Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление. 18
P.M. Романов
От редакции. В сентябре этого года в Москве состоялась юбилейная 100-я сессия Межпарламентского союза — одной из старейших международных парламентских организаций, которая содействует поддержанию мира и разви тию сотрудничества между народами, укреплению парламентских институтов. В Россию прибыли делегации парламентариев примерно из 140 стран для рас смотрения и принятия решений по актуальным вопросам политики, экономики, финансов, парламентаризма как такового. В предлагаемом материале показыва ется нелегкий путь становления законодательных органов в самой России. Наш парламент впервые появился в начале XX в. в период, когда Межпарламентский союз действовал уже более десяти лет и активно развивалось мировое движение за создание международных парламентских структур.
Институты представительной власти в России уходят своими корнями в глубь веков отечественной истории, так что было бы ошибочным считать российский парламентаризм искусственным явлением, чуждым природе на шей государственности. Парламентаризм в России возник не на пустом месте и не был "завезен" из чужих пределов, поскольку в ходе политических изме нений и исторического развития государства постоянно вызревали и дофор-мировывались основы представительства по типу парламентского. Вместе с тем путь отечественного парламентаризма нередко прерывался. Сложным он остается и сейчас. От нынешних представителей законодательной власти, по литических и государственных деятелей, от их слаженных и активных уси лий, от последовательного выражения парламентариями интересов и надежд избирателей будет зависеть судьба российского парламента на рубеже XX — XX вв. и в целом межпарламентского сотрудничества народов Содружества независимых государств, как отмечал Председатель Совета Федерации РФ Е.С. Строев (1).
ПЕРВЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Исторические начала практики решения наиболее важных вопросов поли тической и хозяйственной жизни "собором", сходом или собранием предста вителей были заложены в старину, когда в древней и средневековой Руси возникла и оттачивалась такая форма обсуждения общих дел и всенародного принятия решений, как вече. Некоторые ученые склонны даже рассматривать вече как попытку создать основания законодательной власти и первые прояв ления отечественного парламентаризма. Но это не так. Думается, более убе дительна точка зрения авторов двухтомной "Политической истории" России (2, с.22), полагающих, что на вече принимались решения по конкретным во просам, но не сами законы. Действительно, дошедшие до нашего времени источники показывают, что на общегородские собрания (вече в сельских ме стностях не было) выносились обычно совершенно определенные вопросы: выступать или не выступать в поход, приглашать или не приглашать кого-либо на княжение, прогнать или оставить неугодного князя) платить или не платить дань и т.п. Законодательные акты, в свою очередь, утверждались са-
РОМАНОВ Роман Михайлович, кандидат исторических наук, первый заместитель руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
мими князьями. "Русская правда" — первый свод древнерусского феодаль на ного права — принимался не на вече*, а, по всей вероятности, частично раз-ё рабатывался лично Ярославом Мудрым, позднее Ярославичами и Владими-l="t ром Мономахом. Возможно, к его составлению привлекались и самые про свещенные приближенные князей. Достоверно известно, что тогда князь со единял в своих руках нормативную, распорядительную и судебную власть.
В Московском государстве заметную роль в законотворческой деятельности играли Земские соборы, правда, вопрос об их количестве до сих пор остается открытым. Академик Л.В.Черепнин указывает на функционирование 57 собо ров, однако допускает, что их в действительности было больше. За основу классификации он берет принцип, кем и по какому поводу был созван собор, справедливо полагая, что именно эти положения как раз и определяют взаи моотношения самодержавия и сословий в сословно-представительной монар хии. На соборах принимались развернутые решения, имеющие силу закона (так, церковно-земский собор 1584 г. при царе Федоре Иоанновиче принял решение об отмене церковных и монастырских податных льгот — тарханов).
В 1611 г. под Москвой несколько месяцев действовал "Совет всея земли", составивший своего рода основной закон — "Приговор всея земли", приня тый Земским собором, который и выбрал временное правительство во главе с боярами и военачальниками (Д.Т.Трубецкой, И.М.Заруцкий, П.ПЛяпунов), ответственное перед Собором. Под контроль выбранных представителей Со бора была помещена и судебная, и административная деятельность этого пра вительства, сформировавшего центральный административный аппарат, ко торый воспроизводил систему высших государственных учреждений — прика зов. Это были Разрядный, Поместный, Разбойный приказы, ведавший каз ною Большой приход, были даже Дворцовый приказ и приказы территориальной компетенции — Четверти. Показательно, что основное вни мание законодателей было обращено на правовую основу распределения зе-124 мельных владений (2, С.52-57).
Заметное место в истории земских соборов занял Собор 1613 г., избрав ший на царство Михаила Федоровича Романова. В последующие несколько лет (1613 — 1622 гг.) соборы функционировали постоянно и к их помощи власти предержащие прибегали для объявления новых налогов (почти еже годно), упорядочения отношений с казачеством, материального обеспечения войска. Но после 1622 г. работа Земского собора была свернута. По мнению Черепнина, это свидетельствовало о развитии государства от сословно-представительной монархии к абсолютизму (3). В то время Собор так и не обрел государственно-правовой статус, хотя в ряде случаев он принимал дей ствительно фундаментальные правовые акты.
В 1649 г. Земский собор утвердил новый общегосударственный правовой кодекс — Соборное уложение. А четырьмя годами позже, в 1653 г., на Соборе был решен вопрос о воссоединении Украины с Россией. Один из последних соборов, 1682 г., принял решение об отмене местничества. В дальнейшем вся полнота власти вновь была сосредоточена в руках главы государства — царя. Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. Некоторые авторитетные исследователи (М.В.Клочков, В.Е.Якушкин, В.О.Ключевский и др.) усмотре ли в Земских соборах начала народного представительства.
В развитии этого института (особенно в 1613 - 1649 гг.) при желании можно увидеть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Разумеется, соборы не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова, более того, они существенно отличались даже от Генеральных штатов средне-
* До наших дней дошло более 100 списков этого документа, включенных в летописи и церков но-юридические сборники; древнейшим из них является Синодальный список, датируемый примерно 1282 г.
вековой Франции. Тем не менее, при укреплявшемся самодержавии Земские соборы все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов. Лишь к концу XVII ст. самодер жавная тенденция возобладала окончательно, и институт Земских соборов (как, впрочем, и церковных, которые тоже были особой формой осуществле ния идеи представительства в допетровской Руси) исчез из политической ис тории, но остался в памяти. Вплоть до революции 1905 г. идея земского со бора продолжала быть в России важным символом для самых разных полити ческих сил.
В политической системе XV — XVI вв. заметную роль играла Боярская ду ма, явившаяся преемницей княжеского совета, но со слиянием удельных рус ских княжеств в единое государство изменились ее состав и статус. В состав Боярской думы вошли, потеснив московскую знать, представители бывших самостоятельных княжеств, а статус определялся особой системой наследст венных гарантированных привилегий, закреплявшихся за определенным бо ярским родом и не подлежавших изъятию самодержцем, - местничеством, которого боярство добилось в результате упорной борьбы сначала с властью Великого князя, а затем и царя. Боярская дума, таким образом, обладала су щественной долей самостоятельности и политическим весом, нередко оказы ваясь в оппозиции к царю и его чиновной бюрократии. Эта оппозиционность особенно явственно проявлялась в периоды политических кризисов (начало царствования Ивана Грозного, Смута 1598 — 1613 гг., первый период правле ния Петра Великого).
При всей своей значимости и политическом влиянии Боярская дума все-таки имела статус законосовещательного, а не законодательного органа вла сти, работая по формуле "государь указал и бояре приговорили". Современ ные исследователи предпочитают определять эту думу в качестве высшего консультативного органа Московского государства, центра царской админи страции и суда (2, с.70). Вместе с тем, значение опыта Боярской думы в ис тории становления законодательной власти в России, пожалуй, больше всего состоит в том, что она не только служила органом, весьма существенно огра ничивающим всевластие монарха, но и была своеобразным механизмом сдержек и противовесов, которые возникали естественным путем в жизнедея тельности всех государств мира. Древняя Русь, средневековое Московское го сударство, Россия новейшего времени не были исключением. Система сдер жек и противовесов во взаимоотношениях между различными органами вла сти в политической истории нашего государства получила свое оригинальное развитие, причем Боярская Дума — одна из таких форм.
НЕКОТОРЫЕ ИДЕИ И ПРАКТИКА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В ХУШ - XIX вв.
С воцарением Петра 1 Боярская дума прекратила свое существование, а законодательство вновь оказалось в руках одного лица — на сей раз импера тора. В 1711 г. Петр 1 образовал Сенат — высшее административное учрежде ние, заменившее Боярскую думу, которому, в числе прочего, вменялась в обязанности подготовка различных законопроектов, что, однако, не превра щало его в законодательный орган. Законопроекты разрабатывались департа ментами, рассматривались группами сенаторов и чиновников, после чего они бывали представлены императору, вносившему в них свои соображения и подписывавшему документы, обретавшие тем самым силу законов.
И в дальнейшем мысль о необходимости специального законодательного учреждения не была отринута и постоянно присутствовала (в том или ином виде) в многочисленных проектах государственного реформирования после смерти Петра 1. Например, накануне не состоявшегося воцарения Петра II в высших кругах российского общества вынашивались различные варианты об новления государственного устройства. Среди обсуждавшихся проектов выде-
лялся разработанный В.Н.Татищевым и, вероятно, АД.Кантемиром. В усло-а виях династического кризиса Татищев предлагал избрание государя "обще-^ народьем", понимая под ним лишь дворянство. Считая, что издание законов ^ нельзя доверять одному человеку, он намечал создание в помощь монарху Вышнего правительства — Сената из 21 персоны и наряду с ним особого двухпалатного органа) который подразделялся бы на Высшее собрание (для рассмотрения важнейших дел) и Постоянное собрание (для их дополнитель ного обсуждения и исполнения) (2, С.130-131). Но этим благим намерениям по государственному переустройству не суждено было осуществиться даже частично.
Екатерина II начала свою деятельность с издания Манифеста о созыве де путатов в "Комиссию для сочинения проекта нового уложения" (1767 г.). Императрица подготовила "Наказ", с которым и выступила перед этими де путатами. Но работа Комиссии завершилась тем же нулевым итогом) что и прожекты Татищева. И после 203 заседаний в течение полутора лет Комиссия не выработала никакого нового уложения, продемонстрировав самые худшие стороны отечественных попыток наладить деятельность хоть какого-то "делегативного" органа власти, что в дальнейшем, вероятно, и вызывало у российских монархов с их окружением устойчивую аллергию к представи тельной форме правления.
В 1801 г. на престол взошел воспитанный в протолиберальном духе импе ратор Александр 1, при котором идея учреждения законодательного органа в виде парламента вновь вернула себе право на обсуждение. Инициатором вы ступил известный русский реформатор, человек неродовитого происхожде ния, но выдающихся дарований - М.М.Сперанский. Император поручил ему подготовить примерный план государственных преобразований. В "Общем обозрении всех преобразований", представленном Александру 1 к концу ок тября 1809 г., управление страной предлагалось осуществлять на основе раз-126 деления властей и участия общества в выборах, начиная с мельчайшей волос ти (2, с. 145). Далее, в течение года (в ознаменование 10-летия царствования) должны были быть последовательно сформированы: Государственный совет (верхняя палата российского парламента), переустроенные министерства, об новленная "судная часть". Затем собирались депутаты в Государственную ду му, что завершало устройство парламентской системы. Пирамиду государст венной власти венчал император, который сохранял за собой державную ис полнительную власть и право на законодательную инициативу (2, с. 163).
Государственный Совет собрался на свое первое заседание 1 января 1810 г. и продолжал работу вплоть до февраля 1917 г. Государственная дума не успе ла начать свою деятельность, так как Сперанский в результате придворных интриг был отправлен в отставку: становление парламентской законодатель ной власти вновь было отложено до лучших времен.
Хотя с начала XIX в. самодержавие все большее внимание обращало на за конодательство в качестве действенного средства управления страной, гово рить о примате права над произволом не приходилось. Деятельность само державной монархии в юридической сфере лишь несколько упорядочили су дебные уставы 1864 г. (4). Однако еще не могло быть и речи о форме правле ния, которая опиралась бы на законотворчество представительного органа.
Вместе с тем разработка основ парламентаризма в его российском вариан те не прекращалась, получив продолжение в сочинениях декабристов, осо бенно в "Конституции" Н.М* Муравьева и "Русской правде" П.И.Пестеля. Трагическое поражение восстания декабристов в 1825 г. на несколько десяти летий прервало эти изыскания, а Николай 1 запретил даже думать о парла менте.
Возобновление работ по осуществлению идеи о становлении российского парламентаризма относится к 1860-м годам. Царь Александр II на удивление последовательно и решительно провел ряд фундаментальных реформ, озна-
чавших частичную реализацию на деле принципа разделения властей. В ко роткое время были проведены реформы: крестьянская (Манифест и Положе ние об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.), земская, школьная и судебная (соответственно январь, май и ноябрь 1864 г.), реформа печати (апрель 1865 г.). Земская реформа означала узаконение представительной власти на местах (на уровне уездов и губерний), а судебная — наделяла само стоятельностью и независимостью суды.
Однако в отношении утверждения законодательной власти в форме парла мента на высшем уровне император-реформатор не решился на завершаю щий шаг. По инициативе министра внутренних дел П.А.Валуева был разрабо тан законопроект о создании при высшем законосовещательном органе — Госсовете — некой "нижней палаты" из представителей земств, избранных на губернских земских собраниях, а также из депутатов от национальных окра ин, наиболее крупных городов страны, посланных городскими думами или собраниями городских обществ. Лишь пятая часть от общего числа членов этой палаты была бы назначаема "высочайшей властью". Наряду с "нижней палатой", или "съездом государственных гласных", предусматривалось и функционирование "верхней палаты" — "Общего собрания Государственного совета", которое действовало бы на прежних принципах назначаемости (2, С.210). Но и данный законопроект встретил резкое сопротивления царя.
Убийство Александра 11 заставило свернуть любую деятельность по проек тированию путей становления представительной законодательной власти. В 1882 г. самодержавие окончательно отмежевалось от каких бы то ни было проектов введения представительных начал в систему органов центральной государственной власти России.
Несмотря на то, что в высших властных кругах идея парламентаризма да леко не всегда находила понимание и тем более поддержку, она все прочнее входила в общественное сознание образованной части России. Земская ре форма 1864 г. отозвалась в среде либеральной интеллигенции заметным энту- 127 зиазмом. Ее представители взяли на себя ответственность по губернскому, уездному и городскому управлению. Не получая сколь-нибудь ощутимого со действия со стороны императорской власти, они, тем не менее, с увлечением занимались новыми общественными делами, реализуя важные и нередко весьма масштабные проекты. Подобная политическая деятельность укрепляла веру в необходимость развития основ представительной власти на местах.
Организация представительной власти ограничивалась требованиями иму щих сословий, политические же интересы народа ни в их действиях, ни в сознании не находили сколько-нибудь существенного отражения. Они видели в народе не достойный внимания субъект политической деятельности, а лишь объект их заботы и старания.
И напротив, народ в качестве полноправного субъекта политической дея тельности получил признание у тех, кто со второй половины XIX в. стал ис поведовать западноевропейские социалистические теории, которые русские социалисты попытались "натурализовать" на отечественной почве. Россий ский путь к социализму А.И.Герцен и его продолжатели связывали с кресть янской общиной: в определенных механизмах ее функционирования они ус матривали возможность приобщения народа к государственному управлению и к активной политической жизни. Особенно эти надежды окрепли после отмены крепостного права и земской реформы. Освобождение крестьян с землей, полагал Герцен, было не чем иным, как социальным переворотом, приведшим к тому, что "сельская община оказалась впервые вовлеченной в социальное развитие огромного государства", "старосты, общинные судьи, сельская полиция — все избирается, и права крестьянина простираются уже далеко за пределами общины. Он является ее представителем на общегуберн-ских собраниях, в суде присяжных". Следующей мерой должен был быть со зыв "великого собора" с участием всех слоев населения без различия в их со-
циальном и имущественном положении. "Каково бы ни было первое Учреди-а тельное собрание, первый парламент — мы получим свободу слова, обсужде-^ ния и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться fct вперед" (цит.по: 2, с.332). Как видно, Герцен связывал первый российский парламент с прямым и полноправным участием народа — представителей сельской общины. Впрочем, наблюдая за деятельностью первых рабочих ор ганизаций на Западе, он приходит к выводу, что возможно создание своеоб разного парламента "четвертого" сословия.
Народное представительство как форма государственного правления на шло широкое отражение в трудах теоретиков такого социалистического тече ния в России, как народничество. ПЛ.Лавров, П.Н.Ткачев, Н.К.Михай ловский, Л.Г.Дейч, В.И.Засулич и другие одной из основных форм реализа ции социализма на практике видели представительную народную власть (Народная Дума — у Ткачева, съезд представителей рабочей России — у Лав рова, Учредительное собрание с последующим избранием представительных органов народной власти — у Дейча).
Идеи народно-предетавительной власти разрабатывали и марксисты: Г.В.Пле ханов, позднее перешедшие на позиции марксизма Дейч, Засулич и вклю чившийся в революционное движение в 1890-х годах В.И.Ульянов (Ленин). Вслед за К.Марксом и Ф.Энгельсом они предложили новый взгляд на госу дарство, власть, законодательство, отбросив многое из того, что разрабатыва лось их предшественниками, занимавшимися развитием идеи установления в России представительной власти.
ПЕРВЫЙ РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ
Царизм сопротивлялся введению в России парламентской формы законо дательной власти, что называется, до последнего. Парламент в России поя-128 вился лишь под воздействием революционных событий 1905 г., т.е. тогда, когда император Николай II и его окружение почувствовали: если они не пойдут навстречу народному требованию демократизации власти, то она во обще ускользнет из рук. Только 17 октября 1905 г. император подписал ма нифест, в соответствии с которым населению даровались "незыблемые осно вы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". В развитие этого по ложения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала, вместе с законодательными, и контрольные функции: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей". Подписывая ма нифест, Николай II с тяжелым сердцем признался, что дарует конституцию (2, С.426-427). В соответствии с манифестом была избрана 1 (Первая) Госу-1 дарственная дума, просуществовавшая всего неполных четыре месяца и по '. своему социальному составу оказавшаяся самой демократичной из всех Дум1 при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне — 45,5%, затем дворяне — 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона. ]
Российский "протопарламент", как бы мы могли определить его сегодня, 1 состоял из двух равноправных палат: нижней — Государственной думы nj верхней — Государственного совета. Видно, что за образец была взята распро-j страненная в мире двухпалатная парламентская система, возникшая столе-1 тиями ранее в Великобритании. Обе палаты получили право издания, изме-1 нения и отмены законов, но за исключением Основных законов, инициатива1 пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как1 и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом^
отлагательного вето), обладал правом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Но принципиально это означало утрату российским императором права диспенсации, т.е. права своим указом по частному делу отменить действие об щих законов, если они вступали в противоречие между собой. Статья 94 Ос новных законов определяла: "Доколе новым законом положительно не отме нен закон существующий, он сохраняет полную свою силу" (5). Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.
Однако новосозданный законодательный орган ни царя, ни его правитель ство не устраивал — еще до открытия сессии Думы царь издал указ о наделе нии Госсовета законодательными полномочиями и правом вето на законы, принятые Думой. Все-таки в России возник двухпалатный парламент, вместе с тем социально разнообразная Дума с первых же заседаний повела себя не вполне миролюбиво в отношении царя и его окружения и 9 июля 1906 г. бы ла распущена под предлогом, что депутаты "уклонились в непринадлежав шую им область". Все же принято считать, следуя высказанному еще в 1909 г. мнению видного правоведа проф. В.Ф.Залесского, что "1906 год ознамено вался насаждением в России западноевропейского парламентаризма" (6).
Но и Вторая Дума, просуществовавшая с февраля по июнь 1907 г., оказа лась малоуправляемой. Даже после уточнения избирательного законодатель ства, отдававшего отныне все преимущества состоятельным сословиям, эта Дума получилась еще "левее" первой. Социал-демократы, отказавшись от тактики бойкота, получили 65 мест (всего левые партии завоевали 222 манда та — 43%), а крайне правые потерпели на выборах сокрушительное пораже ние (председатель Союза русского народа Дубровин набрал лишь несколько десятков голосов; см.: 2, С.439-440).
Третья и Четвертая Думы оказались сравнительно жизнестойкими по пре имуществу благодаря их составу, более лояльному к царской власти. А лояль ность была обеспечена за счет опять-таки измененного избирательного зако- 129 нодательства, блокировавшего оппозицию и раскрывавшего все створы для верноподданнических слоев.
При разработке правовых основ деятельности Госдумы правительственные структуры постарались, чтобы ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная (в отношении министров) функция изначально были ограничены. Над Думой был поставлен Госсовет, не пропускавший неугод ные правительству законопроекты; она была лишена права формировать пра вительство, которое было ответственно только перед монархом.
Поэтому если Государственную думу России начала нашего века и можно квалифицировать в качестве парламента, то парламента с более чем урезан ными правами. Монарх и его правительство удержали существенные полно мочия в сфере законодательства и важные рычаги давления на представи тельные органы, в т.ч. и средства пресечения их оппозиционной деятельно сти, а это в значительной степени предопределяло конфронтационный харак тер отношений между самодержавным режимом и Думой. Действия правительства по ограничению прав Госдумы, постоянные попытки ее пре вращения в некое законосовещательное представительное учреждение, созда ние для российского парламента "запретных зон" в сфере его полномочий и другие меры лишь усиливали сопротивление этого органа, расширяли круг оппозиционно настроенных депутатов и постепенно сводили на нет возмож ности делового сотрудничества ветвей власти, тем самым обостряя противо речия в системе государственного управления и все более ослабляя общие по зиции монархии в обществе.
В ситуации острых социальных конфликтов в своих охранительных — в 'отношении политического режима — усилиях царское правительство прово-1 дило репрессивную политику не только против радикалов, но и против срав нительно либеральных депутатских групп и партий, что выражалось в рос-
пуске парламента, нарушении депутатской неприкосновенности, отказе в а легализации партии кадетов, увольнении членов оппозиционных организаций ^ (и им сочувствующих) с государственной службы, подавлении оппозиции пу-t"t тем арестов и судебных процессов с приговорами вплоть до тюремного за ключения и каторги. Такие действия лишали правительство поддержки даже лояльно настроенных к власти депутатов в Думе. Нежеланием идти на ком промиссы с Думой, неумением налаживать конструктивное взаимодействие с ней на основе модернизационных проектов либерального толка, конечным разрывом отношений с представительной ветвью власти в 1917 г. монархиче ское правительство приблизило свое падение в феврале — марте того же года.
При всех структурных изъянах, не дававших Государственной думе стать полноценным парламентом западноевропейского типа, она все-таки сыграла положительную роль в формировании общероссийского института граждан ского представительства, что можно счесть позитивным результатом развития демократических тенденций в обществе. Для активной части населения Дума явилась и школой политической борьбы - ее учреждение и парламентская деятельность способствовали оформлению партий, а принцип гласности по зволял использовать думскую трибуну для критики внутренней и внешней политики правительства, осуждения его стремления к абсолютизации само державной власти и тем самым содействовать распространению демократиче ских настроений в обществе.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА
В послереволюционный период отечественной истории развивался совер шенно иной тип народного представительства — Советы. В период советской власти принцип разделения властей был отвергнут, тем самым государство отказалось и от парламентаризма европейского типа. Законодательные и i^n представительные институты (просуществовавший в 1917 — 1937 гг. Всерос--^- сийский Центральный Исполнительный Комитет, позднее - Верховный Со вет) съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парла ментаризма.
По своему устройству система Советов народных депутатов - единая от Верховного Совета СССР до сельского Совета — может быть классифициро вана как квазипарламентская, поскольку парламент (ВС) выступал как над стройка всей структуры представительных органов при его заметном влиянии на деятельность местной законодательной власти. В свою очередь, законода тельные функции Советов были ограниченными и порой просто формальными. Вместе с тем, этого нельзя сказать о представительной роли Советов, так как существовал вполне надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями. Немалым пороком советской системы были выборы в Советы всех уровней на безальтернативной основе - в строгом смысле слова этот процесс трудно назвать "выборами", ибо можно было только проголосо вать за рекомендованную "партией-государством" кандидатуру. Таким образом) при тоталитарном режиме формально единовластные Советы были в целом второстепенными элементами политической системы — они не располагали правовым потенциалом влияния на реальную жизнь общества.
В условиях подлинной демократизации Советы могли бы стать значимым фактором осуществления народовластия и каналом организации представиЧ тельной власти в обществе. И с началом перестройки во второй половине 1 1980-х годов произошел возврат к "раннесоветским" формам демократии; (Съездам народных депутатов, выбиравшим из своего состава членов палат j Верховного Совета СССР). Но это возвращение к якобы более демократиче ским формам парламентаризма носило поверхностный, почти неуправляемый j характер, который вел к ослаблению государственности, расшатыванию свя-1 зей между союзными республиками, развертыванию национал-сепара-1 тистских движений и в конце концов — к распаду Советского Союза.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
XX век для России — это время неоднократных попыток реализации демо кратической альтернативы организации общественной жизни. Последняя из таких попыток предпринята обновленной политической элитой России уже в наши дни, на излете столетия. После драматической развязки острого проти востояния различных сил в октябре 1993 т. эти усилия материализовалась в новой Конституции и новом для страны парламентском институте — Феде ральном Собрании Российской Федерации, которое является ее представи тельным и законодательным органом, состоящим из двух палат (Совета Фе дерации и Государственной думы).
Парламентаризм — это особая система государственного руководства об ществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы — парламент — должен обладать определенны ми качественными характеристиками, без которых парламентаризм не спосо бен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недоста точных) условий утверждения парламентской демократии как формы госу дарства, опирающегося на принцип народного суверенитета. В сегодняшней России указанные фундаментальные принципы конституционно признаны в 1993 г. и (с большей или меньшей полнотой и определенностью) применяют ся в государственном устройстве.
Вместе с тем парламентаризм — гораздо более комплексная система орга низации государственной власти, чем простое ее разделение или представи тельность: это и определенная шкала ценностей, включающая как общест венные) так и личностные приоритеты; это и господство закона, утверждение принципа верховенства права; это, наконец, наличие гражданского общества, 131 характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культу- — рой. Только при наличии всей совокупности данных предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма. Но и это еще не всё. Система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре государственного управления жизнью общества. А посему сущест вование представительного и законодательного органа - Федерального Соб рания (парламента) как такового — еще не означает введения на прочных ос новах парламентаризма.
К примеру, развитие полноценного парламентаризма, на наш взгляд, не мыслимо без правового оформления конституционной ответственности пра вительства перед парламентом, которая в действующем Основном законе имеет по преимуществу формальный характер. Согласно пункту "б" ч.1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной думы относится решение во проса о доверии Правительству. Тем самым нижняя палата Федерального Со брания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответ ственности за незаконные действия, наделяется возможностью выражать во тум недоверия правительству в целом. При этом Президент России "вправе не отправлять правительство в отставку не только при первом, но и при по вторном выражении недоверия правительству со стороны Государственной думы" (7), приобретая, в последнем случае, правр роспуска Думы (ч.З ст.117). По существу в нашей Конституции принцип ответственности Правительства перед парламентом условен и поставлен в зависимость от усмотрения Прези дента. Тем самым Правительство во многом сохраняет свое независимое поло жение по отношению к парламенту, так как его деятельность не обусловлена позитивной формулировкой обязательного доверия со стороны депутатов.
Тем не менее, в результате третьей попытки в России, не без противоре чий, все-таки начала складываться и постепенно совершенствоваться система
парламентаризма. Однако принцип разделения властей между законодатель ной и исполнительной сферами, к сожалению, и в конституционном плане, и в практическом отношении реализуется на основе дисбалансного подхода, что способно парализовать необходимые сдержки и противовесы, нарушить единство самой власти, породить конфликт между ее ветвями. Признавая фундаментальный характер этого принципа для становления парламентариз ма как такового) мы не вправе упускать из виду, что само такое разделение является не абсолютным) а скорее, релятивистским. И как бы ни была струк турирована государственная власть, как бы ни были обособлены различные по своему функциональному назначению ее "ветви", они должны взаимодей ствовать между собою таким образом, чтобы сохранялись генетическое един ство и цельность самого правления. Последнее достижимо только при сба лансированном разделении властных полномочий. Эта истина подтверждена не только теоретическими изысканиями, но и, что гораздо убедительнее, по литической практикой многих государств, в т.ч. и российского.
В частности, Конституция РФ (ст.95) определяет структуру и численный состав Федерального Собрания как постоянно действующего законотворче-ского органа власти с активной ролью в политической жизни общества. Двухпалатный парламент России призван соответствовать федеративному устройству государства. В этом смысле Совет Федерации как верхняя палата по принципам формирования, своему статусу и компетенции является непо средственным выражением федерализма, а Государственная дума как нижняя палата по способу избрания — представительным органом многонациональ ного народа. В Основном законе четко закреплены главные полномочия нижней палаты — федеральные законы принимаются образуемой путем выбо ров Думой, и такой подход соответствует мировой практике. Кроме того, со гласно Конституции (СТ.100), Совет Федерации и Государственная дума засе дают раздельно, работая как независимые палаты, парламента, и самостоя тельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Между тем палаты могут собираться совместно, но лишь в конституционно предусмотренных случаях.
Существенное значение имеет то обстоятельство, что законодательно пре- \ дусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой; подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности^ Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в Рос сии "тирании большинства", которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так наз. отлагательным вето1 Президента (ст. 107), что создает, практически, двойную структуру "сдержек" 1 по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате -Госдуме. Вместе с тем пределы компетенции палат российского парламента) двойная "подстраховка" системы сдержек и противовесов во многом отража ют определенную урезанность прав Федерального Собрания) сформировав шегося в ходе той борьбы, которая разгорелась междуразличными политиче скими силами в период 1991 — 1993 гг. и предшествовала принятию ныне1 действующей Конституции. И сегодня в России на разных уровнях сущест-1 вуют довольно влиятельные политические силы, которые не прочь если Hej отказаться от парламента как важнейшего демократического института) то1 превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. \
Таковы основные, с нашей точки зрения, конституционные рамки, в которых оформился и функционирует в настоящее время российский парламент. Но ин-j ституциональное описание не дает еще полного представления о парламентском1 процессе как таковом. Следует учитывать и другие, так сказать,"неправовые" со-} ставляющие, которые не в меньшей степени) чем конституционные установпе-1 ния„ влияют на дееспособность парламентских институтов.
НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ
Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в качественно новых ее характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократиче ское конституционное пространство. Россия провозглашалась демократиче ским федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление. С образованием Федерального Собрания свя зан новый этап становления парламентских традиций. Понятно, что этот процесс будет нелегким и длительным, поскольку, как уже говорилось выше, он предполагает формирование гражданского общества, демократической по литической культуры, многопартийной системы.
Рассмотрение исторической практики представительных органов власти России позволяет уяснить, каким сложным и нередко драматическим был отечественный путь к парламентаризму. Это обусловлено множеством факто ров, в т.ч. характером социально-исторического развития, национальными духовными традициями, опытом государственной жизни, геополитическими обстоятельствами, достигнутым на каждом этапе уровнем политической и правовой культуры и т.д.
Своеобразие российского варианта установления парламентской формы правления в заметной степени обусловливалось особенностями дореволюци онной и послереволюционной истории, многовековыми традициями само державия, а также опытом тоталитарного управления обществом. Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, от сутствие реальных прав и свобод личности, преимущественная ориентация государства на принудительно-силовые методы во внутренней и внешней по литике, сильнейшая централизация управления как такового, подавление инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов парламентаризации властных отношений в нашей стране. 133
Российской модернизации государственной власти изначально и по сей день присущи половинчатость, внутренняя противоречивость, непоследова тельность. Зачастую замыслы и проекты реформирования законодательных структур в России оставались лишь на бумаге, а заявленные преобразования не доводились до логического завершения или проваливались вовсе. За про грессивными нововведениями в этой области следовали периоды регресса, в ходе которых реформаторские "дары" отбирались обратно. Через определен ное время неудовлетворенные общественные потребности вновь порождали необходимость преобразований в системе властных отношений, но уже с не сколько более высокой, чем ранее, исходной позиции.
Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламент ского типа. Настоятелен и вопрос о разработке скоординированной государ ственной политики взаимодействия России с международными парламент скими организациями, в т.ч. Межпарламентским союзом. В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления полнокровного парламента как современной демократической формы государственного правления.
1. См.: Строев Е.С. От 1 Государственной думы к Федеральному Собранию России и парла ментам других государств СНГ. - "Вестник Межпарламентской ассамблеи", 1996, № 2 (13).
2. Политическая история: Россия — СССР — Российская Федерация. T.I. М., 1996.
3. Черепнин Л.В. Земские соборы Российского государства в XVI — XVIIв. М., 1978, С.391.
4. Великие реформы в России 1856 - 1874 г. М., 1992, с.39.
5. Основные государственные законы. — Свод законов Российской Империи. Изд. 1906 г. СПб., 1912.
6. Залесский В.Ф. Парламентаризм и его оценка на Западе. М., 1909, C.I.
7. См.: Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Российской Федерации — Конституционный строй в России. Вып. 2. М., 1995, с.7.