Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
17
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
Буличева Наталія Анатоліївна
УДК 336.12+347.73+351.741
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПОЗАБЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
12.00.07 –теорія управління; адміністративне
право і процес; фінансове право; інформаційне право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ –
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана у Національній академії внутрішніх справ України.
Науковий керівник
доктор юридичних наук, професор
Калюжний Ростислав Андрійович, Національна академія внутрішніх cправ України, начальник кафедри теорії держави та права.
Офіційні опоненти:
доктор юридичних наук, професор Савченко Леся Анатоліївна, Національна академія державної податкової служби України, декан юридичного факультету (м. Ірпінь);
кандидат юридичних наук Доля Людмила Миколаївна, Міжвідомчий науково-дослідний центр при Координаційному комітеті по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, старший науковий співробітник (м. Київ).
Провідна установа –Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра конституційного та адміністративного права.
Захист відбудеться “14” квітня 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 01135, м. Київ, пл. Солом’янська, 1.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (01135, м. Київ, пл. Солом’янська, 1).
Автореферат розісланий “10” березня 2004 р.
Учений секретар
спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук’янчиков
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. З набуттям незалежності Україна почала формувати нову національну правову систему. Одним з результатів впровадження заходів державно-правової реформи є відповідні зміни у бюджетній політиці України, серед яких переорієнтація пріоритетних напрямів фінансування державних органів: адміністративна реформа визначила нову роль держави у суспільстві - спрямування завдань державних органів виходячи з їх соціального значення. Соціальний підхід, який передбачає мінімізацію державного контролю за співіснуванням громадян поряд з гарантуванням забезпечення основних прийнятих суспільством засад, знайшов своє відображення у виникненні інституту державних послуг. Поряд з соціальним аспектом надання платних послуг державними установами населенню стоїть дієвий механізм вирішення нагальної на сьогодні проблеми обмеженості бюджетного фінансування органів виконавчої влади, в тому числі органів внутрішніх справ. Забезпечення фінансування видатків на утримання органів внутрішніх справ за рахунок коштів спеціального фонду бюджету або так званих власних надходжень, з одного боку, підвищить рівень обслуговування населення, з другого - дозволить якісно покращити виконання підрозділами органів внутрішніх справ оперативно-службових завдань.
Протягом останнього десятиріччя в Україні було прийнято ряд важливих нормативно-правових актів, що склали основу бюджетного устрою та бюджетного процесу. Бюджетні відносини з формування, розподілу та використання власних надходжень бюджетних установ врегульовані, здебільшого, на рівні підзаконних нормативних актів. Багато аспектів позабюджетної діяльності бюджетних установ виходять за межі бюджетного законодавства та зачіпають цивільно-правові норми функціонування суб’єктів господарювання.
Теоретичною основою дослідження слугували праці вчених у галузі теорії управління, адміністративного, фінансового права, зокрема, українських: В.Б. Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М. Бандурки, Д.А.Бекерської, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, Л.К. Воронової, А.В. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Л.М. Долі, Н.К. Ісаєва, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Є.Б. Кубка, М.П. Кучерявенка, В.М. Марчука, В.П. Нагребельного, Г.Д. Нечаєвої, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, О.П. Орлик, О.І. Остапенко, П.С. Пацурківського, В.П. Пєткова, Н.В. Пришви, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.Ф. Сіренко, М.М. Тищенко, Н.І. Хімічевої, В.Ф. Цвєткова; російських: А.М. Бабича, А.Б. Венгерова, О.Ю. Грачової, М.В. Карасевої, Б.М. Лазарєва, А.А. Максюти, А.В. Мацкевича, Л.Н. Павлової, Ю.О. Тихомирова, Г.О. Туманова та ін.
На сьогодні аспект правового регулювання позабюджетної діяльності бюджетних установ, в тому числі, органів внутрішніх справ є одним з найменш досліджених у науковому плані, хоча фрагментарне висвітлення проблеми має місце як в юридичних наукових статтях, так і в економічних виданнях. Зокрема, дослідження проблем діяльності бюджетних установ по залученню власних надходжень знайшло своє відображення у роботах С.В. Балдіної, В.І. Кравченка, М.Л. Коган, Н.А. Куфакової, О.Я. Лилик, Е.А. Максименкової, А.А. Марченко, М.Л. Пашкова, Т.М. Писаренка, С.В. Савинова, В.В. Сидоренко, Є.Д. Соколової, Н.А. Терентьєвої, П.В. Фіногєєва, І.Б. Фліта, О.О. Чечуліної. Разом з тим, відчувається недостатність фундаментальних комплексних досліджень матеріальних норм з визначення повноважень підрозділів органів внутрішніх справ щодо формування, розпорядження, оподаткування кожної окремої групи власних надходжень, а також процесуальних норм щодо складання, затвердження, виконання ними кошторисів в частині спеціального фонду та звітування. Для вітчизняної правової науки розробка положень щодо правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ на даному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, який має враховувати реалії сьогодення. Це вимагає вивчення досягнень української науки теорії управління, адміністративного, фінансового, цивільного права, узагальнення правового досвіду, аналізу та використання зарубіжного законодавства і відповідних міжнародно-правових актів на рівні дисертаційного дослідження.
Наявність неузгодженостей у законодавстві, недостатня розробленість положень щодо правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ, а також об’єктивна необхідність підвищення правового регулювання та поглиблення теоретичних досліджень законодавчого закріплення прав та обов’язків органів внутрішніх справ у відносинах з позабюджетної діяльності, що перебувають в процесі розвитку, обумовили вибір теми та структуру дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження базується на основних положеннях Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/2000. Дисертація виконана згідно з планами Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 р.р.) і Національної академії внутрішніх справ України (Основні напрямки наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 2000-2005 р.р.). Особливого наукового значення набуває зв’язок дисертаційного дослідження із Стратегією економічної та соціальної політики на 2000-2004 р.р., визначеною у Посланні Президента України до Верховної Ради України від 23.02.2000 р. № 276а/2000.
Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні стану правової регламентації позабюджетної діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ шляхом здійснення комплексного аналізу правовідносин, що виникають з приводу такої діяльності, та розробці рекомендацій щодо удосконалення правової бази, яка регламентує позабюджетну діяльність органів внутрішніх справ.
Досягнення цієї мети реалізовувалось через постановку і вирішення наступних завдань:
–розглянути економіко-правову природу власних надходжень установ та організацій бюджетної сфери, в тому числі органів внутрішніх справ;
–на основі вивчення теоретичних та практичних напрацювань з урахуванням передового досвіду, дослідити види, методи та особливості здійснення позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, динаміку їх розвитку за останні роки;
–дослідити сучасний економічний вплив позабюджетної діяльності на стабілізацію фінансово-економічного стану органів внутрішніх справ;
–проаналізувати поняття “фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності” бюджетних установ;
–визначити основні прогалини та протиріччя чинного законодавства щодо правового регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ та розробити шляхи їх усунення;
–встановити особливості організаційно-правового механізму порядку планування і затвердження обсягів надходження коштів спеціального фонду та їх використання;
–розкрити сутність та здійснити дослідження правового режиму регулювання повноважень органів внутрішніх справ по залученню та розпорядженню додатковими джерелами фінансування, отриманими в результаті позабюджетної діяльності;
–сформулювати основні напрями вдосконалення правової бази, що регламентує позабюджетну діяльність органів внутрішніх справ, та визначити критерії правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, та їх вдосконалення.
Предметом дослідження є організаційно-правові засади позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ та механізм правового регулювання цієї діяльності.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є наукові принципи та дослідницькі методи, які ґрунтуються на вимогах об’єктивного та всебічного аналізу процесів та явищ, що виникають при практичному використанні режиму позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження, дисертант застосовував сукупність різних методів. Основним був діалектичний метод пізнання соціально-правових явищ. Метод аналізу та синтезу використовувався при аналізі базових понять, зокрема, визначень “власні надходження”, “програмно-цільовий метод планування”. Для визначення та поглиблення понять (термінів) використовувався також логіко-гносеологічний метод. Соціологічний метод застосовувався в процесі накопичення наукової інформації про предмет дослідження, зокрема, при вивченні практики позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, офіційних, наукових та бібліографічних джерел тощо. Історико-правовий метод використано при розгляді становлення та розвитку відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ в Україні. За допомогою статистичного методу була розглянута динаміка надходжень коштів спеціального фонду у кошторисі МВС України та їх питома вага у загальній сумі кошторису МВС України та ін. Завдяки порівняльно-правовому методу визначено рівень розвиненості національного законодавства у сфері регулювання відносин з позабюджетної діяльності на предмет якості, системності, узгодженості. У роботі використані методи системного аналізу, прогнозування, структурний та ін.
Автор також дотримувалась принципу єдності конкретно-історичного та концептуального підходів при дослідженні об’єкта і предмета дисертаційної роботи, застосовувала спеціальні юридичні методи аналізу і тлумачення правових норм.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше досліджується правове регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, проводиться вивчення та обґрунтування основних напрямів вдосконалення нормативно-правової бази з метою усунення недоліків позабюджетної діяльності та визначення важелів і стимулів її поліпшення.
Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в наступних наукових положеннях:
–визначені економіко-правова природа власних коштів і особливості фінансових правовідносин, суб’єктами яких є органи внутрішніх справ, з приводу мобілізації і використання власних надходжень, дана їх структура та класифікація;
–проведено системне дослідження розвитку та стану правового регулювання позабюджетної діяльності бюджетних установ, в тому числі органів внутрішніх справ, за період становлення української державності, в результаті чого виявлені закономірності змін бюджетної класифікації, складових частин бюджету та бюджетного процесу;
–сформульовано авторське поняття “фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ”, а саме: “фінансові правовідносини з позабюджетної діяльності бюджетних установ –сукупність суспільних відносин, які у відповідності з правовими нормами виникають, змінюються та припиняються з приводу мобілізації та розпорядження бюджетними установами власними надходженнями, учасники яких наділяються відповідними взаємними правами і обов’язками та реалізуються шляхом державного примусу”;
– теоретично доведено, що адекватне нормативно-правове забезпечення позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ є невід’ємною та важливою умовою гармонійного розвитку системи МВС України в умовах фінансово-економічного і адміністративного реформування;
–розкрито правовий режим доходів бюджетних установ від позабюджетної діяльності на підставі дослідження організаційно-правового механізму формування та спрямування коштів спеціального фонду кошторису; визначений перелік рис, які встановлюють статус цих коштів при розповсюдженні на них принципів бюджетного фінансування;
–здійснено аналіз розвитку правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ за двома галузями права: цивільним та бюджетним, в результаті якого виявлені прогалини чинного законодавства у сфері визначення особливостей статусу установ, які фінансуються з бюджету, при здійсненні ними господарської діяльності, що ускладнюють залучення та використання бюджетними установами власних надходжень; розроблена модель та визначені основні напрями встановлення легальності повноважень органів внутрішніх справ у наданні платних державних послуг;
–розроблені пропозиції щодо обґрунтування практичного впровадження програмно-цільового методу використання коштів спеціального фонду бюджету;
–теоретично обґрунтовані напрями вдосконалення нормативної бази, які забезпечували б нові взаємозв’язки у бюджетному процесі з приводу позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ шляхом правового закріплення ключових матеріальних та процесуальних відносин.
Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю і новизною висвітлених у дисертації проблем, а також пропозицій щодо їх розв’язання. Сформульовані у дисертації наукові положення, висновки та пропозиції спрямовані на вдосконалення правового регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. Крім того, результати дослідження можуть бути використані для вдосконалення та юридичного нормативного закріплення додаткових видів і методів позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, вивчення економічних результатів її впливу на забезпечення правоохоронної діяльності, визначення організаційно-правових форм та вольової природи взаємовідносин з фізичними та юридичними особами при здійсненні позабюджетної діяльності.
Теоретичні дослідження дисертаційної роботи можуть використовуватися при підготовці лекційного курсу “Фінансове право”, особливо таких тем, як: “Правове регулювання державних доходів”, “Правове регулювання державних видатків”, “Правові основи кошторисно-бюджетного фінансування”.
Прикладне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані в подальшій законотворчій діяльності, зокрема при розробці та затвердженні законів України “Про Державний бюджет України”, удосконаленні Бюджетного кодексу України.
Викладені в роботі практичні висновки та рекомендації були враховані Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС України, а також при підготовці та доопрацюванні проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.
Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано і обговорено на кафедрі економічної безпеки Національної академії внутрішніх справ України. Основні положення дисертаційного дослідження викладено у доповідях на таких наукових конференціях: муніципальній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених за підтримки Київської міської державної адміністрації “Крок у майбутнє” (Київ, 2001 р.); міжвідомчій науковій конференції “Економічні злочини: попередження і боротьба з ними” (Київ, 2001 р.); науково-практичній конференції “Захист соціальних прав людини і громадянина в Україні: проблеми юридичного забезпечення” (Київ, 2003 р.).
Результати дисертаційного дослідження використовувались в навчальному процесі при проведенні занять зі студентами з курсу “Фінансове право”.
Публікації. Основні наукові положення дисертаційного дослідження знайшли відображення у чотирьох публікаціях у наукових фахових виданнях ВАК України та у тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура та обсяг дисертації визначена предметом, обумовлюється поставленою метою та сформульованими завданнями. Робота складається зі вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків, списку використаних джерел (203 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 207 сторінок, з яких 183 –основний зміст.
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні основи, а також інформаційна та теоретична бази дослідження, характеризується наукова і практична значущість одержаних результатів.
Розділ 1 “Теоретичні основи позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів і присвячений питанням дослідження теоретичних аспектів позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, обґрунтуванню необхідності удосконалення цього процесу.
У першому підрозділі “Сутність та класифікація власних надходжень органів внутрішніх справ” за результатами опрацювання літератури запропонована характеристика діяльності з приводу залучення та використання власних надходжень бюджетних установ. Аналіз проблем та ситуації, що склалася в Україні в ході державних реформ та побудови соціально-орієнтованої економіки з питань фінансового забезпечення функціонування органів внутрішніх справ, дозволяє зробити висновок про необхідність покращення стану обмеженості бюджетного фінансування життєво важливих видатків на утримання органів внутрішніх справ та соціальної захищеності їх працівників шляхом залучення додаткових фінансових ресурсів.
Обґрунтовано, що під час формування позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, без визначення зміни правового режиму “позабюджетних коштів”, неможливо визначити її сутність та прогнозувати розвиток. Доведено, що розповсюдження принципів формування, розподілу та використання бюджетних коштів на кошти, отримані в результаті позабюджетної діяльності, – це неоднозначний і об’єктивно зумовлений процес, спрямований на посилення контролю з боку держави за рухом фінансових коштів шляхом введення порядку їх прогнозування, планування, аналізу та звітності. Акцентовано увагу на важливості цього питання та запропонована характеристика розповсюдження принципів бюджетного фінансування на власні надходження бюджетних установ, а саме:
–принципу ефективності, що виявляється у раціональному використанні матеріальних, людських ресурсів при здійсненні позабюджетної діяльності;
–принципу цільового використання бюджетних коштів: бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;
–принципу обґрунтованості бюджетного фінансування, який полягає в формуванні кошторисів доходів та витрат окремих бюджетних установ і здійснюється відповідно до науково визначеної та економічно обґрунтованої структури та нормативів;
–принципу публічності та прозорості бюджетного фінансування, що реалізується через затвердження основних показників бюджетних витрат на утримання бюджетних установ у такій правовій формі, як прийняття Верховною Радою України щорічних законів України про Державний бюджет України, а також контроль за напрямами витрачання бюджетних коштів через прийняття Верховною Радою України рішення щодо звіту Кабінету Міністрів України про їх виконання кожним головним розпорядником.
Однією з невирішених проблем є встановлення критеріїв розмежування видів коштів спеціального фонду органів внутрішніх справ у складі державних та місцевих бюджетів. Для створення механізму такого розмежування дисертантом пропонується уточнення перерозподілу повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування на основі принципу субсидіарності. Результативність застосування принципу субсидіарності досягається при поєднанні таких умов, як передача відповідальності та функцій влади вищого рівня до нижчих, обмеження щодо централізованого втручання у їх фінансові справи, з умовами допомоги.
У другому підрозділі “Фінансові правовідносини з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ” –автором запропоноване тлумачення фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ як сукупність суспільних відносин, які у відповідності з правовими нормами виникають, змінюються та припиняються з приводу мобілізації та розпорядження бюджетними установами власними надходженнями, учасники яких наділяються відповідними взаємними правами і обов’язками та реалізуються шляхом державного примусу. Необхідність введення цього поняття обумовлена потребою окреслення меж нормативного регулювання в цій сфері.
Відповідно до сутності фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, спираючись на наукові дослідження Воронової Л.К., Карасьової М.В., Пацурківського П.С., а також світовий та вітчизняний практичний досвід здійснення позабюджетної діяльності, детально проаналізовано втілення у відносинах, що вивчаються, загальних рис фінансових правовідносин, серед яких зазначаються:
–визначені відносини фінансово-економічною діяльністю держави, тобто не тільки пов’язані, але й виникають та розвиваються виключно у сфері фінансової, економічної діяльності держави;
–публічність, яка виявляється через затвердження основних показників спеціального фонду кошторису системи МВС України у розрізі всього Державного бюджету України Верховною Радою України і, завдяки якій стає можливим забезпечити відповідальність при формуванні та розпорядженні власними надходженнями;
–одна з сторін фінансових правовідносин –держава, яка шляхом введення кошторисного планування, затвердження та звітності щодо коштів спеціального фонду встановлює жорсткий контроль та керування ними;
–імперативність, що сприяє спрямуванню власних надходжень бюджетних установ на загальнодержавні пріоритетні цілі;
–відносини набули рис, які виявляються у чіткому регулюванні їх появи, зміни та припинення лише за наявності відповідного нормативного акту;
–відносини з позабюджетної діяльності носять завжди індивідуальний характер, що дозволяє встановлювати конкретно визначені права і обов’язки їх учасників;
–майновий характер, зумовлений тим, що правовідносини з позабюджетної діяльності виникають з приводу грошових ресурсів; це визначає їх структуру та зміст.
Наведена характеристика надає змогу сформувати шляхи та механізми розвитку позабюджетної діяльності бюджетних установ.
Запропоноване дослідження правовідносин з позабюджетної діяльності як регулятивних та охоронних, складних фінансових правовідносин надало можливість обґрунтувати метод правового регулювання цих відносин –метод владних державних приписів. На думку автора, зазначений вище підхід з боку держави виправданий функцією управління державними коштами, коли припускає досягнення найбільш повного контролю над результатами фінансової діяльності кожної окремої її структурної одиниці, серед яких і органи виконавчої влади.
Одночасно особливістю відносин з позабюджетної діяльності виявлені характерні ним засади вільного волевиявлення сторін. З цього протиріччя на прикладі досвіду правового регулювання автором встановлюються прогалини чинного українського законодавства щодо регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. В результаті доводиться необхідність перегляду повноважень органів внутрішніх справ за нових економічних умов функціонування. Дисертантом пропонуються шляхи поєднання притаманного господарській діяльності, яка регулюється цивільним правом, добровільного характеру та властивого для бюджетних правовідносин імперативного волевиявлення. Проаналізовано, узагальнено й визначено проблеми ефективного здійснення позабюджетної діяльності, серед яких актуальною залишається відсутність нормативної регламентації передбачення у кошторисах бюджетних установ витрат на покриття збитків, спричинених замовниками платних державних послуг в результаті їх несплати.
У третьому підрозділі “Правове регулювання фінансових відносин з формування та розпорядження органами внутрішніх справ коштами спеціального фонду” – проаналізований стан та загальні тенденції розвитку нормативної бази, що регулює відносини з позабюджетної діяльності, засвідчує необхідність приведення у відповідність до практичної діяльності чинних законодавчих актів. Наголошується на доцільності закріплення основ позабюджетної діяльності бюджетних установ на рівні закону, що обумовлене, насамперед, потребою у нормативному окресленні сфери правового регулювання цієї діяльності, визначенні правового статусу, єдиних підходів у реалізації повноважень бюджетних установ по залученню та використанню коштів спеціального фонду бюджету, повноважень вищих державних органів щодо визначення політики ціноутворення, стандартів якості державних послуг, а також правового режиму їх власних надходжень. Закон повинен визначити єдину термінологію стосовно позабюджетної діяльності. Раціональне та адекватне правове визначення змісту правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ, чіткість та недвозначність формулювань, законодавче вирішення існуючих нормативних прогалин надасть позитивних результатів, які виявляться у юридичній (поведінковій) ефективності, тобто приведенні поведінки учасників означених відносин у відповідність до вимог правових норм.
Наведені заходи не вирішать усіх проблем позабюджетної діяльності бюджетних установ, але дозволять окреслити її легальність та легітимність.
Доведено, що важливим етапом удосконалення відносин по формуванню та використанню розпорядниками бюджетних коштів власних надходжень стало запровадження казначейського обслуговування виконання бюджету, в тому числі в частині спеціального фонду, головним результатом якого є раціоналізація державних витрат та підвищення ефективності управління державними ресурсами. Обґрунтована потреба у нормативному закріпленні певної децентралізації повноважень по формуванню та використанню коштів спеціального фонду.
Розділ 2 –“Основні напрями удосконалення правової бази позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ” –присвячений дослідженню особливостей правового регулювання відносин з отримання, розподілу та використання органами внутрішніх справ власних надходжень і на основі здійснення аналізу правового регулювання розробці пропозицій щодо удосконалення правової бази позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ.
У першому підрозділі “Особливості правового регулювання відносин з отримання, розподілу та використання органами внутрішніх справ власних надходжень” – здійснено чітке розмежування функцій та повноважень учасників фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, зведення їх в єдиний процес та єдину систему взаємостосунків. Проаналізовані види послуг, які здійснюються підрозділами органів внутрішніх справ на платній основі, визначені основні аспекти їх нормативного забезпечення.
Методологія формування системи відносин, що досліджуються, має ґрунтуватись на чіткому упорядкуванні матеріальних та процесуальних норм, які визначаються автором наступним чином: фінансові правовідносини, в яких приймають участь органи внутрішніх справ при здійсненні позабюджетної діяльності, представлені матеріальними правовідносинами, де реалізуються повноваження щодо отримання коштів спеціального фонду та їх використання, виходячи із структури джерел доходів та спрямування видатків бюджету, та процесуальними, в яких реалізуються повноваження щодо планування, затвердження, виконання та звітності по кошторисах кожної окремої установи органів внутрішніх справ в частині спеціального фонду.
З метою отримання максимальної ефективності від позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ необхідні подальші дії, спрямовані на удосконалення діючих взаємозв’язків. На нашу думку, покращання результатів у цій сфері діяльності можна досягти, забезпечивши найближчим часом вжиття таких правових заходів, на прикладі платних державних послуг:
– прийняття правовстановлюючих документів щодо переліку послуг, встановлення критеріїв їх визначення та розподілу послуг державного та місцевого рівнів;
– запровадження жорсткого державного регулювання тарифів на платні послуги;
– визначення порядку спрямування залучених в результаті надання платних послуг коштів;
– визначення юридичної форми встановлення прав та обов’язків (типових договорів) замовників та виконавців платних державних послуг;
– розробки рекомендацій, конкретних механізмів, системи оцінок, нормативів, які могли б використовуватись контролюючими органами для аналізу якості платних послуг.
Доведено, що позабюджетна діяльність органів внутрішніх справ створювалась не на ґрунті теоретичних висновків, а у зв’язку з запровадженням нових соціально обумовлених державних пріоритетів, а також з обмеженістю бюджетного фінансування органів внутрішніх справ для виконання відповідних функцій. Наданий змістовний аналіз статистики впровадження практики здійснення позабюджетної діяльності окремими службами системи Міністерства внутрішніх справ України, що свідчить про питому вагу коштів спеціального фонду кошторисів бюджетних установ поряд з асигнуваннями, виділеними з бюджету. Аналіз ситуації з питань здійснення позабюджетної діяльності органами внутрішніх справ є не тільки відображенням дійсності, але й важливою підставою для подальшого прогнозування поведінки її учасників з метою визначення можливих варіантів розвитку та шляхів усунення недоліків діючого процесу.
У другому підрозділі “Правові основи оподаткування операцій із здійснення позабюджетної діяльності” – досліджуються особливості оподаткування операцій з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ як неприбуткових організацій двома видами податків з юридичних осіб: податком на прибуток та податком на додану вартість, визначається система пільг щодо їх сплати. Приділяється особлива увага юридичній практиці вирішення протиріч законодавства України у цій сфері шляхом надання офіційних роз’яснень індивідуальними актами компетентним органом –Державною податковою адміністрацією України.
Третій підрозділ “Програмно-цільовий метод використання коштів спеціального фонду бюджету” – присвячений дослідженню процесуальних норм бюджетного права.
Дослідження порядку підготовки, розгляду та затвердження проектів кошторисів в частині спеціального фонду, їх виконання та звітності про виконання виявило, що цей процес потребує вдосконалення на всіх етапах бюджетного процесу шляхом реалізації програмно-цільового методу, що надасть змогу, зокрема, досягти:
–визначення пріоритетності цілей, на які спрямовуються власні надходження;
–перевірки правильності планування, їх доцільності та обґрунтованості;
–прозорості та ефективності використання власних надходжень бюджетними установами;
–локалізацію комплексно-цільових програм у бюджетному періоді;
–досягнення гнучкості при організаційній складності вирішуваних завдань.
Зауважено, що підвищенню контролю за мобілізацією та розпорядженням бюджетних установ власними надходженнями сприяє застосування Державним казначейством України касового виконання бюджету, завдяки чому забезпечується оптимізація процесу управління державними фінансовими ресурсами, перевірка законності їх одержання та використання, правильності, достовірності та оперативності звітності.
Доведено, що обраний шлях розвитку позабюджетної діяльності повинен відповідати меті її проведення та фактичній фінансово-економічній ситуації в країні. Тому подальший розвиток правового регулювання цієї сфери пропонується пов’язати із вишукуванням компромісу між гарантією держави права самостійного розпорядження доходами і майном від господарської діяльності бюджетних установ та завданням урядової політики щодо створення оптимальної системи оперативного управління та обліку державних коштів, в тому числі і коштів спеціального фонду бюджету, шляхом їх цільового використання.
У висновках дисертаційного дослідження викладені одержані автором найбільш важливі наукові і практичні результати, сформульовані конкретні пропозиції та рекомендації з урахуванням набутого досвіду України щодо вдосконалення правових засад позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ в контексті розв’язання поставленої проблеми.
2. Визначено новий статус доходів бюджетних установ від позабюджетної діяльності, доведено доцільність урахування цих надходжень у складі спеціального фонду бюджету, яке надасть можливість більш оперативного і повного їх обліку, раціоналізації та державній підконтрольності використання.
. Прогалини чинного законодавства України у визначенні статусу бюджетних установ у відносинах, які виникають, змінюються та припиняються з приводу здійснення ними господарської діяльності, потребують удосконалення нормативного регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ з урахуванням положень бюджетного та цивільного законодавства шляхом розробки спеціальних норм, які поєднали б властивий фінансовим відносинам владний принцип та притаманний цивільним відносинам добровільний характер.
. Визначені теоретичні засади методу правового регулювання фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ шляхом встановлення їх характерних ознак та запропоновані напрями вдосконалення нормативної бази.
. Вимоги часу потребують подальшого вдосконалення правового забезпечення надання платних послуг бюджетними установами, головними напрямками якого є досягнення раціональності залучення фінансових надходжень від надання державних послуг та забезпечення замовникам належного рівня якості таких соціальних і громадських послуг.
. У результаті системного вивчення правових засад позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ протягом останнього десятиріччя визначено поняття фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ, правил поведінки всіх її учасників та запропоновано шляхи вирішення існуючих нормативних прогалин, виходячи з правил побудови національної правової системи.
7. Запропоновано модель та визначені основні напрямки розширення повноважень органів внутрішніх справ у наданні платних державних послуг, що дозволить здійснювати державою належний нагляд за надходженням і цільовим використанням коштів спеціального фонду бюджету, та, одночасно, визначити певну свободу безпосереднім бюджетним розпорядникам коштів у розпорядженні власними надходженнями для підвищення ефективності їх використання.
8. Закріплення основ позабюджетної діяльності бюджетних установ потребує необхідності прийняття Закону України “Про позабюджетну діяльність та надання платних державних послуг бюджетними установами” з окресленням наступних положень:
–сфери правового регулювання цієї діяльності;
–визначення правового статусу суб’єктів правовідносин;
–єдиних підходів у реалізації повноважень бюджетних установ щодо мобілізації та розпорядження коштами спеціального фонду кошторису;
–чіткого розмежування функцій бюджетних установ щодо залучення груп власних надходжень, виходячи з прерогативи децентралізації такої діяльності;
–єдиних засад встановлення переліку платних державних послуг, їх тарифів та стандартів якості;
–юридичних форм взаємодії бюджетних установ з третіми особами при здійсненні позабюджетної діяльності;
–відповідальності за порушення правових норм, які регулюють позабюджетну діяльність бюджетних установ.
. Результати дослідження практичного впровадження органами внутрішніх справ діяльності по наданню платних державних послуг виявили потребу закріплення відомчими нормативними актами таких визначальних її напрямів:
–міжвідомчими наказами головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерства фінансів України запровадити критерії визначення порядку залучення та використання бюджетними установами власних надходжень;
–міжвідомчими наказами Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства фінансів України вдосконалити порядок та розробити критерії оцінки надання окремими службами органів внутрішніх справ платних послуг;
–передбачити в правах Міністерства внутрішніх справ України за погодженням з Міністерством фінансів України та Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України, встановлювати регульовані державою ціни на платні послуги, що надаються органами та підрозділами внутрішніх справ, у вигляді граничних рівнів цін (тарифів) або граничних відхилень від державних фіксованих цін і тарифів. Винятком з цього правила слід передбачити у формі міжвідомчого акту розробку положень з планування, обліку і калькулювання собівартості послуг, які надаються експертною службою, установами охорони здоров’я та навчальними закладами. Одночасно передбачити щорічну індексацію цін на платні послуги в залежності від рівня інфляції, встановленого Державним комітетом статистики України, виходячи з того, що поряд з підвищенням рівня цін в економіці, вартості державних послуг також притаманне підвищення;
–відомчими наказами Міністерства внутрішніх справ України, зареєстрованими в Міністерстві юстиції України, розробити типові договори на надання платних послуг органами внутрішніх справ, які б передбачали основні суттєві умови їх надання з врахуванням норм нового цивільного законодавства.
10. В результаті дослідження процесів планування, затвердження, виконання та звітності про виконання бюджетними установами кошторисів у частині спеціального фонду, сформульовані пропозиції щодо подальшого удосконалення та доповнення діючого порядку розроблення державних цільових програм. Розроблені пропозиції щодо подальшого впровадження програмно-цільового методу на всіх стадіях бюджетного процесу та можливості відстеження доцільності і ефективності використання власних надходжень.
Список опублікованих автором праць за темою дисертації:
1. Буличева (Бабенко) Н.А. Нові підходи до фінансування діяльності ОВС України // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ при НАВСУ. –. –№3. –С. 247–.
. Буличева Н.А. Правовий статус органів внутрішніх справ у відносинах з формування фінансових ресурсів та розпорядження ними // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. –. –№ 1. –С.205–.
. Буличева Н. Правова регламентація видатків бюджету як основного джерела фінансування органів внутрішніх справ // Підприємництво, господарство і право. –. –№ 4. –С. 39–.
4. Буличева Н.А. Правові засади фінансового забезпечення соціального захисту працівників ОВС // Науково-практичний збірник “Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених” журналу “Міліція України”. –. – №15. –С. 1–.
. Буличева (Бабенко) Н.А. Проблеми фінансування органів внутрішніх справ України в контексті державної соціально-економічної політики // Економічні злочини: попередження і боротьба з ними. Міжвідомчий науковий збірник / За редакцію А.І. Комарової, М.О. Потебенька, В.П. Пустовойтенка та ін. –Київ, 2001. –Т . 25. –С. 752–.
. Буличева (Бабенко) Н.А. Проблеми фінансування органів внутрішніх справ України в контексті державної економічної політики // Збірка тез доповідей учасників Муніципальної науково-практичної конференції студентів, аспірантів та молодих вчених за підтримки Київської міської державної адміністрації “Крок у майбутнє” (24 травня 2001 р., м. Київ) / Уклад.: Д.Е. Бенатов, Є.А. Дрок. –К.: НТУУ “КПІ”, 2001. –С. 13–.
. Буличева Н.А. Розвиток сфери державних громадських послуг як напрямок соціально-правових реформ в Україні (на прикладі послуг, що надаються населенню органами внутрішніх справ) // Захист соціальних прав людини і громадянина в Україні: проблеми юридичного забезпечення : Матеріали науково-практичної конференції. 30 січня 2003 р., м. Київ / За ред. Н.Б. Болотіної. –К.: “МП Леся”, 2003. –С. 193–.
АНОТАЦІЯ
Буличева Н.А. Правові засади позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. –Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія внутрішніх справ України. – Київ, 2004.
Дисертацію присвячено вирішенню теоретичних, методичних і практичних питань щодо позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, визначено правовий режим власних надходжень бюджетних установ, досліджено зміст фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ, доведено необхідність подальшого розвитку найбільш ефективного організаційно-правового механізму здійснення позабюджетної діяльності – надання платних державних послуг. Запропоновані основні напрями удосконалення законодавчого закріплення основ позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, розглянуті перспективи розвитку, визначені важелі і стимули підвищення її дієвості.
Ключові слова: бюджетні правовідносини, бюджет, розпорядники бюджетних коштів, позабюджетна діяльність, власні надходження, платні державні послуги, повноваження органів внутрішніх справ з надання платних послуг, програмно-цільовий метод.
АННОТАЦИЯ
Булычева Н.А. Правовые основы внебюджетной деятельности органов внутренних дел. – Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия внутренних дел Украины – Киев, 2004.
Диссертация посвящена исследованию правовых основ внебюджетной деятельности органов внутренних дел Украины, решению теоретических, методических и практических вопросов, которые касаются внебюджетной деятельности органов внутренних дел. Определен правовой режим собственных средств бюджетных учреждений, исследовано содержание финансовых правоотношений по внебюджетной деятельности бюджетных учреждений, обоснована необходимость дальнейшего развития наиболее эффективного организационно-правового механизма внебюджетной деятельности – предоставление платных государственных услуг. Предложены основные направления усовершенствования законодательного закрепления основ внебюджетной деятельности органов внутренних дел, определены условия и стимулы повышения её действенности.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена отсутствием теоретических разработок вопросов развития нормативно-правового регулирования внебюджетной деятельности органов внутренних дел, а также наличием несогласованностей в законодательстве, недостатков правового регулирования отношений во внебюджетной деятельности бюджетных учреждений. Научное обоснование теоретических и практических основ развития правовой регламентации внебюджетной деятельности бюджетных учреждений, комплексный анализ финансовых правоотношений, возникающих в связи с такой деятельностью, выявление особенностей и тенденций ее осуществления, разработка рекомендаций и направлений её усовершенствования были основной целью исследования. Проведенное исследование позволило решить следующие задачи:
1. Доказана необходимость становления внебюджетной деятельности органов внутренних дел, которая в ходе социально ориентированной государственной правовой реформы обеспечит повышение эффективности осуществления функций исполнительной власти путем предоставления государственных услуг, а также предоставит возможность получать дополнительный доход наряду с бюджетными ассигнованиями для наиболее действенного осуществления задач по охране гражданского порядка.
. Раскрыта экономико-правовая природа собственных средств бюджетных учреждений, исследовано содержание и особенности финансовых правоотношений, возникающих в связи с внебюджетной деятельностью органов внутренних дел.
3. Сформулировано предложение относительно нормативного закрепления полномочий органов внутренних дел, связанных с осуществлением внебюджетной деятельности, полученное в процессе изучения тенденций развития внебюджетной деятельности бюджетных учреждений с учетом обобщения зарубежного опыта, в частности относительно:
–необходимости закрепления основ внебюджетной деятельности бюджетных учреждений на уровне целостного и системного закона “О внебюджетной деятельности и предоставлении платных государственных услуг бюджетными учреждениями”;
–целесообразности нормативного регулирования путем принятия подзаконных актов –межведомственных приказов, устанавливающих относительно платных государственных услуг основные критерии оценки качества, порядок установления цен и тарифов, регламентирующие типовые формы (договора) закрепления прав и обязанностей участников правоотношений, связанных с предоставлением платных услуг и т.д.
4. Разработаны предложения по дальнейшему внедрению программно-целевого метода планирования привлечения и использования собственных средств на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит проследить обоснованность и рациональность распоряжения ими.
Ключевые слова: бюджетные правоотношения, распорядители бюджетных средств, внебюджетная деятельность, собственные средства, платные государственные услуги, полномочия органов внутренних дел по предоставлению платных услуг, программно-целевой метод.
ANNOTATION
N.A. Bulycheva. Lawful basis of out-budget activity of Internal Affairs agencies.–Manuscript.
The dissertation for obtaining the degree of Candidate of Sciences in Law. –National Academy of Internal Affairs of Ukraine. Specialization 12.00.07 Theory of Administration; Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law.– Kyiv, 2004.
The dissertation is devoted to the solution of theoretical, methodical and practical problems concerning out-budget activity of Internal Affairs agencies, defined the law regime of own revenues of budget bodies, and researched the contents of financial legal relationships of out-budget activity of budget bodies, proved the need of future development of more effective organizational legal mechanism of realization of out-budget activity –giving of paying state services. The main direction of improvements of legislative appointing of bases of out-budget activity of Internal Affairs agencies. The prospects of development are considered. The scale and stimulus of increasing its efficiency are defined.
Key words: budget legal relationships, budget, managers of budget costs, out-budget activity, own revenues, paying state services, authority of Internal Affairs agencies of giving of paying services, programme for special purpose method.