Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Характеристика и функции жалобы
Элементы жалобы
В отечественной административно-правовой науке была проделана большая работа по исследованию права жалобы гражданина. А.А.Плавильщиков, Д.М.Загряцков, Ю.М.Козлов, Л.И.Ратнер, В.В.Мальков, В.И.Ремнев в своих сочинениях показали развитие права жалобы в истории царской России и Советского государства, раскрыли его роль в защите субъективных прав и свобод граждан, подготовили научную основу для закрепления данного права на конституционном уровне в 1977 г. и подготовили базу для расширения судебной защиты прав граждан по их жалобам в союзных законах 1987-го и 1989-го годов, а затем в Законе РФ от 27 апреля 1993 г.
Однако, в юридической литературе, как дореволюционной, так и советской, посвященной анализу этого вопроса, между правом жалобы и понятием жалобы не проводилось четкой "демаркационной" линии. Бесспорно, эти понятия тесно связаны друг с другой, но они не представляют собой методологически нечто слитное и фактически относятся друг к другу, выражаясь образно, как купол к зданию. Исторически "право жалобы" как закрепленное в законе, как субъективное право, приходит позднее и придает жалобе как письменному документу завершенность и особые юридические процессуальные свойства.
Отметим, что названные выше авторы анализировали, главным образом, право жалобы как субъективное право и как фактор улучшения работы аппарата управления, но вскользь исследовали жалобу как социологическую категорию, имеющую сложное содержание и выполняющую ряд важных социальных функций. Даже такие ученые-административисты, как Д.М.Загряцков и В.И.Ремнев, написавшие обстоятельные работы о праве жалобы, не уделили достаточного внимания социологическому анализу понятия жалобы.
Думается, что отсутствие такого анализа обедняет само право жалобы, не позволяет наполнять весь объем этой категории соответствующим содержанием. Напротив, социологический анализ понятия жалобы, выявление всех элементов содержания жалобы и всех выполняемых ею социальных функций, придает праву жалобы новые "боевые качества", превращает данное право в своеобразный инструмент привлечения гражданином к ответственности должностного лица.
Социологический анализ понятия жалобы требует ответа главным образом на два вопроса: 1) из каких элементов складывается ее содержание; 2) какие социальные функции жалоба выполняет.
Представляется, что первым элементом содержания жалобы является ее фактологическая часть. Автор жалобы констатирует определенные факты, располагает их в определенном порядке, сообщает о них компетентному органу, требует рассмотреть эти факты и дать им оценку. При этом следует подчеркнуть, что содержанием жалобы являются специфические факты. Содержанием жалобы в отличие от заявлений и предложений является указание на конкретные факты нарушения со стороны того или иного органа или должностного лица прав или законных интересов жалобщика. Без таких фактов жалоба теряет качества жалобы, становится беспредметной (Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М., 1964. С. 26-27; Мальков В. В учреждение поступила жалоба. М., 1972. С. 15; Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления, М., 1955. С. 10).
В отличие от заявления или предложения, основанием которых могут быть как положительные, так и отрицательные действия, жалоба всегда имеет своим основанием действия (факты) должностного лица, которые оцениваются жалобщиком отрицательно. Отрицательная оценка, какая дается в жалобе ее автором излагаемым фактам и действиям, составляет другой весьма существенный элемент содержания жалобы, о котором в юридической литературе говорится расплывчато и невнятно. В жалобе всегда содержится несогласие с действиями должностного лица, с нарушением последним правовых и моральных норм. В известной степени такая отрицательная оценка имеет черты обвинения. С этой стороны жалоба напоминает - пуская отдаленно-обвинительное заключение. Как обвинительное заключение в уголовном процессе завершает предварительное следствие и формулирует его итоги, точно также жалоба, как процессуальный документ, завершает допроцессуальную коллизионную стадию "административной неправды", в процессе которой обиженный субъект обдумывал свое положение, взвешивал доводы "за" и "против", пытался договориться с должностным лицом и принял решение возбудить дело подачей жалобы, обвинив должностное лицо в незаконности его действий. Если в жалобе содержится убедительная аргументация и точные доказательства, то это усиливает отрицательную оценку, делает более весомым обвинение должностного лица в нарушении им закона, способствует формированию аналогичной оценки того органа, который будет рассматривать жалобу.
Жалобе свойственна не только отрицательная оценка, но также стремление пострадавшего гражданина устранить нарушение его субъективного права и восстановить нормальное положение вещей. Просьба или требование об устранении конкретных нарушений прав и законных интересов или препятствий, чинимых в осуществлении законных притязаний, является третьим обязательным элементом содержания жалобы (Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967).
Данная просьба или требование адресуется компетентному органу, наделенному соответствующими властными полномочиями и способному положительно для подателя жалобы решить его вопрос. Сам гражданин не в состоянии обеспечить себе эту защиту, т.к. не обладает государственно-властными полномочиями.
Отрицательная оценка и требование восстановить "правду" логически приводят в отдельных случаях к еще одному требованию, составляющему, правда, факультативный элемент содержания жалобы, - к требованию наказать виновное должностное лицо за совершение незаконных действий. Подобное требование гражданина, субъективные права или законные интересы которого были нарушены, можно понять: и чувство законности, и здравый смысл подсказывают ему, что "административная неправда" нарушает не только "его" право, но нарушает также объективное право, что нарушение субъективного права совпадает с нарушением норм действующего права.
Но требование наказания должностного лица может отсутствовать в жалобе. С точки зрения своего содержания жалоба может "окрашиваться" в разные тона и эмоции. Однако независимо от эмоциональной окрашенности обязательными элементами жалобы остаются отрицательная оценка обжалуемых действий администрации и требование гражданина восстановить нормальный порядок вещей.
После регистрации жалобы и принятия ее к рассмотрению эти элементы, имеющие к тому же обвинительный характер, способствуют возникновению особых правоохранительных управленческих отношений, в которых отрицательной оценке и требованию гражданина будет корреспондировать обязанность должностного лица подвергнуться оценивающему воздействию вышестоящего органа. Используя образное выражение М.А.Гурвича, можно утверждать, что "зеркальным отражением" отрицательной оценки и требования гражданина восстановить его субъективное право, заключенных в жалобе, будет "состояние ответственности" должностного лица (Гурвич М.А. Право на иск. М., 1978. С. 8).
Охарактеризованные элементы составляют содержание жалобы как социологической категории. В таком виде жалоба возникла давно и встречается в античном и феодальном государствах, представляя собой орудие самозащиты отдельного лица от притеснений "сильных мира сего". В исторической и юридической литературе иногда утверждается, что подача жалобы в феодальном обществе была запрещена и закреплена в законодательстве буржуазного государства. Это не совсем точное утверждение. В феодальном обществе обращение с жалобой в орган государства не было субъективным правом человека, но феодальное (дворянское) государство не запрещало подавать жалобы (челобитные), т.к. видело в них один из наиболее эффективных факторов контроля за деятельностью аппарата управления.
В Московском государстве ХVI-XVII веков в системе аппарата управления Челобитный приказ, куда подавались жалобы и просьбы, играл важную роль не только как контрольный и апелляционный орган правительства, который способствовал правильному функционированию простого и рационально устроенного аппарата управления. Челобитный приказ в известном смысле защищал вместе с тем права и интересы рядовых русских людей. Недаром Иван IV, поручая А.Адашеву руководство данным ведомством, говорил: "Поручаю тебе принимать челобитные от бедных и обиженных и разбирать их внимательно" (Адашев Алексей Федорович. - Энциклопедический словарь Брогкауз и Эфрон. Т. 1. СПб., 1890. С. 165-166. См. также: Ключевский В.О. Боярская дума древней Руси. Пг., 1919. С. 40).
Однако выдающиеся государственные деятели XVIII в., такие, как Петр I в России, Иосиф II в Австрии, Фридрих II в Пруссии, посмотрели на жалобу подданного с более широких позиций: не только как на личную "кляузу" и документ с важнейшей для государства информацией, но и как на особый процессуальный документ, который нуждался в юридическом обосновании. В абсолютной монархии XVIII в. жалоба (прошение) впервые находит законодательное закрепление, но не как субъективное право, а как просьба, специфическая информация, которая не налагала на государство соответствующих обязанностей.
Право жалобы
Законодательство французской революции закрепило право жалобы (право петиции), как одно из важнейших индивидуальных прав. С юридической точки зрения право жалобы означало, что: 1) само право жалобы является логическим и необходимым дополнением других материальных субъективных прав гражданина; 2) каждый гражданин имеет право не быть жертвою произвольного решения со стороны должностных лиц и имеет право обжаловать их незаконные действия; 3) означало гарантию, что жалобщик не будет преследоваться (Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 824).
Сделавшись субъективным правом, право жалобы дало толчок к возникновению в XIX веке в странах Западной Европы административной юстиции - особого вида судебной деятельности, связанного с защитой прав гражданина по его жалобе от необоснованных действий администрации. В России право жалобы, как субъективное право, было закреплено в законодательстве во второй половине XIX века. Главными вехами в истории советского законодательства о жалобах были: постановление VI Всероссийского чрезвычайного Съезда Советов от 10 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов", провозглашавшее право каждого гражданина республики обжаловать действия любого должностного лица; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб"; ст. 58 Конституции СССР, закреплявшая право граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов; Закон СССР от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" и Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан".
Необходимо отметить, что советское законодательство о жалобах граждан было направлено (особенно до середины 50-х годов) не столько на защиту прав и интересов советских граждан, сколько на обеспечение эффективного контроля за аппаратом государственного управления. Данная тенденция проявлялась также в том, что партийные и государственные власти поощряли написание анонимных жалоб и заявлений. Другая черта, характеризовавшая советское законодательство о жалобах граждан, заключалась в том, что до 1987 г. граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в законе. Закон СССР от 30 июня 1987 г. закрепил право граждан обжаловать в суде любые неправомерные действия должностных лиц, а закон от 2 ноября 1989 г. распространил данное право на коллегиальные решения.
В настоящее время в Российской Федерации основными актами, на базе которых строится работа по приему, рассмотрению и разрешению жалоб граждан на действия должностных лиц являются Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции от 4 марта 1980 г.) в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, и Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не только воспроизвел основные положения союзного закона от 2 ноября 1989 г., но пошел дальше в расширении судебной защиты прав граждан. В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоначальные действия (решения), которые: 1) нарушают права и свободы гражданина; 2) создают препятствия к осуществлению им прав и свобод; 3) возлагают на гражданина незаконно обязанность; 4) привлекают его к какой-либо ответственности.
Право жалобы - субъективное право гражданина Российской Федерации. Одно из достоинств брежневской конституции 1977 г. заключалось в том, что она прямо признавала данное субъективное право, указывая в ст. 44: "Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов". Конституция РФ 1993 г. закрепляет право гражданина на обращение в государственные и общественные органы, включая в него право на жалобу и, таким образом, затушевывая этот инструмент самозащиты и показывая его некий абрис. Зато данное право получило рельефное отражение в ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г., которая провозглашает: "Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу".
Благодаря правовой основе жалоба как социальная категория приобретает качества правового средства в ряду других средств государства, с помощью которых осуществляется контроль за работой личного состава государственного аппарата. Только в отличие от других средств (надзор прокуратуры, контроль вышестоящих и других государственных органов) данное средство может использоваться конкретным гражданином и, в первую очередь, - в собственных интересах. Как указывал Л.И.Петражицкий, наделение человека субъективным правом увеличивает многократно его энергию, обнаруживает в субъекте этого права способности и силы преодолевать самые трудные жизненные препятствия (Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1909. С. 305).
В юридической литературе, посвященной исследованию права жалобы (М.Д.Загряцков, Ю.М.Козлов, Л.И.Ратнер, В.И.Ремнев, В.В.Мальков), выделяются в основном две выполняемые жалобой функции.
Во-первых, при помощи права жалобы граждане получают возможность защищать свои законные права и интересы против какого бы то ни было административного произвола. Функция восстановления личных прав гражданина - важнейшая функция жалобы, превращающая ее в уникальное и универсальное (Загряцков М.Д.) орудие самозащиты гражданина. В конфликтной ситуации право обжаловать действия должностного лица оказывается для гражданина фактором, стабилизирующим его положение, орудием восстановления справедливости, которое предоставляет ему возможность решить спор в свою пользу, если правда и закон на его стороне.
Во-вторых, жалобы граждан не только представляют собой средство охраны и восстановления субъективных прав человека, но являются важным фактором совершенствования работы всего государственного аппарата и выработки правильных законодательных актов. Анализ жалоб помогает органам управления осуществлять более тесную связь с массами, полнее аккумулировать их опыт, знать их чаяния и мысли. В потоке жалоб всегда имеются общие моменты, просматриваются глубинные закономерности общественной жизни, которые орган исполнительной власти обязан зафиксировать, чтобы на их основе принимать оптимальные управленческие решения. Иначе говоря, каждая жалоба, будучи сигналом о недостатках в работе соответствующих государственных органов и их должностных лиц, является своеобразной формой контроля, "ручейком", несущим частицу важной информации и вливающимся в общий поток жалоб. В этом заключается другая важная функция жалобы, на которую в первую очередь обращали внимание авторитарные руководители от римских императоров до Генеральных секретарей ЦК КПСС. Недаром В.И.Ленин, указывая на эту функцию жалобы, говорил что "дельные жалобы имеют серьезное значение и приводят к серьезным результатам" (Ленин В.И. Полн. собр. соч. т. 50. С. 224).
Однако жалоба выполняет еще одну функцию - функцию привлечения должностного лица к ответственности самим гражданином, субъективные права которого нарушены.
Жалоба содержит в себе отрицательную оценку действий должностного лица, причем эта оценка открыто адресована компетентному органу, а через него - должностному лицу. При этом письменная жалоба несомненно имеет преимущества перед устной: это более выпуклая и выразительная отрицательная оценка действий должностного лица, которая "сохраняет непосредственное выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию, собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные эмоции" (Ратнер Л.И. Об усилении гарантий своевременного и правильного разрешения жалоб трудящихся. - Советское государство и право. 1959. N 9. С. 56).
Говоря о жалобе как инструменте привлечения к ответственности, ее можно сравнить в известной степени с обвинительным заключением. И жалоба, и обвинительное заключение содержат отрицательную оценку определенных действий, которая адресуется виновному лицу. Правда, обвинительное заключение предъявляется в интересах общего блага, жалоба с требованием отменить незаконный акт управления - в интересах самого жалобщика. Но также как за обвинительным заключением следуют показания обвиняемого и отрицательная оценка, содержащаяся в приговоре суда, также и за подачей жалобы следуют объяснения должностного лица и новая оценка со стороны государственного органа принятого этим органом решения. Жалобу, таким образом, можно рассматривать как своеобразный метод приведения в действие особого механизма ответственности в рамках реординационных управленческих отношений.
Жалоба как процессуальный документ приводит к процедуре, которая фокусирует на виновном должностном лице две оценки: одна идет "снизу" и заключена в жалобе, другая следует за ней и заключена в решении органа, который рассматривает жалобу и перед которым должностное лицо отвечает в дисциплинарном и служебном порядке.
Думается, что в этом процессуальном свойстве жалобы - приводить своеобразным способом механизм ответственности и подвергать действия должностного лица (органа управления) одновременно двум оценкам - и кроется разгадка того, почему жалоба ненавистна руководителям, злоупотребляющим властью и окрестившим ее в советский период словом "кляуза". Отрицательная оценка сверху неприятна, но естественна. Она воспринимается как нечто нормальное. Обвинение в некомпетентности и дурном пользовании властными правами "снизу" неестественно, более того, по мнению служащего - бюрократа, содержит черты не лояльного и даже наглого к нему отношения.
Роль жалобы как инструмента привлечения гражданином к ответственности должностного лица усиливается тем, что в ней дается точное наименование учреждений и должностных лиц, действия которых обжалуются. В этом плане жалоба характеризуется персональностью называемых в ней лиц, конкретностью обозначаемых действий, определенностью излагаемых фактов.
Административные жалобы и административные иски Специфической чертой права жалобы является то, что данное право определяет адресаты, т.е. называет органы государства и должностных лиц, куда и кому жалобы могут быть поданы. Каждый такой адресат образует канал обжалования. По российскому законодательству круг органов, учреждений и должностных лиц, куда можно обращаться с жалобой, достаточно широк. Это - вышестоящие органы исполнительной власти, органы прокуратуры, судебные органы, общественные объединения, их должностные лица. С этой стороны закон не ограничивает подателя жалобы и предоставляет ему широкие возможности. Но в целом конструкция ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. свидетельствует о двух основных каналах обжалования незаконных действий администрации: жалоба может подаваться в вышестоящие органы исполнительной власти и судебные органы. Эти два канала определяют два основных вида жалоб: 1) административные жалобы и 2) административные иски (жалобы - иски).
Административная жалоба - это жалоба, подаваемая в административный или контрольно-надзорный орган, это, как выражались в старину: "жалоба по начальству". Данная жалоба представляет собой единое понятие, но имеющее две стороны. Материально-правовая сторона жалобы заключается в ее основном элементе - в притязании потерпевшего гражданина к виновному должностному лицу. Это притязание опирается на субъективное материальное право, которое может существовать и без жалобы, если должностное лицо не нарушает прав гражданина. Но если право нарушено и потерпевший обращается с жалобой в административный орган, то предполагается, что его притязание к администрации обосновано, и данное предположение проверяется административным органом. Для этого гражданин обязан подать жалобу, т.е. предъявить требование к органу управления о защите права, - в этом состоит ее процессуальная сторона.
Административная жалоба - не исковое обращение. Она направляется не в судебный орган. Кроме того, само притязание в административной жалобе выступает в смягченной форме, скорее в форме просьбы. Родословная административной жалобы уходит к челобитной московского периода русской истории, которая как процессуальный документ сложилась во второй половине XVI в. и заключала в себе "формулу просьбы" и даже мольбы (Волков С.С. Лексика русских челобитных. Л., 1974. С. 93). Административная жалоба представляет собой форму, в которую облекается требование - просьба к административному органу о правовой защите субъективного права в области государственного управления. Говорить о полном отсутствии искового элемента в административной жалобе было бы неверно. Но исковой элемент здесь присутствует в рудиментарном, неразвернутом виде. Этим административная жалоба отличается от жалобы-иска, с которой гражданин обращается в судебный орган.
Административный иск или жалоба-иск представляет собой форму, в которую облекается требование потерпевшего гражданина к суду об отмене незаконного или неправильного решения администрации. Жалоба-иск во многом сходна с административной жалобой, но сходство это - внешнее. В административной жалобе исковой элемент содержится в недоразвитом виде. Подача административной жалобы не делает гражданина стороной, не обусловливает его личного участия я в административном процессе. "Жалобщик, - справедливо указывал М.Д.Загряцков, - как общее правило, не вырастает до положения стороны, он остается "просителем" (Загряцков М.Д. Административная юстиция и право. М., 1925, С. 30). Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным. Гражданин ждет решения по своей жалобе "сверху".
Напротив, подача жалобы-иска в судебный орган приводит к возникновению оригинального процессуального управленческого отношения: оно является правоохранительным и одновременно горизонтальным, в котором субъекты (гражданин - истец и должностное лицо - ответчик) противостоят друг другу как равные стороны. Истец ждет не "милости" сверху, а решения независимого и объективного органа. Гражданин, оспаривая действия должностного лица или органа управления, принимает личное участие в процессе, как сторона. Поэтому правовые нормы, закрепляющие право гражданина на жалобу-иск, закрепляет его право на административный иск. Право административного иска есть, таким образом, право гражданина на судебную защиту в случаях нарушения его субъективного права в области государственного управления. За то, чтобы жалобу гражданина на действия должностного лица в суд называть административным иском, выступает Д.Н.Бахрах и А.Т.Боннер, заявляющие: "В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе" (Бахрах Д.Н. , Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования. - Сов. гос. и право. 1975. N 8. С. 57).
Охарактеризованным двум видам жалоб соответствуют в правовой действительности два вида обжалования или два вида производств: производство по административным жалобам в административном органе и производство по административному иску в судебном органе.