Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
В.Е.Чиркин
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВО
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Учебник
ББК 67.99(3)01 4-64
Чиркин В.Е.
1-64 Конституционное право 1997.—568с. ISBN 5-7357-0204-1
Учебник написан в соответствии с учебной программой по данному предмету, утвержденной Академическим правовым университетом при Институте государст ва и права Российской академии наук. В Общей части рассматриваются основные институты конституционного права, в Особенной — основы конституционного права десяти стран Европы, Азии, Африки, Америки, представляющие определен ные конституционно-правовые системы.
ББК 67.99(3)01 ISBN 5-7357-0204-1 © Чиркин В.Е., 1997
© «Юристъ». Оформление, 1997
Изучение конституционного права зарубежных стран в высших юри дических учебных заведениях России предусмотрено Государственным образовательным стандартом. Конституционное право преподается и во многих странах Содружества Независимых Государств. Данный учеб ник, подготовленный в Академическом правовом университете при Ин ституте государства и права Российской академии наук, может использо ваться с соответствующими изменениями (например, в перечне изучае мых стран) и в этих государствах.
Курс конституционного права зарубежных стран имеет три главные цели: общеобразовательную, правоведческую и практическую. Общеоб разовательное значение данного предмета связано с необходимостью повышения общей культуры студентов — будущих юристов. Правоведческая цель курса состоит в углублении теоретических знаний о моделях правового регулирования статуса личности, о различных конституцион ных принципах экономической, социальной и политической систем об щества, об основах его духовной жизни, о разных формах правления, территориально-политического устройства государства, системах госу дарственных органов и органов местного самоуправления. Практическая роль курса связана с изучением конституционно-правовых институтов и методов конституционного регулирования, их позитивных и негативных сторон, которые могут изменяться в неодинаковых условиях: позитив ные черты могут обернуться негативными последствиями, и наоборот. Знание конституционной теории и практики различных государств может помочь совершенствованию конституционно-правового регулиро вания в России и других странах с учетом их конкретных условий.
В предлагаемом вниманию читателя учебнике рассматриваются основные институты конституционного права зарубежных стран (Общая часть, имеющая в основном теоретическое значение) и основы конститу ционного права десяти отдельно взятых стран, представляющих различ ные правовые системы современности (Особенная часть). При изучении данной дисциплины в других высших учебных заведениях, в иных стра нах перечень этих государств может быть дополнен, те или иные из них могут быть заменены другими, например в зависимости от подготовки педагогических кадров или практических потребностей (скажем, в слу чае необходимости изучать основы конституционного права сопредель ных стран).
Овладение знаниями по данной дисциплине предусматривает не только слушание лекций преподавателя, но и значительную самостоя тельную работу студентов, знакомство их с некоторыми конституциями и рекомендованной литературой. При изучении курса целесообразно провести также 2—4 семинарских занятия по избирательным системам, вопросам парламентаризма и территориально-политического устройст ва государства и др. План таких занятий и список рекомендуемой ли тературы содержатся в программе и учебно-методическом пособии, ко торые изданы Академическим правовым университетом в 1995 г. Там же приводятся список контрольных вопросов, задания по курсовым и контрольным работам, даны методические указания по подготовке таких работ.
Для овладения курсом студенту достаточно хорошо изучить данный учебник, а также рекомендуемые ниже основную литературу и источни ки (некоторые конституции). Студентам, стремящимся к углубленному изучению предмета, желающим специализироваться по государствоведческим и конституционным проблемам, готовить дипломную работу по данной дисциплине, рекомендуется дополнительная литература. Ее спи сок не носит исчерпывающего характера, так как появляются новые ис следования, принимаются новые конституции и законы. Студент должен следить за этими новеллами, а также за практикой применения консти туционного права в изучаемых государствах.
Основная литература и источники
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. Т. 1; М., 1995. Т. 2. В 1996 г. оба эти тома опубликованы отдельным изданием с несущественным обновлени ем материала.
2. Иностранное конституционное право / Отв. ред. В.В. Маклаков.
М„ 1996 (гл. 1-4, 8, 9, 11, 12).
3. Конституции зарубежных государств. М., 1996 (конституции США, Великобритании, Франции, Японии или иные 3—4 конституции
по указанию преподавателя).
4. Конституция Китайской Народной Республики 1982 г. / / Консти туция и основные законодательные акты КНР. М., 1984.
Дополнительная литература
1. Боботов С.В. Конституционная юстиция. М., 1994.
2. Зарубежное законодательство о политических партиях. М., 1993.
3. Защита прав человека в современном мире: Сб. статей. М., 1993.
4. Национальный вопрос, государство и право в странах западной
демократии. М., 1994.
5. Очерки парламентского права. М., 1993.
6. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах
М.,1994.
7. Сахаров Н.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994
8. Сравнительное конституционное право. М., 1996.
9. Судебные системы западных государств. М., 1991.
10. Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
11. Чиркин В.Е, Основы конституционного права: Учебное пособие
М.,1996.
12. Энтин Л.М. Разделение властей: Опыт современных государств
М.,1995.
Дополнительные источники.
В 70—80-х годах в издательстве «Прогресс» опубликован ряд книг под общим заголовком «Конституция и законодательные акты». В этих книгах содержатся тексты конституций и многих других правовых
актов — законы о выборах, о средствах массовой информации и т.д., ордонансы и указы президентов, регламенты парламентов, решения кон ституционных судов. Каждая книга посвящена определенной стране (Ав стрии, Италии, Кубе, США, Франции и т.д.). На титуле сначала обозна чена страна, а затем — заголовок, например: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.
Студентам следует использовать эти источники для углубления зна ний.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ:
основы
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Глава 1
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН:
ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
§ 1. Конституционное право — отрасль права
Терминология. Государства современного мира характеризуются ог ромным многообразием. Среди них есть государства-гиганты, например Китай с 1, 2 млрд. населения, и государства-карлики, например Респуб лика Науру в Океании, где население не достигает и 8 тыс. человек;
экономически высокоразвитые страны, например США, и государства, где до сих пор в деревне преобладает патриархальное хозяйство (Респуб лика Чад в Африке); страны с устойчивыми демократическими традиция ми, например Франция, и государства с авторитарными (Индонезия) и даже тоталитарными (КНДР) режимами. В подавляющем большинстве стран (кроме тех, где вообще нет конституций, хотя и в них действуют нормативные принципиальные положения разного рода) наряду с други ми отраслями права (гражданским, трудовым, уголовным и т.д.) сущест вует конституционное право.
Термин «конституционное право» имеет три значения: отрасль дейст вующего права, наука, учебная дисциплина. Как отрасль права оно представляет собой систему внутренне согласованных юридических норм (правил особого рода), содержащихся в конституциях, законах, декретах президента и т.д. и регулирующих определенную группу обще ственных отношений (прежде всего основы устройства общества и госу дарства, правового положения личности). Как наука это совокупность различных теорий, учений, взглядов, гипотез по вопросам конституцион ного права, изложенных в книгах, статьях, научных докладах. Как учеб ная дисциплина это предмет преподавания в высшей школе. Понятие «конституционное право зарубежных стран» не означает особую отрасль права — такой отрасли нет. Существует конституционное право той или иной страны, и в каждой из них — свое (французское, индийское, конго лезское, бразильское, австралийское и др.). Следовательно, при употреб лении термина «конституционное право зарубежных стран» речь идет об ответвлении от единой науки конституционного права, о комплексном и сравнительном изучении конституционного права многих стран мира (в настоящее время существует более 200 государств), а также об учебной дисциплине.
10
В различных странах конституционное право может иметь свой объект регулирования, а наука и учебный курс — свой предмет изуче ния, но основное содержание этой отрасли права является в принципе одинаковым, сходным, аналогичным.
Объект регулирования конституционного права в зарубежных странах. Свое название конституционное право получило от особого юридического документа — конституции, которую официально (Герма ния) или неофициально (Болгария) обычно называют основным законом. Однако конституционное право не сводится к конституции, а включает множество правовых актов — законов, принятых парламентом, указов и декретов президента, постановлений или ордонансов правительства, по становлений конституционного суда или конституционного совета и т.д. В отличие от других отраслей права, каждая из которых имеет свой объект регулирования (имущественные и некоторые неимущественные отношения в гражданском праве, трудовые отношения — в трудовом, преступления и наказания — в уголовном и т.д.), правовые акты, относя щиеся к конституционному праву, регулируют прежде всего наиболее значимые, важнейшие общественные отношения: основы жизни общест ва, государства, коллектива, личности. Эти акты в своей совокупности распространяются на все четыре главные сферы общественной жизни:
экономику, социальные отношения, политику, идеологию. Конституци онное право регулирует основы социально-экономической структуры об щества, его политической системы, духовной жизни и правового статуса личности. В социально-экономической сфере конституционное право оп ределяет основы отношений собственности, социальную роль государст ва и др., в политической сфере — создание и роль политических партий, избирательных объединений, организацию государства и т.д., в духовной сфере конституционное право может допускать плюрализм (множест венность) идеологий, а может закреплять одну из них в качестве офици альной, господствующей, единственной (например, марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна в Китае). Важнейшая часть конституционного права — основы правового положения личности: конституционные права, обязанности, их гарантии.
Таким образом, конституционное право как отрасль права регулирует основы связей в отношениях «личность — коллектив (имеются в виду коллективы публичного характера) — общество — государство». Их правовые отношения базируются на применении в соответствии с зако ном государственной власти, имеют своей целью осуществление госу дарственной власти, участие в ней, давление на нее в формах, определен ных конституцией. Конституционное право как отрасль права — это сис тема внутренне согласованных норм, закрепляющих и регулирующих основы социально-экономической структуры общества, его политичес-
11
кой системы, духовной жизни и правового статуса личности, обеспечива ющих правовыми средствами условия для осуществления государствен ной власти, участия в ней, борьбы за нее мирными, конституционными средствами. Нормы конституционного права регулируют основы право вого статуса личности, принципы общественного и государственного строя, форму государства, способы осуществления представительной и непосредственной демократии (избирательную систему, референдум), организацию и деятельность законодательной, исполнительной и судеб ной власти, основы местного самоуправления и управления.
Сказанное об объекте конституционного права характеризует его ос новное содержание, глобальную тенденцию. В отдельно взятых странах, неодинаковых по своим условиям, эта тенденция проявляется по-разно му. В старых конституциях (например, в конституции США 1787 г.') вопросы общественного строя, духовной жизни общества, а нередко и многие важные стороны правового положения личности (социально-эко номические права) регулируются в минимальной степени, основное же внимание уделяется органам государства, их взаимоотношениям. Новей шие конституции, принятые после второй мировой войны (например, конституция Италии 1947 г.), особенно в последние годы (конституции Бразилии 1988 г., Узбекистана 1991 г., Перу 1993 г., Казахстана 1995 г., Украины 1996г., Белоруссии 1996г. и др.), более полно отвечают данно му выше определению объекта конституционного права (некоторые из них разрабатывались под определенным влиянием социалистических концепций об объекте конституционного регулирования). Однако, как отмечалось, действующее конституционное право не сводится только к конституции, оно включает множество других правовых актов, а эти акты, в том числе и в США, в той или иной степени относятся к основам всех главных сфер общественной жизни. Объект регулирования консти туционного права в целом в странах современного мира более или менее одинаков.
Место конституционного права в системе права зарубежных стран. Все главные сферы общественной жизни и их основы в комплексе регулируются только конституционным правом. Остальные отрасли права касаются лишь отдельных сторон или хотя и принципиальных, но отдельных вопросов (например, собственность в гражданском праве, ох рана природы в экологическом праве). Регулируя в комплексе основы жизни общества, конституционное право тем самым играет централь ную, ведущую роль во всей правовой системе. Нормы конституционного права, особенно конституций, являются исходными для других отраслей права, развиваются в этих отраслях. Статья 29 конституции Японии
1 Здесь и ниже указаны даты принятия конституций, а не вступления их в силу
12
1946 г., гласящая, что «право собственности не должно нарушаться», служит основой для регулирования различных отношений собственнос ти в гражданском праве (в договорах купли-продажи, залога, наследова ния и т.д.). Принцип независимости суда и подчинения его только закону, содержащийся во многих конституциях (конституциях Болгарии 1991 г., Литвы 1992 г., Белоруссии 1996 г. и др.), является исходным для многих норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального права. Число таких примеров можно увеличить, приведя иллюстрации, относя щиеся к трудовому, финансовому, земельному и другим отраслям права.
Соотношение конституционного, публичного, государственного права находится в иной плоскости, чем отмеченные выше связи консти туционного права и других отраслей права. Конституционное право — основная часть публичного права. Термин «публичное право» имеет со бирательное значение. По традиции, идущей от римских юристов, в со став публичного права включаются те отрасли, в которых доминирует регулирование не частных отношений, а публичной сферы жизни: кон ституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. Некоторые отрасли, и прежде всего гражданское право, относятся к частному праву. Это деление в значительной мере условно, особенно в современную эпоху, когда наблюдается вмешательство государства в регулирование различных сфер жизни, ранее остававшихся за его преде лами. В гражданском, торговом, семейном праве также есть существен ные элементы публично-правового регулирования.
В некоторых странах (в Германии, ранее в СССР) наряду с термином «конституционное право» используется термин «государственное право». Часто содержание этих отраслей права совпадает, в сущности, это одна и та же отрасль, но иногда они отличаются -друг от друга, и главным образом по объему. Считается, что, с одной стороны, конститу ционное право шире государственного, так как конституция включает нормы, относящиеся к собственности, семье, охране природы и т.д., а законодательство, относящееся к конституционному праву, развивает эти исходные положения. С другой стороны, шире государственное право, выходящее за пределы конституционных норм, включающее мно гие вопросы государственного управления, административного, финан сового права. Впрочем, в последние годы в Германии издавались работы, объединяющие под одним заголовком конституционное и государствен ное право.
Особенности норм конституционного права. Нормы конституци онного права, как и другие правовые нормы, — это общеобязательные правила, установленные главным образом нормативными правовыми ак тами (законами, указами и др.) и обеспечиваемые государственным при нуждением. Лишь в сравнительно редких случаях такие нормы создают-
13
ся иначе — путем судебного прецедента, конституционного обычая — или не обеспечиваются судебной защитой (тот же конституционный обы чай, социально-экономические права личности в некоторых странах). В статье конституции или закона может содержаться всего одна норма. Такова, например, ст. 102 Основного закона ФРГ (Германии) 1949 г. («Смертная казнь отменяется»). Вместе с тем в статье или даже в одном предложении статьи может содержаться несколько норм конституцион ного права. Так, в ст. 3 французского закона 1962 г. о выборах президента республики в одном из предложений устанавливается: «Не позднее чем за 15 дней до первого тура выборов президента республики правительст во публикует список кандидатов». Эта статья содержит различные пра вила: возлагает обязанность такой публикации на правительство (а не на другой орган, например избирательную комиссию), устанавливает срок для этого. Из цитированного предложения статьи следует множество выводов: о невозможности иного официального опубликования списка кандидатов, о том, что список должен быть единым, что разновременная публикация фамилий кандидатов исключается и т.д.
В отличие от отраслей частного права, где используется, как правило, диспозитивный метод регулирования (сторонам предоставляется воз можность выбора того или иного варианта поведения), в конституцион ном праве доминирует императивный (повелительный) метод. Боль шинство норм конституционного права, будучи тесно связанными с властеотношениями, имеют предписывающий, запрещающий, обязывающий характер. Они повелевают лишь определенное поведение (нормы-веле ния), как это имеет место в цитированных выше статьях. Реже использу ются нормы-дозволения (они широко применяются и являются основны ми лишь при регулировании основ правового статуса личности). В целом в конституционном праве доминируют отношения субординации (подчи нения), отношения же координации (согласования) применяются реже. Тем не менее в конституционном праве есть и диспозитивные нормы. Такова, например, ст. 94 итальянской конституции 1947 г., устанавли вающая, что каждая палата парламента может выразить доверие прави тельству или отказать в нем путем поименного голосования. В последнем случае президент республики может уволить правительство в отставку или распустить парламент с назначением даты новых выборов, т.е. реше ние вопроса о коллизии парламента и правительства отдается на усмот рение избирателей.
Названные выше нормы — это нормы-правила. При возникновении соответствующих юридических фактов — событий, состояний, дейст вий (в нашем примере это факт голосования в парламенте по вопросу о доверии) эти нормы порождают соответствующие правоотношения (в нашем примере между парламентом, правительством, президентом). Ре-14
ализуются такие нормы в результате преобразования правовых пред писаний в фактическое поведение участников общественных отноше ний причем при применении норм-правил это происходит наиболее очевидным образом.
В конституционном праве много и норм-принципов, реализация кото рых имеет опосредованный характер. Они получают свое развитие и наполняются конкретным содержанием в других статьях конституции, в актах иных отраслей права, в деятельности органов государства. Напри мер, ст. 17 конституции Китая 1982 г. устанавливает принцип социализ ма: «От каждого — по способностям, каждому — по труду». Сам этот лозунг непосредственно правовых последствий не порождает, но он при зван служить руководящим принципом общественной и государственной жизни, поведения людей в обществе. В некоторых конституциях содер жатся нормы-цели (целеполагание было особенно характерно для основ ных законов стран тоталитарного социализма, провозглашавших цели строительства социалистического и коммунистического общества). Су ществуют и нормы-символы. Так, ст. 1 конституции Гвинеи 1990 г. уста навливает «девиз республики»: «Труд, справедливость, солидарность». Есть нормы-определения: ст. 2 конституции Франции определяет госу дарство как неделимую, светскую, социальную и демократическую рес публику. Особый характер имеют положения преамбулы (введения) кон ституции. Обычно считается, что такие положения не нормативны, но содержат исходные начала для понимания сути данной конституции.
Структура норм конституционного права тоже имеет свои особеннос ти. Санкции в нормах конституционного права встречаются редко (они обычно названы в актах других отраслей права), а если и имеются, то обычно носят политический характер: отставка правительства, отреше ние от должности президента и т.д. Уголовная ответственность может быть предусмотрена лишь за определенные преступления и формулиру ется в самом общем виде (например, за государственную измену или взяточничество президента), но наступает она лишь после отрешения от должности и, как и для обычного гражданина, по нормам уголовного права. Гражданская ответственность высших должностных лиц за нане сение ущерба гражданам в результате незаконных действий при испол нении служебных обязанностей тоже может быть предусмотрена кон ституцией, но наступает она по нормам гражданского права. Что касает ся гипотезы (условия применения нормы), то она также редко имеет словесное выражение в актах конституционного права и обычно подразумевается или формулируется косвенным образом.
Институты конституционного права в зарубежных странах Нормы конституционного права, как и других отраслей права, с одно] стороны, объективно, а с другой — по воле ученых-систематизаторов
15
соединяются в отдельные группы. Например, одна группа норм относит ся к вопросам гражданства (приобретение гражданства, утрата граждан ства, гражданство детей при изменении гражданства родителей и т.д.), другая регулирует положение главы государства (порядок выборов пре зидента, его полномочия, досрочное отрешение от должности и т.д.), третья — личные свободы граждан (неприкосновенность личности, жи лища, тайну переписки и т.п.). Такие объединения норм образуют ин ституты конституционного права. Институт конституционного права — это система согласованных норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения в пределах данной отрасли права. Институты конституционного права в зарубежных странах в общем совпадают с институтами, которые вычленяются в российском конституционном праве: институты экономической системы общества, социальной системы, политической системы, основ духовной жизни об щества, правового статуса личности, формы государства, избирательно го права, референдума, парламента, главы государства, правительства, местного самоуправления и др. Нередко членения бывают и более дроб ными, внутри более крупных (комплексных) институтов выделяются другие (например, институт прав человека, форм правления, правового положения депутата, институт ответственности правительства), кото рые рассматриваются как подынституты, а последние могут дробиться и дальше.
Названные выше институты существуют, однако, не во всех зарубеж ных странах. В тех странах мусульманского фундаментализма, где в соответствии с принципами ислама создание политических партий не разрешается, политическая система ограничивается, по существу, госу дарственными органами и особый институт политической системы не складывается. С другой стороны, есть страны, где реально существую щая социально-экономическая структура общества не нашла достаточ ного выражения в нормах конституций, не стала особым институтом конституционного права (например, в султанате Бруней и даже в США). Вместе с тем в конституционном праве зарубежных стран есть такие институты, которых нет в России. Во многих из этих стран они связаны с существованием монархии. Особые институты, связанные с провозгла шением господства социалистической собственности, идеей советов как единственных полновластных органов, с руководящей ролью коммунис тической партии в обществе и государстве, существуют в странах тота литарного социализма (КНДР, Куба и др.).
Конституционно-правовые отношения и субъекты этих отно шений в зарубежных странах. В результате юридических фактов на основе действия норм конституционного права между различными сто ронами возникают конституционно-правовые отношения. Их участники
16
называются субъектами конституционного права. В конституционном праве не используется деление субъектов на физических и юридических лиц, как, например, в гражданском праве. В нем принята своя классифи кация. В наиболее обобщенном виде в число субъектов конституционно-правовых отношений обычно включаются: 1) социальные и националь ные общности (народ, являющийся источником власти, нации и иные этнические группы, имеющие право на самоопределение, классы в стра нах тоталитарного социализма и др.); 2) государство и его составные части (например, субъекты федерации в Германии или автономные об разования в Китае); 3) основные органы государства (глава государст ва — император в Японии, президент в США, парламент в Великобрита нии, кабинет министров в Индии, народный защитник в Испании и т.д.);
4) общественные объединения и коллективы граждан публичного ха рактера, т.е. те, которые участвуют в политике, а не занимаются, скажем, извлечением прибыли, как акционерные общества (например, партии, выдвигающие кандидатов на выборах в органы государства, в Бразилии или группы избирателей в Швейцарии, обладающие правом народной законодательной инициативы, — см. ниже); 5) депутаты представи тельных органов, обладающие, например, правом депутатского вопроса к представителям исполнительной власти; 6) органы местного самоуп равления и управления (например, советы графств в Великобритании, мэры городов во Франции); 7) индивиды (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с множественным гражданством — каждая из этих категорий населения обладает своим объемом конституционных
прав).
Источниками конституционного права в зарубежных странах являются нормативные акты, которые содержат нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Главным источником данной от расли права в подавляющем большинстве стран (исключение составляют некоторые мусульманские государства) служит конституция — основ ной закон. К другим источникам относятся:
1) законы — конституционные (вносят изменения в конституцию или дополняют ее), органические (принимаются в усложненном порядке и обычно регулируют какой-либо институт конституционного права в целом), обыкновенные (регулируют отдельные вопросы, например закон о выборах президента), чрезвычайные (согласно самой конституции, эти законы могут отступать от ее положений, но принимаются только на короткий срок, обычно на несколько месяцев, хотя и с правом парламен та продлить этот срок);
2) внутригосударственные публично-правовые договоры (напри мер, национальный пакт 1943 г. в Ливане о распределении высших госу дарственных должностей между приверженцами разных религий, согла-
1465
шение о разделении Чехо-Словакии с 1 января 1993 г. на Чехию и Слова кию, Конституционное соглашение между президентом и парламентом Украины 1995 г.. Конституционный договор 1996 г. между Молдавией и самопровозглашенной Приднестровской республикой о том, что послед няя остается республикой в составе Молдавии);
3) регламенты парламентов и их палат, устанавливающие внутрен нюю организацию и процедуру работы парламентов. Они принимаются либо в форме постановлений каждой палаты для себя и не требуют одоб рения другой палаты (Германия), либо в форме закона при однопалатном парламенте (Китай);
4) акты главы государства и исполнительной власти (указы мо нархов, декреты президентов, постановления правительства, акты мини стров, некоторых ведомств, например постановления центральной изби рательной комиссии о порядке составления списков избирателей). Осо бая роль среди актов исполнительной власти принадлежит актам, имею щим силу закона (они издаются на основе рассматриваемого ниже деле гирования полномочий парламентом (как, например, в Великобрита нии), или на основе принадлежащей по конституциям правительству регламентарной власти (Италия), или в соответствии с исключительны ми полномочиями президента (Франция);
5) акты. органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), которые дают официальные тол кования конституции, признают те или иные законы соответствующими или не соответствующими конституции;
6) судебные прецеденты (особенно в англосаксонском праве) — ре шения судов высоких инстанций, публикуемые ими и становящиеся ос новой для принятия другими судами аналогичных решений по подобным делам. В некоторых странах судебные прецеденты не признаются источ никами права, т.е., по существу, не являются прецедентами. Во Франции Гражданский кодекс запрещает судам формулировать нормы права, но они делают это, особенно в области административного права; такие нормы создает и конституционный совет, в частности по вопросу о пра вах личности;
7) конституционный обычай — сложившееся в практике единооб разной деятельности органов государства правило, имеющее устный ха рактер, опирающееся на консенсус (согласие) участников отношений и не пользующееся судебной защитой в случае его нарушения. Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций;
8) религиозные источники, особенно в монархических государствах с феодальными и родовыми пережитками, в частности по вопросу о пре столонаследии. В единичных мусульманских странах конституцию заме-
18
няет Коран — священная книга, содержащая, по преданию, записи про поведей пророка Мухаммеда, в других же Коран считается актом, стоя щим выше конституции;
9) правовая доктрина (редко и лишь в отдельных странах суды основывают свои решения по конституционным вопросам не только на правовых актах, но и на трудах выдающихся юристов, специалистов по конституционному праву);
10) международно-правовые акты, например Европейская конвен ция о правах человека 1950 г.. Договор ФРГ и ГДР о процедуре объ единения Германии и проведении выборов в парламент 1990 г., Маа стрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе, предусматривающий наряду с национальным гражданством единое европейское гражданство в государствах-членах. В некоторых конституциях содержатся ссылки на важнейшие международные акты, например на Всеобщую деклара цию прав человека 1948 г., принятую ООН, Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, принятые в 1966 г. и вступившие в силу после необходимого числа ратификаций в 1976 г. (далее — Международные пакты о правах человека).
На локальном уровне — в субъектах федерации, автономных образо ваниях — действуют свои источники конституционного права (напри мер, конституции штатов в США, конституция Занзибара в Танзании, конституция Автономной Республики Крым на Украине). В городах не редко имеются свои городские уставы, хартии городов, регулирующие местное самоуправление.
Во многих развивающихся странах актами, регулирующими принци пиальные вопросы (например, реорганизацию федерации в Нигерии, из менение формы правления в Эфиопии), были акты военных и революци онных советов — временных органов власти, создававшихся после оче редного военного переворота (декреты, прокламации и т.д.). Иногда важ нейшее конституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии (Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий (Конго, Заир и др.).
§ 2. Наука о конституционном праве зарубежных стран
Развитие знаний о конституционном праве. В отличие от действу ющего конституционного права наука о нем — это не совокупность норм, а рассуждения, гипотезы, выводы ученых. Материально она представле на не законами и другими правовыми актами, а огромным количеством книг, статей, докладов на многих языках мира. Наука изучает действие
19
конституционного права, реализацию его норм, обнаруживает законо мерности его развития, формулирует практические советы с целью со вершенствования норм и конституционно-правовых отношений. Она изучает историю науки, теории, их развитие. Наука конституционного права едина. Если ученые не следуют каким-то заранее установленным догмам, подгоняя под них свои взгляды, то даже ошибочные их рассужде ния могут быть полезны для научной дискуссии.
Исследование конституционного права зарубежных стран — это изу чение определенных сторон мирового опыта. Оно помогает отобрать, усовершенствовать, применить на практике те модели конституционного регулирования, которые оказались эффективными в сходных условиях, и отказаться от институтов, оказавшихся непродуктивными или не соот ветствующими общечеловеческим ценностям.
Наука конституционного права прошла длительный путь развития. При своем возникновении она была тесно связана (да и сейчас связана) с философией, социологией, политологией, религиоведением. Ее отпо чкование в самостоятельную научную отрасль произошло позже, чем некоторых других юридических наук (например, гражданского, уголов ного права), хотя процесс выделения новых юридических дисциплин про должается и сейчас (например, экологическое право).
Первоначально некоторые идеи конституционного значения (об уст ройстве общества и государства) были высказаны в сочинениях писате лей древнего мира (греческих мыслителей — Платона, Аристотеля и др., римских авторов — Цицерона, Гая и др.), хотя в то время ни самого конституционного права, ни науки о нем еще не было. В средние века также публиковались работы, содержащие отдельные рассуждения, свя занные с проблемами конституционного права (например, сочинения Фомы Аквинского). Сюда можно отнести и произведения некоторых му сульманских юристов, переиздаваемые в наши дни (например, труд аль-Маварди о властных нормах, династическая теория развития общества Ибн Хальдуна).
Становление основных идей конституционного права, зарождение соответствующей науки связано с периодом крушения феодального абсо лютизма и деятельностью блестящей плеяды просветителей (главным образом в Великобритании; Франции, США). Представители «третьего сословия» и выразители общенародных интересов Г.Гроций, Ш.-Л. Мон тескье, Д.Локк, Ж.-Ж. Руссо и другие сформулировали многие положе ния, которые легли в основу современного конституционного права (о народном суверенитете, разделении властей, естественных и неотчужда емых правах человека, парламентаризме, ответственном правительстве и др.). Эти идеи нашли воплощение в первых конституционных докумен тах: в Декларации независимости США 1776 г., конституции США
20
1787г во французской Декларации прав человека и гражданина 1789г., в польской конституции 1791 г.
В XIX в. большое влияние на развитие науки конституционного права оказали труды У.Беджгота, А.Дайси в Великобритании, Ж.-П. Эсмена во Франции, В.Лабанда в Германии, У.Уиллоуби в США. В середине XIX в. зародилось также марксистское направление в изучении конституцион ного права. В те времена и долго после этого это направление носило преимущественно критический и прогностический характер (предсказа ния о будущем обществе и государстве при грядущем социализме), хотя в работах его основателей и последователей, в частности по конституци онным вопросам, правильно анализировались некоторые негативные сто роны как авторитарных порядков, так и существовавших в то время буржуазно-демократических режимов. Однако на развитие конституци онного права и официальной науки это направление в те времена не оказало сколько-нибудь заметного влияния.
В конце XIX — начале XX в. заметный вклад в развитие конституци онного права внесли французы Л.Дюги (концепция солидаризма), М.Ориу (институционализм), итальянцы В.Орландо (министериализм), В.Парето и Г.Моски (теория элит, корпоративизм), американцы Д.Брайс и С.Лоу (теории демократизации), немцы Г.Еллинек (юридическая школа), Макс Вебер (легитимация власти), хотя некоторые из них были по профессии не юристами, а экономистами, политологами. Сохраняя прежние подходы, многие из названных авторов давали им новое толко вание, выступали за ограничение роли парламента и усиление исполни тельной власти, формулировали идеи корпоративной демократии, «коло ниального государства», иногда в их работах содержались зачатки кон цепции «рационализированного парламентаризма».
В настоящее время известными представителями зарубежной науки конституционного права являются: во Франции — Ж.Бюрдо, М.Дювер-же, Б.Шантебу, Д.Лаврофф (занимавшийся, в частности, проблемами развивающихся стран), П.Гонидек (также известный работами о разви вающихся странах), Ж.Конак; в Великобритании это Д.Макинтош, Д.Маршалл, П.Бромхед, А.Дженнингс (также занимавшийся новыми проблемами развивающихся стран); в США — Л.Трайб, Д.Эптер, Ш.Х. Нахмод, С.Хантингтон; в Канаде — Ф.Снайдер; в Италии — Дж. ди Верготти; в Германии — К.Хессе, К.Штайн, К. фон Бойме, Ф.Иен-зее, П.Кирххоф, Т.Маунц и др. Здесь перечислены, конечно, далеко не все известные ученые.
Представляют интерес также исследования, созданные в странах Ла тинской Америки. Известны труды мексиканского ученого Ф.Тена Рами-реса, аргентинца С.В. Линареса Кинтаны, колумбийца Л.К. Сачика.
Работы по конституционному праву (часто вместе с политологией)
21
изданы в ряде арабских стран Известны произведения ливанца Зухди Йакана, египтян Мухаммеда Камаля Лейлы, Мухсина Халила и Усмана Халила, а также Нимата ас-Сайда (Ирак)
Начиная с середины XX в в связи с появлением на месте прежних колоний новых государств появляются и местные исследования по кон ституционному праву этих стран Особенно много работ было издано в Индии (труды А Сена, Д Басу, Р Котхари и др ), в Нигерии опубликовано несколько монографии Б Нвабуезе, в Уганде — работы Г Каньеихамбы, в Кении — Г Гичери, в Кот д'Ивуаре — Л Силлы и др
Много работ по конституционному праву зарубежных стран было опубликовано учеными стран тоталитарного социализма — представите лями марксистско-ленинского направления О принципиальных чертах этого подхода будет сказано ниже Здесь же отметим лишь, что в России ранние работы подобного рода были написаны В Н Дурденевским, Г С Гурвичем, И Д Левиным, позже — И П Траининым В дальнейшем исследованиями конституционного права зарубежных стран занима лись правом капиталистических, или, как долгое время это называлось, буржуазных, стран — М А Крутоголов, Б С Крылов, Н С Крылова, В В Маклаков, А А Мишин, Б А Страшун, Б А Стародубский, В А Ту манов, Ю П Урьяс, правом так называемых зарубежных социалистичес ких стран — Л Д Воеводин, Д Л Златопольский, Б А Страшун, НП Фарберовидр Над проблемами конституционного права развиваю щихся стран плодотворно работали Л М Энтин, Ю А Юдин Здесь, ра зумеется, названы далеко не все авторы, внесшие весомый вклад в разра ботку конституционно-правовых проблем
Основные направления и школы, в современной науке конститу ционного права В настоящее время в этой науке существуют два основ ных направления Условно их можно назвать радикалистским и либе ральным Радикалистское направление представлено в основном рабо тами ученых-марксистов (в ленинском, большевистском толковании марксизма), произведениями так называемых революционных демокра тов, отстаивающих социалистическую ориентацию развивающихся стран, и сочинениями левых радикалистов Авторы, принадлежащие к этому направлению, рассматривают конституционное право с позиции классовой борьбы и нередко'— с позиций диктатуры определенного клас са или блока классов Правда, эти классы в понимании различных груп пировок данного направления неодинаковы У марксистов-ленинцев это рабочий класс (в настоящее время и здесь вносятся поправки говорится о диктатуре народной демократии) Революционные демократы отстаи вают «совокупную» власть блока трудящихся и тех нетрудящихся, с которыми, по их мнению, можно сотрудничать на этапе коренных демо кратических преобразовании, способных в конечном счете привести к
2;
социализму. Левые радикалисты чаще всего фактор революционных изменений видят в некоторых отрядах интеллигенции, а то и в деклассиро ванной группе «передовых борцов». Ученые леворадикалистского на правления считают, что служебная роль конституционного права заключается в создании условий (власти, экономики, партийной системы структуры государства и т.д.) для строительства социализма и коммуниза _ теперь об этом обычно говорится как о далекой перспективе. Эти авторы говорят о народной, социалистической демократии, но на деле выступают за авторитарные системы управления, за бессменное правле ние одной (коммунистической) партии, против разделения властей и местного самоуправления, за огосударствление экономики, за преиму щества в правах определенных групп населения (рабочего класса, «тру дящихся»), за ликвидацию частной собственности, «эксплуататоров», в частности путем применения массовых насильственных средств.
Либеральное направление представлено работами ученых самых различных стран и континентов, включая современные постсоциалистические государства. В Азербайджане, Белоруссии, Грузии, Казахстане Узбекистане и других постсоциалистических государствах эти ученые кардинально пересмотрев свои взгляды, стали разработчиками новы? конституций. В них включены нормы, отражающие общегуманистические ценности человечества, хотя не удалось избежать некоторых автори тарных черт, прежних влияний.
Представители данного направления считают, что конституция, как \ конституционное право в целом, является не орудием диктатуры, а выражением социального контакта между различными группами населения правящими и управляемыми, документом, который должен воплощать i своих нормах общечеловеческие ценности (свободу, демократию, прав;
человека, социальную солидарность, социальную справедливость и др.) Они выступают за правовое, демократическое и социальное государство разделение властей, признание местного самоуправления, за ответственность всех должностных лиц и органов государства перед народом и его представителями, за мирные средства разрешения конфликтов, поиск! компромиссов и консенсуса, против закрепления в конституции руководящей и направляющей роли» одной партии в обществе и государстве, з< подлинно народный, а не классовый характер государственной власти.
Названные два главных направления отражают лишь полярные взгляды. Между ними есть промежуточные течения, в ряде случаев в исследованиях одного и того же автора соединяются некоторые черты обоих направлений. Кроме того, не все ученые одного и того же направлена придерживаются абсолютно одинаковых взглядов по всем, даже принципиальным вопросам. Существуют разные подходы к объяснению конституционно-правовых явлений, в связи с чем в рамках одного и того же
23
направления возникают различные научные школы — коллективы уче ных, использующих сходные методы исследований и дающих в целом аналогичные истолкования их результатов. Приверженность к той или иной научной школе не всегда зависит от места жительства и работы ученого. Крупные научные школы имеют международный характер, объ единяют авторов из различных стран. Приверженность к той или иной научной школе определяется содержанием публикаций, научных док ладов.
Можно назвать три основные школы, существующие сегодня в зару бежной науке конституционного права: юридическую, политологичес кую и теологическую. Промежуточное положение между первой и вто рой занимает институционализм, тяготеющий больше к политологичес кой школе.
Юридическая школа имела сначала определяющее, а затем значи тельное влияние до 20-х годов XX в. Ее сторонники ориентировались главным образом на изучение государства, его органов, прав человека, причем делалось это преимущественно, а то и исключительно лишь с юридических позиций. Они признавали социальный характер государст ва, но призывали юристов изучать государство, его органы, его деятель ность как систему правоотношений. В настоящее время эта школа свое значение утратила, но методы исследования, выработанные ею, продол жают широко использоваться в науке конституционного права.
Политологическая школа одержала окончательную победу в сере дине XX в. Ее сторонники призывают изучать не столько нормы консти туционного права (иногда они даже игнорируют их), сколько реальную роль тех или иных институтов государственности, политических инсти тутов. Не случайно в некоторых франкоязычных странах предмет препо давания теперь называется «Конституционное право и политические ин ституты».
Особое место занимает теологическая школа. Она отличается край ней пестротой взглядов своих приверженцев. Ее правое крыло ничего общего не имеет с либерализмом. Оно смыкается с радикалистским на правлением в особой, религиозной интерпретации, но определенная часть ее сторонников, на которую влияние оказали западные идеи, вы сказывает либеральные взгляды, хотя и прикрывая их религиозной обо лочкой. Она представлена главным образом исследованиями мусульман ских юристов. Труды ее сторонников пронизаны идеями халифата — справедливого правления, которое существовало, по их утверждениям, при пророке Мухаммеде и сменивших его четырех «праведных» халифах. У сторонников этой школы свой подход к проблеме суверенитета (они считают, что вселенский суверенитет принадлежит аллаху), к выборам (они часто отрицают полезность этого института, предлагая заменить
24
выборы советом аш-шура — консультативным правлением, т.е. совеща нием особо авторитетных лиц при правителе государства), к институту правового статуса личности (по их мнению, равенство должно осущест вляться в соответствии с принципами шариата, что предполагает, в част ности, неравноправие мужчин и женщин, а главным они считают не права, а правовые и моральные обязанности перед Аллахом и общиной «правоверных»).
§ 3. Конституционное право зарубежных стран — учебная дисциплина
Поскольку в зарубежных странах действует множество актов консти туционного права и имеется обширнейшая литература, подробное изуче ние конституционного права этих стран студентами невозможно. В выс ших юридических учебных заведениях изучаются лишь основы действу ющего конституционного права зарубежных стран и основы науки о нем, причем речь идет далеко не о всех существующих государствах, даже в порядке упоминаний. Более углубленное изучение тех или иных инсти тутов, а также конституционного права отдельно взятых стран или реги онов возможно только на основе подготовки курсовых и дипломных работ, а также в ходе дальнейшей специализации, в частности в аспи рантуре.
Изучение конституционного права зарубежных стран, в том числе путем самоподготовки, призвано повысить правовую культуру граждан, научить их широкому подходу к конституционной действительности, ис пользованию опыта зарубежных стран в своей практической деятельнос ти (разумеется, с учетом конкретной ситуации и условий своей страны). Знание положительных и отрицательных сторон тех или иных конститу ционно-правовых институтов, применяемых в зарубежных странах, по зволяет правильно и всесторонне оценивать предлагаемые меры, приме нять такие способы правового регулирования, которые доказали свою полезность в сходных условиях, и, напротив, отвергнуть институты, ока завшиеся непродуктивными.
Курс конституционного права зарубежных стран состоит из Общей и Особенной частей. В первой. Общей части изучаются основные институ ты конституционного права в зарубежных странах в обобщенном и срав нительном плане, во второй. Особенной — основы конституционного права отдельных стран: крупных государств мира, представителей раз личных правовых систем, некоторых соседей России (стран СНГ).
При исследовании и изучении конституционного права зарубежных стран используются различные методы. Марксистско-ленинскую мето-
25
дологию как единственную отстаивают лишь многие ученые стран тота литарного социализма, но и они при изучении конкретной действитель ности используют различные методы наряду с общенаучными: истори ческим, логическим, анализом и синтезом, индукцией и дедукцией, сис темным и структурно-функциональным и т.д. Изучая конституционное право зарубежных стран, ученые широко используют метод сравнитель ного правоведения, включая контрастирующее сравнение. Широкое при менение этого метода обусловлено самим предметом изучения: множест венностью различных стран с неодинаковыми конституционными моде лями.
Наряду с учебным курсом конституционного права существуют и другие дисциплины, в которых исследуются конституционно-правовые отношения. В ряде стран основные вопросы конституционного права изучаются в курсе публичного права, в Германии есть учебная дисципли на государственного права, во Франции, как упоминалось, преподается предмет «Конституционное право и политические институты». В Вели кобритании обычно конституционное право объединяется с администра тивным. В старших классах школы в некоторых странах преподается дисциплина «Гражданское воспитание», включающая наиболее важные вопросы конституционного права.
Глава 2 КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
§ 1. Понятие и значение конституции
Понятие конституции. Термин «конституция» (от латинского слова constitutio — установление, утверждение) употреблялся еще античными мыслителями. Так назывался один из видов декретов римских императоров. В эпоху феодализма применялась и формулировка «основ ной закон», которая теперь используется как аналог конституции. Одна ко ни в античном мире, ни в средние века современного понятия конституции не было, не существовало тогда и основных законов, которые служили бы юридической базой текущей правотворческой деятельности Теоретическое обоснование необходимости такого акта, разработка понятия «конституция», принятие первых конституций (США 1787 г. Франции и Польши 1791 г.) были связаны с борьбой молодой революционной буржуазии, возглавившей широкие слои народа, против феодального строя и феодального права, «права-привилегии» (К. Маркс).
В современной науке конституционного права термин «конституция? употребляется в двух основных значениях: конституция фактическая \ конституция юридическая. Фактическая конституция — это реально существующие основы общественно-политического строя, действительное положение личности в той или иной стране. Конституция юридическая — это документ, основной закон (несколько основных законов) имеющий высшую юридическую силу, принимаемый и изменяемый особом порядке, регулирующий в большем или меньшем объеме основы социально-экономического строя, политической системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т.е. имеющий особый объект,
Как синоним термина «фактическая конституция» в зарубежных странах часто употребляется термин «социальная конституция» ил} конституция в материальном смысле слова, а вместо термина юридическая конституция» используется понятие «формальная конституция» В США часто говорится о «живой конституции». Под этим понимаю! толкования статей конституции США Верховным судом за более чем 200-летний период ее действия, учитывающие новые реалии.
В какой-то мере несовпадение норм и фактических отношений есть всегда, например в результате того, что конституция «стареет», что \ имеет место в США. Но если возникает противоречие между принципами
27
конституции и фактическим положением, характеризующим основные параметры общественного и государственного строя (например, между нормами о широких правах граждан и условиями тоталитарного строя), конституция становится фиктивной.
Высшая юридическая сила конституции означает, что все осталь ные законы, иные акты, правоприменительная практика должны соответ ствовать ей, иначе они недействительны. Особый порядок принятия конституции обычно предполагает принятие конституции специально созываемым для этого учредительным собранием, другим высшим пред ставительным органом (парламентом) квалифицированным большинст вом голосов (2/3, 3/5 и т.д.) всего состава парламента, референдумом или иными способами, обладающими особой авторитетностью. Квалифи цированным большинством голосов осуществляется обычно и внесение поправок и дополнений в конституцию, иногда для этого требуется и референдум. О специфике объекта конституционного регулирования уже говорилось выше.
Структура конституции. Юридическая конституция может пред ставлять собой один документ (это консолидированная, или кодифициро ванная, конституция). Таково подавляющее большинство конституций стран мира (Китая 1982 г., Папуа — Новой Гвинеи 1975 г., Бразилии 1988 г., Украины 1996 г. и др.). Однако иногда поправки к конституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определенной нумерации (например, в США). Законодательный акт, составляющий консолидиро ванную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но в некоторых случаях применяется другая терминология: «политическая конституция» (Колумбия), «союзный конституционный закон» (в Ав стрии — один из актов), «основной закон» (Германия).
В ряде стран конституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время (неконсолидированная, или некодифициро ванная, конституция). Название каждому из них обычно дается в со ответствии с предметом регулирования: «Форма правления», «Акт о риксдаге», «Акт о престолонаследии» — в Швеции, законы о кнессете (парламенте), о земле,,о судоустройстве — в Израиле, Сеймовый устав — в Финляндии и т.д.
В отдельных странах конституция включает не только собственно конституцию, но и некоторые другие основополагающие документы. Так, во Франции это конституция 1958 г., преамбула отмененной конститу ции 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
В редких случаях под конституцией понимается совокупность зако нов, судебных прецедентов и неписаных конституционных обычаев (Ве ликобритания, Новая Зеландия). Законы, считающиеся частью такой
28
конституции (а в Великобритании их более 300), принимаются не в осо бом порядке (квалифицированным большинством), а обычным способом.
В странах, где конституций нет (султанат Оман и др.), их роль выпол няет священная книга мусульман — Коран. В некоторых странах Коран является частью «конституционного блока», будучи поставлен над кон ституцией и остальными его частями (Иран, Саудовская Аравия и др.).
Роль составной части конституции могут выполнять политические декларации о целях и перспективах развития страны, принимаемые путем общегосударственного голосования граждан (например, Нацио нальная хартия Алжира 1976 г., Хартия малагасийской социалистичес кой революции 1975 г. и др.). Значение конституционных документов может быть придано прокламациям военных и революционных советов, советов национального спасения и других органов, приходящих к власти в результате военного переворота. Таковы институционные акты, прини мавшиеся в Бразилии после переворота 1964 г., прокламации Временно го военного административного совета в Эфиопии в 1974—1987 гг. и др.
Конституции обычно состоят из преамбулы (введения), глав (разде лов, частей), статей, которые в свою очередь могут делиться на пункты, обозначенные цифровой или буквенной нумерацией. В редких случаях (например, в Венгрии) вместо статей имеются параграфы. Завершается конституция переходными и заключительными постановлениями, кото рые предусматривают преемственность государственной власти, поря док создания новых органов. Во многих конституциях есть приложения, содержащие схемы, образцы, различные перечни (например, полномо чий федерации и субъектов), текст клятвы президента и др. Неотъемле мой частью конституции являются в некоторых странах (США и др.) поправки к ней, они не вносятся в текст, а прилагаются к конституции.
Значение конституции. По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Во время борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странах Востока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристских кон цепций, придают конституции решающее значение в установлении обще ственного и государственного строя страны. С их точки зрения, все зави сит от идей, которыми руководствуются создатели конституции: общест венный строй будет справедливым, если принять «хорошую» конститу цию. Конечно, на бумаге можно написать любой текст конституции. Но если этот текст не будет соответствовать социально-политическим усло виям, он останется мертвой буквой. В условиях коммунистических режи мов в Болгарии, Румынии, Чехословакии в конституциях провозглаша лась полнота власти парламентов и местных советов, перечислялись обширные права граждан и назывались такие важные гарантии, которых
29
было в основных законах стран западной демократии. Однако действительность не соответствовала этим положениям.
Для того чтобы конституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровень правовой культуры населения и мно гие другие факторы общественной жизни. Но это не значит, что кон ституция — лишь простой слепок существующей ситуации. Прогрес сивная демократическая конституция (Японии 1946 г., Италии 1947 г., Бразилии 1988 г. и др.) способствует подлинному выражению и учету воли народа, укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономических реформ. Конституции, закрепляв шие авторитарные порядки (Румынии 1965 г. в редакции 1974 г., Заира в редакции 1980 г., Эфиопии 1987 г., ЮАР 1983 г. и др.), в конечном счете препятствовали развитию страны, социальному прогрессу и были чреваты социальным взрывом, что и произошло в Румынии, Эфиопии и других странах. В ЮАР режим апартеида был ликвидирован, консти туция 1983 г. заменена в 1994 г. временной конституцией, а затем конституцией 1997 г.
§ 2. Сущность и содержание конституции
Сущность и свойства конституции. Представители разных юриди ческих школ по-разному характеризуют сущность конституции. Школа естественного права видит в ней своего рода общественный дого вор, нормативисты — высшую, основную норму, институционалисты — статут не только государства, но и корпоративной организации общества в целом, марксизм-ленинизм — продукт классовой борьбы и закрепле ния ее результатов. В современной науке конституцию рассматривают не только как юридический, но и как политический и идеологический документ. Ее сущность как юридического документа (в данном случае речь идет не о социальной сущности) состоит в тех качествах, которые были отмечены выше в определении конституции: в особом ее содержа нии (предмете регулирования), ее высшей юридической силе, роли кон ституции как юридическо/й основы текущего законодательства, в повы шенной стабильности, что связано с порядком ее принятия и изменения, отличающимся от обычного законодательного процесса.
Некоторые из этих качеств, характеризующих различные стороны сущности, называют свойствами конституции. Иногда добавляют и другие свойства: более высокая степень обобщенности по сравнению с иными правовыми актами, комплексный характер конституции как пра вового документа, ее значение как юридической базы законодательства и др. В ряде стран, однако, существуют отступления от этих признаков
30
Иногда конституции регулируют не только основы общественного и госу дарственного строя, но и несущественные детали (например, ст. 25-бис швейцарской конституции 1874 г. запрещает резать скот и пускать кровь без предварительного его оглушения). Наряду с исключительной ста бильностью некоторых конституций (конституция США действует более 200 лет всего лишь с 27 поправками) основные законы ряда стран Азии, африки, Латинской Америки подвергаются частым изменениям: после многочисленных военных переворотов обычно принимаются новые кон ституции (в Таиланде сменилось полтора десятка конституций, в Вене суэле — около 30 и т.д.). Высшая юридическая сила конституции отчас ти признается и в тех странах, где в ее состав входят нормы обычного права, ибо (в Швеции, например) считается, что они имеют большую силу, чем закон, хотя конституции некоторых развивающихся стран до пускают «конституционно нарушающее законодательство» — принятие чрезвычайных законов (обычно 2/3 голосов всего состава парламента), которые несовместимы с конституцией, но превалируют над ее положе ниями (Шри-Ланка, Ямайка и др.). Такие законы принимаются в чрезвы чайных условиях, когда необходимо быстро реагировать на ситуацию, не прибегая к длительной процедуре изменения конституции.
Как политический документ конституция закрепляет соотношение социальных сил в обществе, их борьбу и сотрудничество, достигнутый компромисс, а иногда, напротив, — господство определенных слоев насе ления или военно-политических группировок (последнее в первую оче редь относится к временным конституциям, принимаемым в результате военных переворотов), регулирует политический процесс в обществе. Конституция отражает степень восприятия общечеловеческих ценнос тей в обществе данной страны, содержит, хотя и в неодинаковой мере, программные положения о путях развития общества.
Эти качества, получающие свое выражение не в какой-то отдельной статье, а в содержании всего основного закона, и прежде всего закрепле ние конституцией соотношения социальных сил в обществе, которые посредством борьбы и сотрудничества приходят к консенсусу по принци пиальным конституционным вопросам общественного и государственно го строя, обусловливают социальную сущность конституции.
С этой точки зрения можно различать в зарубежных странах не сколько видов конституций: основные законы, отражающие влияние феодалов, — конституции полуфеодально-теократического характера (Бахрейн, Бруней, Кувейт, ОАЭ и др.); конституции, провозглашающие защиту интересов трудящихся, — социалистические конституции (Вьетнам, Китай и др.); конституции капиталистического общества (США и др.); постсоциалистические конституции (Болгария, Венгрия, Украина и др.). Многие конституции, особенно принятые в последние
31
десятилетия, отражают процессы развития современной цивилизации, характеризуемые внедрением в капиталистическое общество элементов социализма (Италия, Португалия и др.), а в социализм — элементов капитализма (Китай и др.).
Как идеологический документ конституция в концентрированном виде отражает господствующую в обществе или принятую его руково дящими силами социально-политическую доктрину, определенное ми ровоззрение. Иногда положения о принятой идеологии непосредственно закреплены в конституции (идеи марксизма-ленинизма и Мао Цзедуна в китайской конституции 1982 г., исламских ценностей в конституции Алжира 1996 г., идеология мобутизма — от собственного имени пре зидента Мобуту — в конституции Заира 1980 г., панча-сила в Индоне зии и др.).
Содержание конституции. Основной закон имеет социальное и юридическое содержание. Социальное содержание конституции — это конкретизация ее социальной сущности. Оно богаче сущности, так как отражает необходимое (основы существующего строя, т.е. сущность) и случайное (несущественное, частные национально-специфические особенности отдельной страны). Конституции Японии и Индии одина ковы по своей социальной сущности — это конституции капиталисти ческого общества, но конкретные социальные силы в этих странах, определяющие их развитие, неодинаковы (в первом случае — крупная буржуазия, во втором — национальная буржуазия). Одинаковы по своей сущности, но различны по социальному содержанию конституции США и Египта, Мексики и Пакистана, Бразилии и Канады и т.д. Это нашло свое выражение в указанных выше различиях нескольких видов конституций.
Иногда дается иная классификация зарубежных конституций по и:
социальному содержанию: либеральные, этатические и смешанные, этатически-либеральные. Эта классификация в какой-то мере смыкается с предыдущей: конституции демократических стран — либеральные, тота литарных — этатические, характеризующиеся гипертрофированной ролью государства. В условиях переходных периодов нередки этатически-либеральные конституции.
Правовое, юридическое содержание конституции — это тот юридически значимый материал, из которого она состоит. Это нормы, закрепляющие основы общественного строя (формы собственности, организацию управления экономикой, например плановое или рыночное хозяйство, партийную систему и др.), государственного строя (форму правления форму устройства государства и др.), основные права граждан (праве собственности, право на труд, на свободу слова, неприкосновенность личности и др.). Наряду с принципиальными положениями конституция
32
содержит нормы, в которых эти положения детализированы (например, о парламентских процедурах, о некоторых полномочиях местного само управления). Правовое содержание конституции неодинаково в монар хии Бельгии (она регулирует многие отношения, связанные с троном) и республике Франции, в демократической Японии и тоталитарной КНДР, в развитой Италии и африканской Ботсване.
По своему характеру конституции могут быть демократическими, авторитарными и тоталитарными. Первые отражают общечеловеческие ценности, достижения в прогрессивном развитии политической и юриди ческой мысли (Италия, Япония, Бразилия и др.). Авторитарные консти туции нередко провозглашают господство и юридические привилегии определенных классов, социальных слоев, рас, этнических групп в обще стве, устанавливают фиксированную партийную систему (чаще всего однопартийность, однако конституция Нигерии 1989 г. разрешает две партии, законодательство Индонезии — три), принижают роль парла мента, ограничивают основные права граждан. Тоталитарные конститу ции закрепляют господство одной партии, слитную партийно-государст венную систему, вождизм, обязательную идеологию. Названные же в конституциях стран тоталитарного социализма основные права человека не осуществляются.
Тенденция развития зарубежных конституций. Общемировой процесс развития конституций прошел три этапа и сейчас находится на четвертом. На разных этапах их социальное и юридическое содержание изменялось. Первый этап длился от возникновения современных кон ституций в XVIII в. до первой мировой войны и образования государств тоталитарного социализма. Конституционный процесс на этом этапе ох ватывал в основном Европу, Северную и Южную Америку (исключение составляли африканская Либерия, Южная Африка и Австралия). Объем конституционного регулирования был узким, он ограничивался преиму щественно личными и некоторыми политическими правами граждан, а также вопросами организации и деятельности органов государственной власти. На втором этапе — между двумя мировыми войнами — консти туционное регулирование распространилось на некоторые вновь образо ванные государства Восточной Европы, единичные страны Азии и Афри ки («колониальные конституции»). В связи с возросшей экономической и социальной ролью государства это регулирование затронуло (и в ста рых, и в новых государствах) новые области общественных отношений, а в появившихся конституциях стран тоталитарного социализма оно при обрело почти всеобъемлющий характер, охватив сферу социально-эконо мических прав, идеологии, создание тоталитарной политической системы. На третьем этапе — после второй мировой войны до рубежа 80— 90-х годов — конституционный процесс приобрел глобальный характер,
33
распространившись на Азию, Африку, Океанию, поскольку в результате ликвидации колониальной зависимости возникло более 100 новых госу дарств. На этом этапе в разных группах государств действовали четыре модели конституции: либеральные конституции прошлого (США, Бель гии и др.), либеральные конституции «второй волны» (Японии 1946 г., Италии 1947 г. и др.), конституции тоталитарного социализма и либерально-этатические конституции во многих развивающихся странах (включая Латинскую Америку). В первых и особенно во вторых, в част ности под влиянием ранних социалистических конституций, массового демократического движения, был существенно расширен объект консти туционного регулирования: в них были включены социально-экономи ческие положения, нормы о роли партий, принципы внешней политики, отчасти положения об общественных объединениях. Конституции тота литарного социализма отрицали разделение властей и закрепляли прин цип единства государственной власти в его специфическом понимании («Вся власть Советам!»), провозглашали руководящую роль марксистско-ленинской партии в обществе и государстве, преимущества в правах для «трудящихся», обязательную идеологию. Конституции новых, разви вающихся государств (капиталистической ориентации) тяготели к за падной модели, заимствуя отдельные положения основных законов тота литарных социалистических государств (по национальному вопросу, о планировании, борьбе с эксплуатацией и др.). Конституции стран социа листической ориентации во многом копировали социалистическую кон ституционную модель, часто ухудшая ее (впрочем, они включали некото рые либеральные положения). На этом этапе во многих странах особенно четко выявилось противоречие между юридической и фактической кон ституцией, многие позитивные нормы конституций нередко носили лишь декларативный характер(особенно в социалистических и развивающих ся странах).
Четвертый этап, начавшийся в конце 80-х — начале 90-х годов, характеризуется крушением тоталитарных режимов в Европе, Азии, Аф рике. С конца 80-х годов до 1997 г. принято более 100 новых конституций, отразивших изменение ситуации и конституционных приоритетов. Они отражают также возрастаяие значения общечеловеческих ценностей (в какой-то мере это относится и к новым конституциям сохранившихся социалистических стран, к поправкам к ним), разрыв с тоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учете собст венного опыта.
§ 3. Разработка, принятие и изменение конституции
Разработка конституции. Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства, смене политических режимов (особенно в результате революционных событий), при существенных изменениях в общественном строе, если текст старой конституции нель зя привести в соответствие с ними путем принятия поправок. Однако во многих развивающихся, да и не только развивающихся, странах при нятие новых (особенно временных) конституций было связано с воен ными переворотами, с приходом к власти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй и политическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами (например, в Африке). Поэтому в некоторых странах конституции заменялись но выми в среднем через пять — семь лет, а то и чаще (Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд и др.).
Существуют различные способы подготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до конца создается специально образо ванным учредительным собранием или действующим парламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет (комиссия), который создается представительным органом и фактически разрабатывает проект. В ряде случаев роль учредительного собрания или парламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных заседаниях бывает весьма значительной. Так было при разработке кон ституций Италии 1947 г., Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г. и др.
В некоторых странах конституционные комиссии для разработки про екта основного закона создавались не представительными органами, а президентами или правительствами. Такими комиссиями были разрабо таны проекты конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем на рефе рендум, минуя парламент), Греции 1975 г. В ФРГ проект конституции 1949 г. был подготовлен Парламентским советом (основную работу про вели профессора по конституционному праву), состоявшим из предста вителей региональных парламентов, и утвержден командованием окку пационных войск. В Алжире проект конституции 1989 г. подготовила группа советников при президенте, и он также был вынесен на референ дум (эта конституция заменена другой в 1996 г.). После военных перево ротов проекты новых конституций разрабатываются или их основные положения формулируются обычно военными правительствами (напри мер, конституции Турции 1982 г., Нигерии 1989 г.), но проект конститу ции Фиджи 1990 г. после такого переворота подготовила в основном группа племенных вождей.
При предоставлении независимости колониям проекты конституций
новых государств разрабатывались министерствами колоний (Нигерия, 1964 г.; впоследствии уже учредительными, хотя и своеобразно сформи рованными, собраниями в Нигерии были приняты другие конституции), местными властями с участием советников метрополии (например, кон ституция Мадагаскара 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круг лых столов», в которых участвовали представители колониальной держа вы и деятели национально-освободительного движения (Зимбабве, 1979г.).
При переходе от тоталитарного к либеральному, полудемократичес кому, демократическому режимам конституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию) разрабатывались на общенацио нальных конференциях представителей различных партий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, «круглых столов» и т.д. В них участвовали и представители партий (коммунистических, революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных), утрачи вающих господствующую роль, лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир и др.).
В странах тоталитарного социализма и государствах социалистичес кой ориентации, а иногда и в других государствах подготовка проекта имеет свои особенности. Во-первых, она начинается по инициативе цент рального органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципы будущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представле нии парламенту или на референдум. Так разрабатывались практически конституции всех стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г. и др.), государств социалистической ориента ции в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).
Во-вторых, проект, подготовленный комиссией и одобренный выс шим партийным органом, выносится на общегосударственное обсужде ние с активным участием в нем массовых организаций. Обычно прово дится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок и до полнений. Правотворческие результаты такого обсуждения, как прави ло, бывают не очень значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г., Вьетнама 1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран вносились существенные поправки), а само обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта (во всяком случае его основных положений). Тем не менее эта стадия конституционного правотворчест-ва имеет важное значение для политической активизации населения, служит формой его партиципации — участия в управлении страной.
В некоторых государствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того, чтобы ознакомить население с проекта-
36
ми конституций и учесть его мнение (Папуа — Новая Гвинея 1975 г., Либерия 1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавших участие в обсуж дении, как правило, ограничивался элитой общества. К тому же, соглас но постановлениям органов, выносивших проект на обсуждение, иногда оно могло касаться только деталей, а не основных принципов (Шри-Ланка 1972 г.).
Принятие конституции. Одним из наиболее демократичных спосо бов принятия конституции считается принятие ее специально избран ным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный (в Бразилии он был двухпалатным), и после принятия конституции он нередко распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции. Учредительным собранием (с разными названиями) приняты конституции Туниса 1956г., Намибии 1990г., Болгарии 1991 г. и др. Учредительное собрание нередко продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента.
Учредительное собрание не всегда формируется только путем выбо ров. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982г. оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Тур ции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативны ми), поскольку их результаты утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учреди тельное собрание приняло конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).
Некоторые конституции приняты парламентами, провозгласивши ми себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа — Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983г., Бразилии 1988г., в Замбии 1992г.). Парламентами без переиме нования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г. В отдельных странах конституции приняты над парламентскими органами, составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты (например, Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).
Конституции нередко принимаются путем референдума — общего сударственного голосования избирателей (Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г., Алжир 1996 г., Белоруссия 1996 г. и др.). Референдум — демократический институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию;
предложить же какие-то поправки он не может. Однако без предвари-
3;
тельного обсуждения проекта населением или хотя бы в парламенте гражданину очень нелегко разобраться в таком сложном документе, как конституция. В ряде случаев путем референдума принимались реакцион ные конституции (в Греции, Родезии и др.). Иногда на референдум выно сятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, уже принятые парламентами или учреди тельными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избран ными на основе этих конституций парламентами (Бирма в 1974 г., Эфио пия в 1987г.).
В некоторых странах конституции были приняты фактически воен ными властями, провозгласившими переход таким путем к гражданско му правлению. Военные советы в качестве последней инстанции утвер дили принятые консультативными учредительными собраниями консти туции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г.). В отдельных странах социалистической ориентации, где революционно-демократические (единственные) партии осущест вляли важные государственные функции, первые конституции непо средственно принимались их высшими органами — съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетами партий (Ангола и Мозамбик в 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в других странах эти кон ституции заменены.
Наконец, в ряде монархических государств происходило октроирование конституций: они даровались «хорошим» монархом своему «вер ному народу» (Иордания в 1952 г., Непал в 1962 г., Свазиленд в 1978 г., Саудовская Аравия в 1992 г. и др.). В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия (обычно после конференций «круглого стола») даровала конституцию своим прежним колониям, объявляемым независимыми государствами. В Ве ликобритании это делалось в форме «приказа в совете» (акт монарха в Тайном совете, который состоит приблизительно из 300 человек — членов правительства, духовных иерархов, знати, высокопоставленных ниц). Таким образом было принято более 30 конституций для британ ских колоний, получивших независимость (большинство этих актов за менены).
Изменение конституции. Лучшим средством, способным обеспе чить необходимую стабильность конституционных норм, считается более сложный порядок внесения изменений в конституцию по сравне нию с обычным законом. Созыва учредительного собрания для внесения поправок в текст уже действующей конституции обычно не требуется, но в некоторых странах, например в Болгарии, для изменения «укреплен ных» статей конституции это необходимо. Поправки вносятся по реше-
38
нию парламента или на основании итогов референдума, однако принятие таких решений связано со специальными требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправок требует соблюдения определен ных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении конституции вносится только главой государства, правительством, определенной группой депу татов (в Турции — 1/3 всего состава парламента), субъектами федера ции (в Бразилии — половиной штатов) и т.д. Правда, в США поправку к конституции может внести и один депутат, и за 200 лет их было предло жено более 10 тыс., но принято только 27. Поправки к конституциям штатов в США могут быть внесены и в порядке народной инициативы — группой избирателей: в разных штатах от 3 до 20% избирателей, участ вовавших в последних выборах губернатора штата.
Как правило, поправка должна быть принята не простым, а квалифи цированным большинством в каждой палате парламента (2/3 общего числа голосов в Австрии, Италии, Нидерландах и др., 3/5 — в Греции, Испании) или (что реже) на совместном заседании палат (3/5 голосов во Франции). Такое решение не всегда является окончательным. Часто не обходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с определенным интервалом (в Греции — не менее месяца, в Италии — 3 месяца). В некоторых странах второй вотум должен иметь место только после из брания нового состава парламента (Бельгия, Финляндия).
После того как парламент принял поправку к конституции, в некото рых федерациях его решение должно быть утверждено определенным большинством субъектов федерации (в США — 3/4). В Дании, Швейца рии, некоторых других странах оно утверждается референдумом. Во Франции указанные 3/5 голосов конгресса (совместного заседания палат) — это тоже утверждение решений палат. Определенные статьи конституции изменяются решением квалифицированного большинства, другие — простым большинством (например, в Индии).
В большинстве случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованию вторично рассмотреть закон) и долж ны быть опубликованы, но в некоторых странах вето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия, Нидерланды, Паки стан), хотя на практике не применяется.
Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения (в ряде стран — республикан скую форму правления, в Португалии — право на демократическую оп позицию, в Германии — принципы правового, демократического и феде ративного государства, в Мавритании — принципы многопартийности). о некоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделы конституции. Нередко запрещается изменение конституции в
• 39
период чрезвычайного положения (например, в Испании), иногда — в течение определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии — 5 лет).
При военных переворотах нередко используется чрезвычайный поря док изменения и отмены конституции: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст. Как правило, впоследствии приостановленная конституция не возобнов ляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатыва ют новый основной закон.
§ 4. Виды конституций
Классификация конституций по социальным признакам. Марксистско-ленинское направление в правоведении обычно различает кон ституции буржуазного и социалистического типов, а также конституции, переходные к буржуазному типу (в странах капиталистической ориента ции) и переходные к социалистическому типу (в революционно-демократических государствах, в том числе в странах социалистической ориентации). В основу такой классификации положены прежде всего социаль ные признаки: характер закрепляемого основным законом общественно го строя и природа политической власти (иногда учитываются и другие моменты, например организация государственной власти на основе принципа полновластия советов в социалистических странах).
Такая классификация отражает (правда, далеко не полностью) суще ствующие реалии, хотя термин «буржуазные» по отношению ко многим современным западным конституциям неудачен. Как уже отмечалось, ситуация в современном мире гораздо сложнее, переплетаются элемен ты капитализма и социализма, идут процессы сближения различных пра вовых систем. С другой стороны, в некоторых монархических государст вах (например, в Лесото, ЮАР, Заире) действуют (или действовали) такие конституции, которые еще далеки от буржуазных и тем более от буржуазно-демократических моделей. Поэтому с точки зрения социаль ного характера нередко различаются: полуфеодально-теократические конституции (например, конституции Брунея, Катара, Саудовской Ара вии), конституции капиталистического общества, конституции тотали тарного социализма и постсоциалистические конституции. На базе про исходящего сближения правовых систем складывается модель конститу ции современной цивилизации, которая в то же время учитывает особен ности различных стран. По признаку демократичности конституций раз личаются демократические, авторитарные и тоталитарные. Характерис тика их дана выше. Следует отметить лишь, что открыто авторитарные
40
конституции встречаются крайне редко, обычно реальный авторитаризм бывает прикрыт демагогическими нормами. Сказанное относится и к тоталитарным конституциям, хотя в данном случае антидемократизм выражен наиболее отчетливо.
Классификация конституций по юридическим признакам. Выше уже говорилось о делении конституций с точки зрения их структуры на консолидированные, неконсолидированные и др.
В зависимости от формы различаются два вида конституций: писа ные и неписаные. Писаная конституция — это особый законодательный акт или несколько нередко разновременных актов (например, в Финлян дии, Швеции), которые официально провозглашены основными закона ми данной страны. Неписаная конституция — это совокупность различ ных законов, судебных прецедентов и обычаев (конвенциональных норм); из-за последних такая конституция и называется неписаной. Эти акты и нормы в своей совокупности закрепляют в какой-то мере основы существующего строя, но формально не провозглашены в качестве ос новных законов (Великобритания, Новая Зеландия).
Указанное различие в значительной мере условно, так как в насто ящее время нет таких конституций, которые были бы целиком неписа ными (даже Великобритания, которая считается классической страной неписаной конституции, имеет в составе основного закона множество писаных актов). По существу, это комбинированные конституции, со держащие писаные и неписаные нормы. Поэтому указанное выше раз личие писаной и неписаной конституции часто заменяют различиями формальной конституции (конституционный акт) и материальной кон ституции (совокупность норм, регулирующих вопросы конституцион ного значения).
По порядку издания конституции зарубежных стран подразделя ются на: октроированные (дарованные); принятые представительным органом (учредительным собранием, парламентом); одобренные на ре ферендуме. Октроированные конституции издаются властью главы го сударства без участия представительных органов. В эпоху крушения феодальных порядков в Европе конституции нередко «даровались» мо нархом «своему народу». Сейчас такая форма октроирования встреча ется редко (Катар, Кувейт и др.). В период крушения колониальной системы октроирование приобрело иную форму — пожалования мет рополией конституции прежней колонии. На самом же деле ни в том, т в другом случае октроирование не было добровольным актом: евро пейские конституции XIX в. были вырваны у феодалов в результате борьбы народных масс во главе с буржуазией, а современные «даро ванные» конституции завоеваны в результате побед национально-осво бодительных революций.
41
По способу изменения различаются «гибкие» и «жесткие» конститу ции. «Гибкими» называют те из них, которые изменяются в том же поряд ке, что и другие законы (такова, например, неписаная конституция Вели кобритании). Для внесения изменений в «жесткие» конституции требу ются особые условия, указанные выше (квалифицированное большинст во голосов, двойной вотум, утверждение на референдуме и др.). В насто ящее время наблюдается тенденция появления все большего числа «сме шанных» по порядку изменения конституций: одни их статьи не подле жат изменению вообще, другие изменяются в усложненном порядке, третьи — в упрощенном. Внести поправку в «жесткую» конституцию, естественно, труднее, чем в «гибкую», но если текст конституционного документа остается без изменений в течение длительного времени, то это еще не значит, что неизменной остается также и фактическая консти туция страны. Фактическая конституция изменяется каждый раз, когда изменяется в стране соотношение сил, но в тексте конституционного документа такие изменения отражаются далеко не всегда.
В зависимости от периода действия конституции бывают постоян ными и временными. Разумеется, отнесение той или иной конституции к первой группе отнюдь не означает ее вечного действия: вечных конститу ций не было и нет (более двух веков действует конституция США, более века — Бельгии). Нередки случаи, когда принятые и официально назван ные постоянными конституции вскоре отменялись и заменялись новыми, более прогрессивными или, напротив, реакционными. Постоянная кон ституция — это такая, в которой не устанавливается заранее каких-либо хронологических границ ее действия. Временная же конституция огра ничивает срок своего действия или устанавливает условия, при наступ лении которых она заменяется постоянной конституцией (например, Конституционная декларация Йеменской Арабской Республики 1974 г., временные конституции ОАЭ 1971 г., Судана 1985 г., Таиланда 1991 г., ЮАР 1994 г. и др.). Временные конституции принимаются без созыва учредительного собрания и на референдум не выносятся. Обычно они провозглашаются главой государства (так часто было в Египте, такова временная конституция Таиланда 1991 г.) или новым руководством стра ны после очередного переворота (Судан в 1985 г.).
В условиях крушения тоталитарных режимов временные конститу ции принимались на общенациональных конференциях (Заир, Эфиопия и др.). В некоторых странах таким образом приняты и постоянные кон ституции (Бенин, Конго, Чад и др.). Многие из названных выше времен ных конституций уже заменены другими, но, например, в Ираке и ОАЭ временные конституции действуют уже более четверти века.
С точки зрения целеполагания различают конституции программно го характера и констатирующие. Программными обычно являются все
42
социалистические конституции, определяющие цели строительства со циализма и коммунизма (например, в Китае, как объясняют его руково дители, цель строительства социализма, поставленная в конституции, потребует для своего осуществления приблизительно 100 лет). Конста тирующие конституции не содержат программных положений о преобра зовании общества (например, конституция США). Однако большая часть норм программных конституций — констатирующие, а в констати рующих конституциях почти всегда содержатся элементы программы (например, в преамбулах). Различают также конституции федеративных государств, унитарных государств, субъектов федерации. В редких слу чаях конституции имеются в автономиях политического характера (на пример, Автономная Республика Крым на Украине).
§ 5. Институт конституционного контроля
Понятие и значение конституционного контроля. Юридическое верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют специализированные и неспециализированные органы, ко торые обязаны не допускать применения законов и других актов, проти воречащих конституции, а в некоторых странах — воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль (надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. На ряду с ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов и др.). Вместе с тем возможны непосредствен ные, неюридические способы защиты конституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии с конституциями Ганы, Гер мании, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствам на демократический конституционный строй. Существует ответственность должностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент, предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельности политических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайного положения). Особую роль игра ет конституционный контроль — судебный, специальных органов, a i некоторых странах (Франция) — контроль со стороны административных судов (особенно их высшего органа).
В ходе конституционного контроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не только защита конституционны:
норм, но и их развитие в соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого — США, где действующая сегодня консти
43
туция 1787 г. была принята в совершенно иных социально-экономичес ких и политических условиях. Почти за два столетия существования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всего Верховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую» конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органа ми конституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Кана да, Франция и т.д.).
С другой стороны, конституционный контроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства. Особенно это отно сится к странам, где осуществляется только последующий надзор: некон ституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнитель ной власти, в частности принимаемые в порядке делегированного законодательства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об их конституционности.
Наконец, в практике самих органов конституционного контроля бы вают случаи, когда в принятых ими решениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этом свидетельствуют особые мне ния членов конституционных судов, довольно частое принятие решений при минимальном перевесе голосов.
Тем не менее институт конституционного контроля (надзора) — важ нейший демократический институт. Его правильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в котором выражается соот ношение социальных сил в обществе и который призван поддерживать необходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конститу ционный контроль, есть учреждения и должностные лица, которые зани маются этим наряду с выполнением других обязанностей, а есть и специ ально созданные для этой цели органы конституционного контроля.
Органы конституционного контроля. В социалистических стра нах функции конституционного контроля (надзора), особенно за консти туционностью принимаемых законов, были возложены на сам парла мент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшего представительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой цели при парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами- несколько специалистов по конституционному праву (такой порядок существовал раньше в Румынии, в бывшей ГДР). В настоящее время в социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должно быть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента. Институ та конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые была сформулирована концепция верховенства парламента.
В ряде стран некоторые функции конституционного контроля выпол няет президент, который в соответствии с основным законом является
44
гарантом конституции (Франция и др.). Практически это выражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентом и до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязы вающей исполнять его) вправе обратиться в специальный орган консти туционного контроля с вопросом о конституционности данного акта.
Особое значение имеет судебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве стран англосаксонской системы права (Австра лия, Индия, Канада, США и др.) эту функцию выполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит в рассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могут осуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшая су дебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япо ния), в других — только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях — также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малай зия), хотя и в последнем случае окончательное решение принимает вер ховный суд государства.
В ряде стран функции конституционного контроля (надзора) вверены специальному органу — конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется при участии разных ветвей власти (зако нодательной — парламента, исполнительной — президента), а также су дейского корпуса (высшего совета магистратуры или аналогичных орга нов судебного руководства). В его составе часто есть не только профес сиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практи ки, но и профессора права, политики, бывшие государственные служа щие. Они обычно назначаются не пожизненно, а на один, однако доволь но длительный срок (но не более 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичным обновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного суда выполняет специализирован ная палата конституционных гарантий, конституционного право судия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перу и др.).
В Казахстане, Марокко, Сенегале, Тунисе, Франции создаются кон ституционные советы (иногда они называются конституционными су дами или высшими конституционными судами, хотя на деле это несудеб ные органы). Конституционные советы формируются, как правило, без участия судейского корпуса. В некоторых странах они назначаются пре зидентами, во Франции треть состава совета назначает президент и по трети — председатели обеих палат парламента. В Эфиопии аналогичный орган называется Советом конституционных расследований.
В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-ре лигиозные советы. В Иране конституционный контроль осуществляет своеобразный орган— наблюдательный совет, состоящий из 12 человек:
45
шести богословов, назначенных руководителем государства (высшим ду ховным лицом), и шести юристов, предложенных парламентом. Наблю дательный совет следит за соответствием законов не столько конститу ции 1979 г., сколько Корану. Под предлогом противоречия Корану в 1982 г. он отклонил законы об аграрной реформе и монополии внешней торгов ли, в 1987 г. — закон о труде. Однако считается, что последнее слово все же принадлежит парламенту. Для преодоления конфликтов между пар ламентом и наблюдательным советом создан специальный согласитель ный орган.
В Пакистане наряду с Верховным судом, который осуществляет кон ституционный контроль, есть еще два органа: исламский совет (рассмат ривает соответствие правовых актов Корану) и суд шариата (он рассмат ривает иски граждан, в том числе о несоответствии шариату актов, каса ющихся граждан).
В некоторых странах соединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если в процессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможной неконституционности при меняемого закона, он обращается в конституционный суд (Греция, Ита лия, Португалия).
Помимо конституционного надзора на эти органы возлагаются обыч но и другие функции: наблюдение за правильностью проведения рефе рендумов, объявление их результатов (Франция), рассмотрение кон фликтов по вопросам компетенции между центральными и областными органами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентом против президента республики (Италия), объявление не конституционными политических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключений высшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах и толкование обычны:
законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан).
Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие ор ганы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсманы, гражда не, если нарушены их конституционные права (обычно только после рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпа ны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такого обращения говорится в главе, посвящен ной правовому статусу личности.
Формы конституционного контроля. Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контроль осуществляют
46
конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой ( проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.
При последующем конституционном контроле спор о конституционности
того или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия, США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу ан нулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не всту пают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализи рованного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения орга нов конституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше, Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон неконституционным, такое решение подлежит утвержде нию парламента (в Польше предполагается отмена этого правила, вве денного еще в «социалистический» период). В Казахстане против реше ния конституционного совета может возразить президент, и тогда дело рассматривается повторно.
Различают конкретный и абстрактный конституционный кон троль. В первом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд дает толкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бывает обязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенные виды законов, например органические законы во Франции до их подписания президентом), решающий и консультативный кон троль (в последнем случае решение не обязательно для соответствующе го органа).
Порядок рассмотрения споров по поводу неконституционности нормативных актов. Порядок оспариваний конституционности право вых актов в разных странах различен. Там, где в качестве органов консти туционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституцион ность закона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрением в суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) Дела, для решения которого применяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона может заявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чем суд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.). В Япо нии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском о неконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но толь-
47
ко в отношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их при нятия.
В тех странах, где учреждены специальные органы конституционного контроля, обращаться непосредственно в такой орган с иском (ходатай ством) может строго ограниченный круг должностных лиц и государст венных органов. Это президент республики (Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатов парламента (Герма ния, Испания), председатели палат парламента (Испания, Франция), некоторые органы государства на местах — правительства земель в Гер мании, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд в Австрии. Право обращаться с иском о неконституционности право вых актов в органы конституционного контроля предоставляется и граж данам, но обычно только в одном случае: если нарушены их конституци онные права.
Обсуждение вопроса о неконституционности какого-либо акта в орга нах конституционного контроля протекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, в Верховном суде США назначается докладчик — один из членов суда. Составленные им материалы обсужда ются всем составом суда, затем происходит голосование. В верховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение может быть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). В конституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституци онности акта происходит в основном по правилам гражданского процес са (по существу, речь идет об особом конституционном процессе) с учас тием сторон, их представителей, с вызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может быть назначен, но представленный им материал имеет вводный характер.
В конституционном совете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, на базе исследования письменных матери алов). Главную роль играет докладчик по делу — член совета, которому председатель совета поручает подготовить проект решения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета не вызываются, хотя бывают и исключения.
Во всех случаях,/если конституционный контроль осуществляется коллективным органом, решения принимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразу после его принятия, мо тивировочная может быть опубликована через определенный срок, иног да довольно длительный.
Глава 3 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
§ 1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус личности
Права и обязанности человека и гражданина. Начиная с француз ской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., большинство кон ституций стран мира стали содержать нормы, относящиеся к правовому положению обоих этих субъектов. Лишь конституции тоталитарных со циалистических стран, а также некоторых других тоталитарных режи мов говорят только о правах гражданина, выдвигая их на первый план и считая их дарованными государством.
Права человека — это естественные, неотчуждаемые права, принад лежащие ему в силу рождения как личности. Под лозунгами неотчужда емых прав человека передовые представители «третьего сословия», рево люционной буржуазии, выступали против произвола абсолютных монар хов и закрепощения личности средневековой церковью. Требование за щиты прав человека выдвигается и в настоящее время различными дви жениями, направленными против авторитаризма и тоталитаризма.
К числу неотчуждаемых прав человека относят обычно право на жизнь, свободу, безопасность, собственность, физическую и психичес кую неприкосновенность, достоинство личности, личную и семейную тайну и др. В последние годы сюда присоединяются и некоторые права «третьего» и «четвертого» поколения, например право на использование достижений культуры или чистую природную среду. Считается, что эти права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актами и действиями.
Права гражданина, напротив, связаны с фактом гражданства, при надлежности лица к определенному государству, политическому сооб ществу. Это права личности как члена политического сообщества, они связаны с актами и действиями государственных органов. К их числу относятся, например, избирательные права, право на объединение в по литические партии, право на участие в управлении делами государства и т.д. Сюда относятся и некоторые социально-экономические права (на пример, на бесплатное обучение за счет государства, на государственное медицинское обслуживание). Они предоставляются гражданам с учетом материальных возможностей государства, в зависимости от уровня раз-
49
4 1465
вития демократии в данной стране, от ее традиций и других обстоя тельств. Однако нет непреодолимой грани между правами человека и правами гражданина, не всегда между ними можно провести различия, их разделение имеет преимущественно общетеоретический характер. И те, и другие, будучи записаны в конституциях, должны обеспечиваться государством, его органами.
В странах тоталитарного социализма, где, как уже отмечалось, не принято различать права человека и права гражданина, особое значение придается другому различию — правам граждан и правам трудящихся. В некоторых конституциях (например, в китайской) отдельные социаль но-экономические права (право на отдых, на образование и др.) предо ставляются только трудящимся гражданам. Последние могут обладать и другими преимуществами (иногда «эксплуататоры» лишались избира тельных прав, государственные гарантии права на охрану здоровья за креплялись только за трудящимися).
Конституции многих стран различают также обязанности человека (например, соблюдать законы страны пребывания) и обязанности гражданина (например, обязательная воинская служба). Иногда в науке некоторые права и обязанности характеризуются как позитивные (например, избирательные права гражданина или та же обязанность лю бого лица соблюдать конституцию и законы). Эти права и обязанности обеспечиваются непосредственным государственным принуждением, в том числе судебным. Другие права и обязанности, хотя они и записаны в конституции, рассматриваются как моральные и непосредственно не защищаются судом; защищаются лишь производные от них, более кон кретные права и обязанности. К числу моральных относят, например, право на здоровую окружающую среду или обязанность граждан-депута тов отдавать все силы служению народу (как это зафиксировано в китай ской конституции).
Многие права и обязанности человека и гражданина возникают толь ко с достижением определенного возраста, например право на труд обыч но с 16 лет, воинская обязанность — с 18—19 лет. Многие права возни кают с момента рождения (например, право собственности), а иногда и до рождения: наследниками могут стать дети, родившиеся после смерти наследодателя.
Международное право и правовой статус личности. В современ ных условиях некоторые основы правового статуса личности, а в опреде ленных аспектах и гражданина (например, по вопросам избирательного права) в значительной степени определяются международным правом, его общепризнанными принципами и нормами. В конституциях многих государств содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г., на Международные пакты о правах человека 1966 г. (всту-
50
пили в силу в 1976 г.). Международные акты, ратифицированные госу дарством, могут действовать непосредственно и применяться судами страны как ее внутреннее право, причем некоторые конституции уста навливают примат (верховенство) международного права над внутрен ним (помимо ратифицированных государством актов это положение от носится и к общепризнанным принципам международного права). Нормы международного права по вопросу о правах человека могут дейст вовать и через внутреннее право, если они имплементированы (включе ны) в законодательство страны (в ряде случаев международное право предусматривает такую имплементацию для государств, подписавших и ратифицировавших соответствующие международные документы).
Международное право устанавливает: 1) внутреннее законодательст во не может противоречить зафиксированным в международных актах основным правам человека и общечеловеческим ценностям; 2) нет абсо лютной свободы и абсолютных прав; они могут быть ограничены, но только на основе закона и в той части, в какой это допускает конституция в соответствии с требованиями международного права и в точно опреде ленных целях (сохранение общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т.д.); 3) запрещается злоупотребление правами, т.е. использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам других физических или юридических лиц; 4) права личности ограничены правами других лиц.
Правовые системы и права личности. Хотя принципиальные поло жения международного права о правах человека приняты большей час тью государств мира, конкретно правовое положение личности в общест ве зависит от существующей в данной стране правовой системы, от соот ветствующего правового регулирования. В условиях демократической правовой системы (независимо от особенностей англосаксонской или, например, германо-романской «правовой семьи») преобладает индиви дуалистический подход к правам человека и гражданина, исходящий из приоритета личности перед обществом и государством. Главный акцент делается на личных и политических правах и свободах, в то время как социально-экономическим правам не уделяется особого внимания. Хотя в новейших конституциях (бразильской, итальянской, перуанской и др.) перечень социально-экономических прав довольно широк, они сформу лированы скорее как пожелания. В одних конституциях (индийской и др.) эти права рассматриваются лишь как ориентация для деятельности правительства, в других (например, в США) многие социально-экономи ческие права (кроме права собственности и некоторых других) вообще не упоминаются. Они не рассматриваются как права в подлинном смысле, поскольку, как считается, их невозможно обеспечить путем судебных исков и решений.
51
Социалистическая концепция прав человека (в трактовке тоталитар ного социализма) исходит из коллективистских принципов, придавая приоритет обществу и государству, коллективу перед личностью. Ее сто ронники считают, что человек живет в обществе и не может быть свобод ным от общества. Поэтому права человека и тем более гражданина могут быть реализованы только в сообществе и обеспечены государством. Ос новная роль в наделении личности (гражданина) правами отводится го сударству, а прирожденные права в принципе отвергаются. Как отмеча лось, при данном подходе приоритет отдается различию прав трудящихся и нетрудящихся граждан и в отличие от индивидуалистской концепции основное внимание уделяется социально-экономическим правам, как имеющим особое значение для трудящихся.
Подход к правам человека в мусульманском праве в значительной мере связан с религиозной и половой принадлежностью лица. Существу ют преимущества для мусульман по сравнению с немусульманами (на пример, по конституции Сирии 1973 г. президентом республики может быть только мусульманин), по классическому мусульманскому праву мужчины имеют преимущества перед женщинами. В ряде стран женщи нам не предоставляются избирательные права; женщины-наследницы получают лишь половину той доли, которую получают мужчины; в суде показания двух женщин приравниваются к показанию одного мужчины;
и т.д. В Иране в соответствии с Уголовным кодексом, который с 1979 г. применялся в экспериментальном порядке и вступил в силу в 1996 г., женщина за появление в общественном месте без паранджи может быть наказана 74 ударами плети, за супружескую неверность ее можно побить камнями (правда, для этого нужно иметь трех свидетелей, что, вероятно, не так просто обеспечить). Обманутый супруг может убить соперника, но женщина такого права не имеет, и т.д. Акцент в мусульманском праве делается не на правах человека, а на его обязанностях перед Аллахом и общиной «правоверных» (перед мусульманской уммой).
Правда, классическое мусульманское право предусматривает некото рые имущественные гарантии для женщин, например в случае развода. Бывший супруг должен обеспечить ее и детей. Если он не платит алимен ты, ему в Иране грозит тюремное заключение (до 5 месяцев). К тому же классическое мусульманское право применяется только к мусульманам, в отношениях их между собой. Остальные руководствуются законами государства и в частных отношениях могут использовать нормы своей «правовой семьи», хотя в странах мусульманского фундаментализма ре лигиозная полиция нравов (мутава) бьет и «неверных» за нарушение мусульманских обрядов, разгоняет вечеринки европейских мужчин и женщин. Классическое мусульманское право действует в своем прежнем виде лишь в немногих мусульманских государствах, в большинстве же
52
стран оно подверглось влиянию общечеловеческих норм и принципов, воздействию международного права, но тем не менее по конституциям большинства мусульманских стран источником законодательства явля ется шариат.
В обычном праве (например, система устных правовых обычаев пле мен в Тропической Африке, Океании) правовой статус лица зависит от его принадлежности к определенному племени. Нормы обычного права сохраняются в памяти вождей, старейшин (некоторые европейские ис следователи пытались их записывать и даже кодифицировать) и распро страняются только на соплеменников. Согласно представлениям, господ ствующим среди толкователей обычного права, лицо может реализовы вать свои права и выполнять свои обязанности, вытекающие из его пле менного статуса, только в данном племени. Человек — лишь часть, «кле точка» племени, он не имеет, по существу, отдельных от племени прав. На деле сфера действия племенного обычного права весьма ограниченна, хотя там, где оно действует, большинство населения руководствуется именно его правилами, а не писаными законами. Кроме того, некоторые нормы обычного права включены в тексты законов. Обычное право не применяется для регулирования уголовных, административных отноше ний, в сфере финансового и многих других отраслей права, распростра няясь только на земельные, семейные отношения (порядок обработки общинной земли, распределение выпасов для скота, обрядовые ритуалы при вступлении в брак и др.). На практике, однако, рядовые соплеменни ки выполняют также натуральные повинности по отношению к старей шинам и вождям (например, обрабатывают их семейные земельные участки).
§ 2. Институт гражданства
Физические лица и основы их правового статуса. Правовое поло жение лица зависит прежде всего от его статуса: гражданин, иностранец (гражданин другого государства), лицо без гражданства, лицо с множе ственным (частный случай — с двойным) гражданством. Особый статус могут иметь также беженцы (не граждане государства их пребывания), вынужденные переселенцы (граждане), перемещенные лица и др. Отчас ти их положение регулируется международным правом, а в основном — внутренним законодательством отдельно взятой страны.
Наиболее широкими правами (включая политические, в том числе избирательные, право на объединение в политические партии, право на доступ к государственной службе) пользуются граждане данного государства, они же несут и наибольшие обязанности (включая воинскую
службу там, где существует всеобщая воинская обязанность, например в Германии, Израиле или Китае). Иностранцы, как правило, не обладают многими политическими правами, хотя в отдельных странах, например в Германии, они участвуют в выборах органов местного самоуправления, а в государствах Латинской Америки на основе взаимности — ив выборах в парламент. Они обладают правом собственности, могут получать, в том числе бесплатно, муниципальное жилье, имеют право на труд, но их доступ к некоторым видам работ ограничен: в ряде стран иностранцы не могут быть капитанами кораблей морского судоходства, командирами экипажей воздушных судов, работать на радио, телеграфе, телевидении и т.д. С другой стороны, они не обязаны служить в армии страны пребы вания, не платят налоги (особенно если между государствами, такими, как, например, США и Россия, есть соглашения об исключении двойного налогообложения), во многих странах не имеют права приобретать землю в собственность. Иностранцы имеют паспорт (удостоверение лич ности) своего государства, а в стране пребывания им выдается другой документ — вид на жительство (иногда, например для иностранных сту дентов, просто делается отметка в национальном паспорте). Сказанное относится к «рядовым» иностранцам. На дипломатических представите лей, на персонал миссий распространяется действие особых правил в соответствии с международным правом и соглашениями, заключенными между государствами.
Положение лиц без гражданства во многом аналогично положению иностранцев. Однако в отличие от иностранцев они не пользуются дип ломатической защитой какого-либо государства, что усложняет ситуа цию. Поэтому в современном международном праве господствует тен денция к принятию мер, сокращающих состояние без гражданства (за ключаются международные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры). В соответствии с действующим в большинстве стран законо дательством лица без гражданства, как и иностранцы, могут быть прину дительно высланы из страны (в отношении граждан применять такую меру новейшие конституции запрещают). Сказанное относится и к ра ботникам дипломатических миссий, хотя в отношении их действуют осо бые правила и особый порядок выдворения из страны.
Лица с множественным, двойным гражданством обладают права ми и несут обязанности в соответствии с законодательством всех тех государств, гражданами которых они являются. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к нескольким государствам, например служба в армии) разрешаются по дипломатическим каналам.
Иностранцы, лица без гражданства, с множественным гражданством, равно как и граждане данной страны, обязаны знать и соблюдать законы
5-
страны своего пребывания. Незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение.
Граждане и подданные. В конституционном праве зарубежных стран употребляются два термина: гражданство и подданство. Первый характеризует принадлежность лица к определенному государству, его устойчивую правовую связь со своим государством, которая порождает, с одной стороны, определенные права и обязанности лица по отношению к государству (например, право на равный доступ к государственной службе и обязанность платить налоги), а с другой — права и обязан ности государства по отношению к гражданину (например, право соот ветствующих государственных органов разрешать или не разрешать массовые уличные политические демонстрации, обязанность защищать право личной собственности). Гражданство предполагает двухсторон ние связи, двухсторонние права и обязанности и личности, и государ ства. Термин «подданство» применяется в монархиях. Он отражает лич ную связь человека с монархом («подданный его величества»).
В развитых странах это различие на деле носит лишь словесный характер: основы правового положения личности в монархии Великобри тании мало чем отличаются от ситуации в республике Франции. К тому же в последние десятилетия в европейских монархиях, в Японии и неко торых других странах оба термина употребляются как равнозначные, а вместо подданства все чаще используется термин «гражданство». В ряде государств первый термин вообще исключен из широкого употребления и применяется лишь при особых церемониях. В развивающихся странах, в государствах Арабского Востока, в Африке указанное различие имеет существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нару шение верности может быть сурово наказано.
Большинство населения в странах мира составляют граждане. В не которых странах Европы (Бельгия, Швейцария, в меньшей степени Гер мания) проживает значительное количество иностранцев, составляю щих существенную часть рабочей силы, занятой на тяжелой, грязной, низкооплачиваемой работе. В нефтедобывающих странах Арабского Востока (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько лет работники нефтепромыслов (преимущественно из стран Азии) составляют нередко более половины численности населения стра ны (в ОАЭ в начале 90-х годов их численность достигала 80%). Эти работники живут, как правило, в специальных местах поселения, всякая политическая деятельность и даже экономические забастовки им запре щены.
Граждане государства также бывают неодинаковы по своему положе нию. Различаются урожденные в данной стране и натурализованные
55
граждане, т.е. принятые в гражданство в соответствии с установленной законом процедурой. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны президентами (например, в США), урожденных в данной стране граждан нельзя из нее выслать, лишив гражданства, тогда как натурализованных — можно. В отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие «ассоциированный гражданин». Это лица, относя щиеся к некоторым национальностям, которые считаются некоренными. Ассоциированные граждане должны сделать письменное заявление о лояльности государству. В мусульманских государствах существует также, как уже отмечалось, различие в правовом положении граждан-мужчин и граждан-женщин.
После заключения Маастрихтского договора 1992 г., преобразовав шего Европейское сообщество в Европейский союз, все граждане госу дарств-членов являются гражданами Европейского союза, сохраняя на циональное гражданство. Они уже давно избирают Европейский парла мент, могут теперь участвовать в выборах муниципальных органов госу дарств-членов по месту жительства, обращаться с петициями к Европарламенту и его омбудсману по правам человека. Однако их правовое поло жение в разных государствах неодинаково, оно в основном регулируется внутренним законодательством.
Способы приобретения и утраты, гражданства. Существуют два основных способа приобретения гражданства: по рождению — филиа ция (от латинского слова «филиус» — сын) и натурализация — прием в гражданство уполномоченными на то органами государства; обычно это делается от имени главы государства (президента, монарха). В свою очередь приобретение гражданства по рождению имеет два основания:
право крови и право почвы. Первое означает приобретение ребенком гражданства родителей независимо от места его рождения. Проблема возникает лишь тогда, когда родители ребенка имеют разное гражданст во (например, мать — итальянская гражданка, отец — гражданин Фран ции). Этот вопрос в большинстве стран решается только на основании письменного соглашения родителей о выборе гражданства ребенка. До этого он может оставаться лицом без гражданства или (что чаще) может приобрести гражданство по месту рождения. Принцип права почвы при меняется к узкому кругу лиц, преимущественно к тем, гражданство роди телей которых или родители которых неизвестны, а зачастую к родив шимся на территории данной страны детям граждан другого государства, если только родители не находились в данной стране по службе (напри мер, дипломаты). В большинстве стран законодательство предусматри вает оба основания приобретения гражданства по рождению: и право крови, и право почвы.
Натурализация возможна по закону (усыновление, в некоторых
56
случаях вступление в брак), но обычно она осуществляется по заявле нию. Заявление подается лицом в компетентные органы того государст ва гражданство которого оно желает приобрести. В ряде случаев необхо дима также подача заявления в органы государства той страны, из граж данства которой лицо желает выйти. Оба эти заявления обычно подают ся в местные органы министерства внутренних дел или юстиции, но чаще всего они должны быть написаны на имя главы государства (иногда во прос об изменении гражданства решает министр внутренних дел). Прием в гражданство возможен при соблюдении ряда условий: до этого необхо димо несколько лет жить в стране, гражданство которой лицо желает получить (в Венгрии — 3 года, в Алжире — 7 лет, в Республике Чад — 15); знать язык этой страны (довольно сложный экзамен предусмотрен законодательством Латвии и Эстонии, принятым в 90-х годах: в Латвии, например, помимо знания в совершенстве латышского языка, нужно хо рошо знать историю страны с начала XX в., а также иметь предков, живших в Латвии с этого же времени); быть психически здоровым и не иметь некоторых болезней (например, СПИДа); не быть зарегистриро ванным — в частности, в документах Интерпола — в качестве террорис та; не принадлежать к партиям, выступающим за насильственное изме нение конституционного строя; и т.д. В отдельных арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) в гражданство могут быть при няты только мусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны для приема в гражданство изменить свою религию. Законодательство о гражданстве отдельных стран Тропической Африки требует, чтобы натурализующийся «укоренился» в общине, соблюдал те обычаи, которыми руководствуются окружающие. Вступление в брак, как правило, не влечет автоматического предоставления гражданства, хотя и облегчает его получение. Лишь в немногих странах (например, в Саудовской Аравии) гражданство автоматически предоставляется жен щине, вступившей в брак с саудовским гражданином, но при условии, что она мусульманка или принимает ислам. Предоставление права убежища лицам, преследуемым по политическим мотивам, за их научную, общест венную, культурную деятельность, также не влечет автоматического предоставления гражданства.
Наряду с рассмотренными существуют и другие, менее распростра ненные способы приобретения гражданства. К их числу относятся: оп тация (выбор гражданства той или иной страны в связи с переходом части территории от одного государства к другому или провозглашением части территории прежнего государства новым независимым государст вом, когда лицо может оставить прежнее гражданство или выбрать новое, как это было, например, в Алжире после достижения им независи мости в течение трех лет после 1962 г.); трансферт (переход террито-
57
рии сопровождается изменением гражданства без права выбора, что бы вает редко, но имело место в некоторых государствах после второй миро вой войны); регистрация (она предполагает упрощенный порядок при обретения гражданства, если родители данного лица были или являются гражданами страны); восстановление гражданства (для бывших граж дан данного государства). Эти способы также представляют собой инди видуальные (например, оптация) или коллективные (трансферт) разно видности натурализации.
Гражданство детей при изменении гражданства родителей из меняется в зависимости от возраста детей. Обычно дети до 14-летнего возраста (в некоторых странах — до 12 лет, в США и других странах установлен еще более низкий возраст) автоматически следуют за ро дителями, приобретая без дополнительных формальностей новое граж данство. Сложности возникают, если гражданство меняет один из ро дителей. В таком случае гражданство малолетнего ребенка сохраняется или изменяется по письменному соглашению родителей. При изменении гражданства детей в возрасте 12— 14— 18 лет (иногда до 21 года) обычно спрашивают об их согласии в присутствии представителя судебного ведомства, нотариуса, иного представителя государственных органов, а также педагога. Дети старше 18 лет (в некоторых странах старше 20, 21 года) изменяют свое гражданство на общих основаниях, хотя если они делают это вместе с родителями, то процедура несколько упро щается.
Утрата гражданства. Возможны два способа утраты гражданства:
выход из гражданства и лишение гражданства. Выход из гражданства осуществляется по инициативе лица, которое подает заявление об этом Как отмечалось, заявление обычно подается в местный орган министерства внутренних дел, но разрешение дает глава государства. Лишенш гражданства осуществляется уполномоченными на то органами государства вопреки желанию лица. В ряде стран разрешается лишать граж данства только натурализованных граждан за преступления, указанные в законе, но иногда в течение лишь определенного срока после натурали зации (например, шести лет в Австрии). В отдельных странах закон предусматривает возможность лишения гражданства и урожденных граждан, но только за действия в пользу иностранного государства, кото рые причинили ущерб государству гражданина, или за умышленное ук лонение от военной службы. В странах Латинской Америки лишение гражданства (в отношении как натурализованных, так и урожденных граждан) используется в качестве дополнительного наказания, назнача емого судом за некоторые преступления (шпионаж и др.). Новейшие конституции многих стран запрещают лишать гражданства. Утрата гражданства происходит также в результате рассмотренных выше опта-
58
пии трансферта и др., в некоторых из этих процедур есть элементы добровольности, в других — принудительности.
Высылка граждан из страны, ранее практиковавшаяся в некоторых государствах тоталитарного социализма, в большинстве стран запреще на В отношении иностранцев она может быть осуществлена, но только по постановлению суда (Румыния). В Мексике любого иностранца может выслать орган исполнительной власти.
Экстрадиция (выдача лица от одного государства другому для след ствия и суда) возможна в соответствии с международным договором или без него, но не допускается выдача лиц, обвиняемых в политических преступлениях. Обычно не выдаются собственные граждане за преступ ления против другого государства или его граждан: таких лиц судит свой суд.
§ 3. Конституционный принцип равноправия граждан
Классификация прав и свобод личности. Существуют различные классификации прав и свобод личности, а также граждан (одни права относятся к личности в целом, другие — только к гражданам, третьи — к определенной группе граждан, например достигших определенного воз раста для обладания политическими правами). Чаще всего конституци онные права и свободы делятся на четыре группы: права и свободы, выражающие равноправие граждан (например, равноправие граждан перед законом); социально-экономические и культурные права, создаю щие юридические условия для активного участия личности в социально-экономической и культурной жизни общества (например, право на труд и свобода труда, право на использование достижений культуры); полити ческие права и свободы граждан, связанные с их участием в политичес кой жизни общества, предоставляющие им возможность участия в управ лении обществом и государством (например, свобода объединения, ис пользуемая, в частности, для давления на государственную власть); лич ные права и свободы, гарантирующие свободу, неприкосновенность, до стоинство личности.
Помимо индивидуальных выделяют также коллективные конституци онные права, о которых будет сказано ниже. Кроме того, принято, осо бенно в международном праве, различать права первого, второго, третье го и даже четвертого поколений. К первому, традиционному поколению обычно относят личные и политические права, первоначально появив шиеся в конституциях, ко второму — социально-экономические права, конституционное закрепление которых связано с движениями широких масс, в частности с выступлениями рабочего класса и опытом конститу-
59
ционного строительства в странах тоталитарного социализма, к третье му — права, связанные в основном с глобализацией общественной жизни, с коллективными требованиями народов (например, право наро дов на мир, на развитие, на самоопределение), а также так называемые гуманитарные права, к четвертому — группу прав, связанную прежде всего с условиями и результатами научно-технической революции (на пример, право на здоровую окружающую среду).
Следует, однако, учитывать, что все эти классификации имеют услов ный характер: одно и то же право может быть отнесено к нескольким группам. Так, право на использование достижений культуры — это соци ально-экономическое право и одновременно право личности, гуманитар ное право, в котором нашли отражение новые сдвиги в сознании людей в эпоху научно-технической революции и информатизации. Это право может приобрести и политический характер (вспомним преследования деятелей культуры за их творчество в условиях тоталитарных режимов). Такие примеры можно умножить.
Равноправие. Следует различать понятия «равенство» и «равнопра вие». Люди неравны по своим физическим и психическим возможностям, по уровню жизни, другим характеристикам, и в этом отношении никакое право не в состоянии уравнять их. Социальное равенство на данном этапе и, видимо, в обозримой перспективе неосуществимо. Конституция может предоставить лишь равные права, одинаковые юридические (но не фак тические) возможности пользоваться ими, а также установить равные для всех обязанности. Конечно, абсолютного равенства прав и обязан ностей для всех быть не может. Это относится также к основным правам и обязанностям в конституционном праве. Они могут быть неодинаковы ми для различных групп людей (как отмечалось, определенные ограниче ния возможны для иностранцев, конституции говорят об особых правах молодежи, не все граждане имеют избирательные права и т.д.), но в пределах каждой группы лиц эти права и обязанности должны быть одинаковы для всех ее членов.
Равноправие может быть осуществлено в условиях социального нера венства, однако до определенного предела, поскольку социальное нера венство оказывает огромное влияние на равноправие людей (например, при освобождении обвиняемого под залог, что практикуется во многих демократических государствах, богатый выходит на свободу, а бедный, который не в состоянии внести залог, остается в тюрьме).
Установление законом неравных прав граждан не соответствует об щечеловеческим ценностям и называется дискриминацией — различе нием в правах. В фашистской Германии существовало неравенство в правах так называемых лиц арийской расы и других граждан (особому притеснению и даже массовому истреблению подвергались евреи), в
60
ЮАР до принятия в 1994 г. временной конституции существовал апарте ид, африканцы, другие категории небелого населения не имели прав граждан (постепенный демонтаж системы апартеида начался за несколь ко лет до 1994г.).
Большинство конституций (особенно старых) говорят о трех сторо нах принципа равноправия: равенство граждан перед законом, равно правие независимо от расы и национальности, равноправие женщины и мужчины. Первое означает, что закон одинаково распространяется на всех, независимо от должностного, социального положения, образо вания лица, каких-либо заслуг и иных качеств личности. Какие-то изъ ятия могут быть установлены только законом, если конституция допус кает это.
Равноправие независимо от расы и национальности означает, что права граждан не могут зависеть от цвета их кожи или национальности. Во второй мировой войне были разгромлены фашистские государства, чьей официальной доктриной и практикой было национальное неравно правие граждан, в 90-х годах покончено с апартеидом в ЮАР, сегрегация (разделение белых и цветных в местах общественного пользования), существовавшая в США, давно признана Верховным судом неконститу ционной сначала в государственных, а затем и в частных школах, больни цах, на транспорте и т.д., хотя на бытовом уровне скрытая сегрегация в США существует (например, соглашения между домовладельцами опре деленных микрорайонов о том, что они не будут сдавать жилье в аренду лицам нежелательных национальностей).
Формой национальной дискриминации является языковая дискрими нация в некоторых прибалтийских республиках, направленная против русскоязычного населения, а также дискриминация по этому же призна ку на бытовом уровне в некоторых других государствах СНГ. Обязатель ный государственный язык (английский, французский, например), на котором публикуются законы в некоторых странах Тропической Африки, может стать формой национальной дискриминации для той части населе ния, которая говорит только на племенных языках и не знает языка прежней метрополии.
В ряде стран существуют резервации (для индейских племен — в Канаде, Колумбии, США, для коренного населения маори — в Австра лии, Новой Зеландии, для саамов — на Аляске и т.д.). Резервации огра ничивают свободу племен, закрепляя их на определенных землях, хотя отдельные члены племени могут покинуть резервацию в любое время. Племена на платят налогов, но и не участвуют как определенная об щность в государственной жизни (политические права у их членов есть, они являются гражданами государства, но в большинстве стран получи ли права граждан лишь несколько десятилетий назад). С другой стороны,
61
резервации могут использоваться для охраны природных богатств, явля ющихся источниками жизни для племен, способствуют сохранению культуры, обычаев племен, в какой-то мере предотвращают проникнове ние чуждых нравов и болезней.
Равноправие женщины и мужчины предполагает юридические ус ловия для их одинакового участия во всех сферах общественной жизни, для равного положения в семье. Однако до сих пор в отдельных мусуль манских государствах женщины лишены избирательных прав (напри мер, в Кувейте); до 1946 г. женщины были лишены избирательных прав во Франции, до 1971 г. — в Швейцарии (и сейчас там в единичных канто нах женщины не участвуют в местных выборах). Их представительство в парламенте невелико (в США 2% в сенате и 5% в палате представите лей), впрочем, ни в одной стране нет соответствия представительства женщин в органах государства в пропорции с их численностью. Даже в Скандинавских странах, где женщины шире, чем где-либо, представлены в парламенте, их доля не достигает 40%. В ряде государств, однако, в последние десятилетия были женщины-президенты (Аргентина, Филип пины); в настоящее время женщины являются президентами республик в Ирландии, Исландии и Шри-Ланке. Есть женщины-монархи (Великоб ритания, Нидерланды и др.), в некоторых странах женщины занимают или до недавнего времени занимали пост премьер-министра (Норвегия, Пакистан, Турция и др.). Тем не менее существует дискриминация в трудовых отношениях, на бытовом уровне. Особенно сильно она распро странена в мусульманских странах.
Наряду с тремя принципами равноправия в конституциях употребля ются и более широкие формулировки. В конституциях ряда развиваю щихся стран говорится о равноправии независимо от племени (в некоторых странах различаются благородные и иные племена), от географического места рождения (есть местности, к уроженцам которых, по поверьям, относятся недоброжелательно). Наиболее широкие формулировки используются в конституциях стран тоталитарного социализма и постсо циалистических государств. В них обычно говорится также о равноправии граждан независимо от социального положения, происхождения образования, профессии, имущественного и должностного положения места жительства, отношения к религии и т.д.
§ 4. Социально-экономические права
Отношение к социально-экономическим правам в различных странах неодинаково. В государствах тоталитарного социализма им придается особое значение, и они находятся на первом месте в главе конституций о
62
поавах и обязанностях граждан. В постсоциалистических конституциях они оттеснены назад естественными правами человека. В конституциях капиталистических стран, а также многих развивающихся стран они обычно перечисляются вперемежку с другими правами.
В конституциях, принятых до первой мировой войны, не говорилось о социально-экономических правах личности и граждан. Включение таких положений в широком масштабе (отдельные упоминания встречались в конституции Мексики 1917 г., Веймарской конституции Германии 1919г.) связано с опытом России, затем СССР и других стран тоталитар ного социализма. После второй мировой войны положения о социально-экономических правах граждан стали включаться в конституции капита листических стран (в японскую 1946 г., итальянскую 1947 г.). Однако и сейчас не только в действующих старых конституциях (например, США), но и во многих новых основных законах нет норм о социально-эко номических правах граждан, а во многих случаях (в том числе и в неко торых постсоциалистических государствах) соответствующие положе ния сформулированы как пожелания, как определенные намерения госу дарства (вспомним, что говорилось выше о моральных правах). К тому же нормы о социально-экономических правах допускают иные варианты (право на труд не исключает безработицы). В ряде стран положения о социально-экономических правах включены в разделы о директивных принципах политики государства и рассматриваются не как субъектив ные права, защищаемые судом, а лишь как ориентир для деятельности правительства (Индия, Нигерия, Филиппины и др.).
К числу социально-экономических прав относится прежде всего право собственности и ее наследования. Какую-то собственность, хотя бы на незначительные предметы домашнего обихода, иные изделия, элементы окружающей природы, имеют все лица, даже те, которые в джунглях или на затерянных островах ведут первобытный образ жизни. В конституциях речь идет прежде всего о собственности, обеспечиваю щей жизненные потребности человека. Ее обычно называют частной собственностью, хотя имеются и другие понятия частной собственности (например, в марксизме). Однако крупную частную собственность (осо бенно ту, которая определяется в марксизме как собственность на сред ства производства) не могут иметь все члены общества, определенная часть их ее лишена и вынуждена работать по найму у государства, у коллективных собственников (например, акционерных обществ) или ин дивидуальных предпринимателей. Выход из такого положения марксис ты видят в уничтожении частной собственности, которую они характери зуют как эксплуататорскую (речь идет о собственности на средства производства, -
существование же собственности как таковой и права собст венности марксизм не отвергает). Такая ликвидация частной собствен-
63
ности может быть осуществлена, с точки зрения марксизма-ленинизма, путем сплошной национализации средств производства, чтобы сделать всех работниками «единого государственного синдиката», или путем добровольного кооперирования крестьян, кустарей и ремесленников, что рассматривалось как преобразование частной трудовой собственности е общественную социалистическую, хотя на практике это вылилось в на сильственное кооперирование, что повлекло за собой в СССР миллион ные жертвы.
Представители других научных направлений видят пути преодоления указанного противоречия в создании «среднего класса», который должен стать преобладающим в обществе с высоким уровнем жизни, или в пре вращении наемных работников в совладельцев предприятий (путем покупки акций, участия в прибылях, в управлении предприятием и т.д.), ограничении прав собственника в соответствии с концепцией социальной роли частной собственности и т.д. Есть и другие научные взгляды, в соответствии с которыми современные производительные силы в эпоху постиндустриального информационного общества переросли рамки частной собственности на средства производства, становящейся эконо мически невыгодной для владельцев и тормозящей развитие производст ва. Считается, что само развитие производства ведет к обобществлению собственности в самых различных формах, в том числе путем создания таких предприятий, которые принадлежат работающим на них лицам (таких предприятий, в том числе принадлежащих профсоюзам, довольно много в некоторых Скандинавских странах, есть они и в США).
О праве собственности в том или ином объеме говорится практически во всех конституциях (кроме временных основных законов). Во многих из них уже нет прежних формулировок о священной и неприкосновенной частной собственности, вместо этого говорится о социальных функциях частной собственности, о том, что она обязывает собственника (Брази лия, ФРГ, Италия и др.). Согласно конституциям, собственность может быть изъята для государственных и общественных нужд в интересах общества. Возможна национализация отдельных отраслей хозяйства, об служивающих общественные потребности (электроэнергетика, вода, газ, нефть, автомобильные заводы), впрочем, на практике это положение толкуется весьма расширительно: национализация самых различных объектов происходила в Великобритании, Египте, Италии, Франции, Мексике и т.д.. В условиях военного положения возможна реквизи ция — временное изъятие собственности, например для целей обороны государства, но за плату, возможно временное изъятие на таможне за прещенных к вывозу предметов, может быть ограничено право собствен ника распоряжаться землей (в городах, сельскохозяйственными земля ми и др.). Однако конкретное имущество у собственника (кроме реквизи
64
ции и некоторых других случаев) может быть изъято только в обществен ных целях, на основе закона, по решению суда и при равноценном возме щении, которое в спорных случаях также определяется судом и зачастую должно быть предварительным.
Можно обладать любой собственностью, не запрещенной законом. Однако во многих странах иностранцы не имеют права собственности на землю, на природные подземные богатства. Кроме того, некоторые объекты изъяты из оборота и не могут находиться в собственности отдельных лиц (яды, определенные виды оружия и др.). По классичес кому мусульманскому праву четыре «стихии» — пастбища, вода, воз дух, огонь — являются предметами общего пользования и не могут находиться в собственности частных лиц. На самом же деле на землю и воду во многих мусульманских странах давно утвердилась частная собственность.
В конституциях тоталитарных социалистических стран существует другой подход к праву собственности. Частная собственность рассматри вается как эксплуататорская и в принципе считается несовместимой с социализмом, хотя в последние годы в сохранившихся странах тотали тарного социализма (кроме КНДР и отчасти Кубы) частная собствен ность и предпринимательская деятельность допускаются в довольно ши роких масштабах. Конституции стран тоталитарного социализма исхо дят из деления собственности на предметы производства и предметы потребления (обихода). Последняя форма собственности характеризует ся конституциями как личная собственность, ее защита гарантируется. Допускается также частная трудовая собственность: собственность еди ноличных крестьян, кустарей, ремесленников на ограниченные по разме рам средства производства, орудия труда и т.д.
Конституции стран тоталитарного социализма устанавливают нерав ноправное положение различных видов собственности. Законом уста новлены преимущества для социалистической собственности (государ ственной и общественной, т.е. собственности различных объединений работников, прежде всего производственных кооперативов крестьян), причем высшей среди них считается государственная, подлежащая по вышенной правовой защите.
d современных конституциях все чаще говорится об интеллектуаль ной собственности, связанной с творческим трудом (например, об автор ских правах). Речь идет о нематериальной собственности, например на имя автора, на неприкосновенность произведения, изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.
С правом собственности связано право на свободную хозяйственную инициативу, на предпринимательскую деятельность. Это право зани маться любой деятельностью, приносящей доход, если такая деятель-
65
ность не запрещена законом (может быть запрещено, например, произ водство ядов, оружия). Для предпринимательской деятельности сущест вует государственная регистрация, выдается свидетельство, лицензия с указанием разрешенных видов деятельности.
Злоупотребление этим правом недопустимо. Во многих странах за прещена монополистическая деятельность — создание объединений с целью вытеснить конкурентов с рынка и установить монопольные цены на свою продукцию, запрещено ограничивать свободу законной конку ренции, действуют специальные законы о защите прав потребителей, организованы специальные общества потребителей (общественные объ единения), деятельность которых обычно довольно эффективна.
К числу важнейших социально-экономических прав относятся права, связанные с трудовыми отношениями. Это прежде всего право на труд и свобода труда. Конституция и законы регулируют коллективный труд в обществе, а не индивидуальный для себя (например, работа на садовом участке). Конституции стран тоталитарного социализма ограничиваются положениями о праве на труд (о свободе труда не говорится), под кото рым обычно понимается обеспечение государством гарантированной ра ботой всех трудоспособных и желающих трудиться, а также ликвидация безработицы. Действительно, во многих таких странах (но не во всех) массовая безработица через 10— 15 лет после социалистических револю ций была ликвидирована, правда, за счет переизбытка рабочих мест и связанной с этим крайне низкой оплаты труда: заработная плата, по существу, делилась между всеми работниками, в том числе и лишними. В капиталистических странах положение о праве на труд было включено в конституции, как правило, после второй мировой войны и сопровожда лось оговоркой о помощи со стороны государства безработным. Оно было дополнено положением о свободе труда, т.е. о праве заниматься любым видом труда по своему желанию, если эта форма работы не запрещена законом. Эта формулировка одновременно была направлена против при нудительного труда, практиковавшегося в тоталитарных, фашистских государствах, и против обязательного принуждения к труду (в отдельных социалистических государствах, в частности в СССР, в мирное время вводилось принуждение к так называемому общественно полезному труду для тунеядцев, практиковалась их административная высылка из некоторых крупных городов). В демократических странах принудитель ный труд допускается на военной службе, по приговору суда, в условиях чрезвычайного положения.
Право на труд и свобода труда дополняются конституционными поло жениями о безопасных и здоровых условиях труда, о праве на свободный выбор профессии, на достойное вознаграждение (в социалистических конституциях обычно говорится об оплате труда в зависимости от его
66
количества и качества, а иногда — от общественной значимости), о праве на справедливую оплату труда. Законами установлен обязатель ный почасовой (в США) или помесячный (во Франции) минимум оплаты труда. Существует государственное пособие в случае вынужденной без работицы. Обычно оно составляет определенный процент от предыдущей средней заработной платы (в Великобритании — 50—60%, в Германии _ 30—35%) и выплачивается не более года (в Канаде — 8 месяцев) и только тем лицам, которые выплачивали ранее из заработной платы страховые взносы по безработице (в большинстве стран такое пособие получают лишь от 2/3 до 1 / 2 безработных). Размер пособия понижает ся через каждые несколько месяцев. При отказе дважды от предложен ной работы безработный может быть снят с пособия.
Среди социально-экономических прав конституции зарубежных стран называют также право на отдых. Оно означает предоставление одного или двух выходных дней в неделю, которые оплачиваются работо дателем (иногда этих дней больше, если проводится вынужденное сокра щение рабочего времени с целью повышения занятости), установление законом предельной продолжительности рабочей недели 40 часов (чего, однако, не существует во многих развивающихся странах), ежегодный оплачиваемый отпуск. Во многих развитых капиталистических странах продолжительность такого отпуска по закону составляет 3 (Герма ния) — 5 (Испания, Франция) недель, но по статистике он длится дольше (например, в Германии, 2/3 работающих отдыхают, включая праздники, 36 дней), так как по коллективным договорам работодателя и профсоюза отпуск может быть увеличен, что и делается. В Италии отпуск длится в среднем 4 недели, а США — 23 дня. Самый короткий отпуск в Японии: по статистике 7,6 дня в году. Во многих развивающихся странах законов об отпусках не существует, как, впрочем, и самого отпуска для многих категорий работников, особенно в сельском хозяйстве, сфере обслужи вания.
В подавляющем большинстве стран конституции предусматривают право на забастовку (стачку) — коллективное прекращение работы с выдвижением определенных требований к работодателю или государст ву. Забастовки должны осуществляться в рамках закона о разрешении трудовых конфликтов. Прежде всего это означает, что требования басту ющих могут иметь лишь экономический характер (повышение заработ ной платы, улучшение условий труда и т.д.). Политические забастовки (с выдвижением политических требований), всеобщие забастовки (прекра щение работы по всей стране), стачки солидарности (не ради собствен ных требований, а в поддержку бастующих других предприятий) закона ми обычно запрещены. Не разрешаются также забастовки на предпри ятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, электроэнергией и т.д.), на
67
транспорте — железнодорожном, воздушном, а иногда и на других видах транспорта, работникам отдельных профессий (например, правоохрани тельным органам, государственным служащим). Правда, из этих запре тов иногда делаются исключения, а иногда, напротив, ужесточается перечень запрещений.
Проведение забастовки подчиняется установленным в законе прави лам: предварительное уведомление работодателя о готовящейся забас товке (обычно за неделю, за пять дней), проведение предварительных примирительных переговоров (Франция), арбитраж — добровольный (Италия) или обязательный (Австралия), опрос или даже голосование коллектива по вопросу о согласии на забастовку. На предприятиях, имеющих значение для национальной безопасности, проведение забасто вок может быть запрещено или отложено правительством (главой госу дарства) на определенный срок (в США такой «период охлаждения» может длиться до 80 дней).
Забастовки, не соответствующие требованиям закона, по иску рабо тодателя или правительства (министерства труда) признаются судом не законными. Участники такой забастовки могут быть уволены без выпла ты компенсации, организаторы — подвергнуты наказанию (вплоть до уголовного наказания по суду), а профсоюзы, поддержавшие или органи зовавшие незаконную забастовку, — оштрафованы судом. Штрафы бы вают обычно очень крупными и, по существу, разоряют не только мест ный, но и отраслевой профсоюз.
Конституции стран тоталитарного социализма, как правило, не содер жат положений о праве на забастовку: они не разрешены, но и не запре щены. Теоретически считается, что трудящиеся, которым принадлежит политическая власть и коллективная (социалистическая) собствен ность, не будут бастовать против самих себя, однако на практике забас товки, хотя и редко, но были (в широких масштабах в Польше). В ряде стран социалистической ориентации правительства даже поощряли за бастовщиков на предприятиях иностранных фирм, демонстрируя этим борьбу против империализма. В условиях военных режимов в отдельных развивающихся странах всякие забастовки запрещены.
К числу социально-экономических прав относится право на здоровую окружающую среду, на охрану здоровья (положения об окружающей среде появились в новейших конституциях и связаны с современными экологическими проблемами). Реальное осуществление права на охрану здоровья зависит от системы здравоохранения, существующей в данной стране. В США и некоторых других странах действует система либераль ной медицины: пациент сам оплачивает прием у врача и стоимость ле карств. При данной системе есть, конечно, и муниципальные больницы, но ими могут пользоваться только наименее обеспеченные слои населе-
68
ния. В Германии, Польше, Франции существует страховая (социальная) медицина. В этом случае создается специальный общегосударственный фонд здравоохранения, куда средства вносят государство из бюджета (это основная часть фонда, обычно 70—80%), предприятия (работодате ли) и сами работники (в последнем случае это так называемая медицин ская страховка, в Германии она составляет 6,5% от заработной платы), но в некоторых странах работники таких отчислений не делают. В дан ном случае медицинское обслуживание и лекарства, по крайней мере во время пребывания в больнице, а часто и вне ее, бесплатны, однако до определенного предела: очень дорогие лекарства и операции дополни тельно оплачиваются пациентом. В Великобритании, Дании, Италии, ряде тоталитарных социалистических стран существует государствен ная медицина: расходы целиком оплачиваются из бюджета, пациент за трат не несет. В некоторых странах с государственной медициной бес платными являются и лекарства для амбулаторных больных (всегда при стационарном лечении), в других — лекарства для амбулаторных боль ных платные, но существует много льгот и скидок в цене. Кроме того, дорогостоящие лекарства и операции также могут дополнительно опла чиваться пациентом. Число стран с государственной медициной невели ко. Законы о государственной медицине принимали социал-демократы, когда они были у власти. Во многих странах государственная медицина существует только для неимущих слоев населения. Применяются также различные смешанные формы медицинского обслуживания, чаще всего речь идет о государственно-социальной (страховой) медицине.
Конституции зарубежных стран, принятые в последние годы, содер жат положения о праве работников на участие в управлении предпри ятиями (обычно через своих делегатов). В соответствии с этим в ряде стран действуют законы о рабочих, заводских, производственных и иных советах, которые отчасти избираются работниками, а отчасти делегиру ются работодателями. Они, однако, решают главным образом вопросы социального характера и не вправе вмешиваться в полномочия собствен ника и администрации предприятий. Хозяйственная власть на предпри ятии не может быть разделена — таково требование работодателей.
В странах тоталитарного социализма применяется более широкая формулировка — право на участие трудящихся в управлении общест вом и государством. Она в основном относится уже к политическим, а не к социально-экономическим правам, но в ней содержится и социально-экономический элемент. На предприятиях стран тоталитарного социа лизма создаются заводские, производственные советы, регулярно созы ваются производственные совещания коллектива, значительными права ми по закону обладают профсоюзные организации. Эти органы и органи зации (в отличие от стран с рыночной экономикой) участвуют и в опреде-
69
лении производственной деятельности предприятия. Правда, сами они находятся под руководством организаций коммунистической партии на каждом предприятии.
К рассматриваемой группе прав относится право на образование и свобода образования (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится только о праве на образование). Положение о праве на образо вание обычно дополняется указанием на необходимость определенной степени обязательного и бесплатного образования, которое гарантирует ся созданием государственных и муниципальных школ. Во многих разви вающихся странах обязательным и бесплатным является только началь ное образование, но и этот стандарт удается выдержать не всегда из-за нехватки учителей, школьных помещений, нежелания посылать детей в школу (речь идет, например, о племенах пигмеев в Африке). Во многих развитых капиталистических странах обязательным является девяти-, а иногда одиннадцатилетнее образование. В большинстве постсоциалис тических стран установлено обязательное и бесплатное восьми- или де вятилетнее образование.
Свобода образования — это право учить детей и получать образова ние взрослым любым способом: в государственных, муниципальных, цер ковных школах, самостоятельно, экстерном и т.д., но всегда предусмат риваются экзамены. Государственные школы, как и муниципальные, бес платны, однако можно получать образование также в частных школах, частных пансионах, где число учеников в классе значительно меньше (в Великобритании, например, почти в 2 раза) и качество образования, как правило, выше (в постсоциалистических странах — далеко не всегда), но за учебу приходится платить довольно дорого. Высшее образование тоже может быть государственным и частным. В некоторых странах обучение в государственных университетах бесплатное, в других за него тоже надо платить, хотя и меньше, чем в частных университетах. В большинстве стран студенты не имеют государственной стипендии, хотя многие полу чают ее от благотворительных фондов, муниципалитетов, предприятий. В странах тоталитарного социализма высшее образование бесплатное, все успевающие студенты получают стипендии, правда, их размер зачас тую гораздо ниже прожиточного минимума. Аналогичная ситуация су ществует и в большинстве постсоциалистических стран.
С правом на образование связана академическая свобода — свобода обучения, преподавания в соответствии с взглядами и концепциями пре подавателя. Вместе с тем существуют государственные образовательные стандарты, определяющие объем и уровень необходимых знаний (во мно гих странах, например в США, стандартов нет и преподаватель вправе читать лекцию по любой проблеме, которая объявляется заранее, а сту денты по собственному желанию записываются на прослушивание ее).
7П
Законодательство запрещает при обучении внушать насилие, презрение к другим народам, нарушать моральные принципы. Иногда принцип ака демической свободы применяется только к высшей школе.
В конституциях стран тоталитарного социализма нередко устанавли вается, что обучение должно осуществляться на основе марксистско-ленинской идеологии и соответствовать целям коммунистического воспи тания.
Конституции многих стран, особенно принятые после второй миро вой войны, говорят о праве на социальное обеспечение (иногда — на социальную помощь) или на пенсию. Пенсии обычно подразделяются на трудовые и социальные. Первые выплачиваются государством при двух условиях: достижении определенного возраста и наличии необходимого трудового стажа. За рубежом пенсионный возраст обычно составляет 60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для женщин (иногда он бывает выше), а стаж — 20—25 лет для женщин и 25—30 лет для мужчин. При неполном стаже работы выплачивается частичная пенсия. В одних стра нах можно одновременно работать, получая заработную плату, и иметь пенсию по возрасту (Куба, Румыния и др.), в других такое совмещение запрещено (Франция). Для выплаты пенсий в государстве создается пен сионный фонд, состоящий из средств из бюджета, отчислений предпри ятий, нередко из налоговых отчислений от заработной платы (по жела нию самих работников). Для получения права на пенсию работник дол жен сделать определенное количество таких ежемесячных отчислений (в некоторых странах 40—50).
Социальные пенсии выплачиваются при инвалидности (в том числе инвалидам с детства, не имеющим возможности трудиться), в случае потери кормильца, для воспитания малолетних детей, в других случаях, установленных законом. Кроме государственных пенсий, определенным категориям лиц выплачиваются муниципальные пенсии или муниципаль ные доплаты к государственной пенсии. В развитых странах, как прави ло, выплачиваются дополнительно пенсии от фирм, в основном работни кам, которые долго в них работали. По законодательству некоторых стран разрыв между минимальной и максимальной пенсией не должен быть значительным (например, в Швейцарии не более чем в 2 раза). Право на социальное обеспечение может включать социальное обслужи вание (например, содержание в домах престарелых, инвалидов).
В последние десятилетия в конституциях ряда стран (даже развиваю щихся) появилось новое социально-экономическое право — право на жилище. Оно обычно толкуется так, что каждый вправе приобретать себе жилище в любом районе страны (исключение составляют военные городки, закрытые зоны), а малоимущим гражданам жилье за низкую цену или бесплатно предоставляют муниципалитеты из государственных
71
или муниципальных жилищных фондов. При аренде жилья наймодатель не вправе произвольно расторгнуть договор. Выселить арендатора можнс лишь в судебном порядке и по основаниям, указанным в законе (это не соблюдается во многих развивающихся странах). В постсоциалистических странах, где в городах жилье в основном принадлежало государства или местным органам власти и сдавалось гражданам в аренду по очень низким, просто символическим ценам, теперь разрешена приватизация государственного, муниципального, ведомственного (принадлежащего органам управления) жилья: по желанию квартиросъемщика оно бес платно переходит в его собственность, и в отличие от прежнего порядке новый собственник должен сам заботиться о нем, проводить необходи мый ремонт. Собственник вправе продать жилище или иным образов» распорядиться им. Выселение лица из арендуемого жилья возможно только по судебному постановлению.
Среди социально-экономических прав и прав в области культуры конституции обычно называют свободу литературного, художественного научного и других видов творчества. Интеллектуальная собственность (право автора на свое произведение, идеи), о которой все чаще говорите? в конституциях, охраняется законом. В конституциях содержатся также положения о праве на участие в культурной жизни, праве пользоваться достижениями культуры, о доступе к культурным ценностям и другие положения, касающиеся прав в области культуры. В странах тоталитарного социализма творчество в области культуры должно соответствовать официальной идеологии (например, идеям чучхе в КНДР).
§ 5. Политические права
Политические права связаны с участием в общественно-политической жизни, с формированием органов государства, с организованным давлением на государственную власть (например, путем политических демонстраций). Эти права принадлежат, как правило, лишь гражданам данного государства. Только в некоторых странах и лишь отдельными политическими правами (например, избирательными) могут пользоваться лица без гражданства и иностранцы (последние — обычно лишь н< основе взаимности, по соглашениям государств).
К числу политических прав, давно получивших закрепление в конституциях, относится свобода мысли, слова, печати. По существу, все это, хотя и в разных конституционных формулировках, означает свободу выражения мнений публично и по общественно значимым вопросам. В те далекие времена, когда никаких конституций еще не было, первым средством такого выражения были устные выступления, в частности на
72
народных собраниях. Затем появилась печать, а в настоящее время большее значение приобретают электронные средства массовой информации, особенно телевидение. Новейшим выражением свободы слов, стали конституционные формулировки о свободе информации, хотя ] данном случае имеются в виду не только вопросы политической жизни речь идет не только о праве выражать и распространять мнения, но и о праве искать информацию, черпать ее из всех доступных источников законным способом. Незаконное получение информации, например под слушивание телефонных переговоров политических оппонентов, иных лиц без санкции судьи, влечет ответственность.
Свобода выражения мнений означает отсутствие цензуры — специальных государственных учреждений и должностных лиц, которые вправе разрешать или не разрешать опубликование, передачу по электронным средствам массовой информации, выход в свет определенных мате риалов. Автор вправе публиковать или иными способами делать общедоступными свои мнения и убеждения, однако за нарушение законов i печати, о средствах массовой информации он несет ответственность Она возможна за разглашение государственной тайны, оскорбление, клевету (распространение заведомо ложных порочащих сведений), за диффамацию (распространение порочащих, но не ложных сведений). Ответственность обычно несут автор и редактор; издатель ответствен ности не несет, так как он — предприниматель. Нельзя также разгла шать профессиональную тайну — врачебную, тайну следствия и др.
В соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. конституции многих стран устанавливают и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и агитация, возбуждающие социальную, расо вую, религиозную, национальную вражду, пропаганда идей националь ного, языкового, иного превосходства. Такие положения особенно часто встречаются в основных законах постсоциалистических государств, что связано с их прошлым.
В странах тоталитарного социализма свобода выражения мнений ограничена зафиксированным в законах запрещением антисоциалисти ческой пропаганды, которая составляет «контрреволюционное прес тупление».
При нарушении законов о средствах массовой информации возможно наложение ареста — запрещение распространения издания, телевизион ной передачи и т.д. Решение об аресте обычно принимается в судебном порядке (на основе судебного приказа, т.е. специального постановления судьи), но в ряде развивающихся стран такое право имеют и органы исполнительной власти. Конфискация издания, кассет, что означает пос ледующее их уничтожение, возможна лишь на основе коллегиального решения суда.
73
Для создания средств массовой информации необходима их регистра ция в соответствующем государственном органе (например, в комитете по печати, в регистрационной палате). Это не означает выдачу разреше ния: создание средств массовой информации свободно. Регистрация яв ляется способом учета, одновременно она означает предоставление газе те, журналу, телевидению прав юридического лица. Создание и содержа ние средств массовой информации стоит очень дорого. Основные доходы они получают обычно не от тиража, а от рекламы, в связи с чем крупные рекламодатели могут в какой-то мере влиять на характер печати или телевизионных передач. Вместе с тем средства массовой информации в силу их особой роли в обществе находятся под прямым или косвенным контролем государства. Прямой контроль осуществляется в случае, если они принадлежат государству. Косвенный контроль осуществляется через публичные корпорации с участием государства, которому принад лежит нередко контрольный пакет акций, с помощью соответствующего законодательства, через министерства информации (печати), регистра торов, суд и т.д. В демократических странах государство следит и за тем, чтобы не было монополизации средств массовой информации, поскольку это нарушает свободу слова.
Почти во всех конституциях, включая страны тоталитарного социа лизма, говорится о свободе объединения в политические партии, про фессиональные организации, социально-экономические, культурные, спортивные и иные общества. Лишь в единичных странах исключение делается для партий: они запрещены как нарушающие единство мусуль манской общины (уммы). До 80—90-х годов в тоталитарных развиваю щихся странах, особенно в Африке, запрещались все партии, кроме пра вящей. В государствах тоталитарного социализма таких запретов не су ществовало. В некоторых из них была одна партия, в других — несколь ко, но в условиях конституционно провозглашаемой руководящей роли коммунистической партии существование других партий не имело особо го значения.
Конституции устанавливают лишь самые общие положения, относя щиеся к партиям, иногда упоминают о свободе образования профсоюзов, лишь в конституциях стран тоталитарного социализма содержатся про странные статьи об общественных организациях и их роли в обществе. Конституции содержат обычно три положения о роли партий: устанавли вают многопартийность, говорят о роли партий в демократическом обще стве (они содействуют выражению политической воли народа путем го лосования), устанавливают, что их организация и методы деятельности должны соответствовать принципам демократии и национальной незави симости. Иногда говорится также, что партии не могут создаваться на этнической, национальной, религиозной основе (обычно это относится к
74
развивающимся странам), а их организации учреждаются только но тер риториальному признаку, что нельзя создавать партийные организации на предприятиях, в учреждениях (последнее положение типично для постсоциалистических государств). Во многих европейских странах, од нако, таких запретов нет, есть клерикальные партии (создаваемые с уче том религиозного признака), в ряде стран создаются партийные органи зации и по месту работы. Коммунистические партии в государствах тота литарного социализма всегда строятся по территориально-производст венному признаку.
Детально положение общественных объединений обычно регулиру ется тремя видами законов: о политических партиях, о социально-эконо мических и иных объединениях, не имеющих главной целью извлечение прибыли, и об акционерных обществах (товариществах и т.д.), чья дея тельность связана с получением доходов. Последний вид организаций регулируется нормами гражданского (торгового, частного) права. Иног да существуют отдельные законы о профсоюзах, о кооперативах.
Право на объединение реализуется также путем создания и деятель ности общественных учреждений, которые не имеют членства и цель которых состоит в оказании определенных социальных услуг. К ним близки органы общественной самодеятельности (уличные, родительские в школах и иные комитеты); часто возникают различные общественные движения (например, за охрану природы), которые также не знают по стоянного членства и в которых иногда есть только коллективные члены.
Общественные объединения создаются явочным порядком, предва рительного разрешения на это не требуется. Однако организации, имею щие свои уставы, должны зарегистрироваться. Конституции устанавли вают, что организация и деятельность общественных объединений долж ны быть подчинены демократическим принципам (Испания). Даже если они занимаются политической деятельностью (в некоторых странах это прямо запрещено, например профсоюзам, религиозным объединениям) и оказывают давление на государственную власть, все же их главной целью в отличие от партий не является завоевание власти, создание правительства. В странах тоталитарного социализма общественные ор ганизации вовлекаются в политику, но под руководством коммунисти ческой партии: они рассматриваются как «приводные ремни» от партии к массам.
В отличие от объединений, занимающихся извлечением прибыли, общественным организациям не нужно получать лицензии (разрешения на деятельность), но они должны быть зарегистрированы (занесены в реестр) и представлять регистратору (обычно министерству юстиции) данные о своем финансовом положении.
Особенно детально законодательство регулирует порядок создания
75
политических партий (в тех странах, где есть законы о политических партиях). Для создания партии необходимо присутствие на учредитель ном собрании минимума граждан, обладающих политическими правами (в Венгрии — 10, в Болгарии — 50 человек). Присутствующие избирают председателя, секретаря, составляют учредительный протокол, прини мают устав, документ о целях организации и т.д. Аналогичный порядок применяется и при создании некоторых общественных организаций.
Важнейшим политическим правом граждан является свобода собра ний, митингов (собраний только под открытым небом) и демонстраций (собраний в движении, хотя бывают, например, и «сидячие» демонстра ции). Это формы выражения коллективного мнения по общественно зна чимым вопросам. Многие конституции уточняют: это право собираться мирно и без оружия. Правовое регулирование свободы собраний различ но в зависимости от рода собрания. Для собрания в закрытом помещении не надо ни разрешения властей (мэрии, полиции), ни их уведомления, хотя нужно иметь, например, разрешение собственника занять принад лежащее ему помещение на определенное время. Если организаторы собрания считают, что возможны беспорядки, они могут обратиться в полицию с просьбой прислать ее представителя, который не вправе вме шиваться в ход собрания (его открывает, ведет и закрывает председа тельствующий). Лишь при возникновении массовых беспорядков, а также если собравшиеся имеют оружие и специально подготовленные предметы, которые могут причинить ущерб здоровью людей, представи тель полиции может действовать самостоятельно.
Если собрание происходит на улице, площади, в парке, собравшиеся ограничивают свободу других лиц (например, право на свободу передви жения или прогулку в общественном месте). Поэтому для собрания на открытом воздухе требуется предварительное уведомление или даже разрешение властей (в Германии — за 2 дня, во Франции — за 3, в Великобритании — за 6 дней). Кроме того, в ряде европейских стран полиция вправе запретить на 2—3 месяца всякие публичные собрания на открытом воздухе в контролируемом ею районе, если сочтет, что такое собрание может привести к общественным беспорядкам. Собрания не разрешаются в таких местах, где расположен законодательный орган, резиденция главы государства, где существуют острые национальные, религиозные и иные противоречия. В таких местах нередко запрещены и пикеты — небольшие группы граждан с плакатами возле пикетируемого объекта (здания), но иногда пикеты возле высших органов государствен ной власти разрешены, правда, на определенном удалении.
Тема собрания на открытом воздухе, фамилии его организаторов, предполагаемое число участников должны быть сообщены мэрии или
76
полиции при уведомлении или обращении за разрешением. Это относит ся и к демонстрациям, но не к пикетам.
Для демонстраций существуют более жесткие требования: мэрия ут верждает маршрут движения, может ограничить число участников де монстрации. При отклонении от установленного маршрута полиция вправе вмешаться и рассеять демонстрацию с применением силы и тех нических средств. В развивающихся странах полиция при несанкциони рованных демонстрациях часто применяет оружие, бывают значитель ные человеческие жертвы.
Особую форму имеет пикетирование — публичное выражение кол лективного или индивидуального мнения, без шествий и звукоусиления, путем размещения у пикетируемого объекта граждан с плакатами, други ми изобразительными средствами.
К числу политических прав относится право петиций. Это индивиду альные и коллективные обращения граждан к высшим органам государ ства (в англосаксонских странах под петициями понимается прежде всего обращение к парламенту). Военнослужащие вправе подавать толь ко индивидуальные петиции. Хотя по своему характеру петиции — это политическое право, они могут содержать и чаще всего содержат обра щения по личным вопросам. В мусульманских странах этому праву соот ветствует право любого мусульманина (члена уммы) прийти во двор резиденции монарха и обратиться с просьбой в часы и дни приема. В постсоциалистических странах, а также странах тоталитарного социа лизма праву петиций отчасти соответствует право граждан обращаться с жалобами и заявлениями во все органы государственной власти, вклю чая высшие.
Промежуточное место между политическими и личными правами за нимает право граждан на равный доступ к государственной службе. В данном случае речь идет прежде всего о так называемой классифициро ванной государственной службе с ее чинами и рангами. К государствен ной службе приравнивается участие в суде в качестве присяжных, народ ных заседателей. Подробнее о государственной (публичной, граждан ской) службе будет сказано ниже.
§ 6. Личные права и свободы
В отличие от политических прав, которые касаются прежде всего граждан, личные права и свободы определяют положение личности как таковой. Они в большей мере связаны с концепцией естественных прав человека. К их числу относится прежде всего право на жизнь. Юриди чески это означает, что человек может быть лишен жизни только по
77
приговору суда с обязательным участием присяжных заседателей. Одна ко во многих государствах (в том числе почти во всех, что входят в Совет Европы) смертная казнь запрещена. Есть, однако, экстраординарные случаи лишения жизни, например применение оружия часовым на посту при охране военного объекта; иногда разрешена эвтаназия — лишение жизни детей-уродов, являющихся нежизнеспособными, родившихся без необходимых для жизни органов, а также лиц, неизлечимо больных. Это осуществляется после медицинского консилиума, по просьбе больного, а в отношении детей — с согласия родителей (в 1996 г. такие законы были приняты в некоторых штатах и территориях Австралии). Моментом смерти считается полное прекращение работы мозга. С этого момента можно брать для трансплантации органы умершего.
Важнейшие права личности — свобода и личная неприкосновен ность, физическая и психическая. Лишение свободы (тюремное заклю чение и др.) опять-таки возможно лишь по приговору суда. Содержание лица в рабстве, работорговля давно признаны международным правом деяниями, противоречащими природе человека, и тягчайшими междуна родными преступлениями. Правда, у некоторых отсталых племен в от дельных развивающихся странах еще встречается домашнее рабство, хотя законом оно запрещено.
Личная неприкосновенность означает прежде всего, что временное лишение человека свободы (арест и полицейское задержание) может быть осуществлено только на определенный срок и с обязательным со блюдением установленных законом процедур. Арест возможен при воз буждении уголовного дела с санкции судьи. Как частный случай возмо жен дисциплинарный арест — содержание военнослужащего на гауп твахте (мера наказания).
Полицейское задержание с доставкой в участок может быть осущест влено полицейским служащим при нарушении лицом общественного по рядка; возможно задержание подозреваемого в преступлении, в терро ризме, в подготовке преступления. Срок задержания ограничен: оно со ставляет обычно 48—72 часа (в ряде развивающихся стран установлены более длительные сроки — до 180 дней в Индии по закону о террорис тах). В некоторых случаях возможны другие основания для длительного задержания (например, для установления личности нарушителя грани цы, бродяг), но всегда с санкции судьи. В Иране возможно бессрочное задержание на месте преступления.
Главной юридической гарантией против необоснованного задержа ния считается институт «хабеас корпус», возникший в средние века в Великобритании и теперь принятый под этим же названием в большин стве стран. Он означает, что любой задержанный по его требованию должен быть немедленно доставлен к судье и тот решит, освободить
78
задержанного под залог или отправить в тюрьму. В странах Латинской Америки существует аналогичный институт — «процесс ампаро». Свобо да личности не исключает принудительного лечения некоторых больных, например с психическими заболеваниями, временной изоляции других больных с крайне опасными заболеваниями для окружающих. Но осу ществляется это во всех случаях по судебному постановлению.
Среди личных прав конституции называют достоинство личности Запрещаются пытки (положения об этом содержатся в конституциях ряда развивающихся стран), жестокое и негуманное обращение, унижающее человека, медицинские и иные эксперименты без согласия лица В судебном порядке достоинство личности охраняется с помощью особо го иска о защите достоинства (например, при оскорблении в печати) возбуждения уголовного дела по обвинению в клевете, диффамации Гражданский иск в случае признания судом его обоснованности влечет обязанность публикации опровержения, извинения и выплаты истцу определенной суммы в качестве компенсации морального ущерба. Конституционное право охраняет частную жизнь и имеющиеся у государственных органов данные о личности (Болгария, Венгрия, Нидерланды). Такие данные не могут быть обнародованы без ведома лица, запрещается и и? использование во вред личности. Некоторые конституции (например Перу 1993 г.) предусматривают особые формы судебного процесса, связанные с истребованием от государственных органов данных о личности с нарушением правил их обнародования.
Конституции всех стран, в том числе и тех, где существует государственная церковь (о ее положении будет сказано ниже), провозглашаю! свободу совести. Этот термин имеет исторические корни: на протяжении веков мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религией, с религиозными представлениями о мире, о нравственности. Теперь этс право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой (относиться к религии нейтрально), вести пропаганду религиозных и иных взглядов (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится не об иных, а об «антирелигиозных взглядах»). Никто не обязан заявлять с своих религиозных или антирелигиозных убеждениях (в странах тоталитарного социализма это обязательно для членов коммунистической пар тии и ее молодежной организации). Верующие вправе совершать религиозные культы, которые не должны нарушать общественный порядок мораль, использоваться в политических целях, хотя в некоторых странах, например в Польше, церковь активно участвует в политике. Запрешается дискриминация на религиозной основе, но кое-где определенные церковные организации пользуются преимуществами или государственной поддержкой (например, католики в Северной Ирландии, Испании мусульмане в арабских странах, иудеи в Израиле, восточная православ
79
ная церковь в Болгарии и Греции, англиканская церковь в Великобрита нии, лютеранство в Дании). Провозглашение законом какой-либо рели гии или церкви государственной не исключает свободного исповедания других религий, но влечет за собой поддержку такой церкви из государ ственного бюджета, назначение высших священников главами госу дарств — монархами (глава государства одновременно считается главой государственной церкви), оплату священников в войсках из государст венного бюджета. В Великобритании в верхней палате парламента «по должности» заседают высшие церковные иерархи государственной цер кви. В ряде стран Латинской Америки осуществляется государственный патронат над определенной церковью: президент назначает епископов из числа кандидатур, предложенных ему церковью. Религиозные объедине ния обычно являются юридическими лицами, имеют собственность, вправе создавать свои предприятия, учреждения (обычно создают сель скохозяйственные, художественные предприятия, учебные заведения), на их работников распространяется законодательство о труде, о социаль ном страховании.
Неприкосновенность жилища как право личности означает, что вход в жилище посторонних возможен только с разрешения хозяина (термин «жилище» толкуется в законодательстве широко: сюда могут относиться и номера в гостинице). Без такого разрешения вход в жили ще, например для обыска, выемки каких-либо предметов, документов, возможен лишь на основании постановления судьи. Бывают, однако, экстренные случаи, когда доступ в жилище возможен и без разрешения (например, для тушения пожара, угрожающего не только хозяину, но и другим лицам). Для обыска и выемки необходимо присутствие двух поня тых — беспристрастных свидетелей, которые должны удостоверить про исходящее и подписаться под протоколом, фиксирующим действия и их результат.
Конституционным правом личности является тайна переписки, те лефонных и телеграфных сообщений, сообщений по факсу, электронной почте и т.д. Ознакомление с личной корреспонденцией опять-таки воз можно с разрешения судьи (имеется в виду переписка лиц, подозревае мых с совершении преступления). Такой же порядок установлен для прослушивания телефонных переговоров, но в обоих случаях судье должны быть представлены доказательства необходимости таких мер. Незаконное прослушивание телефонных переговоров своих политичес ких противников избирательным штабом президента Никсона (о чем он знал) привело в 1974 г. впервые в истории США к отставке президента (под угрозой импичмента, т.е. отрешения от должности парламентом путем особой процедуры, и последующего уголовного процесса). Это
80
дело широко известно как «уотергейт» (по названию местности, где рас полагался избирательный штаб демократической партии).
Свобода передвижения по территории страны и выбор места житель ства — неотъемлемое право человека. Оно может быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они не допускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целях обес печения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан, а также в зонах экологических бедствий, массовых заболева ний, в условиях чрезвычайного положения.
Лицо вправе в любое время эмигрировать, а гражданин — и возвра титься в свою страну. Положения об этом особенно характерны для постсоциалистических конституций, поскольку в странах тоталитарного социализма такое право не признавалось. Однако существуют ограниче ния на выезд из страны: если лицо призвано на военную или альтернатив ную службу, является обвиняемым, осужденным, знает государствен ную тайну, сообщило о себе ложные сведения при оформлении докумен тов на эмиграцию.
Многие конституционные права личности связаны с судебной сфе рой. Это право свободного доступа к суду, право на получение квалифи цированной юридической помощи, презумпция невиновности, право об виняемого на защиту и др.
§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей
В последние десятилетия сначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и в других основных законах стали сравнительно широко закрепляться права различных общностей, кол лективов. Однако первым примером такого рода было положение Декла рации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данном случае американских колоний Великобритании) на сопротивле ние угнетательскому правительству (имелось в виду королевское прави тельство метрополии — Великобритании). В африканских конституци ях, принятых после крушения тоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х годах, коллективное право народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям, отражающим идео логию современной эпохи: право на сопротивление мирными средства ми, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо, Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальный характер: каждый гражданин вправе оказывать
81
6 1465
сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы.
В конституции стран тоталитарного социализма впервые было вклю чено положение о праве наций на самоопределение вплоть до отделе ния. Оно приняло форму конституционной нормы о праве выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странах тоталитарного социа лизма субъекты федераций создавались по национально-территориаль ному признаку). В международном праве это положение было истолкова но расширительно — как право этносов самостоятельно распоряжаться своей судьбой, определять свой политический строй, форму организации жизни. С крушением социалистических федераций право сецессии ис чезло из конституций, но конституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в ней говорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопии выйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах, которые в Эфиопии являются субъектами федерации.
Начиная с конституции Португалии 1976 г., в основных законах неко торых стран появились нормы о правах политической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормы подобного рода суще ствовали и раньше на основе неписаных обычаев). Оппозиция имеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право на ответ в правительственных газетах, право на информацию и т.д. В Бразилии, согласно конституции 1988 г., лидер оппозиции является обя зательным членом Совета республики при президенте.
Конституция Китая 1982 г. предусматривает определенное коллек тивное право-привилегию для городских жителей', их преимуществен ное право по сравнению с сельскими жителями на представительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Это положе ние рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае — стране в основном крестьянской.
В современных конституциях говорится о многих других коллектив ных правах различных социальных общностей: трудящихся, пенсионе ров, детей — в Бразилии, детей и женщин — в Эфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренных нацио нальностей, потребителей/инвалидов и т.д. Коллективный характер имеют другие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, так как они не могут принадлежать только какому-либо одному инди виду.
Многие другие права и свободы, названные выше, также предполага ют коллективное использование, могут быть реализованы только в опре деленном коллективе. Таково, например, право на забастовку (один ра-
82
ботник, отказавшийся от работы, еще не является забастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации осуществляются коллективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально. Один человек не может быть носителем права на самоопределение этноса, право народа на сопротивление угнетению нуждается в кол лективных действиях; один человек, конечно, может быть в оппозиции но политическая оппозиция как таковая требует создания определенной группировки.
§ 8. Конституционные обязанности личности
Установленные конституциями основные обязанности могут отно ситься одновременно и к человеку, и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятся обязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и гражданин, не может ссылать ся на незнание закона); платить налоги (между многими государствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения, со гласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране). Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Гражданин несет дополнительные обязанности: его долг — защита родины. В ряде государств существует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчины определенного возраста (обычно до стигшие 18—19 лет), а в некоторых странах (например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военную службу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончания увольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы (обычно на короткое время — от двух недель до полутора месяцев), где проходят военное обучение. Во время войны военнообязан ные граждане призываются в действующую армию.
Если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружием в руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативной гражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского или более длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, на работах тяжелых, грязных, в качестве санитаров и сиделок в боль ницах.
Гражданин обязан иметь основное общее образование (число необхо димых классов школы, как отмечалось, может быть неодинаковым в раз ных странах), в ряде стран в соответствии с законами (там, где предус мотрено обязательное голосование) он должен участвовать в выборах.
83
В государствах тоталитарного социализма конституции устанавли вают и другие обязанности: трудиться, соблюдать общественный поря док, охранять честь родины, беречь государственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т.д. Как отмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу, моральный ха рактер.
§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполнения конституционных обязанностей
Гарантии конституционных прав граждан зависят от уровня демокра тии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени неза висимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантии принято подразделять на экономические, политические и юридические. Первым придается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качестве экономичес ких гарантий конституции обычно называют социалистическую систему хозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в рас поряжение «трудящихся» общественных зданий для проведения собра ний и т.д. Политические гарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственной власти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной власти трудящимся, рабочим, крес тьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общей юридической гаран тией признается режим «социалистической законности».
В странах рыночной экономики (в том числе социально ориентиро ванной) экономическим и политическим гарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается на детально разрабаты ваемых юридических гарантиях. В доктрине основной социально-эконо мической гарантией прав граждан считается обладание собственностью, что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права, свободу выбора занятий; существование социального государства; все более массовый характер «среднего класса». Политические гарантии прав связываются с различными формами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярными выборами, проведением рефе рендумов, разделением властей, многопартийностью, свободой оппози ции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридической гаран тией является существование правового государства. В новейших кон ституциях говорится об основных средствах юридической защиты прав. Среди них уже названные нами формы обращения в суд, роль судьи в защите конституционных прав, роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченного по правам человека).
84
Конституции и законы предусматривают разные способы осущест вления основных прав: явочный порядок,заявительный порядок,разре шительный порядок, режим судебных санкций. В первом случае для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужно никаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредст венно проводить собрание в закрытом помещении или публиковать ста тью с критикой деятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществлении явочного порядка использования конститу ционных прав носит, по существу, технический характер.
Заявительный порядок предполагает заблаговременную, в предус мотренный законом срок информацию государственных органов, а иног да предприятий, организаций, собственников (например, при забастов ке) о намерении осуществить то или иное конституционное право. Несо блюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе рассеять собрание на открытом воздухе, если заранее не было сделано определен ной заявки; суд может оштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейся забастовке. Для некоторых кон ституционных прав установлен разрешительный порядок. Они могут осу ществляться только после получения разрешения от соответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобные примеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.
Режим судебных санкций применяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можно воспользоваться свободно, но при зло употреблении им, при нарушении закона наступает судебная ответствен ность.
Иногда встречаются и комбинированные формы осуществления кон ституционных прав, например явочно-регистрационный порядок при со здании политических партий в ряде развивающихся стран.
В демократических государствах их органы и должностные лица обя заны содействовать гражданам в осуществлении ими своих конституци онных прав. Конкретные формы такого содействия установлены специ альными законами. Так, для проведения избирательных кампаний — ре ализации конституционного избирательного права граждан — государ ство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений в госу дарственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, на газетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партий и кандидатов, избирательным комиссиям бесплат но предоставляются государственные или муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется в полицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действий со стороны других групп граждан, в организации специальных органов для
85
трудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих других направлениях деятельности государства.
Конституционные права могут защищаться самими гражданами (на пример, жалоба в административные органы, обращение к средства»/ массовой информации, необходимая оборона при покушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, их общественным]. организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовок конституционного положения о справедливом вознаграждении труда), < также различными государственными органами (например, прокурату рой). Особое значение имеет судебная защита конституционных npaв граждан.
Положения о правах граждан, записанные в конституции, являютсу непосредственно действующим правом. С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд. Суд не вправе отказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мы уже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты npai граждан: о процессах «хабеас корпус» и «ампаро», судебных приказа? (постановлениях судьи), процессе об установлении данных (если в распоряжении государственных органов или общественности имеются
какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные о нем). В ряде испано- и португалоязычных стран есть специфический судебный процесс — «народное действие» (иск может подать лицо, права которого непосредственно не нарушены).
Защита конституционных прав граждан — специальная обязанности конституционных судов и иных органов конституционного контроля Гражданин может непосредственно обращаться в орган конституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться и международные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, или в международные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге) если государство является участником соответствующей международ ной конвенции и если исчерпаны все возможные способы защиты npai внутри своего государства.
§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения
В условиях локальных военных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на части территории страны или в страж в целом вводится чрезвычайное, военное или осадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан, расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычно
86
актом главы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном, военном, осадном положении, а в некоторых странах — на основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парла ментом (страны англосаксонского права).
В акте о чрезвычайном положении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, на которую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт дово дится до сведения населения немедленно, но вступает в силу не сразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положе ния должен быть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля за действиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установлен пятидневный срок для созыва парламента).
При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены сво бода собраний, деятельность партий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запреще ны демонстрации. Вводится цензура для публикаций радио- и телепере дач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к наруше нию закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствия ми, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повин ность, распределение предметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.
При объявлении военного положения определенные полномочия гражданских органов власти переходят к органам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскими органами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях и характеризуется особенно жесткими ограничениями.
В условиях чрезвычайного положения в городах и иных населенных пунктах может быть установлен комендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещается появляться на улице без соот ветствующих пропусков, выдаваемых обычно военными властями, соби раться группами более 3—4 человек (например, в некоторых городах Албании в феврале — марте 1997 г.) и т.д.
Глава 4
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕС1 СОЦИАЛЬНОЙ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА
Пределы конституционного регулирования вопросов обществен ного строя. Как отмечалось, конституции, принятые в зарубежных стра нах до второй мировой войны, ограничивались, как правило, регулирова нием двух сторон общественной жизни: организации государственной власти и основных прав личности. Лишь некоторые конституции (кон ституция Мексики 1917г. (действует до сих пор), Веймарская конститу ция Германии 1919 г., конституция Чили 1926г., конституция Ирландии 1937 г. и др.) несколько выходили за эти пределы. Основные законы социалистических стран, начиная с Конституции Российской Федерации 1918 г., положили начало принципиально иной трактовке объекта кон ституционного законодательства, включив в него основные вопросы со циально-экономической структуры общества, политической системы, идеологии. Содержание такого регулирования не отвечало идее общече ловеческих ценностей, принципам демократии, но сам подход оказал значительное влияние на конституции ряда зарубежных стран, приня тые после второй мировой войны, особенно на конституции так называе мых народно-демократических государств — Болгарии (1947 г.), Чехо словакии (1948 г.), а также на конституции некоторых капиталистичес ких стран, и прежде всего Италии (1947 г.). В последующие годы этот подход был воспринят многими основными законами развивающихся стран, особенно стран социалистической ориентации (по моделям тота литарного социализма), новыми конституциями некоторых капиталисти ческих стран (Бразилии 1988 г. и др.); он сохранен в определенной мере и в постсоциалистических конституциях (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996г. и др.).
Существуют, однако, объективные пределы конституционного регу лирования, вмешательства государства в сферу социально-экономичес ких, политических, идеологических отношений. Излишняя «зарегулированность» этих отношений может препятствовать общественному эво люционному развитию, вести к тоталитаризму. В подавляющем боль шинстве действующих зарубежных конституций речь идет лишь о неко-
88
торых принципах (даже не об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах, посвященных директивным принципам политики. Они не имеют прямого действия (не могут, в частности, прину дительно выполняться судами), но должны служить ориентиром для дея тельности правительства (конституции Бразилии, Индии, Непала, Таи ланда, Филиппин и др.). Наиболее подробно вопросы общественного строя регулируются в конституциях стран тоталитарного социализма.
§ 1. Конституционные принципы экономической структуры общества
Классификация зарубежных стран по уровню социально-эконо мического развития и характеру политического строя. Более 200 стран, существующих в мире, сильно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития и характеру политического строя. Значительная группа государств достигла высокого уровня капи талистического развития (страны Западной Европы, Северной Америки, Япония, ЮАР, Австралия, Новая Зеландия). В их экономике господству ют крупные монополистические объединения, однако действует антимо нопольное законодательство, направленное на сохранение свободной конкуренции. Наряду с крупными акционерными объединениями суще ствует много средних и мелких фирм, которые нередко быстрее усваива ют достижения научно-технического прогресса, способны скорее осуще ствить переналадку производства и выпускать новые товары. В этой группе стран сельское хозяйство ведется капиталистическими метода ми, хотя есть мелкие и средние фермеры, ведущие хозяйство на основе собственного труда и труда членов семьи. В сельском хозяйстве занята, однако, незначительная часть населения, причем класса крестьян факти чески нет, а мелкие и часть средних фермеров, которых условно можно было бы отнести к крестьянам, составляют вместе с семьями в этой группе стран от 4 до 10%.
Социальной опорой государственной власти является в этой группе «средний класс» — рабочие, служащие, мелкая городская буржуазия, люди со сравнительно высоким уровнем жизни, заинтересованные в ста бильности, устойчивости, — а реальные рычаги государственной власти сосредоточены в руках политической элиты, основное влияние на кото рую оказывает довольно прагматичная крупная буржуазия.
Вторая группа — страны среднего уровня развития капитализма (не много выше или ниже этого уровня). Это почти все страны Латинской Америки, многие государства Азии (Индия, Ирак, Пакистан, Сирия, Фи липпины и др.), отдельные государства Северной Африки (Алжир, Еги-
89
пет и др.). В большинстве стран этой группы уже возникли собственные, национальные монополии, но не они господствуют в экономике. Основ ные позиции занимают зарубежные, а чаще транснациональные компа нии, иностранный финансовый капитал. В сельском хозяйстве этих стран проведены земельные реформы (в Пакистане, например, реформа проводилась трижды, каждый раз закон снижал размер допустимой соб ственности на землю), но феодальные пережитки в большинстве стран еще значительны (не только помещики, но и кулаки и даже капиталисти ческие предприниматели используют аренду, издольщину, отработки долга и т.п.). В ряде стран этой группы крестьяне преобладают среди населения (Индия, Пакистан, Ирак и др.), но в некоторых странах Латин ской Америки (Венесуэла, Чили и др.) они уже не составляют большин ства жителей страны.
Буржуазия еще недостаточно сильна, помещики оказывают значи тельное влияние на политику государства. Лишь в отдельных странам политическая власть сосредоточена в руках так называемой националь ной буржуазии (Индия, Шри-Ланка).
Третья группа — экономически отсталые страны (большинство госу дарств Тропической Африки, мелкие государства Океании). В экономике этих стран безраздельно господствуют иностранные (обычно транснаци ональные) корпорации, большинство населения занято в отсталом сель ском хозяйстве, ведущемся нередко с использованием не только фео дальных, но и патриархальных структур (сельское население, в том числе кочевники, составляет иногда до 90%, например в Афганистане или Эфиопии). Во многих странах этой группы (Западное Самоа, Папуа — Новая Гвинея, Центральноафриканская Республика, Чад и др.) нет сложившегося класса местной буржуазии, господствующей социаль ной группой является «предбуржуазия». Многие годы ее верхушку, элиту, составляла пробуржуазная автократия, поставлявшая разноге рода «пожизненных президентов» при однопартийной системе. На рубе же 80—90-х годов к руководству государством пришли более демократи ческие слои общества, что не исключило, однако, новых государствен ных и военных переворотов. Влиятельную роль в обществе этих стран играют племенные и родовые вожди (в некоторых странах при парламен тах в качестве совещательных органов сугщутвуют палаты вождей), хотя их административные полномочия давно отменены законами.
Особое место в классификациях занимают страны тоталитарного со циализма (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос), единичные сохранившие ся страны социалистической ориентации в Африке, а также постсоциа листические государства (Болгария, Венгрия, Монголия, Польша, Румы ния и др.). Социалистические страны — это, как правило, страны средне го уровня развития, хотя мировая статистика относит многие государст-
90
ва, возникшие на территории прежнего СССР, к развивающимся странам, несмотря на то что некоторые из них, а также Китай являются
ракетно-ядерными державами. Страны социалистической ориентации — экономически отсталые государства. Экономика тех и других, их политические системы строятся на иных конституционных принципах, чем ;
демократических странах с рыночной социально ориентированной экономикой. Постсоциалистические государства включают в свои конституции принципы рыночной экономики, но на деле в них сохраняются еще многие элементы прежних порядков.
Конституционные принципы правового регулирования экономики. Конституционное регулирование экономических отношений включает вопросы собственности, труда, распределения и др. Современные конституции содержат специальные разделы или главы, посвященные этим вопросам (гл. 3 «Об основных принципах экономической и социальной политики» конституции Испании 1978 г., разд. 7 «Об экономическом и социальном порядке» конституции Бразилии 1988 г. и т.п.). Особенно подробные главы по этим вопросам содержатся в прежних и действую щих конституциях стран тоталитарного социализма.
Конституционное регулирование исходит из существования двух разных моделей экономики: рыночной, или либеральной (в демократических странах), и огосударствленной, или тоталитарной (в частности, ] странах тоталитарного социализма). В последние десятилетия, однако во многих капиталистических государствах, особенно там, где длительное время у власти находились социал-демократические партии, утвердилась модель социально ориентированной рыночной экономики, a i 80—90-х годах в странах тоталитарного социализма (кроме КНДР) еде лан ряд существенных, а порой и коренных отступлений от огосударствленной экономики. Социально ориентированная рыночная экономик, утверждается в постсоциалистических странах.
Конституции, строящиеся с учетом рыночной модели экономики, устанавливают равноправие всех видов собственности — государственной, частной, муниципальной, хотя правовой режим различных видов hi совсем одинаков. Провозглашается свобода предпринимательской деятельности; вмешательство государства в рыночные отношения ограничивается общественно необходимыми целями. В этих конституциях обычно говорится о неприкосновенности собственности (хотя тезис о «священной» собственности в новейших конституциях не используется). Однако современные основные законы все чаще отходят от идеи абсолютно неприкосновенности собственности и закрепляют иной подход: концепцию социальной функции частной собственности. Конституция ФР1 1949 г. устанавливает, что «собственность обязывает», пользование должно одновременно служить общему благу» (ст. 14). Положения
91
социальной функции частной собственности содержатся в конституция:
Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. Украины 1996 г. и др.
Отход от принципа неприкосновенности частной собственности выражается и в том, что конституции многих стран устанавливают возможность аграрной реформы (изъятие земель сверх установленного максимума у собственников и их распределение, обычно возмездное, между
безземельными и малоземельными сельскими жителями), а также национализации (обращения частной собственности в государственную). Аграрная реформа и национализация должны проводиться в общественных
интересах, в соответствии с законом, а не каким-либо административным актом, и при обязательном (иногда предварительном) возмещении собственнику стоимости отчуждаемого имущества (исключение делаете) иногда при земельной реформе). Размер возмещения устанавливается как правило, судом, а не актами исполнительной власти.
Ограничения частной собственности связаны также с антимонопольным законодательством, с тем, что некоторые объекты могут находить только в государственной собственности (например, по конституции Испании 1978 г. — континентальный шельф, морские зоны, побережье природные ресурсы, по конституции Йемена 1989 г. — полезные ископаемые и др.). Во многих странах таких ограничений нет, в США i частной собственности находятся некоторые атомные, ракетостроительные предприятия.
В конституциях ряда стран этой группы говорится о необходимости защиты от «несправедливой эксплуатации» (основные законы Индии 1949 г., Перу 1979 г. и 1993 г., Бразилии 1988 г., Нигерии 1989 г. и др.).
В современных капиталистических странах осуществляется госу дарственное регулирование экономики. Чисто рыночной, нерегулируе мой экономики не существует ни в одной стране, хотя степень и характер государственного регулирования неодинаков (например, в Японии боль ше, в США меньше). Прежде всего используется метод планирования (прогнозирования) экономики. Конституционные положения о планиро вании содержатся лишь в немногих новых конституциях (Бразилии, Испании, Португалии и др.), да и то они с течением времени иногда исключаются из них (например, в 1959 г. из конституции Португалии изъяты нормы о принципах демократического планирования экономики, равно как и положения об обобществлении средств производства, недопуще нии монополий и латифундий). Эти изменения направлены, однако, в основном против идей директивного планирования, само же прогнозирование развития общества, его разных сторон, принятие соответствующих документов, в том числе об интеграции, практикуется в капиталистических странах во все возрастающих масштабах. Кстати, в 1993 г
92
положения о директивном народнохозяйственном планировании были исключены и из конституции Китая. Их заменили положения о макроре гулировании экономики, хотя с 1996 г. в Китае действует девятый пяти летний план.
Перспективные программы на четыре, пять, шесть лет (они нередко назывались планами) принимались в Великобритании, Франции, Япо нии, в большинстве развивающихся стран, которые пытались использо вать идею планирования для ускоренного развития. Эти планы иногда принимались в форме закона, но их значение было иным, чем в социалис тических странах. При рыночной экономике осуществляется не дирек тивное планирование (обязательное, с ответственностью за выполнение плана), а индикативное, ориентировочное, имеющее целью создание для тех или иных отраслей лучших условий для вложения капитала и устанавливающее финансовую поддержку определенным проектам из государственного бюджета.
Наряду с прогнозированием используется множество других рычагов для регулирования экономики. Это перераспределение бюджета, прямое огосударствление (национализация) ряда отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика, вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательное регулирование продолжительности рабо чего времени, отпусков и т.д.), создание специальных ведомств и разного рода смешанных компаний с участием государственного капитала, в правлениях которых государственные чиновники и руководители моно полий вместе решают вопросы регулирования экономики, и т.д.
Новые конституции буржуазных стран придают большое значение роли труда, иногда объявляя его основой общества. На деле, однако общественный продукт распределяется не столько с учетом количестве и качества труда, сколько в соответствии с размерами частной собственности (в акционерных компаниях — по акциям, с учетом банковских вкладов и т.д.).
В тех странах, в конституциях которых нашла выражение теория и практика огосударствленной экономики, различаются общественная собственность на средства производства (государственная и кооператив ная), частная собственность на средства производства (в соответствии с социалистической доктриной она имеет эксплуататорский, угнетатель ский характер), частная трудовая собственность (мелкие мастерские, крестьянские хозяйства и т.д., которые используются на основе труда владельца и членов его семьи, без применения наемной рабочей силы) и, наконец, личная собственность граждан на предметы потребления и оби хода. В некоторых развивающихся странах, провозглашающих ориента цию на социализм, частная собственность делится на две категории:
эксплуататорскую (она принадлежит крупной буржуазии и помещикам)
93
и неэксплуататорскую (собственность национальной буржуазии, со трудничающей с государственной властью).
Конституции стран тоталитарного социализма отвергают равнопра вие различных видов собственности, а государство проводит неодинако вую политику по отношению к ним: общественная собственность пользу ется преимуществами, ее государственная форма считается высшей фор мой собственности и подлежит особой правовой защите. Важнейшие объекты экономики могут находиться только в собственности государст ва. Частная собственность на средства производства либо практически не допускается (так было в СССР и существует в КНДР), либо имеет ограниченный характер (как сейчас во Вьетнаме, Китае) и подлежит жесткому правовому регулированию. Государство путем национализа ции ликвидирует частную собственность и проводит обобществление крестьянских хозяйств, хозяйств ремесленников, превращая частную трудовую собственность в общественную, кооперативную. Правда, в пос ледние десятилетия положение изменилось (в том числе и на Кубе), происходит разгосударствление собственности (приватизация, акциони рование и др.), обратное превращение кооперативов в хозяйства собст венников (в том числе путем создания семейных бригад и т.д.).
Правовое регулирование собственности в постсоциалистических странах в основном соответствует рыночной модели (хотя элементы ста рого еще сохраняются), в странах социалистической ориентации — ого-сударствленной модели, хотя патриархальные институты, остатки ста рых порядков не позволяют осуществить это до конца.
§ 2. Конституционные положения о социальной структуре общества
Конституции стран либеральной экономики обычно не говорят о классовой структуре общества. Хотя в отдельных из них (Ирландии 1937 г., Чили 1926 г. и др.) были упоминания о классах, но обычно гово рилось об отсутствии каких-либо привилегированных классов. Напро тив, конституции стран тоталитарного социализма жестко фиксируют социальную структуру общества, называя рабочий класс, класс коопери рованных крестьян и социальный слой — интеллигенцию. Они закрепля ют неодинаковую государственную политику по отношению к этим соци альным общностям. Рабочий класс характеризуется как передовой, веду щий класс общества. В Китае он имеет установленные законом преиму щества на выборах в представительные органы. Крестьянство характери зуется как союзник рабочего класса, руководимый последним. Главная цель государственной политики — преобразование класса мелких собст-
94
венников в класс крестьян-кооператоров. По конституциям обычно ко оперирование должно иметь добровольный характер, но на практике применялись массовые насильственные меры. В некоторых конституци ях стран Азии есть упоминания о «врагах народа» (это, в частности, «неперевоспитавшиеся» помещики, лица, посягающие на «социалисти ческий строй») и борьбе народа против этих «врагов». Они могут быть лишены политических прав. В конституциях бывших стран социалисти ческой ориентации наряду с классами называются и другие социальные общности — кочевники, торговцы, ремесленники, а также армия как особая социальная группа.
Концепции общественного развития в странах тоталитарного социа лизма и прежних государствах социалистической ориентации многие десятилетия исходили из тезиса о классовой борьбе. Законодательство постсоциалистических стран запрещает пропаганду классовой борьбы, разжигание классовой, национальной, религиозной и иной розни.
§ 3. Конституционные принципы политической системы
Понятие политической системы в конституционном праве. Тер мин «политическая система» был введен в конституционное право бол гарской конституцией 1971 г., которая закрепляла некоторые принципы «социалистической политической системы». Впоследствии этот термин был употреблен в конституциях Сальвадора 1983 г., Никарагуа 1987 г. и Эфиопии 1987 г. (последняя в настоящее время не действует). Кон ституция СССР 1977 г. содержала целую главу, посвященную полити ческой системе. В подавляющем большинстве конституций стран мира термин «политическая система» не употребляется, однако все они ре гулируют те или иные ее звенья, стороны, элементы: государство, по литический режим, часто — политические партии, иногда политичес кую идеологию. Поэтому политическая система традиционно является объектом изучения конституционного права, хотя длительное время изучались лишь ее отдельные стороны и только в последние два деся тилетия она стала объектом изучения как комплексный конституцион но-правовой институт.
В конституционном законодательстве не содержится определения политической системы, а в современном обществоведении (преимущест венно в политологии) имеются два подхода к этому понятию. Структур но-функциональный подход в его бихевиористском (поведенческом) ис толковании, сформировавшемся на основе американской политической науки, рассматривает политическую систему как политическое поведе ние, процесс в рамках различных человеческих коллективов: партий,
95
профсоюзов, фирм, клубов, городов и т.д. С этой точки зрения, в любом обществе существует множество политических (параполитических) сис тем, которые не обязательно связаны с государственной властью.
Институциональный подход, представленный, в частности, француз ской политологией (хотя в последние годы и на нее значительное влия ние оказывает американский постбихевиоризм), исходит из существова ния в любом государственно-организованном обществе одной политичес кой системы, которая связана с государственной властью. Наряду с таки ми институтами, как государство, партии и др., в понятие политической системы включается обычно политический режим, хотя одни француз ские политологи отождествляют систему с режимом, а другие истолко вывают ее весьма широко, понимая под ней всю политическую (а иногда и не только политическую) жизнь. В отечественной литературе полити ческая система определяется как универсальная управляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой (институцио нальный — партии, государство и др., нормативный — политические нормы, в том числе соответствующие отрасли и институты права, функ циональный — политический режим, идеологический — политическая идеология) объединяются в диалектически противоречивое, но целост ное образование «вторичными» политическими отношениями — между звеньями системы («первичные» политические отношения — это отно шения между крупными социальными общностями данной страны). В конечном счете политическая система регулирует производство и рас пределение социальных благ между различными общностями и личнос тями на основе использования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.
Конституционные положения о политической системе. В консти туциях стран тоталитарного социализма и бывших стран социалистичес кой ориентации содержатся положения о характере самой системы, о природе государственной власти (диктатура пролетариата, революцион но-демократическая диктатура народа, власть патриотического блока и т.д.), об однопартийной (в большинстве стран) системе или о возмож ности создания других партий (на деле они не играют самостоятельной роли, примыкая к правящей партии), о руководящей роли коммунисти ческой или (в странах социалистической ориентации) революционно-де мократической партии, о роли массовых общественных организаций как форме участия народа в решении государственных задач, о развитии демократии как закономерности политической системы, о демократичес ком централизме как основном методе организации и деятельности госу дарственного аппарата, правящей партии, общественных организаций, с «социалистической» (революционно-демократической) законности, с марксистско-ленинской идеологии.
96
Некоторые из этих положений не соответствовали и не соответству ют действительности (о развитии демократии, о роли массовых организа ций, о неуклонном обеспечении законности), другие отражали реальное положение искаженно (например, власть принадлежала не революцион но-демократическому блоку, а узкой группировке правящей верхушки), третьи соответствовали реальным фактам (обязательность определен ной идеологии, насаждаемой «сверху»).
В конституциях капиталистических стран и стран, развивающихся по капиталистическому пути, также содержатся положения, относящиеся к политической системе. В них провозглашается власть народа. На деле основную роль в политической власти в развитых капиталистических странах играет «средний класс», имеющий неплохие условия жизни и заинтересованный в политической стабильности, а реальные рычаги власти находятся в руках политической элиты общества. В ряде развива ющихся стран политическая власть принадлежит или буржуазно-поме щичьему блоку, или более широкому слою населения, включающему зачатки формирующегося «среднего класса», или узкой группировке «предбуржуазии», предбуржуазной политической элите, которая не свя зана давлением различных слоев населения и действует в своекорыст ных интересах (некоторые страны Тропической Африки, Океании). В капиталистических и развивающихся странах теперь обычно провозгла шается политический плюрализм, но в отдельных развивающихся стра нах господствующей, а порой и единственной, провозглашена определен ная идеология, например панча-сила в Индонезии, исламские ценности, «исламский социализм» и др. Ранее обязательная идеология (например, мобутизм в Заире) провозглашалась во многих странах капиталистичес кой ориентации в Африке; предусматривалось создание единственной всеобъемлющей «партии-государства» (ее членами объявлялись все жи тели страны).
Государственная власть во всех странах осуществляется соответст вующими органами государства. Они рассматриваются ниже.
Классификации политических систем. В научной литературе суще ствует множество классификаций политических систем. Выделяют соци алистические, буржуазно-демократические и буржуазно-авторитарные политические системы, политические системы в странах социалистичес кой и капиталистической ориентации, однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы и т.д. Наиболее признанным является деление политических систем на демократические, авторитарные и тоталитар ные. В демократических системах основным структурным принципом является плюрализм, а функциональным — ролевая автономия. Здесь существует многопартийность (нередко партий более сотни, а то и тыся чи, например в Японии, среди них — мельчайшие), причем разрешаются
97
партии политической оппозиции (в конституциях иногда закреплен принцип соревновательности, например в Чехии); признается разделе ние властей (вместе с принципами сдержек и противовесов и взаимодей ствия ветвей власти); действует несколько центров принятия решений;
признается право принятия решений большинством и охрана прав мень шинства; осуществляются основные права человека и гражданина; про возглашен и реализуется принцип юридического равенства; признаны и осуществляются идеи правового государства и законности; существует идеологический плюрализм; метод выборности является решающим при формировании руководства государством и различных политических объединений; главными методами решения конфликтов служат компро мисс и консенсус. Словом, в данной системе присутствуют все основные элементы демократии. Это открытая система, и различные слои населе ния, «заинтересованные группы», партии могут добиться уступок, реше ния своих проблем с помощью различных форм мирного давления на государственную власть. Смена политических группировок и лиц у рыча гов власти осуществляется путем свободных выборов.
В условиях авторитарной системы принципы плюрализма и ро левой автономии могут не отрицаться, но на деле они сведены к мини муму. Эти принципы распространяются только на небольшую часть общества. Однопартийность не введена, но разрешается деятельность лишь определенных политических партий и организаций (хотя партий может быть несколько, например четыре в Сенегале в течение короткого времени в 80-х годах, три в Индонезии, две до переворота 1993 г. в Нигерии). Разрешенные партии — это не подлинная политическая оп позиция, а проправительственные партии, лояльная квазиоппозиция. Хотя есть парламент и судебные органы, однако разделения властей, упомянутого иногда в конституции, на практике не существует: безраз дельно доминирует исполнительная власть во главе с переизбираемым 5, 6, а то и 8 раз (Парагвай) президентом, который фактически, а порой и юридически возглавляет правящую партию и принимает все важней шие решения; в конституциях декларируются основные права человека и гражданина, но многие из них фактически ограничены или не соблю даются (некоторые партии и издания запрещены); социально-экономи ческие права не обеспечены/личные права граждан нарушаются все сильным административным аппаратом; при формировании разного рода органов нередко доминирует принцип назначаемости, а выборы в усло виях запрета оппозиционных партий и изданий дают искаженные ре зультаты; существует официальная доминирующая идеология, закреп ленная конституцией (например, панча-сила в Индонезии), хотя за ук лонение от нее все же не карают в уголовном порядке; при урегулиро вании конфликтов компромиссы используются редко, основным методом
98
разрешения противоречий является насилие (на Востоке доминирует принцип консенсуса, но это относится лишь к регулированию отноше ний в парламенте, в среде правящей верхушки и не применяется е отношении оппозиционной части населения).
Словом, при данной политической системе существуют лишь незна чительные элементы демократии, да и то в текстах конституций, но не на практике. Это почти замкнутая, полузакрытая система. Оппозиция фак тически исключена из нее, ей трудно организовать мирное давление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а на массовые выступления государственная власть отвечает жестокими рас правами. Но какие-то элементы оппозиции все же могут допускаться.
В условиях тоталитарной системы ликвидируется даже ограни ченный плюрализм, не существует ролевой автономии звеньев полити ческой системы. Создается единая, слитная тотальная организация, свя зывающая воедино государство, правящую партию, а иногда и другие разрешенные партии. Центром принятия всех общественно значимых решений является верхушка правящей, по существу, единственной ле гальной партии (иногда разрешены некоторые мелкие партии, но они признают руководящую роль правящей партии в обществе и государстве и являются ее своеобразными филиалами). В некоторых странах в усло виях религиозно-тоталитарной системы запрещаются все партии (Ку вейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Свазиленд и др.). Запрещаются они обычно и при военных переворотах, когда устанавливается военный то талитаризм. Общественные организации рассматриваются как «привод ные ремни» партии, а государство — нередко как ее технический аппа рат. Концепция разделения властей отвергается, господствует идея един ства власти, которую возглавляет фюрер, дуче, каудильо, «пожизненный президент» (например, в прошлом в Малави, Тунисе, Уганде, Югосла вии, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах). Иногда он не провозглашен пожизненным и переизбирается, но фактически остается на месте до своей кончины, управляя страной, в частности, с помощью политбюро правящей партии. Бывает, что основные права человека и, в частности, гражданина непосредственно ограничиваются законом (на пример, в соответствии с расистской идеологией режима, как это было в ЮАР) или провозглашаются в конституциях, но фактически не осущест вляются (расправы над диссидентами, помещение инакомыслящих в пси хиатрические лечебницы, карательная роль всесильных комитетов и ми нистерств государственной безопасности и т.д.). Фактически господ ствует принцип назначаемости, лишь внешне прикрытый выборами, ибо для избрания предлагаются лишь кандидатуры от правящей партии. В условиях тоталитарной системы существует обязательная идеология (идея «арийской расы» при фашизме, мобутизм в африканском Заире
99
и др.). Критика этой идеологии не разрешается и влечет за собой наказа ние. Тоталитарная система — это замкнутая, закрытая система. Возмож на только нелегальная, подпольная оппозиция, деятельность которой уголовно наказуема; она не может оказать мирное давление на государ ственную власть, ее лидеров изгоняют из страны и сажают в тюрьмы, психиатрические лечебницы.
Наряду с тремя основными разновидностями политических систем и внутри них существуют другие градации. В некоторых странах действу ют полудемократические системы (например, Египет, Филиппины), в других тоталитарные системы существуют в условиях военных режимов (например, Гаити, Нигерия).
§ 4. Конституционные принципы духовной жизни общества
Из сказанного выше видно, что в различных странах существуют разные принципы духовной жизни. В условиях демократических режи мов конституции провозглашают идеологический плюрализм, свободу убеждений и выражения своих мнений (Германия, Италия, Канада, Япо ния и др.). В соответствии с Международными пактами о правах челове ка закон запрещает лишь призывы к насилию, террору, расовой и нацио нальной розни. Некоторые запреты связаны с моральными ценностями общества (например, ограничение или полное запрещение порнографи ческих изданий в ряде стран), с необходимостью оберегать здоровье населения (например, запрет или ограничение пропаганды алкоголя или табачных изделий).
В группе стран существует официально признанная идеология (на пример, рукунегару в Малайзии, панча-сила в Индонезии), но она не внедряется принудительно и уклонение от нее не влечет наказаний. Од нако для ее пропаганды создаются значительные преимущества. То же можно сказать об исламе, идеях «арабского социализма», халифата в ряде мусульманских стран. Для иноверцев эти взгляды не являются обя зательными, но для мусульман они представляют собой часть шариата, и в тех странах, где наиболее ревностно соблюдаются каноны ислама, вы ражение иных взглядов может влечь даже наказание, в том числе со стороны особой полиции нравов (мутавы).
Наконец, в странах с тоталитарными политическими системами существует, как уже говорилось, фактически или даже формально обязательная идеология. Выступления с критикой марксизма-ленинизма, маосизма (в Китае), идей «чучхе», произведений Ким Ир Сена в Северной Корее и т.д. влекли за собой наказания.
Глава 5
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ
§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений
Общественные объединения и конституционное право. В соответ ствии с конституционным правом на объединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений: политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуп равления. Нередко все они охватываются термином «общественные объ единения», хотя во многих странах партии регулируются правом и рас сматриваются в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации», «ассоциации» применяются толь ко к непартийным объединениям, хотя некоторые их разновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например, профсо юзы). Различные виды общественных объединений играют неодинако вую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изу чаются лишь те объединения публичного характера, главной целью кото рых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например, акционер ные общества, в том числе и корпорации публичного права, являются предметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современ ных условиях многие общественные движения неполитического характе ра неотделимы от политики, в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис» — «зеленый мир»). В от дельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство раз ных стран неодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельнос тью — для этого создаются партии; в других, например в странах тотали-
101
тарного социализма, законодательство предписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.
Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациям — партиям. В странах англосаксонского права и некоторых других полити ческие партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о пар тиях: на них распространяются законы об ассоциациях, не занимающих ся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законо дательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдель ные стороны деятельности политических партий (их участие в избира тельном процессе, финансирование и др.).
В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967г., Испа нии в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов — институционализацией. Пар тии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного права партии и другие общественные объединения изучались и раньше, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.
Общественные объединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторых других объединении обычно регулируется их уставами — документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественной самодеятельности их вообще никогда не бы вает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела обществен ных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут быть установлены определенные ограничения.
Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которых говорится не
102
только о молодежных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общи ми законами об общественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1) порядок создания и регистрации (если тако вая предусмотрена) данного вида общественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципы организации и деятельнос ти; 4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистриру ется) — представления финансовых отчетов; 5) порядок прекращения деятельности.
Социальную сущность общественного объединения, особенно по литической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называется прогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативной одновременно — на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представители различных социальных слоев.
Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуа ция вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения определяется по тому, как в дей ствительности оно решает коренные вопросы, затрагивающие жизнен ные интересы различных социальных слоев общества, прежде всего тех, которые объединение представляет. Название же общественного объ единения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной сущности. С некоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественным организациям различных слоев населения (на пример, к профсоюзам, предпринимательским союзам, крестьянским со юзам и др.).
§ 2. Правовое положение политических партий
Юридическое понятие политической партии. Как известно, в об ществе наряду с классами, помимо и внутри них существует множество различных профессиональных, региональных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам чело век выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, куль-
103
турными и иными данными, в связи с чем он может одновременно примы кать к самым разным общественным объединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальное значение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайней мере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партии призва ны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне поли тики. Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации, наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отста ивающие их. В отличие от других общественных организаций политичес кие партии, как правило, выдвигают цель создания правительства или участия в нем, борются за государственную власть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.
Юридическое понятие партии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание на юридических признаках.
Определение партии содержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и не во всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующие существенные при знаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономная орга низация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая орга низация, объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3) объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов — общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программных положениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельные подразделе ния могут заниматься производственной деятельностью для обеспечения потребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выраже нию политической воли народа, используя мирные и конституционные средства, в частности участие в выборах; 6) партия — это организация, построенная и действующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности, открытости.
Если обобщить эти признаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия — это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определенной группировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов, действую щая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей глав ной задачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональ ных, культурных и иных запросов своих членов, а участие в формирова нии и выражении политической воли народа и в борьбе за государствен ную власть мирными, конституционными средствами.
Бывают, конечно, и такие партии, которые выдвигают цели насильст венного свержения конституционного строя, применяют террористичес кие методы для достижения своих целей, требуют установления диктату-
104
ры определенного социального слоя. Это отклонение от того понятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистических принципов.
Среди перечисленных признаков партии есть такие, которые совпада ют с характеристиками общественных объединений вообще. Это естест венно, так как партии — это один из видов общественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определении есть и специфичес кие признаки партии: общность идеологических установок ее членов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борь бе за государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главная цель.
Свобода образования политических партий и конституционные ограничения при их создании. В соответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуют свободно. Они созда ются, как правило, на основе явочного (иногда — явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений или разреше ния властей (государственных органов) для создания партии не требу ется. Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организа цию, порядок деятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.
Однако, как уже отмечалось, в соответствии с общепринятыми нор мами международного права свобода объединения, как и некоторые дру гие политические права, может подлежать ограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. Такие ограниче ния возможны лишь в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственнос ти населения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установ лены только законами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями или специальными законами запрещены создание и дея тельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующих антиконституционные цели, пропа гандирующих человеконенавистническую идеологию (в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). В ряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, пропове дующие классовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунис тическую, марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированные партийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многих развивающихся странах, где существует племен ная рознь, запрещены партии, опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствах запрещается создание при пар тиях женских и молодежных организаций, в других это не запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающие
105
к тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии) политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить только бессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем же названием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы и знаки других партий.
Юридические процедуры при создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве — например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане дан ной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-лет него возраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо не состоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуют также конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.
В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что госу дарственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязан ности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных стра нах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).
В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимаются по заявлению вступа ющего (нередко — устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись в партию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фикси рованного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство член ского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-рево люционной (правящей) партии Мексики.
Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно пра вомочно, если на нем присутствует установленное законом число граж дан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учреди-
106
тельную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. На пример, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отноше нию к натурализованным гражданам (Ангола). В странах, где давно су ществует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявить себя пар тией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, суп руга или супруги).
На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, со ставляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии, ее программный доку мент (возможен краткий документ о целях партии). Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе полити ческого характера, принимать партийные решения; партия является ле гальной. Но такая партия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторых странах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядок создания партии.
Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: министерство юстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы (Болгария), верховный народ ный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию (Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:
подписанное руководителями партии заявление, которое должно содер жать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руко водителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефо нов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины.
107
Обычно устанавливается определенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов). Если в течение этого срока не получен отказ, партия считается зарегистрированной и может дейст вовать на правах юридического лица. Отказ в регистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону. Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решение суда второй инстанции имеет окончательный характер.
Для регистрации партии обычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительном собрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительной комиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению, подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны быть пред ставители от 14 из 19 провинций страны.
В отдельных странах Латинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательная регистрация партии. Для услов ной регистрации нужно доказать, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например, проводит собра ния). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов на общего сударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную реги страцию, она должна собрать на таких выборах определенное число голо сов (в Мексике — не менее 1,5%). Процесс этот бывает довольно дли тельным. Для окончательной регистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетий с момента ее создания.
В странах тоталитарного социализма создание партий не регулирует ся специальным законом, существует лишь общая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе в политические партии. Другие партии могут существовать, но положение о руководя щей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борь бе за государственную власть.
Как отмечалось, партия — устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партий в отличие, например, от дви жений, некоторых других объединений. Устойчивость партии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, с доверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечет выход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Члены партии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть ис ключены из ее состава за нарушение устава, программы или по идеологи ческим причинам — за выражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.
Идеология партий. Граждане объединяются в партию не по причи нам культурнических или просветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-за стремления к извлечению прибыли
108
(хотя вступление некоторых граждан в правящую партию может пресле довать задачи материального благополучия), а на основе единства взгля дов и политических целей, более или менее общего мировоззрения. Кон ституционное право в демократических странах устанавливает свободу и многообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь с общегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию, проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. В странах тоталитарного социализма конституции провозглашают господство марксистско-ленинской идеоло гии с теми или иными национальными особенностями (маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящей партии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку в некоторых государствах предусмотрено наказание за пропаганду антисо циалистических идей. Другие партии, если они существуют в странах тоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятель ность с основными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а не оппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развиваю щихся стран также установлена обязательная, или государственная, идеология.
Правовое регулирование роли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран (Германии, Франции и др.) уста навливают, что партии содействуют выражению политической воли на рода, выражению общественного мнения путем голосования. Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В них гово рится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан в политической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества, выдвигают кандидатов на выборах, влияют на полити ческую деятельность парламента и правительства, заботятся о постоян ной связи между народом и государственными органами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д. Посредством партий ной деятельности, как и деятельности некоторых других общественных организаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадров управленческого аппарата. Законодательное регулирование дея тельности партий в демократических странах исходит из возможности чередования их у власти в результате свободных выборов.
В странах тоталитарного социализма, а также в других странах с законодательно закрепленной однопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе и государстве. Как уже упомина лось, в странах тоталитарного социализма коммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества и государства, т.е. пра вящей партией: другие партии (если они есть) должны быть союзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у власти исключе-
109
на. Она тем более невозможна конституционным путем в странах с зако нодательно фиксированной однопартийной системой.
Принципы демократии и гласности в организации и деятельнос ти партий. Конституции демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответство вать принципам демократии и национального суверенитета (последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось в деятель ности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партиях детализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, в частности, по признакам языка, националь ности, пола, религии и т.д.); устав и программа (программный документ, заявление о целях) партии должны быть приняты на собрании ее членов или их представителями; периодически должны созываться собрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а также собрания местных партийных организаций (иногда в законах уста навливаются даже ориентировочные сроки таких мероприятий); перио дически должны проводиться выборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако не все эти требования осу ществляются традиционными партиями, особенно на местном уровне (например, в США и Великобритании).
Гласность в деятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целях деятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странах предусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, где публикуются законодательные акты);
граждане страны (а не только члены данной партии) должны быть инфор мированы о лицах, входящих в руководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.
Государственная власть, согласно законодательству, должна одина ково относиться ко всем партиям в том, что касается требований о соблю дении законов, предоставлении равных возможностей пользоваться об щественными зданиями, радио и телевидением, финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (если она предус матривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактически ми преимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращива ется с государственным аппаратом.
Денежные средства и имущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержат детальные правила о финансах и имуществе партий.
Во-первых, они устанавливают законные источники финансирова ния. Ими могут быть взносы членов партии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение и наследование имущества наци-
110
ональных (т.е. принадлежащих к данному государству) физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиям государством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получать денежные и материальные средства от государственных орга нов и организаций, органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств, фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарения со стороны иностран ных граждан, но в определенных пределах). Получение партией средств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление и может влечь уголовную ответственность руководителей партии.
Во-вторых, партии обязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов и расходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлять регистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.
В-третьих, законы многих стран предусматривают финансовую под держку проводимых партиями избирательных кампаний. Для этого выде ляются средства из государственного бюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или только партиям, набрав шим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5 %);
оно возможно или в равной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов (так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученный партией, а теперь — по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по 1 марке — за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависеть от про цента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов, получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета (Канада).
Законы о партиях и иные законы устанавливают максимум для по жертвований, которые могут делать партиям физические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размер пожертвований от юри дических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений от физических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований на избирательную кампанию партий (США и др.).
В отдельных странах, однако, запрещается государственное финан сирование партий и других общественных объединений (ст. 5 конститу ции Казахстана 1995 г.).
Контроль за деятельностью политических партий, предупреж дение и роспуск. Как отмечалось, партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следить за соответствием деятель ности партии конституции, законодательству, уставу и программным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправе и обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает два
111
предупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, реги стратор обращается в суд с иском о приостановлении деятельности дан ной партии или о ее запрещении. В некоторых странах в ходе рассмотре ния такого иска судом регистратор вправе обратиться в суд с дополни тельным иском о временном закрытии помещений партии и приостанов лении ее деятельности (обычно на несколько месяцев). Если суд удовле творяет дополнительный иск, постановление об этом исполняется немед ленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в ряде развиваю щихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельность поли тической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца), Приостановление деятельности партии не влечет за собой имуществен ных последствий, но при роспуске имущество и средства партии подле жат ликвидации, что осуществляется органами управления государст венным имуществом.
В подавляющем большинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом (общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партии запрещаются специ ально принятыми законами, после военных и государственных переворо тов — военным советом, хунтой.
Типология партий. Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. В политологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые, левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные и реформист ские и т.д. При изучении конституционного права называют также не сколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержа тельными, политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие за сохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия в Великобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии (Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане и др.), которые требуют, чтобы обще ственная жизнь и управление государством сообразовывались с догмата ми религии; 3) либеральные партии (Либеральная партия в Великобри тании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономичес кой деятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;
4) реформистские партии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгами национального социализма, за социальную справедливость при сохранении частной собственности (социал-демо кратические партии в Европе, Индийский национальный конгресс, Ин ституционно-революционная партия в Мексике, некоторые партии соци алистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские пар тии, выступающие за коренное переустройство общества с применени ем, как правило, насильственных мер. В этой группе партий есть такие,
112
которые отражают устремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев (например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперь сколько-нибудь заметного влияния, а с другой — марксистско-ленинские партии).
С точки зрения организационной структуры принято различать пар тии кадровые, массовые и партии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в них связан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменная рекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до получения полного членства сущест вует кандидатский стаж или статус сочувствующего, особенно характер ный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинских пар тий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисцип лины, обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степени централизовано (в марксистско-ленинских партиях существую принцип демократического централизма). Обычно эти партии немного численны, хотя в странах тоталитарного социализма правящие комму нистические партии имеют очень большое число членов.
В массовых партиях, как правило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. В США, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считают своими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийные взносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по жела нию или имеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах неред ко нет партийных организаций, собрания не проводятся, местное руко водство не избирается, а составляется из известных бизнесменов и поли тиков, на низовом уровне партийным лидером является босс.
Партии-движения — в основном достояние прошлого. Они сущест вовали в развивающихся странах различной ориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее — с 7-летнего возрас та, в Заире по конституции все граждане рассматривались как члены партии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название «партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные ор ганы квалифицировались как органы партии (Заир). С крушением тота литарных систем такие партии распались.
С точки зрения особенностей правового положения различаются пар тии зарегистрированные и незарегистрированные, легальные и нелегаль ные, партии, признанные национальными (общегосударственными), и др. О различиях в правовом положении зарегистрированных и незаре гистрированных партий уже было сказано выше. Легальные партии — это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации
113
Я I465
партийная деятельность не разрешается. Партия становится нелегаль ной, если она запрещена законом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Как правило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретил около десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах (Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Во многих развивающихся странах конституциями были разрешены только правя щие (единственные) партии, остальные являлись нелегальными и дейст вовали преимущественно за рубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте, Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. В постсоциалистических стра нах также в начале 90-х годов были приняты законы о запрещении ком партий (иногда такие законы признавались судами неконституционны ми), проводились судебные процессы над руководителями компартий в Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.
В отдельных странах (Мексика, Шри-Ланка и др.) существует поня тие национальной, т.е. общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не все общегосударственные партии счи таются национальными. Таковой признается партия, получившая на об щегосударственных выборах установленный законом процент голосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов и устав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65 тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом из половины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или в избирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса или служащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что на собрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программные документы.
Партия, признанная национальной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями. Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее не обязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержку кандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа на государственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партии возлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание, иметь центр политического образования и др.
Партии, не признанные национальными, могут претендовать на деятельность в общегосударственных масштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвека коммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но в подавляющем боль шинстве случаев это местные партии, действующие в отдельных регио нах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они
114
возглавляют правительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.
Партийные системы. Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет о фактическом положении, и юриди ческий, если определенная система закреплена нормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствовать фактическому положе нию. В ряде стран таких норм нет, партийная система функционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.
В большинстве стран конституции устанавливают многопартий ность, запрещая нарушать принцип свободы образования политических партий. Такие нормы характерны для постсоциалистических государств, где свобода объединения нарушалась десятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарные системы. Там, где много партийная система стала давно свершившимся фактом, специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободы обра зования партий, нет.
Многопартийная система с позиций конституционного права — это не только существование нескольких партий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партий в результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна — коммунисти ческая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно за ней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государст ве. С другой стороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системы складывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетий бессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит страной Институционно-революционная партия; вы боры проводятся, но в силу ряда причин они не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии (Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическая партия), существу ет в Египте (Национально-демократическая партия).
В Великобритании, США, Австралии, Венесуэле, Турции и некото рых других странах существует двухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в стране существует несколько пар тий, но у власти в течение многих десятилетий чередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США, консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система может быть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписа ние «институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпар тийной системы: одна партия должна была быть правящей, а другая — выполнять роль лояльной оппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существовать только две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».
115
Однопартийная система тоже может иметь и фактический, и юри дический характер. Фактическая однопартийность существовала во мно гих странах тоталитарного социализма (хотя в некоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание других партий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их было невоз можно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная дея тельность и влекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где дейст вует одна, марксистско-ленинская партия. В отличие от фактически сло жившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавли вается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегаль но). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танза нии и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов.
Наконец, возможна «беспартийная система». В ряде мусульман ских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы — мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют также подпольные политические организации. Все партии были запре щены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартий ной панчаятской демократии», но на деле они существовали и даже более или менее открыто проводили свои собрания.
§ 3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера
Сущность и функции объединений социально-экономического и культурного характера. Социально-экономические, социально-куль турные и иные объединения граждан (организации, ассоциации) в обще стве чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культур ные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организа ции, экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д. В ряде государств в форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные, крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии — кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).
Как уже отмечалось, в одних странах социально-экономические и культурные объединения, особенно массовые, участвуют в политичес кой жизни, в частности выдвигают кандидатов на выборах, в других это
116
запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки с политическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые не участву ют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни (союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объ единения сексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовы вали «партии» с требованиями сексуальной свободы, и др.).
Социально-экономические и культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако они могут заниматься пред принимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством обществом (исключение со ставила, например, деятельность польских свободных профсоюзов «Со лидарность»). Основная цель таких организаций — удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи, некоторые массо вые объединения оказывают давление на государственную власть, в том числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объеди нения обычно называют заинтересованными группами или группами давления.
Социально-экономические и культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играют неодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую систему общества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институты общественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельность государ ственных структур в социальной и культурной областях, участвуют в подготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев стано вятся инструментами для проведения государственной политики (осо бенно это относится к тоталитарным режимам).
Правовой статус и виды объединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось, создание всех обществен ных ассоциаций осуществляется на основе конституционного права на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальные законы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся из влечением прибыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах. Созданные ассоциации, как правило, подлежат реги страции, но иногда (преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотя профсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения — почти никогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации — придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. С регистра цией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторые объединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают
попытки их организаторов зарегистрировать крайне правые объедине ния). К ассоциациям относятся те же запреты, что и к партиям: запреще ны тайные и военные формирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие, преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную, религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречить исламским цен ностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации за пре делами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным, иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.
В общественных организациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но в некоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Это сделано, в частнос ти, для того, чтобы они не участвовали в забастовках. Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставов организаций:
перечисляются вопросы, которые должны в них содержаться, предусмат ривается порядок роспуска общественных организаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливается обязательная идеология, кото рой должны руководствоваться все общественные объединения.
Классификация общественных объединений (иных, чем партии) до вольно сложна из-за их многообразия. В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учреждения общественной самодея тельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеют точно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав. Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членами являются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальными членами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь или не иметь свой устав (послед нее — чаще), может обладать особыми руководящими органами, но иног да его руководством являются органы входящего в него объединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах из представителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менее оформленного общегосударственного движения были народные, нацио нальные, отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтов входили все партии и массовые общественные организа ции. Руководящей силой фронта была коммунистическая партия. В на стоящее время таким объединением является в капиталистической и в значительной мере авторитарной Сирии Патриотический фронт, кото рый возглавляет партия Баас (Партия арабского социалистического воз рождения). Форму менее организованных временных движений имеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций. Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращение испытаний атомного оружия и др.
Учреждения общественной самодеятельности носят лишь локаль ный характер. В них нет членства, уставов. К их числу относятся созда ваемые гражданами родительские комитеты в школах, уличные и квар тальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.
Организации (учреждения) общественного самоуправления со здаются обычно в государствах тоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Их положение не регулируется кон ституциями (например, в конституции Китая есть только упоминания о них), оно регулируется законами о местных органах государственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций, орга нов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталах городов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления. Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногда имеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местного самоуправления. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеют властных полномочий. Они раз решают мелкие споры между гражданами, выступают как представителя квартала, деревни, руководят местными инициативами по благоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.
Как уже говорилось, наибольшими возможностями давления на государственную власть располагают массовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы — объединения рабочих и служаих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшения условий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной власти они требуют принятия законодательства, которое отвечало бы и? интересам. В большинстве стран в профсоюзах состоит меньшинстве рабочих и служащих (в Великобритании — около трети, в США — менее четверти, в Кении — менее десятой части, в Индии — около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющее большинство работ ников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этой организации расценивается властями отрицательно.
Профсоюзы строятся по-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципу единства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеются несколько профсоюзных организа ций. По такой системе строится часть профсоюзов в Великобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере к традициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в их конфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховых объединяют рабочих и служащих по принципу единства про изводства: все работники данного предприятия, учреждения входят в
119
один отраслевой профсоюз, например профсоюз работников железнодо рожного транспорта, высшей школы и т.д. В ряде стран (Германия, Ита лия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональные проф союзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признаку единства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влия нием клерикальных партий.
Предпринимательские союзы объединяют предпринимателей, рабо тодателей. Существует три основных вида предпринимательских органи заций: торгово-промышленные палаты, ассоциации предпринимателей (отраслевые и национальные — общегосударственные), союзы работода телей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначала по территориальному признаку (по месту расположения пред приятий), а затем — в отраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторых других странах участие предприни мателей в деятельности торгово-промышленных палат является добро вольным, но во многих странах Европы оно обязательно, в частности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторые публично-право вые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства о происхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж по торговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют пред принимателей одной отрасли хозяйства независимо от места расположе ния предприятий. Национальные ассоциации промышленников и торгов цев (Национальная ассоциация промышленников США, Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощными союзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность и деятельность правительства (особенно по экономичес ким вопросам). Союзы работодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия, Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сфере трудовых отношений. Эти организа ции, в частности, выступают в качестве стороны при заключении догово ров с отраслевыми профсоюзами.
Предпринимательские организации активно финансируют различ ные политические партии (например, в США — обе наиболее влиятель ные партии, чтобы не проиграть при любом исходе выборов), их предста вители участвуют в работе различных совещательных органов при прави тельстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересы представляют группы лоббистов, так называемые парламентские агент ства, контактные бюро.
Крестьянские (аграрные) союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителей сельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен на сельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственного импорта (иногда ферме-
120
ры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» или перегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству. Крестьян скими организациями являются также союзы кооператоров (преимуще ственно потребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давле ние на государственную власть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянских хозяйств, худшей организованности крес тьян. В европейских странах они имеют общегосударственные организа ции, но в подавляющем большинстве развивающихся стран — только региональные.
Женские организации обычно раздроблены, лишь в странах тотали тарного социализма существуют единые общегосударственные объеди нения женщин, находящиеся под руководством коммунистической пар тии. Женские организации отстаивают специфические интересы жен щин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охра ны матери и ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, а в ряде развивающихся стран — и за юридичес кое равенство, которое там еще не достигнуто. Женщины требуют рав ной оплаты труда с мужчинами, равного доступа к государственным должностям и т.д. Некоторые феминистские организации выдвигают крайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. В отдельных странах (особенно в Скандинавских) жен ские организации довольно влиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других, даже развитых странах их вли яние невелико (следует отметить, что даже избирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первой мировой войны, а во Франции — после второй).
Молодежные объединения имеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иные организации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, в некоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежные организации дей ствуют в странах тоталитарного социализма, в отдельных государствах с авторитарными режимами. Очень часто молодежь, студенческие органи зации являются инициаторами разного рода радикальных требований, антиправительственных демонстраций. Государственные органы приме няют суровые репрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстра ций в 90-х годах было убито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малай зии было более 100 убитых и несколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи и диссидентов на центральной пло щади столицы Китая; и т.д.
Глава 6 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Государственная власть как явление изучается с социологических, политологических, психологических и иных позиций. В юридической литературе она изучается прежде всего как институт конституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различных сторон, элементов этого института, способы (модели), организации госу дарственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии они иные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются от федеративного, в одних странах могут быть созданы органы государст венной власти на местах — в административно-территориальных едини цах, в других существует только местное самоуправление — публичная власть территориального коллектива. Ниже, в различных главах, рас сматриваются разные способы организации государственной власти в зависимости от формы правления, формы территориально-политическо го устройства государства и т.д. Здесь же речь идет о понятии конститу ционно-правового института государственной власти, о его элементах, а также о двух наиболее общих подходах к организации государственной власти: о разделении властей и единстве государственной власти. В своем концептуальном выражении, да и на практике эти две модели нередко рассматриваются как исключающие друг друга. В современных условиях, особенно на опыте постсоциалистических государств, перехо дящих от принципа единства к принципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах они могут сочетаться, а их от дельные элементы — взаимопроникать друг в друга.
§ 1. Государственная власть как институт конституционного права
Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «го сударственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверени тете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит наро ду (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверени-
12;'
тет (ст, 1 конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки полу чают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности они образуют институт государственной влас ти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного
права.
Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее кон кретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политическая, но до образования Китайской Народной Республики еще не государственная власть существовала в течение почти трех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая под руководством Коммунистической партии, повстан ческие органы десятилетие или более того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальских колонизаторов районах Анго лы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованием соответствующих госу дарств предгосударственная политическая власть переросла в государст венную.
Объем конституционного регулирования отношений, связанных с го сударственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы 1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направ лениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоци алистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.
Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне сви детельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большин стве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть не трудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Афри ки, придерживающихся социалистической ориентации); 2) положения о
123
характере государственной власти (например, формулировка о диктату ре пролетариата в конституции Вьетнама 1980 г., замененной новой кон ституцией в 1992 г., положения о демократической диктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3) положе ния о целях и принципиальных направлениях деятельности государст венной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способ ном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в конституции объединенного Йемена 1989 г.);
4) положения о структуре государственной власти (например, разделе ние ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5) положения об органах, осу ществляющих государственную власть (например, различные органы за конодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, де мократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по конституции Колумбии 1991 г., которая гово рит о «партиципаторном и плюралистическом государстве»).
Рассмотрим названные элементы более подробно.
Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носи телях в большинстве конституций ограничиваются положениями о при надлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократичес ком и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конститу циями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также сол дат, в конституции Афганистана 1987 г., принятой в период деклариро ванной социалистической ориентации, упоминались также ремесленни ки и кочевники). Иногда в этом подходе есть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в период социалистической ориен тации этих стран, говорили только о народе в целом, а конституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны, содержит положения о власти трудовых сил народа.
Конституция Социалистической Республики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в ней говорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам является государством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)
124
Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в кон ституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов (Бахрейн, Катар, Саудов ская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, что власть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями о влас ти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполните лем его воли.
Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значе ние для всего конституционного законодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избира тельных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны. Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признаку практиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров» лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав в период социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и в современном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил является рабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класс считается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а по существу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство в Китае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве в парламенте эта пропор ция составляет 8 : 1, в провинциальных собраниях народных представи телей (советах) — 5:1.
Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то пред ставительные органы, если они есть, имеют только консультативное зна чение (Кувейт), широко используются такие структуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской му сульманской доктриной выборные народом органы.
Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого института — с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных клас сах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей вер ховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция
125
диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политических партиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расхо дится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капита листических странах реальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и поме щиков (например, в Пакистане), блок финансовой буржуазии с полуфео дальной знатью (в Саудовской Аравии). В отдельных современных пост социалистических странах реальные рычаги государственной власти на ходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии», нередко срастающейся с мафиозными структурами.
Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалисти ческих государств и был принят в странах социалистической ориента ции. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту кон ституций выражает государство, находит свое естественное продолже ние в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного клас са или блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конститу ций это получило выражение в формулировках о диктатуре пролетариа та, пролетариата и беднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях уже почти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но в Китае применяется термин «демо кратическая диктатура народа». Слово «демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина «диктатура», а упомина ние о народе придает последней более широкую социальную основу (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могли включаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть «эксплуататоров» — национальная буржуазия).
Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где ис пользовался, правда, не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населе ния. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только «неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремеслен ники, чиновники), но основу блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих и крестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).
На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей ком мунистической партии, директивам которых подчинялись советы, осу ществлявшие по конституциям «полноту власти», а в странах социалис-
126
тической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было в социалис тических странах (нередко полнотой власти обладал президент — гене ральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии, действия которого иногда имели волюнтаристский и непредска зуемый характер).
Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового инсти тута присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе о благе народа, но в современных конституциях капиталистических стран (пор тугальской 1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. В конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устра нять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политичес кой, экономический и социальной организации страны. В основных зако нах стран тоталитарного социализма и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства. В консти туциях стран тоталитарного социализма обычно говорится о целях стро ительства социализма, рациональном распределении средств потребле ния и накопления, осуществлении планирования, обеспечении прогрес са образования, науки, техники, культуры, повышения производитель ности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г. в качестве задачи государ ства сказано и о планировании рождений. В развивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого общества и повыше ния благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономического развития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир), создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).
Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в дан ной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различ ное выражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, их взаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему они занимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельный вес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие от отдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти или ее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений за-
127
нимает обычно несколько глав в основном законе. Если принята кон цепция разделения властей, то государственные органы строятся в за висимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут быть государственные органы — они представляют власть центра, государственную власть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в неко торых так называемых странах социалистической ориентации: органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом зна чении этого понятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы, включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, а как органы управления, право судия, прокуратуры и др.
Последний элемент института государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демокра тические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). В конкретных отраслях права используется более дробная классифика ция. Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, что государственная власть широко применяет методы сти мулирования или поощрения (например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности проводить без уведомле ния полиции мирные собрания в закрытых помещениях), охраны (раз личные гарантии прав личности), требований (регистрация политичес ких партий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответст венно, ответственности за его нарушение (запрещение предварительной цензуры).
§ 2. Разделение властей
Возникновение теории разделения властей связано с борьбой креп нувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к огра ничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, испол нительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена изби раемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; счита лось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участи-
128
ем представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).
Против такого организационно-правового подхода к структуре госу дарственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).
В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — они, по суще ству, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суве ренитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организацион но-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).
В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колум бии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, со ставляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуна лов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выбо рах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархичес кий характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем созда ния специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, чет вертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.
В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рас сматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.
129
9 1465
Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китай ской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной влас ти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по сущест ву, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некото рых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопро никновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главы государства воз вратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государст ва участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называе мое делегированное законодательство или принятие органами исполни тельной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституцион ных норм о регламентарной власти).
В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), вер ховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юриди ческой силы.
В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные ис полнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отли чие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обви нительного заключения и предание суду высших должностных лиц (пре зидента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата
130
только принимает решения об отрешении от должности высших долж ностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, :
судит их уже обыкновенный суд).
В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концеп ция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регули рование сложилось позже — в практике Верховного суда США при тол кованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравно вешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила название баланса властей.
Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Брази лии, Мексики, США, другой президентской республики не может рас пустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить прези дента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); прези дент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон гресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не пред усмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса не действующими. В отличие от президентской республики в США в парла ментарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.
Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отме няет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе не возможно управлять обществом — альтернативой этому являются анар хия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей дово дятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалисти ческих и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.
131
Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-по литического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государ ствах, имеющих автономные образования политического характера, ос новные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (го сударственной власти федерации и государственной власти ее субъек тов, а также государственной власти политической автономии в унитар ном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территори ального коллектива — также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федера ции, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полно мочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные за коны. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по кон ституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разгра ничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а суще ствуют только органы иной публичной власти — власти территориально го коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.
§ 3. Единство государственной власти
Идеологическое обоснование необходимости единства власти появи лось задолго до возникновения теории разделения властей и имело пер сонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в усло виях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.
132
Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некото рых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рас сматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.
Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которо му придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.
Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единст ва природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государствен ных органов, обусловленное необходимостью согласованного управле ния обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разде ление властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.
Социальное единство власти с точки зрения содержания конститу ционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в боль шинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходи лись во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка соци ального единства власти допускает конституционно признанные проти воречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке:
«союз и борьба одновременно».
Второй аспект единства государственной власти — единство прин-
133
ципиальных целей и направлении деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государ ственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими систе мами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различ ном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парла ментов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодатель ной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.
Третий, организационно-правовой аспект единства государствен ной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тотали тарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция сове тов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное со брание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных пред ставителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как орга ны государственной власти в масштабе страны и в каждой администра тивно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зре ния конституционной доктрины считаются лишь органами государствен ного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский явля ется представителем власти. Действительность противоречила консти туционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой прини мали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).
Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому ис пользованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государ ственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства
134
власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревную щихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревно вания при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государст венного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обще ством крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного ор гана или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправ ления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости об ществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризи сов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).
Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подхо дом конституционного права в современных условиях является соедине ние идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших кон ституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Консти туции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законода тельную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятия формы государства и формы правления
Понятие и классификация форм государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма прав ления, форма государственного (территориально-политического) уст ройства, форма политического (государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгое время в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свиде тельствуют о том, что форма государства как целостное явление стано вится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, конституция Ма рокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальной монархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной, демократической республике.
Некоторые конституции включают в качестве одной из характерис тик формы государства участие населения в деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственных органов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях стран тоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основных законах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партици-паторную республику».
Таким образом, форма государства становится комплексным инсти тутом конституционного права, представляющим собой внутренне согла сованную систему норм, регулирующих в их единстве структуру и взаи моотношения основных органов государства (главы государства, парла мента, правительства), территориально-политическое устройство, глав ные методы деятельности государственного аппарата и формы его обрат ной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведения форму государства (форма правления, государственного устрой-
136
ства и др.), в конституционном праве служат подынститутами комплекс ного института «форма государства». В свою очередь они могут высту пать в качестве институтов при более дробной классификации (напри мер, форма правления по отношению к главе государства, когда послед ний может рассматриваться как подынститут).
Классификация форм государства в конституционном праве. В теории государства и права используются различные классификации форм государства в зарубежных странах, в частности выделяются демо кратические государственные формы (например, Франция) и формы ав торитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения: феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржу азно-демократическая, социалистическая, революционно-демократичес кая (в отдельных странах, декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.
В конституционном праве для классификации форм государства может использоваться свой подход — с позиции теорий разделения влас тей и единства власти. С этой точки зрения в качестве основных разно видностей можно выделить поликратическую (многовластную) и монократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное по ложение между ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в том числе и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом поликратическая госу дарственная форма характеризуется: разделением властей между раз личными органами государства (парламент — законодательная власть, глава государства и правительство — исполнительная власть, независи мые суды — судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуп равлением территориальных коллективов, демократическим государст венным режимом, различными формами партиципации населения.
Монократическая государственная форма характеризуется еди новластием определенного органа или должностного лица. В конститу циях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а опре деленной системы однородных органов (например, советов в условиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государст венная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства — это органы не государственной власти, а управле ния, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадле жать одному лицу (например, фюреру, дуче, каудильо — в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, монарху — в некоторых му сульманских странах, по конституциям которых вся власть исходит от
137
монарха). Во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненным президентам», кото рые одновременно являлись председателями единственной разрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может нахо диться в руках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняю щего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в стра нах тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные ре шения принимались и принимаются политбюро (президиумом, исполни тельным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунисти ческой партии.
При такой государственной форме нет системы сдержек и противове сов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт:
оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по конституции принадле жит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правя щей партии; господствует единая государственная идеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране, Пакиста не, это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либо отвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для определения политики государственных органов в центре и на местах.
Сегментарная государственная форма (сегмент — с латинского «отрезок») характеризуется тем, что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единые принципы организации и деятель ности. В данной государственной форме есть и элементы поликратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем вы боров, но они «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре в Сенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разделе ние властей конституциями может признаваться, но на деле реальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия,
138
даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существо вать выборные органы (советы, старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждают ся и могут быть не утверждены вышестоящими начальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государства значитель ное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ее элементы и существуют. Демократические права и свободы в конститу циях признаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридические гарантии их реализации на практике отсутствуют.
Понятие и классификация форм правления. Термин «форма прав ления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный прин цип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные госу дарства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «респуб лика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливий ская Джамахирия, Украина, хотя в тексте конституции Украины сказа но, что она республика).
В государствоведческой литературе существуют два подхода к поня тию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, по существу, с поло жением одного лица — главы государства, монарха или президента; с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в поня тие формы правления включаются отношения между органами государ ства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы.
В действительности форма правления не исчерпывается положением одного лица (при классификациях необходимо учитывать разные взаимо отношения главы государства с парламентом и правительством), но, бу дучи формой управления государством, она не может включать всю поли тическую среду. Форма правления — это характеристика структуры и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или других основных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную, исполнительную, судебную власть, а принята кон цепция «республики советов». В ряде стран для характеристики особен ностей формы правления имеет значение и деятельность органов консти туционного надзора (верховных и конституционных судов, конституци онных советов), некоторых других государственных органов, участвую щих в управлении государством.
По традиции принято различать две основные формы правления: мо нархию и республику. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).
139
Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность мо нарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике скла дываются, по существу, монархические элементы (пожизненные прези денты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республи ки, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные кон ституции, консультативные парламенты).
§ 2. Монархия
Монархическая форма правления. Монархия — это такая форма правления, когда главой государства является лицо, получающее и пере дающее свой государственный пост и особый почетный титул по наслед ству и пожизненно (король, император, султан и др.). Правда, в ряде стран (Малайзия, ОАЭ) из этого правила есть исключения, которые будут рассмотрены ниже.
Число монархий в мире довольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, в которых британский монарх пред ставлен генерал-губернатором, то они составляют около шестой части государств мира. Среди монархий есть крупные страны — Великобрита ния, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства с населением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч (Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и тысячи человек (Ту валу в Океании).
Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монархии к республике как более демократической форме. После второй мировой войны монархия была упразднена в Болгарии, Италии, Румынии и неко торых других странах, а затем в Греции и Афганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смерти диктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Япония и др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, поло жение в монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике — Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным институтом, ограничивает разви тие демократии.
Хотя монарх — глава государства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда он реально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляется системой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, а иногда и нефор-
140
мальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, совет аш-шура). Поэтому при изучении конституционного права не ограничивают ся констатацией факта монархии, а различают определенные ее виды:
абсолютную, дуалистическую и парламентарную. Первая из них харак теризуется юридически, а часто и фактически неограниченной властью монарха, две другие — конституционные монархии, власть главы госу дарства ограничена, хотя и в разной степени.
Абсолютная монархия. До сих пор эта форма правления, свойствен ная докапиталистическим стадиям развития, существует в нескольких странах. В султанате Оман нет конституции, ее роль выполняет, как говорилось, Коран. Нет в этой стране и парламента, правительство фор мируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычно является сын, брат или другой родственник короля. Многие ми нистры, а также губернаторы провинций принадлежат к правящей семье.
В других эмиратах Персидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувей те, в ОАЭ, Саудовской Аравии есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), а не приняты демокра тическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда из бираемые населением (только мужчинами), но, по существу, это законо совещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное собра ние — и действует по мусульманской традиции аш-шура — совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эми ров), а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, тоже назначаемом эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан совещатель ный совет, назначаемый королем (1992 г.). Таким образом, хотя в назван ной группе стран есть конституции и парламенты, они на деле не ограни чивают власть монарха и эти государства тоже представляют собой фак тически абсолютные монархии. То же относится и к султанату Бруней, расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.
Особое значение в системе управления в существующих ныне свое образных абсолютных монархиях имеют семейный совет и мусульман ская религия. Семейный совет — это неформальное, но весьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близких родственни ков короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улема-
141
ми) и назначал на его место нового из той же семьи. Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам, а мусульманская рели гия — государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время абсолютные мо нархии являются абсолютистско-теократическими.
По своему социальному характеру современные абсолютные монар хии не представляют собой полностью феодальные государства. Господ ствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристо кратии, существует не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущест венно финансовой, буржуазии.
В дуалистической монархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назна чается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламен том. Фактически в такой монархии в результате влияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числе религиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установлено конституцией. Некото рые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иор дания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю.
В парламентарной монархии действует конституция, принятая де мократическим путем, законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении стра ной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конвен циональных норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государствен ной практики.
Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, — чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в пар ламенте, которого король назначает премьер-министром. Назначить дру гого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в
142
парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры пре мьер-министра (так иногда бывает в Бельгии, Дании, Нидерландах).
В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписы вать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобри тании, в результате чего сложилась конвенциональная норма непримене ния вето).
Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его из бирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается пре зидент — глава государства.
Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, осо бенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь час тично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государст ве Тонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен уже два десятилетия назад). При короле обычно действу ет племенной совет (в Свазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.
В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» — наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательные полномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов фе дерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рас смотрены ниже.
§ 3.Республика
Понятие республики. Республика — форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями»
143
(определенный возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическими права ми и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда пре зидент провозглашается пожизненным президентом и др.
Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия). Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламен тарных республик,нет их и в Латинской Америке.
Президентская республика. В президентской республике прези дент, как правило, избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США — косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время — 2/3 голосов парла мента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).
Президент назначает министров, как, например, в США или Брази лии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, суще ствует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос. В некоторых президентских республиках он может назначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается пре зидент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответствен ности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (крайне редко — блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свобо ден в подборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента — сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституция прямо устанавли вает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является прези дент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена консти туциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый адми нистративный премьер. Политику правительства определяет президент,
144
под руководством которого проходят заседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством административного премьера).
В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на прак тике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, на значив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать мини стров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства — президенту. Ответ ственность правительства (министров) перед президентом — главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой респуб лике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров.
В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформиро вано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Ве несуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления — парламентарной республики или парламентарной монархии — в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критичес ких ситуациях.
Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидент ских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке по явились такие республики, где власть президентов была еще более уси лена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Пре зиденты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту
145
10-1465
и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизнен ными президентами. Таким образом, возникла президентско-монокра-тическая республика, форма президентского абсолютизма.
В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя ис ключать появление их в дальнейшем.
Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах е результате военных переворотов. Это довольно частое явление в разви вающихся странах: со времени образования независимых государств i Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в страна? этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели » созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где i 1964 г. была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган — военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т.д.), его председатель — лидер переворота провозглашается президентом рее публики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но парад дельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было i Алжире и дважды — в Нигерии), они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарнси республика. Впрочем, и в других развивающихся странах используете? концепция двойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).
Специфическими чертами обладала президентская республика в не которых бывших странах/социалистической ориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом или центральны!» комитетом) единственной в стране правящей партии. Председатель это! партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом
146
дpyгoe лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но \ на реально властвовавший партийный аппарат.
Парламентаризм в президентской республике и полупрезидент ская республика. Наряду с чрезмерным усилением власти президента в одной группе стран в других государствах (особенно в Латинской Амери ке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80—90-х годов — в Северной и Тропичес кой Африке) обнаружились тенденции смягчения президентского все властия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов в странах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то же время в результате последовательных конституционных реформ были ограничены полномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). В результате возникли президентские респуб лики с элементами парламентаризма. Эти элементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматривается возможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто и юридичес кому главе правительства — президенту), которые остаются в то же время ответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, в президентской республике такая ответственность имеет раз ную степень: главной все же остается ответственность министров перед президентом, который возглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работают министры. Примером этого служат консти туционные изменения в Венесуэле, Колумбии, Уругвае и некоторых дру гих латиноамериканских странах.
В Уругвае парламент может выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется квалифицированное большинство голосов в 2/3, кроме того, президент в определенных случаях вправе не увольнять министра даже после вотума недоверия парламента. К тому же парламент не дол жен одобрять или не одобрять программу правительства. Он может ее обсуждать, но решения по этому поводу не выносит. В Венесуэле также есть институт вотума недоверия отдельному министру. Кроме того, в этой стране парламент рассматривает и одобряет программу правитель ства, представленную президентом. Это делается на совместном заседа нии обеих палат, а не только на заседании нижней палаты, как это при нято в парламентарных республиках при двухпалатной структуре парла мента. В Перу по конституции 1979 г. и затем по конституции 1993 г. при вотуме недоверия, выраженном парламентом, президент обязан смес тить министра. Вотум недоверия отдельному министру возможен в Ко лумбии (конституция 1991 г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с после дующими поправками).
Выше говорилось о вотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который, однако, не затрагивает фактического главу правительства — президента. В некоторых странах возможно вы-
147
ражение вотума недоверия и всему совету министров, который характе ризуется конституциями как орган исполнительной власти. Ответствен ность назначенного президентом правительства перед парламентом пре вращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например, новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и не обязано делать это. Может быть принята резолю ция порицания правительству, и оно должно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, и за четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишь единичные случаи такого рода. На базе использования прежних традиций парламентариз ма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем де Голль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской респуб лики и все больше превращается в парламентарную. Этому способство вала и практика «разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали к разным партиям (блокам). В Перу прези дент при вотуме недоверия может уволить правительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.
Полупрезидентскими республиками являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии 1996 г., правительство подот четно президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответ ствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинет министров ответ ствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верхов ной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государ ствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парла мента, но назначение министров президентом такого согласия не требу ет. Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходи мо двукратное отклонение программы правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недове рия не требуется, но все равно президент сам решает, уволить правитель ство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциа листических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических пос ледствий не возникает). В Етипте, напротив, требование отставки отно сится только к министрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинету в целом, президент может не согласить ся с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президент вправе вынести спор ный вопрос на референдум — голосование избирателей. Результаты го лосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента — отставку правительства.
148
Примеры таких президентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай, свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министру или правительству в целом, он крайне затруд нен, к тому же окончательное решение, как правило, принадлежит пре зиденту. Эта же ситуация наблюдается в полупрезидентских республи ках, где вотум недоверия одному министру вообще невозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группах республик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: в Перу — 1/20 всего состава парламента, в Колумбии — 1 /10, в Белорус сии — 1 /З нижней палаты парламента, на Украине — 1 /З однопалатно го парламента. Решается же он только большинством общего состава парламента, а иногда и квалифицированным большинством.
Правительство в президентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляется административным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим оно обычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожая в противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближает президент скую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражают современные тенденции в развитии конституционного права стран мира.
Парламентарная республика. Парламентарная республика, осо бенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем прези дентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португа лия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океа нии и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвида ции тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республи ки идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.
В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применя ются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (на пример, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней пала ты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты об ластных советов, в Индии — выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.
Способ выборов президента не является, однако, решающим критери ем отличий парламентарной республики от президентской или полупре-
149
зидентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике по тексту конституции, как и в республике президентской, правительство назнача ется президентом. Но в отличие от президентской республики это фор мальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, глава государства не является главой правительства и не сво боден в выборе премьер-министра, который потом определяет состав правительства (кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Пре зиденту приходится назначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (его нижней палаты), иначе правитель ство не будет утверждено парламентом. Поэтому в парламентарной рес публике пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей боль шинство в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединив шихся партий, которые вместе располагают таким большинством (коали ционное правительство).
Это означает, что правительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а не на президентских) выборах.
В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такой республике он не правит, но это не значит, что его роль в государстве незначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решает само стоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ в определенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижней палаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом, что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результате перехода депутатов в другие пар тии), президент может проявить самостоятельность в формировании но вого правительства (так было, например, в Индии).
В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правитель ство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выбо ров. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. она проиграет выборы, правительство уходит в отставку.
«Рационализированный парламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на «рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия,
150
создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этой целью применяются разные приемы, отно сящиеся к партийным комбинациям членов парламента (но есть и об ратные комбинации с целью организовать выражение недоверия и «сва лить» кабинет).
Существуют и конституционные способы для создания более ста бильного правительства в парламентарной республике. Одним из наибо лее действенных является «конструктивный вотум недоверия», предус мотренный конституцией Германии. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выра жено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, чтс проект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:
предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела месте только один раз — в 1982 г.
Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязыва ет канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с про сьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашает ся, если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным боль шинством голосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои пость и все члены правительства.
Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики республику полупрезидентскую, полу парламентарную. В соответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президенте Франции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается
151
конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функ ционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референ дума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседа ниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеет исключительные полномочия в случае по литического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент и Национальное собрание не может быть распущено).
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительство представляется нижней пала те парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено:
она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочно го состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз — в 1982 г.
Развитие Франции (особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некото рые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферы законода тельства парламента практически не соблюдается, а традиция голосова ния по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.
«Рационализированный парламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы «рационализированного парла ментаризма» присущи всем постсоветским полупрезидентским респуб ликам.
Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторые черты и той, и другой.
Монархия с республиканскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядко вых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституци онности, о полудуалистической монархии, соединяющей черты дуалис тической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарла ментарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм — монархии и республики.
152
Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожиз ненно. В Малайзии главу государства — монарха — выбирают на 5 лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишь султаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными сул танами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно на пост монарха — главы государства избираются султаны шта тов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму правления — выборную (или ротационную) монархию.
Элементы выборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединив шихся эмиратов выбирают на 5 лет председателя Совета эмиров, которо го нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выпол няет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монарху абсолютной монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом — Сове том эмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет.
Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выбор ность главы государства) в монархической форме правления. Но сущест вуют и монархические элементы в республике.
Республика с монархическими элементами. Ранее уже говорилось о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первого президента Югославии, кото рый возглавлял освободительную борьбу югославских народов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах Азии и Африки: в 60-х годах — в Индонезии, в 70-х годах — в Тунисе, Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президен та сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный пре зидент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателем новой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненных президентов — Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафри канской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Де мократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 г. Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста
153
наследственным сближают данную республиканскую форму правления с монархией.
Как отмечалось, многих республиканских черт лишена форма правле ния, создаваемая в условиях военных режимов. Президенты таких рес публик не избираются населением или каким-либо легитимным консти туционным органом, например парламентом или особой избирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщни ков по государственному перевороту, которая образует военный, рево люционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается, конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при^ останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местных органов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидность республики, в которой фактически отсутству ют республиканские учреждения.
Особая форма республики — теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, — существует в Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет.Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве — халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кан дидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязаннос ти Руководителя государства.
Глава 8
ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
§ 1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификация его форм
Понятие территориально-политического устройства государ ства. В конституционном праве есть понятия государственной террито рии и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международно го права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют гра ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Запад ном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некото рыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции Азербайджана) и т.д.
Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствую щие главы конституций иногда так и называются: «Об организации госу дарства». В данном случае речь идет не о системе государственных орга нов, а о территориальной организации государства.
В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государственно го устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государст ва в целом, включая некоторые социально-экономические и политичес кие моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публич ной властью является и государственная власть, и власть территориаль-
155
иого коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о территориальной организации публичной власти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориаль ной организации местного самоуправления. Однако, как известно, мест ное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэто му объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные сто роны. Вопросы территориальной организации государственной власти (например, федерация) и вопросы организации власти территориального коллектива (например, сельский сход) решаются в конституционном праве по-разному. В связи со всем этим в данном учебнике соответствую щие вопросы разделены, термин «форма государственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формы территориально-политичес кого устройства государства» и «формы территориально-политической организации государства» использованы как синонимы.
Классификация форм территориально-политического устрой ства государства. Традиционно различаются две основные формы тер риториально-политического устройства государства: унитарное и феде ративное государство. Конфедерация является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть не которые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содру жества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регу лирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в меж дународном публичном праве, но и в конституционном.
Формой территориально-политической организации государствен ности является также автономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана на основе самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементы унитариз ма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от унитаризма к федерализму.
Административно-территориальное деление (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в главе, посвященной им.
156
§ 2. Унитарное государство
Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова «унус» — один) — это единое государство, состоящее не из государст венных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из админи стративно-территориальных единиц — областей, провинций, губер ний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть горо дами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деле ния, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы, департаменты, райо ны, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа об ласть — район — община. В каждой из административно-территориаль ных единиц имеются органы управления: иногда государственные (на значенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматрива ются как территориальные коллективы, всегда есть избранные насе лением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.
В федеративных государствах административно-территориальное де ление — это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем соста ве только один уровень административно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — районное и общинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубеж ных государствах встречаются и другие территориальные образования. В штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, эколо гические округа (этими вопросами руководят в основном избранные на-
157
селением лица, работающие на общественных началах или оплачивае мые из местного бюджета), во Франции историческими единицами явля ются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но ис пользуются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц — департаментов.
Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом уни тарном государстве существует только административно-территориаль ное деление, автономных образований нет.
По степени централизации принято различать централизованные, де централизованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья администра тивно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кан дидатур, предложенных местным собранием, местным представитель ным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болга рии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими админи стративно-территориальными единицами единолично управляют назна ченные представители правительства (начальники областей — управи тели в Болгарии, воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созыва ются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобрита ния, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосред ственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство харак теризуется тем, что в высших звеньях административно-территориаль ного деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — пред ставитель государственной власти и избранный населением совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муни ципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые
158
франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.
Приведенная классификация в определенной мере является услов ной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный орган — сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух предста вителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципаль ных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.
В децентрализованном унитарном государстве границы между адми нистративно-территориальными единицами, особенно среднего и низо вого уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия цент ральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изме нению границ общин.
§ 3. Автономия
Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти туционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), не скольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молда вии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автоно мию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающе го в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается имен но автономия такого рода, а не просто автономия административно-тер риториальных единиц.
Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах пред полагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон
154
(Филиппины). Нередко создание автономии является результатом дли тельной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетен ция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).
Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя тельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии :персональная, корпоративная и территориальная.
Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (на пример, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательно го голоса) при некоторых центральных органах государства.
Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные слу жащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподава ние в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму авто номии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.
Территориальная автономия обычно бывает национально-территори альной или этнотерриториальной (первое название в литературе зару бежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностя ми. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальна лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наиме нование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случа ях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).
Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).
В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и
160
культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.
В зависимости от объема полномочий существуют две формы нацио нально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: полити ческая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые при знаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законода тельства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в кон ституции, например в Италии, или определяется специальным законом:
в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад лежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В политической автономии создается мест ный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации админи стративных учреждений, подчиненных данному автономному образова нию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отли чие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную сис тему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образо вания своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автоно мии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.
Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более чет верти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преиму щественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значи-
161
тельной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корси ка во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистичес ких государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Кара калпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное госу дарство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией — Абхазией — шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о созда нии федерации или иной формы.
Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными адми нистративными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автоном ных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных ор ганов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих орга нов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешне экономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может приме няться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектует ся из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.
Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округе некоторых этнических rpyпп, вправе делать изъятия из законов в польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославской федерации.
Административная автономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создаете
162
для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупны ми автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).
Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она при меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес ких групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представи теля (или избранный этнической группой совет) при правительстве госу дарства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих нацио нальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выбор ные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).
В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные об разования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотлан дии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В от дельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миг раций, охватывающих разные государства.
В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообра зие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вмес те с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образо вания. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориаль ную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.
163
§ 4. Федерация
Понятие федеративного государства. Термин «федерация» проис ходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «ук реплять союзом». Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из администра тивно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образова ния. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бра зилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое по ложение (США).
В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федера тивных государства: 6 в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейца рия, Югославия, а также созданная в 1995 г. сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине — бывшей республике Югосла вии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Многие из них имеют свои особенности, но сербо-хорвато-мусульманская федера ция уникальна: это «государство в государстве», федеративное государ ство внутри унитарного. Таким путем на основе международного согла шения был найден выход для прекращения длительных военных дейст вий, возникших на этнической и религиозной основе.
Большинство федераций .^- крупные и средние государства, в кото рых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита крайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).
Возникновение федеративных государств и их структура. Созда ние федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые
164
из них были созданы на основе союза, объединения независимых госу дарств (например, образование Танзании на основе объединения Танга ньики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз госу дарственных образований или политических единиц, имевших фактичес ки (но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации обра зовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реор ганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе консти туции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некото рых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всег да: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохра няли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях. Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой феде рации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.
Вторая группа федераций — это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обла дают суверенитетом (конституционное положение о внутреннем сувере нитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конститу ций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парла мента). При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер.
Деление федераций на указанные две группы в современных услови ях имеет преимущественно исторический характер. После распада соци алистических федераций не стало конституций, где говорится о сувере нитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федера ций основаны фактически на принципах автономии составных частей. Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформули ровано не как право штатов, а как право национальностей.
С точки зрения структуры различают симметричные и асимметрич ные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эми раты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий, владений и Др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предпола гает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. В Германии земли представлены неодина ково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представи тельство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В
165
трети зарубежных федераций есть несубъекты — особые территориаль ные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элемен ты асимметрии, если не юридические, то фактические (ср., например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — на феде ральные дела в Югославии).
В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей со ставных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федера ции, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называ ется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии), вторая — относительно де централизованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической полити кой, реальным положением дел.
В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следова тельно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Брази лия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.
В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует наци онально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному призна ку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную авто номию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежней югославской федерации, кото рая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существова ние с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный по национально-тер риториальному принципу. Использование этого принципа без учета ре-
166
альной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользо валась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бель гия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот прин цип в форме территориально-лингвистического подхода к структуре фе дерации.
В настоящее время в науке и конституционной практике предпочте ние чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бель гии, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Ма лайзии.
Субъекты федерации и их правовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федера ции (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ, вся террито рия состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты — в США, Индии, Эфиопии; провинции — в Канаде, Пакистане; земли — в Австрии, Герма нии; кантоны — в Швейцарии; эмираты — в ОАЭ.
Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мекси ке — все штаты, в Танзании — только Занзибар, в Индии свой конститу ционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автоно мии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управ ляют абсолютные монархи — эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламен ты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших канто нах законы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный ми нистр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верхов ных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и
167
Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иног да штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образова ний, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также согла шения экономического и культурного характера с субъектами федера ций других государств (это делается главным образом между субъекта ми, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в дру гих государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, не зависимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит от численнос ти населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собра ние при правительстве с разным представительством эмиратов.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законода тельных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различ ным совместным программам.
Несубъекты в федеративных, государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные обра зования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федераль ный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (напри мер, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибреж ные острова, которые не населены или население которых имеет пере менный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства — Пуэрто-Рико, Республи ка Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Респуб лика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австра лии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).
168
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих кон ституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парла менты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парла менты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически не зависимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Рес публика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но от ветственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признает права выхода субъектов из состава федерации, признается лишь право самоопределения внутри федерации. Единственным, хотя и своеобразным исключением, как отмечалось, яв ляется конституция Эфиопии 1994 г. Остальные конституции о таком праве умалчивают.
Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Они были возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткой выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861— 1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституцион ный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдель ных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии — судебным приказом). В 1985 г. и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебека из Канады был исполь зован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать боль шинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержа ли победу с незначительным большинством голосов — приблизительно 40 тыс.).
В начале 90-х годов несколько республик («социалистические рес публики» Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии и применение вооруженных сил не остановило сецессию.
В 70-х годах сецессия Бенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государст во Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхо-
169
да, но в 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирным путем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по его возвраще нию в федерацию не предпринималось.
В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государ ства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглаше ний самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украи на, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные рес публики — Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.
Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. По скольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами го сударственности, конституции федеративных государств размежевыва ют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по неко торым вопросам). Существует несколько способов такого размежева ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;
1) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и «не гативным способом» — путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс порт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может
170
регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.
Этот способ размежевания компетенции является довольно слож ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,
171
расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе деративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля ет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются i другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком потенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае — администра тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли чает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, нако нец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодатель ству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.
Формы участия субъектов федерации в решении общегосударст венных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу относятся: 1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта феде-
172
рации; 2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительст ва субъектов (установлено представительство в данную палату от субъ ектов в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов; 3) автоматическое включе ние по должности должностных лиц субъектов федерации в общефеде ральные органы; 4) периодически созываемые совещания премьер-мини стра федерации и премьер-министров (главных министров, губернато ров) ее субъектов (Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); резуль таты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иног да, хотя это сделать и не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов; 5) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов; 6) совещания руководителей одно именных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, кото рые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управ ления. Такого рода совещания направлены также на координацию прак тических действий.
Федеральный контроль и федеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеют верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федера ции. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционны ми и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов феде ральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федера ции ее субъектами) и т.д.
Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные спо собы федерального контроля: введение чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление в субъектах, федеральное принуждение, институт федеральной интер венции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации. О возможности федерального принуждения гово рят конституции США, Германии, других стран. Крайним способом феде рального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Паки стане.
Возможность введения чрезвычайного положения на части террито рии субъекта федерации, в субъекте федерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше. При введении чрезвы-
173
чайного положения ограничиваются политические и личные свободы граждан, применяются «жесткие» способы управления и т.д. Чрезвычай ное положение вводилось на части территории Индии в связи с действия ми террористов, в Пакистане во время этнических столкновений, в Ма лайзии, на Коморах в связи с попытками военного переворота, в отдель ных штатах Мексики в связи с партизанским движением повстанцев.
Институт президентского правления особенно часто использует ся в Индии, где было уже более 100 случаев его применения. Президент ское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком на 2 месяца, а в крайнем случае — на 6 месяцев. Основанием для примене ния этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (напри мер, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введении президентского правления по совету кабинета (премьер-ми нистра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавли вается или оно может быть даже распущено, правительство штата сме щается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными пол номочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформиро ванное партией или партиями, имеющими большинство в законодатель ном собрании штата). Губернатор управляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата, которое формирует его правительство. После этого губернатор утрачива ет чрезвычайные властные полномочия.
Близкий к этому институт — федеральное принуждение по отноше нию к земле (землям) в Германии. При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управления землей назначается феде ральный комиссар. Случаев применения федерального принуждения в Германии не было.
Институт федеральной интервенции (вмешательства) вдела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Ар гентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а также конституцией Эфио пии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент, при влекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначить для управления им своего представителя. Президент дейст вует самостоятельно, так как, например, в латиноамериканских феде рациях нет совета или кабинета министров как особого органа, или по совету такого органа либо премьер-министра (Эфиопия). Перечень в
174
конституциях условий для применения федеральной интервенции яв ляется исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению. Согласно конституции Бразилии 1988 г., федеральная интервенция в дела штата возможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны, угроза публичному порядку, необходимость обес печения свободного осуществления власти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух лет налоги в федеральный бюджет. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства в дела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точно указан ных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотрен ных законодательством.
В истории латиноамериканских федераций было несколько сот слу чаев федеральной интервенции, но в XX в. этот институт используется все реже. Действуют другие, отлаженные механизмы подчинения субъ ектов воле федерации, способы координации деятельности федерации и штатов.
Институт приостановления собственного (провинциального) уп равления субъекта федерации предусмотрен конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие от рассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монарха Великобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мера осуществля ется не главой государства (он не имеет существенных полномочий), а премьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; од нако акт премьер-министра требует последующего утверждения парла мента. Приостановление собственного управления провинции — субъ екта федерации — возможно в случаях коррупции в ее органах управле ния, развала управления, несоблюдения конституции. При этом управле ние провинцией, каждая из которых имеет свою конституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству, провинциальное зако нодательное собрание распускается, орган исполнительной власти про винции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководит управлением провинции федеральный министр, ответствен ный за местное управление. Эта мера не может длиться более 9 месяцев, но парламент может продлить срок еще на 6 месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы в провинциальное собрание и сформировано местное правительство.
Конституции предусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайных мер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применении федеральной интервенции дол жен быть в течение пяти дней созван парламент для контроля за дей ствиями исполнительных органов. В Индии парламент принимает на себя полномочия законодательного собрания штата при введении в нем
175
президентского федерального в других странах.
§ 5. Регионалистское государство
Выше упоминалось об унитарных государствах, в составе которых имеются автономные образования. Однако в последние десятилетия, сначала с принятием конституции Италии в 1947 г., а затем Испании в 1978 г. и, наконец, с принятием особой, 15-й поправки к конституции Шри-Ланки в 1987 г., появилась новая форма государства, вся террито рия которого, а не отдельные части, состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинство из 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых осо бенностей населения и географических факторов (пять областей Ита лии) или создаваться на основе некоторых этнических, лингвистичес ких, бытовых, исторических характеристик населения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), но могут быть образованы и по смешанно му — этническому и территориальному — признаку (одна из провинций, населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). В Испании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономные единицы.
Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которые отличают их от сложных уни тарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногда называются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальная стадия перехода от унитарного государства к федератив ному. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреп лены определенные полномочия, для осуществления которых они изда ют местные законы. Автономные образования имеют также особые до кументы — статуты об автономии, которые утверждаются общегосу дарственным парламентом/статуты пяти областей в Италии утвержда ются в форме конституционного закона). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют также местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными ор ганами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра — комиссары, губернаторы. Их полномочия не одинаковы, в Италии они невелики, в Шри-Ланке — очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемым предста-
176
вительными органами ;
тельного органа автоно
§ 6. Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные образования
Наряду с политико-территориальными образованиями, структура и органы которых регулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конститу ционно-правового регулирования. Традиционным образованием такого рода является конфедерация.
В отличие от федерации это не союзное государство, а союз госу дарств. Конфедерация может иметь свой парламент наряду с парламен тами государств-членов, главу конфедерации наряду с главами госу дарств-членов, обычно президентами, свое правительство, но в отличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно на территориях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях кон федерации только после ратификации соответствующими органами госу дарств-членов, которые могут также их нуллировать (отклонить). В на стоящее время конфедераций в мире нет, последняя — Сенегамбия (объ единение Сенегала и Гамбии в Африке) прекратила свое существование в 1988 г. Президентом Сенегамбии был по должности президент Сенега ла, а вице-президентом — президент Гамбии; обе эти страны оставались самостоятельными членами ООН.
Незначительные элементы конституционно-правового регулирова ния имеет британское Содружество, поскольку в некоторых его членах (не во всех) главой государства считается британский монарх, представ ленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Канаде, Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные президенты (Индия, Кения и др.). Указанные элементы присущи Европейскому союзу, особенно после 1993 г., когда усилились интеграционные процес сы. У него есть, в частности, собственный парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражданами государств-членов, а не их парламентами, как это было сначала, есть свои исполнительные органы. Акты этих органов по некоторым вопросам обязательны для государств-членов. В меньшем объеме элементы конституционного регулирования присущи СНГ, в состав которого наряду в Россией входят 11 госу дарств — бывших республик СССР (кроме прибалтийских), а также Со дружеству четырех государств — Белоруссии, Казахстана, Киргизстана и России. Они создают общие органы, решения которых по некоторым
177
12 1465
вопросам могут иметь обязывающий характер (однако на практике это не осуществляется). Более высокая степень интеграции присуща созданно му в 1996 г. Сообществу Белоруссии и России.
Особый статус имеют колониальные и зависимые территории, на ходящиеся за пределами метрополии, а также резервации, находящиеся на территории метрополии. Зависимые территории (заморские департа менты и др.) — это остатки колониализма. К их числу, например во Франции, относятся заморские департаменты Реюньон, Гвиана, замор ская территория Каледония и др. Заморские департаменты во многих отношениях приравнены к французским. Заморские территории имеют свое территориальное собрание, принимающее в соответствии с консти туционным законом Франции 1992 г. местные законы, но большей влас тью обладает назначаемый правительством Франции губернатор. Вели кобритания сохранила некоторые мелкие колониальные владения (глав ным образом островные). Часть из них является так называемыми само управляющимися колониями (население избирает свои местные орга ны), другие управляются назначенными губернаторами.
В некоторых странах существуют резервации для коренного населе ния. В Канаде, Колумбии, США это индейцы, в Австралии, Новой Зелан дии — маори. Теоретически резервации рассматриваются как особая единица, управляемая племенными советами в соответствии с местными обычаями, но на деле жизнь племен находится под надзором федераль ных властей (но не властей штатов).
Глава 9 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Форма правления и форма территориально-политического (государ ственного) устройства, рассмотренные выше, дают представление пре имущественно об организационной структуре государства, внешнем вы ражении государственности. Реальная же роль тех или иных институтов государственной власти, действительное состояние демократии, спосо бы властвования в той или иной стране находят выражение в понятии государственного режима.
Это понятие утвердилось в отечественной литературе по конституци онному праву далеко не сразу. Долгое время в науке пользовались терми ном «политический режим», под которым понимались формы и методы осуществления государственной власти. В зарубежных странах различа лись методы либерализма и насилия, «кнута» и «пряника», как их образ но охарактеризовал В.И. Ленин, и две разновидности режимов — буржу азно-демократический и авторитарный (в литературе последний часто трактовали как фашистский). В последние десятилетия постепенно стал превалировать взгляд, согласно которому политический режим выходит за пределы формы государства, относится не только к такой форме, но и к политической системе общества в целом. Он не может быть сведен к методам деятельности государственных органов, а включает, например, роль политических партий (в странах тоталитарного социализма невоз можно понять существо политического режима без учета руководящей роли коммунистической партии), массовых общественных объединений, политическую, в том числе неорганизованную, деятельность различных социальных групп. Поэтому в конституционном праве все чаще говорит ся не о политическом режиме (это скорее категория политологии), а о режиме государственном, иногда государственно-правовом. Однако эти понятия нельзя «разводить» и тем более противопоставлять. При демо кратическом политическом режиме и государственный режим будет де мократическим, и наоборот.
§ 1. Понятие государственного режима
Термин «режим» употребляется в немногих конституциях и обычно вместе с прилагательным «демократический» (конституция Бразилии
179
1988 г.). В редких случаях говорится о политическом режиме (конститу ция Никарагуа 1787 г.). Иногда о государственном режиме, режиме госу дарства упоминается в законодательстве некоторых франкоязычных стран, чаще данный термин употребляется в работах политологов и пра воведов. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем или иным сторонам государственного режима, существует специаль ное законодательство, регулирующее его разные стороны. Эти нормы в совокупности образуют конституционно-правовой институт государст венного режима — динамичную, подвижную, изменчивую сторону более широкого понятия «форма государства».
Государственный режим — это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. Однако нужно учитывать, что государственная власть для решения своих задач использует одновременно разные формы и методы. В фа шистских государствах наряду с преобладанием методов прямого наси лия использовались демагогические приемы (партия Гитлера в свое на звание включала слова «социалистическая» и «рабочая»), в демократи ческих государствах наряду с методами либерализма используется при нуждение, а то и насилие (силовые методы при разгоне несанкциониро ванных демонстраций применяются и в Великобритании, и в Польше, и в Японии). Поэтому, оценивая тот или иной государственный режим, давая ему соответствующую характеристику, важно установить, какие методы осуществления государственной власти являются главными, ве дущими, составляют существо, доминанту государственного режима.
В конституционном праве государственный режим изучается прежде всего через призму соответствующих правовых норм. Однако только такой подход недостаточен. Во многих случаях конституционные нормы расходятся с действительностью, а потому необходимо учитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику их приме нения.
Характер государственного режима в стране, применение тех или иных форм и методов осуществления государственной власти, государст венного управления определяется многими факторами. На него оказыва ют влияние существующая в стране партийная система, взаимоотноше ния между органами государства, прямые и обратные связи политичес ких партий, общественных организаций, органов государства с населени ем, господствующая в обществе идеология, уровень политической куль туры, традиции и многие другие обстоятельства, включая иногда и лич ность главы государства (государственный режим во Франции при де Голле был иным, чем при сменивших его гораздо менее популярных президентах, хотя действовала одна и та же конституция 1958 г.). Одна ко главным, определяющим фактором является характер государствен-
180
ной власти: демократическая власть, опирающаяся на волю народа, имеет своим следствием демократический режим; власть, защищающая интересы определенного класса, социального слоя, своекорыстные инте ресы клана, партийно-государственной номенклатуры, национальной или этнической группы и т.д., ведет к разного рода диктаторским и тота литарным режимам.
В конституциях зарубежных стран те или иные стороны, элементы государственного режима закреплены в неодинаковом объеме. Иногда они представлены в минимальной степени (например, в конституциях абсолютных монархий в Персидском заливе), но в новейших конституци ях (Бразилии 1988 г., Анголы, Болгарии и Колумбии 1991 г., Камбоджи и Чехии 1993 г. и др.) упоминаются многие элементы политического режи ма (без употребления такого термина). Анализ основных законов различ ных стран свидетельствует, что предметом конституционного регулиро вания являются следующие элементы государственного режима:
1) государственная власть, имеющая своей основой политическую власть народа (исходящую от народа), политическое господство опреде ленной социальной группы (конституционные положения о диктатуре пролетариата, диктатуре революционной демократии и др.) или, нако нец, власть, исходящую от монарха (в некоторых абсолютных монархиях Персидского залива);
2) организационно-правовое разделение властей и ролевая автоно мия различных ветвей государственной власти (законодательной, испол нительной, судебной и др.), с одной стороны, и принцип единства госу дарственной власти — с другой, означающий сосредоточение всей пол ноты власти в руках советов (на деле — партийной номенклатуры), фю рера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемого пожизненным, аб солютного монарха, низведение парламента до роли статиста, ликвида цию независимого суда;
3) соревновательность, поиски компромисса и консенсуса в деятель ности государственных органов (это находит свое выражение в нормах о политическом плюрализме, включая многообразие идеологий, в положе ниях конституций не только о праве большинства на принятие решений, но и о защите прав меньшинства, о правах политической оппозиции и др.) или, напротив, ограничение политической деятельности, ориентация на борьбу с политическими оппонентами и подавление их (запрещение кон кретных объединений, лишение политических прав граждан, принадле жащих к определенным социальным группам, конституционное провоз глашение господства одной идеологии);
4) политические свободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия в политической жизни, партиципация в решении вопросов государственной политики, с одной стороны, или, напротив,
181
при формальном провозглашении политических свобод (при военных режимах нет никакого провозглашения) реальное низведение граждани на до простого винтика в политической системе, создание таких условий тоталитарным режимом (единственная партия, господствующая идеоло гия и др.), когда самостоятельная политическая деятельность граждан, по существу, прекращается или становится нелегальной;
5) самоуправление территориальных коллективов или, напротив полное подчинение назначенным сверху чиновникам.
В условиях любого государственного режима, хотя и в неодинаково;
степени и зачастую с совершенно различной направленностью, используются методы стимулирования (поддержки), нейтрализма, либерализма и насилия. При демократическом режиме стимулируется политическая активность граждан, существует сравнительно нейтральное отношение к тем партиям, которые представляют интересы различных слое] господствующей социальной общности (для них создаются приблизительно равные условия), допускается политическая оппозиция, меры легализованного принуждения, а иногда и насилия применяются по отношению к тем группировкам, которые, нарушая конституцию, призываю' к насильственному свержению законно избранных органов государственной власти. В условиях разного рода антидемократических режимов стимулируется пропаганда реакционной политической идеологии (расизм и др.) или идеологии, основанной на пропаганде борьбы между) различными слоями населения, на социальном насилии, диктатуре. Meтоды нейтрализма используются крайне редко, ибо считается, что тот кто не с нами, тот против нас. Либерализм также не свойствен антидемо кратическим (авторитарным и тоталитарным) режимам, он применяется только по отношению к организациям и представителям господствующей элиты, которая практически освобождена от всякой ответственности за свои действия. Свирепое насилие по отношению к любым политическим оппонентам, противникам режима и просто несогласным (диссидентам) является характерной чертой этих режимов.
§ 2. Классификация государственных режимов
/•
В мировой научной литературе существует множество классифика ций политических режимов и в гораздо меньшей степени — государст венных. Эти классификации зависят от оснований деления. В качестве такого основания иногда берется один признак, например число разре шенных законом или фактически существующих партий, в результате чего различают многопартийные и однопартийные режимы. Но чаще используется совокупность признаков (так, различались социалистичес-
182
кие и буржуазно-демократические режимы). Нередко используются гео графические критерии (в соответствии с этим признаком во французской политической литературе говорится о западных и восточных режимах), уровень экономического и политического развития страны, характер ду ховной жизни (по этому признаку американские политологи различают в развивающихся странах режимы модернизирующейся автократии, свя щенно-коллективистские, меркантилистские, теократические и другие режимы). На основе различных критериев западные политологи различа ют только в развивающихся странах до шести — восьми разновидностей политического режима.
Большинство исследователей используют, однако, укрупненную классификацию исходя из совокупности признаков, не зависящих от географических факторов. С этой точки зрения различаются три главные разновидности политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Эти же главные членения применяются и для государст венных режимов. Более дробные деления, в том числе включающие эле менты социального содержания, проводятся внутри этих трех главных разновидностей.
Различные разновидности демократического государственного ре жима могут существовать в капиталистическом обществе, теоретически возможны они и в условиях подлинного социализма, который в полном объеме пока что не был осуществлен ни в одной стране, а также в разви вающихся странах, ориентирующихся как на капитализм, так и на соци ализм. Однако на практике до сих пор демократический режим был свя зан с условиями свободной рыночной или социально ориентированной рыночной экономики (в том числе в единичных развивающихся странах);
он существует, хотя и в незавершенной форме, и в большинстве зарубеж ных постсоциалистических государств.
Известны два различных подхода к концепции демократии и, следова тельно, демократического режима: либеральный и марксистско-ленинский. При первом делается акцент на политическую демократию (много партийность, политические права и личные свободы, правовое государст во и т.д.), при втором во главу угла ставится требование социальной демократии (власть трудящихся и ликвидация имущественного неравен ства, возможность ограничения прав граждан в этих целях, всесильное государство как главное орудие создания нового строя и т.д.). В свою очередь в рамках концепции либеральной демократии существует мно жество различных школ и направлений. Одной из наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии (она выступает также под названием дисперсии государственной власти и под другими назва ниями). Согласно этой теории, различные социальные, профессиональ ные, возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы)
183
обладают определенной долей политической власти и осуществляют дав ление на центры государственной власти, в результате чего она принима ет решения в интересах всего общества, играет роль арбитра и примири теля конфликтующих интересов. В современном «государстве благоден ствия», считают приверженцы этой теории (американские авторы Р.Даль, В.Кий, А.Роуз и др.), практически исключается деление на вла ствующие и подвластные социальные слои.
Концепция плюралистической демократии имеет множество положи тельных сторон. Она обращена к интересам человека, правильно оцени вает арбитражную роль государства, механизм принятия некоторых по литических решений, хотя трактовка ею распыленности государствен ной (именно государственной, а не политической) власти и ограничение роли государства лишь арбитражем не могут быть приняты.
Другой влиятельной теорией является теория компромиссной, консенсусной или социетальной демократии (ее наиболее известный пред ставитель — Дж. Лиджпхард). Согласно этой теории, в современных развитых странах достигнуто согласие по принципиальным вопросам осуществления политической власти и общественного развития. Разног ласия по частным вопросам решаются методами компромиссов, взаим ных уступок, консенсуса, чтобы не допустить бесконечные конфликты, которые могут привести к анархии и распаду общества. Эти компромис сы означают перераспределение общественных богатств и политической власти в пользу наименее обеспеченных слоев, главным образом путем соответствующей налоговой политики. Такое перераспределение осу ществляется прежде всего «сверху», государством, государственной властью.
Концепция социетальной демократии в основном отражает положе ние лишь в части тех развитых государств, где социал-демократия дли тельное время стояла у власти или имеет очень сильные позиции (Ав стрия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.). К тому же эта тео рия преувеличивает значение компромиссов и преуменьшает самостоя тельность и силу государственной власти.
Третья современная теория — теория плебисцитарной демокра тии — была разработана на опыте Франции голлистского периода. Сто ронники этой теории считают, что переход к такой форме демократии связан, во-первых, с необычайной сложностью проблем, вставших перед государственной властью в эпоху научно-технической революции, и, во-вторых, с открытыми этой революцией возможностями для каждой лич ности принимать участие путем прямых телекоммуникаций (связей) в важнейших государственных решениях. В условиях плебисцитарной де мократии государство должно управляться профессионалами (состав парламента не всегда отвечает этому требованию), во главе которых
184
должен стоять мудрый руководитель, непосредственно обращающийся к народу при решении принципиальных вопросов с помощью референдума. Концепция плебисцитарной демократии правильно учитывает условия научно-технической революции, но принижает значение представитель ных органов и некоторых других институтов государства, склонна к идеям «вождизма» в государственной политике.
В рамках трех главных теорий есть множество других школ: предста вительной демократии (ее основа — представительные учреждения), не посредственной демократии (она исходит из принятия решений на собра ниях, съездах и других форумах всех граждан-избирателей), демократии партий (ее основа — соревнование политических партий за влияние на избирателей и определение политики государства партией, получившей большинство на выборах парламента или президента), популистской де мократии (осуществление мероприятий в интересах народа или по край ней мере выдвижение соответствующих лозунгов) и т.д.
С точки зрения конституционного права демократический государственный режим характеризуется следующими чертами:
1) признание политических прав и свобод в таком объеме, который обеспечивает возможности самостоятельного и активного участия граж дан в определении государственной политики и позволяет легально и на равных условиях действовать не только партиям, отстаивающим прави тельственную политику, но и партиям оппозиционным, требующим про ведения иной политики;
2) политический плюрализм и переход политического руководства о' одной партии к другой, а следовательно, формирование основных высших органов государства (парламента, главы государства) путем всеоб щих и свободных выборов гражданами; все партии, общественные объ единения, граждане имеют при этом юридически равные возможности;
3) разделение властей, ролевая автономия различных ветвей власти
(законодательной, исполнительной, судебной и др.) при системе их сдержек и противовесов и обеспечении взаимодействия;
4) обязательное и реальное участие в осуществлении государствен ной власти общегосударственного представительного органа, причем только он имеет право издавать законы, определять основы внешней и внутренней политики государства, его бюджет; решения принимаются большинством при защите прав меньшинства и прав политической оппо зиции;
5) свобода пропаганды любой политической идеологии, если ее после дователи не призывают к насильственным действиям, не нарушают пра вил морали и общественного поведения, не посягают на права других граждан.
В некоторых странах те или иные из указанных признаков нарушают-
185
ся, возникают разные формы полудемократических, ограниченно демо кратических, относительно либеральных режимом (Шри-Ланка, Египет, Турция и др.).
Авторитарный (властный) режим, как и демократический, может существовать в условиях различного общественного строя. Он имел место в развитых капиталистических странах (например, его элементы были во Франции в условиях президентства де Голля). Это довольно частое явление в большинстве развивающихся стран (Индонезия, Ма рокко, Перу и т.д.), промежуточный между авторитарным и тоталитар ным режим существовал в некоторых социалистических государствах (например, в Венгрии в конце 80-х годов — в период, предшествовавший падению там коммунистической системы).
Авторитарные режимы ищут свое теоретическое обоснование в раз личных вариантах концепции героев и толпы. Одним из таких вариантов является теория правящей элиты, зародившаяся еще на рубеже XIX— XX вв. (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска) и развитая затем Р. Михельсом, Р. Милсом и др. Ее последователи отвергли концепцию плюралистической демократии, как чрезмерную идеализацию. Они счи тают, что в любом обществе существует правящее меньшинство, элита, состоящая из верхнего слоя (правители, лица, принимающие обязатель ные для всех решения) и нижнего слоя (бюрократия), играющего посред ническую роль между правящими и управляемыми, объясняющего и про водящего в жизнь решения верхнего слоя и служащего резервуаром для пополнения этого слоя. Правящее меньшинство действует самостоятель но, избегая контроля со стороны большинства, несмотря на существова ние демократических процедур, которые должны были бы обеспечивать такой контроль. Это меньшинство гораздо профессиональнее, имеет вы сокий уровень понимания отечественных задач и в конечном счете, по утверждениям элитаристов, именно оно действует на пользу не всегда сознающему интересы страны большинству.
Концепции элитаристов нашли продолжение в теориях массового об щества и массового государства, исходные начала которых были разрабо таны немецким социологом М. Вебером в начале XX в., а затем развиты другими авторами (Э. Ледерер, X. Ортега-и-Гассет, П. Тиллих, Г. Мар сель и др.). Они представляют себе общество страны в виде толпы (сово купности толп), в которой отдельный человек подчиняется поведению толпы и действует в соответствии с примитивными эмоциями — патрио тизмом, расизмом, ненавистью и т.д. Для действий толпы нужен вождь, харизматический лидер, который направляет ее, хотя она этого и не осознает. Вождь использует толпу для осуществления своих идей, посто янно поддерживая в массах харизматическое напряжение
186
Теории элитаризма и массового государства в ряде аспектов правиль но отражают действительность. Одна из них в каких-то элементах реали зуется во многих государствах, другая — воплотилась в жизнь при фа шистских режимах в Германии, Италии, Испании, Португалии, ее эле менты в виде обожествления учения основателей марксизма-ленинизма и самих этих личностей свойственны практике коммунистических режи мов. Обе эти теории, несмотря на то что их основатели выступают за демократию (элитарную демократию, «развернутый социалистический демократизм» и т.п.), будучи осуществлены на практике, привели к отка зу от многих общечеловеческих ценностей.
С позиций конституционного права авторитарный режим характе ризуется следующими чертами:
1) политические права и свободы граждан признаются в ограничен ном объеме, который не обеспечивает возможности самостоятельного участия граждан (партиципации) в определении государственной поли тики, не предоставляет некоторым оппозиционным партиям права дейст вовать легально. В Индонезии, например, разрешены не все, а только две неправительственные партии (они выступают в весьма умеренной оппо зиции), конституция Нигерии 1989 г. предусматривает возможность об разования только двух партий: одна из них должна быть правящей, дру гая — играть роль лояльной оппозиции. Подобная ситуация существова ла в Бразилии до конца 70-х годов;
2) переход политического руководства от одной партии к другой и формирование высших органов государства по конституции должны про исходить на основе выборов, но сам выбор партий избирателями, как мы видели, ограничен. Выборы депутатов парламента происходят часто на основе этнических и религиозных пристрастий, выборы президентов под чинены харизматическому принципу или организуются таким образом, что президент становится, по существу, бессрочным: в ряде стран Афри ки одно и то же лицо было избрано много раз подряд, в Парагвае А. Стресснер (до его свержения в 1989 г.) избирался на восемь сроков;
3) признается лишь ограниченный политический плюрализм, разре шаются только некоторые организации, причем на определенных услови ях, государственные решения принимаются большинством правящей партии без учета прав меньшинства, которое подвергается «чистке» в парламенте, права политической оппозиции нарушены, ее издания под вергаются цензуре, часто приостанавливаются и конфискуются, а ее лидеры подвергаются арестам. Это нередко происходило в Гондурасе, Иордании, Кении, Тунисе и других странах;
4) принцип разделения властей может быть упомянут в конституции, но фактически он отвергается. Акты президента или правительства втор гаются в сферу законодательной власти и нередко имеют большее значе-
187
ние, чем закон. Судебная деятельность во многом находится под контролем исполнительной власти. Даже конституционный суд в Тунисе, ее гласно закону 1988 г., должен до публикации своих решений конфиденциально доложить их президенту;
5) плюрализм политической идеологии ограничивается. Возможно, пропаганда различных идеологических взглядов, но они не должны противоречить «руководящей» идеологии (панча-сила в Индонезии, рукуне гару в Малайзии, дусторовский социализм в Тунисе и т.д.);
6) вооруженные силы часто играют политическую роль (концепцю «двойной роли армии» и др.).
Некоторые признаки претерпевают модификации в специфически;
условиях тех или иных государств, в результате чего возникают разновидности авторитарных режимов (олигархический, конституционно-авторитарный и др.). С другой стороны, наличие одного-двух признаков тем более слабо выраженных, не обязательно делает режим авторитарным; существуют смешанные формы полуавторитарных, полудемократических режимов. Принимая во внимание гибкость, изменчивость полити ки правящих групп, в каждом случае необходим конкретный анализ, учет места и времени.
В основе тоталитарного режима лежат разные концепции. Его идеологи используют расистские «теории», идеи массового государства, харизматического лидера и толпы, марксистские положения о диктатуре пролетариата, необходимой для того, чтобы привести общество к «свет лому будущему», концепции о «двойной роли» армии — как организации для обороны страны и политической организации, способной реформиро вать «загнившее» общество.
Тоталитарный режим также возможен в условиях различного обще ственного строя. Он существовал в высокоразвитой капиталистической Германии (фашизм) и социалистических государствах (СССР, Румыния, Албания и др.), в странах, где узкий слой господствовавшей «революци онной демократии» провозглашал ориентацию на социализм, и в государ ствах капиталистической ориентации, где «номенклатура» пробуржуазной автократии насильственными методами пыталась ускоренно наса дить порядки примитивного капитализма (Кения, Нигер, Уганда, Центральноафриканская Республика и др.).
С точки зрения характера институтов конституционного права то талитарный режим характеризуется следующими чертами:
1) политические права и свободы граждан, возможность их самостоя тельного и активного участия в определении государственной политики принципиально отвергаются концепцией вождизма, лежащего в основе режима. У граждан нет выбора, и они ориентированы на существование единой системы, для которой нет вариантов: не только выступления про-
188
тив нее, но и простая критика рассматриваются законом как уголовное преступление;
2) переход политического руководства от одной партии к другой не может быть осуществлен путем выборов: обычно существует одна ле гальная партия, а если допускается существование других (так называе мые демократические партии при коммунистическом режиме в Болга рии, Вьетнаме, КНДР, Польше, Чехословакии и др.), то они, как и массо вые общественные организации, находятся под контролем партии; ее руководящая роль в обществе и государстве была закреплена не только в странах социализма (СССР, Венгрия, Румыния, Китай и др.) и странах социалистической ориентации (Алжир, Бенин, Конго, Мозамбик, Южный Йемен и др.), но и в некоторых государствах капиталистической ориентации с тоталитарными режимами. Выборы могут проводиться более или менее регулярно, не проводиться длительное время. В услови ях военных режимов в Нигерии, Эфиопии, других странах они не прово дились десятилетиями, а там, где проводились, не имели реального зна чения: на пост президента, а также в парламент (от округа) баллотирует ся обычно один кандидат от единственной разрешенной партии (в резуль тате в Кении, например, президент по истечении срока выдвижения кан дидатур обычно объявлялся избранным без голосования из-за отсутствия соперников). Иногда от партии выдвигаются 2—3 кандидата в парламент по округу (в прошлом в Эфиопии, Танзании и др.), но это выбор не различной политики, а лишь личных качеств кандидата. Результаты вы боров зачастую совершенно не отражают реального положения дел (в КНДР официальная статистика в последние годы информировала о сто процентном голосовании за единственную кандидатуру президента), не отражают они и истинных позиций населения: вскоре после столь «единодушного» голосования происходили военные перевороты и народ оставался пассивным, не выходя на защиту «одобренного» поголовным голо сованием режима;
3) политический плюрализм принципиально отвергается, политическая оппозиция не допускается, защита прав меньшинства не признается принцип демократического централизма, включенный в конституции не которых стран тоталитарного социализма и стран социалистической ориентации, требовал безусловного подчинения меньшинства большинству Под руководство правящей партии, фюрера, военного совета поставления все существующие общественные организации, создается единый то тальный механизм политического властвования. Иногда, как это было е Гвинее, провозглашается создание целостного, слитного организма «пар тии-государства», членами единственной партии объявляются все граж дане, а органы государства, как это было в Заире, становятся органами партии (парламент — законодательный совет партии, правительство —
189
исполнительный совет и т.д.). В абсолютных монархиях Персидского залива, некоторых других странах (Непал до 1990 г.) запрещены все партии, как нарушающие единство уммы (в отдельных мусульманских странах) или противоречащие принципам «панчаятской демократии»
(Непал);
4) разделение властей отвергается, в конституциях в том или ином варианте фигурирует принцип единства власти (власти фюрера, дуче, каудильо, власти советов, на деле подменяемых партийной номенклату рой, власти руководителя государства, главы военного или революцион ного совета). Представительные органы либо распущены, а акты, имею щие силу закона, издаются военными властями (в условиях военного режима), либо эти органы существуют, но не являются единственными законодательными органами (фюрер, «вождь нации», при фашизме изда ет наиболее значительные акты), либо, наконец, по букве конституции только они принимают законы и, собираясь дважды в год на 2—3 дня, штампуют акты, подготовленные центральными комитетами компартий (при коммунистическом режиме). Местное самоуправление также лише но всякого реального значения: на местах правят назначенные предста вители главы государства и правительства, а если их нет («власть Сове тов»), то реальные полномочия сосредоточены в руках партийных ор ганов;
5) единая обязательная политическая идеология (марксизм-лени низм в странах тоталитарного социализма, мобутизм в Заире в 60— 80-х годах, нкрумаизм в Гане в 60-х годах и т.д.). Она обеспечивается государственным принуждением в явственных или скрытых формах.
Тоталитарный режим имеет свои разновидности. Беспартийный военный режим, где безраздельная власть принадлежит лидеру, возглав ляющему военный или революционный совет, существенно отличается от фашистского или коммунистического режима, где в механизме власти огромную роль играет партия. С другой стороны, фашистский режим принципиально отличается от коммунистического по идеологическим установкам, формам организации власти, методам принуждения. Тота литарный социализм мог иметь некоторые позитивные черты, его нельзя отождествлять с фашизмом./
Рассмотренная выше классификация государственных режимов опи рается, как говорилось, на классификацию политических режимов, при нятую в политологии. Вместе с тем в литературе по конституционному праву предложена специальная классификация государственных режи мов. Различают следующие режимы: абсолютистский, министериальный, дуалистический, президентский, партократический, парламентар ный. Эти предложения находятся в стадии обсуждения.
Глава 10
ГОЛОСОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ: ВЫБОРЫ, ОТЗЫВ, РЕФЕРЕНДУМ, НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА
§ 1. Понятие и принципы избирательного права
Понятие избирательного права и сущность выборов. Выборы осу ществляются на самых различных уровнях общества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерных обществах — совет директоров или иной орган, в кооперативах — правления и т.д. Многие государственные органы также избираются в центре (парламен ты или по крайней мере их нижние палаты, президенты), на местах избираются органы местного самоуправления — советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемых гражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаях избирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборы впервые состоя лись в Израиле. Выборы — это важнейший инструмент легитимности государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.
Выборы государственных органов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территории государства) и региональными;
прямыми (граждане голосуют непосредственно за кандидатов), косвен ными и многостепенными; полными и частичными (дополнительными);
очередными (в установленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися) и т.д.
Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в сово купности составляющими институт выборов — систему норм, регулиру ющих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают: ос новные принципы избирательного права, требования, относящиеся к из бирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иных избирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей, избирательных объединений и избирательных коллегий;
процедуры предвыборной агитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования и опротестования результа тов выборов.
191
Ключевой категорией для выборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективно избиратель ное право — это раздел конституционного права (отдельные нормы, ре гулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву — наказания за преступления, связанные с выборами, и к админи стративному праву — некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательных комиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, и т.д.). Нормы, регулирующие избира тельное право, содержатся в конституциях (обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногда эти законы весьма пространные и потому их называют избирательными кодексами), причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих государствен ных образований. Такие нормы могут содержаться в декретах президен та, в постановлениях правительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иных вопросов избирательного права, в ин струкциях центральных избирательных комиссий и других органов, воз главляющих проведение выборов (например, в актах верховных избира тельных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).
В субъективном смысле избирательное право — это право конкрет ного лица участвовать в выборах. Обычно для этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в стране проживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет), быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будет сказано ниже. Существует также формальное требование: необхо димо быть включенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет с удостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он должен будет быть внесен в дополнительный список избира телей.
Различают активное и пассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую-либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право — это право быть избранным, например в парламент, на должность президента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании, генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражда нин США, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнегс возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательно-
192
го права не встречается: если гражданин обладает пассивным избира тельным правом, то он имеет и активное.
Сущность выборов — это определение партий и должностных лиц которые в течение определенного срока будут управлять государством государственным образованием или административно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один и;
важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положил конец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.) Но нередко выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обстав ленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выбоpax невозможно.
С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя \ используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых достойных Поэтому они предпочитают представительным учреждениям института аш-шура — совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица не избираются, они «естественно» выделяются сред! населения, становятся заметными благодаря их уму, военному опыту другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета — иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.
В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборе! обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то и два десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связывайте? с переходом к гражданскому правлению (обычно первым граждански!» президентом бывает прежний лидер военного режима).
В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2—3 канди датах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу, не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда прохо дили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на
193
13 1465
собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.
Принципы избирательного права. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к принятию специального, обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаются четыре принцип, избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайно» голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е. исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые (например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществля ется или реализуется лишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президенты избираются парламентом (например, Турция) или специальной избирательной коллегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам не относится. Конституции не упо минают принцип равного избирательного права, если определенные со циальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китае один депутат в парламент избирается от меньшего количества городско го населения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы» — лица, лишенные избирательных прав по социаль ному или политическому признаку, как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь еще сохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае. Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательным корпусом.
Всеобщее избирательное право не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где прово дятся выборы. Эти категории лиц иногда могут участвовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в данной стране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) и уплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборах могут участвовать граждане государств — членов британского Содружества. В ряде стран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвовать иностранцы, но по международным соглаше ниям и на основе взаимности (в Латинской Америке — только граждане других латиноамериканских государств).
Избирательные права имеют не все граждане данной страны. Не уча ствуют в выборах граждане-дети (не достигшие избирательного возрас та), душевнобольные (это должно быть признано решением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах не голосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только пригово ренные судом к тюремному заключению на срок более года. Подследс!
194
венные и обвиняемые в большинстве стран вправе голосовать. Не голосу ют пэры в Великобритании (они имеют свою палату), в ряде стран — солдаты (офицеры имеют это право), в некоторых странах —'племенные вожди (там, где при парламентах есть совещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество на выборах, за система тические уклонения от участия в выборах в тех странах, где закон пред усматривает обязательное голосование.
В большинстве стран для участия в голосовании — активное избира тельное право — установлен возраст: не менее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа— 16 лет, но в некоторых из них—факультативно), иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивного избирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в реше нии государственных дел (например, возраст для депутата нижней пала ты парламента Франции — 23 года, верхней палаты парламента Ита лии — 40 лет, для президента США, избираемого косвенными выбора ми, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборах сена торов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: в Италии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а в верхнюю — 25 лет). Иностранцы, если они посто янно проживают в стране, могут обладать активным и пассивным избира тельным правом в Дании, Нидерландах, Швеции на муниципальных вы борах. Об избирательных правах граждан Европейского союза говори лось выше.
Для обладания пассивным избирательным правом могут быть уста новлены и другие условия. Так, для кандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенный срок постоянно прожи вал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а не натурали зованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, не более 65 лет в Намибии).
В некоторых африканских странах для обладания пассивным изби рательным правом необходимо уметь читать и писать на государствен ном языке (в Руанде — по-французски, в Малави — по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере для выборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбеки стане, на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики — бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшие работники МВД, службы без опасности. В Литве требуется три года постоянно жить в стране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшее об-
195
разование, кандидат в парламент — пройти военную службу; в Болга рии не могут выставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избирать граждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польше такие граждане могут избираться даже на пост президента.
В связи с имеющимися ограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемости и несовместимости. Неизби раемость означает, что определенные должностные лица не могут вы двигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговремен но — за 6 месяцев до выборов, а то и за год, что должно исключить использование их служебного положения и влияния на выборах. Неизби раемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи в Ис пании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мекси ке губернаторы не могут баллотироваться в определенных избиратель ных округах).
Несовместимость означает запрет одновременно занимать выбор ную и иную государственную должность. Она не исключает возможнос ти избрания лица, занимающего государственную должность, в предста вительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парла мент, должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовмес тимость означает также запрещение занимать какую-либо государствен ную должность в системе исполнительной или судебной власти.
Во многих странах пассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом избирательного за лога (обычно требуется, чтобы такой залог был внесен кандидатом из собственных средств). Например, франков вносит каждый кандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов — в Канаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого он регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено в избирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход госу дарства, если кандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании и Франции — 5%, в Канаде — 15%, в Индии — 1 /8 часть поданных голосов).
Большинство названных выше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественный характер и не являются дискримина цией. Так, лишение избирательных прав пэров в Великобритании обу словлено тем, что они занимают места по наследству в верхней палате,
196
племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где есть особые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных бан кротов в Италии осуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могут использоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка, требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральными качествами и хорошим харак тером, и т.д.). Избирательный залог, конечно, ограничивает возможнос ти неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призван отсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными и ис пользуют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые госу дарством, в целях своей популяризации.
Открыто дискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладание имуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х годах ликвидирован апартеид в ЮАР — ранее африканцы не имели избирательных прав. Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, а чаще и более половины граждан страны — женщин. Они лишены избиратель ных прав в некоторых мусульманских государствах (например, в Ку вейте). Для дискриминации может быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательные списки требуется проживать не сколько месяцев в общине — низовой административно-территориаль ной единице (в Японии и Германии — 3 месяца, во Франции — 6, в Великобритании — 12 и т.д.), платить местные налоги (например, во Франции — не менее пяти раз).
Равное избирательное право — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинако вые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеет равное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийный список, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше; 2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково; 3) депутат избирает ся от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в еди ном общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) закон предъявляет одинако-
197
вые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвы борной агитации и определения результатов выборов.
Нарушением этого принципа может стать так называемый плюраль ный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некото рые — несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевших университетское образо вание: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выбо ров, когда население делится на группы с неравным представительством. Наиболее дробным число таких групп было до 90-х годов в африканском Бенине, где рабочие, крестьяне, местные предприниматели, духовенст во, работники единственной партии, государственные служащие и неко торые другие категории имели фиксированную норму представительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно не соответствовала чис ленности групп, следовательно, весомость голосов избирателей была не одинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат во Всекитайское собрание народных представителей избирается от город ского населения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Это неравенство в Китае объясняют необходимостью укре пить руководящую роль рабочего класса в крестьянской стране.
Равенство избирательного права предполагает создание равных по численности населения (или равных в пропорции числа мандатов и насе ления) избирательных округов. Конечно, обеспечить равенство с точнос тью до одного человека невозможно, тем более что по избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушать границы единиц административно-территориального деления (в противном слу чае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняется организация выборов и определение их результатов). Поэ тому избирательные законы допускают определенное неравенство в чис ленности населения избирательных округов, обычно на 25—30% в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве — на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времени гра ницы избирательных округов пересматриваются (например, в Великоб ритании — через 15 лет).
Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геомет рия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который ис пользовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот
198
прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные окру га таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других пар тий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населен ных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудли вые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы уже упоминали об установлении сроков обязательного пере смотра границ округов независимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того, запрещается разрывать избирательные окру га: они должны быть слитными, и т.д.
Прямые и непрямые выборы. Прямые выборы — это непосредст венное избрание гражданами своих представителей в органы государ ства, отдельных должностных лиц (например, президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан) прямыми вы борами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалат ного парламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другие органы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. В некоторых мусульманских странах (Бангла деш, Пакистан) определенное число женщин-депутатов в нижнюю па лату избирается самим парламентом, а в однопалатном парламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте). Во многих странах прямыми выборами избираются верхние палаты пар ламентов (Бразилия, США и др.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательных собраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономных образованиях. В един ственной стране — Израиле с 1996 г. прямыми выборами избирается премьер-министр.
Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профес сиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов v должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о приме нении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, националь ной спецификой.
Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми). Косвенные
199
выборы, имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, со бравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне — столице США. Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся с определен ными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами из бирается сенат во Франции, где голосуют за кандидатов: а) члены ниж ней палаты парламента, избранные от данного департамента — адми нистративно-территориальной единицы; б) члены советов — органов местного самоуправления региона — наиболее крупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советов департаментов; г) специально избранные для такого голосования муници пальными советами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палата парламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой изби рательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее от четливый пример этого — избрание президентов парламентами в Гре ции, Турции и других странах.
Многостепенные выборы организуются иначе. Низовые представи тельные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные орга ны, последние же избирают высшее звено, и так вплоть до парламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе, в Анголе, Мо замбике. В настоящее время она существует в Китае.
Тайное и открытое голосование. При тайном голосовании избира тель подает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избира тельного бюллетеня, использования избирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточки избирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.). Нарушение тайны голо сования карается законом. Никто не имеет права требовать информацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только сам избиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем подня тия руки. Они использовались до 90-х годов в некоторых африканских странах на выборах органов местного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низового звена собраний народных представителей в Китае.
§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов
Назначение выборов. Началом официальной избирательной кампа нии является назначение даты выборов. Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборы президента осуществля ются раз в четыре года в первое воскресенье февраля. Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике, США. В конституции может быть определена не дата, а условия выбо ров: они проводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующий акт о точной дате вы боров. Дата назначается либо только одним органом (в Белоруссии — президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, в Испании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо подлежит избранию. В Бол гарии выборы президента назначаются парламентом, а выборы в пар ламент — президентом.
Дальнейшая избирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательных округов и избирательных участков, состав ление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.
Избирательные округа и избирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространенная разновидность избирательных еди ниц (при многостепенных выборах такими единицами могут стать ниже стоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии). Избирательный округ объединяет избирателей определен ной территории или коллектива для выборов одного или нескольких де путатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам в парла мент обычно определяются законом, иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления — актами этих органов.
В зависимости от характера представительства избирательные окру га бывают территориальными и производственными. Первые объединя ют избирателей по месту жительства, вторые — по месту работы. Произ водственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однако только производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с тер риториальными округами. В отдельных странах округа создаются по эт ническому признаку (Сингапур, Фиджи).
201
Существуют три основных вида территориальных округов: одноман датные, многомандатные и общегосударственные. Последние в зарубеж ных странах обычно называют национальными округами (следует по мнить, что слово «национальный» на многих языках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдви нутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единст венной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многомандатным округам.
Избирательный участок — это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательные комиссии сумми руют данные протоколов, полученных от участковых и нижестоящих избирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое число жителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могут создаваться и более мелкие избирательные участки.
Как правило, избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территории округа располагается несколько, а иногда и мно жество избирательных участков. Однако в небольших населенных пунк тах при выборах органов местного самоуправления участок может охва тывать несколько избирательных округов, которые включают кандида тов, выдвинутых группами домов или улиц.
Избирательные органы — это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избиратель ные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избира телей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции изби рательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют резуль таты выборов) и некоторые судебные и административные функции:
могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государствен-
202
ные органы, например на министерство внутренних дел или центрально статистическое управление.
Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами мест ного самоуправления (местные избирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как опла чиваемая государственная должность (например, в Испании).
Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии об разуются в административно-территориальных единицах, окружные из бирательные комиссии — в избирательных округах, участковые изби рательные комиссии — на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, опре деляют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составление полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определя ют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избира тельную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.
Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают по стоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии, избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постоянной основе (изби рательные трибуналы и регистр — всегда). Центральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, об разуемыми только на период выборов, и после подсчета голосов, опре деления победителей и выдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссии бывают и постоянны ми, и временными.
Центральная избирательная комиссия создается указами президен та, постановлениями парламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется
203
из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальна статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров и целиком работает на общественных началах.
Во многих странах центральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган. Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, в том числе закон о федеральных выборах 1972 г.
Помимо регистрации кандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итогов выборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочий издает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативное значение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведении избирательной кампании.
Избирательные комиссии субъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссии административно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников, действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма эти комиссии, как центральная избирательная комиссия, формируются из различных представителей общественности и действуют только в период выборов.
Окружные избирательные комиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят из представителей партий, делегируемых ими i состав комиссий, но возглавляет их назначенный чиновник. В Италии Франции в состав окружных комиссий входят депутаты органов местно го самоуправления, судьи, чиновники, но не представители партий. В Великобритании окружные, избирательные комиссии вообще не создают ся, их роль выполняют шерифы — должностные лица, ответственные за общественный порядок, а также избранные мэры городов, возглавляю щие орган местного самоуправления.
Участковые избирательные комиссии тоже формируются по-разному. Они могут состоять из служащих органов местного самоуправления или формироваться исполнительными комитетами местных представительных органов (страны тоталитарного социализма). Во многих страна? англосаксонского права нет участковых избирательных комиссий. Их
204
роль выполняют «чиновники-регистраторы», участковые инспектора, ко торые для технической работы могут нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов, опре делении итогов голосования присутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.
Списки избирателей. По общему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи с командиров кой), заносятся в дополнительный список избирателей и только после этого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в котором делается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, где велика неграмотность и списки составля ются не повсеместно, избиратель ставит свой отпечаток большого паль ца, который затем окрашивается несмываемой в течение минимум неде ли краской.
В большинстве стран ведение списков избирателей относится к ком петенции муниципальных властей (Нидерланды, Польша), в латиноаме риканских странах для этого существует особая служба — националь ный или гражданский регистр, в Израиле списками ведает министерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управление. В список избирате лей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам (квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои осо бенности в каждой стране. В Великобритании списки избирателей со ставляют чиновники-регистраторы, в отдельных странах Латинской Америки — специально назначенные комиссии (там, где нет службы гражданского регистра). Эти списки передаются затем органам, которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Она проводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соот ветствующие документы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннего употребления, а есть только международные паспорта, используются самые разные документы).
При составлении списков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями, чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа: обязательная регистрация и необя зательная. Обязанность или отсутствие обязанности регистрации отно сится не к избирателю, а к комиссии или чиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник не включает автомати чески избирателя в список, он делает это только по инициативе послед него. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлени ем, если он хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). При системе обязательной регистрации (Великобри-
205
тания, Индия, Италия) избиратель автоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всех лиц, имеющих избира тельные права, и включить их в этот список. Лицам, включенным в спи сок, выдается специальная карточка избирателя (часто — с отпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронного го лосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда от пересматриваются через 10—12 лет, либо периодическими, заново составляемыми к каждым выборам.
Избиратель, включенный в список, может в некоторых ситуация? получить удостоверение на право голосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательном участке. Это, однако, имеет место только при некоторых видах общегосударственных выборов, когда одни и те же кандидаты баллотируются по всей стране, например при выборах президента непосредственно гражданами. Чаще избирателю предоставляется право проголосовать досрочно, ибо в месте его временного пребывания будет баллотироваться другой кандидат. Обычно досрочное голо сование разрешается за одну-две недели до выборов. В этом случае избирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с бюллетенем i день выборов.
Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальное выдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного в акте с. назначении выборов или в избирательном законе. После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовую поддержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии с требованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатского мандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лица ж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены в бюллетень.
Кандидат может быть выдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное, как правило, очень незначительное число избирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом, применя ются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается ка1 выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет, Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являются американские праймериз (первичные выбо
206
ры) — выдвижение кандидатов тайным голосованием на партийных со браниях (на собрания приходят лица, считающие себя сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатов используется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатов предоставля ется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина). В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или груп пой избирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могут выступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандида туру в Индии, Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и с 1989 г. — в Бельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — в Нидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.
В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются поли тическими партиями, общественными организациями, на собраниях из бирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и вы движение группой избирателей, не допускается (кроме Вьетнама). Прак тически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются правящей партией, использование различных форм служит только при крытием этого. Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты опре деленным числом членов представительных органов и избираемых долж ностных лиц (кандидат на должность президента во Франции).
Перечисленные способы выдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может быть выдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д. При выдвижении партиями тем из них, которые признаны национальными (общегосударственными), даются некоторые преимущества: они, в частности, не должны представ лять подписи избирателей в поддержку кандидатов (в Швеции такими партиями признаются те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд, в Германии — 6 лет).
Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место баллоти ровался один кандидат: в таком случае нет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может быть продлен избиратель ной комиссией. В Великобритании, Индии, других странах возможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы по данному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется из бранным без голосования. На некоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранными несколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом «избирались» некото рые президенты.
207
Как уже говорилось, часто кандидат, чтобы быть зарегистрирован ным, должен внести избирательный залог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно во много раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции — в 10 раз: соответст венно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигается националь ными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму (например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, от других — 75 тыс. рупий). Выдвижение кандидатов в президен ты имеет и другие особенности: кандидат может быть выдвинут только определенными субъектами, в более сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции кандидатура президента может быть предложе на лишь 500 гражданами, но они должны занимать определенные посты в государстве (члены парламента, члены местных представительных ор ганов определенного звена и др.), причем они должны представлять опре деленное число крупных административно-территориальных единиц (приблизительно треть от их общего числа). В ФРГ кандидат на долж ность президента выдвигается только членами Федерального собрания, в Египте — парламентом, но здесь требуется еще, чтобы кандидатура получила одобрение не менее 2/3 членов парламента, лишь после этого она выносится на голосование избирателей.
Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разре шается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельных странах (Ру мыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или с опре деленной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодатель ство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методы агитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания (обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде стран определяются даже места расклей ки афиш и их количество, но наиболее детально регулируются вопросы использования средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампа нии. Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ к государственным средствам массовой информации. Кан дидаты пользуются такими средствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, в Японии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и по телевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6õ9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет государства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поез-
208
док на микроавтобусе. В Великобритании право выступать по государст венному радио и телевидению бесплатно предоставляется, однако, толь ко партиям, выдвигающим не менее 50 кандидатов в парламент. Кандида ты могут также купить дополнительные полосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобы такое время предоставля лось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене и времени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидаты выступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими переда чами.
В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц, орга нов местного самоуправления. Обычно запрещена агитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешать деятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизнь граж дан и кандидатов (на деле последнее делается, особенно в США). Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кам пании, определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических и физических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительно превышает допустимый размер пожер твований физического лица (в Германии, например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США по закону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносились поправки, ука занные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могут жертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах или уполномоченному им комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл. в год, должны быть обнародованы. Правда, в тех штатах, где есть несколько видов выборов (выдвижение, первичные выборы и общие выборы), сумма может быть утроена. Индивиды не могут пожертвовать
_ более 20 тыс. долл. в год политическому комитету, поддерживающему
I определенную национальную, т.е. действующую в федеральных масшта бах, партию. Это же лицо может дать не более 5 тыс. долл. в год другому политическому комитету (другой партии), итого — 25 тыс. долл. в год. В свою очередь партийный комитет не может выделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (при троякой системе выборов — 15 тыс.). Юридическим лицам разрешаются гораздо более крупные по жертвования, но по сравнению с расходами некоторых кандидатов в сенат, которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы не велики. Запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, от компаний с участием иностранного капитала (обычно если доля иностранного капитала превышает 25—30%), от международных организаций. Предусматривается гласность крупных пожертвований.
-
209
14 1465
Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кан дидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов. Такая ситуация существует в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции и многих других странах. В ряде из них возмещение получают не все партии, участвовавшие в выборах, а лишь собравшие определенный процент го лосов избирателей (например, в Германии — 0,5%, в Италии — 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог, заградительный барьер и т.д.), направлены против очень мелких партий и против кандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех. Оп ределение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г. выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии или Канаде расчеты делаются иначе — в зависимости от бюджетных ассигнований и процента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получила более 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам для избирательной кампа нии. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мне ния (во Франции — за 7, в Венгрии — за 8 дней).
§ 3. Голосование и определение результатов выборов
Голосование. Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательную комиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица — голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование по почте (в Великобри тании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10% избира телей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают офи циальными (изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции они печатаются партиями, но по форме, установлен ной государством — избирательными комиссиями). В очень редких слу чаях признается действительным и обычный лист бумаги, куда избира тель вписал фамилии кандидатов собственноручно. Голосуя, избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способ голосо вания используется редко, преимущественно в странах тоталитарного социализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате против фамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить также знак в квадрате «против всех кандидатов».
210
В ряде стран часть избирателей использует для голосования специ альные избирательные машины (Нидерланды, многие штаты США, при близительно пятая часть избирательных округов в Индии). Избиратель ная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, куда избиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нажимает кнопки. Ма шина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последние годы в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяются машины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования и немедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числом неграмотных вместо бюл летеней используются урны с портретами кандидатов. Избиратель опус кает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом того кандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд в Аф рике сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота, где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии не вычеркивают фамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя из двух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50 %) и из списка «прочих» (тоже 50%).
Абсентеизм и обязательность голосования. При системе необяза тельной регистрации многие избиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования. Учитываются лишь зарегистриро ванные избиратели, независимо от того, какая система составления из бирательных списков существует. Далеко не все избиратели, чьи фами лии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странах тотали тарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке. В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматрива лось, но применялись разные формы идеологического давления, возмож ны были неблагоприятные последствия неявки (например, по месту рабо ты). Такие методы и сейчас используются в этой группе стран. В демокра тических странах обычно голосует немногим более 50% избирателей, иногда 60—65%, но часто — меньше половины и даже четверти (особен но в некоторых постсоциалистических странах). На выборах президента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборах президента США в 1996 г. — 43%), и ниже всего — на выборах органов местного самоуправления. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называется абсентеизмом (от английского «отсутствование»).
Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер. Во-первых, это проведение государст венными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства из бюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании не
211
14*
будет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повтор ное голосование, что отвлекает от других дел и требует много сил и средств. Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот процент почти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламентских выборах он может составлять не менее 25 (например, во Франции), а иногда вообще нет какого-либо фиксированного процента (многие штаты США). В-третьих, законы ряда стран устанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не только как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядок существует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Турции и т.д. В качест ве наказания применяется общественное порицание (может быть выве шен список неявившихся у здания мэрии, объявлено порицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку на выборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальной службе. В соответствии с законом возможен штраф, на лагаемый судом (например, в Египте — около 1 долл. США, в Турции — приблизительно 14 долл. США, в Люксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США, в Бельгии—до 25 франков). Самое серьезное наказание — тюремное заключение до нескольких месяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком про шлом — в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются на лиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии, например, это лица в возрасте 16—18 лет и старше 70 лет.
В единичных странах мерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся: в Андорре, например, выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).
Виды. избирательных систем. Избирательные системы различают ся прежде всего по способам определения результатов выборов. Первый подсчет голосов проводится на избирательных участках, где в час, ука занный в законе о выборах, вскрываются избирательные урны (ящики), и участковая избирательная/комиссия суммирует данные бюллетеней. Данные фиксируются в протоколе, который немедленно посылается в вышестоящую избирательную комиссию. Все такие комиссии, кроме участковых, суммируют данные протоколов и определяют результат вы боров по избирательному округу или в целом по стране. Контроль за ходом подсчета голосов осуществляют кандидаты, их представители, уполномоченные общественных организаций, пресса, представители других средств массовой информации.
212
Процедура определения победителей зависит от той избирательной системы, которая применяется в данной стране. В зависимости от дета лей (часто весьма существенных) различают множество избирательных систем. Говорят, например, о системе единственного передаваемого го лоса, единственного непередаваемого голоса, о кумулятивной системе;
иногда называют более 100 разновидностей. Но если исходить из прин ципиальных различий, то следует констатировать, что имеются две глав ные системы — мажоритарная и пропорциональная, — а также смешан ная, соединяющая обе эти системы, поскольку часть депутатов избирает ся по мажоритарной системе, а часть — по пропорциональной (напри мер, в Германии). Эти части могут быть равными или неравными (так, е Италии замещается по мажоритарной системе 75% мест, а по пропорци ональной — 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, Венгрии). Пере численные выше системы представляют собой ответвления от главных.
Мажоритарная система во всех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства, опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональная система учитывает интересы меньшинства.
Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. На звание этой системы происходит от французского слова «мажорите», что значит «большинство». В ее основе лежит принцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) или несколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и тому Ж1 списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателе] по сравнению с другими партиями (партийными списками).
При мажоритарной системе различают три вида большинства: квали фицированное, абсолютное и относительное. В соответствии с этим су ществуют три главные разновидности мажоритарной избирательной сис темы. При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенный процент голосов, который должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Этот процент обычно больше абсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос, но он может быть и иным. Так, президент Коста-Рики, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 40% голосов всех зарегистрированных избирателей, в Азербайджане — 2/3 участвовавших в голосовании. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирате лей. На деле получить такое большинство очень трудно, поскольку голо са разбиваются между разными кандидатами. Поэтому в Италии в пер вом туре избирали в лучшем случае семь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.
213
Если при мажоритарной системе квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе выносятся две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими. Но второй тур может быть организован и иначе.
Процент голосов избирателей при системе квалифицированного большинства может быть установлен не от числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных избирателей. Так, в Коста-Рике кандида ту в президенты, для того чтобы быть избранным в первом туре, нужно получить не менее 40% плюс один голос всех зарегистрированных изби рателей. В Чили квалифицированное большинство определяется иначе:
в двухмандатном округе на выборах в парламент партия, получившая 2/3 голосов избирателей, участвовавших в выборах, получает оба места;
если ни одна партия не получила такого большинства, по одному месту получают две партии, набравшие больше голосов, чем другие.
При мажоритарной системе абсолютного (простого) большинст ва для избрания необходимо получить не менее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не только поданных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанные недействи тельными, из подсчета исключаются). Этот процент ниже, чем при систе ме квалифицированного большинства, но тоже достаточно высок, а голо са тоже распределяются между разными кандидатами так, что нередко ни один из них не получает необходимых 50%. Поэтому при данной системе также бывает второй тур в его двух вариантах: на повторное голосование выносятся либо две кандидатуры, набравшие наибольшее количество голосов (так проводились выборы президентов в Польше в 1995 г., во Франции в 1996 г.), либо все кандидатуры, получившие уста новленный законом процент голосов (например, 12,5% на выборах в парламенты Франции и Шри-Ланки). В обоих случаях избранным счита ется кандидат (кандидаты определенного партийного списка в многоман датном округе), который получит относительное большинство голосов по сравнению с другим.
При мажоритарной системе относительного большинства канди дат (список кандидатов), чтобы быть избранным, должен получить боль ше голосов, чем любой другой кандидат (список). Например, в избира тельном округе подано 200 тыс. голосов, которые распределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80 тыс. голо сов, Б— 70 тыс., В —ЗОтыс.,Г— 20 тыс. Избранным является кандидат А, хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30 тыс. + 20 тыс.). В нашем примере было только четыре соперника. Если же их больше (бывает и более 10 на ояно место), то
214
победителем может быть кандидат, набравший лишь 11—12%, а то и меньше голосов избирателей. По сравнению с системами квалифициро ванного большинства и абсолютного большинства мажоритарная систе ма относительного большинства имеет позитивные стороны: она исклю чает обременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов, дает неплохие результаты при двухпартийной системе, когда соперников-кандидатов только два (как в Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голоса избирателей распыляются между ними эта система коренным образом искажает волю избирательного корпуса Даже при двухпартийной системе в Великобритании были случаи, когда кандидаты одной партии получали в целом меньше голосов по стране, не больше мест в нижней палате парламента. Это происходило, в частности из-за неравенства избирательных округов.
В странах англосаксонского права мажоритарная система относи тельного большинства применяется при любом участии избирателей выборы признаются состоявшимися), в других же странах при применена мажоритарной избирательной системы квалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборы состоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% на выбоpax парламента и 50% на выборах президента Франции). Мажоритарная избирательная система либо в ее «чистом» виде (например, Великобри тания, Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональной применяется в большинстве государств мира.
Очень редко используются наряду с названными тремя еще две разно видности мажоритарной системы: единого непереходящего голоса и ку мулятивного вотума. При системе единого непереходящего голоса, ко торую иногда называют полупропорциональной, создаются многоман датные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе, но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того или иного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаются кандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. дейст вует принцип мажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствует числу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же по мажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя и с некоторы ми отклонениями.
При кумулятивном вотуме (кумулятивный означает совокупный) избиратель имеет не один, а несколько голосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, а может распределить их между различными кандидатами одной и той же партии (например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему в партийном списке под ¹ 1, а один голос — кандидату под ¹ 4). Избиратель может
215
также, если это разрешает закон, применить панашаж (от французского — «пестрота»): проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата. О панашаже подробнее говорится ниже, поскольку он обычно применяется при пропорциональной избира тельной системе. Если используется система кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципу относительного боль шинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам, баллотирующим по округу; избранными считаются лица, собравшие больше други;
голосов избирателей (в соответствии с числом депутатских мест по дан ному округу). Поэтому данная система тоже является разновидностью мажоритарной.
Пропорциональная избирательная система может быть примене на только в многомандатных и общегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округе ее применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различными кандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе — не установление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разным партийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избирательным объеди нением и т.д. Предположим, что в избирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс. голосов, признанных дейст вительными. В выборах участвовали четыре партии (объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов, надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс. голосов, партия Б — 24 тыс., партия В — 15 тыс., партия Г — 5 тыс. При данной системе отнюдь не все депутатские места получит партия А, как это было бы при мажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов. Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (или центральной комиссией, если речь идет об общегосудар ственном округе) пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужно сначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссия округа (при применении пропорци ональной системы в общегосударственном округе это делает централь ная избирательная комиссия или орган, выполняющий ее функции).
Избирательная квота может быть вычислена по-разному, в зависи мости от того, какой способ предусматривает избирательный закон дан ной страны: в Израиле, например, он иной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) он отличается от принятого в Латвии.
216
Самый простой способ вычисления квоты — определение так назы ваемой естественной квоты, или вычисление квоты по методу англича нина Хэйра. Данный способ применяется в настоящее время в Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количество поданных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу. В нашем примере мы делим 100 тыс. (голосов) на 5 (депутатских мест) и получаем 20 тыс. Следовательно, квота по данному округу равна 20 тыс. голосов и каждая партия (список) получит столько депутатских мест, сколько раз собранное ею число голосов укладывается в число 20 тыс. Так, если партия получила 20 тыс. голосов, она будет иметь одно место, если 40 тыс. — два, если 60 тыс. — три и т.д. Точно так же вычисляются квота и места по общегосударственному (национальному, федеральному) изби рательному округу, только числа в данном случае будут гораздо крупнее:
депутатских мест — десятки и сотни (что соответствует общей числен ности депутатов избираемого парламента, если он целиком избирается по данной системе), а голосов — сотни тысяч и даже десятки миллионов, но арифметические действия в принципе те же.
Вернемся к нашему первому примеру. Партии получили не 20 тыс., 40 тыс. и т.д., а другие числа. Партия А, собравшая 56 тыс. голосов, будет иметь два места (56 тыс.: 20 тыс. = 2), но у нее в остатке (неиспользован ными) окажутся 16 тыс. голосов. Этого числа недостаточно для квоты. Партия Б, собравшая 24 тыс. голосов, получит одно место (остаток — 4 тыс.). Партия В иГ не получат ни одного места, так как голосов, собран ных ими, недостаточно для квоты. Мы распределили только три места, а нужно распределить пять. При таком вычислении квоты два места оста нутся нераспределенными и будут распределены между партиями уже в соответствии с дополнительными правилами, предусмотренными на этот случай законом данной страны.
Значительная доля вины в том, что избирательной комиссии округа не удалось распределить все места, а пришлось прибегнуть к дополни тельным правилам, падает на несовершенство вычисления квоты. Ис пользуется слишком огрубленный подход. Поэтому в некоторых странах эта система вычисления квоты усовершенствована: к делителю (числу мандатов) прибавляют единицу или даже две, в результате чего квота получается меньше, а возможность распределить сразу больше мест уве личивается. Результат, который получается при этом, называется искус ственной квотой, а способ вычисления — системой Хагенбаха — Би-шоффа. В нашем примере, если мы прибавим единицу к числу мест, число 100 тыс. (голосов) нужно делить не на 5 (мест), а на 6, и квота соста вит не 20 тыс., а 16,6 тыс., что дает возможность распределить сразу четыре места (партия А получает три места и партия Б — одно). Если же прибавим к делителю цифру 2, то квота будет составлять 14,3 тыс.
217
(100 тыс. :7= 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест. Однако при таком увеличении делителя надо соблюдать осторож ность: квота может получиться такой малой, что не хватит депутатских мест.
Наряду с вычислением естественной и искусственной квоты исполь зуются и другие способы вычисления квоты, хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей (нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называют методом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и в иных значениях). Более широкое распространение среди таких методов получил метод, предложенный математиком д'0нд-том. В законах стран, использующих его, он так и называется: метод (способ) д'0ндта. При данном методе вычисления квоты голоса, по лученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы, — делителей. Обычно бывает доста точно деления на 1, 2, 3, 4 (для округа).
Обратимся к тому же самому примеру в нашем избирательном окру ге: четыре партии борются за пять мест по округу; они получили соответ ственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс. голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.
|
Делители |
Числоi |
голосов |
||
|
Партия А |
Партия Б |
Партия В |
Партия Г |
|
|
1 |
56 тыс. (I) |
24 тыс. (III) |
15тыс.(У) |
5 тыс. |
|
2 |
28 тыс. (II) |
12 тыс. (VI) |
7,5 тыс. |
2,5 тыс. |
|
3 |
18,6 тыс. (IV) |
8 тыс. (VII) |
5 тыс. |
1,6 тыс. |
При необходимости таблица может быть продолжена с использовани ем делителей 4, 5, 6 и т.д. Каждая строка таблицы — результат деления числа полученных партиями голосов на делители.
Расставим полученные числа голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15 тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этом ряду на таком месте, которое соот ветствует числу депутатов, избираемых от округа. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится на пятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Таким образом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра),
218
где квота составляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавлена единица (16,6 тыс.), по методу вычисления, пред ложенному д'0ндтом, квота будет меньше — 15 тыс. Это дает воз можность сразу распределить все места: партия А получает три места (56 : 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия Б — одно место (24 : 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В — одно место (ровно 15 тыс. голосов), партия Г мест не получит.
Применяя метод д'0ндта, нам удалось сразу распределить все де путатские места. Но так бывает тоже не всегда. Нередко складывается такая комбинация числа голосов, полученных партиями, что сразу рас пределить места не удается. Поэтому в некоторых странах этот метод усовершенствовали. В Болгарии число голосов делится на нечетные цифры: 1, 3, 5, 7 и т.д., в Латвии — на 1, 4, 7 и т.д. И все же и при таких усовершенствованиях при применении метода д'0ндта, как и при использовании метода Хэйра, иногда не удается сразу распределить все выделенные округу или в общегосударственном масштабе места. В этом случае очень важны дополнительные правила, установленные в законе страны.
При пропорциональной избирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ко второму туру допускаются только партии, собравшие определенный процент голосов (например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго тура произво дится уже по-новому: исходя из числа оставшихся незамещенных мест.
При смешанной системе избиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата по округу, второй — за ту или иную партию по общегосударственному списку. Первые голоса подсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые — по пропорцио нальной.
Дополнительные правила распределения мандатов при пропор циональной системе. Таких правил несколько, но иногда их комбиниру ют, соединяют с некоторыми модификациями. Первое — это правило наибольшего остатка. Если в законе страны сказано, что нераспреде ленные по квоте места получают по очереди партии, у которых наиболь шие остатки голосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота — 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В, которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места (следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права на дополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партии Г — 5 тыс. Таким обра зом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два по квоте и один — дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б — одно место по квоте и партия В — одно место как дополнительное (за наибольший
219
остаток по причине неиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатское место обошлось в 24 тыс. голосов, партии А — в 18,6 тыс., а партии В — в 15 тыс. Обычно такого вопиющего неравенст ва не бывает, применяются определенные корректирующие меры, ука занные в законе, но все же неравенство между партиями в соотношении числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.
При применении системы д'0ндта такое неравенство может быть меньше, но все же существует. При всех усовершенствованиях в мире нет избирательной системы, которая обеспечила бы абсолютное равенст во, и, видимо, несмотря на достижения компьютеризации, создать такую систему невозможно, тем более что на практике подсчет идет не на тысячи голосов, а на единицы, и абсолютно точно распределить места, скажем, между 717 837 голосами и 423 513 голосами невозможно.
Второе дополнительное правило — правило наибольшего избира тельного числа. Если в законе указано это правило, то места, не распре деленные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примере одно до полнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосов партия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числа мест: партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), и одно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места, и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов. Партия же В, собравшая 15 тыс. голосов, ни одного депутатского места не получит.
Третье дополнительное правило — суммировать в масштабах стра ны все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспре деленное число мест по стране в целом, а затем вычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этой квоте распределить между партиями оставшиеся места. Эта система может быть более точ ной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Кроме того, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округам баллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение ее становится затруднительным, когда в разных округах списки кандидатов выставляют разные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие — только в местных масштабах.
Четвертое дополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственных округах. Оно связано с тем, что нераспреде ленными остались места не из-за применения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительного барьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процента голосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиеся нераспре деленными мандаты передаются партиям, преодолевшим загради-
220
тельный барьер, пропорционально числу голосив, собранных этими партиями. Чем больше партия получила голосов, тем больше пропор ционально этому она получит мест из резерва нераспределенных депу татских мандатов.
Распределение мест внутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель, как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программу партии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательного блока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весь список партии, не делая различий между кандидатурами, в него включен ными. Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколько депутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько раз избирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом список кандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, список может быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычно публикуется заранее в периоди ческой печати, а в бюллетене указываются одна или несколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычно выдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получить соответст вующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов не хва тает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатов по округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или на одно место. Часто бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Но ведь избиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос: кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдать депутатские места?
Этот вопрос решается в избирательном законодательстве по-разно му. Во-первых, существует принцип очередности кандидатов в списке:
мандаты вручаются лицам, стоящим на первых местах в партийном списке (бюллетене). Если список соберет голоса, достаточные только для одного депутатского места, его получит кандидат, стоящий в списке под ¹ 1; если голоса достаточны для двух мандатов, их получат лица, стоящие под ¹ 1 и 2, и т.д. Естественно, что на первые места ставят себя лидеры партий, лица, направляющие ее политику.
Во-вторых, в некоторых странах при применении пропорциональной системы разрешается преференциальный (предпочтительный) во тум. Он позволяет избирателю поддерживать голосованием определен ную партию и вместе с тем отдать предпочтение конкретной кандидатуре или кандидатурам из данного партийного списка. Голосуя за список «своей» партии, избиратель может отметить цифрами 1, 2, 3 тех лиц. которых он желал бы видеть избранными в первую очередь. В этом слу
221
чае избирательная комиссия должна сосчитать число разных преферен ций и объявить избранными не тех, чьи фамилии стоят на первых местах списка, а тех, кто собрал больше первых, затем вторых и т.д. преферен ций. Число избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числа мест, полагающихся партии в соответствии с квотой. Впрочем, закон обычно не разрешает много преференций. Например, в Австрии избира телю позволяется указать только одну преференцию.
В-третьих, при использовании системы единого непереходящего го лоса избирателю тоже, по существу, предлагается выбор в партийном списке: из числа нескольких кандидатов, баллотирующихся по данному округу, он может проголосовать только за одного, отдавая тем самым ему предпочтение по сравнению с другими кандидатурами. По числу этих предпочтений и определяются итоги выборов по принципу относительно го большинства. Поэтому данная система является в своей основе мажо ритарной. Рассмотренный выше кумулятивный вотум также основан на принципе предпочтения: избиратель распределяет свои несколько го лосов между различными кандидатами исходя из своих симпатий и анти патий, хотя система кумулятивного вотума тоже относится к мажоритар ным системам, ибо победители опять-таки определяются не по пропорци ям, а на основе относительного большинства.
Панашаж, соединение списков и заградительный пункт (барьер). Панашаж — это право избирателя голосовать в многомандатном изби рательном округе за кандидатов из разных партийных списков. Это озна чает, что если закон разрешает панашаж, то отдается предпочтение лич ности кандидата перед той или иной партией и ее программой. В резуль тате избиратель может проголосовать за кандидатов от различных поли тических партий, за лиц неодинаковых и даже противоположных полити ческих убеждений. Панашаж искажает сам принцип партийного подхо да, заложенный всегда в пропорциональную избирательную систему, а часто и в мажоритарную (например, при кумулятивном вотуме в много мандатных округах).
Искажать пропорциональность партийного представительства может и прием соединения списков. Если такое разрешает закон, партии, оста ваясь самостоятельными, объявляют, например, что в интересах выбо ров они рассматривают свои два, три и т.д. списка кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избирательная комиссия должна снача ла разделить депутатские места между соединенным списком и другими списками кандидатов от иных партий. После этого партии, объединив шиеся в блок, делят доставшиеся им депутатские места между собой. При этом в бюллетене кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-прежнему голосует за те или иные партии, заявившие о соединении списков. Смысл этого приема заключается в том, чтобы ис пользовать остатки голосов избирателей, которые иначе пропадут, а если
222
эти голоса будут суммированы партиями блока, то дадут им несколько квот и, следовательно, дополнительные места.
Рассмотрим этот прием на нашем же примере. Допустим, что пар тии А и Б (56 тыс. и 24 тыс. голосов) заявляют о соединении списков. Вместе у них будет 80 тыс. голосов, т.е. при квоте 20 тыс. они получат четыре места (ранее у них было только три: два — у партии А и одно — у партии Б). Они разделят дополнительное место по договоренности между собой, что не всегда соответствует воле избирателей.
Искажает пропорциональную систему и так называемый загради тельный пункт, или заградительный барьер, введенный в интересах целесообразности, прежде всего для создания в парламенте крупных партийных фракций и как следствие — для того, чтобы правительстве опиралось в парламенте на партийное большинство, а не имело пере;:
собой раздробленный конгломерат мелких и мельчайших партий. Загра дительный пункт — это установленный в законе минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить партии (списку кандидатов) в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Только при условии, что партия, ее кандидаты получили этот минимум голосов, она допускается к участию в распределении депутатских
мандатов по пропорциональной системе. Если партия этот минимум голосов не получила, она отстраняется избирательной комиссией от учас тия в дележе мест, собранные ею голоса пропадают, а все места делятся только между теми партиями, которые преодолели заградительный ба рьер. Заградительный пункт неодинаков в различных странах: 1% — в Израиле, 2% — в Дании, 2,5% — в Шри-Ланке, 3% — в Аргентине, 4% — в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.), 5% — в Слова кии (но для коалиции из 2—5 партий в Словакии заградительный барьер повышается и составляет 7%), 8% — в Египте, 10% — в Турции. Путем применения заградительного барьера многие партии, особенно в постсо циалистических странах, где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующих в выборах, а также в некото рых странах Латинской Америки, где наблюдается такая же картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются от распре деления мест, хотя бы они и получили необходимую квоту (несколько квот) голосов избирателей.
Оценка панашажа, соединения списков, заградительного пункта сложна и может дать неодинаковые ответы с позиций политологии и юриспруденции. С точки зрения политологов, эти меры могут быть обу словлены практическими потребностями: желанием создать работоспо собный парламент, где будут представлены интересы крупных групп из бирателей и будет исключена утомительная борьба депутатов за мелкие, мельчайшие, а иногда и своекорыстные интересы. Рассматриваемые ин-
223
ституты связаны с необходимостью создать стабильное правительство, которое будет руководствоваться учетом политики крупных партий, а не множества мельчайших депутатских групп. Заградительный барьер спо собствует стабильности правительства, которое мелкие партии, объеди нившись в блок, не смогли бы легко свергнуть путем вотума недоверия.
Панашаж тоже дает возможность избирателю в какой-то мере учесть не только абстрактные для него партийные цели, но и конкретное поведе ние тех или иных кандидатов, их качества как личностей, в том числе и лидерские качества. Однако возможно искажение принципа пропорцио нальности и, более того, основополагающего конституционного принци па равенства избирательного права. Если партии, их кандидаты, полу чившие места по квоте, на деле лишаются их, то это нарушает равные права избирателей быть представленными в парламенте, как и равенство пассивного избирательного права. Однако, как уже говорилось, ни одна система не может обеспечить абсолютного равенства.
Разновидностью пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса. Технически она близка к системе единственного непередаваемого голоса (мажори тарной системе), но напоминает пропорциональную систему с возмож ностью панашажа и преференциального вотума, тем более что она приме няется только в многомандатных округах. Избиратель имеет лишь один голос, но этот голос он может использовать не для голосования за партий ный список, а только для преференциального голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов. Этот голос он исполь зует для обозначения преференции ¹ 1. Но он может отметить других кандидатов преференциями ¹ 2 и 3. Сначала подсчитываются только первые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у него нет, он вообще исключается из дальнейших подсчетов. При подсче те преференций ¹ 1 определяются квота и избранные депутаты. Обычно многие кандидаты не добирают голоса для квоты (т.е. для избрания по первой преференции), но у них могут быть отмечены преференции ¹ 2 и 3. В этом случае кандидату передаются голоса из преференции ¹ 2. Может использоваться и преференция ¹ 3 для кандидата, обозначенно го в бюллетенях под ¹ 1. Ему передается третья преференция, если первая и вторая недостаточны для квоты. Отсюда эта система получила название единственного передаваемого (переходящего) голоса. Она может применяться также при избрании выборщиками (членами круп ной избирательной коллегии) одного лица (например, президента Индии) из числа кандидатов, выдвинутых разными партиями.
Смешанные избирательные системы. Как отмечалось, и мажори тарная, и пропорциональная избирательная система имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чаще наблюдается тен-
224
денция объединения этих систем: часть депутатов парламента или колле гиального органа местного самоуправления избирается по одной систе ме, а часть — по другой. Комбинируются также разные способы подсчета голосов, что уже было показано на примерах системы единого неперехо дящего голоса и кумулятивного вотума. Разумеется, смешанные систе мы, как и пропорциональная, могут быть применены только при выборах коллегиального органа. Их невозможно использовать, например, на вы борах президента.
Из сказанного видно, что существует множество крупных и мелких разновидностей избирательных систем, которые неоднократно совер шенствовались с целью обеспечить соответствие поданных голосов и распределяемых депутатских мандатов. Однако полного соответствия, видимо, достичь невозможно: при мажоритарной системе меньшинство вообще не получает депутатских мест в округе, при пропорциональной системе всегда есть остатки неучтенных голосов, следовательно, точной пропорции голосов и мест нет и в обозримом будущем в условиях пред ставительной демократии врядли будет. При непосредственной демокра тии, даже при применении техники будущего, мнение какой-то части меньшинства также может оставаться неучтенным. Главная проблема состоит в защите прав и интересов этого меньшинства.
Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообраз ных формах избирательными комиссиями, общими судами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административными судами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существует об щественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов, присутствие на выбора? международных наблюдателей.
§ 4. Голосование об отзыве избранного представителя
Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требова нием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Одна ко право отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советской России, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом. Пред усматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей,
225
15 1465
может быть ими отозван путем голосования по установленной законо1У процедуре.
Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен \ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.
В демократических странах институт отзыва парламентария практически не предусмотрен законодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает сопряжено с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в том числе его партией.
В демократических государствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента
226
путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-х годах процедура лишения полно мочий президента путем голосования избирателей применялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры ж предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.
§ 5. Референдум
Понятие и значение референдума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все эти четыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.
Референдум (от латинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местное значение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного само управления.
Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голо совании за единственную кандидатуру на должность президента). Впро чем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избира телям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называ ют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Правда, ис пользуя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.
Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необхо димо проведение его уполномоченными государственными органами и с
227
соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: повторя ем, опрос по смыслу предполагает выявление мнения населения, а не принятие решения избирателями.
Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательны ми правами.
Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важней ших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Одна ко значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выноси мые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неодно кратно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори тарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при пре зиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой пуб ликации различных мнений, большой предварительной работы по разъ яснению формулы референдума и его последствий. Референдум по тако му сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без пред варительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакци онные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.
Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всег да господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великоб ритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется ре ферендум и во многих странах мусульманского фундаментализма.
Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)
228
Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Для проведения референдума закон устанавливает опреде ленные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования кон ституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референ дум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум во просы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут высту пить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые ус ловия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент. Однако нередко парламент или прези дент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы прово дятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей дан ной территории).
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель может выбрать одно из решений или дать положительный ответ на не сколько вариантов, решение же будет определяться большинством голо сов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.
Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемы;
вариантов называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайно го или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о
229
мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.
Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, воен ного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года).
Организация референдума аналогична организации выборов (спис ки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референду му, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности пар ламентских фракций).
Голосование осуществляется только с помощью официальных бюлле теней, изготовленных уполномоченными на то государственными орга нами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и неофициаль ные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.
Определение итогов референдума. Как правило, референдум при знается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зареги стрированных избирателей, а решение считается принятым, если боль шинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на пред лагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автоно мии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).
Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избира тельных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное
230
решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная ин станция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Амери ки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.
Виды референдума и его правовые последствия. Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочис ленны. Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (пос ледний проводится на территории субъекта федерации, автономного об разования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом слу чае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосу дарственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Вен грии). Факультативный референдум означает, что решение по предлага емому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референ дум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкно венным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конститу ционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяс нить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирате лей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимают ся на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референду ма избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (напри мер, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, напри мер при принятии закона). Есть и иные классификации: конституцион ный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), администра тивный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются:
один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкно венным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.
231
Правовые последствия могут наступить после любого вида референ дума, но обязательные правовые последствия связаны только с референ думом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультатив ный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консульта тивного референдума, они не должны игнорировать общественное мне ние, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должност ных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представля ется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безуслов но, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем рефе рендума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.
Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необ ходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парла мента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о рефе рендуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собст венно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирате лей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референ дума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референду мом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.
§ 6. Народная законодательная инициатива
Народная законодательная инициатива подобно выборам и референ думу тоже является одним из способов осуществления непосредствен ной демократии. Она предполагает участие избирателей и принятие ре шения их определенным числом. Но это решение не носит характера окончательного, оно относится только к инициативе постановки вопроса. Народная законодательная инициатива — это право определенной груп-
232
пы избирателей предложить проект закона, который подлежит обяза тельному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с ним, внести в него поправки или откло нить его. Институтом, близким к народной законодательной инициативе, является также право определенной группы избирателей предложить референдум по определенному вопросу (вопросам); это предложение, как говорилось выше, может быть либо принято, либо отклонено.
Институт народной законодательной инициативы предусмотрен кон ституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном — применяется в США, Швейцарии и некоторых дру гих странах (в субъектах федерации). Он не применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента. Народная законодательная инициатива не используется также во многих мусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура.
Конституции стран, предусматривающие возможность народной за конодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, под линность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин. В Швейцарии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс., в Бразилии — 1 % общей численности избирателей, в Колумбии — 5%. Нередко предусматривается, что эти избиратели должны представ лять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. В Бразилии избиратели должны представлять не менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков), в Румынии — не менее одной четверти уездов страны. Зачастую установлен срок для сбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.
Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим обра зом — разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости данного законопроекта. Подписи избирателей должны содержать имена, фами лии, часто — место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения за конопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре.
В странах тоталитарного социализма усеченной формой народной законодательной инициативы является право некоторых общественных организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще
233
всего этим правом наделяются профсоюзы, составляющие в этих странах единую централизованную организацию. В отдельных странах такое право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по рели гиозным вопросам. В порядке законодательной инициативы, как и при референдуме, запрещается вносить проекты по некоторым вопросам: о бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений и т.д.
Народная законодательная инициатива применяется редко и малоэф фективна. Например, в Италии со времени принятия конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).
Глава 1 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Испол нительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельнос ти, но действуют от имени и во исполнение закона.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосудар ственным представительным органом, а в субъектах федерации, в авто номиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», кото рое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г.', Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституци онно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударст венным законодательным органом: законы могут издавать и другие орга ны (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегиро вания им соответствующих полномочий парламентом или на основе при надлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные сове ты после военных переворотов.
§ 1. Понятие парламента и его структура
Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от француз ского «парле» — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парла мента. Хотя предшественником парламента были представительные ор-
1 Конституция Чехии, как и конституция Словакии, принята и ходе нодготонки к разделению Чехе-Словакии на дна государства, что было осуществлено с 1 января 1993 г.
235
ганы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современ ного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).
Современный парламент — это высший орган народного представи тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро вать важнейшие общественные отношения главным образом путем при нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов ис полнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, обра зует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет ам нистию и т.д.
Марксистско-ленинская концепция конституционного права тради ционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы моно полий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капита лизме не входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требо вательности к процессам управления, возрастанием роли исполнитель ной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов уп равления технических средств, расчетов, вычислительной техники зна чение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парла ментаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законода тельных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать и он оказывает решающее воздействие даже на консти туционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 г.).
Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при
236
правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. Однако в большинстве му сульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.
Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различ ные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.
Структура парламента. Под парламентом обычно понимают одно палатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалат ного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо слож нее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства яв ляется президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламент рассматривается как двуединое учреж дение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понима ются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре вышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.
Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата де путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большин стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем ниж няя.
Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии от срочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не вос-
237
препятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).
Глава государства является участником законодательной власти не зависимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает пра вом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинст ве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой госу дарства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).
Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочис леннее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае:
по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представите лей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великоб ритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто мень ше и очень редко немногим больше).
В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явле ние (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут принимать ся под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномо чиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, при нятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассмат ривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взве шенную оценку законопроекта.
Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парла мента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда вхо дят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государст-
238
вах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоции рованных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение не одинаковы.
Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избира ются обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников опре деленных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангла деш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для асси рийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми граждана ми наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить неболь шое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — со здаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избира тельный трибунал.
Верхняя палата формируется различными способами: путем пря мых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвен ных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную колле гию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территори альной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней пала ты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собрания ми штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — предста вительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямай-
239
ке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — пред ставителем короны Великобритании). Большинство членов верхней па латы назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назна чаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Вели кобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представле нию кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландски ми и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимба бве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается пре зидентом.
Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от чис ленности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1—7 сенаторов).
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы изби раются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).
Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парла мент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых стра нах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалат ный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избра ния новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бы вает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее,
240
давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов
с силой закона.
Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентов за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента. Ограничивается число роспусков (например, в Румы нии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). Е редких случаях до роспуска парламента президент должен провести пс этому поводу референдум (Египет).
Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если пар ламент не может сформировать правительство в определенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия пра вительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по конституции 1996 г.).
В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отставка правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюд жет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентские республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исклю чительных случаев) — по указанию правительства.
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, меж сессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комите ты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвы чайных обстоятельствах) — совместный комитет. В Швейцарии парла мент в определенной степени замещает правительство.
241
16 1465
§ 2. Правовое положение члена парламента
Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых тер риторий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.
В большинстве стран члены парламента являются профессиональ ными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии — приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США — 133 тыс., в Великобритании — около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некото рых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посеще ния им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депу таты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).
В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не явля ется профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою ос новную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выпол няет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение де путатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привле кательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законо дательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае — один раз в течение 10—14 дней, да и то в последние годы;
242
раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунисти ческой партии.
Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демо кратических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимаю щихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депу татством.
В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представи тели всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирате лей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат пред ставляет не только округ, но и весь народ).
Во многих странах члены парламента обладают депутатским имму нитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицей скому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В не которых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат за стигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи наруше ния депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распро страняется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента об щественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к консти туции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не рас пространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции раз витая конституционного права в демократических странах характеризу ются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно
243
сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.
Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосова нием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некото рые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистичес ком парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемни тет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значение индемнитета — депутатское возна граждение, о котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, дру гих органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.
Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутате! более трех, а в сенат — более двух раз подряд.
Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиям парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обя заны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят е нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но е настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распу щен; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой
244
парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во мно гих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.
В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разре шается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министра рассматривается не как администра тивная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парла ментариям запрещается: участвовать в сделках с государственным иму ществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, госу дарственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибы ли (Украина, Турция); получать вознаграждение, иное, чем за педагоги ческую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, вся кая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует прави ло, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полно мочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.
В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некото рых других обязанностях членов высших представительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их труд но обеспечить юридическими средствами.
Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы пар ламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыска ния: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неос новной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);
временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений). Депутат может прекра-
245
тить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в неко торых странах — отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба). Отзыв депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен лишь в отдельных странах.
§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат
Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируют ся различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомо гательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает от дельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельнос ти, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламен та, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномочен ный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или долж ностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).
Внутренние органы, парламента. Заседаниями палат и однопалат ного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатно го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иног да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парла мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко водит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а за нять это место по должности (вице-президенты являются председателя ми верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).
246
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного пар ламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспри страстным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выхо дит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.
Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (напри мер, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает предсе дателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки пар тийных сил в парламенте), без голосования может принять или откло нить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ста вить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, приме нять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великоб ритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фрак циями образуются территориальные объединения депутатов по об ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парла ментах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалисти ческих странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правя щей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае;
фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по терри ториальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регла ментами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,
247
соответственно 20 и 10 — в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропор ционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.
У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступ ления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты
парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате конгресса США — 22, а в сенате — 16 и т.д. Постоянные комис сии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по ино странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспе циализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфа вита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты ре шает, в какую из них следует направить законопроект для предваритель ного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кво рум обычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Предста витель комиссии выступаете содокладом при обсуждении проекта зако на, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комис сии в конечном счете зависит судьба законопроекта.
Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Ми нистры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, пос ледние не принимают обязательных для правительства и его членов ре шений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-
248
занности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (ко миссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.
Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие сущест венного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии — следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создавае мые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода вре менная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влия нием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юри дическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законо проектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро — это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фрак ций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые орга низационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повест ке дня, об очередности обсуждения вопросов.
В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административ ных и финансовых служб парламента.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие
249
контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномо ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци ональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам воору женных сил и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида орга нов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обыч но работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке ра зовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников;
в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4—5.
Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США — до 1/3).
Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осу ществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле — кабинетом) клерки палат.
§ 4. Полномочия парламента
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль тативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большин стве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерога тива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на прак тике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабине том министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разде ление властей (например, в США), а также там, где есть органы консти туционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконсти туционными, концепция верховенства парламента подвергается опреде ленным ограничениям.
250
Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции ко торых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что выс ший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководст ва правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократичес ких странах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Фран ции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанав ливающие основы правового регулирования (более детальное регулиро вание в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполни тельная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопро сам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульман ских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иног да вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает ко роль (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в свя щенных книгах — Коране и сунне.
. Полномочия парламента. Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — кон ституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), по правки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы го сударства, формируя их целиком или в части (другую часть может назна чать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом госу дарства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя
251
Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некото рых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В стра нах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действую щий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия пар ламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всеки тайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япо ния) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституцион ный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального кон тролера, некоторых других высших должностных лиц.
Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает мини стров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.
В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратифика цию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных долж ностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит реше ния о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, отно сящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определен ным статьям уголовного кодекса).
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия пар ламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать матери альные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и междуна родных организаций), устанавливать налоги, принимать государствен ный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансо-
252
вых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.
Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических мо нархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парла мент всегда, будучи высшим органом народного представительства, об ладает контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь политический характер (напри мер, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность со зданных парламентом расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью испол нительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отноше нии других органов:
1. Вопросы, к. правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании пар ламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов — 20 минут. Вопро сы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
253
3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских рес публиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, обще ственно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, вы ражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отстав ку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, дей ствуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолю ции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется стро гим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «сва лить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением до верия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппо зиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причи ны, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невоз можно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера являет ся действенным средством давления правительства на депутатов и неред ко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правитель ство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в дру гих возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятель ности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает во прос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительст во опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парла ментом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превра-
254
щаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особен но в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.
6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государ ственных органов к вопросам большой значимости. На слушания пригла шаются представители исполнительной власти, известные обществен ные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.
8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по кон тролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за дей ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введе нии чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазису дебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от долж-
255
ности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
11. Контроль за делегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имею щими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответ ствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленар ном заседании парламента.
§ 5. Порядок работы парламента
Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседа ниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслу шивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают посто янные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избира тельных округах, занимаются другими видами депутатской деятельнос ти, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленар ные заседания, что неверно.
В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) поня тия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председате лем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма — постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (на пример, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматри вали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с
256
15 февраля до 3D июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии оз начает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова нию части депутатов (в одних странах — 1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинст ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута тов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво рума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать поря док. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого за седания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, i Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); онг прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускаете;
нижняя палата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра
257
ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто происходит в результате военных и государственных переворотов (со времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Аме рике в «третьем мире», включая страны Азии и Африки, произошло около тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).
§ 6. Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование за кона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, мно гих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативны ми парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предло жить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должност ными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означа ет, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек), отдельные депута ты (в Египте и Польше — один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене ральный прокурор — в Бразилии). В развитых капиталистических стра нах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законо проекта.
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конститу ции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Ита лии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-
258
ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся только в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы вается комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре), но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшество вать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения,
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проек та. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при поло жительном — передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглаше ния заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представите ля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной ко миссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проек та, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полно мочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения вре мени прений используется также прием «гильотина» — заранее назнача ется время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. «Предварительный вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступле ний, как правило, отсутствует.
259
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парла мента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятиле тия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого пред ставители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо сования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голо сов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутствую щих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конститу ционного состава однопалатного парламента.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью элек тронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достиг нуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как
260
отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре одолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их пре одоления: 1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большин ства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. прак тически через год.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз можны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установлен ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова ние по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное пред ставительство.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения зако на в действие без его подписи — будет сказано ниже.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-
261
ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.
§ 7. Специальные парламентские процедуры
Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особы ми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции (напри мер, только президент Украины вправе предложить кандидата на долж ность председателя Национального банка). При выборах и назначениях их результаты определяются простым большинством голосов от списоч ного состава, реже — от кворума присутствующих, но при выборах чле нов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представле ны пропорционально, иногда используется метод д'0ндта. Если кандида тура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидатуры использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократи ческих странах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям.
Конституции многих стран предусматривают право парламента деле гировать законодательные полномочия исполнительной власти — прави тельству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегиро вание осуществляется по решению большинства парламента, но иногда установлены более жесткие условия (например, в Дании требуется со гласие 5/6 состава парламента). Если это право предоставлено прави тельству, его акты оформляются как декрет-законы президента или как особого рода акты монарха. Существуют специальные формы парламент ского контроля за выполнением условий делегирования полномочий, В ряде стран акты, издаваемые на основе делегирования парламентских полномочий, требуют затем обязательного одобрения парламента, иначе
262
они теряют силу. В отдельных случаях устанавливается срок для обсуж дения и голосования по вопросу об утверждении актов, изданных ш основе делегирования полномочий (например, в Испании — 30 дней ее дня промульгации такого акта). Если возникают возражения, заключе ние может давать соответствующая постоянная комиссия. В некоторые странах такие акты должны быть «положены на стол» парламента (нг практике они сдаются в библиотеку парламента). Они обязательно об суждаются в комитете по субсидиарному (дополнительному, вспомога тельному) законодательству, в иных постоянных комиссиях, которьк докладывают о них на заседании палаты. В странах тоталитарного социализма указы, издаваемые постоянно действующими коллегиальным1 органами парламента (президиумами, государственными советами, постоянными комитетами) по вопросам, нуждающимся в урегулирование законом (это делается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждению высшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом не бывает отказов, поскольку указы издаются по инициативе правящей коммунистической партии. Впрочем и в демократических странах, где правительство формируется большинством парламента (своей партией или коалицией партий), правительственные акты оспариваются по причине превышения делегированных полномочий крайне редко.
Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента f некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц дол жен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).
Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.
Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора,
263
сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это прези денту — в зависимости от характера договора.
При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелля циями, парламентскими слушаниями, говорилось выше.
§ 8. Непарламентские формы осуществления законодательной власти
Возможны надпарламентские и внепарламентские формы осущест вления законодательной власти. Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численнос ти) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, предста вителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее время в некоторых странах Азии. В Индонезии это созывае мый раз в пять лет Народный консультативный конгресс, состоящий из членов парламента и назначенных президентом представителей армии, из других так называемых функциональных групп — представителей разных слоев населения. Конгресс принимает общую концепцию разви тия страны на последующие пять лет, может принимать законы, имею щие особо важное значение. Он выбирает также президента и вице-пре зидента. В Туркменистане существует Народный совет (Халк Маслаха-ты). В его состав входят президент республики, депутаты парламента (меджлиса), по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения), председатель Верховного суда, генеральный прокурор, члены Совета министров, губернаторы областей, некоторые другие лица. Наиболее важные решения принимает Народ ный совет, но законодательствует и парламент. Таким же органом, хотя и с иным составом, была по конституции Афганистана Великая джирга. Только она могла принимать и изменять основной закон. Органом такого же рода является Великий народный хурал в Монголии.
Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским путем, в частности путем принятия законов на референдуме, о чем гово рилось выше. В Китае «частные законы» — законы по частным вопро сам — может принимать Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Он широко использует это право, поскольку сессия парламента собирается лишь раз в год и на короткое время. Зако-
264
ны по экономическим вопросам (точнее, акты, имеющие силу закона) может издавать Государственный совет (правительство) Китая. Для этого ему не нужно какого-либо делегирования полномочий. На Кубе акты, издаваемые Государственным советом — высшим постоянно дей ствующим органом парламента, — также, по существу, имеют силу зако на. Несколько законодательных органов существует в КНДР.
В последние десятилетия появились и другие, «подпарламентские» формы осуществления законодательной власти — издание при опреде ленных условиях законов комиссиями или секциями парламента (Греция, Испания, Италия). Выше было сказано также об осуществлена регламентарной власти и о делегированном законодательстве.
Глава 12 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
§ 1. Понятие исполнительной власти
Создатели концепции разделения властей полагали, что ограничен ный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осущест влять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние кон ституции в монархических государствах, а отчасти и в тех, где наслед ственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.
В современных условиях по конституциям различных стран исполни тельная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров), как в Египте, либо только главе государ ства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парла ментарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а на деле по указанию, президент издает правовые акты. В полупрезидент ских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, е руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнитель ной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.
Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполне нием законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нор мативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как испол нительно-распорядительного органа.
Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельны ми нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнитель но-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы
266
жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.
Однако во многих европейских странах, в Японии монарх лишен кон ституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на прак тике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государ ства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупре зидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отноше нии). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалисти ческих стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).
В президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособ ляется от должности президента, юридически многие функции исполни тельной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр не редко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где прези дент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиня ются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчи нении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные пра вительства, избранные или назначенные губернаторы областей, началь ники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представите ли президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.
В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны испол нять не только закон, но и указания вышестоящих органов или долж ностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены выше стоящими.
267
§ 2. Глава государства
Понятие главы государства. Глава государства — это конститу ционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государ ственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его под писи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Ита лия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государст венные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болга рии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом явля ется Государственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции глава государства — председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он вы полняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц — мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и суще ственных полномочий не имеет. В ОАЭ существует «коллективный мо нарх», в Малайзии — выборный монарх.
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому монар ху, но осуществляет их генерал-губернатор — его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных перево ротов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президен ту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.
268
Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. Пpи коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.
Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некого рые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента этот созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представите лей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утвержден» парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских респуб ликах, для того чтобы некоторые акты президента или монарха неиствовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подпись» премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.
Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной мо нархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнитель ной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.
Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:
1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);
2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая
269
сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);
3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, жен щины по данной системе пост монарха не занимали);
4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государ стве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);
5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определен ное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Ку вейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших свя щеннослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудов ской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благо честии);
6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь пле мени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочис ленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет
во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.
Особенности наследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах это записано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущего наследника — не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектов фе дерации (есть и немонархические) и только из их числа.
После наследования престола предусмотрен особый обряд корона ции. Этот торжественный акт происходит в главном соборе страны, в присутствии высшего духовенства, высших должностных лиц, парламен тариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве не отме нены дворянские титулы). В странах Африки подобный обряд (в том числе для племенных монархов отдельных частей государства, например в Уганде, имеющей в целом республиканскую форму правления) совер шается в присутствии вождей племен. При коронации первосвященник
270
государства благословляет монарха на царствование, надевая ему коро ну и вручая другие знаки монаршего достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Африки этот обряд имеет свои традиции. Корона ция означает окончательное воцарение монарха.
Если престол наследует малолетний монарх, то до его совершенноле тия один из ближайших родственников монарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высших должностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначению правительства, становит ся регентом. В некоторых случаях создается регентский совет из не скольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Если монархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится коро лем, он лишь ее супруг и имеет особый высший дворянский титул.
Правовое положение монарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответст венности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политичес кую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казни ли королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого е результате переворота 1979 г. императора Бокассу. Расправы со свергнуты ми своими родственниками монархами (обычно пожизненное заточение их в темницу) были нередки в некоторых мусульманских странах.
Монарх имеет право на особый титул — король, султан и т.д. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает разные владе ния монарха. Он имеет право на особое обращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении к другим лицам в дан ном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладает государст венными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, заняты? обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средст ва — цивильный лист. Часто монарх наделяется правом вето по отноше нию к законам (в отличие от президента он может обладать правок абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), но во мно гих странах его не использует (например, в Великобритании почти три столетия, в связи с чем сложился конституционный обычай о неприменении вето монархом). В мусульманских странах монарх вето не использует, так как в этом нет необходимости: парламент зависит от монарха Некоторые новые конституции, например испанская, японская, монарх правом вето не наделяют.
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обусловливается соотноше
271
нием различных сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. Кандидатуры министров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя на деле правительство (правда, всегда имеется пост премьер-министра); в абсолютных монархиях он имеет не ограниченную власть, хотя тоже обычно есть должность премьер-мини стра и ее занимает, как правило, один из ближайших родственников монарха.
По традиции или в соответствии с конституцией на монарха возлага ются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в общест ве и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности (быть привер женцем англиканской протестантской церкви в Великобритании, еванге лической веры в Швеции, ислама — во всех мусульманских странах, буддизма — в Таиланде). Зачастую в соответствии с конституцией мо нарху не разрешается покидать страну без разрешения парламента или правительства. В некоторых странах монарх — глава государственной церкви,
Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалисти ческой и особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые ему передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях. В 1981 г., исполь зуя свои полномочия, испанский король активно выступил в защиту де мократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личными мотивами король руководствовался при этом), но возможны и противопо ложные акции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле е дуалистических монархиях (в Марокко, Непале и некоторых других странах) монархи нередко выступают с крайне антидемократических позиций.
В развитых странах нет сколько-нибудь заметного общественного движения, выступающего 'против монархии, за замену ее республикой. Исключение составляет Австралия, где правящая партия при поддержке общественности ставит вопрос о провозглашении республики в 2000 г. В развивающихся странах культивируется преданность населения монар ху, что поддерживается религией, но есть и движения, чаще всего под польные, выступающие за республику.
Президентура. Существуют две основные формы президентуры:
272
единоличная (президент) и коллегиальная (Президентский совет, суще ствовавший ранее в Йемене, Судане, Алжире и некоторых других стра нах, Государственный совет на Кубе и др.). В Иране основные полномо чия президентуры разделены между Руководителем государства и прези дентом, это «двуглавая президентура». Об особенностях Китая, где есть глава государства (Председатель республики), но основные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента, а также Швейцарии, где полномочия коллегиального главы государства и прави тельства совмещены, говорилось выше.
Президент может занимать различное положение в системе государ ственной власти: быть только главой государства (Германия), одновре менно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Еги пет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять — в Бразилии, шесть — в Египте, семь — во Франции. Бывали, однако, и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы (об этом будет сказано ниже).
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следую щие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах 1980 г. на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме поль ского еще два гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, в Венесуэле — 30, в Китае — 45, в Италии — 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (напри мер, в Намибии — не старше 65 лет). Многие конституции устанавлива ют для кандидата определенный срок проживания в данной стране (в Болгарии — 5 лет, на Украине — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граж дан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднее образование, в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах он должен уметь читать и писать. Есть и другие условия.
Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральных советов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления), территориальных собра ний заморских территорий, мэрами городов. На Украине для выдвиже ния кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500 человек; оно создает инициативную группу, которая и подает заявку о выдвижении кандидата, но для того, чтобы кандидат был зарегистриро-
273
18 1465
ван, необходимо собрать в его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не менее 1500 в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидатура президента может быть также выдвинута полити ческими партиями, избирательными объединениями, блоками. В Вен грии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Египте — 2/3 общей численности парламента (если кандидат не собе рет 2/3, то большинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции).
Существуют различные способы избрания президента:
1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифици рованное или абсолютное большинство голосов, но при множественнос ти кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяют ся между разными кандидатами. В последующих турах требования сни жаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизив шей требования, было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. — 16. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требуется 2/3 голосов, во втором и третьем достаточно абсолютного большинства, на четвертый тур выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как и для смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, из бранный парламентом, обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от пред ставительного органа и не может противопоставлять себя ему.
2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандида тов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) стано вятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков.
3. Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоя щее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов об ластных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собраний штатов).
274
4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).
Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз — на шесть лет, второй — только на четыре года. В Мексике установлен только один срок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбра ние президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Пере численные ограничения призваны воспрепятствовать возможному пре зидентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некото рых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвер тый и пятый срок.
В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящее время женщины явля ются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке.
Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994—1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Эк ваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И.Броз Тито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избира ется, но это правило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента из бирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преиму щественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии президент и вице-президент избирают ся парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопре ки их титулам они не обладают основными полномочиями главы государ ства: эти полномочия принадлежат коллегиальному органу — Федераль ному совету.
Полномочия, обязанности и ответственность президента. Со гласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновеннос-
275
тью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголов ное наказание возможно только после отрешения президента от долж ности (обычно путем импичмента). Однако президент, добровольно ухо дящий в отставку, как правило, добивается принятия закона или соглаше ния о его неответственности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.
Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обыч но не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свой штан дарт — флаг, являющийся символом президентской власти. Во многих странах существует особое обращение к президенту — «Ваше превосхо дительство». Денежное содержание президенту устанавливается зако ном парламента и обычно является наиболее высоким среди должност ных лиц.
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в прези дентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.
Президент обладает следующими полномочиями:
1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих предста вителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (на пример, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязан ное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согла сительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государ ственной власти.
2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им за конодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в случае истечения срока его деятельности или досрочного роспуска), созывает парламент на сессии (издает соответствующий декрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочно рас пустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкци онирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом (в большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большин ство голосов, иногда достаточно абсолютного большинства голосов одно палатного парламента или каждой из его палат). Как говорилось, прези дент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом законода-
276
тельной инициативы (в США такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на пред стоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.
3. Полномочия по формированию других высших органов государ ства. Президент назначает правительство самостоятельно или по пред ложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или ми нистров (США) с согласия парламента. Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например
судей.
4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нор мативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответ ствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю послед него. Они могут издаваться и на основе регламентарной власти. В парла ментарной республике акты президента нуждаются в контрассигнатуре. По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.
5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Пре зидент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).
6. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По кон ституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающи ми отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.
7. Как высшее должностное лицо президент назначает государст венных служащих определенных рангов.
8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать
277
выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д
Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан Он принимает меры по охране государства.
Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководств» акционерных компаний, приобретение государственного имущества иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения
парламента.
При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике, по вопросам обороны и др. npи президенте Египта). Значение таких органов, например совета безопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию Роль такого аппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. В парламентарных республиках такой аппарат невелик и выполняет менее значительные функции.
В отличие от монарха президент несет ответственность за cbol действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, со вершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахста не и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть постав лен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключе ния. Решения принимаются квалифицированным большинством голо сов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обви нение против президента считается отклоненным.
В США импичмент против президента пытались применить неодно кратно, но дело дошло до процедуры в парламенте лишь дважды, оба раза
278
без успеха: один раз в сенате для смещения президента не хватило одного голоса, а президент Никсон в 1974 г. сам ушел в отставку, не дожидаясь импичмента. Импичмент имел место в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.
В некоторых странах могут быть применены иные процедуры, чем импичмент. В Словакии президент может быть смещен с должности парламентом за действия, направленные против демократического строя, целостности государства, большинством в 3/5 голосов. Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не было получено. В Румынии, Азербайджане по конституции 1995 г. такое реше ние принимается большинством голосов всего состава парламента, но выносится на референдум, который и принимает окончательное реше ние. В Австрии, Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями (эта норма не применялась ни разу). В Польше и Франции парламент может принять обвинительное заключение, а судит президен та особый суд.
На практике в отдельных постсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х годов некоторые президенты были смещены со своих постов путем голосования избирателей, но судебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вы нужденной отставки (США, Югославия), причем отстранение президен та от власти иногда сопровождалось вооруженной борьбой (Грузия).
Президент получает должностной оклад, в пересчете на доллары США составляющий: в Чехии — 17,5 тыс. в год, в Польше — 28 тыс., в США—200 тыс.
В парламентарных республиках за редчайшими исключениями (на пример, Словакия) за акты по управлению государством президент от ветственности не несет. За это отвечают министры, правительство, по совету которого президент принимает соответствующие акты. В прези дентских и полупрезидентских республиках президент также не несет ответственности перед парламентом (кроме рассматриваемого ниже им пичмента).
Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной стра не. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится «вре менным президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке президен та, но в течение сравнительно короткого срока должны быть проведены президентские выборы.
Вице-президент обычно избирается в паре с президентом как канди даты одной партии и по той же системе, что и президент. В отдельных развивающихся странах вице-президент назначается президентом (Еги пет и др.), причем бывает иногда несколько вице-президентов: первый, второй и т.д. В Сомали одно время было три вице-президента. В некото-
279
рых странах должность вице-президента не предусмотрена. В тех стра нах, где должности вице-президента нет, президента обычно замещает председатель одной из палат парламента (чаще — сената) или глава правительства. В случае отсутствия президента его замещает председа тель сената (Франция), премьер-министр (Украина), председатель одно палатного парламента (Венгрия). Конституция Болгарии устанавливает, что вице-президент не должен выступать против политики президента, при разногласиях он должен уйти в отставку.
§ 3. Правительство
Понятие, состав и структура правительства. Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия), правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в политических автономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия, Мексика, США и др.) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни в субъ ектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены пре зиденту, а в штатах должностные лица — губернатору (некоторые долж ностные лица, избираемые в США, как и губернатор, населением, ему подчинены только по отдельным вопросам). Однако в последние десяти летия все чаще во многих президентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальный орган, называемый обычно сове том министров. Правда, он имеет ограниченные полномочия, как и его председатель — премьер-министр: фактически правительством руково дит президент.
Как правило, правительство — это коллегиальный орган исполни тельной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющий ру ководство государственным управлением. Он возглавляет администра тивную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.
С точки зрения перечня/должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правитель ство премьер-министр, который может иметь другие официальные назва ния — премьер Государственного совета в Китае, министр-председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством пре мьера работают министры, государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета министров, в Португалии — заместите ли премьер-министра), государственные секретари (в США так называ-
280
ют министра иностранных дел, другие министры называются секретаря ми, в Великобритании различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычно называются государственными секретарями), парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представля ют министров в парламенте.
В состав правительства часто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.
В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия отдельных членов правительства иногда не дающие точного представления о круге их занятий: лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции, председательствующий также в палате лордов), лорд — хранитель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах бывает должность главного министра (министра-координатора), курирующего работа нескольких однородных министерств, бывают также министры, управляющие крупными регионами страны. В Великобритании есть также министры по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Конститу цией или законом может быть установлена определенная численность министров: не мене 7 в Норвегии, 7—15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.
В странах тоталитарного социализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей крупных государственных комитетов, например планирования, руководители массовых общественных организаций — женской, молодежной, профсо юзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общест венным положением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседа ниях правительства регулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственных ведомств, но лишь с правом совеща тельного голоса. Во Вьетнаме, на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейших общественных организаций, но также с правом совещательного голоса.
Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:
1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (в само? Великобритании, в Индии и др.) различаются правительство и кабинет Правительство включает всех министров, младших министров, которые по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широкий состве
281
(иногда более 80 человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою ре зиденцию на заседания обычно раз в неделю;
2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоя зычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет каби нета. Заседания совета министров — это официальные заседания прави тельства, проходящие под председательством президента; на них прини маются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особо му поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;
3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри правительст ва создается особый орган — президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства;
4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межве домственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родствен ных министерств. Им также делегируются полномочия по решению от дельных вопросов компетенции правительства.
Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председа тель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав прави тельства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы — ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему ми нистров.
Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год, премьер-министр Японии — ,400 тыс. (вдвое больше президента США и в 14 раз больше президента Польши).
При правительстве создается орган управления делами правительст ва. Управляющий делами правительства в странах тоталитарного социа лизма нередко имеет ранг министра, в других странах он тоже иногда называется министром по делам правительства.
В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что
282
оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосу дарственные интересы. Фактически, однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль играет не централь ный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального коми тета правящей партии.
Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы правления. В единичных еще сохранившихся абсолют ных монархиях, в том числе и в прикрытых конституционно-парламент ской оболочкой, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государ ства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуа цию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в неко торых таких республиках, например, в формировании правительства участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности на значаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентский способ формирования правительства.
В полупрезидентской республике партийный состав парламента учи тывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней пала ты). На Украине, в некоторых других постсоциалистических государст вах установлен именно такой порядок. Это частично парламентский спо соб формирования правительства, поскольку для назначения других ми нистров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.
В парламентарных монархиях и парламентарных республиках приме няется парламентский способ формирования правительства, основан ный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае если парламент был распущен досрочно) правительство формируется заново, Даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового прези дента не влекут за собой создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если оно полу чает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства (в Швеции, что редкость, — председатель парламента) сна-
283
чала назначает кандидата в премьер-министры — лидера партии (блока партий), в отношении которого можно полагать, что созданное им одно партийное или коалиционное правительство может получить в парламен те при голосовании утверждение — вотум доверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерами различных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата на пост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В некоторых странах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосование парламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинство было «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издает соответствую щий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров он назначает сам. Смещает он их тоже по своему усмотрению.
В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем со став правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает.
При подборе министров в состав правительства соблюдаются опреде ленные условия. Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.), в Кении — пред ставители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэ тому в Кении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываются национальность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительства устанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86-бис конституции, в состав правительства должно быть включено равное число министров, говорящих на французском \ нидерландском языках; ст. 96 конституции Швейцарии устанавливает что в состав правительства может быть включено не более одного министра от одного кантона. В ряде стран установлен определенный возраст для члена правительства (в Бразилии — 25 лет, в Египте — 30); натура лизованные граждане могут стать министрами по истечении нескольких лет после натурализации (в Мексике — 10). Министры должны испове довать определенную религию (ислам в некоторых арабских государст вах), иметь соответствующий моральный облик (Финляндия). В Вели кобритании и других странах (Индия, Греция) министры назначаются
284
только из числа парламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосовать по вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделать выбор: остаться парламента риями или быть министрами. Не должны быть членами парламента мини стры в США и Болгарии.
Министры имеют иммунитет, равный иногда иммунитету членов пар ламента. Иногда министры могут быть преданы суду только по решению парламента (нередко принятому квалифицированным большинством го лосов), судит их особый суд. Они не должны совмещать должность мини стра с другими должностями, должны приостанавливать профессиональ ную деятельность, не участвовать в сделках с государственным имущест вом. Гражданский иск по общему правилу может быть обращен против министра.
Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуа ция характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (напри мер, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное прави тельство включаются представители других партий («частично разделен ная ответственность»).
В президентских республиках также создается однопартийное прави тельство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.
В полупрезидентских республиках состав правительства в опреде ленной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидату ре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руко
285
водство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартий ным президент.
Однопартийные правительства всегда создаются в странах тотали тарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-ком мунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представи телям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства созда ются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистичес кой, так и капиталистической ориентации).
Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предвари тельного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парла ментариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадле жащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разног ласий в коалиции (в Италии за полвека после второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом и Социал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительст во, — это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианским демократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.
В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть обра зовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных пар тий, принимающих на себя ответственность за руководство государст вом. Такие партии и общественные движения часто объединяются на
281
основе совпадения первоочередных целей, например борьба против ино земных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей раз вития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинает ся настоящая борьба. Правительствами национального единства, нацио нального спасения, национального восстановления нередко провозгла шают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся стра нах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все поли тические партии запрещаются.
В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочислен ных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосова нием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламент ского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство.
Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создает ся служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в услови ях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правитель ства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию пар тий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие пре имущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Ара вии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).
В результате военных и революционных переворотов нередко созда ется временное правительство. Оно образуется внепарламентским
287
способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.
Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская конституция гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооружен ными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конститу ции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех прези дентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, со ставляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуа ция сложилась в тех президентских республиках, где есть советы мини стров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства.
Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительст ва (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны» постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу ют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.
Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.
На практике вопросы, вводящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-ми нистр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голо сование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парла
288
мент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняет сам.
Правительство издает подзаконные акты — нормативные и ненорма тивные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они занимают более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупре зидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегия прави тельства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских респуб ликах, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства. Как уже отмеча лось, при различных формах правления правительство может также из давать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имею щие силу закона.
Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служеб ных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых стра нах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей возмож на за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность воз можна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесе нии им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая от ветственность — это ответственность перед нижней палатой или однопа латным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответ ственность в редчайших случаях (Италия).
В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству и министрам. Это связано с увели чением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспе чения стабильности правительства. Во многих странах вотум недоверия может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда 1 /З общего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Бе лоруссия). В отдельных парламентарных республиках и монархиях (Гер мания, Венгрия, Папуа — Новая Гвинея) предусмотрен так называемый
289
19 1465
конструктивный вотум недоверия: в резолюции с выражением недоверия главе правительства должен быть одновременно предложен его преем ник. Выражение недоверия и смещение одного премьера происходит одновременно с назначением другого, что обеспечивает преемственность и стабильность правительственной власти. В некоторых странах запре щено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на дан ной сессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергну та. Есть и другие ограничительные правила.
С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедура получает широкое распространение Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвая и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительств! в этих странах является кабинетом президента).
Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это воз можно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за «неправильную политическую линию».
Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках \ монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него руководитель правительства всегда может потребовать от министра за явление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уво лить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром (например, на Украине).
Политическая ответственность министров перед парламентом може1 быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственное все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальное уходит только тот министр которому парламентом выражено недоверие В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великоб ритания), в других — парламент (Италия).
Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и
290
без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется полити ческой. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правитель ства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.
Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осу ществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент ми нистру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства.
Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отноше нии президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а толь ко предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Фран ции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибу нал). По решению парламента судить министров может конституцион ный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий прин цип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламен том. Однако и из этого общего правила есть исключения.
В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов прави тельства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результа те военных переворотов.
Гражданская ответственность выражается в исках по отноше нию к правительству и министрам за причиненный физическим и юриди ческим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении слу жебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.
Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выража ется во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.
Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. По дробно они изучаются в курсе административного права.
, В различных странах существуют разные по профилю министерства
291
(иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. На ряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомств утвержда ются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом, имеют ранг министра и входят в состав правительства (например, пред седатель государственного комитета планирования в странах тоталитар ного социализма). Руководители неправительственных ведомств (напри мер, центрального управления статистики) назначаются премьер-мини стром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по пригла шению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министер ство финансов), другие министерства согласуют с ними решение опреде ленных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.
Управление министерствами и ведомствами осуществляется по прин ципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализ ма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у мини стра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой «ка бинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопостав ленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.
О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.
Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавлива ются также ограничения. Должность министра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педаго гической.
Внутри министерств создаются дирекции, управления, департамен ты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах конти нентального права особое значение имеет генеральный секретариат ми нистерства. Это своего рода министерский штаб.
Государственный аппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппарата детально изучаются в администра тивном праве. Курс конституционного права знакомит только с консти туционными основами построения и деятельности государственного ап парата.
292
Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государст венных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправле ния имеют свой аппарат чиновников-управленцев.
Государственные служащие, принадлежащие к классифицирован ной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специаль ные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются клас сы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чиновники имеют дискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. Замещение классифицированной го сударственной службы происходит путем назначения, например, выс ших государственных служащих, аттестации лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (для вакантных долж ностей). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоми нать устный экзамен, для определенных групп используется так называе мое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может прово диться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.
Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопостав ленные должности заполняются не по «системе заслуг», а по «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или мини стров или эти должности имеют политический характер (на них назнача ют деятелей победившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудников министров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и др., но заместители министра нередко оста ются на прежней должности, продолжая рутинную работу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачи ваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях, забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отно шению в государству. В США проводились проверки лояльности, в Гер-
293
яании радикальным элементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе на педагогическую работу.
К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают шатериальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности (Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы, обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распростра няется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых стра нах (Израиль) она распространяется и на женщин. В период войны при системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие опреде ленные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплек туемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрак там. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнос лужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) со здаются и в постсоциалистических странах. В Швейцарии существует уникальная система: мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в швейцарской армии составляет около 800 человек. В некоторых странах конституция запре щает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).
Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской систе мы, — это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обо собляются от ее основного населения. Иные формы организации воору женных сил связаны с особенностями конкретных государств.
Полиция — это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественного порядка, борьба с преступнос тью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, сани тарная и др. Различаются также государственная и муниципальная поли ция (последняя подчинена органам самоуправления).
Тюрьмы — государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступ ников.
Глава 13 СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
Вопросы организации и деятельности судов детально изучаются в курсах судоустройства, организации суда и прокуратуры, гражданского и уголовного процесса и др. В курсе конституционного права рассматри ваются лишь основные аспекты организации и деятельности судебной власти.
§ 1. Понятие судебной власти
В любой стране существуют различные юридические учреждения:
органы дознания и расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и др. Особое место среди них занимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти — судебной. Другие юридические органы такой властью не обладают.
В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения (некоторым исключением является рассмотренный ранее су дебный прецедент), не занимается исполнительно-распорядительной де ятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретный харак тер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникаю щие вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела, иму щественные притязания, трудовые споры, споры политического характе ра, например по вопросу о запрещении деятельности политической пар тии, жалобы граждан на действия чиновников). Эти вопросы рассматри ваются судом в ходе судебного процесса, т.е. в особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблюдение при осуществлении су дебной власти имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса, решение суда, даже правильное по существу, вышестоящим судом отменяется и дело направляется на новое рассмотрение в другой или тот же суд, но обязательно в ином составе судебной коллегии. В определенных случаях дело может принять к рассмотрению вышестоя щий суд, если это отвечает условиям подведомственности и подсудности. Но и тогда решение будет принимать не судебное учреждение в целом, а созданная им судебная коллегия,
295
Судебная власть принадлежит не судебному учреждению, какого бы высокого ранга оно ни было, а судебной коллегии (по малозначительным делам — единолично судье), которая рассматривает дело в соответствии с требованиями установленной судебной процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (три — пять профессиональных судей обычно рассматривают некоторые гражданские иски), из одного или нескольких судей и 6—9—12—24 присяжных заседателей. Обычно в странах тоталитарного социализма в процессе участвуют один судья и два народных заседателя, во многих европейских странах — шесть — девять присяжных, шеффенов или ассизов, в странах англосаксонского права — судья и 12 присяжных. Народные заседатели имеют в процессе одинаковые права с судьей, принимая решение на равных с ним основа ниях большинством голосов. Присяжные, за редчайшими исключения ми, участвуют только в уголовном процессе и решают лишь вопрос о виновности или невиновности подсудимого (решают вопросы не права, а факта). Меру же наказания определяет судья.
Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами — юридическими и физическими лица ми, — в соответствии с законом и правосознанием членов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей (коллегии). Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жизненного опыта и в ходе рассмотрения конкретного дела, имеет огромное значение при осуществлении судебной власти. Ее реализа ция — приговор по уголовному делу, решение по гражданскому иску — представляет собой акт государственного принуждения, совершаемый в особых формах.
Деятельность суда призвана обеспечивать господство права, в том числе и по отношению к государству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная, ни испол нительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона ли шить человека свободы и даже жизни за совершение преступления, ото брать у физических или юридических лиц собственность, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить свое решение и возместить лицу ущерб, причиненный незаконными действия ми должностных лиц, лишить недостойного родителя родительских прав и т.д. Это предполагает необходимость воспитывать в обществе уваже ние к праву, к суду. Законы многих стран предусматривают особый со став преступлений — неуважение к суду, которое подлежит строгому наказанию.
Особенности судебной власти как независимой ветви предполагают судейское самоуправление — наличие рассматриваемых ниже высших советов магистратуры, общегосударственных советов судей, высших
296
квалификационных судейских коллегий. Только они могут решать вопросы об отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и переводе на другое место работы. Органы законодательной и исполнительной власти, как правило, решать эти во просы не вправе, хотя они могут избирать или назначать судей (с согла сия кандидатов на судебные должности).
В отличие от законодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой (главную роль в парламенте играют депутаты, яв ляющиеся представителями политических партий, а в некоторых парла ментах даже законодательно допускается лоббизм), в отличие от испол нительной власти, которая также участвует в политике и поддается по литическому давлению со стороны партий, других объединений, при осу ществлении судебной власти политическое давление должно быть ис ключено, равно как и любое давление с целью повлиять на решение суда. Суд не должен руководствоваться политическими или какими-либо иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятии конкретного решения. На деле, однако, это не всегда бывает так, особенно в деятельности высших судебных орга нов, в том числе конституционных судов. В условиях тоталитарного со циализма, авторитарных режимов деятельность суда нередко служит продолжением партийной политики. Не свободен от влияния политичес ких мотивов, общественного мнения, разного рода предубеждений и суд в демократических странах.
Положение ветви судебной власти в определенной степени противо речиво. С одной стороны, это очень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпринимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой стороны, это срав нительно слабая власть, потому что она не опирается на непосредствен ную поддержку избирателей, как власть законодательная, хотя в некото рых странах судьи низших судов, народные заседатели могут избираться гражданами. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как испол нительная (ее судебные исполнители — крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, его непререкаемости. Такое отношение к судебной власти со стороны других государственных органов, граждан, их объеди нений, юридических лиц сложилось, однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует прежде всего в странах с длитель ными демократическими традициями, там, где укоренился принцип гос подства права.
Обращение в суд, как правило, является для сторон платным. Судеб ный процесс стоит дорого: по подсчетам, час судебного процесса в первой инстанции в США стоит около 300 долл. Наиболее известные адвокаты в
297
США берут до 500 и более долларов за час консультаций (это относите) к наиболее сложным делам фирм в сфере предпринимательской, торговой деятельности, к сложным наследственным делам). В Великобритании час работы адвоката в разных конторах (адвокатских фирмах) стот 30—60 ф. ст., учитываются время поездок и ожидания (около 20 ф. ст. зг час), телефонные звонки (около 3 ф. ст. каждый). Время, затраченное адвокатом в суде, оценивается приблизительно в 40 ф. ст. за час. Поэтому во всех странах стоит вопрос о доступности суда для бедных. Как прави ло, в некоторых случаях предусматривается бесплатная юридическая помощь (бесплатное оказание адвокатских услуг и др.), некоторые виды исков не подлежат оплате судебной пошлиной, например дела об алимен тах, трудовые споры.
Другая проблема — длительность судебного процесса. Иногда реше ние дела занимает годы. Это снижает эффективность судебной власти. Наконец, во многих странах остро стоит проблема исполнения судебных решений: решения судов иногда игнорируются исполнительной властью, а сами суды недостаточно авторитетны, их материальное оснащение бедно. Поэтому роль суда в разных странах неодинакова. Там, где устой чивы демократические традиции, суд пользуется большим авторитетом у населения. Во многих развивающихся странах, некоторых постсоциалис тических государствах, где не преодолены последствия длительных тота литарных режимов, роль суда невелика, часто население избегает обра щаться в суд, используя другие методы разрешения конфликтов (в том числе и насильственные). Особенно это характерно для стран Востока, где предпочитают улаживать споры традиционными методами, часто с помощью племенных вождей, старейшин, нередко путем выкупа как воз мещения за совершенные преступления, а иногда путем кровной мести. В странах тоталитарного социализма суд рассматривается как один из органов государства, находящихся, хотя и с определенными особеннос тями, под идеологическим руководством коммунистической партии и обязанный проводить в жизнь ее линию. Правда, партийным органам запрещается вмешиваться в рассмотрение судом конкретных дел, однако на практике это происходит. В условиях авторитарных и тоталитарных режимов роль суда снижается также в связи с тем, что создаются внесу дебные органы для расправы с политическими противниками, «контрре волюционерами».
§ 2. Судебные органы и судебные системы
Состав судебных органов. Судебные учреждения могут включать различных государственных служащих: прокуроров (при судах), судеб-
298
ных следователей, работников канцелярии судов, секретарей судебных заседаний и т.д. Судьи, прокуроры, судебные следователи обобщенно во многих странах называются магистратами, остальные — это служащие судебных учреждений. Многие из служащих судов в том или ином каче стве могут участвовать в судебном процессе (например, прокуроры, под держивающие обвинение, секретари, ведущие протоколы заседаний), но главная роль в судебном заседании принадлежит судье (судьям), если даже народные заседатели имеют равные с судьей процессуальные права.
К судье предъявляются высокие требования, что связано с предостав ленными ему полномочиями, в том числе по решению судеб людей. Судья должен отвечать профессиональным требованиям (высшее юридическое образование и, как правило, определенный стаж работы на других юри дических должностях), обладать высокими моральными качествами (не только отсутствие судимости, но и незапятнанная репутация), иметь определенный жизненный опыт (обычно в законе предусматривается повышенный возраст для занятия должности судьи).
Число судей в тех или иных судебных учреждениях может сильно различаться. В штате районных, межмуниципальных судов, судов судеб ных округов, рассматривающих дела по первой инстанции, может быть до 10 и более судей, в каждом из пяти федеральных судов юстиции в Германии работает в среднем 21 судья, в Верховном суде США — 9 судей, Японии — 15, Индии — 17.
Суды формируются различными способами. Во многих штатах США судьи избираются гражданами. В странах тоталитарного социализма судьи низших судов также избираются гражданами или представитель ными органами, а вышестоящих — представительными органами (напри мер, областные суды — областными советами). В большинстве стран судьи назначаются, но в высших судах обычно это происходит при учас тии различных ветвей власти. В США Верховный суд назначается прези дентом с согласия сената, в Японии — императором по представлению кабинета министров (главный судья) и кабинетом (остальные судьи). В Италии и Франции судьи назначаются по конкурсу органами судейского самоуправления — верховными советами магистратуры, в Великобрита нии — лордом-канцлером (по существу, министром юстиции) без кон курса, но по совету состоящей при нем комиссии (ее состав не оглашает ся). Судьи назначаются либо пожизненно, но практически занимают должность до достижения определенного возраста (в Великобритании они обязаны подать в отставку по достижении 72 лет, в Японии— 65), либо на определенный срок (обычно первый раз на срок в пять — десять лет, а второй раз — пожизненно). В странах тоталитарного социализма судья избирается на определенный срок, как правило, на пять лет. Судьи
299
могут быть досрочно смещены с должности за совершение преступлений, за недостойное, порочащее поведение, но делается это в особом поряд ке — органами судейского самоуправления или при их участии.
Народные заседатели в социалистических странах избираются на собраниях граждан по месту работы открытым голосованием. Ассизы, шеффены, присяжные заседатели (в ряде стран не старше 70 лет) подби раются муниципальными советами из среды достойных граждан, состав ляется их общий список, а затем по жребию они участвуют в судебных заседаниях. Подбор присяжных для рассмотрения конкретного дела может быть осуществлен и иначе: по решению судьи, согласованному со сторонами в судебном процессе.
Прокуроры и судебные следователи в одних странах назначаются в том же порядке, что и судьи, но не пожизненно, в других странах — в порядке строгой централизации и подчиненности (в странах тоталитар ного социализма и некоторых постсоциалистических странах — гене ральным или главным прокурором).
К кандидатам на должности магистратов, особенно на должности судей, как отмечалось, предъявляются высокие требования. Повышен ный возраст иногда определяется законом (по конституции Украины — не менее 25 лет), в отдельных случаях — обыкновениями (во Франции не принято назначать судьей лицо моложе 40 лет). В некоторых странах предусмотрена необходимость для занятия должности судьи пройти предварительные ступени. Это занимает столько времени, что судья про сто не может быть молодым. В Германии после окончания юридического высшего учебного заведения и сдачи государственного (теоретического) экзамена кандидат на судейскую должность проходит длительную ста жировку в суде, обычно на канцелярских должностях, на должности следователя и т.д. После этого нужно сдать практический экзамен перед судьями и другими судейскими работниками. Сдавшим экзамен присваи вается звание судьи, но должность судьи не предоставляется: лицо лишь включается в список кандидатов на такую должность (списки ведутся федеральным министерством юстиции, а также министерствами юсти ции земель для замещения судейских мест в судах земель) и должно находиться определенное время на другой работе в органах юстиции. Впрочем, в Италии, Швеции, некоторых других странах путь к должнос ти судьи короче.
Статус судей. Выше уже говорилось о некоторых элементах статуса судей, в том числе о порядке их назначения и смещения. Важнейшим положением статуса судей является принцип несменяемости. Это озна чает, что судья не может быть смещен с должности досрочно, до наступ ления установленного законом предельного возраста, за исключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя
300
(принцип: судья остается в должности, пока хорошо себя ведет), не может уйти в отставку по собственному желанию. Несменяемость означает также, что смена партии у власти не влияет на положение судей. Е странах тоталитарного социализма судьи, как и депутаты, могут быть досрочно отозваны избирателями, их избравшими, или соответствующими представительными органами.
Судьи независимы и подчиняются только закону. Признаются принципы их деполитизации и департизации. Как правило, судьи не могу1 состоять в политических партиях, участвовать в политических акциях забастовках. На судей распространяется принцип несовместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачиваемой работой торговой и промышленной деятельностью. В судебных учреждениях исключаются родственные связи. Закон устанавливает, что вознаграждение судей не может быть уменьшено во время пребывания их в должности.
Виды судебных органов. Существует несколько видов судебных v квазисудебных органов, т.е. органов, осуществляющих некоторые зада чи правосудия.
1) Органы досудебного разбирательства, например медиаторы консилиаторы (посредники, примирители) во Франции, Италии. Они обычно назначаются муниципалитетами — органами местного самоуп равления — из числа отставных государственных служащих, знакомых с основами права, и решают мелкие споры между соседями, вопросы арендной платы и др. В Индии существуют так называемые народные суды, рассматривающие, в частности, дела о транспортных нарушениях;
в странах тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистичес ких государствах существуют так называемые товарищеские суды, ко торые рассматривают мелкие споры, правонарушения. При несогласии сторон решения этих судов приобретают силу только после утверждения судом первой инстанции. Решение товарищеского суда можно обжало вать в суд.
По существу, роль общественных судов, но более авторитетных и с более широкими полномочиями, в США выполняют так называемые ад министративные судьи, существующие при учреждениях, а в Великобри тании — административные трибуналы. И те, и другие обычно относятся к административным судам, но не составляют единой системы админи стративной юстиции, как, например, во Франции или Италии. Кроме того, они рассматривают не только чисто административные дела, но и другие вопросы (в Великобритании — трудовые, налоговые споры, споры о квартплате, вопросы, связанные со здравоохранением, и др.). Членами трибуналов являются не государственные служащие, а общест венные деятели, юристы. Из этой же категории нередко подбираются
301
административные судьи в США, но последние обычно являются служа щими данного учреждения. Решения административных судей и трибу налов могут быть обжалованы в суд (государственный), а в США — отменены начальником учреждения.
2) Суды. общей юрисдикции, («общие суды»), рассматривающие уго ловные дела, гражданские и трудовые споры и т.д. В некоторых постсо циалистических странах, где нет административных судов, они осущест вляют также некоторые функции административной юстиции. Система общих судов включает разные звенья от верховных до низовых судов, но способы их построения различны. Общие суды могут быть сгруппирова ны по четырем моделям: англо-американской (англосаксонской), романо-германской (европейской континентальной), социалистической и му сульманской.
В англосаксонской модели обычно существует единая система судов во главе с верховным судом (правда, в США есть отдельная фе деральная система и система судов штатов, но каждая из них возглав ляется одним органом — верховным судом федерации или верховным судом штата). В англосаксонской модели широко используется судеб ный прецедент, что несколько снижает роль законодательства. Судья пассивен в судебном процессе, он лишь ведет заседание и в уголовных делах не решает вопроса о виновности, поскольку полномочия судьи и присяжных разделены.
В романо-германской модели обычно нет единой системы судов, она полисистемна. В разных системах судов, которые специализированы, есть свои высшие органы. Поэтому лишь взятые в целом, они представля ют собой «общие суды». Например, в Германии пять высших судов феде рации, в Бразилии тоже несколько высших федеральных судов. При этой системе деятельность судов определяется широко развитым законода тельством, судебный прецедент применяется крайне редко; наряду с апелляцией используется кассационный и ревизионный порядок обжало вания, чего нет в англосаксонской модели (об апелляции, кассации, реви зии говорится ниже); судья активен в процессе, он не только оценивает, но и сам собирает доказательства; «судьи из народа», «непрофессиональ ные судьи» (ассизы, шеффены) участвуют вместе с судьей в определении наказания.
Для социалистической модели характерны: выборность всех судей и народных заседателей; равенство прав судей и народных заседателей;
совпадение границ административно-территориальных единиц и судеб ных округов (специальные судебные округа не создаются). Избранный местным советом суд действует на его же территории, в границах этой же территории действует и соответствующий орган коммунистической (правящей) партии.
302
Мусульманская модель имеет персональный характер: мусульман скому суду подлежат только единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд; народных заседателей, ассизов, присяжных не существует;
процесс осуществляется по канонам шариата со специфическими форма ми ответственности и в гражданском, и в уголовном праве. В некоторых мусульманских странах процедуры обжалования судебных решений не существует, можно лишь обращаться в имаму — высшему духовному лицу, которым по совместительству обычно является монарх, но в неко торых странах, например в Нигерии, существуют вышестоящие мусуль манские суды.
3) Специальные суды: военные (для военнослужащих), суды по делам малолетних, трудовые, по земельным и водным спорам, претензионные, коммерческие (по торговым делам) и др. Судьи в этих судах иногда помимо юридического имеют и другое образование (например, педагогическое в судах по делам малолетних), в судах по трудовым спо рам судьями нередко являются профсоюзные деятели. Дела в таких судах рассматриваются в коллегии профессиональных судей, без заседа телей, процесс ускорен, они обычно не имеют системы вышестоящих аналогичных судов, а нередко являются как бы отделениями при общих судах. Однако в некоторых странах система специальных судов имеет иерархическую структуру (например, в Германии).
4) Административные суды (специальные суды особого рода), рас сматривающие споры граждан с чиновниками и органами государства по вопросам управления в связи с нарушением прав граждан. Эти суды иногда образуются при министерствах, других органах управления, но обычно составляют целостную систему: во Франции, Швеции, других странах имеются верховные административные суды (во Франции — Государственный совет), административные суды крупных территори альных округов (в ряде случаев они совпадают с административно-терри ториальным делением страны, с границами областей, провинций), низо вые административные суды. Система административных судов создает ся и в некоторых постсоциалистических странах. В административные суды нельзя жаловаться, если чиновником не нарушен закон, поскольку при решении конкретных дел чиновник имеет свободу усмотрения и вправе действовать самостоятельно в пределах закона (дискреционные полномочия).
5) Суды обычного права — племенные суды, в которых участвуют вожди, старейшины. Они рассматривают споры между соседями, споры об использовании земли, лесов, пастбищ, некоторые вопросы семейного права на основе обычаев племени. Уголовные дела такие суды рассмат ривать не могут. Их решения не признаются, если они противоречат
303
законам. Решения племенных судов можно обжаловать в суд общей юрисдикции.
Особое место занимают конституционные суды, а также суды, рас сматривающие вопросы конституционной ответственности высших должностных лиц (например, Высокий суд правосудия во Франции, Госу дарственный трибунал в Польше). В некоторых странах действуют цер ковные суды, которые рассматривают дела священников, но могут нала гать также наказания на прихожан (покаяние, отлучение от церкви). Конституции запрещают создание чрезвычайных судов, т.е. таких, кото рые образуются в ином порядке, чем определено конституцией и закона ми, действуют вне правил судебной процедуры, а иногда и применяют наказания, не предусмотренные уголовным кодексом. Однако в условиях военных режимов такие суды обычно создаются.
Системы судебных органов. Системы судебных органов могут быть неодинаковы в унитарных и федеративных государствах. В унитарных государствах обычно существует единая система общих судов. В федера тивном государстве может быть единая система (например, Канада), но возможна и отдельная система федеральных судов, и отдельная система судов субъектов федерации (например, в США во главе с верховными судами штатов, хотя в конечном счете, в том числе и для верховных судов штатов, окончательной инстанцией является Верховный суд США). Если существует «двойная система», то федеральные суды применяют только федеральные законы, суды же штатов — и федеральные законы, и зако ны субъектов федерации (разумеется, своего штата).
Во всех государствах, за исключением совсем небольших, например Науру, Тувалу, где население составляет менее 10 тыс. человек, действуют несколько различных звеньев общих судов. Сначала рассматривают дело суды первой инстанции (мировые судьи, полицейские суды, район ные суды, суды судебных округов и др.). В большинстве стран второй инстанцией являются особые апелляционные или высокие суды (в стра нах тоталитарного социализма такого звена нет), куда можно обращать ся с жалобой на решение суда первой инстанции. В апелляционном суде весь процесс повторяется аналогично процедуре первой инстанции, но возможно привлечение новых свидетелей, предъявление дополнитель ных доказательств. Следующая инстанция — кассационная. Это либо вышестоящий суд, либо верховные суды, иногда официально называю щиеся кассационными. Они заседают только в составе профессиональ ных судей (без народных и присяжных заседателей), но не рассматрива ют факты, доказательства, а проверяют дело только с точки зрения со блюдения закона в судебном процессе (иногда и до него, например, в ходе предварительного следствия).
Описанная выше схема в ряде стран имеет свои особенности. Верхов-
304
ные суды могут рассматривать отдельные дела, установленные конститу цией или законом, в первой инстанции, иногда даже с участием присяж ных или народных заседателей (уголовные дела). Суды первой инстан ции рассматривают большинство уголовных и гражданских дел, но не все: некоторые дела подсудны вышестоящим судам. Сказанное относит ся и к мировым судьям, которые единолично рассматривают менее значи тельные уголовные дела, а также гражданские дела с небольшой ценой иска.
Судейское самоуправление. Как отмечалось, судебная власть имеет специальный орган, призванный контролировать поведение судей, ре шать вопросы об их назначении, перемещении, повышении в должности, дисциплинарной ответственности магистратов (судей, прокуроров, су дебных следователей). Этот орган инспектирует суды, представляет кан дидатуры для назначения на судейские должности. Он называется по-разному. В Италии, Франции, Румынии это высший совет магистратуры, в Болгарии — Высший судебный совет, в Албании — Верховный совет правосудия, на Украине — Высший совет юстиции. Обычно в состав такого органа входит председатель верховного суда, министр юстиции, генеральный прокурор; часть его членов может быть назначена главой государства (в ряде стран по предложению палат парламента), часть избирается на общегосударственном съезде судей (особенно это практи куется в постсоциалистических странах).
§ 3. Осуществление судебной власти
Как уже говорилось, судебная власть осуществляется единолично судьей или судебной коллегией, действующими в особом судебном про цессе. Вне судебного процесса судья может обладать лишь другими полномочиями. В Швеции, например, судья может проводить принуди тельную инвентаризацию имущества, на Украине запрещать отчужде ние имущества до судебного решения, в США издавать так называемые судебные, а по существу — административные приказы, являющиеся специфической формой осуществления судебной власти. Такими при казами можно приостановить распространение газеты (но не лишить ее лицензии), приостановить забастовку (но не запретить ее вообще), временно, до решения суда, отложить публичное собрание в общест венном месте и т.д.
Деятельность суда опирается на принципы, закрепленные в конститу ции. Одни из них имеют общий характер, другие распространяются пре имущественно на уголовный процесс, где особенно важна защита прав личности.
305
Х 1465
К числу общих конституционных принципов относятся:
1) Осуществление правосудия только судом, другие должностные лица и органы государства не вправе присваивать себе функции право судия.
2) Независимость судей и подчинение их только закону. Ни .один государственный орган, должностное или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело; судьи решают дело на основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет судебное решение нижестоящей инстанции, то он опять-таки не указыва ет, как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав судебной коллегии, и уже она решает дело по своему убеждению. Прини мая его к своему рассмотрению, вышестоящая судебная инстанция не указывает, как должно быть решено дело, она поручает его рассмотрение коллегии.
3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по при чинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рас смотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам неподведомственности или неподсудности).
4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский, иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонару шения.
5) Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика за счет государства.
6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон.
7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по проце дуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом), ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии можно не только проверять законность и обоснованность решения ниже стоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кас сации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, е большинстве континентальных стран Европы — и апелляция (вторая инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австрии, Германии — апелляция и ревизия.
8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государстве возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлени ем правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск — не возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавше
306
му, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет доказана.
Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголов ного процесса — гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном процессе судебное, т.е. государственное, принуждение проявляется осо бенно жестко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей, которые решают вопрос о его виновности или невиновности; право пользоваться помощью адвоката с момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран — с момента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в установленных законом случаях; презумпция невиновности: каждый об виняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда; никто не может быть осужден повторно за одно и то же преступление; при осуществлении правосудия не допускается ис пользование доказательств, полученных с нарушением закона; закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
Некоторые из названных принципов относятся прежде всего к уголов ному процессу, но распространяются и на гражданские дела (например, о недопустимости доказательств, полученных с нарушением закона, о неприменимости обратной силы закона, отягчающего ответственность).
Органы, и должностные лица, содействующие осуществлению су дебной власти. В актах конституционного права упоминаются различ ные органы и должностные лица, одна из задач которых (иногда не глав ная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи, адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. Деталь но их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в других отраслях права.
Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершив ших преступления. Действуя как представитель государства, она поддер живает публичное обвинение в суде (в делах частного обвинения проку ратура не участвует), осуществляет надзор за местами заключения, в странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор за закон ностью. Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (на пример, в США обязанности генерального прокурора возложены на ми нистра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.). В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функ-
307
ции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участ вует директор публичных преследований.
Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в единую систему, состоять при судах (так называемые следственные судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа следственного комитета.
Адвокатура — независимая и самоуправляющаяся организация. Кол легии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах тоталитарного социализма, постсоциалистических государствах это еди ная организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, напри мер, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалифика ции. В некоторых западных странах адвокатура считается не организа цией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует под контролем министерства юстиции.
Судебная полиция действует при судах. Эти полицейские обеспечи вают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распо ряжения судьи.
Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части, касающейся гражданско-правовых отношений (производят опись иму щества и т.д.).
Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки, юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функ ции.
Глава 1 4
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами административно го, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положе ния об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других государствах выделяется осо бая отрасль и наука муниципального права.
§ 1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория госу дарства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об ласти — районы — общины, четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол гарии, трехзвенное — в Китае, четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес тах — в административно-территориальных единицах, в районах адми нистративной автономии, — определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер риториальных единиц на «естественные» и «искусственные».
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор ганами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территори альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.
Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компе тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право вое положение органов самоуправления регулируется специальными за конами (в некоторых постсоциалистических странах — законами об ос новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими законами (так назы ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.
«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство — раз личная природа административно-территориальных единиц оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются «естественные» и «ис кусственные» административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «есте ственно» группировались для совместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц — вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления — сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии — втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна ченные сверху чиновники (в Польше — воеводы, в Болгарии — управи тели областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию — чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически? странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко на региональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными, тоталитарными режимами представители государства — чиновники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы — районы, округа, где в отличие от других админи стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депута тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите лей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.
§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления
В зависимости от применения той или иной концепции (единой госу дарственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искус ственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различа ются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со ветов.
В соответствии с англосаксонской системой для решениулестных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых долж ностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-терри ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра нах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управлен ческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, — комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверж даются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции мест ного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуп равления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от изби рателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к реше ниям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра чиновни ков на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятель но решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государ ственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дота ции из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправле ния), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местного самоуправления).
В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмот ря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуп равления не получила распространения; там созданы более централизо ванные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных орга нов (Индия, Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская (континентальная) система местного самоуп равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована
313
Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочета ния выборности и назначаемости местных органов. Основанием для при менения того или иного способа формирования местных органов (выбор ности или назначаемости) обычно служат два момента: различение об щинного и регионального звена административно-территориального де ления и признание или непризнание данной административно-террито риальной единицы территориальным коллективом. В общинах (посел ках, городах, объединениях нескольких деревень — они обычно называ ются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно — за мэра. Мэр и его заместители могут изби раться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным вой том. Никаких назначенных сверху администраторов — представителей государственной власти в коммуне нет,
Существует несколько вариантов управления «искусственными» ад министративно-территориальными единицами по этой системе. В соот ветствии с первым вариантом в некоторых административно-территори альных единицах областного или районного звена, которые не рассмат риваются как территориальные коллективы, действуют только назначен ные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы вое водств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рас сматриваются как территориальные коллективы, одновременно действу ют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправ ления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — предста витель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.
Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин «административ
314
ная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким:
комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визи рование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вмес те с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху предста вители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением сове том законодательства или его неработоспособностью.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Арген тине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в неко торых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.
При иберийской системе местного самоуправления и управления на селение административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной админи стративной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда изби рается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное долж ностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнитель ным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-терри ториальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рыча ги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставля ются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.
315
Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рас сматривается как орган государственной власти и в свою очередь избира ет другой государственный орган — исполнительный комитет — колле гиальный орган государственного управления в данной административ но-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителя ми отделов и управлений и при помощи подчиненных им государствен ных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образо ванием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).
Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполни тельной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местно го собрания народных представителей). Чиновники для контроля за дея тельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы госу дарственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.
Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно круп ные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-тер риториальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.
§ 3. Органы общинного самоуправления и управления
Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таи ланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утвержда ется министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.
316
В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобрита нии с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сель ский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные во просы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложе ние). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: уста новлены законом возраст его участников (Филиппины — 15 лет, Танза ния — 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской админи страции или коллективный орган (совет, комитет, правление).
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно прожи вающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномо чий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, стро ительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может прини мать устав данного территориального коллектива, обязательные реше ния и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить мест ные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодичес ки созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избирают ся не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины — глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправ ления.
В небольших общинах советы избирают лишь председателя — мэра — и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное поло жение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только админист ратор.
Важнейшая форма осуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формами самоуправления являются также на родная правотворческая инициатива (предложения граждан должны
317
быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют власт ных полномочий.
Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парла ментариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Ве ликобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.
§ 4. Органы регионального самоуправления и управления
Известно несколько систем регионального самоуправления и управ ления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являют ся только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой ад министративно-территориальной единице нет. При назначаемом из цент ра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник фор мирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назна ченные «сверху» представители государственной власти. Этот спо соб регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления мест ные советы должны уведомлять руководителя государственной админи страции в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице парал лельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компе тенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы орга нов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью:
318
чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.
3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только они назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.
4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.
§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуправления
При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закон;
и обычно только по решению суда), наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра и т.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешателъство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальные служащих на ключевые посты, например на пост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности). Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные
319
отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в неко торых отношениях муниципальным органам, но на деле давление минис терств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации, которым передается обслужива ние определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеет создание специальных округов — школьных, по здравоохранению, эко логических и пр. Тем не менее местные органы самоуправления облада ют в демократических странах значительными полномочиями и ограни чение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расши рением в другом.
Глава 15 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США
Соединенные Штаты Америки — крупнейшая индустриально-аграр ная капиталистическая страна, достигшая высокой степени экономичес кого и технологического развития. Она занимает первое место в мире пс объему валового внутреннего продукта (ВВП), второе — по доле ВВП на душу населения, пятое — по размерам территории (после России, Кана ды, Китая и Бразилии), третье — по численности населения (после Китая и Индии) — 264 млн. человек в 1996 г. США оказывают решающее влия ние на международные отношения.
§ 1. Конституция США
Принятие и структура конституции. Действующая конституция США была принята в 1787 г. в г. Филадельфии конвентом — своего рода учредительным собранием, состоявшим из представителей штатов — государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. в ходе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке. Они создали конфедерацию США. Ее конституционный документ — Статьи конфеде рации — был принят в 1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфий ский конвент был созван в обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикой конфедерации (происходили даже восста ния). Главной целью конвента было реформирование конфедерации, этой «веревки из песка», и прежде всего укрепление государственной власти. Однако на деле было учреждено новое государство — федерация США. После ратификации необходимым большинством штатов в 1789 г. вступила в силу конституция.
Конституция США —'сравнительно краткий документ. В ней содер жится приблизительно 7 тыс. слов. Она состоит из преамбулы, в которой говорится, что народ США принимает эту конституцию в целях создания более совершенного союза, утверждения правосудия и внутреннего спо койствия, организации совместной обороны, содействия общему благо состоянию и свободе, а также из семи довольно пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают не сколько страниц). Большинство статей делятся на разделы.
322
Важнейшими конституционными документами являются также Дек ларация независимости 1776 г. и поправки к конституции, которые обо значаются римскими цифрами. Они не включаются в текст конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. К настоящему времени принято 27 поправок, последняя из них — в 1992 г.
Основные черты конституции США. Конституция США — первая писаная конституция, прогрессивный документ, который оказал влия ние на конституции многих стран мира. Она закрепила образование су веренного федеративного государства, происшедшее в результате осво бодительной борьбы народа против британской короны, провозгласила принцип народного суверенитета, определила демократические принци пы организации государственности (представительное правление, разде ление властей и др.), установила, что федеральное право имеет приори тет над правом штатов. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться доктрина конституционализма.
Вместе с тем конституция 1787 г. имела исторически ограниченный характер, связанный с условиями ее времени, и реакционные черты, обусловленные интересами правящих кругов, в основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов и крупных предпринимателей Севера. В соответствии с представлениями того времени конституция ограничива лась регулированием отношений государственной власти и человека (но преимущественно в судебной сфере и в рамках некоторых личных прав индивида), а также установлением структуры и взаимоотношений выс ших органов государства. В тексте конституции не было статей о полити ческих и социально-экономических правах личности. Политические права были включены первыми десятью поправками, получившими на звание Билля о правах, а положения о многих социальных, экономичес ких, культурных правах отсутствуют в тексте конституции и сейчас. Конституция молчаливо закрепляла рабство негров, позволяя голосовать за них их хозяевам — плантаторам, лишала избирательных прав женщин (последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях (вопросы непосредственной демократии, принципы демократического режима и др.) конституция была пробельна. Иногда ее формулировка казуистичны, имеют недостаточно обобщающий характер. В соответст вии с конституцией США являются по форме правления президентской республикой, по форме территориально-политического устройства — от носительно централизованной федерацией, страной с демократическим государственным режимом.
Декларация независимости 1776 г. провозглашала право народа на восстание против угнетения, независимость от британской короны, исхо дя из концепции естественных прав. Декларация, а затем и конституции закрепляли некоторые неотъемлемые права человека — на жизнь, свободу
323
и стремление к счастью. Многие конституционные вопросы были урегулированы поправками к конституции. Поправки в основном носят характер дополнений.
Вопросы конституционного права регулируются также конституция ми и законами отдельных штатов, законами конгресса и особенно реше ниями Верховного суда США. Последний своими толкованиями без из менения текста конституции создает новые конституционные нормы («живая конституция»), ибо акт 1787 г. был принят в совершенно иной обстановке и в ряде случаев не отвечает современным общественным отношениям.
Изменение конституции. Конституция США — жесткая консти туция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа — конгресса — либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созы ва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодатель ными собраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального конгресса. В результате этих сложностей за два с половиной столетия, как отмечалось, принято лишь 27 поправок (было предложено более 5 тыс. поправок, конгресс принял около 40 из них, необходимое большинство штатов ратифицировало 27). Единичные по правки не имеют принципиального значения, так как посвящены сравни тельно частным вопросам, некоторые вводят, а затем отменяют какие-либо положения (например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют «сухой закон»).
Впервые конституция США была дополнена Биллем о правах (первые десять поправок), принятым в 1789 г. и ратифицированным требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляет важнейшие полити ческие и личные свободы (рассматриваются ниже). Из области социаль но-экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантиях частной собственности: никакая собственность не может отбираться для общего блага без справедливого возмещения. Принципиальное значение имеют три «послевоенные поправки», принятые после Гражданской войны 1861—1865 гг. Это XIII поправка (1865 г.) о признании бывших рабов-негров гражданами США и о равенстве прав граждан, XIV поправ ка (принята в 1966 г., ратифицирована в 1968 г.) о расовом и националь ном равноправии граждан, о запрещении лишения жизни, свободы, соб ственности без должной судебной процедуры, о лишении прав опреде ленных должностных лиц за участие в мятеже, о некоторых вопросах государственного долга и XV поправка (принята в 1869 г., ратифицирова на в 1870 г.) о равенстве избирательных прав граждан-мужчин. XIX по правка (принята в 1917г., ратифицирована в 1919г.) предоставила изби рательные права женщинам, XXIV — запрещает лишение избиратель-
324
ных прав за неуплату налогов, XXVII — запрещает сенаторам и палате представителей увеличивать размер своего жалованья. Другие поправки касаются способа избрания президента и сенаторов, преемственности власти в случае досрочного прекращения своих полномочий президен том, отдельных вопросов правосудия и т.д. Поправки, как и конституция, во многом имеют прагматический характер.
Конституционный контроль осуществляется общими судами, а окончательное решение по федеральным актам принимает Верховный суд США, по актам штатов — обычно верховные суды штатов, но и в последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдет необхо димые судебные инстанции) Верховный суд США может принять оконча тельное решение. Об особенностях конституционного контроля, осу ществляемого общими судами, говорилось в Общей части курса.
§ 2. Основы правового статуса личности
Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регу лирования, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых пра вах. Как отмечалось, политические права гражданина были включены в конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключени ем поправки V о гарантиях частной собственности). Эти права не счита ются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков — защищаются лишь производные от них права, например право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах о гражданских правах, принятых в 50—60-е годы, о судебных прецедентах (особенно о решениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например право на информацию, на здоро вую окружающую среду.
Первым конституционным документом, в котором говорилось о пра вах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека — оправе на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые было сформу лировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобри тании).
Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной форме. Кроме чрезвы-
325
чайных ситуаций она запрещает приостанавливать действие правила ха-беас корпус, предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав чле нов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, ис ключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для заня тия какой-либо государственной должности.
Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэ тому его формулировки носят запретительный характер, так как запре щают ограничивать права и свободы, которые презюмируются. Это отно сится и к политическим правам. Билль устанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собра ний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о пра вах, обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (докумен тов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории граждан ских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.
Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Выше уже были перечислены эти поправки, начиная с XIII (1965 г.), отменившей рабство негров. Од нако в целом Декларация независимости, конституция США и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, который соответствовал бы международным стандартам — Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим в силу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, но восполняются конституциями отдельных штатов, феде ральными законами, судебными прецедентами.
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
В США существуют многие тысячи самых различных объединена граждан как на федеральном уровне, так и в масштабах штатов, отдельных городов. Это женские и молодежные организации, профсоюзы союзы предпринимателей и фермеров, союзы потребителей, экологические и культурные объединения, разного рода фонды, многочисленны'
326
клубы и т.д. Среди них есть как прогрессивные объединения, так и орга низации реакционного характера (например, расистская организация ку-клукс-клан, Партия белых и др.). Не все они участвуют в политической жизни (профсоюзам, например, политическая деятельность законом за прещена), а роль участвующих в этой жизни «групп давления» на госу дарственную власть далеко не одинакова. Решающее значение в полити ческой жизни США имеют в основном две политические партии: Рес публиканская и Демократическая, созданные еще в XIX в. При их воз никновении и в первые десятилетия существования между ними были принципиальные разногласия: «демократы» южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров, республиканцы Севера требова ли отмены рабства негров и их равноправия с белыми гражданами. После Гражданской войны 1861—1865 гг. существенные различия между этими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопро сам внутренней и внешней политики есть и сейчас. Республиканцы, ко торые с 1994 г. имеют большинство с обеих палатах конгресса, выступа ют во внутренней" политике за сокращение финансовых социальных про грамм (ассигнования на образование, здравоохранение, жилье, помощь безработным), а во внешней политике требуют решительно сократить финансовую помощь зарубежным странам. Демократы, которым принад лежит пост президента, занимают противоположные позиции. Систему, при которой пост президента находится в руках одной партии, а в кон грессе большинство принадлежит другой, называют в США «разделен ным правлением». Это нередкая специфическая ситуация при двухпар тийной системе, когда две партии чередуются у власти.
Обе главные партии не имеют постоянных программ — они принима ют лишь предвыборные манифеста, и то главным образом в год выборов президента, не имеют постоянного членства (членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся по желанию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты. Национальные съезды партий созываются раз в четыре года для выдви жения кандидатуры президента, между съездами функционируют наци ональные партийные комитеты, избираемые съездами.
Деятельность партии обеспечивается постоянным профессиональ ным партийным аппаратом, структура которого приспособлена к выбо рам. Глава низшего партийного органа («капитан»), действующего на избирательном участке, назначается вышестоящим партийным органом. Партийные комитеты есть в районах крупных городов, в городах, графст вах (административно-территориальных единицах), штатах. Эти комите ты состоят из местных функционеров, бизнесменов и, как правило, не избираются, а создаются путем различных согласовании между местной
327
политической элитой. Национальный комитет, возглавляющий эту сис тему, большой роли не играет, политику партии определяет ее лидер. Главная цель этого органа — обеспечить победу лидера партии на прези дентских выборах.
Заявку на лидерство в партии делает перед президентскими выбора ми тот или иной известный политик, обычно сенатор или губернатор штата, но само лидерство является переменным, оно определяется тем, сколько штатов и какие из них поддержат его кандидатуру на первичных выборах (первичные выборы — это голосование членов партии — изби рателей по выдвижению «кандидата в кандидаты»).
Обе партии пользуются определенными привилегиями в избиратель ной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах (праймериз) определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатах от 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе, В иных условиях политическая система США не могла бы работать так гладко.
Общефедеральными партиями считаются также очень небольшая пс численности Коммунистическая партия, не имеющая социальной под держки в американском обществе (ни один коммунист не был избран е конгресс, хотя такие выдвижения, как и на посты президента и вице-пре зидента, имели место), Международная партия зеленых (экологическая партия), Социал-демократическая партия, Социалистическая партия труда, Американская независимая партия, Прохибиционистская партия, выступающая за запрещение продажи спиртных напитков. Эти партии функционируют не во всех штатах, а те из них, которые имеют в своем названии слово «социалистическая», даже вместе взятые, на выборах не собирают и 1% голосов.
Конституция США, включая поправки, о партиях не упоминает, пс традиции они считаются «частным делом», «клубом» их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральные законы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образом финансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принято законо дательство, также касающееся роли партий в выборах. В некоторых шта тах действует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций, считающихся экстремистскими, в том числе Коммунисти ческой партии. Федеральных законов общего характера о партиях нет Закон 1974 г. регулирует вопросы финансирования партий и других объединении во время выборов. В отдельных штатах есть законодательство
328
определяющее порядок организации и деятельности партий, основы их организационной структуры, но опять-таки в связи с выборами. Сущест вуют решения Верховного суда США, которые касаются роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретных вопро сов. Есть также множество решений верховных судов отдельных штатов, но они преимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.
Большое влияние на политику государства, особенно экономичес кую, оказывают предпринимательские союзы, действующие в различ ных формах (отраслевые и национальная ассоциации, торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране около 3 тыс. В общефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация промышленников, вклю чающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата, членами которой являются более 3600 торговых фирм. Специаль ных законов об этих ассоциациях нет. Они действуют на основе общих положений об ассоциациях и судебных прецедентов, относящихся к от дельным сторонам их деятельности. По настоянию Национальной ассо циации промышленников в свое время были приняты законы Тафта — Хартли и Лэндрама — Гриффина, ограничившие права профсоюзов и возможности забастовок. Под ее руководством действует «круглый стол бизнеса» — периодические совещания представителей около 200 круп нейших фирм. На его заседаниях вырабатываются предложения для кон гресса и президента, в частности по вопросам экономической политики. В отличие от стран континентальной Европы эти организации предпри нимателей в США не выполняют публично-правовых функций. За ред чайшими исключениями они не осуществляют арбитражных функций, не регистрируют торговые марки и т.д. По этим вопросам американские предприниматели предпочитают обращаться в суд.
Профессиональные союзы США строятся частично по цеховому, а частично по производственному признаку. Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит менее 1 /5 всех работающих по найму. Круп нейшее профсоюзное объединение имеет двойное название: Американ ская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, — принятое после их слияния. В состав этого объединения входит более 90% всех членов профсоюзов.
Профсоюзы США не играют большой роли в политической жизни, что отчасти связано с законодательством, запрещающим их политическую деятельность (в американской правовой доктрине под политической дея тельностью понимается прежде всего участие в выборах, а, например, организация демонстраций с экономическими требованиями, использо вание законных мер давления на государственную власть не запрещены).
32е
Федерального закона о профсоюзах в США нет, лишь некоторые ас пекты их правового положения регулируются законами Вагнера (1935 г.), Тафта — Хартли (1947 г.), Лэндрама — Гриффина (1959 г.). Эти законы, запрещая профсоюзам политическую деятельность, вместе с тем признают их право на заключение коллективных договоров с нани мателями, на организацию забастовок, хотя и ограничивают забастовки на предприятиях национального значения (правительство может отсро чить забастовку на «период охлаждения» — до 80 дней). Законы обязы вают профсоюзы представлять в министерство труда сведения об их руководителях, отчеты о деятельности и финансах. В большинстве кол лективных договоров, однако, есть пункты об отказе от забастовок. Кроме того, внедрение новых технологий, работа по индивидуальным контрактам снижают значение профсоюзов. Тем не менее профсоюзное движение за длительную свою историю добилось больших успехов, в том числе установления законодательного минимума оплаты труда — 4,25 центов за час работы.
В США существует несколько фермерских организаций, которые в основном заняты тем, что стремятся удерживать высокие цены на сель скохозяйственную продукцию, и в политической жизни участвуют не очень активно, преимущественно в качестве группы давления на законо дательную власть. Правительство принимает меры по сохранению ста бильности цен, ищет новые рынки для сбыта сельскохозяйственной про дукции за рубежом, но для того, чтобы удерживать цены, ограничивает ее производство, выплачивая фермерам компенсацию из государственно го бюджета за неиспользуемые возможности.
Большую роль в политической жизни США стали играть комитеты. политических действий (политические комитеты), которые начали со здаваться в массовом порядке в 80-е годы. Они формируются различными партиями, общественными объединениями, политическими деятелями с целью поддержки определенных кандидатур на выборах, главным обра зом путем сбора финансовых пожертвований. Финансовая деятельность этих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются фе деральным законом 1974 г. Политическим комитетом может быть объяв лена уже существующая гражданская организация.
Весьма важной группой давления в США являются лоббисты, дейст вующие при конгрессе. Это американское изобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и в меньших масштабах. Лоббисты — представители фирм, банков, общественных объединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятию оп ределенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, кото-
330
рых они представляют. В США действует закон о лоббизме 1946 г. По этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить, чьи интересы они представляют, кто финансирует их дея тельность и каков их личный гонорар. С одной стороны, лоббизм — про явление силы денег, их влияния на законодательство, с другой — реги страция и определенная открытость лоббизма дает возможность осу ществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимает ся тот или иной закон.
В условиях широкого развития информации (в США существует 75 каналов телевидения и 11 тыс. периодических изданий) большое вли яние на общественное мнение и через него на политику оказывают сред ства массовой информации. Конституция США (поправка I) гарантиру ет свободу распространения информации, в том числе политической. Действует также закон о коммуникациях 1934 г. и о свободе информации 1974 г. Цензуры не существует, но может быть ограничена информация (прежде всего реклама), причиняющая ущерб здоровью населения, его морали. Уголовным и административным законодательством запрещают ся призывы к насилию.
Для выявления общественного мнения в США часто проводятся опро сы населения по тем или иным вопросам; этот институт зародился впе рвые в США.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Выборы, отзыв депутатов, народная законодательная инициатива, референдум регулируются конституцией США и федеральным законодательством только частично (выборы) или вообще не регулируются Отзыв членов конгресса, народная законодательная инициатива, рефе рендумы не имели места в масштабах страны, но на уровне штатов эти средства используются.
В США выборы регламентируются в основном законодательством штатов, поскольку конституция передает вопросы о требованиях к изби рателям на усмотрение штатов (разд. 2 ст. I). Однако, во-первых, вопросы избрания конгресса и президента изначально регулировались конститу цией США, а во-вторых, федерация неоднократно вмешивалась в реше ние вопросов выборов, особенно в отношении активного избирательного права (поправки, предоставившие избирательные права независимо от расы и национальности, а также женщинам, отменившие «избиратель ный налог», снизившие избирательный возраст до 18 лет). Были приняты федеральные законы, снизившие ценз оседлости на федеральных выбо-
331
pax (1970 г.), отменившие ценз грамотности (1975 г.), установившие допустимые размеры пожертвований для поддержки кандидатов (1974г.).
В федеральном конституционном законодательстве США не фикси руются принципы избирательного права. Практически выборы являются всеобщими (ценз оседлости составляет 30 дней для президентских выбо ров и от 1 до 30 дней — для других, что устанавливается законодательст вом каждого штата), равными, так как каких-либо преимуществ для оп ределенных социальных групп или категорий населения не существует и приняты законы (1972 г.) и решения Верховного суда (1964 и 1969 гг. и др.) о необходимом равенстве избирательных округов. Во все предста вительные органы выборы прямые (в сенат — с 1913 г.), но президент и вице-президент США избираются путем косвенных выборов (выборщи ками). На выборах применяется тайное голосование (бюллетени, избира тельные машины, специальные электронные карточки избирателей).
Центрального органа по проведению выборов в США не существует, Федеральная избирательная комиссия организацией выборов не занима ется, она в основном наблюдает за исполнением тех законов о федераль ных выборах, которые приняты конгрессом. Подсчет голосов по выборам президента и вице-президента проводят служащие в Вашингтоне. Он имеет, по существу, формальный характер, так как уже при избрании выборщиков и определении партийной принадлежности их большинства видно, кто будет президентом и вице-президентом. На выборах в кон гресс в каждом штате определяют победителей по избирательным окру гам. В разных штатах это делают либо комиссии, либо должностные лица. В целом в штате организацией выборов также ведает либо секре тарь штата, либо избирательная комиссия, создаваемая из представите лей партий, выдвинувших кандидатов. Избирательные округа в палату представителей одномандатные, в сенат — двухмандатные (от каждого штата избираются два сенатора, обычно выдвинутые той или иной пар тией). Для выборов президента и вице-президента вся страна составляет единый национальный (федеральный) избирательный округ. В большин стве штатов США регистрация избирателей необязательна. Не включаются в списки избирателей умалишенные и осужденные к лишению свободы.
Для кандидатов в парламент, на высшие федеральные должности кроме обладания полнотой политических и гражданских прав устанавли ваются дополнительные условия: повышенный возраст (например, для президента — не менее 35 лет), срок пребывания в гражданстве США (для сенатора — 9 лет, для кандидата на должность президента — 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (это относит ся к членам конгресса). Существует и норма обычного права, согласно
332
которой кандидат в парламент должен проживать в том округе, от кото рого баллотируется.
Кандидаты в представительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате (в США избираются многие должностные лица) выдвигаются различным образом: на партийных съездах (конвен тах), общими собраниями партийных фракций в конгрессе, на так назы ваемых праймериз — первичных выборах, где избиратели, считающие себя членами той или иной партии, путем голосования определяют кан дидата в кандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем официально предложено в качестве кандидата.
Победитель определяется в США на основе мажоритарной системы относительного большинства (президент и вице-президент — на основе абсолютного большинства). Какого-либо обязательного процента явки избирателей для голосования не существует, выборы признаются состо явшимися при любом числе голосующих (в парламентских выборах обычно участвует менее половины избирателей, в президентских — иногда более половины). На выборы в США расходуются огромные фи нансовые средства: закон, ограничивающий расходы кандидатов в пала ту представителей конгресса 70 тыс. долл., а в сенат — 150 тыс., не соблюдается (известны случаи, когда отдельные сенаторы расходовали для своего избрания десятки миллионов долларов). На выборах прези дента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.
Федеральные выборы, проводимые раз в четыре года одновременно для избрания президента и вице-президента, а также членов конгресса, называются генеральными, а выборы раз в два года, когда избираются только члены палаты представителей и часть сената, — промежуточ ными.
Отзыв избранных депутатов предусмотрен только в отдельных шта тах. Отозваны могут быть члены муниципальных представительных орга нов и некоторые должностные лица. Народная законодательная инициа тива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы же проводятся в штатах и на муниципальном уровне чаще.
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть в системе разделения властей. Консти туция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Статья I конституции посвящена законодательной власти (конгресс США), ст. II — исполнительной (президент), ст. Ill — судеб ной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий
333
между органами государства, установления системы сдержек и проти вовесов властей, их взаимозависимости. Деятельность президента и Вер ховного суда осуществляется на основе законов, принятых конгрессом, но, с другой стороны, президент имеет право отлагательного вето в отно шении законов, а Верховный суд может признать законы и акты прези дента неконституционными и тем самым парализовать их действие. Пре зидентская власть распространяется на Верховный суд: президент назна чает его членов, но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению сената (2/3 голосов). С помощью такой системы государственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении более двух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ее ветвью. Однако напомним:
эта эффективность во многом зависит от двухпартийной системы, к кото рой приспособлены выборы и все функционирование государственного механизма.
Структура и порядок формирования конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одно мандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демокра тической и Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторов избиралась на два года, еще треть — на четыре года, так, чтобы затем каждый сенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенатором необхо димы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.
Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентария ми, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избира телями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нару шение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот пери од. Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: члены нижней палаты — 120 тыс. долл. в год, сенаторы — 98,4 тыс. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с
334
населением, доводят нужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата — секретарей, референтов, по мощников (9—25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми ко мандировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачива ются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пен сию, размер которой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).
Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Засе даниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является предста вителем партии большинства), в сенате председательствует вице-прези дент (в период отсутствия вице-президента может быть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как и в дру гих странах англосаксонского права, пользуется большими полномочия ми: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комис сии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом па латы; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решаю щий. Председатель сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» — путем бес конечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенато ров выступление можно ограничить одним часом).
Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, нало гообложению и др.), которые координируют деятельность конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в сенате — 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законо проектами, организуют парламентские слушания, контролируют дея тельность администрации и т.д.; временные специальные комитеты для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы).
Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Согла сительные комитеты (комиссии) создаются для преодоления разногла сий между палатами. Важное значение имеют постоянные специализи рованные комитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они
335
вправе вызывать свидетелей и заслушивать их показания, министры со ответствующего профиля ежегодно представляют этим комитетам отче ты о своей деятельности. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочия ми: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользу ются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.
В обеих палатах конгресса имеются партийные фракции большинст ва и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализиро ванные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседани ях). Особенно велика роль лидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежит Республиканской пар тии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законо проекта).
При конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.
Полномочия конгресса. У конгресса есть общие полномочия, кото рые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат:
только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия: например, палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицирует меж дународные договоры.
Полномочия конгресса в конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. К числу общих полномочий конгрес са относятся полномочия: финансовые (установление и взимание нало гов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установле ние наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротст ва, торговли с иностранными государствами и между штатами, установ-
336
ление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение оборо ны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным пра вом). В конституции говорится также и о других полномочиях конгресса:
издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исклю чительные законодательные полномочия для особого района местопре бывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Ко лумбия, где находится столица государства Вашингтон), а также на тер риториях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных скла дов, арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий конгресса, записанных в конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для за хвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных реп рессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осущест вляются конгрессом. Некоторые из них официально отменены междуна родными соглашениями.
Конституция устанавливает для конгресса и ряд запретов: запрещает ся выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правил хабеас корпус в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.
Деятельность конгресса. Конгресс работает в сессионном поряд ке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7—8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, рабо тают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общест венно значимым вопросам внешней и внутренней политики.
Главной формой деятельности конгресса является законодательст во. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некото рых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посла-
337
1465
ниями президента конгрессу, а члены парламента нередко вносят законо проекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в про талкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.
Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмот рена в Общей части учебника. Обыкновенные законы принимаются про стым большинством состава обеих палат. Для принятия конституцион ных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет. Текст законопроек та, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.
Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие ре золюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касают ся только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каж дой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут прини маться и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.
§ 6. Исполнительная власть
Президент, вице-президент и министры. Согласно конституции исполнительную власть в федерации осуществляет президент. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно, а не по совету кабинета министров. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников прези дента и не образуют правительства, это кабинет президента, его совета тельный орган. Сказанное отнюдь не означает, что министры не имею-исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако они осуществляют такую власть на основе делегирования им соответст вующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США тоже нет. Эту роль выполняет президент, но он является непререкаемым
338
премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием решения принимает президент. Бывали случаи, когда все министры вы сказывались против предложения президента, но он принимал свое решение.
Под руководством президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральных должностные лиц (один только сенат утверждает более полутора тысяч таких наиболее важных назначений).
Вице-президент (его кандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой президента от соответствующей партии) существенных полномочий не имеет. Он замещает президента, председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента.
Выборы президента и вице-президента. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем — выборщиками сроком на 4 года. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на вице-президента, посколь ку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от той или иной партии). Правда, Ф.Рузвельт был избран президентом трижды, но такая поправка к конституции, введенная специально для него, затем была отменена.
Условия для активного избирательного права при выборах президен та и вице-президента те же, что и на выборах в конгресс (разными могут быть только сроки оседлости), но в отличие от конгресса избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков президента. Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравне нию с требованиями к кандидатам в члены конгресса: кандидат в прези денты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рож дению (а не натурализованное гражданство), проживать в США постоян но не менее 14 лет.
Кандидат в президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах, на этих же выборах выдвигаются кандидатуры на национальный съезд той или иной партии. Кандидат, получивший большинство голосов в штатах (в большинстве штатов), обычно выдвигается офици ально кандидатом в президенты на съезде партии, но иногда заправилы партии предлагают и иную кандидатуру (так называемую серую лошад ку). Впрочем, в последние десятилетия такая практика не применяется. Кандидаты регистрируются в штатах, но в некоторых из них ставятся дополнительные условия для регистрации кандидатов, не принадлежа щих к одной из двух главных партий. Кроме того, таким кандидатам (в
339
22»
том числе так называемым независимым) избирательные расходы возме щаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью.
В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедель ника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за вы борщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате долж но быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов (депутатов и сенаторов), избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщи ков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям обычно предлагается два списка выборщиков от двух пар тий, иногда — третий от имени независимого кандидата или третьей партии (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). При подсчете голосов, поданных за списки выборщиков, используется мажоритарная система относительного большинства. При этом иногда бывает, что список выборщиков от одной партии получает больше голо сов избирателей в целом по стране, чем от другой партии, но поскольку число выборщиков от штатов неравно, у кандидата в президенты от пер вой партии может оказаться меньшее число выборщиков (так было, на пример, в 1984 и 1992гг.).
После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру президента. Формально выборщик вправе голосовать за любую канди датуру, но фактически его голосование предопределяет партийная при надлежность: выборщик — активный деятель партии своего кандидата, и от его избрания он ожидает определенных благ для себя, прежде всего должностей по службе. Поэтому, когда становится известно количестве выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы президента уже фактически состоялись, и проигравший кандидат по телефону по здравляет соперника. Но юридически выборщики еще должны проголо совать, и они делают это в столицах своих штатов. Документы пересыла ются в Вашингтон, председателю сената. Результаты суммируются v. оглашаются в присутствии членов конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е 270. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, пала та представителей избирает президента, а сенат — вице-президента и;
числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщике! (такая ситуация была дважды, но давно — в 1820 и 1824 гг.).
Полномочия президента. В общем виде конституция устанавливает что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Эта формулировка позволил;
расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции
340
подразумеваемых в конституции полномочий. Кроме того, конгресс делегирует президенту чрезвычайные полномочия. Конституция содержит также детализацию полномочий президента. Президент пред ставляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них называ ются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратифика ции сенатом, хотя должны представляться в обе палаты конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе решений президента американ ские войска вели войну во Вьетнаме, Ливане, Ираке, бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали и т.д. Однако в на стоящее время действует закон, требующий согласия конгресса на ис пользование американских вооруженных сил за рубежом.
Президент имеет важные полномочия по отношению к конгрессу:
он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагатель ного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосов при сутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето пре зидента. Для осуществления вето президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи президента. Если пре зидент не подпишет закон до окончания сессии парламента, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматри ваться как новый, с соблюдением полной процедуры.
Президент назначает высших должностных лиц, послов, федераль ных судей и т.д. с согласия сената (достаточно простого большинства в сенате). Обычно сенат утверждает назначение президента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям. Для на значения других должностных лиц такого согласия не требуется. Прези дент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответ ственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, пред ставляет соответствующие документы конгрессу. Он имеет право поми лования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий пре зидент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.
Ответственность президента. Президент США политической от ветственности перед конгрессом не несет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, если будет признан виновным в
341
измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедур:
возбуждает палата представителей конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемое большинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение, передается в сенат, который рассматривает дело по существу по правилам уголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в сенате председательству ет не вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. В решении сената говорится только об отстранении президента от должности или об отказе от этого. Если президент отстранен, он может быть затем привлечен к ответствен ности за уголовное преступление как обычное лицо. Ни один президент в порядке импичмента в США уволен с должности не был, хотя этот вопрос сенатом рассматривался несколько раз.
В порядке импичмента могут быть смещены также некоторые высшие должностные лица — министры, послы, федеральные судьи и др. Такое не раз бывало.
Конституция не упоминает о возможности отставки президента, но она однажды имела место (президент США Р.Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, на рушающем конституционный принцип тайны коммуникаций).
Министерства и ведомства. Конституция США не знает понятия кабинета. Он существует по обычаю. Кабинет президента США неве лик, в его состав входят министры и те лица, которым президент предо ставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек:
руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета прези дент назначает, как правило, из своей партии, но бывало, особенно в ответственные периоды развития страны, что президент, исходя из кон цепции «разделенной ответственности», назначал министрами и полити ческих деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некото рые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.). Число различных ведомств при президенте достигает нескольких сот, решающие их них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономи ческой политике и др.). Поэтому в США принято говорить не о прави тельстве, а об администрации президента.
342
§ 7.Судебная власть
В США самое большое в мире число юристов на душу населения, а в среднем в год бывает 25 млн. судебных процессов. Здесь существуют две судебные системы: федеральная система и судебная система шта тов. Обе они возглавляются верховными судами соответственно феде рации и каждого штата. Судебная система США в соответствии с за коном о судоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда США, апелляционных судов (их 12) и окружных судов (94). Воен ные суды составляют особое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решению конгресса, их судьи назначаются прези дентом с согласия сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).
Дела по первой инстанции с применением федеральных законов рас сматривают окружные суды общей юрисдикции (по уголовным и граж данским делам). В округах существуют также специальные суды: на логовые, таможенные, претензионные по искам к правительству США и др. Апелляционные суды рассматривают жалобы на решения окруж ных судов, апелляционный процесс проходит, как и процесс по первой инстанции, с вызовом свидетелей, представлением документов, т.е. дело рассматривается по существу. Апелляционные суды рассматривают также жалобы на решения налоговых и претензионных судов, но для окружных таможенных судов существует специальный апелляционный суд.
Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США. Он состоит из 9 членов, включая председателя, которые назначаются президентом США с согласия сената. Верховный суд служит первой инстанцией по делам, где стороной являются дипломаты иностранных государств или штат, но в основном он выступает как апелляционная инстанция с элементами кассации (как таковой отдельный институт кас сации судебной системе США неизвестен). С 1803 г. Верховный суд осуществляет конституционный контроль, будучи последней и решаю щей инстанцией по данному вопросу. Конституции США институт судеб ного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основе судебного прецедента. Верховный суд толкует конституцию США, про веряет конституционность законов США и штатов, проверяет закон ность нормативных актов исполнительной власти, устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты), если положения, сформулирован ные судом, представляют собой не «попутно сказанные», а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет только последующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он является решающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного
343
судебного дела, а не в виде особого иска о конституционности. Закон (или его часть), признанный неконституционным, формально судом не отменяется (суд не имеет такого права), остается в сборниках законов, но не применяется судами, т.е. лишается юридической защиты. С 1803 г Верховный суд признал неконституционными около 130 положений за конов.
Суды штатов могут рассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (по обычным делам последней инстанцией является верховный суд штата, по вопросам конституционности — Вер ховный суд США). Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов — по делам несовершеннолетних. по трудовым спорам; в прибрежных штатах — морские суды и т.д.
В учреждениях есть административный судья, назначаемый на чальником учреждения. Он выносит лишь предварительные решения пс жалобам граждан. Если такое решение не опротестовано в общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становится окончательным.
Суды формируются по-разному: судьи избираются населением, на значаются мэрами городов, муниципальными властями, председателям? вышестоящих судов. Список присяжных заседателей обычно составля ется муниципальными органами при участии различных объединение граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяют ся по жребию. В делах, связанных с вопросами национальных мень шинств, присяжные подбираются особенно тщательно, часто путем со гласовании различных объединений и судебных инстанций.
В США традиционно значительна роль судебных приказов. В насто ящее время осталось только три вида приказов федерального судьи: упо мянутый выше хабеас корпус (доставка к судье задержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражи незакон но задерживаемого лица); мандамус (или обязывающий инджанкшн) — приказ судьи прекратить бездействие и выполнить должное; инджанкц (запретительный инджанкшн) — запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям, предприятиям совершать какие-либо действии или требование их прекращения (речь идет о действиях, которые по закону не должны совершаться).
Нередко в судебной практике США используется так называемое декларативное суждение: ответ судьи на обращение сторон, предпринятое с целью узнать мнение суда по существу спора, а затем подать иск или отказаться от этого.
§ 8. Американский федерализм
Субъектами федерации США являются 50 штатов. Территория
США включает также острова Пуэрто-Рико (3,4 млн. жителей) иГуага. (110 тыс.). Острова Микронезии (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются «ассоциированными государст вами» с США. Большинство из них — члены ООН, у них есть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается «свободно присоединившимся государством», этот остров — не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и гу бернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство (как и в штатах), но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а в палату представителей они посылают только по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещатель ного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В Пуэрто-Рико проводились референдумы по преобразованию острова в штат, но его избиратели голосовали против.
В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа (30 тыс. жителей) и Виргинские острова (70 тыс. жителей), имеющие статус территорий США. Там существует практически назначаемая администрация. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия. В отличие от других названных территорий жители округа избирают трех выборщиков для участия в выборах президента. Они посылают также одного делегата в нижнюю палату конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия в отношении округа принадле жат конгрессу. Вашингтон — столица США, находящаяся на территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми вы борами городской совет и мэра.
Штаты — это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861—1865 гг.). Однако они принимают свои конституции, которые должны соответствовать конституции США (конституции штатов в отличие от конституции США принимались не однократно и являются часто гораздо более пространными). Штаты впра ве издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граж дане равноправны на территории всей федерации. Конституция запреща ет штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска.
345
Структура органов штатов сходна со структурой федеральных орга нов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпа латные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблет ся от двух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор, изби раемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов — выбор щиками) на 2—4 года. Законы передаются на подпись губернатору, кото рый обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). Однако в отличие от президента США губернатор не назна чает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица — казна чей, атторней и др. — могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими.
Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреж дать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии конгресса и законодательных собраний штатов.
Федерация США — относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключитель ной компетенции штатов. Со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основе доктри ны подразумеваемых в конституции полномочий. Иногда штаты протес туют против этого, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. С другой стороны, федерация ежегодно предо ставляет штатам значительные денежные субсидии, правда, на строго определенные цели, проверяя их использование. Кроме того, в последние десятилетия федерация, стремясь разгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решению социальных вопросов
§ 9. Местное самоуправление и управление
Система местного самоуправления и управления в штатах строите? на основе административно-территориального деления, а последнее вхо дит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.
Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства (это назва ние унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу после образования США отмене ны). Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы
346
графств и многих должностных лиц — шерифа, отвечающего за общест венный порядок, прокурора или атторнея — представителя штата, каз начея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального ис полнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.
Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют три системы городского самоуправления. В боль шинстве городов применяется система совет — управляющий Населе ние избирает совет, который избирает мэра; но мэр только председатель ствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управ ление осуществляет нанимаемый по контракту специалист — чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для управления конкретными сферами, руководит их работой. Приблизи тельно в 40% городов существует система совет — мэр. Население отдельно избирает городской совет и мэра, который управляет городом. Он имеет право отлагательного вето по отношению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решения совета. В очень немногих городах существует комиссионная система: население изби рает комиссию в составе обычно 3—7 человек, которые одновременно осуществляют функции городского совета и ведают поделенными между ними отраслями управления.
Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сло жились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностя ми, а тауншипами — группу примерно однородных поселков. В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собра ния жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается испол нительный комитет (3—5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания выбирают также некото рых должностных лиц: казначея, констебля — ответственного за обще ственный порядок.
Компетенция органов местного самоуправления определяется кон ституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муници пальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хо зяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль за местными управленческими органами, информация населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов.
347
Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профили:
округа.
В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комите ты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).
Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизитель но 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджета отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных орга нов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им пере даются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюд жет штата.
Глава 16 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (сокращенно называемое Великобританией, а иногда, по имени основной части, — Англией) традиционно играет существенную роль в мировой политике, хотя после распада Британской империи эта роль значительно снизилась. Великобритания — развитое индустриально-аграрное капи талистическое государство. По размерам территории она в 40 раз меньше США, по населению — почти в 5 раз меньше (58 млн. человек в 1997 г.). Она занимает восьмое место в мире по объему ВВП, но 16-е — по доле ВВП на душу населения (наряду с Италией и Финляндией).
§ 1. Конституция Великобритании
Структура конституции. В Великобритании нет писаной консти туции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны. Юридическая кон ституция Великобритании включает самые разные источники, число которых невозможно установить точно: ни в законодательстве, ни в док трине не выработано критериев, по которым тот или иной источник права следует относить к составным частям конституции. Конституция Вели кобритании считается неписаной, поскольку наряду с письменными до кументами ее важной составной частью являются неписаные конститу ционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные, обрядо вые вопросы заседаний парламента (например, поиски бочек с порохом в подвалах парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля, или насильственное водворение председателя нижней палаты — спике ра — на его почетное место), а иногда принципиальные вопросы (право вето монарха и др.).
Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источ ников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.
Статут — акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства — монархом. Лишь отдельные акты, составляющие
349
часть британской конституции (например, Великая хартия вольностей 1215 г.), были приняты иначе. Все законы (они в отличие от США офици ально называются здесь актами) обладают одинаковой юридической силой (поэтому, в частности, в Великобритании нет института конститу ционного контроля). Однако к числу конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию воль ностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и под данных, преимущественно знати), хабеас корпус акт 1679 г. (он предус матривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о пра вах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шот ландией (1706 г.), о парламенте (1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько), несколько актов о граждан ских правах, акты о министрах короны, о местном управлении (послед ний акт принят в 1985 г.), хотя в Англии по традиции нормы о местном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а к администра тивному праву. Впрочем, конституционное и административное право обычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколько десятков конституционных актов, другие, учитывая некото рые конституционные положения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех с половиной сотнях таких законов. На деле многие акты средних веков и более позднего времени хотя и публикуются как конституционные документы, но не являются действующими: их положения поглощены или отменены более поздними документами.
Судебный прецедент — это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов (Апелляционного суда. Высокого суда и др.), публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении ана логичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предше ствующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и преце денты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали и этики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится к судам канцлера и получило название «право справедливости»). В.нем тоже есть конституционные нормы, хотя их и очень мало. В настоящее время обе эти ветви судебных решений объединяются под общим названием прецедентного права. Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям короны, а также некоторые права граждан (подданных).
Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности выс ших органов государства (не судов). Конституционные обычаи имеют
350
более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи опре деляют, например, неприменение монархом права вето, порядок форми рования правительства, существование и роль кабинета министров, ста тус министров).
Доктринальные источники — это мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним обращаются парла мент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулиро вании.
Содержание конституции. В отличие от конституции США, кото рая хотя и носит прагматический характер, но все же регулирует в систе ме некоторые основные конституционные отношения, для британской конституции характерен крайне фрагментарный характер. Ее различные источники регулируют отдельные вопросы и нередко делают это лишь частично. Многие важнейшие вопросы (общественный строй, партии, социально-экономические права и др.) в конституционном праве не толь ко не урегулированы, но даже не упоминаются.
По конституции Великобритания — парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов (Шотландия и др.), госу дарство с демократическим режимом в условиях действия двухпартий ной системы.
Изменение конституции. Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко при спосабливать ее к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фик ций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты, кон ституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае его нарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихся конституционными, нет. Их роль, вли яние, сила измеряются только их авторитетом.
§ 2. Основы правового статуса личности
Поскольку в Великобритании нет отчетливо выраженного юридичес кого разделения конституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личности на конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных прав определяется не столько закона ми,(хотя принят ряд специальных законов, начиная с Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционными обы-
351
чаями. Главный из принципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами.
После второй мировой войны, когда у власти находилась Лейборист ская партия, в законодательстве были зафиксированы определенные га рантии социально-экономических прав, хотя сами эти права нигде отчет ливо не закреплены. Речь идет о пособиях по безработице, бесплатном образовании в школе, праве на забастовку, государственной медицине и т.д. Политические права (свобода слова, собраний, митингов, демон страций) регулируются в основном обычаями, в законодательстве эти свободы предполагаются естественно существующими, и оно устанавли вает лишь определенные требования для их осуществления, например уведомление или разрешение полиции на проведение демонстраций, право полиции запретить на определенный срок митинги в районах, где возможны беспорядки на социальной или этнической основе, и т.д. Лич ные права регулируются немногими законами (например, упомянутым хабеас корпус актом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с актами о процессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами.
В последние десятилетия, когда у власти находятся консерваторы, некоторые положения законодательства о правах граждан ужесточе ны — в отношении профсоюзных свобод и забастовок, некоторые ог раничения личных прав введены в связи с актами о борьбе против терроризма.
В Великобритании действует несколько парламентских уполномо ченных (комиссаров, омбудсманов), в том числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности, за соблюдением прав граждан органами управления.
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
Как и в США, огромное значение для деятельности государственного механизма в Великобритании имеет двухпартийная система, но в от личие от США одна из двух партий, сменяющих друг друга у власти, считается трудовой, рабочей партией. В последние десятилетия эта сис тема испытывает определенные сдвиги. Поскольку в парламентских вы борах участвуют обычно около десяти традиционных и вновь образован ных партий, ни одна из двух основных партий (Консервативная и Лейбо ристская) не может получить и в редчайших случаях получает явное большинство в палате общин. В связи с этим может возникнуть необхо димость в коалиции одной из двух главных партий с какой-либо неболь шой партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте для формиро-
352
вания правительства. Правда, пока применение мажоритарной системы относительного большинства исключает это.
Консервативная партия (2 млн. членов) является наследницей партии тори, выражавшей интересы помещиков и крупного духовенства, но в настоящее время большинство в ней составляют рабочие и фер меры. Партия не имеет перспективной программы, устава, хотя суще ствует фиксированное членство. Высший орган партии — ежегодная национальная (т.е. общегосударственная) конференция. Ее основной состав не избирается, а включает членов обеих палат парламента — консерваторов, а также 150 местных представителей. Конференция не играет существенной роли в определении политики партии, она созы вается прежде всего для утверждения лидера партии, который опреде ляет ее деятельность и избирается фракцией этой партии в палате общин (но теоретически на конференции может выставить свою кан дидатуру на пост лидера партии любой ее член). Не играет большой роли и исполком партии — группа партийных функционеров, объеди няющаяся вокруг лидера партии.
Партия образует более десятка региональных организаций, в которых создается местный совет партии, исполком и имеется оплачиваемый пар тийный аппарат (его сотрудники назначаются центральными органами партии). В каждом избирательном округе образуется местная организа ция партии — ассоциация, объединяющая членов партии во главе с мест ным партийным функционером. При Консервативной партии действует несколько объединений — молодежная организация (Союз молодых кон серваторов), женская организация, а также особое учреждение — поли тический центр. Все эти объединения имеют местные организации, при мыкающие к местным партийным организациям.
Внутри Консервативной партии имеется несколько политических те чений, но в целом партия выступает за ограничение государственного регулирования, развитие частной инициативы, реорганизацию экономи ки за счет сокращения неэффективных производств, сокращение госу дарственных субсидий, за денационализацию некоторых отраслей, ранее национализированных лейбористами (например, железных дорог), за па раллельные с государственными альтернативные частные объекты в целях повышения эффективности первых.
Лейбористская партия значительно крупнее Консервативной (в ней 6,5 млн. членов), но благодаря коллективным членам, которыми являются профсоюзы и кооперативные общества (около 6,2 млн. членов) индивидуальных членов в партии только около 300 тыс. Правда, численность партии постоянно меняется. Лейбористская партия была создана для избрания рабочих в парламент. Главную роль в ней также играет
353
парламентская фракция в палате общин, и прежде всего ее лидер, кото рый на деле определяет политику партии, подбирает партийное руковод ство. По процедуре лидер избирается на ежегодной конференции партии (помимо парламентской фракции в коллегии выборщиков участвуют представители профсоюзных организаций и местных отделений партии). Конференция избирает исполком, который играет большую роль, чем у консерваторов, но тоже не очень значительную. Поскольку деятельность партии приспособлена прежде всего к выборам, местные партийные ор ганизации действуют в избирательных округах, ими руководят избирае мые комитеты, но на практике основную роль играет местный лидер.
Социал-демократическая партия создана в 1981 г. и коренным образом реорганизована в 1988 г. Вопреки названию по своим позициям она ближе к консерваторам, чем к лейбористам. В 1988 г. создана Партия социал-либеральных демократов. По своим экономическим требованиям она также ближе к консерваторам, но в политике требует введения про порциональной избирательной системы и усиления роли парламента. Как и Социал-демократическая партия, это партия центристская. Обще государственными партиями являются Коммунистическая партия Вели кобритании (около 7 тыс. членов), Коммунистическая партия Британии (менее 2 тыс.) и Партия зеленых. Число членов последней партии посто янно изменяется, но влияние «зеленых» падает, поскольку ее экологи ческие лозунги перехватывают и трансформируют в своих интересах другие, особенно две главные партии.
Несколько партий имеют местный характер. В Шотландии действует Шотландская национальная партия (80 тыс. членов), в Уэльсе — Уэльская национальная партия (Плайд Камри). Первая выступает за независимость Шотландии, а в качестве переходной меры — за очень широкую автономию, вторая — за самоуправление Уэльса, но избирате ли этих регионов на референдуме 1979 г. не поддержали ни ту, ни другую партию. В Северной Ирландии действуют Юнионистская партия Ольстера, Народная юнионистская партия Ольстера и др.
В Великобритании нет закона о партиях, законодательные акты избе гают даже упоминания о них, оперируя понятиями «правительство его (ее) Величества» и «оппозиция его (ее) Величества». Партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения.
Основной организацией британских предпринимателей является Конфедерация британской промышленности. Теоретически ее члена ми, как и в США, являются предприятия, но их представляют руководи тели-собственники. В состав Конфедерации входят около 10 отраслевых объединений предприятий, членами этих объединений являются около 300 тыс. фирм, на которых занята приблизительно половина работающе-
354
го населения. Конфедерация имеет своих членов в парламенте (они вы ступают как депутаты от партий), в комитетах парламента; ее представи тели участвуют в различных рабочих группах как правительства, так и оппозиции. Руководители Конфедерации, ее органов формулируют зада чи экономической политики, отстаивают требования предпринимателей в парламенте и правительстве, ведут переговоры с профсоюзами. Дейст вует Конфедерация британской промышленности на основе конституци онного обычая о свободе ассоциаций.
В Великобритании практически существует организационное, но не идейное единство профсоюзного движения, поскольку более 90% членов профсоюзов (7,3 млн. человек) состоят в Британском конгрессе тред-юнионов, который является коллективным членом Лейбористской пар тии. Действуют также Всеобщая конфедерация тред-юнионов (230 тыс.) и Шотландский конгресс тред-юнионов (940 тыс.).
В отличие от США британские профсоюзы многочисленнее (в них состоит около 40% всех работающих), активнее и выступают более спло ченно. Однако численность профсоюзов уменьшается и в этой стране по тем же причинам — в связи с падением численности промышленного пролетариата, увеличением числа работников умственного труда и сферы обслуживания, изменением технологии, что способствует росту индивидуальных контрактов.
В Великобритании нет специального закона о профсоюзах, но дейст вуют различные акты, касающиеся их правового положения. Одни из них дают представителям профсоюзов право участвовать в заседаниях специ альных комитетов палаты общин наряду с представителями правительст ва и предпринимателей, другие ограничивают права профсоюзов. Осо бенно это относится к законодательству, принятому при правительстве консерваторов (ограничения возможности забастовок, запрещение неко торых видов забастовок неполитического характера, принудительный арбитраж при определенных условиях, возможность ареста по судебно му приказу забастовочных фондов профсоюзов и др.).
Средства выражения общественного мнения. Средства выраже ния общественного мнения опираются на конституционные обычаи сво боды слова, информации. В Великобритании имеются мощные государст венные средства информации (радио, телевидение, прежде всего Би-би-си), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуют независимые периодические издания. Ежедневно издается около 100 об щенациональных и региональных газет и журналов.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Как и в США, в Великобритании существует принцип разделения властей, но в его ином варианте, поскольку принята концепция верховен ства парламента. Выборы в нижнюю палату — палату общин (верх няя — палата лордов — не избирается, как и глава государства мо нарх) — имеют решающее значение для страны, ибо палата общин фор мирует правительство. Избираются также представительные органы на местах — советы. В Великобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра, контролирующих деятельность органов местного самоуправления.
Выборы осуществляются на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но на деле из них исходят различные акты, регулирующие выборы. Активное избирательное право предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет (с 1983 г.), а также гражданам Ирландской Республики и гражданам бри танского Содружества, постоянно проживающим в Великобритании. Граждане, постоянно проживающие за границей, имеют право участво вать в выборах в парламент только в течение 5 лет после того, как они покинули страну. Регистрация избирателей в списках избирателей (ре гистрационных списках) обязательна, списки составляются чиновни ком-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включая апелляционный суд. Составление списков заканчива ется 16 января, и они действуют в течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново (периодические списки).
Активным избирательным правом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда; на определенный срок— 10—15 лет—лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.
По закону для выдвижения кандидатов в парламент (палату общин) достаточно заявления самого кандидата, поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местные организации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством). Регистра ция кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами канди даты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор,
356
как их популярность среди населения. Приблизительно из 2500 кандида тов, выдвигаемых, по статистике, на парламентских выборах, избира тельный залог теряют около 150.
Округа по выборам в парламент (их 651) одномандатные. По закону 1949 г. они должны быть приблизительно равными по численности насе ления, но их границы пересматриваются раз в 10— 12 лет, поэтому быва ют ситуации, когда самый большой избирательный округ в 4 раза больше самого малого.
Специальных избирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах госу дарства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах — чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на шерифов графств — должностных лиц, ответственных за общественный порядок, либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Института досрочного отзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициати вы (права предложить проект закона за подписями определенного до вольно большого числа избирателей), в Великобритании не существует.
В связи с концепцией верховенства парламента долгое время отвер гался также институт референдума. Впервые в истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (ре шение избирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональных референдума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономии этих регионов. Однако предложение об автономии не под держали избиратели — не было получено необходимых 40% голосов зарегистрированных избирателей, хотя в Шотландии за автономию вы сказалось большинство пришедших голосовать.
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламен ту, но по точному смыслу британской конституции парламент — трие диное учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижняя, которая осущест-
357
вляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет при надлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодоле но нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых па латой общин, выдвигает очень редко.
Хотя глава государства по конституционной доктрине является со ставной частью парламента, с точки зрения концепции разделения влас тей он относится все же к исполнительной власти.
Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандат ным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть чле нами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммуните том, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощ ников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расхо ды. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считает ся чуть ли не самым низким в мире. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зави сит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Мест ные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.
Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спи кер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разде лились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов па латы и выступать сам. Избирает/ся спикер с соблюдением конституцион ного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действи тельно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились мо нарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.
Как и в других парламентах, в палате общин Великобритании образу ются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуж-
358
дают законопроекты, контролируют деятельность администрации, про водят парламентские расследования и т.д. До реформы 70-х годов в пала те существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию — А, В, С и т.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав опреде ляется пропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты по отбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.
В дополнение к неспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированные комитеты — по обороне, внутрен ним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15, но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждают законо проекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основная деятельность связана с контролем за управлением, за работой минис терств.
В парламенте создаются партийные фракции (теперь четыре фрак ции имеются даже в палате лордов). Их возглавляет лидер. «Главный кнут» и «кнуты» обеспечивают явку членов фракции на голосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламента Великобрита нии существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых орга низаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Организацией работы парламента, удосто верением его актов ведают клерки палаты, имеющие подчиненный им небольшой аппарат.
В конце 60-х годов создана должность парламентского уполномо ченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается пра вительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследо вания правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются упол номоченному через депутата данного избирательного округа. Уполно моченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд. Уполномочен ный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить во прос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного парламента и та принимает свои
359
меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принята:
закона) — 40 депутатов.
Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формируется в основном по наследственному признаку.
Около 2/3 палаты составляют пэры. (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона), около 1/3 — пожизненные пэры (титул присваивается королем по рекомендации премьер-мини страны за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы] англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционный комитет — по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ир ландскими лордами. Ныне большинство палаты лордов — представители финансовых кругов, крупных фирм, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщиком мяса.
В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в пала те — 3 лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.
В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в палате общин вопрос о ликвидации палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.
Законодательный процесс. Хотя проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматрива ется палатой общин и лишь затем передается в палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициа тивой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подав ляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принима ется по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), для об суждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законо проекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с по правками и голосованием. После возвращения из комитета второе чте ние в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, пред ставляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный
360
час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочия ми. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предло жениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дис куссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особен но бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.
Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.
Традиционно к полномочиям палаты общин относят финансовые пол номочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без предста вительства народа, ибо налоги изначально платит население, а предста вительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствую щим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «де нежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер палаты общин). Эти законы также обсуждаются сна чала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов.
Парламент Великобритании (практически палата общин) осущесвляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительства, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той ж' партии, а лидер партии является лидером фракции большинства в парламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство.
Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли i отставку все правительство или только виновный министр, если реч1 идет об упущениях определенного министра, а чаще всего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия бывает только связанным т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им зако нопроектом: правительство заявляет, что если билль не будет принят, те оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин.
361
Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.
Резолюция порицания предлагается оппозицией и вносится доволь но часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В еди ничных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парла ментское большинство.
Наиболее частой формой контроля палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время один раз в неделю) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммер ческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагае мого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо пороча щих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать не вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст.
Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозиции. В связи с этим премьер-ми нистр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр каби нета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.
Контроль за деятельностью министров осуществляют также парла ментские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений. О контроле за управле нием, осуществляемым уполномоченным парламента по делам адми нистрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) — по здравоохранению, местному самоуправлению и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах.
§ 6. Исполнительная власть
Монарх. Теоретически монарх в Великобритании считается источни ком значительной доли государственной власти, он — глава государства. Ему же теоретически принадлежит также исполнительная власть. Кроме того, как упоминалось, монарх — составная часть парламента. На деле он не участвует в законодательстве (право вето не применяет), исполни-
362
тельной властью не обладает. Страной руководит «правительство его (ее) Величества», точнее, его узкая часть — кабинет министров, в кото ром главную роль играет премьер-министр. Правительство, как отмеча лось, в силу британской двухпартийной системы в значительной мере контролирует и парламент.
Глава государства в Великобритании занимает свой пост не путем выборов, как в США, а по наследству. Применяется кастильская систе ма наследования: трон покойного короля из династии Виндзоров пере ходит к старшему сыну, если сына нет — к старшей дочери.
Монарх в Великобритании — это символ единства нации, преемст венности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного движения за замену монархии респуб ликой не существует.
Монарх — лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, адми нистративной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д. (хотя имело место осуждение и казнь короля Карла I во время английской революции). Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством: за монарха отвечают его министры.
Юридически британский монарх обладает значительными полномо чиями, которые в совокупности называются королевской прерогати вой. Это исключительные права, установленные традицией, конституци онными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и не зависящие от воли парламента. Во взаимоотношениях с парламентом эти права, равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осущест вляет по указанию правительства (конкретно — премьер-министра). Он подписывает законы и имеет право вето (хотя не использует его с 1707 г.). Монарх — составная часть парламента, но посещать его заседа ния он может лишь по специальному приглашению. Он открывает еже годную сессию парламента, выступая с тронной речью на совместном заседании палат. В этой речи излагается программа действий на предсто ящий год. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный премьер-министром, он не может изменить в нем ни слова. Монарх впра ве распустить палату общин с назначением даты новых выборов, это он делает только по указанию правительства.
К полномочиям монарха в области взаимоотношений с правительст вом относится назначение премьер-министра. Фактически им становит ся лидер партии, победившей на выборах в палату общин, ибо правитель ству нужно получить вотум доверия — голоса большинства членов пала ты для его утверждения. Поэтому на деле монарх лишь оформляет волю партийного большинства в парламенте. Правда, бывали случаи, когда правящая партия в силу разногласий в ней не могла выдвинуть единого
363
кандидата или когда партия не располагала явным большинством и реше ние принимал монарх (1957, 1963, 1974 гг.). Правительство издает свои акты от имени монарха (обычно это «приказ в совете», хотя совет вклю чает не только членов правительства), премьер-министр обязан инфор мировать монарха о состоянии дел.
Монарх обладает внешнеполитическими полномочиями. Он являет ся главой британского Содружества, представленным в некоторых его странах генерал-губернатором, и как таковой промульгирует конститу ции этих стран и стран, получивших независимость. Он является также главнокомандующим вооруженными силами (юридически), назначает высших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воин ское звание (царствующая ныне королева Елизавета II — полковник). Традиционная прерогатива короля — вопросы войны и мира.
У монарха есть прерогативы личного характера: королевские рега лии (корона, трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обра щение к монарху «Ваше Величество»), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист — ежегодно вотируемые парла ментом деньги на личные нужды короля и содержание его двора (в насто ящее время приблизительно 8 млн.ф.ст.), освобождение от уплаты нало гов (Елизавета II от этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола, некоторые члены королевской семьи обладают зна чительной недвижимой собственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, но продать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг, которыми распоряжаются свободно.
Из сказанного следует, что хотя юридически монарх обладает обшир ными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществлять ся не могут. Это «спящие прерогативы». Все акты, исходящие от монар ха, подлежат контрассигнации (подписи) премьер-министра: без его согласия акт монарха недействителен.
При монархе существует Тайный совет, состоящий из членов коро левской семьи, епископов, министров (всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум — 3 человека), а от имени Совета монарх издает «приказы в Совете». Этими приказами оформляют ся решения кабинета.
Правительство. Конституционному праву Великобритании хорошо известен термин «правительство» и почти неизвестен термин «кабинет», но на деле именно последний во главе с премьер-министром управляет страной. Правительство имеет очень широкий состав (предельная чис ленность его по закону — 95 человек, но обычно это 75—80 министров,
364
младших министров, секретарей и т.д.). Ранг министров имеют генераль ный прокурор и генеральный атторней — юридический советник прави тельства, его представитель в суде.
Правительство никогда не собирается на заседания и не принимав решений. Из его состава выделяется более узкий кабинет ведущих ми нистров (18—22 человека, в 1997 г. — 22), в их числе всегда государст венные секретари внутренних дел и обороны, лорд-канцлер, канцлер казначейства и др. Он созывается на заседания и принимает решения хотя и редко. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции, где живет премьер-министр, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Но чаще не эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собираете? «внутренний кабинет» — несколько ведущих лиц, пользующихся осо бым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета.
Как отмечалось, правительство назначается главой государства, но это лишь формальный акт. На деле оно формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу, которая утверждаете? голосованием. Это акт выражения доверия правительству. В состав правительства входят, во-первых, главы министерств и ведомств, являющиеся членами кабинета. Они получают все решения кабинета («внутреннего кабинета»). Остальные министры, если они не были приглашены на заседание, получают лишь выдержки из решений кабинета, которые касаются их ведомств. Во-вторых, членами правительства являются министры и государственные министры, т.е. заместители ведущих министров а также все младшие министры — заместители других министров, входящие в состав кабинета. Они участвуют в заседаниях кабинета по приглашению. Есть территориальные министерства: по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. В-третьих, членами правительства являются некоторые лица, занимающие традиционные еще со времен феодализма должности (например, лорд — хранитель печати). В-четвертых это министры без портфеля, которые оказывают помощь премьер-министру по его указаниям. Наконец, в состав правительства включаете;
особая категория младших министров: парламентские секретари, представляющие министра в парламенте.
При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов — комитеты, комиссии, секретариаты, службы Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в парламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.
Для исполнения законов парламента, как считается, правительстве принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени
365
правительства и не от имени кабинета, которого законодательство, по существу (кроме единичных упоминаний), не знает, а от имени отдель ных министров. Кроме того, парламент может делегировать правитель ству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное за конодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент («положены на стол парламента»), на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законо дательству. Решения кабинета оформляются актами Тайного совета.
В Великобритании министерства имеют отделения на местах, с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).
§ 7. Судебная власть
Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась ре формам и упрощению, но она осталась все-таки весьма сложной, сильно децентрализованной и в представлениях иностранцев даже запутанной.
Низшая судебная инстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могут рассматривать малозначительные дела с ценой иска менее 11 ф.ст. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют магистраты — граждане, не являющиеся профессио нальными судьями (хотя они могут иметь и часто имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей. Вознагражде ния за свою деятельность они не получают.
Более крупные гражданские дела (с ценой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают суды графств. Те уголовные дела, которые не подсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматрива ются Судом короны, созданным в 1971 г. Он может действовать в различ ных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специаль ного судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда), адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор), исполняющий обязанности судьи. Если обвиняе мый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяж ных заседателей. Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегия Высокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, возглавляемой лор дом — главным судьей, канцлерского суда, возглавляемого вице-канцле ром, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей — предсе-
366
дателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое граж данское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профи лю отделения (например, канцлерский суд рассматривает дела с приме нением права справедливости, дела, не регулируемые общим правом, — вопросы авторского, изобретательского права).
Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей («лорды справедливости», которые образуют не сколько коллегий, каждая из трех судей). Коллегии рассматривают апел ляции на решения отделений Высокого суда (одна из коллегий рассмат ривает апелляции на решения по уголовным делам).
Все три упомянутых судебных органа — Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда — высшими судами. Они вправе создавать судебные прецеденты.
Решения Апелляционного суда, а в отдельных случаях — Высокого суда могут быть обжалованы в высшую судебную инстанцию по граждан ским делам — Апелляционный комитет палаты лордов, состоящий из 20 назначенных короной (на деле — правительством) судебных лордов (при рассмотрении конкретного дела коллегия включает далеко не всех их). Эти же судьи (иногда совместно с судьями заморских территорий) образуют при рассмотрении некоторых дел Судебный комитет Тайного совета. Он рассматривает, в частности, жалобы на решения судов членов Содружества, если они допускают обращение в Судебный комитет (государства с республиканской формой правления этого теперь, как правило не допускают, хотя многие годы после завоевания независимости британскими колониями такая практика существовала).
В Шотландии действует система судов, построенная с учетом старофранцузского права. Его влияние сказывается и на праве Шотландии.
В Великобритании есть административные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительной власти и не являются органами административной юстиции, подобными существующим во Франции или в Германии. Трибуналы специализированы в соответствии с профилем «своего» органа исполнительной власти: они рассматривают вопросы связанные с налогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторые гражданские. Поэтому административные трибуналы в Великобритании (их 2 тыс.) не являются только административными в обычном смысле этого слова. Кроме того, они состоят не и:
государственных служащих (судей), а из общественных деятелей, юристов. Деятельность трибуналов существенно ускоряет решение текущих неотложных вопросов (например, о заработной плате). Их решения н< окончательны и могут быть обжалованы в суд.
367
§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление
Великобритания — сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления в некоторых историко-географических еди ницах.
С точки зрения особенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входят несколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия («исторические единицы») и несколько мелких ост ровов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар. Все эти части различа ются по этническим особенностям населения, по условиям быта, по уров ню развития. Англия особых органов управления не имеет, ею управляют общегосударственные органы. Шотландия и Уэльс юридически поль зуются административной автономией своеобразного характера, но на деле управление ими осуществляется из центра — министрами по делам Шотландии и Уэльса, на местах — в главных городах Шотландии (Эдинбурге) и Уэльса (Кардиффе) — существуют ведомства этих ми нистров.
Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законода тельной) автономией, но с 1972 г. местный парламент не действует, осуществляется прямое правление из Лондона (через министра по делам Северной Ирландии). Прибрежные острова рассматриваются как корон ные владения, имеют местные законодательные органы, но их решения вступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесь лейтенант-губернатором. Некоторые из островов (например, о. Сарк) до сих пор считаются состоящими в вассальной зависимости от короны и управляются местным владельцем.
Территория Англии и Уэльса разделена на графства (39 — в Англии, 8 — в Уэльсе), а графства — на округа (их всего 339). Шотландия разде лена сначала на регионы (области), их 9, а затем на округа (53). Северная Ирландия (это в отличие от Ирландской Республики часть Великобрита нии) делится непосредственно на округа (26). После реорганизации уп равления Большим Лондоном (с прилегающими окрестностями) на этих территориях также созданы округа. В результате реформ система местного управления стала более унифицированной, но вместе с тем некото рые полномочия, ранее осуществлявшиеся местными советами, были переданы административным службам, компетенция же местных сове тов по социальным вопросам расширилась.
Округа (в каждом из них должно быть не более 10 тыс. человек населения) делятся на приходы или общины — низовое звено админи стративно-территориального деления
368
Во всех административно-территориальных единицах избираются со веты сроком на четыре года. Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей — лиц, обладающих избирательным правом. В выборах советов могут участвовать граждане Содружества (не только Великобритании), а также граждане Ирландской Республики, удовлетворяющие избира тельным цензам и проживающие на территории данного совета (Ирлан дия в прошлом была частью Великобритании). Состав советов обновля ется ежегодно на треть, председатель совета (в городах он называется мэр) и вице-председатель переизбираются ежегодно. Исполнительного органа общей компетенции (исполкома) у советов нет, из состава совета образуются специальные комиссии (1/3 их — эксперты, которые явля ются оплачиваемыми работниками). Комиссии ведают различными сфе рами местной жизни (дороги, рынки, противопожарная служба, социаль ное обслуживание населения и др.) и нанимают для этого муниципаль ных чиновников, утверждаемых советом на пленарных заседаниях. В приходах избираются на один год председатель совета или председа тель приходского собрания. В крупных приходах есть комиссии.
Назначенных на места чиновников для контроля за местными органа ми самоуправления в Великобритании, как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует. Во-первых, наряду с законами мини стры (особенно министр по делам местного самоуправления) издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб (напри мер, министр внутренних дел по вопросам муниципальной полиции). Во-вторых, существует институт адоптивных законов: по существу, это не законы парламента (хотя бывают и такие), а типовые инструкции министерств (особенно по делам местного самоуправления), которые могут быть приняты местными советами в качестве образцов для собст венных регламентов. В-третьих, контроль осуществляется в форме ми нистерского инспектирования (проверки работы), правом на которое на делены некоторые министерства, соприкасающиеся с местным самоуп равлением (образование, дороги, полиция и т.д.). Если результаты рабо ты при инспектировании признаются неудовлетворительными, соответ ствующие полномочия местных советов могут быть переданы чиновни кам, назначенным министром, или другим органам местного самоуправ ления, что бывает очень редко. В-четвертых, министры могут организо вывать специальные расследования, если в подконтрольных им службах местных советов обнаружатся «нечестные действия». В-пятых, контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципального управления (например, по руководству местной полицией) должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих ми нистерств.
369
24 1465
Существует финансовый контроль: проверяется правильное исполь зование дотаций, выделяемых центром. Кроме того, в каждом графстве, округе действует аудитор. Его кандидатура выдвигается советом и ут верждается министром по охране окружающей среды. Аудиторы могут вести проверку использования средств, выделяемых на общественные нужды, делают свои сообщения министру, а при обнаружении злоупот реблений обращаются в суд. Судебный контроль возможен и по другим вопросам. Министерства вправе обращаться в суде исками против неза конных, по их мнению, действий органов местного самоуправления. На конец, с 1974 г. действует специальный комиссар парламента (омбудсман) по делам администрации местного самоуправления, а также две комиссии по делам самоуправления (для Англии и Уэльса). Они назнача ют комиссаров в крупные регионы, объединяющие несколько графств (регионы не являются административно-территориальными единицами). Комиссии ежегодно представляют отчет центральной комиссии. Если выявлены недостатки, комиссия направляет официальные представле ния в соответствующие местные советы.
Глава 17 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ
Французская Республика — высокоразвитое капиталистическое го сударство, ее население равно населению Великобритании (58 млн. че ловек в 1997 г.), но по территории она вдвое больше Великобритании. Франция занимает шестое место в мире по объему ВВП и 15-е — по доле ВВП на душу населения (наряду с Германией).
§ 1. Конституция Франции
Структура конституции. Конституцией Франции обычно считает ся основной закон 1958 г., точнее, она состоит из трех документов: Дек ларации прав человека и гражданина 1789 г., принятой во время Вели кой французской революции (в ней говорится о некоторых аспектах пра вового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958 г. отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946 г., принятой во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических ре форм и о некоторых социально-экономических правах личности); кон ституции 1958 г., в которой есть ссылки на указанные выше два доку мента и которая прежде всего регулирует отношения между высшими органами государства. Конституция 1958 г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция (те перь — договор о Европейском союзе 1992 г.), и другие основополагаю щие законы (например, об ассоциациях 1901 г.), в связи с чем отдельные французские юристы включают их в «конституционный блок».
Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, хотя она и про страннее конституции США. В ней наряду с краткой преамбулой содер жится 93 статьи, объединенные в 15 разделов (разд. 13 «О Сообществе» и 17 «Переходные постановления» отменены в 1995 г.). Это 17-я консти туция со времени Декларации 1789 г.
Подготовка и принятие конституции 1958 г. Конституция была подготовлена и принята в условиях острого внутриполитического и внешнеполитического кризиса, связанного прежде всего с борьбой Ал жира за освобождение от колониальной зависимости. В этих условиях
371
президент де Голль, который во время второй мировой войны руководил вооруженной борьбой французского народа против фашистских окку пантов, стремясь укрепить политическую стабильность и свою личную власть, в соответствии с полномочиями, которые ему предоставил парла мент специальным законом, возглавил разработку новой конституции взамен конституции 1946 г. Делегируя ему эти полномочия, парламент оговорил ряд условий, касающихся содержания новой конституции: пар ламент участвует в ее разработке, имея 2/3 мест в Консультативном комитете по ее подготовке; сохраняется принцип разделения властей;
правительство ответственно перед парламентом; источником власти должно быть всеобщее голосование и др. Проект конституции был об сужден в Консультативном совете и Совете министров и одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. Делегированный способ разработки конституции и ее принятие на референдуме были новым явлением во Франции — все предшествующие конституции принимались парламен тами.
Основные черты, конституции. Конституция 1958 г. в отличие, на пример, от итальянской конституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества; в ней почти нет положе ний о политической системе (кроме статьи о партиях), как отмечалось, нет и раздела о правовом статусе личности. Отдельные положения соци ально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторые экономические, политические и социальные принципы назва ны в преамбуле конституции 1946 г. (обращение в коллективную собст венность объектов, которые приобретают характер национальных обще ственных служб или фактических монополий, участие трудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться, профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с целью завоеваний, возможность ограничения государственного суверенитета для защиты мира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здраво охранение и др.).
Конституция 1958 г., как уже отмечалось, в основном peryëèpye^ взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме, а также создание французского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний (Сообщество фактически прекратило свое существование десятки лет назад, г юридически ликвидировано реформой конституции в 1995 г.). Конституция 1958 г. подтвердила девиз республики: «Свобода, равенство и братство»,
372
возникший еще в XVIII в. во время революции, провозгласила принцип республики: «Правление народа, по воле народа и для народа» (эта формулировка впервые официально была провозглашена в США в XIX в.), определила основные условия для создания политических пар тий и их роль, провозгласила, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. В конституции определено соотно шение внутреннего и международного права: договоры и соглашения, ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним законо дательством при условии взаимности. В соответствии с принципом вза имности в 1992 г. осуществлена интеграция Франции в Европейский союз.
По форме правления Франция — полупрезидентская, полупарламен тарная республика, по форме территориально-политического устройст ва — сложное унитарное государство (Корсика — политическая автоно мия, Новая Каледония — ассоциированное государство). Во Франции существует демократический государственный режим.
Изменение конституции. Конституция 1958 г. «жесткая», ее изме нение проходит две стадии. Сначала проект об изменениях принимается раздельно обеими палатами простым большинством голосов в идентич ной редакции, а затем такой закон утверждается на референдуме или конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5 общего числа голосов. На первой стадии законопроект обсуждается, в него вносятся поправки. На второй стадии (независимо от того, рефе рендум это или конгресс) можно лишь голосовать «за», «против» или воздержаться, что означает, если речь идет о конгрессе, фактически подачу голоса против, поскольку необходимые 3/5 исчисляются от об щего состава парламента. Вопрос о том, какую форму утверждения при менить, решает президент.
Право предлагать поправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это по предложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членам парламента.
Референдум для изменения конституции применялся в 1962 г., когда он изменил способ избрания президента, и в 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейских сообществах и Европейском союзе. В основном поправки вносились конгрессом и имели несущественный ха рактер, кроме расширения права запроса в Конституционный совет и некоторых других. Последние существенные поправки внесены конгрес сом в 1995 г.: о перечне вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и о порядке его проведения, о проведении сессии парламен та один раз в год, об отмене принципа депутатской неприкосновенности в случае уголовных преступлений, об отмене разделов конституции о французском Сообществе и переходных положениях.
373
Конституционный контроль. Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными органами — Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конституционность актов парламента, второй — акты органов исполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года об новляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного сове та — все бывшие президенты республики. Нельзя совмещать должность в Совете с членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также с руководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и с руководством политической партией.
Конституционный совет рассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемости и несовместимости должнос тей, принимает решения о конституционности регламентов палат парла мента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятия палатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборов президента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возмож ности, наблюдает за проведением референдума и объявляет его резуль таты. Подсчет голосов по выборам президента производится под наблю дением Конституционного совета. Он констатирует вакантность поста президента, с ним должен консультироваться президент при введении в стране чрезвычайного положения. На Конституционный совет возлага ется рассмотрение споров между ветвями власти об их компетенции. В Конституционный совет могут обращаться с запросами президент рес публики, председатель правительства, председатели обеих палат парла мента, группы депутатов и сенаторов в обоих случаях численностью в 60 человек. Совет рассматривает дело по системе досье: нет состязательно го процесса, вызова свидетелей и т.д. По поручению председателя один из членов Совета готовит письменный доклад по делу, который затем рассматривается. Процесс в Конституционном совете письменный и за крытый.
Государственный совет назначается президентом и дает заключе ния правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будет сказано ниже.
Конституционный контроль во Франции является, по существу, пред варительным. Последующий конституционный контроль осуществляет ся лишь по жалобам граждан в Конституционный совет на нарушение
374
законом их конституционных прав (с 1990 г.), но это возможно лишь после рассмотрения таких жалоб Государственным советом или судом. Последующий конституционный контроль осуществляется и при обра щении граждан в административные суды (в конечном счете — в Госу дарственный совет), но эти обращения должны быть связаны с актами управления, нарушающими конституционные права граждан.
§ 2. Основы правового статуса личности
Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (равнопра вие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределе ние), а также содержит общие положения, из которых можно сделать выводы о характере прав личности во Франции, — положения о свет ском, социальном, демократическом государстве. Более детально об этом говорится в Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. Отдельные права и свободы личности закреплены в более ранних зако нах, на которые в общей форме даны ссылки в преамбуле конституции 1946 г. (например, свобода труда и предпринимательства, равенство хо зяина и работника по конституции 1848 г., несколько законов о свободе печати и собраний 1881 г., о свободе ассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). Некоторые права граждан были признаны только после второй мировой войны (например, право на забастовку, равенство избирательных прав мужчин и женщин были закреплены конституцией 1946 г., закон о свободе ассоциаций издан в 1971 г., закон о свободе образования — в 1977 г. и т.д.). Содержание этих положений было рас ширено толкованиями Конституционного совета, в результате чего все эти документы в совокупности закрепляют тот перечень прав и свобод личности, который соответствует международным стандартам.
Составной частью основ правового статуса личности является прин цип равноправия. Конституционные акты признают равенство перед за коном, равноправие мужчины и женщины, равноправие независимо от расы и национальности, равное право на труд независимо от происхож дения, взглядов или вероисповедания, равный доступ к образованию, культуре, приобретению профессии.
К числу социально-экономических прав относятся: право собствен ности и ее неприкосновенность (изъятие возможно на основе закона, для общественных нужд и при условии справедливого и предварительного возмещения), право на равное налогообложение в соответствии с состо янием граждан и контроль за его необходимостью, профсоюзные свободы и право на забастовку (не могут бастовать некоторые государственные служащие: полиции, исправительных учреждений, неотложной медицинской
375
помощи, диспетчеры воздушных сообщении, работники инфор мационных служб и др.), право трудящихся участвовать через делегатов в коллективном определении условий труда и в руководстве предприятиями, право личности и семьи на необходимые условия для развития право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых, бесплатное образование на всех ступенях. Эти права закреплены в основном в преамбуле конституции 1946 г.
К числу политических прав, которые названы в основном в преамбуле Декларации 1789 г. и в законах, входящих в «конституционный блок» относятся: свобода объединения, слова, печати, собраний, митингов, де монстраций.
Конституционные документы закрепляют личные права исходя и:
концепции естественных прав человека (неприкосновенность личности свобода совести, право на публичные должности, право убежища для
иностранцев). В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. записаны также и некоторые общие принципы осуществления этих прав: свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому, границы устанавливаются только законом; никого нельзя принуждать тому, что не предписано законом.
В конституционном праве Франции закреплены также обязанности
личности: трудиться, платить налоги для общественных нужд. В качестве обязанностей государства провозглашается бесплатное и светское образование на всех ступенях, помощь неимущим.
Защита конституционных прав и свобод во Франции осуществляется не только общими (как в Великобритании) и административными суда ми, но и специальными органами, о которых говорилось выше, — Консти туционным советом и Государственным советом. В первом рассматрива ются законы между их принятием парламентом и промульгацией прези дентом. Граждане в случае нарушения их конституционных прав также могут обращаться в Конституционный совет, но только после прохожде ния других инстанций. Государственный совет рассматривает акты ис полнительной власти, в том числе и на предмет выявления нарушений конституционных прав граждан, но только в том случае, если эти акты изданы в качестве самостоятельных, а не в развитие на основе закона.
Существует также особый орган — парламентский посредник (омбудсман), но его полномочия ограниченны. Обращаться к нему с жалоба ми на нарушения конституционных прав можно только через членов парламента; он не может вести собственное расследование, а лишь обра щает внимание органов государства на нарушения.
Защита основополагающих прав и свобод возможна на международ ном уровне, если исчерпаны внутренние возможности или если лицо оспаривает решения национальных судов, ссылаясь на их противоречия
376
международным актам. В частности, французские граждане могут обра щаться в органы Совета Европы — в Европейскую комиссию по правам человека и в Европейский суд по правам человека (в Страсбурге).
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
Наиболее активное влияние на политическую жизнь оказывают по литические партии. Во Франции действует несколько десятков полити ческих партий (на выборах в парламент участвует обычно более 40, включая партии Корсики и заморских регионов). Они постоянно изменя ются: сливаются, разделяются, меняют политическую линию и названия. Наиболее крупными из них являются: на левом фланге — Французская социалистическая партия (около 900 тыс. членов), являющаяся одним из главных отрядов Социалистического интернационала; Французская ком мунистическая партия (около 400 тыс. членов), которая в настоящее время во многом пересмотрела прежние догмы; Объединенная социалис тическая партия; Движение левых радикалов (около 30 тыс. членов);
Движение реформаторов. Ближе к правому центру находится Объедине ние в поддержку республики, основанное в 1958 г. сторонниками генера ла де Голля (около 900 тыс. членов), отстаивающее самостоятельность Франции на международной арене, а во внутренней политике — «ассо циацию труда и капитала». На правом фланге находится Республикан ская партия (около 160 тыс. членов), Республиканская партия радикалов и радикал-социалистов, партия Центр социальных демократов (30 тыс. членов). Крайне правые позиции занимает Национальный фронт (25 тыс. членов), выступающий с расистских позиций, в частности за изгнание из страны иммигрантов из бывших колоний. На выборах партии обычно выступают в блоках, дробное деление на' партии все чаще заменяется делением на левых и правых.
Основы статуса партий в конституционном праве Франции впервые определены конституцией 1958 г. Она устанавливает: 1) принципы со здания и деятельности партий (создаются и действуют свободно); 2) на правление деятельности партий (содействуют выражению мнения на рода путем голосования); 3) ограничения, связанные с их структурой и деятельностью (должны уважать принципы национального суверени тета и демократии — это означает, что внутренняя структура партии, ее деятельность должны соответствовать демократическим принципам). Все эти положения содержатся в одной довольно краткой статье конс титуции.
Специального закона о политических партиях во Франции в отличие, например, от Германии нет; их создание и деятельность регулируются
376
более общим законом об ассоциациях 1901 г. Партии, как и другие ассо циации, создаются без какого-либо разрешения, путем подачи деклара ции (заявления) в органы министерства внутренних дел. Для получения прав юридического лица они должны быть зарегистрированы в этих же органах.
Законы, принятые в 90-х годах, регулируют финансирование полити ческих партий со стороны граждан и государства. Для частных лиц уста новлен определенный предел финансовых пожертвований партиям. Го сударство поддерживает политические партии по двум основаниям: под держивает партии и политические группировки, выдвигающие не менее 75 кандидатов в нижнюю палату парламента; осуществляет финансиро вание партий и политических группировок в зависимости от численности их фракций в парламенте. Партии должны ежегодно публиковать свои финансовые отчеты, в противном случае они лишаются государственной поддержки. Контроль осуществляет Национальная комиссия за контро лем счетов по избирательным кампаниям и выборам.
Предпринимательские союзы во Франции имеют различные формы:
национальная и отраслевые ассоциации, торгово-промышленные палаты, союзы работодателей и др. В отличие от Великобритании членство тор говых и промышленных предприятий в торгово-промышленных палатах (общегосударственной и местных) во Франции обязательно, поскольку в этой стране они осуществляют некоторые публичные функции.
Профсоюзы во Франции организованы в основном по производствен ному признаку. Действует несколько профсоюзных центров: Всеобщая конфедерация труда (600 тыс. членов). Форсвриер (Рабочая сила, 400 тыс. членов), Французская конфедерация христианских трудящихся (100 тыс. членов) и др. Профсоюзы играют значительную роль в произ водственных советах на предприятиях, но профсоюзное движение раз дроблено, руководители профсоюзных объединений ориентируются и на левые, и на правые силы.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
/•
Во Франции нет права досрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используется народная законодательная инициати ва. Институтами непосредственной демократии, урегулированными пра вом, являются выборы и референдум.. Широко используются и опросы общественного мнения, которые получили законодательное регулирова ние: их запрещено, например, проводить в определенные периоды изби рательной кампании. Но они служат лишь выявлению мнения населения.
378
Пpaвoвoе регулирование выборов. Активным избирательным пра вом пользуются граждане, обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18 лет. Существует ценз оседлости:
в избирательные списки вносятся лица, проживающие в коммуне (низо вой единице административно-территориального деления), как правило, не менее 6 месяцев. Регистрация для избирателей считается обязатель ной, но невыполнение этой обязанности ненаказуемо, поскольку участие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие за гра ницей, могут голосовать в дипломатических представительствах Фран ции или дать доверенность на голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где они родились или жили.
Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собра ние (нижнюю палату парламента) устанавливается с 23 лет, в сенат (верхнюю палату) — с 35 лет. Для президента минимальный и макси мальный возраст не установлен. В доктрине иногда считается, что он совпадает с условиями выборов в нижнюю палату. Кандидат в парламент и в местные органы самоуправления (советы) может быть выдвинут одним избирателем (вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидаты выдвигаются партиями, другими объединениями, только оформляется это как выдвижение избирателем. Запрещено вы двигать одного и того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента. Установлена несовместимость мандата парламентария и должности члена правитель ства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местно го совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуп равления. Для кандидатов существует избирательный залог: 1 тыс. франков — для нижней палаты (залог возвращается, если кандидат по лучил не менее 5% голосов), 2 тыс. — для сенаторов, 10 тыс. — для кандидатов на должность президента. Кандидаты должны представить декларации о своем имущественном положении, избранные лица долж ны представить такие декларации после истечения срока полномочий.
Округа по выборам в нижнюю палату одномандатные, в сенат — многомандатные, выборы президента осуществляются по единому обще государственному (национальному) округу. Нижняя палата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство, во вто ром — относительное большинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей. В пер вом туре обычно избирается небольшое число депутатов.
Сенат избирается путем косвенных выборов — специальной избира тельной коллегией, состоящей приблизительно из 108 тыс. человек. В избирательную коллегию входят депутаты нижней палаты (около 600),
379
члены региональных и генеральных советов, т.е. члены советов регионе и департаментских советов (имеется 26 советов регионов и около 100 ее ветов департаментов). В совокупности в избирательную коллегию вхо дит около 3 тыс. таких советников. Наконец, в коллегию входят избран ные представители муниципальных советов (их приблизительно 104 тыс. человек). Именно последние из-за своей численности определяют ре зультаты выборов сенаторов. Выборы сенаторов, таким образом, как бы трехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах тре тий раз — сначала их выбрали, затем из своей среды они выбирают представителей в избирательную коллегию и, наконец, эти представите ли будут участвовать в избрании сенаторов, оказывая решающее влия ние на исход выборов.
Голосование членов избирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главный город региона); от департамента членами избирательной коллегии избирается 2—3 и более сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системе избираются 69 сенаторов, остальные — по мажоритарной системе абсолютного боль шинства в два тура.
Президент избирается прямыми выборами (после реформы конституции в 1962 г.). Для выдвижения кандидатуры требуется 500 подписей но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должнос ти: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, террито риальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдви жении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департа ментов и заморских территорий из приблизительно 100. Избрание осу ществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее коли чество голосов в первом туре.
Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам, панашаж и преференциальный вотум не до пускаются. Существует пятипроцентный заградительный барьер.
Генеральные советы в департаментах избираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служат исторические единицы — кантоны, не имеющие органов самоуправления и админи страции). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.
При избрании муниципальных советов (городских, населенных пунк тов, групп поселений, которые обобщенно называются коммунами) ис пользуются разные системы. В крупных коммунах (более 3,5 тыс. жите лей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий: каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур, сколько членов совета избирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует за тот
380
или иной список партии. В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе — во втором туре достаточно othocf тельного большинства.
Результаты выборов президента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов — в органы административной юстиции.
Референдум. Конституционное право Франции предусматривает ши рокое использование этого института. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парла мента, т.е. на совместном заседании палат парламента).
Референдум может проводиться президентом по предложению прави тельства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редак цией ст. 11 конституции в 1995 г. Это организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных догово ров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:
1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут про изводиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конститу ции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Остро вах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.); 2) местный референдум проводится при объединении коммун. Хотя во Франции к местным рефе рендумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.
Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Нацио нального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депу татским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обя занность государства обеспечивать депутатам их материальные потреб-
381
ности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они полу чают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основно го жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парла мента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удер жания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о прези денте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограничен ный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступ ления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других слу чаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Огра ничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.
Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракцион ная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права от зыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государствен ными должностями невозможно, избранный должен отказаться от долж ности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).
Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фрак ции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние под держивают порядок в палате и занимаются административно-хозяйст венными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председа тель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председа тельствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к консти туции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положе ния. Председатель палаты принимает решение, если правительство заяв ляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.
Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсужда ют законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность
382
правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.
Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального пред ставительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, например для снятия депутатской неприкос новенности с члена парламента.
Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председа телей (бюро палаты и председатели фракций).
Депутатские объединения (во Франции их называют политически ми группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объ единения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фрак ций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.
Внутренняя структура сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).
Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия за конов.
Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие консти туцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент
383
по конституции 1958 г. — это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).
В конституции содержится перечень вопросов, по которым парла мент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает зако ны-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регла ментацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, ор ганизация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в консти туции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочия ми президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.
Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Прави тельственный законопроект представляется в любую палату, законода тельное предложение депутата — только в бюро его палаты. Предло жение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения:
общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Воз можно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» — с учетом только поправок правительства.
Поскольку проект передается в другую палату не после его оконча тельного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согла сия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает прави тельство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с прави тельством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительст во может потребовать от нижней палаты принять окончательное реше ние. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопро екта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру
384
верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.
Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необхо димыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президен том права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответст вующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.
Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направля ются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (60 членов каждой палаты).
Издание органических законов также жестко регламентировано. Ус тановлены определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосо вании автоматически зачисляются в число голосовавших против).
Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осущест вления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.
Французский парламент применяет почти все известные формы кон троля за деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляется по процедуре резолю ции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, след ственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее па-
385
'
дате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосред ственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парла мента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномо чий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.
Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа з доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о юверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, дек ларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым дав ление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.
В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится де путатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований:
сделать это может только группа депутатов, составляющая не менее 1/10 численности парламента; голосоваться эта резолюция может не ранее чем через 48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить проекты резолюции на этой же сессии (т.е. в течение года). Резолюция может быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воз державшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосую щим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.
Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулирова нием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполи тические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.
Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с нача ла октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятимесячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной деятельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комиссии могут работать и вне
386
сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных заседаниях палат.
§ 6. Исполнительная власть
Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причем правительство в качестве Совет;
министров заседает под председательством президента, а в качестве кабинета — под председательством премьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство — к другой, поскольку оно может зависеть от партии (партий) большинства в нижней палате (так было, например, в 1986—1988гг., 1993— 1995 гг.). В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом могут осложняться и роль правительства снижается. Левый президент не ставил подписи на декретах правого правительства, если он их не одобрял. Если же президент и правительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной власти возрастает (такое поло жение сложилось после выборов парламента в 1993 г. и выборов президента в 1995г.).
Президент республики занимает главное место в системе органе! государства. Даже разделы конституции, посвященные высшим органа и государства, начинаются не с законодательной власти, а с президента Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдена международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.
Президент обладает большими полномочиями, которые можно разделить на две группы: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента). К первой группе полномочий, осуществляемых президентов;
самостоятельно, относятся: 1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром, но такая консультация его ни к чему не обязывает). Роспуск не может быть произведен в течение года после предыдущего роспуска (поэтому президент не может использовать это право чаще, чем раз в год), с
387
также во время чрезвычайного положения; 2) право ввести в стране чрезвычайное положение, во время которого может быть установлена, по существу, президентская диктатура: по конституции президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычайного положения он предварительно должен провести такие же консультации, как и при роспуске нижней палаты парламента. Парла мент во время чрезвычайного положения не может быть распущен, на против, если он не заседает, то созывается, но он не может отменять акты президента, хотя и может передать дело о его государственной измене в Высокий суд правосудия; 3) право назначать премьер-министра, мини стров, высших гражданских и военных должностных лиц и смещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства президентом требует последующего одобрения правительственной программы ниж ней палатой парламента; 4) право передавать на референдум законопро екты по перечисленным выше вопросам; 5) право обращаться с послания ми к палатам на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению; 6) право председательствовать в Совете министров по свое му усмотрению; 7) право обращаться в Конституционный совет с запро сами и назначать треть его членов; 8) президент — глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;
9) президент ратифицирует международные договоры (обычно это дела ет сенат, но если ратификацию осуществляет президент, то требуется контрассигнатура правительства); 10) президенту принадлежит право помилования.
Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, принятых Советом мини стров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей. Большинство полномочий — это лич ные полномочия президента, они не требуют контрассигнатуры.
На практике президент расширяет свою власть, и без того очень большую, в частности за счет правительства. В осуществлении полномо чий президенту помогает его собственный аппарат — несколько сот лич ных сотрудников. Все они назначаются президентом. Он использует также огромный аппарат правительства.
Президент несет ответственность перед особым судом, о котором уже говорилось выше.
Правительство. Правительство Франции — Совет министров со стоит из премьер-министра и министров (в 1997 г. — 32 министра, в том числе 4 женщины). Их назначает президент (министров — по представ лению премьера). Вице-премьера во Франции нет. Президент может на значать министров по своему усмотрению, но при этом должен учиты-
388
вать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент может также распустить пар ламент по своему усмотрению). Доверие не обязательно должно быть получено после формирования правительства: само правительство может поставить вопрос о доверии в любое время, точно так же как в любое время может быть внесена депутатами нижней палаты резолюция порицания. Но по традиции после формирования правительства обычно голосуется вопрос о доверии ему. Должность члена правительства несо вместима с парламентским мандатом, государственной службой, про фессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.
Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода. Совет министров — это заседание правительства под председательством президента, на котором президент осуществляет полномочия, принадле жащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписыва ются президентом. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.
Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осущест вляются на заседаниях кабинета правительства.
На практике они реализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как и во многих других странах, зани мает особое положение в правительстве. Он координирует работу минис терств, контролирует их, председательствует в различных межминистер ских комитетах, объединяющих группы министерств, сходных по профи лю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотя на значениями на высшие военные должности ведает президент), «обеспе чивает исполнение законов» (по конституции это его личная обязан ность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декре ты без рассмотрения в Совете министров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров). Премьер-министр вправе создавать сме шанную паритетную комиссию при разногласиях палат парламента (чле нов в нее назначают палаты, но в требовании создать комиссию премьеру не может быть отказано); он может по своему усмотрению ставить вопрос
389
, в центральном городе судебного округа или кантоне. В составе трибунала несколько судей, но дело рассматривает один судья, едино лично. В этом трибунале рассматриваются сравнительно небольшие гражданские дела — с ценой иска до 20 тыс. франков (по мелким делам — до 7 тыс. франков — обжалование вообще не допускается). Судья рассматривает и мелкие уголовные дела — лишение свободы до двух месяцев, штраф до 6 тыс. франков; тогда он действует в форме полицейского суда(трибунала).
В каждом департаменте или судебном округе, объединяющем не сколько мелких департаментов, создается трибунал большой инстанции (в крупном департаменте их несколько). Он имеет палаты по уголовным и гражданским делам. Эти палаты заседают обычно в составе трех судей, некоторые дела рассматривает судья единолично. Если осуществляется уголовное судопроизводство, судебное присутствие называется исправи тельным судом. При трибунале большой инстанции действуют несколько следственных судей (следователей). Лишь по мелким преступлениям следствие проводит полиция.
Высшее звено — апелляционные суды (их 34). Судебный округ апел ляционного суда охватывает в среднем 3—4 департамента. В составе апелляционного суда множество палат — по гражданским, уголовным, социальным делам, обвинительная палата по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и др. Суд рассматривает дела всегда коллеги ально, в составе нескольких судей.
Суды присяжных, в том числе особые суды присяжных по делам несовершеннолетних и суды присяжных для военнослужащих, являются особым звеном в системе общих судов. Они создаются в каждом департа менте и рассматривают только уголовные дела. Судебное присутствие состоит из трех профессиональных судей и девяти присяжных (народ ных) заседателей, подбираемых путем жеребьевки из списка избирате лей (отказ от выполнения этой обязанности карается штрафом).
Специальные суды создаются по разным вопросам: кроме «государ ственных» судов по делам несовершеннолетних и военнослужащих су ществуют и специальные суды, формируемые особым образом. Это суды по торговым делам (избираются коммерсантами), советы по трудовым соглашениям (избираются предпринимателями и работниками на пари тетных началах), суды по арендным делам (избираются сторонами на паритетной основе).
Возглавляет судебную систему Кассационный суд (его часто называ ют Верховным судом). В его составе несколько палат, которые рассмат ривают кассационные жалобы — жалобы на нарушение закона в судеб ном процессе. Решения палат могут быть обжалованы в пленарное засе дание суда.
392
Систему судов административной юстиции возглавляет Государ ственный совет. Есть административные суды первой инстанции (их 25) и апелляционные суды. Жалобы на решения последних подаются в Госу дарственный совет. Административные суды вправе проверять закон ность всех административных актов — от муниципальных постановле ний до ордонансов президента по самым разным вопросам: политическим (например, выборы), экономическим (хозяйственное руководство на го сударственных предприятиях), социальным (охрана окружающей среды), по вопросам образования, нравственности (цензура кино) и др.
Прокуроры действуют при судах разного уровня. При Кассационном суде состоит генеральный прокурор. Все прокуроры подчиняются мини стру юстиции, они представляют в судах государство (поддерживают обвинение, защищают интересы государства по гражданским делам).
§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление
Франция делится на регионы, департаменты и коммуны, которые счи таются территориальными коллективами, и потому в них есть выборные органы самоуправления. Наряду с этим существуют административные округа, где выборных органов самоуправления нет и управляет назначен ный сверху супрефект. Есть историко-географические единицы — канто ны, которые не имеют собственных органов самоуправления и управле ния, а используются как избирательные округа для выборов в советы департаментов, иногда в них создаются судебные органы — трибуналы малой инстанции. Особое положение занимает являющаяся формой по литической автономии Корсика — остров в Средиземном море (там есть местный парламент с ограниченной компетенцией, избираемый им более узкий коллегиальный орган, но исполнительную власть единолич но осуществляет избираемый советом его председатель). Кроме того, при парламенте создаются еще три совета с правом совещательного голоса:
экономический, социальный, культурный. Новая Каледония (бывшая ко лония) имеет теперь статус «ассоциированного государства» с Фран цией. У нее есть местный парламент, но в отличие от «ассоциированных государств» США, которые ранее были подопечными территориями, во прос о членстве Новой Каледонии в ООН не ставился.
Низовой административно-территориальной единицей является ком муна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще от прошлых веков). Всего коммун более 37 тыс., их население колеблется от 100 человек в селе до 1 млн. и более в городах. В общине избирается совет сроком на 6 лет (9—69 человек). Он в свою очередь тайным голо-
393
сованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управле нием. Мэр одновременно по должности является представителем госу дарственной власти в коммуне. Каждая коммуна имеет свой устав, кото рый составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К ведению общин относятся: водоснабжение, рынки, муниципальные биб лиотеки и музеи, кладбища и др.
Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанав ливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверж дает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д. Местные дороги принадлежат коммуне (общине) на праве публичной собственности, предприятия, леса — на праве частной собственности. Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретом президента, принятым на заседании Совета министров, но только по одной причине: если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административ ном суде.
В департаментах (их 96 во Франции и 3 заморских департамента) избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара респуб лики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самосто ятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контроли руется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.
В регионах, объединяющих 3—5 департаментов (22 в метрополии и 4 заморских региона — Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), также избирается региональный совет (с 1986 г. — прямыми выборами). Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые вы полняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, обще ственных организаций, лица, назначенные правительством. Исполни тельным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метропо лии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внут ригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.
Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-тер риториальных единицах имеются назначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе это комиссар республики — реги ональный префект (им является по совместительству комиссар самого
394
крупного в регионе департамента), в департаменте — также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся «территориальным кол лективом» и не имеющем своего совета, есть су префект. Комиссар рес публики назначается Советом министров. Он представляет в своей адми нистративно-территориальной единице правительство и каждого мини стра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общест венного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осущест вляет в округе супрефект.
Комиссар республики (префект, супрефект) теперь не осуществляет административную опеку над органами местного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности:
все решения местных советов должны исполняться независимо от визы комиссара на них (ранее требовалась такая виза), но в течение 15 дней с момента принятия эти решения должны представляться комиссару, ко торый, если считает их незаконными (и теперь только по этому основа нию), может обратиться в местный административный суд с иском об их аннулировании.
Глава 18 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГЕРМАНИИ
Германия — официальное название: Федеративная Республика Гер мания — высокоразвитая европейская страна. Хотя по территории она меньше Франции, но по численности населения значительно превышает (около 82 млн.человек в 1997 г.). Она занимает четвертое место в мире 10 объему ВВП (после США, Китая и Японии), 15-е (наряду с Фран цией) — по доле ВВП на душу населения. Германия в современных гра ницах существует с 3 октября 1990 г., даты вступления бывшей Герман ской Демократической Республики — ГДР (государства тоталитарного социализма) — в состав ФРГ в условиях крушения в мире системы тота литарного социализма. Пять бывших земель ГДР стали землями (субъек тами федерации) ФРГ на основе ст. 20 конституции ФРГ 1949 г., хотя до акта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990 г., был заключен дого вор об объединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением Германии конституция 1949 г. подверглась изменениям, но продолжает дейст вовать.
§ 1. Конституция Германии
Подготовка и принятие конституции. Конституция Германии 1949 г. официально называется Основным законом, поскольку при при нятии этот акт рассматривался как временный: считалось, что конститу ция будет принята для всей Германии после преодоления ее раскола. Это четвертая в истории Германии конституция (три конституции приняты в 1849—1919гг.).
Основной закон был разработан комиссией немецких правоведов, которые действовали по .указаниям премьер-министров западногерман ских земель, избранных ландтагами (представительными органами зе мель), но подчинявшихся также губернаторам трех оккупационных зон, находившихся под управлением Великобритании, США и Франции. Гу бернаторы были назначены державами-победительницами после разгро ма гитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная зона, на территории которой впоследствии была создана ГДР, находи лась под управлением СССР).
396
Проект конституции был обсужден и принят Парламентским сове том, в состав которого входили 65 депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от Берлина. В Парламентском совете были представители всех существовавших тогда в Германии политичес ких партий.
Конституция разрабатывалась и принималась в обстановке демокра тического подъема, при значительном влиянии трех западных держав-по бедительниц, с которыми согласовывались многие положения проекта и которые, по существу, утверждали их. После принятия Парламентским советом конституция была ратифицирована ландтагами западногер манских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства), но вступила в силу и для нее.
Основные черты конституции. Конституция Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит из принципов общечеловечес ких ценностей: демократии, разделения властей, равенства, справедли вости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила его изменять.
Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство. Гарантией демо кратического государства являются положения о том, что вся власть исходит от народа, который осуществляет ее путем выборов и разного рода голосований (т.е. непосредственно), а также через специальные органы — законодательные, исполнительные и судебные. Путем пере числения этих органов в конституции ФРГ дана достаточно широкая трактовка способов осуществления власти народа, более широкая, чем во многих других конституциях. Важнейшей гарантией демократии явля ется специальное положение о том, что все граждане имеют право оказы вать сопротивление каждому, кто пытается ликвидировать свободный демократический конституционный строй, если для пресечения этого не могут быть использованы другие средства. Такими гарантиями являются, далее, предусматриваемая конституцией многопартийная система, раз личные способы защиты конституционных прав и свобод граждан и т.д.
Положение о социальном государстве развивается в нормах о том, • что собственность обязывает, что пользование ею должно служить обще му благу, что земля, ее недра, природные богатства, средства производ ства могут быть обобществлены в различных формах, но только законом. При этом законом, а не судом, как во многих других странах, устанавли вается размер и вид возможной компенсации. Положению о социальном государстве соответствуют закрепляемые в конституции социально-эко номические и культурные права личности.
Концепция правового государства (она относится в конституции к федерации и землям) находит свое выражение в нормах, устанавливаю-
397
щих, что все лица, органы и организации, публичные и частные, обязаны подчиняться праву, что суд является независимым, а чрезвычайные суды не допускаются, что закону нельзя придавать обратную силу. Установлена ответственность государства, его должностных лиц перед гражданином. Тезис о правовом государстве подкрепляется широкими конституционными правами граждан. Учитывая уроки второй мировой войны конституция провозглашает, что действия, предпринятые с целью нарушения мирного сосуществования народов и подготовки агрессивной войны, являются антиконституционными и лица, их совершившие, под лежат наказанию. Оружие, предназначенное для ведения войны, может быть изготовлено, ввезено, допущено к обороту только с разрешения федерального правительства.
В условиях чрезвычайного положения (состояние напряженности, состояние обороны) демократические принципы могут быть ограничены законом парламента (эти нормы были внесены в конституцию в 1968 г. в период «холодной войны» — острого противостояния западных госу дарств и стран тоталитарного социализма). Конституция устанавливает также, что чрезвычайные меры могут быть приняты для отражения опас ности, угрожающей основам свободного демократического строя федерации или отдельной земли.
Регулируя отношения основных органов государства, а также госу дарства в целом и его составных частей, методы деятельности органов государства, конституция исходит из того, что Германия является по форме правления парламентарной республикой, относительно децентра лизованным федеративным государством с демократическим режимом.
Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате).
За время действия конституции 1949 г. было принято около четырех десятков законов, изменяющих и дополняющих ее. Наиболее существен ные изменения конституции связаны с поправками, внесенными в 1968 г. — о возможности введения особого режима (термин «чрезвычай ное положение» в конституции не применяется, но речь идет именно об этом) и в 1993 г. — в связи с преобразованием Европейского экономичес кого сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является. Новая редакция ст. 23 (1993 г.) предусматривает, в частности, что Герма ния участвует в издании нормативных актов Европейского союза.
Конституционный контроль. В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля — Федеральный конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет как предварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможен только в
398
случае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с допол нительными условиями).
Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина — бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвен ных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе про порционального представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен полу чить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие усло вия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий — 12 лет, повторное избрание не допускается.
Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и законом о нем 1951 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался в новой редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой относятся: 1) толкование федеральной конституции в случаях спора об объеме прав и обязанностей участников конституционно-правовых отно шений (в частности, в связи со спорами о компетенции высших органов государства, по жалобам земли о толковании федеральной конституции судом земли); 2) рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимо отношениях федерации и земель, а также земель между собой (о совмес тимости федерального права и права земель, о правах и обязанностях федерации и земель, об исполнении землями федерального права, об осуществлении федерального контроля в отношении земель и др.);
3) рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы — это, по сущест ву, округа, единицы административно-территориального деления) по по воду нарушения законом, в том числе актом земли, их прав на самоуправ ление; 4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституци онных прав юридическими актами — законами, актами административ ных органов, судебными решениями; 5) решение квазиуголовных дел о лишении конституционных прав граждан, использующих эти права про тив свободного демократического порядка, об антиконституционности и, следовательно, запрещении политических партий и других объединений, об освобождении от должности президента республики в связи с обвине нием, возбужденным против него парламентом; 6) рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.
399
Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от французского Конституционного совета в Федераль ном конституционном суде ФРГ, а также в конституционных судах зе мель применяется устный состязательный процесс.
Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.
В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции.
§ 2. Основы правового статуса личности
Положения о правах, свободах и обязанностях личности содержатся в первом разделе конституции («Основные права»), но об этом говорится и в других частях конституции. В связи с разделом Германии и по другим причинам правовое регулирование статуса личности конституцией осу ществлялось по двум направлениям: права человека и права немцев. Последний термин имел в виду прежде всего граждан ФРГ, а также немцев-беженцев, перемещенных лиц немецкой национальности, неко торых других лиц, но, видимо, главным образом жителей восточной части Германии, поскольку ФРГ рассматривала себя тогда как единст венное государство немецкого народа. Теперь термин «немец» означает гражданство ФРГ. Лишение германского гражданства запрещено, а его утрата возможна лишь на основе закона.
В конституции закреплены несколько отправных положений демо кратической концепции прав и свобод, их использования и ограничения. Установлено, что каждый имеет право на всестороннее развитие личнос ти, использование прав и свобод, поскольку он не нарушает прав других и не посягает на свободный демократический (конституционный) строй, не создает угрозы существованию федерации и земель, не нарушает за коны нравственности. В прртивном случае, а также при злоупотреблении свободой слова, собраний; объединения, правом собственности, другими правами лицо или объединение может быть лишено определенных прав Федеральным конституционным судом. Возможно также ограничение конституционных прав законом (в том числе законом об обороне, о чрез вычайном положении), который должен иметь общий характер, а не относиться к отдельному лицу или объединению. Допускается ограниче ние конституционных прав военнослужащих (во время службы).
400
Регулируя правовой статус личности, конституция уделяет особое внимание политическим и личным свободам, однако закрепляет и соци ально-экономические права в том варианте, который был возможен в ситуации, сложившейся в Германии к 1949 г. (например, не говорится о праве на труд и др.). Однако конституционные принципы, относящиеся к социально-экономическим правам, были существенно развиты и допол нены в дальнейшем текущим законодательством.
Основной закон, провозглашая принцип равноправия, дает ему рас ширительное толкование. Наряду с обычными положениями о равенстве перед законом, равноправии граждан независимо от пола, расы и нацио нальности в конституции содержатся положения о невозможности при вилегий или ограничений в связи с происхождением, языком, местом рождения, родством, религиозными или политическими взглядами.
Среди социально-экономических и социально-культурных прав конституция называет свободу выбора профессии, места работы (ограничения возможны только по приговору суда), свободу объединения для охраны и улучшения условий труда (прежде всего это профсоюзные свобо ды), право собственности и ее наследования (с тем ограничением, что собственность должна служить общему благу), свободу искусства, науки, образования, свободу преподавания, но при условии соблюдения конституции (свобода преподавания относится в основном к высшей школе). Согласно конституции, школьное дело находится под контролем государства, в школах, как правило, должно быть организовано препода вание религии, но вопрос о религиозном обучении (в том числе о посеще нии таких занятий) решают лица, ответственные за воспитание детей (родители, опекуны и др.).
В конституции Германии содержится обычный перечень политических прав и свобод: свобода выражения и распространения мнений, свобода печати, свобода доступа к информации, свобода мирных собраний право на объединение и др. Предусматривается право индивидов ил! коллективов обращаться в государственные органы с жалобами и просьбами. Однако именно к политическим правам относятся прежде всей упомянутые выше условия осуществления прав и свобод, а также общее положение о том, что на основе конституционных норм границы npaва устанавливаются законом.
Среди личных прав и свобод конституция называет следующие: право на жизнь и физическую неприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения хозяина и постановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в случае опасности для общества и лица, для предотвращения нарушений общественной безопасности и порядка), на
401
тайну переписки (для защиты свободного демократического строя может быть на основе закона установлен контроль в отношении осуществления этого права и для этой цели создан народным представительством специ альный орган), на свободу передвижения (эта свобода может быть огра ничена в целях сохранения общественного порядка, а также для предот вращения эпидемий, стихийных бедствий, катастроф, безнадзорности молодежи, преступлений), на свободу совести, равный доступ к государ ственным должностям независимо от религиозных убеждений и миро воззрения. Много внимания в соответствии с немецкими традициями конституция уделяет вопросам брака и семьи, защите матери и ребенка. Брак и семья находятся под охраной государства, мать имеет право на заботу со стороны общества, воспитание детей — естественное право и обязанность родителей.
Об обязанностях граждан в конституции содержатся лишь краткие положения. Говорится об обязанности родителей заботиться о детях, закреплена обязанность воинской службы с 18-летнего возраста для мужчин или альтернативной службы для тех, кто отказывается по своим убеждениям от воинской службы с оружием в руках. В условиях состоя ния обороны в армию могут быть призваны и женщины для работы в санитарно-лечебных учреждениях, но без оружия в руках. Кроме того, в этих условиях возможно введение обязательной трудовой повинности.
Конституция говорит о праве убежища. Ранее оно использовалось различными лицами предельно широко, но поправка 1993 г. ограничила перечень государств, выходцы из которых могут воспользоваться этим правом. Граждане, которые хотят пользоваться правом убежища, долж ны представить доказательства, что являются преследуемыми у себя в стране лицами. В настоящее время возможно выдворение лиц, незакон но въехавших в страну, причем независимо от того, поданы ли ими апел ляции на решения о выдворении (ранее до рассмотрения апелляции это было невозможно).
В конституции предусмотрены юридические гарантии прав и выпол нения обязанностей. К их числу относятся положения о том, что перечис ленные в конституции права и свободы имеют непосредственное дейст вие, они обязательны для законодательной, исполнительной и судебной властей; что лица, чьи права нарушены (в том числе органами государст ва), вправе обращаться в суд; что ограничение прав возможно только на основе закона; что государство или ведомство, на службе которого состо ят лица, нарушившие свои служебные обязанности в отношении третьих лиц (физических и юридических), несут ответственность за действия своего служащего. Более конкретные гарантии записаны в статьях, уста навливающих то или иное право.
402
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
В Германии много различных общественных объединений, но особенно детальному правовому регулированию подвергаются политические партии. Основы их правового статуса установлены конституцией, суще ствует также закон о политических партиях 1967 г., неоднократно пере сматривавшийся (последняя редакция 1994 г.).
Согласно ст. 21 конституции ФРГ, партии могут создаваться свобод но, для этого не требуется разрешения или уведомления; их назначе ние — содействовать формированию политической воли народа; внут ренняя организация партий определяется ими самими, но должна соот ветствовать демократическим принципам; партии должны представлять публичный отчет (публиковать данные) о своем имуществе, фондах и источниках средств; партии являются антиконституционными, если стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя, поставить под угрозу существование ФРГ, имеют такую цель и осуществляют ее сами или с помощью своих сторонников; вопрос об антиконституционности и, следовательно, о запрещении деятельности партии решает в конечном счете Федеральный конституционный суд (партию, действующую в пределах одной земли, может, видимо, запре тить и конституционный суд земли в соответствии с федеральной или местной конституцией).
Федеральный конституционный суд применял последнее положение, распространяя его на организации, не являющиеся собственно партия ми, но занимающиеся политической деятельностью, приблизительно в десяти случаях. Были объявлены антиконституционными и соответст венно подлежали роспуску Националистическая партия в 1952 г., Ком мунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистских и террорис тических организаций.
Положения конституции развивает очень детальный закон о полити ческих партиях. Во-первых, в нем дается определение партии, согласно которому партия — это объединение граждан, длительное время оказы вающее влияние на формирование политической воли народа, выдвигаю щее кандидатов в представительные органы федерации или земли. Во-вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть основ свободного демократического строя; они могут использовать раз ные способы для формирования политической воли народа (влияние на общественное мнение, организацию политического образования, воспи тание граждан в духе ответственности за дела общества, влияние на политическую деятельность парламента и правительства и т.д.). В-тре тьих, закон устанавливает в стране многопартийность и равное общест венное положение всех партий. В-четвертых, закрепляются необходимые
403
правовые условия для создания и деятельности партии: четкое на именование (оно не должно повторять названия других партий); наличие письменных устава и программы; создание партий только по территори альному принципу (партийные организации на предприятиях и в учреж дениях не разрешаются); партия должна иметь демократическую струк туру (в частности, необходима выборность руководящих органов); члена ми партии могут быть только физические лица. Закон предусматривает права члена партии и т.д.
В Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдель ных земель. Наиболее влиятельной региональной партией является Христианско-социальный союз в Баварии, на деле примыкающий к обще государственному Христианско-демократическому союзу. Однако среди множества партий ведущая роль принадлежит 5—6 партиям.
На правом фланге находится Национально-демократическая партия (15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г. Националис тической партии, Германский народный союз (около 20 тыс. членов), Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии не оказывают заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палате парламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые, по существу террористические, организации, дей ствующие подпольно (городские партизаны и др.). На деле они не ведут политическую борьбу, а занимаются терроризмом.
Партией правого центра является правящий уже в течение полутора десятилетий Христианско-демократический союз (ХДС), в котором со стоит около 670 тыс. членов (244 депутата в нижней палате парламента в 1997 г. из 672). Идеология этой партии исходит из религиозных запове дей, толкуемых, с одной стороны, с позиций ответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позиций христианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономи ку. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социаль ный союз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в програм ме которого более отчетливо заметны социальные элементы христианст ва, требования защиты прав человека, ориентация на семью как ячейку общества.
Центристской партией является Свободная демократическая партия (СвДП), насчитывающая немногим более 100 тыс. членов (47 депутатов в бундестаге в 1997 г.), преимущественно представителей средних слоев, служащих. Она выступает за свободное предпринимательство, против огосударствления, введения любых элементов планирования. Хотя это и небольшая партия, она часто играет основную роль при создании прави тельства. Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни одной из двух основных соперничающих партий — ХДС и ХСС, с одной стороны,
404
и Социал-демократической партии Германии — с другой, — не yäaeòc^ получить абсолютного большинства при голосовании в парламенте v обеспечить избрание канцлера (главы правительства) от своей партии В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее прибли зительно 7—10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демо кратам, получая, естественно, за это соответствующие места в правительстве. Поэтому партийную систему ФРГ иногда называют системою двух с половиной партий.
Партией левого центра является Социал-демократическая партии Германии (СДПГ), основанная еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий рабочий союз (около 850 тыс. членов, 252 депутата в бундестаге). Оно выступает за социальную справедливость в условиях рыночной экономики, за экологическую перестройку индустриального общества, за методы эволюционных шагов к социализму, против революционных изменений Социализм, с точки зрения этой партии, не имеет заранее данных определений, это процесс развития общества, его признаки проявляются е ходе поступательного движения.
На левом фланге находится Партия демократического социализме (около 130 тыс. членов, 30 депутатов в бундестаге), которая считает себя наследницей Социалистической единой партии Германии (Коммуниста ческой партии), действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмот ревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночную регулируемую экономику на основе принципов социальной справедливости, за права человека. Наиболее целесообразным она считает «средний путь» между капитализмом и социализмом.
Интересы части сельского населения выражает небольшая Крестьян екая партия, не представленная в парламенте. Действует также небольшая Партия зеленых (около 40 тыс. членов, 49 депутатов в бундестаге) выступающая за экологический гуманизм, за «правильные взаимоотношения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстро растущее, теперь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеи включаются в программы основных партий.
Важнейшую роль в экономической политике играет Федеральные союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также союзы работодателей, торгово-промышленные палаты иные объединения предпринимателей. Одни из них действуют на основе специальных законов о них, другие — на базе общих положений о свободе объединения.
Существуют крестьянские социально-экономические организации, в том числе в общегосударственном масштабе. Их роль в политической жизни невелика.
405
Большое влияние на политику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: только ежедневных газет выпускается около 400. Средства массовой информации в ФРГ подвергаются значительному го сударственному контролю; предусмотрены ограничения, препятствую щие монополизации средств массовой информации.
В Германии существует единый профсоюзный центр — Объедине ние немецких профсоюзов. Как и в ряде других стран, но в меньшей мере, чем, например, во Франции, влияние партий и профсоюзов в Германии уменьшается, а все большее развитие получают различные местные гражданские инициативы для решения конкретных проблем — охраны среды и общественного порядка, проблемы безработицы и др. Создаются независимые объединения избирателей, которые иногда получают места в ландтагах земель.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Основной закон ФРГ в отличие от конституций некоторых других стран более широко трактует пути осуществления государственной влас ти. Согласно ст. 20, государственная власть осуществляется не только через представительные, но и через другие органы государства, в том числе исполнительные и судебные. Кроме того, в конституции содержат ся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредст венной демократии, служащих целям реализации государственной влас ти: выборов, референдума и народной инициативы. Предусмотрена также возможность народного опроса при изменении территориального деления федерации, что, по существу, является особым случаем рефе рендума.
Выборы. Активным избирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии — граждане единого немецкого государ ства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены избиратель ных прав, не признаны недееспособными, не находятся под опекой ввиду умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все эти ограничительные меры осуществляются только по решению суда. Дру гим требованием для активного избирательного права является трехме сячный ценз оседлости, но не на территории общины (низовой админи стративно-территориальной единицы), а на территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными права ми на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в феде ральный парламент установлены более высокие возрастные цензы.
406
В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования из бирательного права на выборах в представительные органы администра тивно-территориальных единиц.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верх няя не избирается), действует смешанная избирательная система, соеди няющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одноман датным избирательным округам, другая половина — по спискам полити ческих партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедераль ного списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъ екте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой — за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюлле теню — по пропорциональной системе. При этом, если во втором случае партия получит менее 5% голосов избирателей в целом по стране, она отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и по этой части голосования депутатских мандатов не получает (это так называе мый заградительный барьер, или заградительный пункт).
Референдум, народный опрос, народная инициатива. В соответст вии с конституцией и законом 1949 г., который детально регулирует эти конституционно-правовые институты, референдум проводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ земель и образованием новой земли. Это изменение производится феде ральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях или на территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные рефе рендумы в ФРГ не проводятся.
Народный опрос может касаться закона или законопроекта по по воду передачи территории той или иной земле. Он может содержать варианты (например, о передаче части территории), но их может быть не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате народного опроса (это тоже голосование), являются действительными, если они приняты большинством голосов зарегистрированных избира телей соответствующих земель, одной земли или территории; это боль шинство должно составлять не менее четверти избирателей данной земли, территории, обладающих избирательным правом на выборах в бундестаг.
407
Народная инициатива также связана с изменением границ земель. Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о пере ходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в хода тайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая реги страция — сбор подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течение двух недель. Вопрос решается на тех же условиях, что и при референдуме и народном опросе.
§ 5. Законодательная власть
Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парла мента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:
бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает зако ны и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имею щимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования — это орган представи тельства исполнительной власти земель, с помощью которого земли уча ствуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого толкования.
Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеоб щих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою дея тельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения пре ступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клевет нические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депу тата составляет 16 тыс. марок в месяц.
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократ но изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избран-
408
ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие председательские должности, называет ся «президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную дея тельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой замес титель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопро изводством.
В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании специализированных постоянных комиссий и определении их предсе дателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представите ля фракций пропорционально их численности образуют совет старей шин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии — следственные, ре визионные и др.
В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобнос ти, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.
Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (орга нами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому како го-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавлива ет. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропор ционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следова тельно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голо сов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе
409
быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созыва ются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открыты ми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бун десрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бун десрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в ниж нюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллек тивно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.
Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача за конопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голо сование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конститу ции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях феде рации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополне ния, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного ко митета может потребовать v: правительство. Если согласительный ко митет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг дол жен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указан ным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.
410
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предла гает изменения и дополнения, то также создается согласительный коми тет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Про тест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может при нимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной не обходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, вхо дящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полно мочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правитель ству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосудар ственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требу ется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если прави тельство издает на основе закона постановления, которые должны вы полняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проек та только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).
Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответст венность только перед бундестагом — как коллективную, так и индиви дуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцле ра является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голо соваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применял ся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).
411
Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый прави тельству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламен та (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.
Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законода тельному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундес рата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, фор мирует некоторые другие высшие органы государства (бундестаг участ вует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формиру ют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вицепредседателя Счетной палаты — органа финансового контроля).
Если парламент не может собраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороны принимаются совместным, коми тетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых — депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены бундеста гом с согласия бундесрата.
§ 6. Исполнительная власть
Исполнительная власть в Германии принадлежит федеральному пре зиденту, который действует по указаниям правительства. Поэтому на деле президент является лишь главой государства, а реально исполни тельная власть осуществляется правительством.
Федеральный президент избирается на 5 лет косвенными выбора ми — Федеральным собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в бундестаге. Прези дентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избрано прези дентом только на два срока.
Президент не может быть членом парламента, правительства, ландта га земли, местных представительных органов, занимать другие оплачи ваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установлен ных конституцией для ответственности президента.
412
По конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международ ные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов необходима их контрассиг-натура канцлером или соответствующим министром (получение контрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недове рия), при подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового канцлера в установленный срок, для назначе ния в этих условиях даты выборов в бундестаг, для предложения канди датуры нового канцлера. Но все это делается, по существу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран.
Ответственность президента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случае обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могут выдвинуть только бун дестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4 состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвине ния) требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должности президент в дальнейшем может быть подверг нут обычному уголовному преследованию. Федеральный конституцион ный суд вправе также временно отстранить президента от должности при предъявлении парламентом обвинения — до решения дела по существу.
Полномочия федерального президента в случае каких-либо препятст вий для исполнения им своих обязанностей осуществляет председатель бундестага.
Федеральное правительство. Основные рычаги руководства госу дарством в ФРГ принадлежат правительству, состоящему из канцлера (председатель правительства) и министров. Они не могут занимать дру гие оплачиваемые должности, осуществлять профессиональную дея тельность, входить в состав руководства предприятий, занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советов предприятий они могут входить с согласия бундестага). Особую роль в правительстве играет канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской рес публикой.
Положение канцлера, обязанности министров, порядок работы пра вительства и другие вопросы регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом (действует регламент 1951 г. в не однократно изменявшейся редакции).
Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное
413
большинство голосов в бундестаге, т.е. федеральный президент прак тически может предложить, а бундестаг избрать канцлером лидера пар тии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в пар ламенте. На практике в последние десятилетия правительство форми руется одной из двух крупнейших партий — ХДС или СДПГ, высту пающей в блоке со СвДП. Бывали случаи формирования правительства одной из этих партий, когда она получала абсолютное большинство мест в бундестаге.
Если предложенное президентом лицо не получает большинства го лосов, бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру канцлера. Если из брание канцлера в течение 14 дней не состоялось абсолютным большин ством голосов, проводится второй тур, в котором для избрания достаточ но относительного большинства. Если и такая процедура не дала резуль татов, президент в течение 7 дней сам назначает канцлера (по существу, временно) и одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов. Это положение в ФРГ ни разу не применялось.
В назначении федеральных министров парламент не участвует: он определяет только канцлера. Министры назначаются президентом по предложению канцлера, а увольняются канцлером (юридически — это делается актом президента по требованию канцлера).
Основные направления федеральной политики определяет канцлер. Федеральные министры, которых он назначает и смещает (с помощью указов президента), действуют в рамках установленных направлений политики самостоятельно, но несут за это ответственность перед кан цлером, который вправе уволить министра, и перед нижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает пра вительство.
Ответственность за деятельность правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.
§ 7. Судебная власть
В Германии функционирует разветвленная судебная система, не имеющая какого-то одного высшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это специализированная судебная система. Помимо кон ституционной юстиции — Федерального конституционного суда и конституционных судов земель — действуют еще пять ветвей правосу дия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юс тиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (вер ховный суд), который называется по-разному: Федеральная судебная
414
палата (возглавляет систему общих судов), Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным делам. Конституция уста навливает, что федерация может создавать и другие суды, в частности военно-уголовные, и они существуют.
Названные пять высших судебных органов независимы по отношению друг к другу и к другим органам. Если между ними возникают разногласия (скажем, неодинаково применяется тот или иной закон), то созывается совещание (оно называется «сенат») из представителей этих органов, которое принимает решения, обеспечивающие единство судебной практики.
Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции имеет несколько инстанций: четыре инстанции у общих судов (участке вые суды как низшее звено, несколько земельных судов. Высший земельный суд и Федеральная судебная палата), три — у остальных видов судов (кроме участковых).
Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам — споры между работодателями и работниками, между профсоюзами и союзами работодателей; административные суды — иски граждан к государственным служащим по вопросу с соблюдении прав граждан в процессе управления, споры государственных служащих с администрацией по вопросу об их правах, по вопросам охраны окружающей среды, споры между административно-территори альными единицами, жалобы, связанные с разрешением или с отказом е выдаче разрешения органами исполнительной власти на проведение те? или иных массовых мероприятий вне помещения. Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям пс вопросам пенсий, выплаты различных социальных пособий (например, на детей).
В системе общих судов большую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно осу ществляет единолично судья. Суд земли рассматривает более сложные уголовные и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. В одних случаях уголовные дела могут рассматриваться коллегией судей, в других — с участием нескольких присяжных, которые, однако, вместе с судьей или судьями решают во прос не только факта, но и права. Верховный суд земли проводит реви зию. Это особый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции и кассации, т.е. проверяется решение нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и соблюдения за кона. Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный процесс.
415
Прокуратура в Германии, как и во Франции, не составляет отдельной системы, а действует при судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. По уголовным делам су дебное разбирательство всегда, в том числе по делам частного обвине ния, которые возбуждаются самими потерпевшими, осуществляется с участием прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участ вовать и в рассмотрении гражданских дел.
§ 8. Германский федерализм
Создание современного германского федерализма было в значитель ной мере результатом политики западных оккупационных держав, кото рые таким путем хотели ослабить возможность возрождения централи зованного милитаристского германского государства. ФРГ — это кон ституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР — это акт иного рода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как коопера тивный федерализм, поскольку существует законодательно оформлен ное их сотрудничество между собой.
После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города — Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне эко номического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн — Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по терри ториальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территори альных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деле ние — это уже деление земель). Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть.
Конституция закрепляет основные принципы федеративного устрой ства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен соответство вать принципам республиканского, демократического и социально-пра-
416
вового государства, федерация гарантирует соответствие конституцион ного порядка земель положениям конституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют; 2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновни ками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли;
3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесра те; 4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, по скольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель; 5) компетенция федера ции и земель разделена. Различаются исключительная компетенция фе дерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован феде ральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относя щейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интере сы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расхо ды несет последняя. Земли имеют свои бюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказа ния помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон допускает воз можность федерального принуждения; если земля не выполняет обязан ностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись); 7) в соответствии с концепцией коопера тивного федерализма все учреждения федерации и земель должны ока зывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях
417
серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении феде ральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земли воору женные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствия полицейских сил.
Как уже говорилось, земли имеют свои законодательные органы — ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они форми руют правительства земли на основе тех же принципов, что и федера ция. Положение премьер-министра земли аналогично положению феде рального канцлера.
§ 9. Местное самоуправление и управление
Земли делятся на округа (их более 50), округа — на районы и города, имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% — городских.
Положение и организация административно-территориальных еди ниц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, в част ности, что государство (имеется в виду прежде всего земля) должно предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, устанав ливать источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Более детально организация административно-территори альных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам общинного транспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего они могут устанавливать местные налоги. Аналогичными полномо чиями, но в более широких масштабах пользуются округа (крупные горо да приравниваются к округам).
Во всех административно-территориальных единицах, кроме окру гов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от 4 (напри мер, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов пра вительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание
418
, в выборах в некоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава администрации района — ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других — непосредственно избира телями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко изби рается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8—12 лет.
При общей схеме организация самоуправления и управления в общи нах земель неодинакова (в округах и районах она более или менее одно типна). Обычно различают четыре модели организации местного самоуп равления и управления в общинах: 1) южногерманская модель (напри мер, в Баварии). Представительный орган — совет общины и исполни тельный орган — бургомистр составляют в известной мере единую кол легию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становит ся по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадле жит совету; 2) северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган (совет и др.), избранный населени ем, избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общин ной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принад лежит совету; 3) модель совет — бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр избирает ся представительным органом и является по должности его председате лем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;
4) модель совет — магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным ор ганом является коллективная магистратура, избираемая советом. Маги стратура состоит из оплачиваемого бургомистра (нередко им является, по существу, нанимаемый на срок специалист по управлению, который лишь оформляется на должность в порядке избрания) и неоплачиваемых членов магистратуры — своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном теку щую работу по управлению.
Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осущест вляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчинен ности органы — окружные и районные управления различных минис терств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что в Герма нии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны государства. Есть и судебный контроль, осущест вляемый административными судами.
Глава 19 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА УКРАИНЫ
Украина — одно из крупнейших (после России) постсоциалистичес ких государств. В официальном его названии нет слова «республика», но ст. 5 конституции Украины 1996 г. устанавливает, что Украина является республикой. До 1991 г. (до заключения Беловежских соглашений руко водителями Белоруссии, Украины и России, провозглашения ими выхода из СССР и создания нового объединения — Содружества Независимых Государств) Украинская Советская Социалистическая Республика была союзной республикой в составе СССР. Правда, еще до этого был принят акт о ее суверенитете (принят Верховным советом Украины, а затем одобрен на референдуме 1 декабря 1991 г.). По размерам территории Украина несколько превосходит Францию, ее население (51 млн. чело век) немногим меньше населения Франции. Украина занимает 23-е место в мире по объему ВВП (в стоимостном выражении) после Тайваня и Саудовской Аравии и 65-е место — по доле ВВП на душу населения (после Болгарии).
§ 1. Конституция Украины
Подготовка и принятие конституции. До 1996 г. конституция Ук раины состояла из нескольких разновременных документов: действова ли некоторые положения конституции 1978 г.; многочисленные поправ ки, принятые к ней (например, о введении должности президента респуб лики); Конституционный договор 1995 г. между Верховной радой (Вер ховным советом) Украины и президентом республики об основных прин ципах организации и функционирования государственной власти и мест ного самоуправления на период до принятия новой конституции.
Процесс подготовки новой конституции был длительным. Еще в 1991 г., до преобразования Украины в самостоятельное государство, Вер ховный совет Украины принял Концепцию конституции Украины, в кото рой говорилось, что в центре новой конституции должен быть человек как высшая ценность. Однако разработка нового основного закона тор мозилась экономической и политической нестабильностью, противоре чиями между центром и Автономной Республикой Крым, западными и
420
восточными областями и особенно борьбой парламента и президента за решающие рычаги государственной власти. Последние противоречия были значительно ослаблены подписанием Конституционного договора, после чего подготовка проекта конституции была завершена и 28 июня 1996 г. она была принята парламентом — Верховной радой Украины. В процессе подготовки конституции неоднократно публиковались основ ные положения различных вариантов проекта, но общегосударственного обсуждения населением окончательного текста проекта не проводилось, так как в результате противоборства различных сторон некоторые кон ституционные формулировки неоднократно изменялись, пока на заседа ниях Верховной рады не был достигнут компромисс.
В результате принятия конституции 1996 г. прежняя конституция 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, а также Консти туционный договор 1995 г. утратили силу. Законы и иные нормативные акты продолжают действовать, если они не противоречат конституции. До создания новых органов продолжают действовать некоторые прежние органы и положения, относящиеся к системе правосудия, охране прав граждан. Отдельные из них могут быть сохранены в течение пяти лет.
Основные черты конституции. Конституция Украины содержит 15 разделов, преамбулу, заключительные положения, а также переход ные положения. В преамбуле говорится, что Верховная рада принимает конституцию, сознавая ответственность перед Богом, своей совестью, предшествующими, нынешним и грядущими поколениями. Хотя консти туция и исходит из идей общечеловеческих ценностей, на некоторых ее формулировках (о полномочиях высших органов государства, статусе прокуратуры, о депутатском запросе и др.) сказалось влияние предшест вующего советского опыта.
Согласно конституции, Украина — это суверенное, независимое, де мократическое, социальное и правовое государство. Защита суверените та, независимости, оборона Украины возлагаются на вооруженные силы, причем устанавливается, что они не могут использоваться для ограниче ния прав и свобод граждан, свержения конституционного строя, устране ния органов власти или препятствования их деятельности. На террито рии Украины не допускается формирование воинских подразделений, не предусмотренных законом, запрещается размещение иностранных воен ных баз. Вместе с тем при принятии конституции в Верховной раде отмечалось, что базирование части черноморского флота, принадлежа щего России, будет сохранено на правах аренды. Положение о возмож ности временной аренды вошло в переходные положения конституции.
Демократический характер государства выражается прежде всего в нормах о принадлежности власти народу, право определять и изменять конституционный строй принадлежит исключительно народу, оно не
421
может быть кем-либо узурпировано. Конституция закрепляет основные принципы демократического государства: разделение властей, парла ментаризм, местное самоуправление, права личности и их гарантии и т.д. Социальный характер государства находит свое выражение в положени ях об экологической безопасности (в связи с этим в конституции упоми нается о Чернобыльской атомной катастрофе), о защите генофонда укра инского народа, о социальной защите военнослужащих, о развитии укра инского языка и языков национальных меньшинств, а также в положени ях, посвященных правам личности (например, о минимальной оплате труда, различных видах социальной защиты, бесплатном образовании). Правовой характер украинского государства связан с закреплением «принципа верховенства права», который находит свое выражение в том, что конституция имеет высшую юридическую силу и остальные право вые акты должны соответствовать ей. В конституции сказано, что право вой порядок основывается на принципах, в соответствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законо дательством.
Конституция содержит положения, относящиеся к экономической, социальной и политической системам Украины, к принципам духовной жизни. Земля, ее недра, природные ресурсы являются собственностью украинского народа. От имени народа право собственности осуществля ют органы государственной власти и местного самоуправления. Гражда не обладают правом пользования этими объектами. С другой стороны, в основном законе говорится, что право собственности на землю может принадлежать государству, юридическим лицам и гражданам. Видимо, это объясняется тем, что конституция исходит из концепции «двойного права» собственности на землю: первоначального (народ) и производно го (остальные субъекты).
Конституция говорит о многообразии экономики, равенстве всех субъектов права собственности перед законом; вместе с тем «собствен ность обязывает», она не должна использоваться во вред человеку и обществу, а экономика должна иметь социальную направленность. Бюд жетная система строится на основе справедливого распределения обще ственных благ между гражданами и общинами (громадами).
К вопросам социальной системы относятся положения о том, что человек, его жизнь и здоровье, достоинство, безопасность — это наивыс шая социальная ценность, что права человека и их гарантии определяют направленность деятельности государства. Конституция содержит поло жения, относящиеся к этническим проблемам: о задачах консолидации украинской нации, о развитии языков, культуры, самобытности нацио нальных меньшинств. В отличие от прежних советских конституций о
422
каких-либо классах и социальных слоях в новой конституции не упоми нается.
Регулируя основы политической системы и духовной жизни общест ва, конституция устанавливает принцип политического и идеологическо го многообразия, гарантирует свободу политической деятельности, не запрещенной конституцией и законами. Никакая идеология не может признаваться государством как обязательная. Основной закон содержит подробные положения о политических партиях и общественных органи зациях, рассматриваемые ниже. Конституция закрепляет миролюбивую внешнюю политику на основе общепризнанных принципов и норм меж дународного права при соблюдении национальных интересов.
По форме правления Украина является парламентарной республикой с элементами президентской республики, по форме территориально-по литического устройства — это сложное унитарное государство с одним автономным образованием (Крым). На Украине существует демократи ческий политический режим.
Изменение конституции. Законопроект об изменении конституции может быть представлен в Верховную раду только президентом Украины или не менее чем третьей частью депутатов общего (конституционного) состава парламента (Верховной рады). Он рассматривается Верховной радой только после заключения Конституционного суда о соблюдении условий внесения такого законопроекта. Изменение конституции долж но быть одобрено парламентом дважды на его разных, сессиях: сначала большинством общего состава Рады (предварительное одобрение), а затем 2/3 голосов (окончательное одобрение). Изменение некоторых «укрепленных» разделов основного закона происходит в более строгом порядке: разделы «Общие положения», «Выборы и референдум», «Внесе ние изменений в конституцию Украины» могут быть изменены лишь по предложению президента или 2/3 общего (конституционного) состава Верховной рады. Рада не может в течение срока своих полномочий дваж ды изменять одни и те же положения конституции. Конституция не может быть изменена в условиях чрезвычайного или военного положе ния. Изменения в нее не могут быть внесены, если они предусматривают ограничение прав и свобод человека и гражданина или направлены на ликвидацию независимости и нарушение территориальной целостности Украины.
Конституционный контроль. Единственным органом конституци онной юрисдикции на Украине является Конституционный суд. Он состоит из 18 судей. По 6 судей назначают Верховная рада, президент и съезд судей Украины. Судьи назначаются на 9 лет без права переназна чения на новый срок. Судьей Конституционного суда может быть граж данин Украины, достигший 40 лет, имеющий высшее юридическое обра-
423
зование, стаж работы по специальности не менее 10 лет, проживающий на Украине в течение последних 20 лет и владеющий украинским язы ком. Председатель Суда избирается его членами путем тайного голосова ния и только на один трехлетний срок. На судей распространяются гаран тии независимости и неприкосновенности, а также относящиеся ко всем органам правосудия требования несовместимости оплачиваемых долж ностей и работ. Они не могут принадлежать к политическим партиям и профсоюзам, принимать участие в политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать какие-либо оплачиваемые долж ности, выполнять оплачиваемую работу, кроме научной, преподаватель ской и творческой.
К полномочиям Конституционного суда относятся: 1) принятие реше ний о конституционности законов и иных правовых актов Верховной рады, президента, Кабинета министров, Верховной рады Автономной Республики Крым. Эти вопросы рассматриваются Конституционным судом в результате обращения президента, не менее 45 депутатов Вер ховной рады, Верховного суда, Уполномоченного Верховной рады по правам человека, Верховной рады Автономной Республики Крым; 2) офи циальное толкование конституции и законов Украины (до создания Кон ституционного суда такое толкование осуществляла Верховная рада);
3) принятие заключений о соответствии международных договоров, ко торые Украина заключает или к которым присоединяется, ее конститу ции; 4) принятие заключений в связи с рассмотрением дел об импичмен-те президенту (по обращению Верховной рады).
Конституционность законов и иных правовых актов рассматривается с точки зрения их содержания, процедуры прохождения, принятия или вступления в силу. Если они признаются неконституционными, матери альный и моральный вред, причиненный этим, возмещает государство.
§ 2. Основы правового статуса личности
Конституция Украины исходит из концепции естественных прав че ловека. Она устанавливает, что «права и свободы человека неотчуждае мы и нерушимы» (ст. 21). Конституционные права не могут быть упразд нены, а при принятии новых законов не допускается сужение объема существующих прав и свобод. Конституция устанавливает единое граж данство Украины, о гражданстве Автономной Республики Крым, которое ранее существовало, не упоминается. Многие личные и социально-эко номические права закреплены в конституции как права всех лиц, находя щихся на территории Украины, но большинство политических прав при надлежит только ее гражданам (например, членство в политической пар-
424
тии, в профсоюзе, свобода собраний, участие в управлении государственными делами).
Конституция содержит традиционный перечень социально-экономических, политических и личных прав и свобод. Говоря о равноправие граждан, она не допускает привилегий или ограничений по признакам расы, национальности, пола, политических и религиозных убеждений языка и т.д. Особо говорится о равноправии супругов в браке и семье Государственным языком является украинский, русскому и другим язы кам национальных меньшинств Украины гарантируется свободное раз витие.
В числе социально-экономических прав конституция закрепляет право собственности, в том числе частной. Отчуждение объектов част ной собственности может применяться как исключение, на основе зако на и при условии предварительной и полной компенсации; последующее возмещение возможно только в условиях военного и чрезвычайного по ложения. Конфискация имущества может быть осуществлена только судом. Использование права собственности не должно наносить ущерб свободе и достоинству личности, интересам общества, ухудшать эколо гическую обстановку и качество земли. Говорится о праве свободно рас поряжаться результатами своей интеллектуальной, творческой деятель ности, о праве предпринимательской деятельности (ограничения этого права, связанные с депутатским мандатом и некоторыми видами государ ственной службы, будут рассмотрены ниже); недобросовестная конку ренция, а также злоупотребление монопольным положением на рынке запрещены. Конституция говорит о правах потребителей, о праве на труд (принудительный труд запрещен, но не рассматриваются как принуди тельный труд военная и альтернативная служба, работа по приговору суда или в условиях чрезвычайного или военного положения), о праве на безопасные условия труда (запрещается труд женщин и несовершенно летних на опасных для их здоровья работах), о праве на забастовку для защиты экономических и социальных интересов (политические забас товки запрещены, при забастовках должны учитываться национальные интересы страны), о праве на отдых (еженедельный отдых и ежегодный оплачиваемый отпуск), на социальную защиту (согласно конституции, пенсии и другие социальные выплаты должны обеспечивать прожиточ ный минимум), на охрану здоровья (при государственном финансирова нии сеть государственных и муниципальных медицинских учреждений не может быть сокращена), о праве на информацию о состоянии окру жающей среды и качестве пищевых продуктов (эта формулировка, види мо, отражает, в частности, последствия Чернобыльской атомной ава рии), о праве на образование (дошкольное, среднее, профессионально-техническое, высшее и последипломное образование в государственных
425
и коммунальных учреждениях и учебных заведениях бесплатно на кон курсной основе). Гарантируется право на изучение родного языка.
Перечень политических прав отражает общие тенденции современ ного конституционного развития. Среди них: свобода выражения своих взглядов и убеждений, право собирать и распространять информацию (это право может быть ограничено законом по причинам, в основном совпадающим с включенными в перечень, содержащийся в Международ ных пактах о правах человека, а также в связи с защитой репутации и чести других людей, для поддержания авторитета и непредвзятости пра восудия, для неразглашения конфиденциальной информации), право со бираться мирно и без оружия, проводить митинги, шествия, демонстра ции при условии заранее сделанного уведомления соответствующим ор ганам (ограничение этого права может быть установлено законом для предотвращения беспорядков, охраны здоровья населения, соблюдения прав других лиц). Сюда же можно отнести: право обращения индивиду ально или коллективно в государственные органы или к должностным лицам, которые обязаны дать ответ; право граждан на участие в управле нии государственными делами, в референдумах; избирательные права;
право равного доступа к государственной и муниципальной службе; сво бода объединения (ограничение этого права возможно законом в интере сах охраны общественного порядка, здоровья, нравственности населе ния, защиты прав других лиц).
Закрепляя личные свободы, конституция Украины содержит много процессуальных норм, в основном связанных с судебной деятельностью. Она говорит о праве на жизнь, праве защищать свою жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье других людей от противоправных посягательств, праве на уважение достоинства личности (в частности, нельзя подвер гать человека унижающим достоинство наказаниям), о праве на свободу и личную неприкосновенность (арест возможен только по мотивирован ному решению суда, а задержание — сроком до 72 часов, причем задер жанный вправе немедленно обжаловать задержание в суд — известная процедура хабеас корпус), на неприкосновенность жилища (обыск воз можен по решению суда, в неотложных случаях, связанных со спасением жизни людей и имущества; возможен и иной порядок проникновения в чужое жилище, если он установлен законом). Однако в переходных по ложениях конституции говорится, что в течение пяти лет сохраняется прежний порядок ареста и задержания, осмотра и обыска жилища. Это означает, что многие конституционные гарантии пока не будут приме няться.
Конституция предусматривает тайну переписки, тайну личной и семейной жизни (сбор конфиденциальных сведений о лице без его согласи) возможен только в случаях, установленных законом), право каждой
426
знакомиться в государственных органах и органах местного самоуправ ления, в учреждениях и организациях со сведениями о себе, право опро вергать недостоверную информацию о себе и членах своей семьи и требо вать изъятия такой информации. Предусматривается свобода передви жения, выбора места жительства, право гражданина возвращаться в любое время на Украину, свобода мировоззрения и вероисповедания (ссылки на религию для отказа от исполнения законов недопустимы, но военная служба может быть заменена по религиозным соображениям альтернативной службой), право обжаловать в суд действия государст венных органов и органов местного самоуправления, право на возмеще ние вреда, причиненного незаконными действиями государственных ор ганов и должностных лиц, право обращаться к Уполномоченному Вер ховной рады по правам человека, право знать свои права и обязанности, право на правовую помощь и т.д. Особо говорится о правах детей, правах обвиняемых.
Парламентский контроль за соблюдением основных прав человека осуществляет Уполномоченный Верховной рады по правам человека, избираемый ею. Если гражданин исчерпал все средства защиты своих прав внутри страны, он может обращаться в международные органи зации.
В условиях военного и чрезвычайного положения некоторые права (в основном политические) могут быть ограничены, но основные права, установленные 17 перечисленными в тексте статьями конституции (право на жизнь, уважение достоинства личности, личная неприкосно венность и др.), и в этих условиях ограничениям не подлежат.
Конституция Украины содержит достаточно широкий перечень ос новных обязанностей граждан, а также лиц, находящихся на террито рии Украины (некоторые обязанности, например защита Отечества, от носятся только к гражданам, но большинство обязанностей распростра няются и на других лиц). Отдельные обязанности (например, уважать государственные символы Украины) имеют преимущественно мораль ный характер.
Среди конституционных обязанностей также названы: соблюдение конституции и законов Украины, защита Отечества, неприкосновеннос ти и целостности территории, несение военной службы, плата налогов, подача ежегодной декларации об имущественном положении в налого вую инспекцию. Сюда же отнесена обязанность не посягать на права и свободы, честь и достоинство других лиц, не наносить вред природе, культурному наследию, возмещать причиненные убытки.
§ 3. Конституционное регулирование непосредственной демократии
Конституция Украины употребляет термин «непосредственная демо кратия» и называет в качестве форм ее осуществления выборы и рефе рендум, не исключая при этом другие формы. Упоминается о народной инициативе, но только при возбуждении процедуры референдума. На местном уровне возможны различные формы «самоорганизации населе ния» — домовые, квартальные и иные органы и организации.
Выборы. Конституция устанавливает лишь основные принципы изби рательного права, а также содержит некоторые положения, относящиеся к активному и пассивному избирательному праву. Порядок выборов устанавливается законами: о выборах президента Украины 1991 г. (при нят в новой редакции в 1994 г.), о выборах народных депутатов Украины (членов Верховной рады) 1993 г. (с изменениями 1993—1996 гг.), о выборах депутатов и председателей сельских, поселковых, районных, городских и областных советов 1994 г. (с изменениями 1994—1996 гг.). Есть также толкования некоторых статей этих законов, принятые Вер ховной радой до создания Конституционного суда Украины. Эти акты действуют в той части, которая не противоречит конституции 1996 г. Закон о местных советах регулирует также избрание председателей со ветов непосредственно гражданами (избранные таким образом председа тели советов становились представителями государства на местах). Од нако в связи с созданием местных государственных администраций такие выборы больше проводиться не будут.
Активное избирательное право на всех выборах имеют лица, достиг шие 18 лет; ценза оседлости не существует. Не имеют избирательных прав недееспособные, временно приостанавливаются избирательные права лиц, находящихся в местах лишения свободы и принудительного лечения по приговору суда. Не могут быть избраны лица, находящиеся на военной или альтернативной службе, служащие в органах безопасности, Министерства внутренних дел, в иных воинских формированиях, пред ставители президента на местах, судьи, прокуроры. Но они могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов и участвовать в выборах, если подадут заявление в избирательную комиссию о том, что временно, на период выборов, прекращают.исполнение своих служебных полномочий. Будучи избранными, они оставляют должность (военные откомандиро вываются для работы в представительных органах). Для пассивного из бирательного права установлены дополнительные условия: повышенный возраст (например, 35 лет для президента, 21 — для депутата Верховной рады), иные условия (например, президент должен в течение 10 лет жить на Украине, знать украинский язык). Депутатами местных советов могут
428
быть избраны лишь лица, проживающие или работающие в данной адми нистративно-территориальной единице.
Выборы, в Верховную раду и местные советы проходят по одноман датным избирательным округам (при выборах Верховной рады разница в численности избирателей в округах не может превышать 12%), выборы. президента — по единому общегосударственному избирательному ок ругу. Выборами руководят Центральная избирательная комиссия, кото рая создается Верховной радой и действует в основном на общественных началах (освобожденными работниками являются председатель, его за меститель и секретарь Центральной избирательной комиссии), террито риальные, окружные и участковые избирательные комиссии (по выборам президента создается 27 окружных избирательных комиссий в границах областей, Крыма, Киева и Севастополя, по выборам депутатов Верховной рады — 450 — по числу одномандатных избирательных округов). Все избирательные комиссии, кроме центральной, создаются местными со ветами.
Кандидат на должность президента может быть выдвинут зарегистри рованными партиями, насчитывающими не менее 1 тыс. членов, а также собраниями избирателей, если на них присутствует не менее 500 чело век. Кандидат в народные депутаты Верховной рады выдвигается местны ми отделениями политических партий или не менее чем 10 избирателя ми, в местные советы — партиями, трудовыми коллективами, собрания ми избирателей (в присутствии от 20 до 200 человек в зависимости от административно-территориальной единицы). Кандидаты и уполномо ченные ими доверенные лица (их число законами ограничено от 5 при выборах в некоторые местные советы до 30 при выборах президента) должны собрать определенное число подписей в поддержку кандидата:
300 — для кандидата в депутаты Верховной рады (но только по данному избирательному округу), 100 тыс. — для кандидата в президенты, в том числе не менее 1500 подписей в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидаты в депутаты парламента и местных советов вносят избиратель ный залог (размер его неоднократно изменялся, в настоящее время для кандидатов в депутаты Верховной рады это размер дохода, не облагаемо го налогом).
Законодательство предусматривает равную государственную под держку кандидатов во время предвыборной агитации: предоставляется одинаковое время для выступлений по радио, телевидению; за счет госу дарства публикуется равное количество агитационных материалов (на пример, 8 тыс. плакатов для каждого кандидата в президенты, а также до двух машинописных страниц текста программы и до четырех страниц автобиографии; для кандидатов в Верховную раду — по 200 экземпляров плакатов и до двух машинописных страниц текста программы). Кандида-
429
ты могут дополнительно расходовать на агитацию личные средства, но закон ограничивает их размер, например не более 10 тыс. минимальных заработных плат для кандидата на должность президента.
Результаты всех выборов определяются по мажоритарной системе, яо неодинаково. Для признания выборов состоявшимися требуется, чтобы в них приняло участие более половины зарегистрированных изби рателей. Кандидат в президенты считается избранным, если он в первом или во втором туре получит более половины голосов избирателей (во второй тур выходят два кандидата). Если один из кандидатов в президен ты заранее снимает свою кандидатуру, голосование проводится и при одном кандидате. Кандидат для избрания его депутатом Верховной рады должен получить более 50% голосов избирателей округа, явившихся голосовать, но не менее 25% голосов зарегистрированных в списках избирателей. Во втором туре для кандидатов в Верховную раду действу ют эти же условия.
Если выборы в каком-либо округе дважды не состоялись, то в третий раз они могут быть проведены лишь через год.
Отзыв депутата. Закон о местных советах допускает возможность отзыва депутата избирателями. Это может быть осуществлено в ре зультате обращения совета к избирателям в случае систематического нарушения депутатом своих обязанностей по неуважительным причи нам (неявка на сессии, на заседания постоянной комиссии и др.). Поря док отзыва этим законом не урегулирован.
Референдум. Согласно конституции и Закону о всеукраинском и местных референдумах 1991 г. (с последующими изменениями), всеукраинский референдум может быть назначен Верховной радой или пре зидентом Украины, но только в результате народной инициативы (до принятия конституции 1996 г. референдум назначался по инициативе половины членов Верховной рады). Местный референдум может назна чить соответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собрании избирателей (не менее 200 для всеукраинского референдума, 20—50 избирателей — для местного в зависимости от административно-территориальной единицы). Собрание создает инициативную группу, ко торая после регистрации собирает подписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинского референдума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн. подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данном отно шении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каждой из этих единиц нужно собрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местного референдума, но в течение не более 1 месяца.
На референдуме могут быть приняты или отменены законы, решения
местного совета, приняты иные решения. Закон устанавливает, что акты
430
принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу по сравне нию с законами Верховной рады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.
Референдум действителен при участии более половины зарегистри рованных избирателей. Решение считается принятым, если за него голо совало более половины участвовавших в голосовании избирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной рады и прези дента необходимо большинство в 2/3 (после принятия конституции, которой предусмотрена процедура импичмента президенту, эти положе ния закона о референдуме, видимо, не действуют).
Вопросы об изменении территории Украины, вхождении ее в федера цию или конфедерацию решаются только путем всеукраинского рефе рендума, вопросы об изменении границ административно-территориаль ных единиц — только путем местного референдума. С другой стороны, всеукраинский референдум не может проводиться по вопросам налогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящимся к мест ным делам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и местные рефе рендумы проводились неоднократно.
Совещательный опрос граждан (консультативный референ дум) — разновидность референдума, предусмотренная законом. Он про водится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общего сударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходи мым принять закон или решение, не соответствующее результатам опро са, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава пред ставительного органа.
В законе о референдуме также говорится, что могут проводиться опросы общественного мнения, но они не порождают юридических пос ледствий, подобных консультативному референдуму.
Общие собрания (сходы) граждан, общественные комитеты и советы самоуправления. Для решения местных вопросов председатель совета может созвать сход граждан или собрание представителей дере вень, входящих в данную административно-территориальную единицу. Для практического решения местных дел сход граждан может избирать общественные комитеты и общественные советы самоуправления.
§ 4. Правовое регулирование общественных объединений
Право на объединение в политические партии и общественные орга низации предоставляется гражданам Украины и не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Конституция устанавливает цели
создания объединений. Это осуществление и защита прав и свобод, удов летворение политических, экономических, культурных и иных интере сов их членов. Ограничения для объединения граждан могут быть уста новлены только законом в интересах национальной безопасности, обще ственного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод других лиц.
Конституция содержит некоторые общие положения, относящиеся к политическим партиям и другим объединениям, а также особо регулиру ет основы статуса партий и профсоюзов.
К числу общих положений относятся: 1) все объединения граждан равны перед законом; 2) запрещаются объединения, цели и деятельность которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя путем насилия, нарушение суверенитета и це лостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват госу дарственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтни ческой, расовой, религиозной вражды, посягательство на права человека и здоровье населения; 3) общественные объединения не вправе иметь военные формирования; 4) никто не может быть принужден к вступле нию в какое-либо объединение или ограничен в правах за принадлеж ность или непринадлежность к какой-либо общественной организации;
5) деятельность объединений граждан может быть запрещена только в судебном порядке.
Конституция определяет роль политических партий в обществе:
они содействуют формированию и выражению политической воли граж дан, принимают участие в выборах. Членами партий могут быть только граждане Украины. Запрещается создание и деятельность организацион ных структур политических партий в органах исполнительной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, в воинских форми рованиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях, в других государственных учреждениях и организациях. Это относится и к полугосударственным, смешанным предприятиям, но на частных пред приятиях партийные организации не запрещены. В представительных органах также создаются объединения на основе партийной принадлеж ности (партийные фракции политических партий).
В настоящее время на Украине действует множество партий, но пар тийная система еще не устоялась и находится в состоянии постоянных перемен. Ни одна партия не располагает большинством в Верховной раде, что лишает президента и правительство необходимой опоры в пар ламенте. Значительным влиянием в Верховной раде пользуются аграрии, представители западных областей Украины, коммунисты. Коммунистам принадлежат 170 мест (из 450), но они возглавляют блок, в который входят аграрии и социалисты.
432
Согласно конституции, профсоюзы создаются с целью защиты трудо вых и социально-экономических интересов их членов. Они объединяют граждан, связанных общими интересами по роду своей трудовой деятель ности. Профсоюзы создаются без предварительного разрешения. Кон ституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо (как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть только граждане Украины. Профсоюзы Украины раздробле ны, существует несколько профцентров, есть противоречия в деятель ности профсоюзов западных и восточных областей.
На Украине существуют социально-экономические организации предпринимателей, но они очень слабы. Несколько большим влиянием пользуется торгово-промышленная палата. Действуют также творчес кие организации, есть кооперативные объединения, но они тоже раз дроблены.
§ 5. Законодательная власть
Согласно ст. 75 конституции Украины, единственным органом зако нодательной власти является парламент — Верховная рада. Местные законы для Крыма принимает Верховный совет Автономной Республики
Крым.
Структура парламента. Верховная рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемых гражданами путем прямых выбо ров. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживаю щий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышлен ных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установ ленном законом порядке. Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной рады возможно только в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досрочное прекращение пол номочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины. Действующий состав Рады избран в 1994 г. Согласно переходным положениям конституции, новые выборы состоятся в 1998 г.
Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Вер ховной рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой предста-
433
вительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего (конститу ционного) состава. Вступая в должность, депутат приносит присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывает текст.
Народный депутат пользуется депутатским иммунитетом (без сан кции парламента он не может быть арестован или задержан) и депутат ским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и кле вету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, не зависимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последст вия запроса определены конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результа тах его запроса.
Верховная рада создает свои руководящие и иные внутренние орга ны: избирает председателя Верховной рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель ведет заседания Верховной рады, организует подготовку вопросов для рассмот рения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органа ми власти и иностранными государствами, организует работу ее аппара та. Своим регламентом Верховная рада утверждает перечень постоян ных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, вхо дящие в компетенцию Верховной рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции, депутатов.
Полномочия Верховной рады. Верховная рада — парламент, имею щий полномочия, установленные конституцией. Часть из них прямо перечислена в конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению конституцией и законами (законы принимает она сама). Пере-
434
численные в конституции полномочия разделены на две группы: 1) пол номочия Верховной рады общего характера (36 пунктов) и 2) полно мочия, которые осуществляются только путем принятия законов:
«определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов). К первой группе относятся: изменение конституции, назна чение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-техни ческого, социального развития страны, охрана окружающей среды, объ явление по представлению президента войны и заключение мира, смеще ние президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Каби нета министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению президента, половины соста ва Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиове щания и др.), утверждение общей структуры и численности вооружен ных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная рада вправе досрочно пре кратить полномочия Верховной рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного суда о нарушении Верховной радой Крыма конституции и законов Украины.
Полномочия, которые Верховная рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь делятся на две группы:
либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычай ного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообло жения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностран ных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанав ливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулирова нии может выявить, видимо, только практика.
Контроль Верховной рады по отношению к Кабинету министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правитель ства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной раде, подотче тен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция
435
принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1 /З де путатов от конституционного состава Верховной рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения:
вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобре ния парламентом программы правительства. Формами контроля являют ся упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституцион ного состава Верховной рады.
Сессии и заседания. Верховная рада является полномочной при усло вии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может прово дить заседания и даже принимать решения, включая поправки к консти туции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Пар ламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый втор ник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, конституция Ук раины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии со зываются председателем парламента по требованию трети депутатов или президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявле ния военного или чрезвычайного положения Верховная рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной рады путем личного голосования депутатов.
Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит президенту, народным депутатам, Кабинету министров Ук раины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопро екты, характеризуемые президентом как неотложные. При рассмотре нии законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. При нятые законы подписываются председателем Верховной рады и направ ляются им президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную раду. Вето президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной рады. На практике нередко Верховная рада принима ет замечания президента и такого большинства не требуется. Если же президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет министров.
436
§ 6. Исполнительная власть
Согласно конституции высшим органом исполнительной власти явля ется Кабинет министров. Президент Украины охарактеризован в основ ном законе только как глава государства, но на практике в соответствии со своими полномочиями он выступает и как орган исполнительной влас ти. В ст. 94 конституции прямо говорится, что президент принимает законы «к исполнению».
Президент. Президент Украины избирается гражданами в соответ ствии с принципами избирательного права на 5 лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнего возраста, обла дающий избирательными правами, проживающий на Украине в течение 10 лет до дня выборов, владеющий государственным (украинским) язы ком. Одно и то же лицо может быть избрано только на два срока подряд. Согласно переходным постановлениям конституции, нынешний прези дент, избранный в 1994 г., сохраняет свои полномочия до 1999 г., когда состоятся новые выборы.
Президент не может быть депутатом представительных органов, за нимать должность в государственных органах или общественных объеди нениях граждан, заниматься иной оплачиваемой работой, предпринима тельской деятельностью, входить в состав руководящих органов или на блюдательных советов предприятий. Присягу он дает на торжественном заседании Верховной рады. Приведение к присяге осуществляется пред седателем Конституционного суда.
Президент — гарант государственного суверенитета, территориаль ной целостности страны, соблюдения конституции, прав и свобод челове ка и гражданина. Он пользуется неприкосновенностью: не подлежит уголовной и административной ответственности, хотя к нему как пред ставителю государства может быть обращен гражданский иск. За посяга тельства на честь и достоинство президента виновные несут ответствен ность. Звание президента (и соответствующее обращение к данному лицу) сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста в порядке импичмента.
Конституция перечисляет полномочия президента, являющиеся традиционными для парламентарной республики с элементами прези дентской. Он представляет государство внутри страны и вовне, имеет право роспуска парламента, используя это право только после контрассигнатуры (подписи премьер-министра на акте президента о роспуске) и только в одном случае: если в течение месяца после начала сессии парламент не может начать пленарные заседания (т.е. практически ока зывается неработоспособным). Президент обладает правом отлагатель ного вето, для применения которого не требуется контрассигнатуры.
437
Он может обращаться с посланиями к парламенту, назначает референ дум (по решению парламента в соответствии с подписями 3 млн. изби рателей), является главнокомандующим, принимает решение об исполь зовании вооруженных сил в случае агрессии против Украины, вводит чрезвычайное и военное положение. Президент формирует многие цент ральные органы государства, а также суды или участвует в их долевом формировании: назначает премьер-министра (но только с согласия Вер ховной рады) и прекращает его полномочия (для этого согласия парла мента не требуется). По предложению премьер-министра он назначает министров, других руководителей государственной администрации, по ловину состава Совета национальной безопасности и обороны, треть состава Конституционного суда, половину состава Национального со вета по вопросам телевидения и радиовещания. С согласия Верховной рады президент назначает председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, по представлению премьер-министра создает министерства, отменяет акты Кабинета ми нистров и Совета министров Автономной Республики Крым и т.д. Не которые полномочия президент выполняет только по предложению пар ламента, часть полномочий — по предложению премьер-министра. Кроме того, некоторые акты президента для их действительности нуж даются в контрассигнатуре премьер-министра и ответственного за их исполнение министра. Это акты президента, касающиеся многих сторон внешнеполитической деятельности, акты, принимаемые им в качестве верховного главнокомандующего и председателя Совета национальной безопасности и обороны, акты, связанные со многими назначениями (трети Конституционного суда, председателей Антимонопольного коми тета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания, дипломатических представителей), акты по созданию некоторых органов (министерств, судов), введению чрез вычайного положения, прекращению полномочий парламента. С согла сия Верховной рады президент назначает премьер-министра.
Согласно переходным постановлениям, президент в течение трех лет после вступления в силу конституции 1996 г. сохраняет право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законом. Эти указы, имеющие силу закона, должны быть одобрены Кабинетом мини стров, скреплены подписью премьер-министра и немедленно представле ны в Верховную раду. Они вступают в силу по истечении 30 дней после их принятия и утрачивают свое действие после принятия Верховной радой закона по этому вопросу.
При президенте существует Совет национальной безопасности и обороны. Это координационный орган. В его состав входят премьер-ми нистр, министры национальной обороны, внутренних дел, иностранных
438
дел, председатель Службы государственной безопасности. Решения этого органа оформляются указами президента.
Президент прекращает исполнение обязанностей в случае добро вольной отставки (заявление должно быть сделано им на заседании пар ламента), невозможности исполнения обязанностей по состоянию здоро вья, импичмента, смерти. Невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья устанавливается на заседании парламента, это ре шение принимается большинством его состава на основании письменно го представления Верховного суда Украины и медицинского заключения.
Импичмент — отрешение от должности — возможен в случае госу дарственной измены или иного преступления, совершенного президен том. Вопрос об импичменте может быть поставлен большинством соста ва Верховной рады. После этого для проведения расследования парла мент создает временную следственную комиссию, в состав которой включаются прокурор и следователь (по профессии). Выводы комиссии обсуждаются на заседании парламента, в результате чего Верховная рада большинством в 2/3 ее состава может принять обвинительное за ключение в отношении президента. Решение Верховной рады о смеще нии президента принимается большинством в 3/4 ее состава после по лучения заключения Конституционного суда о соблюдении конституци онной процедуры импичмента и заключения Верховного суда о том, что действия президента содержат признаки государственной измены или иного преступления. После смещения с должности президент подлежит привлечению к уголовной ответственности.
В случае смещения президента его обязанности выполняет до избра ния нового президента премьер-министр, но временно исполняющий должность президента не может распускать парламент, обращаться к нему с посланиями, назначать референдум, назначать министров, созда вать министерства, награждать государственными наградами и выпол нять некоторые другие полномочия президента.
Кабинет министров и другие органы исполнительной власти. Ка бинет министров состоит из премьер-министра, первого вице-премьер-министра, трех вице-премьер-министров и министров. Премьер-министр назначается президентом с согласия более половины состава Верховной рады, остальные члены Кабинета назначаются президентом по представ лению премьер-министра; согласия на это Верховной рады не требуется. Члены Кабинета министров, руководители центральных и местных орга нов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную дея тельность с другой работой, кроме преподавательской, научной, творчес кой в нерабочее время. Они не могут входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий, имеющих целью из влечение прибыли.
439
Кабинет министров Украины несет двойную ответственность. С одной стороны, он отвечает перед президентом: по его требованию пре мьер-министр обязан подать в отставку, а в соответствии с конституцией вместе с премьером уходит в отставку все правительство. С другой сто роны, Кабинет подконтролен и подотчетен Верховной раде, а принятая ею резолюция недоверия влечет за собой его отставку. Перед вновь из бранным президентом Кабинет министров слагает свои полномочия и формируется заново.
По традициям конституционного права в конституции 1996 г. пере числены полномочия Кабинета министров. В ней содержатся некоторые положения, и ранее закреплявшиеся в украинских конституциях, но вместе с тем отражаются и новые реалии (например, вопросы охраны окружающей среды), а также новые подходы, связанные с общегуманны ми ценностями человечества. Кабинет министров обеспечивает государ ственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, исполнение конституции и законов, осуществление внешней и внутрен ней политики, прав и свобод человека и гражданина, проведение финан совой, ценовой, налоговой политики, регулирует положение в сфере труда и занятости, разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы, обеспечивает равные условия для развития всех форм собст венности, осуществляет меры по обеспечению обороноспособности, ох ране общественного порядка, координирует работу министерств, руководит внешнеэкономической деятельностью и т.д.
Кабинет министров издает постановления и распоряжения, которые подписывает премьер-министр. После принятия конституции 1996 г. Кабинет министров был сформирован в новом составе.
Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, Это органы государственной власти. Органы местной государственной администрации составляют единую вертикаль: они подчинены вышестоящим органам государственной администрации, а в конечном счете Кабинету министров и президенту. Порядок формирования, взаимоотношения этих органов с представительными органами на местах рассматриваются в заключительном параграфе данной главы.
§ 7. Судебная власть и прокуратура
Суд. Конституция устанавливает, что правосудие осуществляется только судом и присвоение этих функций другими органами и должностными лицами не допускается. Создание особых и чрезвычайных судов запрещено. Судопроизводство осуществляется Конституционным судом
440
судами общей юрисдикции, рассматривающими уголовные и граждан ские дела, и специализированными судами. Высшим судебным органом является Верховный суд, в системе специализированных судов должны быть созданы высшие отраслевые суды. Например, как и в некоторых других странах, могут быть созданы высший трудовой, высший финансо вый и другие высшие суды. Пока же система высших специализирован ных судов не создана, ее создание займет определенное время. Специа лизированные суды считаются тоже судами общей юрисдикции, но в отличие от их другой группы, создаваемой по территориальному призна ку, они создаются по признаку специализации, хотя территориальный момент тоже, конечно, учитывается.
Верховный суд и судьи высших специализированных судов избирают ся Верховной радой Украины. Конституция предусматривает также со здание апелляционных судов, но до создания новой судебной системы прежний Верховный суд и Высший арбитражный суд продолжают осу ществлять свои функции. По конституции это может продолжаться не более пяти лет.
Правосудие осуществляется профессиональными судьями, народны ми заседателями и присяжными (по определенным делам). Судьи могут осуществлять правосудие единолично, народные заседатели и присяж ные действуют только в составе коллегии.
Судьей может быть гражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы в области права не менее трех лет, проживающий на Украине не менее 10 лет, знающий украинский язык. Судья не может принадлежать к политической партии, профсоюзу, заниматься политической деятельностью, иметь представительский ман дат, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной, творческой. Судьи специализированных судов помимо юриди ческого образования должны иметь специальную подготовку (например, по экономике и финансам в финансовом суде). Они осуществляют право судие только коллегиально.
Кроме судей Конституционного суда, а также судей, назначенных впервые (для них установлен пятилетний срок пребывания в должности с возможным продлением полномочий), все остальные судьи занимают эту должность бессрочно. Они освобождаются от нее по достижении 65 лет, по состоянию здоровья, в результате нарушения требований не совместимости или присяги, вступления в силу приговора, утраты укра инского гражданства, подачи заявления об отставке.
Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на 5 лет осуществляется президентом Украины. Все другие судьи (кроме судей Конституционного суда) избираются Верховной радой Украины бессрочно.
441
Конституция закрепляет принципы правосудия, среди которых наря ду с общепринятыми (независимость суда и подчинение только закону, равенство участников процесса, состязательность сторон и др.) есть и специфические: «обеспечение доказанности вины», поддержка государ ственного обвинения прокурором, полное фиксирование судебного про цесса техническими средствами, обеспечение апелляционного и касса ционного обжалования судебных решений.
Внутренние вопросы деятельности судейского корпуса решаются путем судебного самоуправления. Создается похожий на высшие советы магистратуры некоторых западных стран Высший совет юстиции. Он состоит из 20 человек, назначаемых или избираемых различными орга нами: Верховной радой, президентом, съездами судей, адвокатов, пред ставителей высших учебных заведений, конференциями работников про куратуры. В состав этого совета входят также по должности председа тель Верховного суда, генеральный прокурор, министр юстиции. Выс ший совет юстиции вносит представления о назначении судей и освобож дении их от должности, принимает решения о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости, осуществляет дисципли нарное производство в отношении судей Верховного суда и высших судов.
Прокуратура составляет единую систему, на которую возлагаются поддержание государственного обвинения в суде, представительство интересов государства и граждан в суде в определенных законом случаях надзор за соблюдением законов. До создания новой системы прокурату ры и органов досудебного следствия прокуроры продолжают выполнят] прежние обязанности. Возглавляет эту централизованную систему генеральный прокурор, назначаемый президентом с согласия Верховной рады. Последняя вправе выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку.
§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление
Территориальное устройство государства. Согласно конститу ции, территориальное устройство Украины основано на принципах един ства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморско го флота), сочетания централизации и децентрализации в осущест влении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного разви тия районов с учетом их исторических, экономических и иных отноше-
442
ний и традиций. Все существующие территориально-политические еди ницы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассмат риваются как звенья единого административно-территориального уст ройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внут ригородские районы) — только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украи ны входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.
Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма раз делены конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым рес публика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопро сам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ре месел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищно го хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назна чение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государствен ного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в орга ны государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.
Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для ис полнения в Крыму. Правительство Крыма — Совет министров. Предсе датель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автоном ной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины.
443
Организация государственной власти на местах. На Украине дей ствует система, которая сочетает существование на местах органов госу дарственной власти (государственной администрации) и органов местно го самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, райо нах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государст венные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновремен но председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолич но назначавшихся председателями советов. Положение о государствен ных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет мини стров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украи ны, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администра ции тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-преж нему выполняют председатели советов.
Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподава тельской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководя щие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государст венных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом.
Местные государственные администрации, будучи органами государ ственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Совета мини стров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюдже та. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государствен ных служащих.
Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный харак тер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегирова ны местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной от ставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который при нимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено
444
2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.
Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены пре зидентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.
Местные органы, самоуправления. Структура и порядок деятель ности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, дейст вующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления со здаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добро вольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых госу дарственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могут быть и другие назва ния). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, кото рые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами непо средственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые насе лением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, город ские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, пред ставляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, по селков), являются районные и областные советы — региональное мест ное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Орга низация управления внутригородскими районами относится к компетен ции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его ис полнительного органа.
По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие ко митеты — «органы самоорганизации населения», как называет их кон ституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной ком петенцией, финансами, имуществом.
Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеоб щего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании
445
сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сель ского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (испол ком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполни тельный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Дру гие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отме чалось выше, назначенные районные и областные государственные адми нистрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.
Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штат ными работниками совета являются председатель, его заместитель, сек ретарь, а также председатели постоянных комиссий.
Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают про граммы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают ком мунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их ком петенции законом. Материальной и финансовой основой местного само управления являются движимое и недвижимое имущество, земля, при родные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, дохо ды местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объ единять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государ ство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми сред ствами, расходы, возникшие в результате решений государственных ор ганов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия испол нительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам госу дарственной властр
Глава 20 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ
Китай (Китайская Народная Республика) — государство тоталитар ного социализма, находящееся на стадии длительной модернизации. Китай занимает первое место в мире по численности населения (около 1,3 млрд. человек), третье — по размерам территории (после России и Канады), второе — по объему ВВП (после США), но 91-е место — по доле ВВП на душу населения (после Кубы, Кот д'Ивуара, Азербайджана, Узбекистана). Неотъемлемой частью Китая является остров Тайвань, где существует другой общественный строй. Общенациональной проблемой является вопрос о путях воссоединения Тайваня с материковой частью Китая.
Конституционное право Китая характеризуется значительными осо бенностями. Во-первых, на его содержание и пути развития до сих пор большое влияние оказывает традиция. Многие общественные отноше ния, которые в других странах регулируются нормами права (в том числе конституционного), в Китае регулируются обычаями, традицией. Законы нередко принимаются только тогда, когда традиция непригодна для уре гулирования новых общественных отношений, или в дополнение к ней. Правда, в последние годы в связи с проводимой экономической реформой законодательная деятельность существенно оживилась.
Во-вторых, в условиях тоталитарного социализма, несмотря на его модернизацию, многие принципиальные общественные отношения регу лируются актами правящей Коммунистической партии Китая (КПК). Такой порядок был установлен еще во время гражданских войн в освобожденных от гоминьдановской власти районах Китая, когда именно КПК и руководимая ею Народно-освободительная армия принимали ди рективы об организации общественной жизни в этих районах. В настоя щее время также во многих случаях нет четкого различия между право вым актом и партийной директивой. Установки Компартии определяют некоторые принципы права, в том числе конституционного, которые в партийных директивах формулируются следующим образом: коллекти визм вместо «западного» индивидуализма, дисциплина взамен вседозволенности, гармония вместо плюрализма.
447
В-третьих, конституционное право Китая имеет отчетливо выражен ный идеологический характер. В его основе лежат постулаты марксистско-ленинской идеологии (классовая борьба, диктатура пролетариата, руководящая роль Компартии, различие прав трудящихся и «эксплуата торов», единство государственной власти), учение Мао Цзедуна.
В-четвертых, конституционное право отчетливо отражает современ ное противоречие между экономической и политический системами китайского общества: с одной стороны, сравнительно либеральная эко номика с элементами рыночного хозяйства при государственном плани ровании, с другой — тоталитарная политическая система с обязательной государственной идеологией и руководящей ролью одной партии. Вряд ли можно бесконечно базировать развитие общества на двух диаметраль но противоположных системах.
В-пятых, для конституционного права Китая, как и вообще для соци алистического конституционного права, характерно обилие норм-про возглашений, норм-назиданий и т.п., которые призваны скорее отражать определенные взгляды, идеологические принципы, чем служить норма ми-правилами для регулирования конкретных отношений. Например, закон об организации Всекитайского собрания народных представителей (высшего представительного органа страны) требует, чтобы депутаты отдавали все силы служению народу, что практически невозможно;
закон о прокуратуре устанавливает, что ее работники всем сердцем, всеми помыслами должны служить народу, что также неосуществимо: у сердца и помыслов есть и другие аспекты, связанные с реальной жизнью;
временное положение об адвокатуре требует от адвокатов горячо любить КНР, и т.д.
Многие акты конституционного права носят экспериментальный, временный характер, а их иерархия не всегда соблюдается. В частности, наиболее важные вопросы часто регулируются не законами, а совмест ными постановлениями Центрального комитета КПК и Государственного совета (правительства).
§ 1. Конституция КНР
Подготовка и принятие конституции. Проект действующей с 1982 г. конституции Китая был разработан под руководством и по указа нию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения в печати принят китайским парламентом — Всекитайским собранием народных предста вителей. Эта конституция заменила первую конституцию КНР 1956 г., а также конституционные акты, принятые в период «культурной револю ции», когда была предпринята попытка в 60—70-х годах «прыгнуть» к
448
коммунизму на базе создания народных коммун, использования прими тивной техники, всеобщей уравниловки и борьбы с инакомыслием.
Основные положения конституции. Современный период опреде ляется в конституции Китая как «начальная стадия строительства соци ализма» (преамбула), а китайское общество — как социалистический строй. Одновременно в ней говорится о «социализме с китайской специ фикой», о «социализме в модернизированном виде» (поправки к консти туции, принятые в 1993 г.), ставятся задачи социалистической модерни зации общества, которая должна привести к созданию зрелого социалис тического общества примерно в течение 100 лет. XIV съезд КПК (1992 г.) поставил цель: создать «социалистическую рыночную экономику». В связи с его решениями в конституцию в 1993 г. были внесены измене ния, касающиеся, по существу, лишь социально-экономических вопро сов (кроме того, были изменены сроки полномочий некоторых местных представительных органов).
В конституции сказано, что эксплуататоры как класс ликвидированы, но вместе с тем упоминается о внешних и внутренних вражеских силах и элементах. В ней содержится много демократических положений, гово рится о правах граждан, но различаются, с одной стороны, права трудя щихся, а с другой — права остальных индивидов. Система органов госу дарства исходит из марксистско-ленинских положений, отрицающих разделение властей, предусматривающих сосредоточение государствен ной власти в руках представительных органов типа советов снизу довер ху, из принципа демократического централизма. Определяя политику в области международных отношений, конституция закрепляет пять прин ципов: взаимное уважение суверенитета и территориальной целостнос ти, ненападение, невмешательство во внутренние дела, равенство и вза имная выгода. Вместе с тем говорится, что Китай выступает против им периализма, гегемонизма и колониализма. В конституции упоминается о роли личности в истории, об идеях Мао Цзедуна.
В соответствии с концепцией социалистического конституционализ ма главное значение в конституции придается закреплению основ обще ственного строя и характеру государства, все остальные вопросы счита ются производными от этого. В Китае считается, что социалистический характер экономической системы — основы социалистического строя — проявляется в исключении эксплуатации человека человеком, в ведущей роли государственного сектора экономики и в распределении по труду в соответствии с конституционным принципом «от каждого — по способностям, каждому — по труду».
Конституция запрещает любым организациям и лицам подрывать со циалистический строй.
449
29 1465
Согласно конституции, основой экономики является социалистичес кая собственность, существующая в форме общенародной (государст венной) собственности и коллективной собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение к социалисти ческому хозяйству. Государственный сектор переименован в сектор эко номики, основанный на государственной собственности. По объяснени ям китайских авторов, это означает самостоятельность хозяйственных организаций, их право распоряжения государственной собственностью.
В Китае допускается многообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но они неравноправны. Хотя государство охраня ет законные права и интересы частного капитала, частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда, государство осу ществляет контроль за ним. В настоящее время частный сектор занимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораз до более быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разре шает иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая, но доля смешанных и иностранных предприятий также невелика — несколько процентов.
Согласно поправкам 1993 г. к конституции, экономика Китая раз вивается на основе сочетания рынка и государственного макроре гулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющего планиро вания»), положение о народнохозяйственных планах из конституции исключено (на деле же в 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынок играет вспомогательную роль. Статья 8 конституции по-преж нему гласит, что социалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве, государство поощряет социалистическое труде вое соревнование.
Конституция содержит положения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангам различные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс», «крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». Рабочий класс характеризуете;
как руководящий, говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Кита! принимаются меры по ограничению наплыва крестьянского населения i города, крестьяне не имеют паспортов. Регулированию подвергается народонаселение, применяются меры по ограничению деторождения, особенно в сельских районах.
Закрепляя основы политической системы Китая, конституция устанавливает: 1) руководящую роль Коммунистической партии в обществ» и государстве; 2) характер государственной власти как демократически диктатуры народа, руководимой рабочим классом; она рассматриваете) как одна из форм диктатуры пролетариата в специфических условия;
450
Китая; 3) создание широкого патриотического Единого фронта, объеди няющего различные партии и народные организации под руководством Коммунистической партии; 4) вся полнота государственной власти при надлежит собраниям народных представителей — органам типа сове тов — снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. из конституции исключены.
В Китае неоднократно ставился и продолжает ставиться вопрос о реформе политической системы (вслед на экономической реформой). Ее составной частью является преодоление бюрократизма и беззакония, феодальных пережитков, традиций пожизненного пребывания на руко водящих должностях, а также обеспечение политической стабильности в стране.
Изменение конституции. Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 депутатов ВСНП. Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего состава ВСНП. Каких-либо «укрепленных» статей, не подлежащих изменению или требующих более сложной процедуры для изменения, в конституции не содержится.
Поправки в конституцию 1982 г. вносились дважды: в 1988 г. в ст. 10 и 11 (они легализовали частное хозяйство и аренду земли, хотя фактичес ки это было сделано раньше по указаниям ЦК КПК и актам правительст ва) и в 1993 г. в связи с курсом на «социализм в модернизированном виде», «социалистическую рыночную экономику».
Конституционный контроль. В Китае не существует специальных органов конституционного контроля, поскольку считается, что наивыс шее положение среди органов государства занимает парламент, хотя это слово по отношению к ВСНП в Китае не употребляется, а «буржуазный парламентаризм» осуждается. Никакой другой орган не может стоять над ВСНП, признавать принятые им законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. Считается, что сами государствен ные органы, издающие правовые акты, осуществляют контроль за соот ветствием этих актов конституции. Контроль за законностью осущест вляет специальная система органов — прокуратура, а соблюдение кон ституционности законов — задача ВСНП и его Постоянного комитета.
§ 2. Основы правового статуса личности
В Китае принята социалистическая концепция прав человека, кото рая отвергает понятие естественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества и государства. Вместе с тем, с точки зрения китайских исследователей, имеет место расхождение между офи-
451
циальным статусом личности, закрепленным в конституционном праве, и обыденным пониманием. Для официального статуса особое значение имеют социально-экономические и политические права, а для традицион ного сознания — некоторые права личности: право на жизнь и здоровье, право на имя и др.
Наиболее широкими правами в Китае, как и в других странах, облада ют его граждане. Гражданами Китая считаются лица, хотя бы один из родителей которых является китайским гражданином и которые роди лись на территории Китая или другой страны, но не приобрели граждан ство последней. Иностранцы и лица без гражданства могут быть приняты в китайское гражданство, если они имеют близких родственников в Китае или у них есть иные основания для приобретения гражданства (вопрос о наличии оснований решается Министерством общественной безопасности, которое ведает вопросами приема в гражданство, его утра ты и восстановления). Двойное гражданство в Китае не признается, но законные права и интересы иностранцев охраняются.
На первое место в иерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которые считаются наиболее важными для трудя щегося человека. В конституции говорится о праве на труд, отдых, пен сионное обеспечение, образование, о праве собственности и ее наследо вании. После «культурной революции» в интересах общества был выдви нут лозунг: «Обогащайтесь!», чтобы повысить уровень жизни его членов. В конституции названы также социально-культурные права: свобода на учной и исследовательской деятельности, литературно-художественно го творчества, деятельности в других областях культуры.
В числе политических прав конституция называет: избирательные права, свободу слова, печати, собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями в адрес любого государст венного органа или государственного служащего.
В конституции перечислены личные права и свободы: свобода и не прикосновенность личности, свобода совести (в Китае нет доминирую щей религии, существует около десятка религиозных объединений обще китайского значения, которых буддизм, ислам, христианство и др.), тайна переписки, неприкосновенность жилища, право на компен сацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственно го органа или государственного служащего. Среди личных прав особо регулируются права, связанные с браком и семьей, причем в конститу ции говорится, что меры по ограничению деторождения — это обязан ность не только государства, но и супругов. Установлено, что в городской семье может быть не более одного ребенка, в сельской — не более двух. При соблюдении этого правила семья получает материальное поощрение от государства, при нарушении — штрафуется (штрафы составляют при-
452
близительно 3—4 тыс. юаней, т.е. около 350—470 долл. США, при рож дении второго ребенка в городской семье). Эти меры вызваны тем, что в Китае значительная часть валового продукта (до четверти) идет на обес печение вновь родившегося населения.
Как видно из изложенного, конституция Китая закрепляет в основ ном права и свободы, присущие конституциям большинства стран мира. Однако регулирование правового статуса личности имеет в Китае ряд принципиальных особенностей:
1) Права и свободы предоставляются гражданам в соответствии с целями социализма, имеют целевое назначение. В конституции сказано, что права в области культуры служат делу социалистической духовной культуры, говорится о социалистическом просвещении, о воспитании в духе коммунизма, на основе диалектического и исторического материа лизма и т.д. Диссиденты, занимающие иные идеологические позиции, могут рассматриваться как «враги» социализма и подлежать суду В 1996 г. некоторые из них были приговорены к 11 годам тюремного заключения.
2) Осуществление прав и свобод связывается с регулирующей ролью государства, которое направляет деятельность граждан при использовании ими своих прав и свобод. В конституции говорится о том, что государство вырабатывает разного рода правила и памятки для жителей города и деревни, воспитывает коллективизм, патриотизм, интернациона лизм, ведет борьбу с буржуазной, феодальной и прочей «тлетворной идеологией». Государство указывает, что надлежит делать (например, присутствовать на собраниях), но вместе с тем, преодолевая порочное влияние «культурной революции», конституция устанавливает, что за прещается подвергать граждан клевете, оскорблениям, травле.
3) Конституция различает права граждан и права трудящихся. Право на труд, например, принадлежит всем гражданам, а право на отдых, образование, пенсионное обеспечение — только трудящимся.
4) Конституция предусматривает материальные гарантии социально-экономических прав, прежде всего это социалистическая система хозяй ства. В сфере политических прав материальные гарантии практически не упоминаются, юридические же сформулированы в общем виде, а в ряде случаев вообще не названы.
5) Значительное внимание в конституции уделяется охране прав и интересов китайцев, проживающих за границей, и членов их семей. Таких лиц более 30 млн., и они контролируют капиталы, достигающие в общей сумме 400 млрд. долл. США.
Конституция КНР содержит довольно подробный перечень конститу ционных обязанностей граждан. Для конституционного регулирования обязанностей китайских граждан характерны две особенности. Первая
453
состоит в том, что большинство обязанностей имеют не юридический, а преимущественно моральный характер и выполнение лишь некоторых из них может быть обеспечено правовыми средствами (например, обязан ность соблюдать конституцию и законы, платить налоги, хранить госу дарственную тайну). Но есть и другая группа обязанностей, выполнение которых лишь в какой-то мере может быть связано с правовым принуждением (например, обязанность трудиться, соблюдать трудовую дисциплину и общественный порядок, обязанность учиться). Некоторые обязанности имеют целиком моральный характер (обязанность защищать сплоченность национальностей, беречь общественную собственность, охранять честь и интересы родины и др.). Особенность этой группы обязанностей состоит в том, что формулирование обязанностей, равно как \ прав, отражает социалистический подход к ним (это видно из приведен ных выше формулировок).
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
В Китае существуют в основном те же виды общественных объедине ний, что и во многих других странах, но их правовое положение имеет существенные особенности. Различно прежде всего их положение в по литической системе: есть руководящая организация и руководимые орга низации. Согласно конституции, руководящей силой в обществе и госу дарстве является Коммунистическая партия Китая, которая, по сущест ву, выполняет властные функции. Все важнейшие мероприятия осущест вляются по директивам, указаниям партии. Это относится как к карди нальным событиям, преобразующим лицо страны (создание в свое время народных коммун, а затем отказ от них и переход к допущению частной собственности и рыночных отношений), так и к решению частных вопро сов в масштабах административно-территориальных единиц или, напри мер, предприятий (назначение на должности определенных лиц, кадро вая политика). В результате в Китае тесно переплетаются партийные и государственные функции, деятельность органов правящей партии и го сударства. Задача разграничить партийные и государственные функции в Китае ставилась неоднократно, но решить ее пока не удается и при сохранении существующих особенностей политической системы вряд ли удастся.
КПК строится по территориально-производственному признаку. Ее органы создаются в общегосударственном масштабе, в административ но-территориальных единицах, а также на предприятиях, в учреждени ях, вооруженных силах и т.д. Раньше партийные комитеты непосредст венно руководили производством и управлением (в том числе партийные
454
комитеты министерств). В настоящее время происходит отказ от такого порядка, в министерствах партийные комитеты упразднены, но на пред приятиях, в учреждениях за ними сохраняется решение принципиаль ных вопросов.
То, что конституция закрепляет руководящую роль КПК, означает, что она не может быть отстранена от власти, например путем выборов или иных демократических процедур, без изменения конституции и при сохранении существующей политической системы.
На основе конституционного права на объединение в Китае сущест вуют восемь других политических партий, объединяющих представи телей различных слоев общества, а иногда лиц определенных профессий (например, так называемая Рабоче-крестьянская демократическая пар тия традиционно объединяет главным образом работников в области медицины). Кроме нее к числу партий, которые в Китае обычно называ ются демократическими, относятся: Революционный комитет гоминьдана (это крыло, отколовшееся от правящей партии гоминьдана еще во время гражданских войн и пошедшее на известное сотрудничество с Компартией), Ассоциация содействия развитию демократии. Демократи ческая лига, Партия стремления к справедливости (Чжигундан), Обще ство Цзюсань (Общество третьего сентября), Лига демократической автономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и тор говцев (в Китае эта организация считается партией). Иногда распростра няет заявления нелегальная организация, называющая себя Демократи ческой партией.
Поправки к конституции, принятые в 1993 г., предусматривают «многопартийное сотрудничество» и «демократические консультации» между партиями и общественными организациями. Однако, даже взятые вместе, если исключить объединение промышленников и торговцев, эти партии насчитывают не более нескольких десятков тысяч членов; они несопоставимы по численности с КПК (более 57 млн. членов) и по роли их в обществе. По существу, действуют только центральные органы этих партий; они, как правило, не создают своих отделений в административ но-территориальных единицах, не имеют организаций в учреждениях и на предприятиях. Демократические партии признают руководящую роль КПК в обществе и государстве (но не по отношению к ним самим, так как они считаются самостоятельными). Поэтому, хотя в Китае существует несколько партий, нельзя говорить о подлинной многопартийности. Самостоятельность демократических партий введена в определенные рамки и в результате существования Единого фронта различных партий и народных организаций.
В Китае принята и осуществляется концепция единства обществен ных организаций и движений. Это означает прежде всего, что путем
455
применения государственных мер и мероприятии правящей партией, «сверху», созданы единые профсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения. В Китае нет нескольких различных профсо юзных центров или, например, различных женских организаций; в мас штабах страны существует только одна такая организация. Создание единства, преодоление раскола в том или ином движении считается важ ным достижением политической системы Китая, укрепляющим единство действий трудящихся. На деле же это свидетельствует о тоталитарных чертах политической системы страны. Попытки создать другие объеди нения, выступления с иными идеологическими взглядами считаются контрреволюционными, идеологической диверсией и могут влечь за собой суровые расправы (внесудебные, с применением вооруженных сил, как это было в отношении демонстрации студентов в столице, а также судебные процессы над диссидентами). Общественные организа ции и движения считаются «приводными ремнями» от Коммунистичес кой партии к массам, они должны проводить линию партии среди широ ких слоев населения.
В Китае создана и действует особая общественно-политическая организация типа народного фронта — Единый фронт различных партий и общественных организаций. В конституции говорится, что он сформировался в ходе длительной революции и социалистического стро ительства, руководит Фронтом КПК, а по своему характеру является патриотической организацией. Единый фронт — наиболее широкое об щественное объединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии и более или менее массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в его центральном органе — Народном политическом консультативном совете — осуществляется согласование различных мнений, вырабатывается общая позиция по принципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтом осуществляется КПК, то она через Фронт направляет деятельность всех организаций, входящих в его состав. В данном случае это делается не прямо, а опосре дованно — через другую, более широкую организацию (движение).
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Конституционное право Китая знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата и референдум.
Выборы, согласно конституции, являются всеобщими, хотя на дел существуют ограничения по политическому признаку. Активным и пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет.
456
возрастных различий в данном случае не существует (повышенный возраст установлен лишь для председателя республики, но он избирается не прямыми выборами). Избирательных прав не имеют лица, лишенные их по закону. Закон о выборах в ВСНП и местные собрания народных пред ставителей, а также постановление Постоянного комитета ВСНП о по рядке выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая в ВСНП и в местные собрания народных представителей устанавливают, что в списки избирателей не включаются душевнобольные (этот факт удостоверяет избирательная комиссия), а также лица, лишенные поли тических прав. Согласно Уголовному кодексу КНР, избирательных прав лишаются «контрреволюционные элементы», т.е. лица, совершившие контрреволюционные преступления. Как устанавливает УК КНР, это лица, совершившие деяния с целью свержения диктатуры пролетариата, подрыва социалистической системы или нанесения вреда КНР. Не имеют права голосовать также лица, осужденные к смертной казни или пожиз ненному лишению свободы. Наконец, избирательные комиссии могут не включать в списки избирателей лиц, которые серьезно нарушают обще ственный порядок («преступные элементы»). Все эти положения ограни чивают принцип всеобщности выборов.
Лицо, не обнаружившее свое имя в списках избирателей, может жа ловаться в избирательную комиссию, которая обязана принять решение в трехдневный срок, и лишь затем — в суд, который принимает оконча тельное решение. Непосредственное обращение в суд законом не предус мотрено.
Хотя каждый избиратель имеет один голос, избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимущества для городского населе ния по сравнению с сельским, что объясняют стремлением обеспечить руководящую роль рабочего класса. Соотношение численности город ского и сельского населения при выборах одного депутата ВСНП — 1:8, т.е. для избрания депутата в ВСНП от сельского населения необходимо, чтобы соответствующая избирательная единица представляла в 8 раз больше жителей. При выборах собраний народных представителей про винций, автономных районов и городов центрального подчинения это соотношение составляет 1 : 5, а при выборах собраний народных предста вителей автономных округов, уездов, автономных уездов — 1:4.
Выборы являются неравными и в связи с тем, что устанавливаются преимущества для национальных меньшинств, а также особое предста вительство от армии. Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства в ВСНП от крупных административно-территориаль ных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального под чинения) с учетом численности национальных меньшинств, компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоя-
457
тельств, устанавливая при этом определенные льготы. Каждая национальность, независимо от ее численности, должна быть представлена i ВСНП хотя бы одним депутатом. Этот порядок, но с несколько иным! условиями, распространяется на местные собрания народных представителей. Если численность национального меньшинства в oïpeäeëeííoi административно-территориальной единице превышает 15% общей численности ее населения, то действует общий порядок представительства Если национальное меньшинство составляет менее 15%, то представительство его депутатов может быть увеличено вдвое, при особой мало численности — больше, в местном собрании народных представителе! от любого национального меньшинства должен быть хотя бы один депу тат. Разумеется, такой порядок, хотя он имеет положительное значение может быть установлен при полной «зарегулированности» выборов, npи распределении депутатских мест «сверху».
Особое представительство имеет Народно-освободительная армии
Китая, причем избирать и быть избранными в качестве представителей армии имеют право не только военнослужащие, но и члены их семей штатные и внештатные рабочие и служащие армии. Для избрания пред ставителей (депутатов) от армии в ВСНП и в местные народные собрания первоначально созываются собрания военнослужащих и иных лиц, нахо дящихся в армии, по ротам и приравненным к ним подразделениям для избрания делегатов на вышестоящее воинское собрание (в цехах военных предприятий для этого созываются собрания рабочих и служащих) Затем созываются собрания делегатов на уровне полков, дивизий, военных подокругов, военных округов провинций, которые избирают, во-первых, делегатов в вышестоящие собрания военнослужащих, а во-вторых — депутатов собраний народных представителей тех административно-территориальных единиц, где расположены соответствующие воинские части или соединения. Третья ступень — избрание депутате! ВСНП. Их избирает общекитайское собрание делегатов военнослужащих, состоящее из представителей военных округов, родов войск, высших военных учреждений (Государственного научно-технического комитета обороны, Государственного управления оборонной промышленности и др.), высших военных учебных заведений (Академии военных наук Военно-политической академий и др.). Численность представителей различных военных организаций устанавливается Постоянным комитетом ВСНП.
Выборы в Китае многостепенные, точнее говоря, они сочетают пря мой и многостепенный порядок. Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутаты представительного органа) применяются только на низовом уровне: при избрании собраний народ-
458
ных представителей поселков, волостей, национальных волостей, уез дов, автономных уездов, городских районов в крупных городах, городов без районного деления. Все остальные представительные органы форми руются на основе многостепенных выборов: депутаты нижестоящих со браний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний (например, все уездные собрания народных представителей выбирают депутатов в собрание народных представителей своей провинции — более крупной единицы; провинциальные собрания избирают депутатов ВСНП).
Голосование в Китае тайное; однако на низовом уровне, там, где много неграмотных, раньше применялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путем поднятия руки и другими спо собами.
Округа в Китае многомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняют избирательные единицы (обычно ад министративно-территориальные), от которых избираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямых выборах об разуются по месту жительства, но они могут быть созданы также на предприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения канди датов имеют политические партии (совместно или раздельно; на практи ке, как правило, выдвигаются совместные кандидатуры, рекомендован ные партийными комитетами КПК), а также группы избирателей — более 10 человек. Число кандидатов должно превышать число подлежа щих избранию депутатов при прямых выборах от 1 /5 до 1 /З, при много степенных — от 1/5 до 1/2. Этот порядок дает избирателям возмож ность выбора кандидата в основном по личным качествам, поскольку кандидатуры предварительно обсуждаются и рекомендуются организа циями Компартии или Единого фронта.
Если списки кандидатов при прямых или многостепенных выборах оказываются излишне пространными, могут быть проведены предвыборы: простым большинством голосов избиратели (при прямых выборах) или депутаты (при многостепенных) определяют окончательный список кандидатур.
Прямые выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей, внесенных в избирательные списки При многостепенных выборах для их действительности необходимо на личие кворума в собрании народных представителей определенной адми нистративно-территориальной единицы. Кандидат считается избран ным, если он получил больше половины голосов избирателей (прямые выборы) или депутатов (многостепенные выборы), принявших участие в голосовании.
459
Организацией выборов ведают избирательные комиссии, работаю щие на общественных началах, но общее руководство выборами осу ществляет Постоянный комитет ВСНП.
Отзыв депутата. Депутат любого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Если он нарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими депутатскими обязанностями, он может быть до срочно отозван избравшими его лицами или органами из состава предста вительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования. Отзыв считает ся состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинст во избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительным органом, производится боль шинством голосов депутатов того представительного органа, которым избран данный депутат. Между сессиями собраний народных представи телей (а сессии созываются редко) отзыв депутата может произвести постоянный комитет того собрания народных депутатов, которое данного депутата избрало. В ходе развернувшейся в Китае борьбы с коррупцией и бюрократизмом отзыв депутатов, практиковавшийся ранее крайне редко, стал довольно частым явлением.
Референдум. Хотя в принципе референдум возможен, общегосудар ственные референдумы в Китае не проводились. Нет данных и о местных референдумах.
§ 5. Высшие органы государственной власти
В Китае не принята концепция разделения властей. Здесь применяет ся иной подход: считается, что органами государственной власти являют ся только представительные органы типа советов, которым снизу довер ху принадлежит полнота государственной власти (организационно-пра вовая концепция единства государственной власти). Различаются: орга ны государственной власти (высшие и местные), органы государственно го управления (высший орган общей компетенции — правительство, местные — исполнительные комитеты собраний народных представите лей), органы суда и прокуратуры. Органы контроля в особую систему не выделяются: главный ревизор государства является членом прави тельства.
К числу высших органов государственной власти относятся: Всеки тайское собрание народных представителей — верховный орган государ ственной власти, его Постоянный комитет и Председательство республи ки (Председатель республики и его заместитель).
460
Всекитайское собрание народных представителей избирается на 5 лет собраниями народных представителей провинций, автономных рай онов (наиболее крупных автономных единиц), городов центрального под чинения, а также представителями армии по рассмотренной выше систе ме. В его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов, в настоящее время их немного меньше, В такой коллегии трудно вести деловое обсуж дение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулиро ванный характер.
Депутаты ВСНП должны совмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д. Считается, что статус «неосвобож денного депутата» позволяет ему быть тесно связанным с массами, тру диться вместе с ними, лучше знать их настроения и нужды. При этом, конечно, остается совсем мало времени на государственную депутат скую работу.
ВСНП — орган однопалатный. У него нет постоянного председате ля и постоянного руководящего органа. Заседаниями руководит прези диум сессии, который избирается на каждой сессии. Члены президиума руководят заседаниями обычно поочередно. ВСНП создает отраслевые (специализированные) постоянные комиссии: финансово-экономичес кую, по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за грани цей, по делам национальностей и др. Они предварительно обсуждают законопроекты, рассматривая их, в частности, с точки зрения соответст вия конституции. С этих же позиций они оценивают правовые акты выс ших органов государственного управления и местных собраний народ ных представителей, рассматривают запросы, исходящие от ВСНП и его Постоянного комитета, дают ответы на них, представляют в ВСНП и Постоянный комитет справки и доклады, вносят предложения, относя щиеся к компетенции ВСНП и Постоянного комитета ВСНП.
Хотя в Китае, как отмечалось, существует несколько партий, в соста ве ВСНП нет партийных фракций. Вместо них создаются делегации (де путатские группы) от избирательных единиц (различных провин ций, автономных районов, городов центрального подчинения, вооружен ных сил). Они предварительно обсуждают выносимые на сессию вопро сы, рассматривают законопроекты, могут поручить своим представите лям выступить на заседании ВСНП с изложением позиции данной депу татской группы. Делегации имеют право законодательной инициативы. Руководят их деятельностью избираемые ими председатель и его замес титель.
В соответствии с конституцией ВСНП обладает широкими полномо чиями: издает законы, избирает другие высшие органы государства и высших должностных лиц, утверждает планы социально-экономическо го развития, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает
461
вопросы войны и мира и т.д. Полномочия ВСНП неограниченны, посколь ку, как гласит конституция, помимо перечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия, присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность ВСНП не велика: его деятельность направляется высшими органами Компартии в соответствии с принципом ее руководящей роли. С другой стороны, наря ду с ВСНП существует другой высший орган государственной власти — Постоянный комитет ВСНП, у которого по конституции есть свои полно мочия органа государственной власти.
ВСНП работает в сессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно продолжается приблизительно две недели. Помимо де путатов на сессии обязаны присутствовать члены правительства, Цент рального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа, занима ющегося отнюдь не только военными делами), председатель Верховного народного суда, генеральный прокурор Верховной народной прокурату ры. С разрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заин тересованные работники других коллективов и ведомств.
Сессии предшествует подготовительное заседание, на котором из бирается президиум сессии (таким образом, официальную сессию откры вает уже избранный президиум), начальник секретариата сессии, прини мается повестка дня, решаются некоторые организационные и процедур ные вопросы. Право законодательной инициативы на сессии имеют: пре зидиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, отраслевые (специальные) постоянные комиссии, Государственный совет (правительство), Цент ральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации (депутатские группы), а также группы депутатов численностью не менее 30 человек.
Постоянный комитет ВСНП занимает своеобразное положение в системе высших органов государственной власти. С одной стороны, он — орган ВСНП, подчиненный ему и замещающий его почти по всем вопросам полномочий ВСНП между его сессиями. С другой стороны, это высший орган государственной власти, имеющий самостоятельные пол номочия, которые он осуществляет независимо от того, заседает или не заседает ВСНП. Наконец, Постоянный комитет ВСНП наряду с Предсе дателем республики выполняет наиболее существенные полномочия главы государства.
Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП в составе председате ля, заместителя, начальника секретариата и членов. Хотя он избирается на 5 лет и новым составом ВСНП избирается новый Постоянный коми тет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично состав ме нялся на практике неоднократно).
462
К собственной компетенции Постоянного комитета ВСНП относятся:
толкование конституции и законов; контроль за работой правительст ва — Государственного совета с правом замены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховного народного суда. Вер ховной народной прокуратуры; право отменять акты органов государст венной власти (собраний народных представителей) высшей ступени единиц административно-территориального деления (провинций, авто номных районов, городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же акты органов нижестоящего звена (хотя прямо в конститу ции об этом и не говорится); принятие решений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и денонсации международных договоров.
Особое значение имеет право Постоянного комитета ВСНП издавать законы по частным вопросам (частные законы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП. Однако по некоторым важнейшим вопросам, перечисленным в конституции (гражданское и уголовное законодатель ство, государственная структура, поправки к конституции), он прини мать законы не может. В конституции имеется и общая оговорка: Посто янный комитет не может принимать, помимо перечисленных, другие ос новные законы. На практике именно Постоянный комитет ВСНП выпол няет основную законотворческую работу, поскольку сессии ВСНП редки и непродолжительны.
Наряду с собственными Постоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые он осуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относятся поправки к планам социального и эконо мического развития, а также к законам о государственном бюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и смещение министров по представлению председателя правительства, главного ре визора и начальника секретариата правительства (председателя прави тельства может сместить лишь ВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета по представлению его председателя, при нятие решений об объявлении войны в двух случаях: если КНР подверг нется вооруженному нападению и в случае выполнения международных договоров по взаимной обороне от агрессии.
Полномочия Постоянного комитета, как и самого ВСНП, тоже ос таются открытыми: в конституции нет исчерпывающего перечня, гово рится, что ВСНП может возложить на Постоянный комитет и другие функции.
Наконец, Постоянный комитет принимает решения по ряду тради ционных полномочий главы государства, но акты на основании этих решений издает Председатель КНР (например, о ратификации и денон сации международных договоров, о назначении и отзыве полномочных
46;
представителей КНР в иностранных государствах и международных организациях, награждении орденами и присвоении почетных званий). В результате функции главы государства в КНР выполняются, по су ществу, совместно Постоянным комитетом ВСНП и Председателем рес публики.
Постоянный комитет ВСНП проводит заседания один раз в два меся ца. В соответствии с регламентом Постоянного комитета ВСНП его члены обладают индемнитетом; они должны выступать по существу во проса, участвовать в инспекционных поездках по стране, но при этом не вправе решать поставленные задачи. Член Постоянного комитета, се рьезно нарушивший Регламент, должен выступить на заседании с само критикой, причем, как это специально оговаривается, в присутствии председателя Постоянного комитета.
Председатель КНР, согласно конституции, является главой государ ства, но это «слабый» президент, так как он осуществляет основные полномочия главы государства только по решению ВСНП или его По стоянного комитета. Его собственные полномочия сводятся преиму щественно к изданию актов, имеющих церемониальный характер, и актов, которыми оформляются решения ВСНП и его Постоянного коми тета. Полномочия Председателя КНР на практике ограничены и по дру гой причине: все важные решения принимаются центральными органами Коммунистической партии Китая, в соответствии с которыми и действу ет Председатель КНР (иногда, правда, возникали трения между Гене ральным секретарем ЦК КПК и Председателем республики).
Председатель КНР избирается парламентом — ВСНП — на срок его полномочий — на 5 лет. Им может стать любой гражданин КНР, обла дающий политическими правами и достигший 45-летнего возраста. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем КНР более двух раз
подряд.
На основании решений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП Пред седатель КНР осуществляет следующие полномочия: публикует законы, назначает многих высших должностных лиц (премьера Государственно го совета, его заместителей министров и др.), награждает государствен ными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзывает дипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международные договоры, публикует указы о полной или частичной мо билизации, о введении чрезвычайного положения, об объявлении состо яния войны, о помиловании.
Наряду с Председателем КНР Всекитайское собрание избирает за местителя Председателя КНР. К кандидатуре заместителя предъявля-
464
ются те же требования, что и к Председателю КНР. председателя КНР собственных полномочий не имеет.
§ 6. Высшие органы государственного управления
К числу высших органов государственного управления относится Го сударственный совет — правительство КНР, но большую, а иногда и решающую роль играет Центральный военный совет. Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства.
Государственный совет характеризуется конституцией как центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти и высший государственный административный орган Первое определение связано с тем, что в Китае существуют также местные народные правительства, которыми являются исполнительные комитеты местных собраний народных представителей. Формулировка «исполнительный орган государственной власти» связана с отказом от концепции разделения властей и означает, что Государственный совет выполняет решения ВСНП и его Постоянного комитета. Определение «высший государственный административный орган» свидетельствует о том что Государственный совет возглавляет государственную администрацию (управление государством).
Государственный совет образуется ВСНП на его первой сессии поел» избрания. Он состоит из премьера Государственного совета, его заместителей, министров, председателей комитетов, имеющих ранг министра начальника секретариата. Особенность состава Государственного сове та состоит в том, что в нем есть должность главного ревизора, имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членами Государственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только ( правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета между сессиями ВСНП производятся Постоянным комитетов ВСНП (кроме замены премьера — председателя Государственного сове та, что может осуществляться лишь Всекитайским собранием народные представителей). Изменения в его составе (назначения и смещения] оформляются указами Председателя республики.
Государственный совет осуществляет полномочия, подобные полно мочиям правительства в других странах. Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями Постоянного комитета он может издавать по эко номическим вопросам акты, которые обычно принимаются в виде закона.
Государственный совет реализует свои полномочия на пленарных
465
заседаниях и на заседаниях Постоянного бюро. В последних участвую;
премьер, его заместители, некоторые министры и начальник секретариа та правительства.
Многие акты Государственного совета принимаются в виде совмест ных решений Государственного совета и ЦК Компартии Китая. На деле такими актами оформляются решения высших партийных органов. Соб ственные акты Государственного совета (постановления) также нередко имеют характер ориентирующих предписаний, политических установок, несут значительную идеологическую нагрузку (например, установки Го сударственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и посел ках, не связанных с сельским хозяйством, Положение об индивидуаль ной промышленности в городах и деревнях).
Министерства и ведомства руководят определенной отраслью эко номики, культуры, политики или сферой жизни общества. Они действу ют на основе единоначалия (прежде руководство осуществлялось со сто роны партийных комитетов министерств и оно имело коллективный ха рактер). При министре работает коллегия, состав которой утверждается правительством. Ее решения оформляются приказами министра. Ми нистр может не согласиться с решением коллегии, тогда спорный вопрос рассматривается на заседании правительства.
Центральный военный совет — коллегиальный орган военного уп равления. Он состоит из председателя и членов. Председатель назнача ется ВСНП, члены — Постоянным комитетом ВСНП. Центральный воен ный совет обладает правом законодательной инициативы, его члены должны по должности присутствовать на сессиях ВСНП и вправе высту пать на них, но не имеют права голосовать, если не являются депутатами (на практике они депутаты). Роль Центрального военного совета тради ционно связана с особой ролью армии в Китае: в освобожденных районах армия управляла всей их жизнью.
Временное положение о государственных служащих 1993 г. пред усматривает проверку комиссией и экзамен при зачислении на госу дарственную службу, политическое собеседование и ежегодную аттес тацию. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, предпринимательством, другой хозяйственной деятельностью, принося щей доход.
§ 7. Органы суда и прокуратуры
Суд. В Китае существуют общие и специальные суды. Общие — это Верховный народный суд и местные народные суды трех ступеней — высшей, средней и низшей. Специальные суды — это военные суды, но
466
могут быть образованы и другие специальные суды, что было довольно часто во время «культурной революции». На практике, однако, в соответ ствии с традициями население редко обращается в суд, предпочитая негосударственные, неформальные методы разрешения споров. Судеб ные органы выполняют главным образом карательную функцию, а также призваны участвовать в перевоспитании лиц, совершивших преступле ния и проступки.
Верховный народный суд формируется высшими органами государ ственной власти: председателя суда избирает ВСНП, членов — Постоянный комитет ВСНП. Верховный народный суд осуществляет судебный контроль за деятельностью общих и специальных судов. Дела по первой инстанции он практически не рассматривает. Как и другие суды, он не пользуется независимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несет ответственность перед ВСНИун его Постоянным комитетом, которые вправе в любое время изменить его состав.
Низовое звено местных народных судов формируется гражданам» путем выборов, другие местные суды избираются местными органам» государственной власти. Судьи местных судов, как и судьи Верховного народного суда, также не пользуются несменяемостью и независимостью: они несут ответственность перед местными представительными органами и их постоянными комитетами.
Специальных административных судов в Китае нет, но в общих суда? есть палаты (коллегии.) по административным делам. Они принимают жалобы на нарушение администрацией прав и законных интересе! граждан и юридических лиц. В деревнях такие жалобы рассматриваю! комитеты сельского населения (органы общественного самоуправления), решения которых могут быть обжалованы в суд. В 1993 г. созданы также арбитражные комиссии и арбитражные суды по трудовым спорам (от уезда и ниже). Их решения не являются окончательными, их можно обжаловать в народный (т.е. государственный) суд.
Конституция закрепляет некоторые общепринятые принципы право судия, в том числе право обвиняемого на защиту. Говорится также о равноправии граждан при рассмотрении дел, о праве граждан различных национальностей использовать свой язык в судопроизводстве.
Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные дела — с участием народных заседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по месту жительства. Не сложные гражданские и незначительные уголовные дела могут быть рас смотрены единолично судьей.
Прокуратура. Прокуроры осуществляют надзор за законностью поддерживают обвинение в суде, участвуют в рассмотрении некоторые гражданских дел, если это, в частности, вызвано интересами государства
467
ведут расследование более сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания (следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).
Высший орган прокуратуры — Верховная народная прокуратура во главе с генеральным прокурором. На местах создаются местные на родные прокуратуры, в армии — военные прокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные прокуратуры могут созда вать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающей про мышленности и других местах.
Прокуратура строится на началах строгой централизации и иерар хии, она организационно отделена от судов. Законодательство о прокура туре требует от нее поддерживать тесную связь с массами, уметь разли чать и правильно разрешать, с одной стороны, противоречия между наро дом и его врагами, а с другой — противоречия внутри народа.
Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народ ной прокуратуры — Постоянным комитетом ВСНП, местные прокуро ры — генеральным и вышестоящими прокурорами.
§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР
Основное население страны составляет нация хань (собственно ки тайцы), это почти 93% населения. Национальные меньшинства состав ляют немногим более 7%, но это свыше 100 млн. человек, а районы, где проживают национальные меньшинства, охватывают около половины территории страны. Во многих районах национальные меньшинства живут вперемежку с ханьцами, другими национальными меньшинства ми. В период проведения экономической реформы миграция населения усилилась, во многих национальных районах число ханьцев превышает численность национальных меньшинств. Тем не менее особенности со става и размещения населения вызвали к жизни определенные организа ционные и иные формы разрешения национального вопроса.
В Китае применяется прежде всего административная форма на ционально-территориальной автономии в условиях унитарного госу дарства. Компактно проживающие национальные меньшинства (тибет цы, уйгуры, чжуаны, маньчжуры и др.) могут создавать три вида автоном ных образований: автономные районы — наиболее крупная единица, автономные округа — среднее звено, автономные уезды (таков традици онный перевод на русский язык китайских названий). В Китае существу ют 5 автономных районов: Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район и др., 30 автономных округов и более 120 автономных уездов.
468
В соответствии с законодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическая форма марксистско-ленинского ре шения национального вопроса, важный институт политической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая часть унитарного го сударства, органы автономных образований выполняют обычные функ ции органов государственной власти и управления, но вместе с тем явля ются органами самоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранять единство страны.
Решения о создании автономных образований, об их границах, назва ниях принимаются после «всесторонних консультаций» вышестоящими органами государственной власти (для автономных районов это ВСНП и Постоянный комитет ВСНП, для автономных округов — провинциаль ные собрания народных представителей и их постоянные комитеты и т.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономии органами государственной власти, подтверждаются Государ ственным советом, после чего автономия считается созданной. Названия автономных образований зависят от местности (например, Внутренняя Монголия), от названия национальностей (Гуанси-Чжуанский автоном ный район) и других обстоятельств.
Основы правового статуса автономных образований регулируются особым разделом конституции КНР, а более детально — специальным законом об автономных национальных образованиях. Кроме того, авто номные образования принимают свои Положения об автономии, которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об авто номном районе утверждается Постоянным комитетом ВСНП, остальные Положения — соответствующими постоянными комитетами местных представительств тех административно-территориальных единиц, в со став которых входит данная автономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны быть представлены для контроля Посто янному комитету ВСНП.
Органы самоуправления в автономных образованиях строятся так же, как органы государственной власти и управления в китайских (хань-ских) районах (собрания народных представителей, их постоянные коми теты и местные народные правительства). Помимо общих функций мест ных органов государственной власти и управления конституция наделя ет органы автономных образований еще и дополнительными полномо чиями. Она устанавливает, что органы автономных образований на осно ве государственных планов самостоятельно, с учетом местных условий ведут экономическое строительство, упорядочивают систему обществен ных отношений, обеспечивают рациональное использование природных богатств и охрану природы, пользуются преимуществами при разработке местных природных ресурсов. Органы самоуправления самостоятельно
464
распоряжаются местными финансовыми средствами, причем 1 осударственный совет устанавливает для них преимущества при финансировании поступлений и расходов.
Если акты вышестоящих государственных органов не соответствуют местным условиям, органы самоуправления автономий могут изменять или отменять их, но с разрешения вышестоящих государственных орга нов. Органы самоуправления автономий ведают делами образования, науки, культуры, имеют право внешнеэкономической деятельности. В судопроизводстве используется местный язык, он употребляется в шко лах, издаются газеты на местных языках.
В связи с принципом преимущественного развития национальных меньшинств в Китае проводится так называемая коренизация кадров в автономиях: законодательство предоставляет определенные преимуще ства для занятия государственных должностей лицам местных нацио нальностей, а также лицам, проживающим в автономных районах, хоро шо знающим язык и быт местного населения. Выше говорилось также о преимуществах для национальных меньшинств при формировании пред ставительных органов.
Наряду с автономными образованиями в Китае существуют также так называемые национальные волости, не являющиеся формой автономии. Они не пользуются дополнительными полномочиями автономных обра зований. Это районы расселения сравнительно мелких народностей, но в управлении ими учитываются обычаи и традиции местного населения.
§ 9. Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления
Местные органы государственной власти и государственного управления. В Китае 23 провинции, 5 автономных районов, 3 город;
центрального подчинения. Провинции делятся на автономные округа уезды и автономные уезды, уезды — на волости и национальные волости Правовое положение местных органов государственной власти и государственного управления регулируется законом об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (в редакции 1995 г.). Местными органами государ ственной власти в Китае являются собрания народных представите лей административно-территориальных единиц и постоянные комите ты этих собраний. Это не органы самоуправления, а органы государст венной власти. Считается, что они выполняют не только местные, но и общегосударственные задачи. Как отмечалось, низшее звено собраний
470
народных представителей избирается непосредственно гражданами, остальные звенья — нижестоящими собраниями народных представите лей. Срок полномочий собраний народных представителей поселков, во лостей, национальных волостей — 3 года, уездов, городских районов крупных городов и небольших городов без районного деления, провин ций — 5 лет (в отношении уездов и городов этот срок установлен с 1993 г.). Депутаты не порывают с прежней работой, выполняют депутат ские обязанности на общественных началах и имеют императивный ман дат: они могут быть досрочно отозваны избирателями — гражданами или избравшими их собраниями народных представителей.
Полномочия собраний народных представителей определяются в со ответствии с социалистической концепцией советов и их иерархией. Собрания народных представителей обеспечивают исполнение на своей территории конституции, законов, политических установок, указов, по становлений вышестоящих местных органов государственной власти (все собрания народных представителей рассматриваются как состав ляющие единую иерархическую систему). Они принимают местные на роднохозяйственные планы, бюджет, отчет о его исполнении, отменяют и изменяют постановления местного народного правительства соответ ствующей ступени, создают другие местные государственные органы, обеспечивают охрану социалистической собственности и законной част ной собственности граждан, защищают права и свободы граждан, обес печивают общественный порядок, равенство мужчины и женщины в по литических и гражданских правах, права национальных меньшинств, самостоятельность коллективных организаций в деревне.
Очередные сессии собраний народных представителей проводятся редко: по закону не реже раза в год, внеочередные сессии могут быть созваны по требованию 1 /5 части депутатов.
Между сессиями многие полномочия собраний народных представи телей выполняют избираемые ими постоянные комитеты. Они созда ются во всех административно-территориальных единицах, кроме низо вых (волости, поселки), где обычно избираются лишь председатель и секретарь собрания народных представителей. Постоянные комитеты — тоже местные органы государственной власти, но подчиненные собрани ям народных представителей. Они состоят из председателя, его замести теля, секретаря и членов. Постоянные комитеты проводят выборы в вышестоящие собрания народных представителей, решают вопросы по литической, экономической, культурной жизни, просвещения, туризма, имеют право вносить частичные изменения в планы развития народного хозяйства территории, контролируют работу местных правительств, на родных судов и народной прокуратуры соответствующей ступени, отме няют решения нижестоящих собраний народных представителей; они
471
принимают решения по кадровым вопросам, присваивают местные пс четные звания.
Заседания постоянных комитетов местных собраний народных пред ставителей должны созываться не реже одного раза в 2 месяца. Текущу» работу постоянного комитета осуществляет совет председателя постоян ного комитета, состоящий из председателя и его заместителя (замести телей).
Местные органы государственного управления общей компетен ции. Исполнительными органами местных собраний народных предста вителей являются местные народные правительства, действующие н, основе двойного подчинения: своему собранию народных представите лей (и его постоянному комитету между сессиями собрания), а также вышестоящему местному народному правительству. Местные народные правительства избираются собраниями народных представителей. Все они находятся под единым руководством Государственного совета, обра зуя единую вертикаль. Местные народные правительства выполняют ре шения собраний народных представителей и их постоянных комитетов постановления и распоряжения вышестоящих административных орга нов, выполняют местные планы развития народного хозяйства. Для ре шения конкретных задач в них создаются отделы и управления, имеете;
штатный аппарат государственных служащих.
С согласия народных правительств провинций народные правитель ства уездов и автономных уездов могут образовывать районы, не являю щиеся административно-территориальными единицами, и создавать рай-онныеуправы — промежуточное звено между уездными и нижестоящи ми органами, а в городах без районного деления — квартальные канце лярии — промежуточное звено между городской администрацией и ко митетами городского населения (самодеятельными организациями). Е районах и городских кварталах собрания народных представителей не избираются.
Общественное самоуправление. В соответствии с конституцией КНР по месту жительства создаются комитеты городского населения и комитеты сельского населения. Это низовые массовые организации самоуправления («самодеятельные организации»), с помощью которых население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самооб служивание». Они охватывают территорию, где проживают 100— 200 семей. Комитеты состоят из председателя, заместителя, 3—7 чле нов, которые работают на общественных началах. Они избираются жите лями деревни или городского квартала путем прямых выборов сроком на 3 года (ранее составлялись из старост групп населения сроком на один год). Право избирать и быть избранными в комитеты имеют граждане, достигшие 18 лет. Комитеты населения решают местные дела своей тер-
472
ритории, рассматривают мелкие гражданские споры, информируют местное народное правительство о предложениях населения, пропаган дируют конституцию, законы, государственную политику, воспитывают граждан в духе соблюдения законов и заботы об общественной собствен ности, осуществляют мероприятия по строительству социалистической духовной культуры.
Комитеты населения занимаются и административной деятельнос тью: по указаниям волостных (городских) правительств выполняют функции управления, участвуют в охране общественного порядка, ведут набор в армию, закупку зерна, осуществляют меры по планированию деторождения, принимают необходимые меры в случае стихийных бедст вий. В качестве административного органа они образуют примиритель ные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, по здравоо хранению и др.
Комитеты собирают средства у населения на необходимые расходы или получают эти средства от различных организаций. На содержание самих комитетов (канцелярия и др.) средства выделяют местные народ ные правительства.
Глава 21 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ
Япония (в официальном названии государства нет упоминания об империи) по размерам территории приблизительно равна Германии, но в ней проживает в полтора раза больше населения — около 125 млн. чело век. Это высокоразвитая страна. Она занимает третье место в мире по объему ВВП (после США и Китая) и шестое — по доле ВВП на душу населения (наряду с Швейцарией и Люксембургом).
В отличие от западных обществ, где право рассматривается прежде всего как средство урегулирования конфликтов, в Японии, как и во мно гих других восточных обществах, несмотря на высокий уровень развития страны, в основе общественного регулирования, в том числе правового, лежит стремление избежать конфликтов. Управление государством во многом определяется системой традиционных ценностей и обязательств (например, «добро» «сверху» предоставляется за определенные обязан ности «внизу»).
§ 1. Конституция Японии
Подготовка и принятие конституции. Первоначальный проект конституции Японии был подготовлен правительством Японии при учас тии группы советников в 1946 г., вскоре после поражения Японии во второй мировой войне. Он сохранил многие положения первой, консер вативной конституции страны 1889 г., закреплявшей огромную власть императора и милитаристско-бюрократическую систему. Проект был представлен в парламент, н,о вызвал отрицательную реакцию японской общественности и Дальневосточной комиссии, созданной странами-по бедительницами. В результате проект был фактически отозван и по на стояниям Дальневосточной комиссии правительство представило в пар ламент новый текст, разработанный, по существу, в штабе американских оккупационных войск. При подготовке второго проекта были использова ны некоторые принципы англосаксонского права, новые моменты разви тия конституционного права в мире (например, положения о социально-экономических правах граждан), а также частный проект конституции,
474
подготовленный группой японских авторов на базе Веймарской консти туции Германии 1919г.
Второй проект, преодолев сопротивление реакционных кругов, был принят парламентом осенью 1946 г. и, получив одобрение Дальневос точной комиссии, вступил в силу 3 мая 1947 г.
Основные положения конституции. Конституция Японии — не большая по объему: она состоит из 103 кратких статей. В отличие от конституции 1889 г. она провозглашает принцип народного суверените та. Император лишен власти и остался лишь символом нации. Высшим же органом государства и единственным законодательным органом про возглашен парламент. В конституции говорится о некоторых общих цен ностях человечества, о необходимости следовать всеобщим принципам политической морали, о том, что ни одно государство не должно исходить только из своих интересов и игнорировать интересы других.
При создании конституции Японии был учтен печальный опыт воен ного разгрома страны, осуществленного с применением Соединенными Штатами ядерного оружия: конституция содержит принципиальные антивоенные положения. В ней говорится, что японский народ преис полнен решимости не допустить ужасов новой войны в результате дейст вий правительств. В конституции есть специальная глава «Отказ от войны», содержащая одну статью (ст. 9), которую неоднократно, но без успешно пытались ревизовать японские реакционные круги. Она уста навливает, что японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы силой или применения вооруженных сил как средства разрешения международных споров. С этой целью, гласит конституция, никогда не будут создаваться сухопут ные, военно-морские и военно-воздушные силы, а также другие средства войны. В Японии имеется Корпус обороны — по существу, вооруженные силы страны, но на его содержание тратится приблизительно 1 % госу дарственного бюджета. Против возрождения милитаризма направлено также положение конституции о том, что правительство страны должно состоять только из гражданских лиц.
Японская конституция содержит широкий перечень прав и свобод граждан. Наряду с традиционными личными правами, положениями об упразднении привилегированных сословий (княжества, пэрства и др.), содержащимся в ней перечнем традиционных политических прав (свобо да слова,' объединения и др.) конституция закрепляет некоторые соци ально-экономические права (на труд, образование и др.).
Конституция устанавливает систему органов государства и их отно шения, характерные для конституционной монархии. По форме терри ториально-политического устройства Япония является унитарным го-
475
сударством с широкой местной автономией административно-территори альных единиц (на практике эта автономия уже, чем по закону). В стране существует демократический государственный режим.
Изменение конституции. Конституция предусматривает довольно жесткий порядок ее изменения. Оно возможно только по инициативе парламента, для внесения поправок необходимо согласие 2/3 общего числа членов каждой из двух его палат. После этого поправки должны быть переданы для утверждения на референдуме или должны быть вто рично рассмотрены и одобрены новым составом парламента, для чего могут проводиться специальные выборы в парламент. После завершения одной из этих процедур изменение конституции считается состоявшим ся. В конституцию Японии с 1947 г. поправки не вносились.
Конституционный контроль. Окончательное решение по вопросу о неконституционности нормативного акта (закона, указа, административ ного акта) в Японии, как и в США, принимает Верховный суд. Однако в отличие от США вопрос о конституционности обсуждается и решается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. В Японии подается специальный иск о неконституционности акта в суд первой инстанции и дело по иерархии может быть доведено до Верховного суда. Этот суд в Японии консервативен и очень редко признает нормативные акты неконституционными: за весь период его деятельности неконститу ционным признано лишь одно положение закона.
§ 2. Основы правового статуса личности
Основы правового статуса личности закреплены в главе конституции, которая называется «Права и обязанности народа». Ее положения исхо дят из концепции прирожденных, естественных прав человека, эти права рассматриваются конституцией как «вечные, нерушимые права, принад лежащие настоящему и будущим поколениям». Однако, с другой сторо ны, на регулировании правового статуса личности отразилась и концеп ция «предоставленных прав». В конституции говорится, что перечислен ные в ней права предоставляются и гарантируются. Наконец, осущест вление прав и свобод личности конституция связывает с ролью общест ва, с деятельностью народа. Говорится, что свободы и права должны поддерживаться постоянными усилиями народа, что народ (а не только личность) должен воздерживаться от злоупотребления правами и свобо дами и несет полную ответственность за использование их в интересах общественного благосостояния.
Конституция придает большое значение принципу равноправия граждан, преодолевая прежние традиции японского общества. В ней
476
говорится о равноправии перед законом, о недопустимости дискрими нации по какой-либо причине и привилегий (особо оговаривается, что любые награды действуют только при жизни данного лица), запрещается рабство, принудительный труд (кроме наказания за преступление), про возглашается равноправие полов. Как отмечалось, ликвидируются дво рянские титулы.
Среди социально-экономических прав конституция называет право собственности, которая не должна противоречить общественному благо состоянию (допускается национализация частной собственности в пуб личных интересах за справедливую компенсацию), право на труд, «право трудящихся» на создание своих организаций (имеются в виду прежде всего профсоюзы), на коллективные переговоры и применение коллек тивных действий (в частности, забастовок), равное право на образование в соответствии со своими способностями (обязательное обучение детей бесплатно), причем государство и его органы должны воздерживаться от религиозного обучения, право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни, свободу научной деятельности.
Наряду с традиционными политическими правами (избирательное право, право на объединение, свобода собраний, слова, печати и иных форм выражения мнений и др.) конституция говорит о других политичес ких правах: о праве народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности (в связи с этим в Японии существует, в частности, определенный порядок отзыва избирателями глав админи страций местных административно-территориальных единиц), о праве обращаться с мирными петициями, о возмещении ущерба, смещении публичных должностных лиц, о введении, исправлении, отмене законов.
Конституция гарантирует личные свободы: право на жизнь, свободу и стремление к счастью, что является, как сказано в ней, главным пред метом заботы государства; право на возмещение убытков от незаконных действий государства и должностных лиц; право на свободу совести (ни какие религиозные организации не должны получать привилегии от госу дарства и пользоваться политической властью), неприкосновенность личности (арест возможен на месте преступления или на основании приказа компетентных работников органов юстиции; при задержании задержанному в открытом суде в присутствии адвоката должны быть немедленно сообщены основания задержания), право на неприкосновен ность жилища, документов и имущества (обыски и выемки возможны только на основании приказа компетентных юридических органов); сво боду выбора места жительства, профессии, выезда за границу. Детально регулируются вопросы брака, который должен заключаться только на основании взаимного согласия сторон и существовать при условии со-
477
трудничества и равноправия мужчины и женщины, уважения личного достоинства.
Конституция содержит положения об обязанностях народа и инди видов. Говорится об обязанности японского народа воздерживаться от злоупотребления правами и свободами, об обязанности населения пла тить налоги и трудиться.
§ 3. Основы правового статуса общественных объединений
В соответствии с конституционным правом на объединение в Японии существует множество различных организаций: профессиональных, мо лодежных, женских и других, которые зачастую примыкают к определен ным партиям и ориентируются на них. Очень много в Японии политичес ких партий, которые исчезают и воссоздаются вновь. Поскольку закон дает возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах, объявить себя и своих сторонников политической партией (бы вали случаи во время избирательных кампаний, когда «партия» состояла из мужа и жены), во время выборов возникают десятки тысяч партий, особенно местных. Всего в Японии зарегистрировано 10 тыс. партий, но подавляющее большинство действует только на местном уровне, в тех или иных административно-территориальных единицах. На общенацио нальном уровне значительным влиянием пользуются лишь несколько партий.
Длительное время (почти сорок лет) в Японии существовала много партийная система с одной доминирующей Либерально-демократичес кой партией. Она неизменно получала большинство голосов в нижней палате парламента и формировала правительство. Другие партии (вклю чая одно время и Коммунистическую) были довольно широко представ лены в парламенте, но в правительстве не участвовали. После того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в Японии вслед за рядом парламентских кризисов с частой отставкой правительств стала форми роваться многопартийная система, на базе которой создается коалицион ное правительство (один из составов правительства включал представи телей семи партий). В настоящее время правительство сформировано из представителей ЛДП, Социал-демократической партии (существовав шей ранее под названием Социалистической партии и бывшей постоян ным противником либерал-демократов) и небольшой партии Сакигакэ («Предвестник»). После выборов в парламент 1996 г. правительство со здано на базе этих же партий, но позиции ЛДП в нем упрочились.
Либерально-демократическая партия (около 3 млн. членов) — пар тия, стоящая на консервативных позициях, но ближе к центру. Она тесно
478
связана с крупным бизнесом (ее лидеры, премьер-министры, неоднократ но уличались в незаконном получении крупных средств от монополий и в простом взяточничестве), с высшими чиновниками; ее поддерживают средние предприниматели, значительная часть крестьян; есть в ней и рабочие. Партия неоднородна по своим политическим установкам, в ней всегда существовали и существуют различные фракции. Лидер (предсе датель) партии избирается на съезде, но на деле занимает свой пост в результате согласования позиций руководителей фракций. Он пользует ся большими правами, но может занимать свой пост только в течение двух лет. Партия выступает за либерализацию экономики, ограничение государственного вмешательства и государственных расходов на соци альные нужды.
Социал-демократическая партия Японии (до 1991 г. — Социалисти ческая) насчитывает лишь приблизительно 70 тыс. членов, но является второй по влиянию партией в стране. Ее основной лозунг — демократи ческий социализм, но при изменении названия и принятии новой про граммы в 1996 г. партия пересмотрела прежние установки с более пра вых позиций. Она опирается прежде всего на часть профсоюзов, в ее состав входят значительная часть рабочих, крестьяне и интеллигенция, средние и мелкие предприниматели.
Третья партия в правительственной коалиции — Сакигакэ («Пред вестник») — это малочисленная консервативная партия, представляю щая собой группу членов ЛДП, вышедшую из нее в результате фракцион ной борьбы.
Влиятельную силу, имеющую свои организации во всех префектурах (высшем звене административно-территориального деления), представ ляет Коммунистическая партия Японии (более 400 тыс. членов). Несмот ря на свое название, она не является марксистско-ленинской партией, только отдельные пункты ее программы связаны с этим учением. В пос ледние годы численный состав и влияние этой партии уменьшаются.
Партия демократического социализма — вышедшая из Социалисти ческой партии правая группировка, но по многим вопросам продолжаю щая сотрудничать с ней (в настоящее время — с Социал-демократи ческой партией). Она опирается на одно из крыльев Японской конфе дерации профсоюзов — на Всеяпонскую конфедерацию труда, на мел ких городских бизнесменов; в партии состоят также рабочие, интелли генция.
Партия чистой политики (Комэйто) насчитывает около 190 тыс. чле нов. Она провозглашает идею построения гуманного социализма на базе «буддийской демократии», составными элементами которой явля ются сдержанность, постоянство и гармония. В условиях парламентских кризисов 90-х годов возникли три влиятельные, но неустойчивые пар-
479
гии: Новая партия Японии, Партия новых рубежей. Партия обновления Японии.
Как и во многих других странах, в Японии существуют три вида пред принимательских союзов, защищающих интересы предпринимателей. Федерация экономических организаций Японии (более 100 предприни мательских объединений) прежде всего формулирует стратегические требования к экономической политике правительства, Японская торго во-промышленная палата (включает около 500 региональных торгово-промышленных палат) занимается текущими делами своих членов, выда ет удостоверения о происхождении товаров, выполняет некоторые дру гие функции административного характера, касающиеся предпринима телей, в соответствии с законодательством. Японская федерация нанима тельских организаций выступает как сторона, представляющая предпри нимателей в отношениях с профсоюзами.
Японские организации предпринимателей тесно связаны с верхуш кой Либерально-демократической партии. Эта связь установилась, когда партия бессменно стояла у власти. Есть она и теперь, тем более что эта партия играет ведущую роль в коалиции. Предпринимательские органи зации тесно связаны с бюрократическим аппаратом (в Японии, пожалуй, один из наиболее разветвленных и сильных бюрократических аппаратов по управлению государством); их члены участвуют в различных и много численных консультативных советах при правительстве и министерст вах. Организации предпринимателей и сами активно устанавливают такие связи, создавая большое число специализированных комитетов (по вопросам экономического законодательства, промышленности, торговли и др.), которые сотрудничают с государственными чиновниками.
Социально-экономической организацией рабочих и служащих явля ются профсоюзы, в которых состоит приблизительно лишь пятая часть всех работающих. После самороспуска и слияния некоторых организа ций в Японии существуют три профсоюзных центра. Наиболее крупным из них является Японская конфедерация профсоюзов (Сиренго), объеди няющая около 80% всех членов профсоюзов (9 млн.). Она поддерживает связи и с ЛДП, и с Социал-демократической партией. Национальная федерация профсоюзов Японии (более 16% членов профсоюзов) ориен тируется на Компартию Японии. Третьим профцентром является Нацио нальный совет связи профсоюзов (менее 4% всех членов профсоюзов). Законодательство устанавливает регистрацию профсоюзов, запрещает им выдвижение политических требований, но организация экономичес ких забастовок свободна. Стихийных забастовок в Японии почти не бы вает, они носят регулярный и организованный характер «весеннего» и «осеннего наступления», когда профсоюзы выдвигают экономические требования.
480
Большое влияние на общественное мнение оказывает пресса. В Япо нии издается 104 ежедневные газеты, выходят многие другие периоди ческие издания, существуют три крупных информационных агентства (Киодо цусин, Дзидзи цусин, Джапан пресс сервис). Действует законода тельство о средствах массовой информации, аналогичное законодатель ству других стран с демократическим режимом.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Из институтов непосредственной демократии конституция Японии более или менее детально говорит только о выборах. В связи с закрепле нием прав граждан упомянуто также право народа отстранять публич ных должностных лиц от должности, в связи с чем в Японии существует законодательство об отзыве избранных должностных лиц и депутатов, но только на местном уровне, а также другие институты непосредственной демократии на местах. О референдуме конституция не упоминает, и общегосударственные референдумы в Японии не проводились (кроме предусмотренного конституцией специфического референдума раз в 10 лет об отзыве членов Верховного суда Японии). Народная законода тельная инициатива практически неизвестна Японии, хотя в законе о местной автономии избирателям предоставляются некоторые права этого рода по отношению к решениям местных органов.
Выборы. Конституция содержит лишь некоторые принципиальные положения, относящиеся к избирательному праву и выборам. Она уста навливает «всеобщее избирательное право для совершеннолетних», тай ное голосование, недопущение дискриминации в избирательных правах, в том числе по мотивам пола, имущественного положения или доходов, говорит о том, что все публичные должностные лица (в том числе изби раемые) являются слугами всего общества, а не какой-либо его части.
Согласно конституции, все важные вопросы, касающиеся выборов, могут регулироваться только законом. Это закон о выборах публичных должностных лиц 1950г., неоднократно изменявшийся и дополнявшийся (последний раз в 1994 г.). Он устанавливает, что активным избиратель ным правом пользуются граждане (японцы), достигшие 20-летнего воз раста, проживающие в избирательном округе не менее трех месяцев (ценз оседлости) и включенные в списки избирателей (эти списки обнов ляются ежегодно). Правом быть избранным в нижнюю палату парламен та — палату представителей — пользуются граждане, достигшие 25 лет, в верхнюю палату — палату советников — 30 лет. Для регистрации кан дидаты в нижнюю палату и в сенат вносят избирательный залог, причем
481
.
залог для кандидатов в сенат в полтора раза выше. Сумма залога удваи вается, если кандидаты выдвигаются списком. Избирательный залог не возвращается кандидату в нижнюю палату, если он не набрал пятой части голосов, а кандидату в верхнюю палату — если он не набрал вось мой части голосов от того частного, которое получается при делении числа поданных голосов на число кандидатов, баллотирующихся по изби рательному округу.
До 1996 г. избирательные округа на выборах в нижнюю палату парла мента были многомандатными. Законом 1994 г. изменено число депутат ских мандатов — 500 вместо прежних 511. Теперь (впервые в 1996 г.) 300 депутатов избираются по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства, а 200 — по одиннадцати крупным региональным округам по пропорциональной системе (следовательно, от каждого такого округа в среднем избирается 19—20 депутатов). При такой смешанной системе каждый избиратель имеет два голоса. Избира тельные округа пересматриваются каждые пять лет при проведении переписи населения, но тем не менее между ними существует большой разрыв.
Палата советников также избирается по смешанной системе, в ре зультате чего на выборах в этот орган избиратель имеет два голоса. Из общего количества советников (252) 152 избираются от округов, которы ми являются префектуры и столица (всего 48 округов); от каждого округа избираются от двух до шести советников. Один голос избиратель подает за того или иного кандидата по округу. Избранными считаются кандида ты, набравшие такое число голосов, которое равно или больше частного, полученного при делении действительного большинства голосов, подан ных по округу, на число избираемых от округа советников. Остальные 100 советников избираются по общенациональному избирательному ок ругу по спискам партий с применением вычисления квоты по системе д'0ндта. Второй голос избиратель в данном случае подает за партию, а не за конкретного кандидата.
Выборы в однопалатные местные представительные органы (собра ния префектур, городов, деревень), а также должностных лиц исполни тельной власти (губернаторов префектур, мэров городов и др.) произво дятся по сходным правилам: выборы собраний — по смешанной системе, должностных лиц — по мажоритарной. Губернатором может быть избра но лицо, проживающее в данной префектуре и достигшее 30 лет; мэр города и староста деревни должны проживать в данном месте и иметь возраст не менее 35 лет.
В Японии законодательство устанавливает жесткие правила предвыборной агитации. Она длится только две недели. Кандидаты за счет государственной казны могут выступать только один раз по радио и один раз
482
по телевидению по пять с половиной минут. Государство оплачивает пятикратную газетную рекламу 6 х 9 см (обычно с портретом кандидата), один цветной плакат (определенным тиражом, одинаковым для всех кан дидатов), 350 тыс. открыток для рассылки избирателям, устанавливает лимит бензина для поездок на периферию в микроавтобусе. Кандидатам запрещаются обход домов избирателей для агитации, агитация против других кандидатов и любые формы оскорблений. Афиши расклеиваются только в специальных местах, на особых стендах, за нарушение полага ется штраф (на деле это положение часто нарушается).
На голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места покойных депутатов переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели.
Местная инициатива и отзыв. Как отмечалось, закон о местной автономии 1947 г. предусматривает некоторые специфические формы прямой демократии для участия избирателей в управлении админи стративно-территориальными единицами. Во-первых, пятая часть изби рателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губерна тор, мэр и др.) обратился в местный представительный орган (собрание) с просьбой принять или отвергнуть какое-либо решение (за исключе нием вопросов налогообложения и финансов). Глава местной админи страции должен созвать для этого собрание на сессию в течение 20 дней. Во-вторых, если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо вы полняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территори альной единицы обеспечить выполнение им своих обязанностей. В-третьих, не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по кон тролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Про водится голосование, собрание распускается, если за это проголосовало большинство избирателей, участвовавших в голосовании. В-четвертых, главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность.
§ 5. Законодательная власть
Согласно конституции, единственным законодательным органом в Японии является парламент.
Структура парламента. Японский парламент состоит из двух палат — палаты представителей (нижняя) и палаты советников (верх няя), которые избираются указанными выше способами. Палата пред-
491
ставителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов (до 1996 г. — 511), палата советников состоит из 252 советников, изби раемых на 6 лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палата рос пуску не подлежит.
Депутаты и советники имеют свободный мандат, пользуются ограни ченным депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в пери од сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответ ствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Од нако член парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемните том, являются профессиональными парламентариями и получают возна граждение из государственной казны.
Внутренняя структура палат аналогична, она определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председате ля (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обя занностей первыми двумя должностными лицами), председателей посто янных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (послед ний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие ре шающую роль при распределении руководящих постов в палатах и дру гих должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специали зированных комиссий, в палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Япо нии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чинов ничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу минис терств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комис сий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно йри дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.
Комиссии проводят два вида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы, они прохо дят чаще при участии парламентских секретарей (заместителей мини стра, представляющих его в парламенте). Как и в других странах, комис-
WA
сии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов их судьба обычно предопределяется решением комиссии.
В каждой палате имеются законодательные бюро — особый внут ренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственных законопроектов Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых рабо тают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять таки обеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией.
В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеются различные исследова тельские, справочные административные службы, большая библиотека где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутата различных исследовательских и справочных материалов.
Полномочия парламента. Главной задачей японского парламента как и парламентов других демократических стран, является законода тельство, в частности определяющее государственные доходы и расхо ды — государственный бюджет. Конституция устанавливает, что парла мент является единственным законодательным органом, глава государ ства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отноше нии принятых законов не имеет.
Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многиз других странах, играет палата представителей, поскольку в определен ных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верх ней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичной принятия закона большинством в 2 / 3 голосов, причем голосов присутст вующих (кворум в Японии — 1/3 состава), а не общего состава палаты Закон о государственном бюджете также может быть принят без участи;
верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя пала та имеет и другие преимущества.
Подавляющее большинство законопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрение парламента от правительства (внес ти законопроект могут также 20 депутатов или 10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократической проработ ки, которая продолжается и во время обсуждений в парламенте. Законы обычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего про ект передается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцелярию премьер-министра (она по своему рангу приравнена к ми нистерству), затем к премьер-министру и только потом от имени прави тельства представляется в парламент. Но и после этого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотя бы в виде
485
первого чтения. С ними работают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого, — в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительную процедуру изучения и согласовании (нередко создаются специальные подкомиссии для изуче ния проекта), и лишь после принятия комиссией положительного реше ния он выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях (общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постоянной комиссии, а затем принятие в целом).
После этого законопроект поступает в верхнюю палату, которая в течение 60 дней должна одобрить или отклонить решение нижней пала ты. Если она не сделает ни того, ни другого в течение этого срока, проект считается отклоненным. В случае отклонения нижняя палата может пре одолеть вето верхней указанным выше способом, но может и потребовать создания паритетной согласительной комиссии (по 10 членов от каждой палаты), или проводится совместное заседание палат. Если комиссия не выработает компромиссный вариант или этот вариант не будет принят палатами, закон считается принятым в тексте нижней палаты и подле жит опубликованию. На совместном заседании палат решение принима ется большинством голосов общего числа парламентариев, и нижняя палата в силу ее большей численности имеет преимущество.
Законопроект о бюджете, как и в других парламентах, сначала пред ставляется в нижнюю палату. Обсуждение бюджета проходит при обяза тельном участии премьер-министра и всех министров. В обсуждении этого проекта могут участвовать представители общественности, граж дане. Каждый гражданин может подать заявку на участие в дискуссии по бюджету, и председатель бюджетной комиссии парламента обычно отби рает несколько человек из числа подавших заявки для выступлений в прениях.
Если палата советников не одобрит решение по бюджету, принятое нижней палатой парламента (в данном случае для этого верхней палате предоставляется не 60, а 30 дней), и согласие не будет достигнуто на совместном заседании палат, принятым считается закон о бюджете в редакции нижней палаты.
Голосование в парламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различными способами: вставанием (ведется под счет), тайным голосованием бюллетенями (парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета: первый означает «за», второй — «против»), бюллетенями при поименном голосовании (в этом случае член парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фами лией), опросом (председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решение принимается, если возращения есть, используется иная форма голосования). Голосование и обсуждение в японском парламенте
486
зачастую происходят довольно бурно, нередко парламентарии вступаю"
в драку.
Принятый закон подписывается министром, ответственным за еп выполнение, и премьер-министром и направляется на подпись императо ру. Император должен подписать закон в течение 30 дней и опубликовал его. Закон вступает в силу через 20 дней после опубликования.
Из числа других высших органов государства японский парламен-;
формирует лишь правительство (Кабинет министров): глава государства является пожизненным, Верховный суд формируется не парламентом. Парламент (нижняя палата) осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов на пленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий, но главной формой кон троля является интерпелляция, для внесения которой в Японии суще ствует упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письмен ной форме принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это через председателя палаты). При отказе председателя принять ин терпелляцию депутат может обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляцию в устной или письменной форме должен быть дан в течение 6 дней, по результатам ответа проводится голосование.
Парламентские расследования вправе проводить любая палата, для чего создаются специальные комиссии. В ряде случаев деятельность таких комиссий приводила к отставке даже премьер-министров, уличен ных в финансовых злоупотреблениях и взяточничестве (впоследствии — к их осуждению). Формой парламентского контроля является также общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда с изложением политики правительства выступает премьер-ми нистр, а вслед за ним о политике своих ведомств говорят министры иностранных дел и финансов.
Сессии и заседания парламента. Очередные сессии парламента со зываются один раз в год. Внеочередная сессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или Кабинета министров. Во время рос пуска нижней палаты Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассмат риваются как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой в течение 10 дней после ее первого заседания.
Для заседаний палат необходим кворум — присутствие не менее 1/3 членов парламента. Заседания постоянных комиссий действитель ны при участии 2/3 их членов.
§ 6. Исполнительная власть
Теоретически к ветви исполнительной власти в соответствии с кон цепцией разделения властей могут быть отнесены император (глава госу дарства) и правительство (Кабинет министров), но на деле властью обла дает только правительство. Конституция устанавливает, что исполни тельную власть осуществляет Кабинет министров.
Император. В Японии действует салическая система престоло наследия: трон передается старшему сыну, женщины наследовать пре стол не могут. Царствование каждого императора провозглашается осо бой эрой, с даты восхождения на трон нового императора ведется офици альное летосчисление (с 1989 г. — эра императора Акихито). В соответ ствии с законом об императорском доме 1947 г. порядок наследования обеспечивает Совет императорского дома, в составе которого два члена императорской семьи, премьер-министр, председатели и вице-председа тели палат, один член Верховного суда.
По традиции жизнь императора, которого раньше считали «сыном неба», имеющим божественное происхождение (от божественного про исхождения впервые отказался император Хирохито в 1946 г.), а также его семьи была окружена таинственностью, государственные чиновники, императорский двор ограждали его от контактов с простым народом. Но в последние годы возросла открытость жизни императора и его семьи (жена императора Акихито родом из простой семьи).
Император — лицо неприкосновенное и не несущее какой-либо от ветственности — гражданской, уголовной, административной. За его действия отвечают правительство, министры. Император и члены его семьи получают по цивильному листу средства из государственного бюд жета на свои нужды, но размер этих средств невелик. Повседневными делами императора и его семьи занимается управление императорского двора, состоящее при канцелярии премьер-министра. Любое имущество может быть передано членам императорской семьи и любые дары полу чены ими только с разрешения парламента.
Как по конституции, так и фактически император не обладает личной властью. В отличие от прежнего порядка он является лишь символом единства государства и единства народа, лицом, обязанным своим положением народу (ст. 1 конституции). Император не обладает полномочия ми государственной власти, все его действия, связанные с государственными делами, осуществляются только по совету и с согласия Кабинет, министров. Император выполняет главным образом церемониальны) функции внешнеполитического характера, присутствует на официальных торжествах, национальных праздниках, подписывает документы представляемые ему премьер-министром.
488
На основании решения Кабинета министров император осуществляет следующие функции: промульгирует поправки к конституции, законы, публикует указы правительства, международные договоры, созывает парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначает дату выбо ров в парламент, заверяет назначения и отставки министров и некоторых других высших должностных лиц, подтверждает полномочия послов и посланников, принимает иностранных послов и их верительные грамоты, подтверждает объявление амнистии, жалует награды и почетные звания. По решению парламента он назначает премьер-министра, по представле нию последнего — членов Кабинета и главного судью Верховного суда.
Большая часть этих полномочий традиционно присуща главе государ ства, хотя конституцией Японии император не характеризуется как глава государства. Он юридически безвластен, не занимается государственной политикой, но по традиции оказывает влияние на политическую и идео логическую жизнь страны.
Кабинет министров. Кабинет состоит из премьер-министра, мини стров (их в настоящее время 12) и государственных министров (их 8), которые являются обычно советниками премьер-министра (он может да вать им также отдельные управленческие поручения, а иногда даже по ручает управление некоторыми сферами общественной жизни). Те или иные государственные министры по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В состав Кабинета вхо дят также министр Кабинета (нечто вроде управляющего делами прави тельства) и начальник законодательного бюро — органа, через который проходят все законопроекты правительства (они в Японии готовятся очень скрупулезно).
По конституции не менее половины министров должны быть избраны из числа членов парламента (на практике все министры обычно рекрути руются из парламентариев) и утрачивают депутатский мандат при назна чении на должность министра. Министры пользуются определенными гарантиями при привлечении к судебной ответственности: для этого не обходимо согласие премьер-министра. Министры в Японии обычно не являются профессионалами, это партийные политики. Они часто сменя ются и не вникают глубоко в дела своих министерств. Реальными руково дителями министерства являются административные главы аппарата ми нистерства. В деятельности правительства, как и в деятельности парла мента, велика роль профессиональной бюрократии.
Правительство формируется обеими палатами парламента (на деле — нижней палатой), но официально назначается указом императо ра. Сначала каждая палата парламента избирает кандидата в премьер-министры (до 1993 г. это был лидер Либерально-демократической пар тии, ныне им является лидер правящей коалиции). Поскольку каждая из
489
палат вправе выдвинуть кандидатуру премьер-министра, между ними могут возникнуть разногласия. При таких разногласиях, а также в том случае, если в течение 10 дней после начала сессии парламента верхняя палата не предложит свою кандидатуру, решением парламента о канди датуре премьер-министра считается решение нижней палаты. Обычно верхняя палата не выдвигает иной, чем нижняя палата, кандидатуры, ибо это бесполезно. Избранный премьер-министр рассматривает кандидату ры на министерские посты, которые представляются ему различными фракциями парламента. При распределении этих постов, определении их количества, «весомости» министерств строго учитывается влияние раз личных фракций. Все члены Кабинета утверждаются указом императора. Они должны быть гражданскими лицами.
Согласно конституции, Кабинет выполняет общие функции управ ления, в том числе он обязан добросовестно проводить в жизнь кон ституцию и законы, вести государственные дела, он руководит внешней политикой, заключает международные договоры (требующие в зависи мости от их характера предварительного или последующего одобрения парламента), руководит государственной службой, представляет проект государственного бюджета парламенту, издает указы для проведения в жизнь конституции и законов (в указах могут предусматриваться и уголовные наказания, но только на основе полномочий, делегированных законом). Кабинет принимает решения об амнистии, помиловании и отсрочке наказаний, восстановлении в правах (последнее полномочие было связано в основном с решением вопросов об ответственности раз личных лиц в связи с событиями второй мировой войны). Указы Каби нета подписываются премьер-министром и соответствующим ми нистром.
Решающее положение в Кабинете, подобно канцлеру в Германии, занимает премьер-министр. Он фактически назначает и смещает чле нов Кабинета, обеспечивает единство его действий, регулирует разногла сия между его членами.
Заседания Кабинета регулируются обычаем, они закрыты для публи ки, решения принимаются не путем голосования, а единогласно или на основе консенсуса (отсутствие возражающих, хотя и не выступающих «за»). '
При правительстве Японии создана широкая сеть консультативных органов, тесно сотрудничающих с предпринимательскими организация ми, профсоюзами, академическими кругами, членами парламента, госу дарственными служащими высших рангов. Они собирают различную ин формацию, проводят независимую экспертизу предполагаемых и приня тых решений, осуществляют определенный контроль за деятельностью бюрократического аппарата. При правительстве имеются также различ-
490
ные органы, состоящие из государственных служащих, — Секретариат Законодательное бюро, Совет национальной обороны. Совет по делах кадров и др.
§ 7.Судебная власть
Судебную власть возглавляет Верховный суд, который состоит из главного судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. В Верховном суде имеются три отделения (по пять судей). Кворум для пленарного заседания суда — 9 членов, для отделений — 3 члена. Верховный суд, как отмечалось осуществляет конституционный контроль, а также является послед ней инстанцией для рассмотрения других дел. Он окончательно рас сматривает во второй инстанции дела о преступлениях против государства, в третьей инстанции — остальные уголовные, а также гражданские дела. Верховный суд осуществляет также определенные полномочия су дебного управления в соответствии с традициями судебного централиз ма. Он обобщает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, Положения о прокуратуре при судах, издает акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты административного характера). Решения по принципиальным вопросам руководящих указа ний и по иным важным вопросам принимаются особой коллегией, состо ящей из членов Верховного суда и других высших судов Японии (их 8).
Конституция устанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10 лет одновременно с выборами i нижнюю палату парламента избиратели голосуют «за» или «против» кон кретных судей (по всему составу суда). При большинстве голосов «про тив» судья должен уйти в отставку (случаев такого недоверия не было).
Для подготовки дел к слушанию при Верховном суде имеется 20 сек ретарей-исследователей, которые избираются из числа судей, но нг время работы секретарями-исследователями приостанавливают судей скую деятельность.
Высшие суды, имеющие в своем составе несколько отделений (до 6) являются судами первой инстанции по делам о государственных преступ лениях, а также апелляционной инстанцией по уголовным и граждан ским делам, рассмотренным нижестоящими судами. Дела о некоторых важнейших государственных преступлениях (например, о государствен ной измене) рассматриваются коллегией пяти судей, остальные дела — тремя судьями.
Почти 50 окружных судов, имеющихся в каждой префектуре (губер наторстве), делятся на несколько отделений (в среднем 4—5) и рассмат-
491
ривают основную массу уголовных и гражданских дел. Они являютсу также апелляционной инстанцией для так называемых дисциплинарные (с элементами общественного характера) судов. В большинстве случаее дела в окружных судах рассматриваются единолично судьей, но уголов ные дела, по которым грозит наказание с лишением свободы на срои более одного года, а также гражданские дела с высокой ценой иска — коллегией из трех судей.
Низовое звено — дисциплинарные суды. Дела в них рассматривает единолично судья, который не обязательно должен иметь юридическое образование. В этом суде рассматриваются мелкие уголовные дела и гражданские дела с ценой иска не более 900 тыс. иен (приблизительно 11 тыс. долл. США).
Особую систему составляют суды по семейным делам. Они действу ют при окружных судах и рассматривают споры о наследстве, мелкие уголовные преступления, совершенные несовершеннолетними, споры, связанные с семейным правом, выполняют посреднические функции, главным образом по семейным делам.
Особых административных судов в Японии, как и в англосаксонских странах, нет (административные судьи в США и административные три буналы в Великобритании не являются специализированными судами административной юстиции). Контроль за управлением в Японии тоже осуществляют общие суды, но по специальной процедуре и со специаль ными исками. В их числе так называемый народный иск, когда лицо само не заинтересовано в исправлении незаконных актов администрации и обращается в суд за другого (в каких-то отношениях этот иск напоминает латиноамериканский процесс «ампаро»).
§ 8. Местное самоуправление и управление
Местное самоуправление и управление в Японии в соответствии с законом 1947 г. основано на принципе местной автономии. Япония разделена на префектуры (43 обычные префектуры, префектура Токий ского столичного округа и входящие в него две столичные префектуры, префектура острова Хоккайдо). Правовое положение всех этих единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ де лится на городские районы (их более 20), а также на примыкающие к Токио города, поселки, деревни, входящие в этот округ. Остальные пре фектуры (в том числе две столичные) делятся на города, поселки и дерев ни. Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1 млн. человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления, главы их исполнительных органов назнача-
492
ются мэрами городов; не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные корпорации регионального развития и др. Их органы, избираемые и деле гируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.
В административно-территориальных единицах, обладающих право!» местного самоуправления, граждане избирают сроком на 4 года префектуральные, городские, деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние совмещают депутат скую деятельность с другой работой). Эти депутаты иммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.) Депутаты могут быть отозваны досрочно по требованию 1/3 избирате лей большинством голосов.
В мелких общинах советы не избираются, созываются собрания из бирателей (практически жителей).
На тот же срок, что и советы, граждане избирают органы управления административно-территориальных единиц — префектов (губернато ров), мэров городов, старост деревень. Эти должностные лица созыва ют собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичным при нятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право досроч ного роспуска собраний при определенных условиях (с назначением даты новых выборов). Губернатор префектуры может быть смещен с должности премьер-министром, а мэр города и староста деревни — гу бернатором. Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства).
Система управления на местах, как и в центре, бюрократична. В ней все четко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 во просов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные ко миссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персона ла и др. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой адми нистрации с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы (как и все местное самоуправление и управление).
Как отмечалось, на местном уровне в Японии имеются различные формы участия населения в решении местных вопросов. Выше говори лось о праве определенной части избирателей требовать созыва собра-
493
ния, принятия решении, кадровых изменений в местной муниципальной службе и др.
Хотя в Японии существует развитая система органов местного само управления (их нет лишь в городских районах), в стране действует до вольно жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятель ностью органов местного самоуправления и управления. За деятельнос тью местной полиции, школ, больниц следят определенные министерст ва, они же контролируют осуществление делегированных ими полномо чий. Большое значение имеет финансовый контроль, так как в Японии более 70% всех налогов идет в государственный бюджет и только 30% — в местные бюджета. О праве смещения губернаторов премьер-министром, о возможности смещения других избранных должностных лиц уже говорилось выше.
Деятельность органов местного самоуправления координирует спе циальное Министерство по делам местного самоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая советы и осуществляя инспекции на местах.
Глава 22 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИНДИИ
Индия (Республика Индия) освободилась от британской колониаль ной зависимости в 1947 г. Она занимает второе место в мире (после Китая) по численности населения (около 1 млрд. человек), седьмое — по размерам территории (Индия почти втрое меньше Китая), девятое место — по объему ВВП, но приблизительно 115-е место — по доле ВВП на душу населения.
§ 1. Конституция Индии
Подготовка и принятие конституции. Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в силу в 1950 г. (до этого в Индии существовали колониальные конститу ции, дарованные метрополией). Учредительное собрание (299 членов) было созвано еще до провозглашения независимости Индии и состояло в основном из депутатов, избранных провинциальными органами (около 3/4 всех членов), а также из представителей индийских княжеств, выде ленных в результате консультаций (1/4). Большинство мест в нем полу чил Индийский национальный конгресс — широкое движение, под руко водством которого развивалась мирная борьба за независимость.
Основные принципы конституции были сформулированы лидерами Конгресса, разработка текста велась специальной комиссией, но многие положения конституции формулировались в ходе длительных дебатов в самом Учредительном собрании. Индийский национальный конгресс до бился закрепления в конституции тех целей, которые он выдвигал: сво бода от колониализма, равные права, политическая и экономическая справедливость, демократическое общество, достоинство личности, со действие миру между народами и др. В конституцию вошли антиэксплу ататорские положения, идеи «индийского социализма», «демократичес кого социализма», который понимался как третий путь развития, от личный от капитализма Запада и тоталитарного социализма.
Создатели индийской конституции использовали те правовые инсти туты, которые были знакомы населению издавна (например, панчаяты) и из опыта «косвенного управления» колониальных времен (например, представительные органы в провинциях). С другой стороны, они воспри-
495
няли и приспособили к индийской специфике положения конституций других стран (Великобритании, США, отчасти СССР и др.).
Конституция Индии — самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она включает 465 статей, 12 крупных приложе ний, а также более 70 поправок. Одни поправки вносятся в текст консти туции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к конституции США).
Основные черты, содержания конституции. Конституция Индии содержит разные по значимости и степени гарантированности нормы, относящиеся не только к конституционному, но и к некоторым другим отраслям права. Отдельные положения конституции могут показаться несущественными (например, один из руководящих принципов политики государства: предотвращать убой коров и телят), хотя в специфических условиях Индии, с учетом верований населения, они приобретают важ ное значение. Конституция излишне детализирована, но ее основное содержание относится к важнейшим сторонам общественного и государ ственного строя, правового статуса личности.
В доктрине и практике Верховного суда Индии конституция рассмат ривается как документ, состоящий из двух частей, разных по своему значению (эти части структурно не обособлены, они выделяются анали тически). Это «основные черты (свойства) конституции», которые считаются неизменяемыми (сюда относятся, в частности, нормы об ос новных правах граждан и руководящих принципах политики государст ва), а также остальные положения конституции, которые изменяются в установленном порядке. Теория неизменяемых основных черт и структу ры конституции позволяет приспосабливать ее к новым условиям при сохранении ее «каркаса», принципиальных положений.
К основным чертам содержания конституции могут быть отнесены:
1) Закрепление народного и государственного суверенитета, завое ванного в результате антиколониального движения. По существующим в политологии классификациям в Индии действует соревновательная политическая система, хотя и со значительными элементами командно-административного вмешательства со стороны государства, существует особая разновидность демократического режима — либеральный поли тический режим. Основная доля политической власти в Индии принадле жит национальной буржуазии. Хотя в последние годы в ее среде значи тельно усиливается крупный капитал, но правящий «политический класс» сохраняет прогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешней политике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс.
2) Отрицательное отношение к эксплуатации и угнетению, хотя и в своеобразной трактовке. В разделе конституции о руководящих прин-
496
ципах политики государства или в вытекающих из них положениях гово рится о праве на достаточные средства к существованию, праве на защи ту от экономической эксплуатации, праве на прожиточный минимум и др. Право на защиту от эксплуатации включает три положения: о запре щении торговли людьми, принудительного труда, детского труда (ст. 24). Нужно, однако, учесть, что эти и иные антиэксплуататорские (в значи тельной мере ограниченные) положения сформулированы как руководя щие принципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственных органов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся к основным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения о соотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд исходит из установки, что ни основные права, ни положения о руководящих принципах не имеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из гармоничного учета обеих групп прав.
3) Провозглашение широкого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийской специфики, кастовой системы, сохраняю щегося большого разрыва в уровне развития различных этнических групп.
4) Закрепление принципа смешанной экономики, где государствен ный сектор играет важную роль. Однако начавшиеся после принятия конституции преобразования (национализация, аграрная реформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавших содержав шиеся в конституции положения о праве собственности: оно было отне сено к основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничил это право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес в другую часть конституции. Это дало новые возможности для реорганизации экономики страны, хотя доминирова ние частного сектора никто и не пытался поколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительным государствен ным контролем. Конституция предусматривает ограничение и упраздне ние крупных монополий, действует специальное антимонопольное зако нодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время контролируют три четверти всех частных активов. В соответствии с кон ституцией в Индии действует государственное планирование, в 1996 г. завершен 8-й пятилетний план развития экономики (1991—1996). Кон ституция говорит о цели государства обеспечить такой социальный поря док, для которого характерна экономическая и социальная справедли вость, о справедливом распределении материальных ресурсов, о предот вращении концентрации богатств и средств производства. Однако поло вина населения страны живет за чертой бедности (очень низкой по ин-
497
пинским стандартам), а в руках 3% сельских жителей — богатых земле владельцев — сосредоточено более половины всей земли.
5) Специфическая форма территориально-политического устройства государства — федерация, учитывающая национальные и лингвисти ческие особенности населения, построенная, по существу, на основе автономии штатов, сочетающаяся с созданием автономных округов в некоторых штатах и характеризующаяся высокой степенью централи зации.
6) Установление системы органов государства и их отношений, при сущих форме парламентарной республики.
7) Сочетание некоторых традиционных индийских институтов с институтами, порожденными глобальным развитием конституционного права.
8) Политика поддержания всеобщего мира и международной без опасности при выдвижении на первый план приоритетных интересов Индии, особенно в последние годы.
Изменение конституции. Конституция предусматривает комбини рованную систему принятия поправок. Поправки к большинству статей принимаются парламентом сравнительно простым способом. Проект по правки может быть внесен любым членом парламента в любую из двух палат (на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проект получит одобрение палат (2/3 присутствующих), он пере дается президенту, который должен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедуре принятия обычного закона:
простым большинством присутствующих в каждой палате. Для статей, которые считаются наиболее значимыми, применяется усложненный по рядок: после принятия, но до передачи поправки на подпись президенту она должна быть ратифицирована не менее чем половиной легислатур (законодательных собраний, местных парламентов) штатов.
Если поправка невелика, она включается в текст конституции как дополнение или замена соответствующей статьи. Пространные поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц) прилагаются к тексту конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение к ней. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20^всего было произведено около 500 различ ных изменений текста. Изменения, внесенные в конституцию, перестро или федеративную структуру государства, впервые включили положе ния о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели в конституцию определение Индии как соци алистического государства (42-я поправка в 1975 г.) и т.д.
Конституционный контроль. Хотя в штатах Индии (за исключени ем одного штата — Джамму и Кашмир) нет своих конституций, консти-
498
туционный контроль осуществляет не только Верховный суд Индии, но и высокие (верховные, высшие) суды штатов (местные суды решений о неконституционности не принимают). Окончательное решение остается за Верховным судом Индии. Он состоит из главного судьи и 17 судей (с 1977 г.), назначаемых президентом после консультаций с премьер-мини стром, министрами и другими лицами. Судьей Верховного суда может быть гражданин, состоявший не менее 10 лет адвокатом при высоком суде штата или при других судах (двух и более). Судьи остаются в долж ности до достижения ими 65-летнего возраста. Досрочно судья может быть смещен только в том случае, если каждая палата парламента в присутствии абсолютного большинства состава и большинством в 2/3 присутствующих признает судью недееспособным или обвинит в недостойном поведении.
Верховный суд имеет право толковать конституцию (ст. 132). «Право, сформулированное Верховным судом, является обязательным для всех судов на территории Индии» (ст. 141). Осуществляя конституционный контроль, он может признать федеральные законы, законы штатов, иные правовые акты неконституционными, т.е. фактически аннулировать их действие. На практике Верховный суд принимал как решения, тормозя щие проведение прогрессивных преобразований (объявил неконституци онными национализацию банков, указ президента об отмене пенсий и привилегий бывшим правителям княжеств, препятствовал ограничению права собственности в общественных интересах и др.), так и решения, имеющие позитивное значение (по вопросу о правах «зарегистрирован ных» каст и племен, о ликвидации «неприкасаемости», о минимуме зара ботной платы, о расширительном истолковании свободы слова, забасто вок и др).
§ 2. Основы правового статуса личности
Основы правового статуса индийских граждан одинаковы, но опреде ляются неравными по значению статьями конституции. Социально-эко номические права формулируются, как правило, в качестве руководя щих принципов политики с вытекающими отсюда отмеченными выше особенностями их судебной защиты; другие права закреплены иными статьями конституции. Фактическое осуществление всех этих прав, од нако, в специфических условиях страны неодинаково и во многом зави сит от сохранившихся пережитков кастовой системы, уровня развития этнических групп. Есть и некоторые правовые преимущества, предусмот ренные законодательством для наименее развитых социальных слоев населения, зарегистрированных каст и племен. Основные права, соглас-
499
но сложившейся доктрине, обеспечиваются конституционными гаран тиями: при их нарушении гражданин может обращаться в любой суд, включая Верховный, и последний может принять принудительное реше ние (низовой суд не может объявить тот или иной закон неконституцион ным, он обеспечивает лишь осуществление основных прав). Права, за крепленные в разделе о руководящих принципах политики, такими га рантиями не обеспечены.
Конституция устанавливает равноправие граждан перед законом, за прещает дискриминацию по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола и места рождения.
Среди социально-экономических прав — право на защиту от эксплу атации (в трех названных выше аспектах оно фигурирует в группе основ ных прав), в числе руководящих принципов политики — право на доста точные средства к существованию, на труд, на защиту от экономической эксплуатации, на государственную помощь в случае болезни, безработи цы, право на прожиточный минимум, право детей на обязательное бес платное обучение. В конституции говорится о праве рабочих на участие в управлении производством.
Политические права включают свободу слова, печати, право на объ единение и другие традиционные политические права и свободы.
Среди личных свобод конституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широко использовавшееся в Индии при объ явлении чрезвычайного положения длительное превентивное заключе ние под стражу без суда), свободу передвижения, неприкосновенность жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяет феодальные титу лы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной из каст).
В конституции Индии зафиксированы также основные обязанности граждан (42-я поправка). К их числу относятся: соблюдение идеалов и институтов страны, уважение государственного флага и государственно го гимна, воинская обязанность, обязанность следовать идеалам нацио нально-освободительной борьбы, содействовать гармонии и духу общего братства среди всех индийцев, развивать научный подход, проявлять гуманизм, стремиться к совершенству во всех областях индивидуальной и коллективной деятельности и др. Как видно из изложенного, многие из этих обязанностей имеют не юридический, а моральный характер.
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
В соответствии с конституционным принципом свободы объединения в Индии создано множество различных организаций. Они характеризу ются большой пестротой, связанной с особенностями состава населения
500
страны. В стране насчитываются сотни партий (на выборах в парламент и органы штатов участвуют иногда около 300 партий), хотя общеиндий ских партий не более десятка. Существующие в стране партии принято делить на три группы: всеиндийские, национальные и местные. К всеиндийским относится Индийский национальный конгресс (сокращенно ИНК(И), называющийся так по имени Индиры Ганди, занимавшей пост премьер-министра), а также Бхаратия Джаната парти, Джаната Дал, Лок Дал, Социалистический конгресс, Коммунистическая партия Индии, Коммунистическая партия (марксистская) и др. К региональным, дейст вующим в одном или нескольких штатах Индии, относятся Акала Дал, Телугу Десам, Всеиндийская мусульманская лига и др. Местные пар тии — это Крестьянская и рабочая партия, Республиканская партия и др. Долгое время в Индии действовала многопартийная система с одной доминирующей партией — ИНК, а затем ИНК(И). Она была нарушена е 1977—1979 гг., когда у власти стояла Джаната партия, и поколеблена е 1989 г. Хотя ИНК(И) остается и теперь крупнейшей партией Индии, он е 90-х годах не всегда имел абсолютное большинство мест в нижней палате и формировал то правительство парламентского меньшинства, то коалиционное правительство. Теперь он опять стал правящей партией, хотя не имеет большинства в нижней палате (258 мест из 545 в 1997 г.).
ИНК(И) представляет собой, по существу, движение, а не партию Его программной концепцией является идея «общества социалистического образца», в котором осуществляется сотрудничество различных слоев населения при сохранении частной собственности и значительной роли государственного сектора, при довольно высокой регулирующей роли государства во многих сферах общественной жизни. ИНК(И) вы ступает против религиозной и общинной розни, ведет борьбу с бедное тью, неграмотностью, кастовыми пережитками. В настоящее время это преимущественно центристская реформистская партия.
Бхаратия Джаната партия (119 мест в нижней палате из 545 в 1997 г.) — правая партия, построенная на религиозной общинной осно ве, стоящая на позициях индуистской обособленности, национализма, кастовых перегородок. Эта партия ориентируется преимущественно на средних и мелких предпринимателей, торговцев, земледельцев. Она вы ступает за децентрализацию экономики, ограничение роли государственного сектора.
Партия Джаната Дал (40 мест в нижней палате) занимает центрист ские позиции; большинство ее членов — выходцы из ИНК. Ее позиции близки к ИНК(И), но, будучи оппозиционной партией, она критикует правительство за высокий уровень безработицы, коррупцию, злоупот ребления чиновников. Джаната Дал выступает за демократизацию обще ственной жизни, укрепление единства страны, списание долгов с крес-
501
тьян, за более решительное преодоление кастовых и религиозных пред рассудков.
Индийский национальный конгресс (С) (социалистический) возник в результате раскола ИНК, но не столько по принципиальным соображени ям, сколько в результате борьбы за руководство в партии, за министер ские посты. Его позиции мало отличаются от позиций ИНК(И), но он широко использует социалистическую фразеологию.
В Индии существует около десятка партий, называющих себя комму нистическими. Определенным влиянием пользуется Коммунистическая партия Индии. Она руководит массовыми организациями, насчитываю щими приблизительно 6 млн. членов. Партия занимает ортодоксальные марксистско-ленинские позиции, мало изменившиеся после распада со циалистической системы в мире. Она борется за повышение уровня жизни трудящихся, проведение земельной реформы, отстаивает демо кратические методы решения национальных, религиозных и кастовых проблем, борется против усиления власти монополистического капита ла. Коммунистическая партия Индии (марксистская) занимает более гибкие, реалистические позиции, приспосабливая марксизм к условиям Индии. Она представлена в парламенте 35 местами в 1997 г.
В Индии нет закона о политических партиях, их деятельность почти не регулируется законодательством (кроме некоторых вопросов избира тельного права и выборов). Единственное конституционное положение о партиях, включенное в виде поправки в основной закон, гласит, что член парламента утрачивает депутатский мандат, если, будучи избран от одной партии, переходит в другую.
Основной социально-экономической организацией предпринимате лей в Индии является Федерация индийских торгово-промышленных палат. В ее рамках действует Всеиндийская организация работодате лей, которая ведет переговоры с профсоюзами по вопросам труда, зара ботной платы, рабочего времени. Крупная организация бизнеса — Объ единенные торгово-промышленные палаты Индии. В отличие от анало гичной федерации Объединенные палаты представляют не только мест ный, но и иностранный капитал. Действует также Федерация ассоциа ций мелкой промышленности, объединяющая в основном кустарей, но ее численность очень мала (менее 100 тыс. членов).
В профсоюзах Индии состоит незначительное число рабочих и слу жащих (по разным данным, от двадцатой части до четверти). Отраслевых профсоюзных объединений в Индии практически нет, организации суще ствуют, как правило, лишь на уровне предприятий. Существуют пять национальных профцентров, наиболее крупными из которых являются два: Индийский национальный конгресс профсоюзов (около 4 млн. чле нов), сотрудничающий с ИНК(И) и проповедующий мирное сотрудниче-
502
ство труда и капитала, строительство демократического социализма, не насилие, и Всеиндийский конгресс профсоюзов (3,5 млн. членов), нахо дящийся под влиянием Коммунистической партии Индии и выдвигаю щий требования ограничения монополий, повышения заработной платы, сокращения налогов с несостоятельных слоев населения и повышения ставок налогов для богатых и т.д.
В сфере сельского хозяйства действуют Всеиндийский крестьян ский союз и Всеиндийский союз сельскохозяйственных рабочих. Обе организации находятся под влиянием различных компартий.
Большую роль играют в Индии различные религиозные объедине ния, в которых объединяются сторонники многочисленных религиозных учений.
В стране создана сравнительно широкая сеть средств массовой ин формации, но их влияние на общественное мнение ограничивается тем, что более половины населения страны неграмотно.
§ 4. Институты непосредственной демократии
Конституционное право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не прово дились. Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. На общегосударст венном и местном уровне к числу институтов непосредственной демокра тии относятся лишь выборы, а на местах — также определенные элемен ты панчаятской системы.
После образования независимого государства в Индии были отмене ны имущественный и образовательный цензы, женщины получили рав ные избирательные права с мужчинами, на общегосударственном уровне упразднена куриальная система (однако она действует при выборах ле гислатур штатов), но все же некоторые ограничения в избирательном праве сохраняются.
Конституция устанавливает всеобщее избирательное право по выбо рам в нижнюю палату парламента (народную палату) и в законодатель ные собрания штатов (нижние палаты легислатур штатов или однопалат ные легислатуры в некоторых штатах). Активным избирательным пра вом пользуются граждане, достигшие 18 лет и проживающие в избира тельном округе не менее 6 месяцев. Не имеют избирательных прав ду шевнобольные, лица, совершившие уголовные преступления или иные незаконные деяния в период выборов.
503
Выборы в нижнюю палату парламента, в нижние палаты легислатур штатов, в панчаяты деревень являются прямыми, но многие другие выбо ры — верхней палаты парламента, президента, верхних палат в штатах и др. — носят характер косвенных выборов.
Принцип равенства используется при выборах нижней палаты парла мента (избиратель имеет один голос, одномандатные округа в принципе равны, а немногие многомандатные пропорциональны численности насе ления), но там, где применяется куриальная система, принцип равенства не соблюдается. Кроме того, выборность в некоторых случаях сочетается с назначением определенного (небольшого) числа членов некоторых представительных органов. Например, в верхние палаты парламента и легислатуры штатов резервируются места для женщин и недостаточно развитых групп населения (зарегистрированных каст и племен), которые получают преимущественное представительство. Активное избиратель ное право предоставляется в 18 лет, с ограничениями, аналогичными некоторым существующим в Великобритании.
Пассивным избирательным правом при выборах народной палаты об ладают граждане, достигшие 25 лет. Исключение составляют лица, зани мающие оплачиваемые государственные должности (кроме министров), осужденные на срок не менее двух лет, объявленные судом умалишенны ми, банкроты, дисквалифицированные законом. Кандидат в депутаты должен проживать в том избирательном округе, от которого он баллоти руется.
Требования для активного и пассивного избирательного права по вы борам в нижние палаты легислатур штатов такие же, как и для народной палаты.
При составлении списков избирателей в Индии применяется система обязательной регистрации. Большинство избирательных округов в Индии одномандатные. Их границы регулярно пересматриваются, за чем наблюдает создаваемая президентом избирательная комиссия. Члены ее работают на постоянной основе, являясь оплачиваемыми государствен ными служащими. Комиссия осуществляет также руководство проведе нием всех выборов и контроль за ними.
Кандидат в депутаты может быть предложен одним избирателем и поддержан другим (в письменной форме), но два избирателя практичес ки не могут провести в нижнюю палату парламента независимого канди дата. На деле выдвижение и поддержка кандидатур, в том числе и на местном уровне, осуществляются политическими партиями, хотя и офор мляются как индивидуальные действия избирателей. Кандидат в депута ты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий (около 50 долл. США). Залог не возвращается, если кандидат наберет менее 1 /8 части голосов в своем округе.
504
Расходы на предвыборную агитацию в Индии контролируются недо статочно и, по утверждениям индийских политологов, достигли огром ных размеров. Считается, что ни одна партия не может удержаться у власти без поддержки крупных монополий.
Голосование по выборам, в том числе косвенным, является тайным, но, как и в Великобритании, производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет установить, за кого голосовал избиратель.
При подсчете голосов используется мажоритарная система относи тельного большинства. Если по одномандатному округу выдвинут только один кандидат, он объявляется избранным без голосования — так назы ваемые бесспорные выборы (это делается до голосования, но после завер шения срока регистрации кандидатов).
Панчаятская система рассматривается как один из важнейших традиционных демократических институтов в Индии, но она применяет ся только на местном уровне (ниже штатов).
§ 5. Законодательная власть
Согласно конституции, парламент в Индии, как и в других странах, где применяются концепции англосаксонского права, — триединое уч реждение. Он состоит из президента Индии (главы государства), на родной палаты, призванной служить органом общегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выражения интересов штатов.
Народная палата избирается прямыми выборами сроком на 5 лет в составе не более 547 членов. Из них не более 525 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются прези дентом как представители англо-индийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) в том случае, если президент приходит к выводу, что англо-индийская община недостаточно представлена в парламенте. На практике в последние десятилетия пред ставители англо-индийской общины в парламент не назначаются. Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населе ния (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируют ся соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест.
Депутаты парламента не обладают иммунитетом, но пользуются де путатским индемнитетом. Они получают сравнительно небольшое возна граждение: в 80-х годах оно составляло 500 рупий в месяц и 61 рупию Зс каждый рабочий день (последнее равнялось стоимости двух-трех сред них обедов в простом ресторане, но нужно учесть, что, например, швей
505
цар в отеле тогда получал 50 рупий в месяц). Депутатское вознагражде ние не дает больших доходов, но положение депутата помогает устано вить необходимые связи с мире бизнеса и с бюрократией.
Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающее слово при формировании постоянных комиссий, в какой-то мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий на депутатов и др.
Как и в других странах, в палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянные комиссии, создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу. Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую же роль, как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают свое руководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).
Совет штатов избирается путем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета штатов избираются на 6 лет выборными членами за конодательных собраний штатов и союзных территорий (если такой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литерату ры, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов). В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемого голоса».
Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниям!' сената, вице-президент, роль невелика; на деле руководство заседаниями палаты осуществляет заместитель председателя палаты, избираемый ее членами из своей среды.
Народная палата может быть досрочно распущена президентом по требованию («совету») правительства с назначением даты новых выборов. Совет штатов роспуску не подлежит.
Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессиями не может продолжаться более шести месяцев, следовательно, парламет может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для засе
506
даний любой палаты составляет не менее 1 / 10 членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.
Главная функция парламента, как и в других странах, — законодательствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинаковом текс те, он направляется на подпись президенту. Если же в какой-либо палате законопроект подвергается изменениям, он возвращается в палату, при нявшую его первой. Совет штатов имеет право в течение четырех меся цев выразить несогласие с законопроектом, принятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытаются прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по решению президента созывается совместное заседание обеих палат и спорный вопрос решается боль шинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты, имею щей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всего несколько раз в отношении публичных биллей и полтора десятка раз в отношении частных биллей. Если же в течение 6 месяцев Совет штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Денеж ный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в 14-днев ный срок. Его рекомендации не носят обязательного характера. Если решение Совета штатов является отрицательным, народная палата пре одолевает это вето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.
Наряду с законодательствованием парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществля ет контроль за его деятельностью.
§ 6. Исполнительная власть
Огромной исполнительной властью конституция наделяет президен та, являющегося главой государства. Но в соответствии с конституцией (сначала это был конституционный обычай, а 42-я и 44-я поправки уста новили это в виде закона) президент обязан следовать советам прави тельства. В результате все основные полномочия исполнительной власти на деле осуществляются Кабинетом министров, а чаще всего — премьер-министром.
Президент республики. Президент Индии избирается на 5 лет кос венными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав которой
507
входят выборные, а не назначенные члены обеих палат парламента и выборные члены легислатур штатов, как однопалатных, так и двухпалат ных. Каждый член коллегии получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расчетов: учитыва ется, с одной стороны, соотношение численности выборщиков от парла мента и населения страны в целом, а с другой — соотношение численнос ти выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиков от парламента должно быть равно числу голосов выборщи ков от штатов. Такой порядок призван уравнять влияние центра и мест, и, как считается, президент в равной степени является представителем как всей страны, так и населения различных штатов.
Президентом может быть избран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и удовлетворяющий условиям, необходимым для избрания в народную палату. Кандидат в президенты не может занимать какую-либо должность в органах федерального правительства или прави тельства штата, в местных органах, находящихся под контролем этих правительств (исключение составляют должности губернатора штата и министра федерации или штата). Он должен заблаговременно подать в отставку с «запрещенных» должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано президентом неоднократно и подряд. При избрании прези дента применяется система «единственного передаваемого голоса».
Президент является главой государства. Он представляет республи ку внутри страны и в международных отношениях, назначает дипломати ческих представителей, является главнокомандующим. Действуя как глава государства, президент созывает сессии парламента, распускает парламент и назначает новые выборы, созывает палаты парламента для совместного заседания с целью урегулирования возникших между ними разногласий по законопроекту, вводит президентское правление в шта тах, назначает премьер-министра, а по его указанию — других мини стров, вправе объявить чрезвычайное положение во всей стране или в некоторых ее частях.
Как часть парламента президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, пра вом вето, правом рассматриваемого ниже резервирования законопроек тов и др. Обладая правом вето, он может возвратить законопроект пала там парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент примет его вторич но (обычным большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в парламент и легислатуры штатов только с согласия прези дента. Законы по ряду вопросов, принятые легислатурами штатов, резе рвируются на рассмотрение президента республики и вступают в силу лишь после одобрения им.
50{
Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии парламента такие указы должны быть представлены парламенту для утверждения. Если в течение 6 недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Прези дент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов Верховно го суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, генерального прокурора, генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.
Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он теоретичес ки, по конституции, возглавляет весь административный аппарат.
Однако, как отмечалось, все эти обширные полномочия президент осуществляет только по указаниям правительства. Видимо, поэтому в Индии не существует института контрассигнатуры президентских актов, как в других парламентарных республиках: конституция ясно устанавли вает несамостоятельную роль президента. Его обширные по букве кон ституции полномочия практически осуществляет правительство. Прав да, президент может потребовать пересмотра адресованного ему совета правительства, но он должен действовать опять-таки по данному ему совету. В состав правительства президент не входит, на его заседаниях не присутствует; его лишь ставят в известность о решениях правительст ва по вопросам законодательства и управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этим вопросам. Иногда возникали коллизии между президентом и премьер-министром, но они всегда реша лись в пользу последнего.
Президент несет ответственность в форме импичмента. Любая пала та может возбудить этот процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этом распоря жение другим органам. После этого палата большинством голосов фор мулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопро са об импичменте путем голосования. Отстранение президента от долж ности осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.
Вице-президент Индии также избирается на 5 лет, но иным путем:
на совместном заседании обеих палат парламента, без участия легис латур штатов. Условия для избрания вице-президента такие же, как и для президента, за исключением одного: вице-президент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в народную палату, как президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате. Помимо этого вице-президент помогает президенту и замещает
509
его в случае временной или постоянной невозможности президента ис полнять свои обязанности. В последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы нового президента.
Правительство Индии — Совет министров. Премьер-министром президент назначает лидера партии большинства в народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции партий, обладающих большинством депутат ских мандатов, т.е. руководителя ИНК(И). Иной способ выбора премьер-министра невозможен; подобранный им состав правительства не полу чит доверия палаты, следовательно, правительство не будет сформирова но. Только в единичных случаях, в исключительных ситуациях, когда правительство утрачивало опору в нижней палате (например, в результа те массового перехода депутатов его партии в другую партию), президент имел определенную свободу выбора. В последние годы ИНК(И) создавал и правительство парламентского меньшинства.
По указанию премьер-министра президент назначает министров. Правительство представляется парламенту и просит о доверии, которое выражается путем голосования. Правительство, сформированное таким образом, имеет поддержку большинства депутатов народной палаты. Министры в Индии должны быть членами одной из палат парламента или стать ими в течение шести месяцев с момента назначения. Увольняет министров премьер-министр с одобрения президента. Правительство в Индии, как и в Великобритании, включает большую группу лиц (в том числе государственных министров, парламентских секретарей — замес тителей министров, представляющих их в парламенте, младших мини стров — иных заместителей министров), обычно до 60 человек, в 1997 г. — более 40, и не собирается на заседания в полном составе Фактически все вопросы руководства государством решаются узким со ставом правительства — Кабинетом (премьер-министр и министры, отвечающие за наиболее важные участки работы; в 1997 г. — 17 членов).
Компетенция Совета министров в конституции не определена. Сказа но лишь, что этот орган учреждается для оказания помощи и дачи советов президенту при выполнении им своих функций. На деле, как отмечалось, правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции президенту. Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, управляет страной. Правительство направляе-законодательную деятельность парламента (ибо, как правило, в правительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока партий в парламенте), издает нормативные акты в форме президентских указом или в порядке делегированного законодательства (в последнем случае — от имени министров). За этими актами надзирает специальный комите-парламента по «подчиненному» или дополнительному законодательству все нормативные акты министров должны быть «положены на стол пар
510
ламента» (на деле они сдаются в библиотеку парламента) за 30 дней д. их публикации (а не после).
Обычно решения на заседаниях Совета министров и в Кабинете ми нистров принимаются без голосования, на основе общего согласия. На этих заседаниях (особенно на заседаниях Кабинета) рассматриваются наиболее важные вопросы, а текущая работа осуществляется через раз личные комитеты, создаваемые внутри правительства: по бюджету, по обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросам и т.д. Большую роль в деятельности правительст ва играет его секретариат: советники и помощники главы правительства со своим штатом государственных служащих.
Министры руководят своими ведомствами. Руководители менее важ ных министерств, не входящие в Кабинет, называются государственны ми министрами. Министры без портфеля, являющиеся советниками пре мьер-министра или выполняющие отдельные важные поручения, могут входить в состав Кабинета.
Если народная палата выразит недоверие правительству, оно обяза но уйти в отставку или обратиться к президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов. На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это и понятно:
правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате. Однако вследствие утраты правительством большинства в палате прези дент принимал решения о роспуске палаты и досрочных выборах.
Наряду с коллективной ответственностью правительства перед на родной палатой его члены несут индивидуальную ответственность перед президентом (на практике — перед премьер-министром). Это значит, что по совету премьер-министра президент может уволить в отставку любого министра.
§ 7. Судебная власть
В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Един ство судебной системы призвано укреплять целостность страны, слу жить единообразному применению права. Судьи назначаются президен том Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консуль таций с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами.
Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают незна чительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах,
511
кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе i связи с автотранспортными происшествиями. Они называются народны ми судами.
Следующая ступень — суды, мунсифов (мунсиф — судья-индус, на звание идет от колониальных времен, когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий). Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окруж ной судья рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Каль кутте имеются городские судьи, но они выполняют функции только апел ляционных судов.
Высшей судебной инстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном горо де одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой инстан ции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает президент Индии после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на террито рии штата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные приказы об устранении нару шений права по всем вопросам (Верховный суд Индии издает такие при казы только в связи с нарушением конституционных прав). Как отмеча лось, он осуществляет конституционный контроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция.
Наряду с толкованием конституции Верховный суд Индии, возглав ляющий судебную систему страны, рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, а также между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданским и уго ловным делам, по просьбе президента дает заключения по вопросам факта и права, с одобрения президента республики издает в пределах действующих законов предписания и правила, касающиеся вопросов су допроизводства.
§ 8. Индийский федерализм
Созданная конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в конституции употребляется термин «союз») воспроизводила с небольши ми изменениями то административно-территориальное и полуфеодаль-
512
ное деление (штаты на уровне княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов, границы которых не учитывали национально-лингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с уче том национально-лингвистического признака, ликвидировала инсти тут правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В насто ящее время в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий (1997 г.), не пользующихся правами штата.
Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный харак тер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легисла тура (законодательный орган штата), назначаемый президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном парламенте правительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты не имеют своих конституций (за исключением одно го — штата Джамму и Кашмир, который занимает особое положение в федерации), не имеют собственного гражданства (за исключением того же штата). Штаты обладают правом собственного законодательства, они представлены в верхней палате парламента Индии, создают свое прави тельство во главе с главным министром штата в соответствии с расста новкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразова нии штатов, изменении их границ могут решаться парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.
Административные органы (исполнительная власть), а также судеб ные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правитель ство федерации может давать правительствам штатов обязательные ука зания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительст ва штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть сме щены президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные де нежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основ ные поступления от государственных предприятий, другие крупные до ходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделя ется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвоз мездных дотаций.
Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмеча лось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правя-
513
33 146:
щей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная феде рация. По конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов: 1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который, помимо указанных выше преимуществ, не распро страняются и некоторые положения индийской конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособлен ное княжество, законы в отношении которого парламент может прини мать только с согласия легислатуры штата); 2) штаты, занимающие обыч ное правовое положение (подавляющее большинство); 3) некоторые мел кие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от фе деральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют заре гистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени разви тия). Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит преж де всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.
Конституция Индии предусматривает однообразную структуру орга нов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами постро ено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на 5 лет. Верхние палаты, число членов кото рых не должно превышать трети нижних палат (законодательных собра ний), формируются путем одновременного применения нескольких спо собов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные — 1/6. Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1 /З — избиратель ными коллегиями, состоящими из членов органов местного самоуправле ния в штате (муниципалитетов др.), а 1 /З — другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), но из числа лиц, не являющихся ее членами.
В прямых выборах в легислатуру штата участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии: 1/12 часть членов законодательного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах) избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не менее 3 лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее 3 лет
514
занимались преподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы. Остальных членов законодательного совета назна чает губернатор штата из лиц, имеющих специальные знания или прак тический опыт в области науки, литературы, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые два года, как и в Совете штатов федерального парламента, происходит обновление зако нодательного совета штата на 1/3.
Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение 4 месяцев (финансовый — 14 дней). Отверг нутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой ле гислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губер натор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето.
Губернатор, назначаемый президентом Индии, — гарант интересов союза в штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом парламента Индии или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обыч ный срок полномочий губернатора — 5 лет, но он может быть переназна чен неоднократно и отстранен президентом от должности досрочно.
Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием закона простым большин ством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законо проект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение президента Индии (фактически решение в этом случае принимает правительство). Как и президент Индии, губернатор осуществляет свои полномочия по совету правительства (в данном случае — правительства штата). Он не входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседани ях, но ему должны быть сообщены решения правительства и необходи мая информация. Губернатор назначает судей окружных судов.
Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром насчитывает обычно 6—12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.
Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший) суд штата, члены которого назначаются президентом Индии. Начиная с 1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печа ти, это нововведение оказалось не очень эффективным.
515
Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано специальным (седьмым) приложением к консти туции. К сфере исключительной компетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов с многими подвопросами: иностран ные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадаю щая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законода тельство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном стра ховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.
По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только в том слу чае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть, го имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты федерального парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой во прос, включенный конституцией в сферу исключительного законода тельства штатов.
При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается президентом по указанию федерального пра вительства, парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложнос ти до 1996 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае парламент прини мал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федераль ными законами. В некоторых штатах, особенно в тех, где были сильны сепаратистские устремления,./чрезвычайное положение вводилось еще чаще.
В штатах может быть введено также так называемое президентское правление. Его вводит президент (по указанию правительства) по докла ду губернатора штата (губернатор тоже назначается президентом по совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление им не может осуществляться в соответствии с
516
конституцией, установленными ею средствами. На основе ст. 356 кон ституции президент путем издания особой прокламации (указа) может принять на себя функции правительства штата, а полномочия законода тельного органа штата передать парламенту Индии. На практике это означает, что законодательное собрание штата распускается, правитель ство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или специально назначенному губернатору либо иному полномочному пред ставителю президента, который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборы в законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новое правительство штата. При объявлении прези дентского правления могут быть использованы и другие формы управле ния штатом непосредственно федеральными органами.
Президентское правление в Индии используется часто, оно применя лось более 100 раз, причем не только в случае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральное правительство стремит ся отстранить от власти не угодное ему правительство штата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить штатом, когда партия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федераль ных выборах в федеральный парламент в данном штате (но не на выборах в органы штата) и т.д.
В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автоном ных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в районах автономии.
Помимо штатов в состав федерации входят 6 союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели, которая тоже имеет статус союз ной территории, и некоторых других единиц) это мелкие острова в Ин дийском океане, другие небольшие районы в континентальной Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные феде ральным правительством администраторы (управляющие, главные ко миссары), в других по решению парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать правительства. Одна ко легислатура и местное правительство могут давать лишь необязатель ные советы управляющему, законы территории нуждаются в его одобре нии. Управляющий полностью подчинен президенту и правительству, он вправе издавать правила, обязательные для территории; высшую законо-
517
дательную власть на территории осуществляет союзный парламент; вы сокий суд территории — лишь среднее звено в судебной системе.
В последние десятилетия острой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторых других.
§ 9. Местное самоуправление и управление
Территория каждого штата разделена на округа, всего их около 400. Округом управляет окружной магистрат («коллектор», комиссар), назначаемый губернатором по указанию правительства штата. Нередко здин комиссар управляет 7—8 округами. Он имеет назначенного в таком же порядке заместителя. Магистрат и его заместитель отвечают за сбор налогов (отсюда название «коллектор»), за соблюдение законов и об щественного порядка в округе. Комиссару подчинена полиция, сам же он подчиняется правительству штата. Представительного органа в ок руге нет.
Округ разделен на сельские единицы: талуки, таксилы, объединяю щие группы деревень, отдельные крупные деревни. В некоторых штатах создаются более крупные блоки развития (обычно объединяющие 100 де ревень). Почти в каждой деревне (в настоящее время в 95% всех дере вень) на сходе жителей избирается панчаят — совет пяти, на деле обычно состоящий из 5—25 человек. Панчаят — это общее понятие, по существу, он состоит из трех организаций: общего собрания, исполни тельного комитета деревни и деревенского суда. Два последних избира ются обычно тоже на сходе — общем собрании жителей деревни. Хотя панчаяты рассматриваются в Индии как важнейшая форма демократии, их компетенция невелика: некоторые вопросы сельского хозяйства на уровне деревни, вопросы санитарии, благоустройства и др.
На уровне блока развития или талука (их более 4 тыс.) из представи телей деревенских панчаятов создается панчаят-самити (союзный панчаят). В ряде штатов на уровне округа (их около 400) формируется зила-паришад — окружной комитет, но это лишь совещательный орган при окружном магистрате, часть членов которого делегируется органами талуков, часть назначается из среды различных деятелей округа. Лишь в отдельных штатах населением избираются местные представительные органы, в некоторых штатах выборы представительных органов на мес тах (кроме панчаятов) не проводились до сих пор ни разу. Все местные органы находятся под строгим контролем вышестоящих правительствен ных чиновников.
518
Компетенция окружных властей и тем более талуков и таксилов не распространяется на города. Наиболее крупные города имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают самоуправлением (их более 70). Население муниципальных корпораций избирает на 3—5 лет генеральный совет, а последний из своего состава обычно сроком на 1 год избирает мэра города и его заместителя. Население более мелких городов избирает муниципальный совет, последний также избирает мэра. Но мэр не обладает значительными полномочиями. Местное уп равление в Индии, как и федерация, в значительной степени централизо вано. Исполнительным органом совета во всех городах является назна ченное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства штата — в мелких. При совете (не только из его членов) создаются также различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финан сов и т.д. Они тоже принимают участие в решении городских проблем.
Столица Индии Дели имеет статус союзной территории и управляет ся назначенным президентом по указанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, в основном в качестве совеща тельного органа, избираемый населением совет.
Районы, населенные зарегистрированными племенами, управляются особым образом. Исполнительная власть союза дает обязательные указа ния штатам о порядке управления этими районами. В них при губернато ре штата учреждаются консультативные советы по делам племен и губернатор вправе давать указания о неприменении здесь законов феде рации или штата или о применении их с изъятиями. Особым образом регулируются вопросы собственности на землю, использование лесов, других природных богатств. В некоторых штатах (Ассам, Мегхалая, Мизорам) такие районы управляются как автономные округа. В них созда ются окружные и районные советы, обладающие правом издания мест ных законов по вопросам управления лесами, наследования, брака, обы чаев. Эти советы могут рассматривать в судебном порядке отдельные правонарушения, особенно связанные с обычаями племен.
Глава 23 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЕГИПТА
Арабская Республика Египет (АРЕ) по размерам территории почти вдвое больше Франции, но ее население приблизительно равно населе нию Франции (60 млн. человек). По объему ВВП Египет занимает 27-е место в мире (после Аргентины и ЮАР) и 78-е — по доле ВВП на душу населения (после Панамы, Марокко).
§ 1. Конституция Египта
Подготовка и принятие конституции. Действующая конституция Египта была принята в 1971 г., когда после смерти первого президента Насера и смены руководства страна перешла от декларированной соци алистической ориентации на путь капиталистического развития. Консти туция была разработана под руководством ЦК Арабского социалистичес кого союза (в то время правящей и единственной легальной партии) и принята путем референдума. Новое руководство Египта, принадлежав шее к окружению Насера, сохранило в конституции социалистическую фразеологию. Лишь в 1980 г. путем референдума были одобрены поправ ки к важнейшим статьям конституции, удалены положения о «социалис тической системе хозяйства», об устранении классовых различий, введе ны новые нормы о многопартийной системе. В последующие годы были приняты и другие, несущественные поправки, но конституция сохраняет все основные идеи, пропагандировавшиеся в течение почти двух десяти летий после революции 1952 г. Сохранены и положения о социализме.
Основные черты содержания конституции. Постоянная конститу ция Египта 1971 г. (до этого принимались несколько временных консти туций) состоит из двух частей: конституционной декларации, где указа ны цели государства (мир в стране, арабское единство, постоянное раз витие и человеческое достоинство), и собственно конституции, где со держатся юридические нормы, хотя и в этой части есть положения, кото рые не могут быть обеспечены юридическими средствами.
Конституция Египта имеет сложный характер. Ей присуще сочетание социалистических идей (речь идет о так называемом арабском социализ ме), исламских ценностей, положений конституционализма, связанных
520
с общегуманистическими, общечеловеческими принципами, наконец, норм, обеспечивающих функционирование рыночной экономики и капи талистическое развитие страны в его современных социальных формах. Социалистические концепции находят свое выражение в нормах о демо кратической социалистической системе, имеющей целью ликвидировать неравенство в доходах, о защите рабочих и крестьян, о мире, свободном от эксплуатации в любых ее формах, о том, что президент обязан осу ществлять социалистические цели, о роли генерального социалистичес кого прокурора и т.д.
В АРЕ признаются три формы собственности: государственная, ко оперативная и частная, причем первая характеризуется как собствен ность народа и основа социалистической системы. Государство поощря ет создание кооперативов, в том числе ремесленных, и помогает им. Частная собственность представлена прежде всего неэксплуататорским капиталом (ст. 32 конституции), призвана выполнять социальную функ цию на службе национальной экономики, не должна противоречить об щему благополучию народа. Она не может быть отчуждена без соответ ствующего закона и должного вознаграждения, однако о судебном поряд ке определения размера вознаграждения конституция не упоминает. Конституция устанавливает минимум земельной собственности с целью защиты крестьян и сельскохозяйственных рабочих от эксплуатации и обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). В АРЕ неодно кратно проводились земельные реформы и в настоящее время максимум земли составляет 100 федданов на семью (42 га); согласно исчислениям экономистов, в европейском варианте это эквивалентно приблизительно
100га.
Наряду с неэксплуататорской собственностью (ей соответствует не эксплуататорская, «национальная» буржуазия) в АРЕ по традиции вы деляют эксплуататорскую собственность крупных капиталистов и землевладельцев, против которых были направлены реформы 60— 70-х годов — национализация, секвестр имущества, аграрные реформы и др. Ранее этих лиц называли компрадорской буржуазией, помещиками, сотрудничавшими с колонизаторами и со служившим им бюрократи ческим правящим аппаратом. Ныне прежние ограничения отменены, но результаты земельных реформ и национализации многих объектов
сохранились.
Много внимания уделяет конституция вопросам социальной структу ры общества, социальным отношениям. Основой общества провозглаша ется социальная солидарность (ст. 7 конституции), говорится о равенст ве возможностей всех граждан, о социальном мире, основанном на спра ведливости, политическом и социальном прогрессе, уважении челове ческого достоинства. Ставится цель уничтожить противоречия в стране
521
демократическим путем. Конституция устанавливает, что в составе сове тов директоров государственных предприятий 50% членов должно быть рабочими, а мелкие крестьяне и ремесленники должны составлять 80% в советах (правлениях) сельскохозяйственных и ремесленных коопера тивов. Однако определения рабочего и крестьянина, данные в законе о Народном собрании (парламенте) 1972 г. (в редакции 1976 г.), таковы, что к этим категориям могут относиться и другие группы населения. По закону рабочий — это занятое физическим или умственным трудом в сфере сельского хозяйства, промышленности или услуг лицо, основным источником дохода которого является такая трудовая деятельность. При чем это лицо не должно быть зарегистрировано в качестве коммерсанта состоять членом нерабочего профсоюза (о таких профсоюзах будет ска зано ниже) или иметь диплом о высшем образовании. Крестьянин — человек, который проживает в сельской местности, имеет на семью ж более 10 федданов земли (4,2 га) и для которого занятие сельским хозяйством является основным видом трудовой деятельности. Если он приоб ретает больше земли, то уже не относится к этой категории граждан.
Наконец, характеризуя влияние социалистических идей, следует от метить также определение характера египетского государства по консти туции как государства демократического, социалистического, основан ного на союзе трудовых сил народа (ст. 1).
Конституция исходит из признания особой роли ислама в обществен ном развитии. Следование законам шариата — не только религиозная и моральная, но и правовая обязанность граждан-мусульман. Ислам — государственная религия, принципы мусульманского права — главный источник законодательства, определенные государственные структуры (например, Консультативный совет или, по-арабски, аш-шура) строятся с учетом исламских традиций. Некоторые формулировки конституции отражают господствующее в Египте правосознание. Так, говорится о праве граждан обращаться к властям, но не от имени какой-либо неорга низованной группы, а только лично, о координации обязанностей женщи ны по отношению к семье и обществу, не нарушая норм шариата, и т.д. На основе закона 1980 г. о защите ценностей от порока руководящие должности запрещается занимать лицам, отрицающим «божественные законы» (т.е. заповеди Аллаха). Наиболее отчетливое влияние шариата сказывается, правда, не в конституционном или, например, в админи стративном праве, а в семейном, наследственном, в значительной мере в земельном праве.
Наконец, конституция отражает сильное влияние концепций запад ного либерализма. Восприняты идеи разделения властей, естественных прав человека, парламентаризма (парламент, вопреки преобладающей исламской концепции о его совещательной роли, является активным
522
,законодательным органом), местного самоуправления; действует кон ституционный контроль; права человека, провозглашенные в конститу ции, соответствуют международным стандартам, хотя на практике на блюдается определенный отход от этих позиций, особенно это касается положения женщины. В конституции говорится о том, что «государство подчинено праву» (ст. 65), что верховенство права — основа управления государством. Конституция дает простор капиталистическому развитию страны, и хотя в ней есть некоторые ограничительные положения, «соци алистические» нормы не препятствуют развитию частной собственности и предпринимательской деятельности.
В соответствии с конституцией Египет — простое унитарное государ ство, состоящее из административно-территориальных единиц; каких-либо автономных образований в нем нет. По форме правления это прези дентская республика в ее несколько смягченном варианте, так как она имеет отдельные слабо выраженные черты парламентарной формы (это относится прежде всего к рассматриваемой ниже ответственности пра вительства и министров). В Египте существует либеральный (полудемо кратический) государственный режим. Провозглашена и существует свобода прессы, партийной, политической деятельности, но в рамках принципов египетского общества.
Изменение конституции. Изменение египетской конституции, ко торая рассматривается как постоянная, затруднено. Поправки к консти туции могут быть предложены только президентом или по меньшей мере 1/3 депутатов парламента. Они должны быть обсуждены в Консульта тивном совете (аш-шура), затем одобрены 2/3 членов парламента и вы несены на референдум. Поправки считаются принятыми только после одобрения на референдуме большинством голосов. Наиболее существен ные поправки внесены в конституцию Египта в 1980 г.: добавлены новые разделы, изменен ряд принципиальных положений. По существу, кон ституция была принята в новой редакции, и потому ее иногда называют конституцией 1980г.
Конституционный контроль. Конституционный контроль осущест вляет Верховный конституционный суд, действующий в соответствии с законом 1971 г. (с последующими изменениями). Этот суд назначается декретом президента в составе председательствующего и такого числа членов, которое сочтет целесообразным президент, но решения в нем должны быть приняты по меньшей мере семью членами. В состав Верхов ного конституционного суда могут быть назначены лица из состава Вер ховного суда или иных судебных органов высшего ранга. Они должны быть не моложе 45 лет, иметь стаж работы в судебных органах не менее 5 лет или быть профессорами права египетских университетов со стажем работы не менее 8 лет, адвокатами при Кассационном суде или Высшем
523
административном суде со стажем работы не менее 10 лет. Помимо кон ституционного контроля, который распространяется на законы и иные правовые акты (включая декреты президента), Верховный конституци онный суд дает толкования законов и декретов президента, если возникают споры об их применении, рассматривает споры судов и других органов, обладающих судебными полномочиями, о компетенции, а также споры, возникающие в связи с вынесением двух разных решений по одному и тому же делу.
В Верховный конституционный суд могут обращаться суды, если они считают какой-либо правовой акт неконституционным, или одна из сто рон в процессе, заявляющая о неконституционности правового акта в ходе его применения (с разрешения суда). По вопросу о толковании нормативных актов в Верховный конституционный суд может обращать ся министр юстиции по поручению председателя Совета министров, в связи с обращением парламента, Высшего совета магистратуры — орга на судейского самоуправления. Верховный конституционный суд в Егип те действует довольно активно. Он неоднократно принимал решения о неконституционности частей правовых актов или актов в целом (напри мер, в отношении декрета президента о местном управлении, закона с семье).
§ 2. Основы правового статуса личности
Конституционное регулирование основ правового статуса личности связано с идеями социальной справедливости, с провозглашением целей ликвидации эксплуатации и неравенства в доходах. Конституция особо говорит о правах трудящихся, рабочих и крестьян, крестьян-бедня ков, ремесленников, закрепляя для них, в частности, как уже отмеча лось, особые нормы представительства в парламенте, в местных советах и правлениях кооперативов. Вместе с тем в конституции закрепляются традиционные права и свободы, отражающие идеи западного либера лизма. Основное внимание при этом уделяется политическим и личным правам; социально-экономические права представлены в незначитель ном объеме (если не считать упомянутых выше положений, относящихся к «трудящимся»).
Конституция предусматривает равенство всех граждан в правах и обязанностях независимо от пола, языка, этнического происхождения, вероисповедания и убеждений, но оговорки о шариате придают принци пу равноправия свои особенности. Среди социально-экономических прав названы право на труд и образование, говорится также о свободе научного и художественного творчества. Политические права представ-
524
лены в конституции в полном объеме, но нередко имеются оговорки, что их использование должно соответствовать моральным принципам (на пример, при провозглашении свободы собраний). Эти права до 1983 г. были существенно ограничены законами о национальном единстве, о защите свободы родины и гражданина, отмененными в 1983 г., но и сейчас действует закон 1978 г. о национальном единстве и социальном мире, запрещающий занимать руководящие должности в средствах мас совой информации и общественных организациях лицам, отрицающим божественные законы или участвующим в движениях, не признающих
такие законы.
В числе политических прав в конституции названы избирательные права, право граждан выражать свое мнение по вопросам, вынесенным на референдум, право граждан обращаться в государственные органы, свобода мнений и слова, мирных шествий и демонстраций, свобода созда ния ассоциаций (в частности, говорится о профсоюзах, которые должны действовать на демократических основах), свобода собраний. На част ных собраниях представители органов безопасности не вправе присутст вовать, но на собраниях, обсуждающих публичные вопросы, могут при сутствовать в случаях, предусмотренных законом.
Конституция содержит широкий перечень личных свобод граждан:
свобода личности, названная естественным правом человека, свобода вероисповедания и совершения религиозных обрядов, передвижения по стране и выезда из нее, неприкосновенность личной жизни, тайна пере писки, телефонных и телеграфных сообщений. Особые положения отно сятся к гарантиям от произвольного ареста, гарантиям прав обвиняемо го. Вместе с тем отдельные права личности могут быть ограничены по решению не только судебных, но и иных, как сказано, компетентных органов. Кроме того, использование ряда прав возможно, лишь если это соответствует моральным устоям страны.
Среди обязанностей граждан конституция называет: оборону роди ны, защиту и поддержку социалистических завоеваний, сохранение на ционального единства, государственной тайны, уплату налогов, участие в государственной жизни (последнее влечет, в частности, обязательное участие в выборах и референдуме).
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
Конституция АРЕ предусматривает свободное создание обществен ных объединений и устанавливает, что политическая система (этот тер мин употребляется в конституции) имеет многопартийный характер. В Египте действует несколько законов, регулирующих статус различных
525
видов объединении (в том числе отдельные законы о разновидностях профсоюзов). Несколько законов касаются деятельности партий. Ос новным из них является закон о политических партиях 1977 г. (с после дующими изменениями). Согласно закону, партии должны быть нацио нально-демократическими по своему характеру, созданными с целью по литического представительства граждан. Они должны использовать де мократические средства и действовать на основах соучастия в функциях власти, вносить вклад в социально-экономический прогресс страны на основе социального единства, сохранения достижений рабочих и крес тьян, достижений союза трудовых сил народа и социалистических завое ваний. Цели партий не должны противоречить принципам шариата, рево люций 1952 и 1971 гг. (в последнем случае имеется в виду поворот курса страны, осуществленный Садатом после смерти президента Насера). Они не могут быть отделениями зарубежных партий, а вновь создавае мые партии не должны повторять названия и цели уже существующих.
Для создания партии необходимо подать письменное заявление от имени не менее чем 50 учредителей — египетских граждан. Не менее половины учредителей должны быть рабочими и крестьянами. Заявле ние подается на имя председателя специальной комиссии с приложением необходимых документов (устава, программы или декларации о целях партии и др.). Комиссия может отклонить заявление в течение 15 дней;
если письменный отказ в регистрации не получен в этот срок, партия считается зарегистрированной автоматически. Комиссия по регистра ции партии состоит главным образом из высших государственных чинов ников. Ее председателем является председатель Консультативного сове та (аш-шура), членами — министры внутренних дел, юстиции, государ ственный министр по делам парламента и др. В последние годы комиссия отклонила много заявок, ссылаясь главным образом на то, что партии с такими целями уже существуют.
В Египте действует несколько политических партий, представленных в Народном собрании (парламенте). Наиболее крупными из них являют ся: 1) Национально-демократическая партия. Это правящая партия, рас полагающая абсолютным большинством мест (360 из 458) в однопалат ном парламенте. К этой партии принадлежит президент, который являет ся ее председателем. Партия представляет интересы верхушки государ ственного аппарата, крупной промышленной, торговой, земельной бур жуазии, части интеллигенции, части национальной (средней) буржуа зии; 2) партия Новый Вафд, представляющая интересы национальной буржуазии, землевладельцев; 3) Социалистическая партия труда, защи щающая интересы мелких предпринимателей, националистических кру гов мусульман, интеллигенции; 4) Либерально-социалистическая пар тия, являющаяся на деле, вопреки названию, сравнительно правой пар-
526
тией; 5) Национально-прогрессивная партия, выражающая интересы де мократических кругов и объявляющая себя сторонницей идей научного социализма; 6) Партия аль-Умма, отстаивающая идеи мусульманского братства; 7) Насеровская арабская социалистическая партия, объявив шая себя наследницей идей первого президента Египта Насера.
В Египте существует также Египетская коммунистическая партия, находящаяся на нелегальном положении еще со времен Насера, выдви гавшего лозунги социалистической ориентации страны.
Почти все партии, действующие в Египте, включая правящую, высту пают с социалистическими лозунгами, хотя и трактуемыми по-разному, в основном с позиций мусульманских ценностей и «арабского социализ ма». Лишь правящая партия имеет большое представительство в парла менте, следующая за правящей партия Новый Вафд имеет 34 представи теля, другие — значительно меньше. Некоторые из названных партий, по данным выборов 1995 г., вообще не имеют представительства в парла менте.
Среди общественных организаций конституция особо выделяет профсоюзы. Она устанавливает, что профсоюзы участвуют в выполне нии социальных программ и планов, наблюдают за моральным поведени ем своих членов и призваны укреплять их «социалистическое поведе ние». В Египте существует несколько разновидностей профсоюзов, по скольку существующие наряду с «рабочими» профсоюзами объединения работников творческих профессий (адвокатов, журналистов и др.) тоже рассматриваются как профсоюзы. О каждом виде профсоюзов существу ет отдельный закон. Хотя и в разной мере, они все подлежат государст венному контролю, представляют годовые отчеты или данные о своем финансовом состоянии в соответствующие министерства.
В 1980 г. конституция была дополнена специальным разделом, посвя щенным прессе, которая охарактеризована как «народный независимый орган», свободно осуществляющий свои функции на службе обществу. На прессу возлагается обязанность формировать и толковать основные направления общественного мнения, но в рамках принципиальных усто ев египетского общества. Провозглашается право общественных и част ных ассоциаций свободно публиковать свои издания, запрещается цензу ра, оказание давления на печатные средства массовой информации. Из дания не могут быть запрещены в административном порядке: сделать это может только суд. В Египте создан Высший совет прессы, который следит за тем, чтобы ее деятельность соответствовала интересам нацио нального единства и социального мира.
§ 4. Конституционные институты непосредственной демократии
Выборы. Выборы президента, парламента, местных советов в адми нистративно-территориальных единицах осуществляются на основе все общего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Что же касается принципа равенства, то при выборах представительных органов он не действует, поскольку применяется подобие куриальной системы:
особое представительство имеют рабочие и крестьяне. Избиратели стра ны делятся на две категории: 1) рабочие и крестьяне, 2) прочие. Каждая из них представлена в представительных органах половиной состава де путатов, но по своей численности эти две группы неравны, что влечет за собой нарушение принципа равных выборов. При выборах президента принцип равенства соблюдается: каждый избиратель имеет один голос и все участвуют в выборах на равных основаниях.
При выборах президента применяется мажоритарная система абсо лютного большинства, хотя и с некоторыми особенностями (в частности, избиратели голосуют только по одной кандидатуре, которой необходимо набрать большинство голосов зарегистрированных избирателей). При формировании представительных органов применяется смешанная изби рательная система, также обладающая своеобразием. Согласно законам о Народном собрании и местных народных советах, кандидаты в депута ты, выдвигаемые партиями и индивидуально гражданами (на деле — тоже партиями), в избирательном бюллетене делятся на два списка:
партийный список, единый по стране (кандидаты, выдвинутые партия ми), и индивидуальный список (кандидаты, баллотирующиеся в отдельно взятых, чаще всего в двухмандатных округах). В списке каждой партии половина кандидатов должны быть рабочими и крестьянами, в индивиду альных списках — тоже. Избиратель имеет, по существу, четыре голоса. Он должен проголосовать за список какой-либо партии, выбрав из него равное количество рабочих и крестьян (он может также голосовать за список в целом, но и в этом случае число избранных от данной партии должно быть разделено по указанным выше категориям), а также отдать два голоса за индивидуальных кандидатов: один должен быть из катего рии рабочих и крестьян, другой — из прочих. При подсчете голосов по партийным спискам применяется пропорциональная избирательная сис тема, при подсчете голосов по индивидуальным кандидатурам (по окру гам) — мажоритарная система относительного большинства, если по округу выдвинуто более двух кандидатов. При этом избранными счита ются кандидаты, получившие не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей. Если же по округу выдвинуты только два кандидата (один — от рабочих и крестьян, другой — от прочих), то для избрания им
528
необходимо получить не менее 20% голосов зарегистрированных изби рателей.
Порядок создания избирательных округов, избирательных комиссий, предвыборной агитации соответствует в целом общепринятым правилам. Результаты голосования подводит Центральная избирательная комис сия, они утверждаются министром внутренних дел.
Референдум. Положения о референдуме содержатся в законе 1956 г. о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раз дел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулиру ются также законами о Народном собрании и местных советах (в той части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что учас тие избирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно, в противном случае предусмотрен штраф.
Согласно конституции, право назначать референдум предоставлено президенту. Он вправе проводить референдум по всем вопросам, связан ным с национальными интересами, а также обязан провести референдум при изменении конституции и роспуске парламента. В последнем случае он приостанавливает заседания парламента и в течение 30 дней обязан провести референдум. Вопрос о том, распускается парламент или он продолжает свою деятельность, решают избиратели.
Вопросы о списке избирателей, порядке голосования, агитации за и против предложенных на референдуме мер решаются с помощью проце дуры, аналогичной процедуре выборов.
Народная законодательная инициатива конституционному праву и практике АРЕ неизвестна.
§ 5. Законодательная власть
Состав и структура парламента. Законодательная власть осу ществляется однопалатным Народным собранием, избираемым граж данами по смешанной избирательной системе сроком на 5 лет. Досрочно оно может быть распущено только после референдума. Народное собра ние должно включать не менее 350 избранных и не более 10 назначен ных президентом членов (в настоящее время в парламенте 458 членов, из них 10 назначенных). Не менее 50% состава парламента должны быть рабочими и крестьянами. Депутат Народного собрания имеет свобод ный мандат. Он не может быть отозван избирателями; досрочная утрата мандата возможна только по решению парламента, принятому минимум 2/3 голосов (это решение депутат может обжаловать в Кассационный суд). Член парламента обладает обычными депутатскими привилегиями (иммунитет, индемнитет и др.) и подвергается типичным ограничениям
529
34 1465
не может покупать, арендовать государственную собственность, прода вать свою собственность государству, заключать контракты с государст вом как предприниматель или импортер.
Депутаты парламента объединяются в партийные фракции, в На родном собрании создаются также постоянные и временные комиссии, избирается его председатель.
Сессии и заседания. Очередные сессии парламента созываются один раз в год — во второй четверг ноября — декретом президента. Но если декрет не издан, депутаты сами должны собраться в указанный день в столице государства в помещении парламента. Очередная сессия длится семь месяцев. Внеочередные сессии созываются президентом или по требованию большинства депутатов Народного собрания.
Заседания парламента открытые; закрытые заседания могут прово диться по требованию президента, правительства, премьер-министра, 20 членов Собрания. Кворум для заседаний составляют большинство членов парламента; решения, законы принимаются большинством голо сов присутствующих членов.
Полномочия парламента. Парламент определяет генеральную по литику государства, принимает план экономического и социального раз вития, бюджет государства, утверждает отчет о его исполнении, осу ществляет в определенной мере контроль за деятельностью правительст ва и министров.
Основные решения парламента принимаются в форме законов. Зако нодательная инициатива принадлежит президенту и любому члену пар ламента. Проект закона, внесенный от имени президента, направляется в соответствующую постоянную комиссию, а «частный билль» члена парламента идет сначала в постоянный комитет и лишь потом в постоян ную комиссию. Проект закона о бюджете может внести только прави тельство. Народное собрание не может вносить изменения в этот проект без согласия правительства, но вправе не утвердить его. Президент в течение 30 дней после принятия закона парламентом имеет право вето, оно преодолевается 2/3 членов парламента.
Народное собрание осуществляет парламентский контроль. Депу таты вправе задавать вопросы министрам на заседаниях парламента, по предложению минимум 20 депутатов может быть начата дискуссия по публичным вопросам и политике правительства. Правительство в прин ципе несет солидарную ответственность перед парламентом (хотя это и затруднено). Каждый министр индивидуально отвечает за работу своего министерства. Народное собрание может лишить министров доверия (уволить в отставку), но только после интерпелляции. Предложение о недоверии в ходе интерпелляции может внести 1/10 часть членов парла-
530
мента, решение принимается большинством его членов. Это, однако, не относится к премьер-министру. Народное собрание в данном случае при выражении недоверия премьер-министру, а следовательно, и всему со ставу правительства, сначала обращается к президенту с предложением об отставке премьер-министра. Президент может возвратить это предло жение обратно в парламент, но если он подтвердит свое предложение, президент выносит спорный вопрос на референдум. При результате ре ферендума в пользу премьер-министра парламент распускается, в про тивном случае уходят в отставку премьер-министр и все правительство. Однако это не означает персональной замены всех лиц, осуществляющих в центре исполнительную власть: по конституции она принадлежит также президенту.
Консультативный совет. Своеобразным совещательным органом парламента (а также президента) является созданный в 1980 г. Кон сультативный совет (меджлис аш-шура). Этот орган состоит не менее чем из 132 членов, 2/3 из которых избираются прямыми выбо рами (50% из них должны быть рабочими и крестьянами), а 1/3 на значается президентом. Срок полномочий его членов — 6 лет, но пре зидент может распустить этот орган досрочно (в отличие от парламента без проведения референдума). Совет обновляется наполовину через 3 года. Запрещается совмещать мандат депутата парламента и члена Консультативного совета.
Консультативный совет изучает вопрос о сохранении принципов ре волюции 1952 г., национального единства, социального мира, союза тру довых сил народа, социалистических целей, укрепления демократичес кой политической системы и делает предложения по этому вопросу. С парламентом консультируются при изменении конституции, разработке проектов важных законов, имеющих отношение к парламенту и прези денту, к национальному плану, при подготовке международных догово ров о союзе с другими государствами, при принятии решений по общей политике.
Президент и министры могут выступать перед Консультативным со ветом, но правительство не ответственно перед ним.
§ 6. Исполнительная власть
В АРЕ исполнительная власть принадлежит президенту, который яв ляется одновременно главой государства и главой исполнительной влас ти, и правительству, которое характеризуется конституцией как «выс ший исполнительный и административный (распорядительный) орган государства»(ст. 153).
531
Президент избирается прямыми, выборами гражданами государства сроком на 6 лет. Кандидатом может быть выдвинут египетский граж данин, рожденный египетскими родителями (т.е. не натурализованный гражданин), не моложе 40 лет. Выдвигает кандидатуру президента в Египте не какая-либо партия или группа избирателей, а парламент по предложению не менее трети его членов. Кандидатура выносится на голосование избирателей, если при голосовании в Народном собрании она соберет 2/3 голосов. Если кандидат не получит 2/3 голосов в парла менте (этого на практике в АРЕ не было), он не будет представлен на голосование избирателей. Парламент снова выдвигает кандидатуру. Ей достаточно получить уже большинство голосов в Народном собрании, чтобы быть представленной на голосование избирателей. В принципе на второе голосование в парламенте может быть представлен тот же канди дат, что и в первый раз, и ему будет достаточно получить в данном случае большинство, а не 2/3 голосов. Однако избирателям всегда предлагается только один кандидат на пост президента, который должен быть одобрен или не одобрен голосованием граждан-избирателей (фактов неодобрения не было). Запрета на последующее переизбрание одного и того же лица не существует.
Вознаграждение президента определяется особым законом. Он не может получать никакой другой заработной платы или вознаграждения заниматься свободной профессией, предпринимательской или коммер ческой деятельностью, не может приобретать государственную собст венность. Подавая в отставку, он обращается с соответствующим заявле нием к парламенту.
В случае временной неспособности президента выполнять свои обя занности их выполняет назначаемый им вице-президент (один из вице-президентов). Если открылась вакантная президентура (например, в слу чае смерти президента) или установлена постоянная неспособность пре зидента выполнять свои обязанности, эти обязанности, если парламент не распущен, выполняет его председатель, а если распущен — председа тель Верховного конституционного суда. В этом случае выборы нового президента должны быть приведены в течение 60 дней.
В случае государственной измены, совершения уголовного преступ ления обвинение против президента может быть выдвинуто третьей час тью Народного собрания, признание виновным осуществляется его двумя третями. Это влечет смещение президента с должности, а судит его специальный трибунал, создаваемый законом. На время процедуры импичмента обязанности президента выполняет вице-президент.
Президент АРЕ является одновременно главой государства и главой исполнительной власти (хотя есть и Совет министров, возглавляемый
532
премьер-министром). Поэтому он обладает очень большими полномочия ми. Президент определяет общую политику государства (парламент оп ределяет генеральную линию) и наблюдает за ее осуществлением. Он вправе назначить 1—2 вице-президентов и определить круг их полномо чий, назначает премьер-министра и министров (эти назначения не долж ны утверждаться парламентом), назначает 1/3 членов Консультативно го совета, созывает заседания Совета министров, присутствует и предсе дательствует на них, требует отчета от министров, назначает высших военных и гражданских должностных лиц, дипломатов, издает норматив ные акты и может уполномочить других лиц издавать такие акты. Он может издавать временные акты с силой закона, если парламент не засе дает; если же заседает, то такие акты президент может издавать с разре шения 2/3 его членов. Президент вправе назначать референдум, он объ являет чрезвычайное положение (в этом случае такой акт должен быть в течение 15 дней представлен на утверждение парламента). Президент— главнокомандующий. Он объявляет войну по уполномочию Народного собрания, заключает международные договоры (некоторые из них не подлежат ратификации), но договоры, касающиеся территории государ ства, суверенитета, обременении государственной казны, требуют одоб рения парламента.
При президенте действуют несколько национальных специализиро ванных советов: национальной безопасности, экономики, обороны и др. (в настоящее время их шесть). Число, название, состав советов опреде ляются декретами президента по его усмотрению.
Правительство. Наряду с президентом исполнительная власть при надлежит правительству — Совету министров. Хотя фактически, а за частую и юридически руководителем правительства является президент (например, когда он председательствует в соответствии с законом на заседаниях правительства), в Египте есть должность премьер-министра и его правовое положение отличается от положения министров: Народ ное собрание может его уволить только после вторичного решения об этом и референдума. Тем не менее премьер-министр осуществляет лишь функции административного премьера.
Премьер-министр и министры назначаются президентом, при этом не требуется, чтобы назначенный премьер представлял президенту канди датуры министров своего кабинета: президент вправе подобрать мини стров самостоятельно и часто делает это. Министром и заместителем министра может быть назначен гражданин не моложе 35 лет, обладаю щий гражданскими и политическими правами. Члены правительства при носят клятву перед президентом. Министр не может приобретать госу дарственную собственность, заниматься предпринимательской деятель ностью. Предать министра суду имеют право парламент и президент, это
533
своего рода министерский иммунитет. Министр может быть членом На родного собрания, он сохраняет свой депутатский мандат и право голосо вать в парламенте.
§ 7. Судебная власть
Суд. Организация судов регулируется конституцией и законом о су дебной власти 1972 г. В Египте действуют общие суды, есть некоторые специальные суды (например, созданные в соответствии с законом 1980 г. о защите ценностей от порока), а также суды, специализирую щиеся на отдельных категориях дел (например, по делам несовершенно летних), но они не рассматриваются как специальные суды. Существует система административных судов. Специальных мусульманских судов в Египте нет, но общий и иные суды могут в соответствии с Уголовным кодексом 1937 г. применять нормы шариата', уголовные суды могут применять наказания, предусмотренные шариатом, в гражданском праве на основе Гражданского кодекса 1948 г. применяются нормы шариата, если соответствующие отношения не урегулированы законом. Как отме чалось, наиболее широко применяется шариат в семейном и наследст венном праве. Есть касающиеся этих отраслей права законы, которые целиком основаны на нормах мусульманского права (например, законы 1920, 1929, 1985 гг., регулирующие брачно-семейные отношения).
Система общих судов состоит из Кассационного суда — высшей су дебной инстанции, апелляционных судов, действующих в восьми круп ных городах, и судов первой инстанции. Кроме того, дела могут рассмат риваться единолично судьями суммарной юрисдикции, входящими в сис тему общих судов.
В соответствии с принятыми в 1980 г. законами о защите ценностей от порока и о внутреннем фронте и социальном мире создана система судов государственной безопасности — Верховный суд государствен ной безопасности и нижестоящие суды безопасности. Кроме того, суще ствует суд ценностей, состоящий из семи судей. В нем председательству ет заместитель председателя Кассационного суда. Эти суды рассматри вают дела, связанные с нарушением национального единства, с наруше нием установленных законом твердых цен, дела о политических партиях, о средствах общественного мнения.
Система административной юстиции построена в основном с учетом французской модели. Ее возглавляет Государственный совет, выполняю щий, в частности, консультативные функции для правительства, а при рассмотрении дел действующий в более узком составе в качестве Верхов ного административного суда (в нем председательствует председатель
534
Государственного совета). Существуют административные апелляцион ные суды и низовые административные суды, дисциплинарные суды и коллегия государственных уполномоченных (при Государственном сове те). Они рассматривают вопросы, связанные с выборами местных орга нов, споры о заработной плате и пенсиях государственным служащим, жалобы граждан на нарушения их прав в процессе управления и др. Дисциплинарные суды рассматривают вопросы о дисциплинарной ответ ственности чиновников, жалобы последних на взыскания.
Законодательство Египта устанавливает общепринятые принципы судебного процесса: состязательность, гласность, обжалование судеб ных решений в порядке апелляции и кассации и др.
Прокуратура. Под контролем парламента работает генеральный со циалистический прокурор. Он отвечает за обеспечение прав граждан, безопасность общества и его политической системы, за сохранение соци алистических завоеваний. Он имеет свое ведомство в столице и может назначать своих представителей в провинции.
§ 8. Местное самоуправление и управление
В АРЕ система местных органов, осуществляющих управление обще ственной жизнью, основана на сочетании государственных органов влас ти на местах и органов местного самоуправления, принципов централи зации и децентрализации. Первый принцип находит свое выражение в существовании назначенных представителей центра (государствен ной власти) на местах. Ими являются губернаторы, начальники районов, мэры городов. Как представители государственной власти рассматрива ются также избранные населением начальники деревень, шейхи город ских кварталов. Им передаются отдельные полномочия центральных ор ганов исполнительной власти на местах (так называемая деконцентра-ция). Второй принцип связан с деятельностью избираемых населением местных представительных органов — народных собраний админи стративно-территориальных единиц: провинций, районов, городов, внут ригородских районов, деревень. В Египте 27 губерний (провинций), кото рые делятся на округа, а последние — на районы.
Система государственных органов на местах. Система местных государственных органов регулируется законом 1979 г. о местной влас ти. В каждую провинцию президент назначает губернатора. С прекра щением полномочий президента губернатор автоматически отстраняет ся от должности, губернатором назначается новое лицо (или переназна чается прежний губернатор). Губернатор — представитель исполни тельной власти государства в провинции. Он несет ответственность за
535
обеспечение продовольственной безопасности провинции, эффектив ность промышленного и сельскохозяйственного производства, за состоя ние общественной безопасности, порядка и общественной нравственнос ти, за охрану государственной собственности. Он осуществляет кон троль над всеми публичными службами в провинции, кроме судов. Губер натор несет ответственность перед президентом и премьер-министром и обязан представлять регулярные отчеты министру по делам Совета ми нистров и местного управления, а также местному народному совету.
Губернатор возглавляет провинциальный административный ор ган — исполнительный совет, в состав которого входят помощники губернатора, назначаемые премьер-министром по представлению губер натора, начальники районов, мэры городов и некоторые другие лица. Исполнительный совет контролирует работу исполнительного аппарата, чиновников, готовит проект местного бюджета, проекты решений про винциального народного совета, проводит в жизнь эти решения.
Назначаемые министром, губернатором, начальником района ос тальные главы административно-территориальных единиц (окру гов, районов) обладают полномочиями, сходными с полномочиями гу бернатора в их административно-территориальных единицах. Однако старосты деревни и шейхи городских кварталов не назначаются, а из бираются населением сроком на 5 лет из числа грамотных граждан, достигших 30 лет и владеющих земельным наделом (в деревне) не менее 5 федданов (немногим более 2 га), т.е. не из числа бедняков. Они осуществляют, в частности, функции полицейского контроля в деревне и рассматриваются как государственные служащие, подчиненные ми нистру безопасности.
Местное самоуправление. Органами местного самоуправления яв ляются избираемые гражданами народные советы административно-территориальных единиц (вплоть до деревни). В народный совет провин ции избирается по восемь членов от каждого района, входящего в состав провинции. Выборы являются неравными, так как население районов неодинаково по численности. Из восьми названных членов семь избира ются в районах по партийным спискам, на основе пропорциональной системы, а один — по индивидуальным кандидатурам на основе мажори тарной системы относительного большинства с тем же условием, что и при выборах в парламент: необходимо получить для избрания не менее 20% голосов от списочного состава избирателей.
По закону провинциальный совет обладает значительными полномо чиями: осуществляет общий контроль за деятельностью любых служб в провинции, но в том случае, если их деятельность касается провинциаль ных, а не общегосударственных вопросов, принимает решения о созда нии местных предприятий и служб, утверждает местный бюджет самоуп-
536
равления; он вправе устанавливать местные налоги и сборы и т.д. Во исполнение своих полномочий совет принимает решения. Ответствен ность за реализацию этих решений несут губернатор и исполнительный совет. На практике, однако, основные прерогативы по управлению про винцией принадлежат губернатору. Он обладает также правом вето в отношении решений совета. Если же совет настаивает на своем реше нии, спор передается на рассмотрение правительства, которое и решает окончательно вопрос. Правительство также вправе распустить провин циальный совет по предложению министра по делам местной власти.
Полномочия нижестоящих народных советов, их отношения с началь никами районов, городов, сел (мэрами городов и старостами сел) анало гичны тем, которые присущи полномочиям провинциального совета и его отношениям с губернатором, только они рангом или рангами ниже. Соот ветственно уже и пространственные пределы их деятельности.
Глава 24 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА БРАЗИЛИИ
Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) — самое крупное государство в Латинской Америке. Она занимает четвертое место в мире по размерам территории (после России, Канады и Китая), шестое — по численности населения (около 150 млн. в 1997 г.), девятое — по объему ВВП, 53-е — по доле ВВП на душу населения. Однако Бразилию относят (и она себя относит) к числу развивающихся стран. Огромные промыш ленные города (Сан-Паулу с пригородами насчитывает более 20 млн. человек) и крупнейшие в мире помещичьи латифундии с сохранившими ся полуфеодальными пережитками, запуск искусственных спутников Земли с собственными ракетоносителями и индейские поселения с пат риархальными порядками — таковы контрасты современной Бразилии.
§ 1. Конституция Бразилии
Подготовка и принятие конституции. Действующая конституция Бразилии — восьмая в истории страны. Она была принята в 1988 г. после длительного правления военных и последовавшего затем переходного периода. Ее приняло двухпалатное Учредительное (Конституцион ное) собрание, которым провозгласил себя Национальный конгресс (парламент), избранный в 1986 г.
Разработка проекта конституции была начата еще в 1985 г. конститу ционной комиссией (49 человек, главным образом юристы), образован ной декретом президента республики. Ее первый, предварительный про ект вызвал серьезную критику, и разработка текста конституции была продолжена в тематических комиссиях Учредительного собрания. В ходе подготовки проекта некоторые бразильские организации (прежде всего объединения адвокатов) провели несколько семинаров с юристами дру гих стран (в том числе СССР) по изучению их конституционного опыта. Проект, подготовленный Учредительным собранием, был опубликован в печати и обсуждался населением. Поправки могли быть представлены по предложению группы избирателей — не менее 30 тыс. человек. В резуль тате применения такой народной инициативы в проект внесли 122 по правки. Было установлено, что каждый гражданин получает один экзем пляр текста основного закона бесплатно.
538
Основные черты, содержания конституции. Бразильская консти туция содержит 42 тыс. слов и по размерам в 6 раз превосходит консти туцию США, уступая по объему, видимо, только конституции Индии. Она содержит 245 подробных статей основного текста и 70 статей пере ходных положений. Конституция не изменила форму правления, федера тивное устройство (хотя и преобразовала территории в штаты), систему органов государства. В качестве основ правления она называет парла ментаризм и президенциализм. Однако при принятии конституции в переходных постановлениях в качестве возможных форм правления были названы парламентарная республика и конституционная монар хия, для решения этого вопроса в течение пяти лет должен был быть проведен референдум. Он состоялся в 1993 г. Большинство избирателей отвергли монархию и форму парламентарной республики. В конститу ции сохранились положения, зафиксированные в 1988 г.
Конституция Бразилии имеет ярко выраженный социальный харак тер. Специальные главы и части посвящены экономическому порядку, социальному порядку, городской политике, аграрной политике, здравоо хранению, спорту, науке и технике и т.д. Социальные положения занима ют большее по объему место, чем традиционные нормы конституционно го права (организация государственной власти и права человека). Объект конституционного регулирования трактуется бразильской кон ституцией очень широко. В ней говорится о градостроительной полити ке, защите прав потребителей, о порядке выдачи разрешений на эксплу атацию окружающей среды, о начислении пенсий, о порядке продажи и перепродажи нефти и автомобильного топлива, о выдаче 13-й заработной платы и пенсий к Рождеству и т.д.
В конституции в качестве основной цели названо создание демокра тического государства, обеспечивающего личные и социальные права в плюралистическом обществе, высшими ценностями которого являются равенство и справедливость, основанные на социальной гармонии. Осно вы демократического государства, согласно конституции, составляют суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосущест вование с другими народами. Федерация — один из основных принципов бразильского демократического государства.
Определяя характер внешнеполитических отношений бразильско го государства, конституция перечисляет общепризнанные принципы международного права (независимость, равенство, невмешательство во внутренние дела и др., а также неприятие терроризма и расизма и предо ставление политического убежища). Говорится также о стремлении к интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Лати ноамериканского содружества наций.
Отражая современные тенденции конституционного развития, кон-
539
ституцня детально говорит об экономической структуре общества исхо дя из постулатов рыночной, социально ориентированной экономики. Она устанавливает, что экономический порядок в стране основан на труде и свободной инициативе, его цель — обеспечить всем достойное существование в соответствии с «социальной справедливостью». Эконо мический строй Бразилии опирается на суверенитет государства, част ную собственность и ее социальную функцию, свободную конкуренцию, защиту прав потребителей, защиту среды обитания, поиск путей полной занятости и др. В конституции говорится о перспективном (многолет нем) планировании, но вмешательство государства в экономическую сферу должно быть минимальным и только для целей национальной без опасности или в публичных интересах.
В конституции говорится о возможности национализации предпри ятий (после принятия конституции национализация проводилась), об острой для Бразилии проблеме — земельной реформе. В принципе этот вопрос решен в пользу землевладельцев. Правительству разрешается экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям «соци альной функции», при справедливом возмещении, выплачиваемом в те чение 20 лет, но не должна изыматься собственность производственного назначения. Это, видимо, дает возможность изымать лишь брошенные земли, даже вопрос о земельной собственности абсентеистов (помещи ков, постоянно проживающих в городах и не занимающихся сельским хозяйством), по существу, не решен.
Конституция регулирует отношения с аборигенами страны — ин дейскими племенами. Она признает за ними право на социальную орга низацию, обычаи, верования, а также право на землю, занимаемую ими традиционно. Однако земли племен считаются не их собственностью, а федеральным имуществом. Границы земель племен устанавливает пра вительство, эксплуатация речных ресурсов (включая источники электро энергии) и минеральных богатств индейских земель возможна лишь с разрешения парламента. Парламент может дать такое разрешение лишь после консультации с племенами, и в случае эксплуатации ресурсов, им принадлежащих, определенная доля от прибыли должна отчисляться племенам.
Бразильская конституция — демократическая конституция. Она предусматривает многопартийность, политический плюрализм, разделе ние властей, определенные меры против концентрации власти, ослабля ет полномочия президента и усиливает роль парламента (на практике это осуществляется в меньшей степени), предусматривает местное самоуп равление, уравнивает положение штатов и территорий, преобразуя пос ледние в штаты или присоединяя их к ним, закрепляет широкие права граждан, особо выделяя «права трудящихся», устанавливает разветвлен-
540
лую систему судебных органов, в том числе специальных судов, призван ных охранять права граждан и конституционный порядок.
Некоторые специфические положения конституции отражают тради ции латиноамериканской правовой доктрины, особенности менталитета населения этой части мира, связь с традициями испанской и португаль ской правовой культуры. Они не всегда могут быть прямолинейно соот несены с юридическими конструкциями других правовых систем.
Во многих своих частях конституция Бразилии декларативна. В ней содержится множество принципов, идеологических положений, лозун гов, что лишает некоторые статьи юридической определенности, затруд няет ее прямое действие, применение. В связи с этим она предусматрива ет издание по многим вопросам «дополнительных законов» — актов кон ституционного характера, а также иных законов. При принятии консти туции отмечалось, что для ее развития, проведения в жизнь необходимо принять 56 дополнительных и 104 обычных закона. Практика примене ния конституции также вызывает в бразильском обществе критические замечания. Все чаще говорится о необходимости изменить избиратель ную систему (предлагается, в частности, ввести смешанную избиратель ную систему), изменить положения о партиях, с тем чтобы способство вать их укрупнению и повышению их роли, о расширении прав штатов и т.д.).
Изменение конституции. Бразильская конституция жесткая. Поря док ее изменения довольно сложен, хотя при этом обязательного участия субъектов федерации (штатов, федерального округа) не предусматрива ется. Поправки к конституции могут быть предложены третьей частью каждой из двух палат парламента, президентом, более чем половиной законодательных собраний штатов. Они должны быть приняты дважды обеими палатами парламента, каждый раз большинством в 3/5 их соста ва. После этого поправка промульгируется президиумами палат парла мента (палаты депутатов и сената). Конституция не может быть измене на в условиях чрезвычайного положения (обороны, осадного положе ния), а также в условиях федерального вмешательства в дела штатов — института, предусмотренного конституцией. Не могут быть предметом пересмотра: федеративная форма устройства государства, демократи ческие принципы избирательного права, положения о разделении влас тей, нормы о личных правах и гарантиях человека и гражданина.
В 1994 г. была проведена конституционная реформа. Изменены поло жения конституции в области экономики и социальных гарантий, оказав шиеся невыполненными.
Конституционный контроль. Предварительный и последующий конституционный контроль осуществляет Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих выдаю-
541
цимися знаниями в области юриспруденции и безукоризненной репута цией. Судьи назначаются, как и в США, президентом с согласия сената, но для такого согласия требуется абсолютное большинство голосов (большинство всего состава сената). Федеральный верховный суд выно сит решения о конституционности законов и других нормативных актов федерации и штатов. Возбудить дело о неконституционности в Бразилии имеет право очень широкий круг должностных лиц, органов и объедине ний: президент республики, президиумы обеих палат парламента, прези диумы законодательных собраний штатов, губернаторы штатов, гене ральный прокурор, политические партии, представленные в парламенте, профсоюзные организации или профессиональные ассоциации федераль ного масштаба, федеральный совет адвокатов Бразилии. В процессе о неконституционности федерального акта должен участвовать генераль ный прокурор (его представитель), который защищает текст акта. Если закон или его отдельные положения признаются судом неконституцион ными, одна из палат парламента — сенат отменяет исполнение закона или положений, признанных неконституционными. Если акт объявляет ся не соответствующим конституции по причине пробелов в нем или в законодательстве, суд приостанавливает исполнение акта, а орган, его принявший, или иной государственный орган, куда обращается суд, дол жен исправить этот акт в течение 30 дней.
Федеральному верховному суду принадлежат помимо конституции ного контроля и другие полномочия, рассматриваемые ниже.
§ 2. Основы правового статуса личности
Конституция Бразилии содержит множество положений, относящи? ся к правам человека и гражданина. Вероятно, это наиболее детализиро ванное регулирование прав и свобод различных категорий населения (в том числе трудящихся, пенсионеров, детей) среди всех конституций стран мира. Здесь названы такие права личности, которые раньше обыч но не поднимались на конституционный уровень, например право на 13-ю заработную плату, право на бесплатную помощь детям до 6-летнего воз раста, право пенсионеров на индексацию пенсий в соответствии с инфля цией и др.
Конституция закрепляет принцип равноправия индивидов. В ней го ворится о традиционных аспектах равноправия — перед законом, неза висимо от пола, расы и национальности, а также независимо от профес сии, образования и других характеристик личности. Принцип равнопра вия в сфере некоторых личных прав (в отличие, например, от политичес ких прав) конституция распространяет на иностранцев. Говорится, чтс
542
все, бразильцы и иностранцы, равны перед законом, если это касаето права на жизнь, безопасность и собственность.
Особенно широко представлены в конституции нормы о социальны:
правах, которые также распространяются не только на граждан. В w числе названы право на труд, отдых, образование, охрану здоровья, соци альное обеспечение, социальную защиту (имеются в виду категории на селения, нуждающиеся в такой защите, например инвалиды). Особа? группа социальных прав — права трудящихся. Сюда относятся право на забастовки (работники сами принимают решение о времени забастовки и своих требованиях), право на создание профсоюзов (но конституция запрещает создавать более одной профсоюзной организации для одной и той же экономической или профессиональной категории людей на одной и той же территории), право трудящихся на 13-ю заработную плату к Рождеству, на участие в управлении предприятиями и в прибылях пред приятий, право на социальное обеспечение и др. Отдельно говорится о правах пенсионеров: пенсия не должна быть ниже прожиточного мини мума, она увеличивается с учетом инфляции, пенсионеру также должна быть выдана 13-я пенсия в конце года. При реформе конституции в 1994 г. многие из таких положений, равно как и некоторые положения экономического характера, были из нее исключены ввиду невозможнос ти их выполнения.
Включение таких и подобных им положений в конституцию не может быть оценено однозначно. С одной стороны, они чрезмерно расширяют объем конституции (особенно в связи с их детализацией, включением в конституцию разного рода условий и оговорок), но с другой — эти поло жения (а, например, не вопросы структуры высших органов государства и их процедуры) являются жизненно важными для широких слоев насе ления и определенность их решения в конституции представляет собой значительные юридические гарантии.
Политические права, закрепленные в бразильской конституции, имеют в основном традиционный характер: избирательные права, свобо да слова, собраний, объединения и др., — но некоторые из них толкуются гораздо шире, чем в прежних бразильских конституциях, удалены от дельные оговорки, препятствовавшие осуществлению этих прав. Напри мер, создание объединений и право проводить собрания в местах, откры тых для публики, теперь ни в каких случаях не требуют применения разрешительного порядка.
В сферу личных прав и свобод конституция включает как традицион ные права, так и некоторые из тех, которые являются новыми для консти туционного права. К числу традиционных относятся: неприкосновен ность личности, жилища, тайна переписки, право хабеас корпус, многие процессуальные права (арест на основе судебного решения или на месте
543
преступления, право обвиняемого на защиту и др.). Некоторые процессу альные права получили в конституции детализацию (например, говорит ся о случаях, когда при задержании должен быть приглашен адвокат, о том, как должны сообщаться основания задержания). В числе нетради ционных прав названы встречающиеся и в других новых конституциях право на информацию и распространение информации, процедура хабеас дата — право бразильских граждан и иностранцев, проживающих в стра не, получать всю информацию о себе, которая имеется в государствен ных органах, права потребителей, право каждого на сбалансированную экологию, мандат инсунсии — право требовать издания судебного при каза для предотвращения или исключения ущерба личным правам граж дан, если отсутствует соответствующая правовая норма. Но последнее относится только к тем личным правам, которые проистекают из сувере нитета государства и гражданства лица.
Коллективные права также сформулированы в конституции доста точно широко. В ней сохранено и ранее закреплявшееся в основных законах Бразилии право на «народное действие»: коллективное требова ние отмены актов государственных органов, посягающих на националь ное здравоохранение, на мораль и окружающую среду. В ней говорится, далее, о правах политической оппозиции (в частности, она должна иметь доступ ко всем официальным документам правительства, право реплики в его адрес, ее представители должны быть включены в некоторые сове щательные органы при ряде высших должностных лиц государства и др.), вводится понятие коллективной безопасности (право законно функцио нирующей не менее одного года политической партии, профсоюзной ор ганизации, иной ассоциации требовать у суда защиты своих членов или лиц, примыкающих к данной организации), говорится о праве на самооп ределение.
Нормы о правах личности содержатся также в конституциях штатов, но в них говорится главным образом о традиционных правах в социаль ной сфере (на образование, доступ к культуре, спорту и др.).
В конституции предусматриваются коллективные и индивидуальные обязанности граждан (соблюдать конституцию и законы, платить нало ги, обязанность профсоюзов участвовать в коллективных соглашениях и др.).
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
Закрепляя право на объединение, конституция Бразилии вместе с тем устанавливает определенные условия для деятельности объединений, играющих особую роль в жизни страны, — политических партий и проф-
544
союзов. Статья 17 провозглашает свободу создания, слияния и разделе ния партий, организация и деятельность которых должны соответство вать принципам национального суверенитета, демократического режи ма, основных прав человека. Партиям надлежит соблюдать следующие правила: носить общенациональный характер (отсюда следует, что в со ответствии с органическим законом о партиях партии, созданные на уровне штатов и на местном уровне, не подлежат регистрации и не при обретают прав юридического лица); они не должны получать средства от иностранных правительств или подчиняться им; партиям необходимо представлять финансовые счета органам избирательной юстиции (изби рательным судам); они должны функционировать на парламентском уровне в соответствии с законом.
Партии обладают автономией, сами определяют свою внутреннюю структуру, порядок функционирования, следят за соблюдением принци пов верности партии и партийной дисциплины в соответствии с назван ными выше условиями. Они имеют бесплатный доступ на государствен ное радио и телевидение (объем выступлений их представителей опреде ляется особым законом). Партиям запрещается создавать военные и полувоенные организации.
В Бразилии существует несколько десятков партий, но подавляющее большинство из них мелкие; в общегосударственном масштабе действу ют и официально зарегистрированы далеко не все. К числу крупных партий относятся: 1) Партия Бразильское демократическое движение (в ее состав в 1982 г. вошла Народная партия). Она объединяет различные слои населения, но руководство ею принадлежит демократическим слоям либеральной буржуазии и высшим слоям интеллигенции. Партия выступает за либерализацию страны, имеет самое многочисленное пред ставительство в парламенте (в 1997 г. — 107 мест из 513 в палате депу татов и 23 сенатора из 81 в сенате); 2) Либеральный фронт (создан в 1984 г.). Он выступает с центристских позиций, против подчинения стра ны интересам иностранного капитала и имеет в парламенте соответст венно 90 и 18 мест; 3) Партия бразильской социал-демократии (соответ ственно 63 и 10 членов парламента); 4) Прогрессивная партия, занимаю щая демократические позиции; 5) Партия трудящихся, объединяющая часть мелкой буржуазии, квалифицированных рабочих, часть интелли генции. Она выступает с социалистическими лозунгами; 6) Демократи ческая трабальистская (трудовая) партия, ориентирующаяся на интере сы трудовых слоев населения и выступающая с социалистическими идея ми; 7) Бразильская социалистическая партия, занимающая позиции близкие к Демократической трабальистской партии; 8) Коммунистичес кая партия Бразилии (есть и Бразильская коммунистическая партия)
545
Коммунистическое движение в Бразилии расколото на несколько пар тий, а внутри них — на фракции. Они отстаивают марксистско-ленин-ские идеи, хотя и в разной интерпретации. Есть в Бразилии также раз личного рода леворадикалистские, троцкистские объединения и группи ровки. Некоторое время на общенациональном уровне действовало со зданное в 1991 г. Национальное движение за парламентскую форму прав ления (на референдуме 1993 г. за эту форму проголосовало около четвер ти избирателей, но после референдума Национальное движение факти чески прекратило свое существование).
Наибольшим влиянием пользуется Партия Бразильское демократи ческое движение. Однако сложившейся, устойчивой партийной системы в Бразилии нет. Партии часто меняют названия, создаются новые пар тии, получающие и утрачивающие места в парламенте. Нет какой-либо доминирующей партии в парламенте, действуют их различные блоки. Президент, который является ключевой фигурой в управлении страной, не опирается ни на одну из партий.
В Бразилии действует множество объединений, защищающих соци ально-экономические и иные интересы своих членов. Крупными профсо юзными объединениями являются Всеобщая конфедерация трудящихся (16 млн. членов), Единый профцентр трудящихся (18 млн.), Националь ная конфедерация промышленных рабочих (4 млн.), Национальная кон федерация работников торговли (2,5 млн.).
К профсоюзным объединениям существует тот же конституционный подход, что и к партиям: стремление к преодолению их раздробленности. Выше уже говорилось о том, что в соответствии с конституцией запреща ется учреждать на одном уровне более одного представительства профсо юзной организации для лиц одной и той же экономической категории или профессии на одной и той же территории. По существу, речь идет о том, что для каждой определенной профессиональной группы должен сущест вовать один профсоюз, не должно быть множественности одинаковых профсоюзных центров. Конституция устанавливает, что основной зада чей профсоюзов является защита интересов их членов.
В Бразилии действуют несколько общенациональных организаций предпринимателей (торгово-промышленная палата, объединение бра зильских предпринимателей и др.), но их влияние в стране всегда было не очень велико, и причина тому — длительные военные режимы. Крес тьянские организации малочисленны и невлиятельны, на местах нередко существует засилье крупных латифундистов.
546
§ 4. Институты непосредственной демократии
Конституция Бразилии предусматривает различные формы непосред ственной демократии: выборы, референдумы, плебисцит, народную зако нодательную инициативу; все они рассматриваются как реализация из бирательного права граждан. Институт отзыва депутатов в Бразилии ни на общегосударственном, ни на местном уровне не существует.
Выборы. В Бразилии избираются представительные органы государ ства, штатов, муниципий, президент и вице-президент, губернаторы шта тов, префекты муниципалитетов, некоторые другие органы и должност ные лица. Выборы подчиняются общим принципам избирательного права: всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосо вании. Активное избирательное право в Бразилии предоставляется с 16 лет, участие в выборах для большинства граждан обязательно (иначе предусматриваются различные меры наказания, в том числе штраф). Факультативно участвуют в выборах (т.е. могут голосовать или не голо совать без применения взысканий) лица старше 70 лет, молодежь в воз расте от 16 до 18 лет и неграмотные (их в стране около 30 млн. человек). Избирательное право в отличие от США законами штатов в Бразилии не регулируется, оно является единым для всей страны. Принципиальные положения о выборах органов и должностных лиц штатов и муниципий также устанавливаются федеральной конституцией и федеральными за конами, лишь детали определяются законами штатов.
В избирательные списки не включаются (и, следовательно, не пользу ются избирательными правами) душевнобольные, лица, не обладающие полнотой политических прав (в таких правах были ограничены, в част ности, некоторые руководители военного режима), а также военнослу жащие со званием ниже сержанта. Офицеры и сержанты пользуются активным и пассивным избирательным правом.
Пассивное избирательное право зависит от должности и возраста лица. Возраст для пассивного избирательного права установлен: для де путатов нижней палаты парламента, законодательных собраний штатов, федерального округа, префектов и вице-префектов муниципалитетов — 21 год (минимум), для президента, вице-президента и сенаторов — 35 лет, для губернаторов и вице-губернаторов штатов и федерального округа — 35 лет. Кандидаты в представительные органы должны быть гражданами Бразилии, проживать на территории того избирательного округа, от которого баллотируются, обладать полнотой политических прав. Это касается и должностных лиц, но в данном случае требование постоянного места жительства относится не к избирательному округу, а к соответствующей территории.
547
При избрании различных представительных органов и должностных лиц в Бразилии применяются неодинаковые избирательные системы. Президент и вице-президент (они баллотируются в паре) избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура (во втором туре через 20 дней после опубликования результатов первого тура балло тируются два кандидата). Нижняя палата парламента (палата депутатов) избирается по пропорциональной системе при вычислении квоты по сис теме д'0ндта и с применением преференциального вотума. Округа явля ются многомандатными, число депутатов от каждого штата пропорцио нально проживающему в нем населению (численность населения снача ла делится на число депутатов конгресса, а затем число депутатов опре деляется в зависимости от числа жителей каждого штата), но в любом случае число представителей от штата не может быть меньше шести, а федеральная территория (о ней говорится ниже) должна быть представ лена двумя депутатами.
Верхняя палата — сенат избирается по мажоритарной системе. По три сенатора от штата и федерального округа (и одновременно два замес тителя каждого сенатора) избираются на 8 лет, но палата подлежит ротации каждые 4 года, сначала она обновляется на 1 /З, а потом на 2/3, и эти пропорции чередуются. Избиратель голосует за двух сенаторов, когда переизбираются 2/3 палаты, и за одного, когда переизбирается 1/3. Вакантное место сенатора заполняется его заместителем без новых выборов, но если место остается вакантным более 15 месяцев, проводят ся выборы сенатора.
Губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются по схеме избра ния президента и вице-президента — по мажоритарной системе абсо лютного большинства в два тура. Этот порядок установлен федеральное конституцией, хотя детали избирательного процесса могут регулироваться законами штата.
Законодательные собрания штатов избираются в соответствии с конституциями штатов, но на основе принципов федеральной конституции Порядок выборов нередко аналогичен выборам палат федерального пар ламента. /
Члены муниципальных советов избираются по пропорциональной избирательной системе, префекты и вице-префекты — по мажоритарной.
Референдум. В конституции Бразилии говорится о референдуме \ плебисците, но не уточняются их различия.
Референдум может быть проведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3%
548
электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.
Как отмечалось выше, в 1993 г. в Бразилии проводился конституцион ный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были опре делены самой конституцией (переходными постановлениями). Иных об щегосударственных референдумов после принятия конституции 1988 г. в Бразилии не было.
Народная законодательная инициатива. Для того чтобы предста вить проект закона в парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен парламентом, необходимо со брать подписи не менее 1 % избирателей страны из не менее чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация админи страции, судов и др.) народная законодательная инициатива осущест вляться не может. Практически использования этого права на общена циональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.
§ 5.Законодательная власть
Структура парламента. Законодательным органом федерации яв ляется Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе, при чем в отличие от США, согласно конституции Бразилии, на равных осно ваниях в выборах участвует население федеральной территории (в на стоящее время все территории преобразованы в штаты или присоедине ны к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной систе мы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.
Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа. сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместители каждого сенатора). Территория в сенате не представлена.
Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быт;
призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мир
549
ное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совме щать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (мини стра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парла мента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламента риев в мире (150 тыс. долл. США в год).
Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, при нимает свой регламент; существует также специальный регламент со вместного заседания обеих палат.
Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочислен ной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, от раслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости вре менные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии со здаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают петиции и заяв ления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и госу дарственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.
Полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, кото рые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская рес публика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключи тельные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопро сов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и шта тов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.
Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончатель но решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президенту и министрам, и т.д.
Помимо совместных полномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы
550
своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верхов ному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.
Полномочия сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депу татов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичментг. предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры, однако, в отличие от США утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.
Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в конституции дни и сроки: с 15 фев раля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установ ление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.
Чрезвычайные сессии парламента созываются председателем сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федераль ного вмешательства, по требованию президента республики, председате лей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях
551
могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.
Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к конституции, дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные и органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции (они в определен ной мере издаются в развитие конституции), причем большинством спи сочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право зако нодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членам конгресса, президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только президент: о числен ности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и админи стративной организации, об управлении федеральными территориями, об обороне страны, об организации прокуратуры, о создании минис терств и их полномочиях и др.
Законопроект обсуждается в двух или трех чтениях с участием по стоянных комиссий и после его принятия парламентом (одни законы принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к консти туции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись президенту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении как всего закона, так и любой его части). Вето преодолевает ся большинством всего состава парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.
Кроме того, президент вправе принимать акты, имеющие силу зако на, на основе делегированных ему парламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим. Конституция, правда, запрещает делегировать президенту исключительные полномочия парла мента и палат, полномочия по организации судов и «публичного минис терства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контро ля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования. Делегирование законодательных полномочий президен ту осуществляется на совместном заседании обеих палат парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверждения боль шинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом слу чае в течение 5 дней должен быть созван парламент для утверждения временного акта президента, которое производится в том же порядке, что
552
и утверждение акта, изданного на основе делегирования законодатель ных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные президенту, сам президент вправе издавать нормативные акты на основе регламентарной власти.
Бюджетные и контрольные полномочия парламента. Согласно конституции, парламент принимает бюджет по общим правилам законо дательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной ко миссией парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требуется со гласие президента. Поэтому право вето практически не распространяет ся на закон о бюджете. Если парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут быть введены временные акты или будет дейст вовать бюджет прошлого года.
Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполни тельной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед парламентом не предусмотрена. В соответствии с конституцией парламент осуществляет финансовый и нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контроля являются, в част ности, парламентские слушания, организуемые постоянными комиссия ми палат. Осуществлять финансовый контроль парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.
Выше говорилось также о других контрольных полномочиях парла мента, включая его полномочия в международной сфере, в отношении федерального вмешательства и т.д.
§ 6. Исполнительная власть
Исполнительная власть принадлежит президенту республики, кото рому помогают министры. Совета министров как особого органа в Брази лии нет. Как и в США, министры образуют кабинет, заседающий под председательством президента и являющийся его совещательным орга ном. Министрами могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года.
Президент избирается на 5 лет прямым голосованием граждан, как уже отмечалось, по мажоритарной системе абсолютного большинства только на один срок и в дальнейшем не может быть вновь избран на этот
553
пост в течение всей своей жизни. Одновременно с президентом избира ется вице-президент, кандидатура которого выдвигается той же партией. Избрание вице-президента на второй срок также не допускается. В слу чае неспособности президента выполнять свои обязанности его последо вательно замещают вице-президент, председатель палаты депутатов, се ната, Федерального верховного суда.
В соответствии с латиноамериканским подходом к структуре органов государства и их полномочиям президент Бразилии обладает большей властью, имеет более широкие собственные полномочия, чем прези дент США. Он самостоятельно назначает министров (согласия сената не требуется); руководит всей федеральной администрацией; подписывает и опубликовывает законы; имеет право вето; издает декреты и регламен ты в сфере исполнительной деятельности; издает акты, имеющие силу закона (либо на основе делегирования полномочий парламентом, либо временные акты, но без делегирования); руководит отношениями с ино странными государствами; подписывает международные соглашения (но ратифицирует их парламент). Он издает декреты о состоянии федераль ной интервенции, обращается к Национальному конгрессу с послания ми, предлагая соответствующие меры.
После заслушивания мнения Совета республики и Совета националь ной обороны (этот орган создан вместо прежнего Совета национальной безопасности) президент издает декреты о состоянии обороны и осадном положении. Состояние обороны вводится при стихийных бедствиях, при угрозе постоянной стабильности институтов государства, но не при напа дении на страну. В этом случае могут ограничиваться некоторые консти туционные права: свобода собраний, тайна переписки и др. Осадное по ложение вводится при волнениях общегосударственного характера, при отражении иностранной агрессии, состоянии войны, а также в случаях, если меры, принятые в условиях состояния обороны, оказались неэффек тивными. При осадном положении возможны более значительные огра ничения конституционных прав: обыски, аресты, реквизиции, контроль над средствами массовой информации со стороны исполнительной влас ти, а не судебных органов. Осадное положение объявляется на срок не более 30 дней. Введение состояния обороны и осадного положения нуж дается в подтверждении парламентом (если он не заседает, то должен быть созван в течение пяти дней). Не утвержденные им меры утрачивают силу немедленно.
Президент — верховный главнокомандующий. Он назначает офице ров. С одобрения сената назначает членов Федерального верховного суда, генерального прокурора, генерального атторнея, членов Суда сче тов, председателя Центрального банка и некоторых других высоких должностных лиц, часть членов Совета республики. Президент представ-
554
ляет парламенту перспективные многолетние планы, председательствует в Совете республики и в Совете национальной обороны, объявляв войну и заключает мир (в обоих случаях с утверждения Национального конгресса). Он может делегировать свои полномочия нижестоящим должностным лицам, но соблюдая пределы делегирования, т.е. тот объем полномочий, который предоставлен ему самому. Президент присуждает почетные звания, отличия, награды.
Президент несет ответственность за преступления, направленные против существования федерации, против осуществления гражданами своих конституционных прав, против поддержания мира, а также за вос-препятствование принятию законов и судебных решений. В 1993 г. в порядке импичмента за взяточничество и другие преступления был отре шен от должности и затем предан суду президент Ф. Колор.
Наряду с вице-президентом и министрами президенту помогают в работе два важных совещательных органа: Совет республики и Совет национальной обороны. В состав первого входят: вице-президент, пред седатели обеих палат парламента, лидеры парламентского большинства и оппозиции в обеих палатах, министр юстиции, шесть известных граж дан, два из которых назначаются президентом, два — палатой депутатов и два — сенатом на 3 года (переназначение не допускается). Совет наци ональной обороны включает вице-президента, председателей обеих палат парламента, министров юстиции, внешних сношений, планирова ния, военного министра. Совет республики и Совет национальной оборо ны обсуждают вопросы национальной безопасности, обороны, дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения, при вмешательстве федерации в дела штата (штатов). Кроме того, Совет республики обсуждает вопросы стабильности демократических институ тов. Совет национальной обороны занимается вопросами военного ха рактера.
Под общим руководством президента работает огромный государст венный аппарат. Кадровые чиновники несменяемы, уволить чиновника можно лишь при нарушении им закона, достижении пенсионного возрас та (обязателен выход на пенсию в 70 лет), при заболевании, которое препятствует выполнению служебных обязанностей.
§ 7.Судебная власть
В отличие от конституций других стран, которые содержат краткие положения о судебной системе, а в большинстве случаев упоминают лишь о высших судебных органах и о некоторых принципах правосудия или даже совсем не говорят об организации судебной власти, конститу-
555
ция Бразилии подробно регулирует судебную систему федерации и устанавливает, что в штатах суды должны строиться по такой же модели. Поэтому рассматриваемая ниже федеральная система судов в известной мере повторяется и в штатах (на ином уровне). Как и в США, в Бразилии существуют две судебные системы — федеральная и штатов, но они едины и более централизованы. В основе каждой системы лежат принци пы административной и финансовой автономии судебной власти.
Судебная система федерации и судебная система штатов включаю! общие суды и несколько видов специальных судов. Общие суды в феде рации — это Федеральный верховный суд, Высокий суд правосудия, суды в федеральных судебных округах и территориях, другие общие суды. Специальные федеральные суды — суды по трудовым делам, из бирательные суды, военные суды и др. Вступление в должность феде рального судьи осуществляется в результате публичного конкурса, в котором участвует организация адвокатов Бразилии. Судьями и прокуро рами могут быть назначены лица, имеющие 10-летний опыт юридической практики. Федеральный верховный суд, другие высшие суды (в том числе и специальные) имеют организационные права по отношению к низшим:
они вправе изменять число низших судов и число их членов. Администра тивные и дисциплинарные вопросы судебного корпуса решает особый орган — магистратура. Суды финансируются по особой статье бюджета, распределение средств в пределах этой статьи осуществляется самими судебными органами.
Высший орган судебной власти — Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов, выбираемых президентом из списка 30—50 канди датов и назначаемых им с согласия сената. Помимо осуществления кон ституционного контроля Федеральный верховный суд рассматривает не которые дела по первой инстанции: против иностранных государств, уго ловные дела против высших должностных лиц, политические преступле ния, дела, возбужденные против федерации, штатов, территорий; он на значает наказания президенту и вице-президенту (после импичмента), судит членов Национального конгресса, министров, генерального проку рора, членов других высших судов, Суда счетов, глав дипломатических миссий за границей. В качестве первой инстанции он рассматривает также споры между федерацией и штатами, между международной орга низацией и штатами, а также некоторые дела в порядке хабеас корпус и хабеас дата, споры о подсудности между судами. Федеральный верхов ный суд является кассационной инстанцией: он проверяет уголовные дела, рассмотренные федеральными судами, и может аннулировать ре шения окружных федеральных судов (судов федеральных судебных ок ругов).
556
Следующим звеном является Высокий суд правосудия. Он состоит не менее чем из 33 членов, которые назначаются президентом с согласия сената из числа опытных юристов: федеральных региональных судей и прокуроров не моложе 35 лет. Этот суд судит губернаторов штатов, судей, членов Суда счетов, разрешает споры о компетенции судов, о несоответствии актов местных органов федеральным законам, споры между административными и судебными органами федерации, рассмат ривает некоторые вопросы хабеас корпус. Иногда полномочия Федераль ного верховного суда и Высокого суда правосудия переплетаются. Высо кий суд правосудия является апелляционным судом.
Региональные суды осуществляют судебную власть на территориях специальных судебных округов. Они рассматривают дела по первой ин станции, в том числе дела, в которых одна из сторон — федерация или ее должностные лица, а также выступает в качестве апелляционной инстанции по отношению к нижестоящим судам.
Низшая инстанция федеральных судов — федеральные судьи, рас сматривающие большинство уголовных и гражданских дел по первой инстанции по федеральным законам и законам штатов.
Наконец, следует низовое звено — федеральные судьи в штатах. В пределах штата может быть несколько судебных округов, но чаще один. Эти судьи рассматривают по первой инстанции незначительные уголов ные и гражданские дела.
На федеральном уровне действует разветвленная система специаль ных судов. Это суды по трудовым делам (Высокий трудовой суд, регио нальные трудовые суды), которые назначаются президентом республики с согласия сената. Действует особая система избирательной юстиции:
Высокий суд избирательной юстиции, члены которого назначаются по долям Федеральным верховным судом, президентом и Высоким судом правосудия, региональные избирательные суды и судьи избирательных судов, наконец, советы или хунты избирателей как низшее звено; имеют ся военные суды — Высокий военный суд, назначаемый президентом с одобрения сената, региональные военные суды и судьи.
У штатов, как отмечалось, существует система своих общих и специ альных судов. В числе общих судов — суды правосудия, суды первой инстанции, мировые судьи; в числе специальных — трудовые суды и др. Для рассмотрения уголовных преступлений созданы суды присяжных. Конституция закрепляет некоторые принципы судебного процесса:
состязательность, суд присяжных, право обвиняемого на защиту, отдель ные гарантии, связанные с осуществлением правосудия (хабеас корпус, хабеас дата, судебные приказы и др.).
557
В конституции есть специальный раздел о прокуратуре. Она осу ществляет, как гласит конституция, «юрисдикционную функцию госу дарства», имеет целью защиту демократического режима, интересов об щества и личности. Прокуратура — единая система под централизован ным руководством генерального прокурора. Она включает федеральную прокуратуру, трудовую прокуратуру, военную прокуратуру, прокурату ру федерального округа и территории (в настоящее время территории не сохранились), прокуратуру штатов.
§ 8. Бразильский федерализм
Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положе нию округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Брази лия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муници пий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также при близительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.
Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе кон цепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на прак тике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в рас ширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в кон ституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе вы ражается в организации федерации, в концепции федеральной интер венции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.
При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов веде ния с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы, компетенции: исключительная компетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муници пий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального
558
округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их норма тивные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о ком петенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную феде ральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предме там ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.
Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, неко торые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесе ны гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сфе рой исключительного федерального законодательства.
Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, му ниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственнос ти; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обес печение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляет ся дополнительным законом.
Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и феде рального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.
В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собст венность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные бо-
55П
гатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природ ных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, пред назначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназна ченные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция ус танавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.
Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законо дательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов). Конститу ция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законода тельные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти огра ничения относятся и к судам: суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управления штаты могут создавать внут ренние округа, другие территориальные единицы.
Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы ут верждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение:
участия населения при изменении территориального деления не предус матривается.
Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно кон ституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями.
Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в следующих восьми случаях: для обеспечения целостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозы публичному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демо кратического режима, прав человека), защиты муниципальной автоно мии, исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев
560
непреодолимой силы). Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе влас ти штата), Федерального верховного суда или генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частнос ти, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Сове те республики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такие полномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относит ся к совместным полномочиям палат парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти пар ламент.
§ 9. Местное самоуправление и управление
Конституция Бразилии не содержит детальных положений об адми нистративно-территориальном делении страны, о местных органах само управления. Она лишь называет муниципии, предоставляя им право самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а также определяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальные вопросы решаются конституциями и законодательством штатов.
После вступления в силу федеральной конституции 1988 г. некото рые штаты приняли новые конституции. Как и федеральная конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органов на местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2—4 года предста вительные органы, (собрания, хунты), которые на своих сессиях прини мают программы местного развития, местный бюджет. Вопросами управ ления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняю щий решения местных советов (принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию — обеспечение порядка, управле ние полицией и др. Префект является председателем местного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данной муници пии (после избрания он утверждается в этом качестве). Подобно феде ральной интервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, но также в определенных конституциями штатов случаях.
561
Огромную роль в управлении местными, да и не только местными, делами в Бразилии играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (в Бразилии есть поместья больше некоторых европейских государств). Именно латифундисты на правляют, по существу, всю деятельность управления на местах.
В поселениях индейских племен их органами являются традицион ные собрания племен, советы племен (старейшин), избранные собра ниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не администрации штатов.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие . . .....
ОБЩАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Глава 1. Конституционное право зарубежных стран: отрасль
права, наука, учебная дисциплина ............. 10
§ 1. Конституционное право—отрасль права ......... 10
§ 2. Наука о конституционном праве зарубежных стран ... 19
§ 3. Конституционное право зарубежных стран — учебная
дисциплина........................... 25
Глава 2. Конституции зарубежных стран .... 27
§ 1. Понятие и значение конституции ... . 27
§ 2. Сущность и содержание конституции 30
§ 3. Разработка, принятие и изменение конституции 35
§ 4. Виды конституций ............ 40
§ 5. Институт конституционного контроля . . 43
Глава 3. Основы правового статуса личности . 49
§ 1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус
личности ................. 49
§ 2. Институт гражданства ......... 53
§3. Конституционный принцип равноправия граждан . .59
§4. Социально-экономические права ... 62
§ 5. Политические права .......... 72
§ 6. Личные права и свободы ................... 77
§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных
общностей ........................... 81
§ 8. Конституционные обязанности личности ......... 83
§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения
выполнения конституционных обязанностей ......... 84
§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного
положения ............................. 86
Глава 4. Конституционные принципы экономической, социаль ной, политической систем и духовной
жизни общества . . 88
§ 1. Конституционные принципы экономической структуры об щества ............................... 89
§ 2. Конституционные положения о социальной структуре об щества ............................... 94
§ 3. Конституционные принципы политической системы ..... 95
§ 4. Конституционные принципы духовной жизни общества . . 100
Глава 5. Правовое регулирование создания и деятельности по литических партий,
бщественных организаций и дви жений ................................. 101
§ 1. Основы и пределы правового регулирования обществен ных объединений ........................ 101
§ 2. Правовое положение политических партий ......... 103
§ 3. Правовое положение объединений социально-экономичес кого и культурного характера ................. 116
Глава 6. Основы организации государственной власти ....... 122
§ 1. Государственная власть как институт конституционного
права ............................... 122
§ 2. Разделение властей ....................... 128
§ 3. Единство государственной власти .............. 132
Глава 7. Формы правления в зарубежных странах . ......... 136
§ 1. Понятия формы государства и формы правления ...... 136
§ 2. Монархия ............................ 140
§ 3. Республика ............................ 143
Глава 8. Формы территориально-политического устройства го сударства .............................. 155
§ 1. Понятие территориально-политического устройства госу дарства и классификация его
форм .............. 155
§ 2. Унитарное государство ..................... 157
§3. Автономия ............................ 159
§4. Федерация ............................ 164
§ 5. Регионалистское государство ................. 176
§ 6. Конфедерации, содружества, иные политико-территори альные образования ....................... 177
Глава 9. Государственный режим в зарубежных странах ..... 179
§ 1. Понятие государственного режима .............. 179
§ 2. Классификация государственных режимов ......... 182
Глава 10. Голосование избирателей: выборы, отзыв, референдум,
народная законодательная инициатива ........... 191
§ 1. Понятие и принципы избирательного права ......... 191
§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выбо ров ................................. 201
§ 3. Голосование и определение результатов выборов . ..... 210
§ 4. Голосование об/отзыве избранного представителя ..... 225
§5. Референдум ........................... 227
§ 6. Народная законодательная инициатива ........... 232
Глава 11. Законодательная власть и ее органы ............. 235
§ 1. Понятие парламента и его структура ............. 235
§ 2. Правовое положение члена парламента ........... 242
§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат ...... 246
§ 4. Полномочия парламента .................... 250
§ 5. Порядок работы парламента .................. 256
§ 6. Законодательный процесс ................... 258
564
§ 7. Специальные парламентские процедуры ........ . 262
§ 8. Непарламентские формы осуществления законодатель ной власти ............................ 264
Глава 12. Исполнительная власть и ее органы ............. 266
§ 1. Понятие исполнительной власти ............... 266
§ 2. Глава государства ........................ 268
§ 3. Правительство .......................... 280
Глава 13. Судебная власть и ее органы .................. 295
§ 1. Понятие судебной власти ................... 295
§ 2. Судебные органы и судебные системы ............ 298
§ 3. Осуществление судебной власти ............... 305
Глава 14. Публичная власть территориального коллектива: орга ны местного самоуправления
и управления ....... 309
§ 1. Понятие местного самоуправления и управления . ..... 309
§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления . 312
§ 3. Органы общинного самоуправления и управления ..... 316
§4. Органы регионального самоуправления и управления ... 318
§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуп равления ............................. 319
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН
Глава 15. Основы конституционного права США 322
§ 1. Конституция США ...................... 322
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 325
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 326
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной
демократии ............................ 331
§ 5. Законодательная власть .................... 333
§ 6. Исполнительная власть ..................... 338
§ 7. Судебная власть ......................... 343
§ 8. Американский федерализм ................... 345
§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 346
Глава 16. Основы конституционного права Великобритании . . . . 349
§ 1. Конституция Великобритании ................. 349
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 351
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 352
§4. Правовое регулирование институтов непосредственной
демократии ............................ 356
§ 5. Законодательная власть .................... 357
§ 6. Исполнительная власть ..................... 362
§ 7. Судебная власть ......................... 366
§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление . . 368
Глава 17. Основы конституционного права Франции . ........ 371
§ 1. Конституция Франции ..................... 371
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 375
§ 3. Правовое регулирование 377
§ 4. Правовое регулирование
демократии ........ 378
§ 5. Законодательная власть 381
§ 6. Исполнительная власть . 387
§ 7. Судебная власть .................... 391
§ 8. Региональное и местное самоуправление и управления
Глава 18. Основы конституционного права Германии .... 396
§ 1. Конституция Германии ................. 396
§ 2. Основы правового статуса личности ........... 400
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . 403
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной
демократии .......................... 406
§ 5. Законодательная власть 408
§ 6. Исполнительная власть . 412
§ 7. Судебная власть ..... 414
§ 8. Германский федерализм .......... 416
§ 9. Местное самоуправление и управление . 418
Глава 19. Основы конституционного права Украины . . 420
§ 1. Конституция Украины ................... 420
§ 2. Основы правового статуса личности ........... 424
§ 3. Конституционное регулирование институтов непосредст-
венной демократии ..................... 428
§ 4. Правовое регулирование общественных объединений 431
§ 5. Законодательная власть ................ 433
§ 6. Исполнительная власть ................. 437
§ 7. Судебная власть и прокуратура ........... 440
§ 8. Местные органы государственной власти и местное само-
управление .............................. 442
Глава 20. Основы конституционного права Китая ........... 447
§ 1. Конституция КНР ........................ 448
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 451
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 454
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной
демократии ............................ 456
§ 5. Высшие органы государственной власти ........... 460
§ 6. Высшие органы,государственного управления ....... 465
§ 7. Органы суда и прокуратуры .................. 466
§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР ...... 468
§ 9. Местные органы государственной власти, государственно
го управления и общественного самоуправления ........ 470
Глава 21. Основы конституционного права Японии .......... 474
§ 1. Конституция Японии ...................... 474
§ 2. Основы правового статуса личности ............ 476
§ 3. Основы правового статуса общественных объединений . . 478
566
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной
демократии ............................ 481
§ 5. Законодательная власть .................... 483
§ 6. Исполнительная власть ..................... 488
§ 7. Судебная власть ......................... 491
§ 8. Местное самоуправление и управление ........... 492
Глава 22. Основы конституционного права Индии .......... 495
§ 1. Конституция Индии ....................... 495
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 499
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 500
§ 4. Институты непосредственной демократии .......... 503
§ 5. Законодательная власть .................... 505
§ 6. Исполнительная власть ..................... 507
§ 7. Судебная власть ......................... 511
§8. Индийский федерализм ..................... 512
§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 518
Глава 23. Основы конституционного права Египта .......... 520
§ 1. Конституция Египта ...................... 520
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 524
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 525
§ 4. Конституционные институты непосредственной демокра-
тии ................................ 528
§ 5. Законодательная власть ................... 529
§ 6. Исполнительная власть ..................... 531
§ 7. Судебная власть ......................... 534
§ 8. Местное самоуправление и управление ........... 535
Глава 24. Основы конституционного права Бразилии ........ 538
§ 1. Конституция Бразилии ..................... 538
§ 2. Основы правового статуса личности ............. 542
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений . . . 544
§4. Институты непосредственной демократии .......... 547
§ 5. Законодательная власть .................... 549
§ 6. Исполнительная власть ..................... 553
§ 7. Судебная власть ......................... 555
§ 8. Бразильский федерализм .................... 558
§ 9. Местное самоуправление и управление ........... 561
Книги издательства «Юристъ» можно заказать в фирме «Гардарик»
по адресу:
107005, Москва, ул.Ф. Энгельса, д. 3/5, стр. (ст. метро «Бауманская») Тел.: (095)267-3405. Факс: (095)267-8252
Санкт-Петербург, Васильевский остров, 1-я лини (здание Пединститута) Тел.: (812)213-4007
Учебное издание
ВЕНИАМИН ЕВГЕНЬЕВИЧ ЧИРКИН
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Учебник
Редактор Н.К. Воеводенко Художественный редактор Е.Ю. Молчанов Корректор О.Я. Верза Компьютерная верстка Г.С. Брудовской
ЛР ¹ 020653 от 28.10.92.
Подписано в печать 25.03.97. Формат 60 х 901/^. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 35, Уч.-изд. л. 36,6. Тираж 20000 экз. Заказ ¹ 1465
Издательство «Юристъ» 123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Можайский полиграфический комбинат» 143200, г. Можайск, ул. Мира, 93