффективности управления использования госсобственности, выработка рекомендаций по их корректировке и формирование соответствующих условий для их реализации.
2. Аудит эффективности госсобственности в отдельных отраслях.
Анализ основных законодательных и нормативно-правовых актов по управлению государственной собственностью позволяет сделать вывод о том, что единой законодательной основы для построения эффективной системы управления государственной собственностью, в том числе находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, пока не создано.
Автор стоит на позиции, что государственный контроль смешанной формы собственности имеет важные особенности. В России формируется специфическая модель смешанной экономики. Процесс этот развивается спонтанно, без соблюдения необходимых устойчивых пропорций между организациями разных форм собственности, формирования эффективных контрольных механизмов государственных сегментов собственности. Приватизация не только подтолкнула процесс трансформации госсобственности, но и выявила необходимость выработки современной системы правового обеспечения ее функционирования и особенно контроля этих процессов.
В работе значительное место отводится контролю за приватизацией. Доходы России от приватизации составили всего лишь 0,2% объема ВВП (за 1993-2003 гг.). Приватизация 145 тыс. предприятий принесла бюджету страны 9,7 млрд. долларов. Критический анализ этого процесса, проведенный Счетной палатой РФ, существенно повлиял на настоящий этап приватизационного процесса. Так, в 2006 г. ожидается поступление в бюджет от приватизации федерального имущества 31 млрд. руб. По данным Минэкономразвития РФ, объем этих доходов к ВВП в 2006 г. составит 0,13%.
С определенными допущениями можно говорить об однородности двух разновидностей аудита эффективности использования государственных ресурсов. И аудит приватизации, и аудит эффективности государственных активов в стратегическом плане связаны с оценкой и контролем за использованием государственных активов. Главное отличие - это целевая ориентация данных видов контрольных действий.
Аудит приватизации связан с оценкой и контролем реформационного процесса преобразования государственной собственности. В идеале, приватизация была ориентирована на передачу госсобственности в частные руки с целью повышения эффективности ее использования.
Учитывая многие нарушения, сопровождающие процесс приватизации, задача аудита эффективности использования госактивов представляется двоякой. Во-первых, нейтрализовать негативы приватизационного процесса, повысить уровень легитимности происходящих с собственностью процессов. Во-вторых, проконтролировать процессы становления эффективной сферы использования бюджетных ресурсов и государственной собственности. И эта задача превращает аудит эффективности из простого контрольного механизма в инструмент, способствующий на основе оценок ситуации с госактивами выработке цивилизованной государственной финансовой политики, а также политики трансформации государственной собственности с учетом рыночных реалий, что возможно только при обеспечении прозрачности и точности информации о структуре собственности и составе ее владельцев.
Анализ показывает, что органы исполнительной власти практически не создали нормальных нормативно-правовых условий для проведения приватизации. Особенно неэффективно работали на первом этапе органы финансового контроля. Например, как показали проверки Счетной палаты (1998-2004 гг.), Российским Фондом федерального имущества не был регламентирован порядок осуществления контроля выполнения инвестиционных обязательств по заключенным договорам, а контроль выполнения инвестиционных условий осуществлялся недостаточно эффективно. В результате из 81 договора, срок выполнения инвестиционных обязательств по которым истек, по 49 договорам выполнение инвестиционных обязательств осуществлялось с существенными нарушениями.
К основным недостаткам плана приватизации можно отнести слабый контроль федеральных органов за деятельностью своих территориальных организаций; несоблюдение территориальными управлениями госимуществом антимонопольного законодательства; нарушение процедуры и сроков принятия решений о приватизации, передачи прав собственности; продажу акций по несоответствующей цене; отсутствие учета производственных особенностей предприятий, что нарушило их технологические связи; бесконтрольность (существующую до сих пор) процесса скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых предприятий (продажа 34% акций АО "Авионика", 16,3% акций АО "Тушинский машзавод", 16% акций АО "Курский прибор", пакета акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, 34,4% акций РАО "ЕЭС России" и др.).
Несмотря на позитивные сдвиги, государственный контроль в сфере государственной собственности по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.
Необходимо законодательно урегулировать процедуры осуществления внешнего государственного контроля над ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий, включая стадии разработки и выполнения прогнозных планов (программ) приватизации, подготовки государственного имущества к приватизации; непосредственной реализации приватизационных процедур; анализа выполнения новым собственником взятых обязательств.
В экономической литературе все чаще высказывается мнение о необходимости обеспечить "прозрачность итогов приватизации", оценить, сколько на нее потрачено, а сколько украдено. Происходит это не для "революционной корректировки" итогов приватизации, а с целью придания легитимности "новообразованиям" российского капитала и выработки толерантной цивилизованной схемы дальнейшего приватизационного процесса.
Проблема экономической безопасности никогда не существовала и не существует сама по себе, поскольку является производной от задач развития экономики, обеспечения экономического роста. Конкретное содержание отдельных параметров угроз экономической безопасности может измениться в зависимости от сложившихся в данный период условий, в частности, в области использования государственных ресурсов.
Основные задачи по повышению действенности бюджетной политики должны рассматриваться через призму стабилизации экономического роста как фактора обеспечения экономической безопасности. В этой связи наиболее целесообразным следует считать двухэтапное и двухуровневое решение проблемы. Первое - достижение сбалансированного состояния бюджета и жесткий контроль за его использованием. Второе - создание условий для того, чтобы это состояние было устойчивым, т.е. необходимо разработать систему индикаторов, контрольных параметров, обеспечивающих заблаговременное выявление негативных факторов, нарушающих бюджетный баланс, и механизм его поддержания в устойчивом состоянии.
Возникает необходимость исследования и обоснования целесообразности дополнения системы деятельности контрольных органов РФ контролем за обеспечением финансовой безопасности РФ в ходе бюджетного процесса. Требуется разработка соответствующей нормативно-правовой базы, включая определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности РФ.
Конкретизация сферы обеспечения финансовой безопасности делает особенно актуальной проблему усиления государственного контроля при решении практических вопросов снижения угроз безопасности в финансовой сфере. Ключевые положения финансовой безопасности связаны с обеспечением устойчивости платежно-расчетной системы, нейтрализацией воздействия мировых финансовых кризисов и пресечением действий "теневых" структур по утечке капиталов за границу, отмыванию денег и др. Институты власти обязаны формировать систему защиты национальных экономических интересов, создавая особые механизмы, в том числе контрольные, и противостоять влиянию внутренних и внешних угроз экономическому развитию страны.
Становится все более очевидным, что создание в России единого, целостного пространства государственного финансового контроля связано с совершенствованием законодательной базы деятельности органов государственного финансового контроля, четким распределением сфер их компетенции, обязанностей и полномочий.
Динамика контроля должна соответствовать структурно-функциональным преобразованиям объекта контроля. К сожалению, учитывая определенный консерватизм организаций, в данном случае контрольных, их отставание от динамики объекта контроля обусловливает снижение в целом эффективность контрольной деятельности. Представляется эффективной и надежной система контроля, адаптированная к условиям перехода от антикризисного регулирования к регулированию и контролю экономики, переходящей к устойчивому экономическому росту, встраиванию комплекса гибких инструментов, способствующих ликвидации причин кризисных явлений.
В экономической литературе активно пропагандируется и обосновывается идея консолидации системы государственного финансового контроля. Вместе с тем нам представляется правомерным использование вместо "единая система" понятия "целостная консолидированная система", учитывая, что речь идет не о соединении (интеграции, ассоциации, слиянии и др.) различных контрольных органов, а об уточнении их функций, стратегической ориентации и взаимодействии. При этом основной целью целостной системы финансового контроля должно быть решение комплекса проблем взаимодействия контрольных органов для наиболее эффективного использования финансовых ресурсов государства.
Анализ имеющихся предложений и рекомендаций в области организации государственного финансового контроля позволяет сделать вывод о том, что они не обеспечивают комплексного, эффективного и цивилизованного решения проблемы создания целостной системы государственного финансового контроля в России.
В настоящее время в дискуссиях о будущем государственного финансового контроля в России можно выделить два основных подхода. Первый основывается на усилении внутриведомственного контроля и предполагает дальнейшее развитие действующей схемы контроля. Второй ориентирован на создание представительными органами власти специальных институтов контроля и превращение государственного финансового контроля в важнейшую функцию государства. Представляется, что второй подход в большей мере отвечает стратегическим потребностям развития российского государства, экономики и общества. К основным проблемам стратегии формирования системы государственного финансового контроля в РФ относятся:
создание единой системы методологического и информационного обеспечения органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной власти РФ;
разработка механизмов взаимодействия и четкого разграничения полномочий контролирующих органов для исключения дублирования и параллелизма в работе, отладка механизмов ответственности контрольных органов законодательной и исполнительной власти за обеспечение экономической обоснованности государственных расходов, их эффективного использования и полноты поступления средств в федеральный бюджет;
определение основных положений взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов;
механизм реализации современной единой концепции государственного финансового контроля в РФ.
Какая концепция государственного финансового контроля будет принята, такую эффективность контроля и следует ожидать. Государственным контролем должна быть охвачена вся система формирования и использования финансов страны сверху донизу, вплоть до муниципальных образований. Использование аудита эффективности требует качественно нового, современного подхода к системе государственного финансового контроля, модернизации сложившихся в государстве систем управления. Они должны быть ориентированы на цивилизованные методы развития, рациональное сочетание централизовано-государственных и рыночных начал, гарантирующее эффективное, отвечающее национальным интересам развитие экономики России.
В результате проведенных исследований:
разработаны теоретические и методологические основы повышения эффективности государственного сектора, его "прозрачности" и управляемости на базе обеспечения реального включения финансового контроля в процесс формирования цивилизованного эффективного государства, превращения контроля в активный элемент воспроизводственного процесса; обоснование органичного включения контрольной деятельности в процесс разработки бюджета по схеме "парламент - бюджетный процесс (Правительство) - государственный контроль использования государственных средств и госсобственности", ориентированной на повышение результативности контрольно-надзорных функций парламента при активном использовании мандата на аудит эффективности;
обосновано разграничение форм и видов контрольно-аудиторской деятельности с выделением и структурированием системы функционально-ориентированных видов государственного аудита (конституционный аудит, аудит эффективности приватизации госсобственности, аудит программ и национальных проектов, аудит финансовой безопасности); обосновывается необходимость стратегического планирования и оценок риска в достижении целей и задач государства по сферам, подлежащим аудиторской проверке, эффективности использования государственных средств, с применением разработанной схемы критериальных параметров ("соотношение бюджетных затрат и результатов их использования", "полнота реализации функций государства при данном объеме расхода ресурсов", "экономичность и результативность реализации программ и проектов", "эффективность использования госсобственности" и др.);
разработаны теоретико-методологические основы аудита эффективности бюджетных средств и госсобственности, ориентированного на активизацию контроля бюджетного процесса на всех стадиях, включая определение основных целей, форм аудита эффективности, оценку уровня достоверности информации, результативности, социального эффекта; обоснованы принципиальные отличия аудита эффективности (переход от формальных процедур контроля распределения и использования бюджетных средств к оценке экономичности, результативности и эффективности) от стандартов и приоритетов финансового аудита;
предложена логическая последовательность ключевых процедур аудита эффективности (определение целей, выбор областей, тем и ресурсов аудита); разработана схема его стратегического планирования, включающая программу аудиторской проверки, систему критериев, параметров, оценки целесообразности, результативности и рисков расходования средств;
определены условия обеспечения финансовой и информационной "прозрачности" аудита эффективности; предложена схема формирования и конституирования стандартов аудита, включающая общие стандарты (профессионализм проверяющих, независимость, контроль качества) и стандарты регламента аудита; сформулирована сущностная основа доказательной базы аудита;
дана оценка опыта регламентации и использования аудита эффективности в России, разработаны концептуальные основы стратегии активизации Счетной палаты по обеспечению эффективности бюджетных средств и госсобственности;
выявлены позитивные тенденции в трансформации бюджетного процесса и контроля его реализации; систематизированы основные ограничения развития бюджетного процесса, сдерживающие его ориентацию на результативность и эффективность;
определены направления активизации контроля выполнения государственных целевых программ, национальных проектов и программ регионального развития;
проведена оценка приватизации (на основе комплекса специальных проверок Счетной палаты РФ); предложена стратегия приватизационного процесса в современных условиях; разработаны методологические основы аудита эффективности государственной собственности, снижающие риски коррупционно-криминальных нарушений в сфере управления и распоряжения ею; обоснованы предложения по пресечению случаев рейдерства;
выработаны основы стратегии формирования единого, целостного пространства контроля, координации деятельности соответствующих органов, ориентации их на обеспечение эффективности использования бюджетных средств и госсобственности; определена роль и функции государственного финансового контроля и аудита в снижении угроз экономической безопасности страны.
1. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. - М.: Наука, 2004. - 17,75 п. л.
2. Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики: Курс лекций - М.: Триада Лтд, 2005. - 16 п. л. (лично автора 10 п. л.).
. Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики: Курс лекций.2-е изд., доп. - М.: Триада Лтд, 2006. - 19 п. л. (лично автора 12 п. л.).
. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов - современная форма финансового контроля. Система оценки результатов реализации ФЦП и подходы к проведению аудита эффективности национальных проектов / Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. С.В. Степашина - М., 2006. - 5,5 п. л. (лично автора 1,2 п. л.).