Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 2
Вінницький національний технічний університет
Інститут менеджменту
Кафедра менеджменту та моделювання в економіці
Несен Л. М.
Опорний конспект лекцій
з дисципліни
«Державне та регіональне управління»
III КУРС
для студентів напряму підготовки 6.030601 – «Менеджмент»
Затверджено
на засіданні кафедри менеджменту та моделювання в економіці,
протокол № 5 від «15» жовтня 2013 р.
Вінниця 2013
ЗМІСТ ДИСЦИПЛІНИ
згідно освітньо-професійної програми
Змістовий модуль 1. Теоретико-методологічні та конституційні засади побудови державного та регіонального управління
Розділ 1. Теоретико-методологічні засади
державного та регіонального управління
Тема 1. Основи теорії державного управління
Соціальна природа поняття «державне управління», його мета та зміст. Державне управління як системне суспільне явище. Системні характеристики державного управління. Теорія систем та управління. Фундаментальні процеси управління: планування, організація, управління, зв'язок. Визначення моделі системи державного управління. Етапи формування моделі системи державного управління на основі системного підходу. Об'єкт державного управління та предмет вивчення.
Основні теорії державного управління: економічна теорія держави; теорія суспільного вибору (суспільний договір, «фіаско держави», мінімізація трансакційних витрат); теорія соціології (теорія держави, соціальна структура суспільства, соціальна мобільність, статус і статусні ролі); теорія менеджменту (теорія раціональної бюрократії, організовані структури управління, розподіл праці в управлінських структурах, державне адміністрування).
Еволюція дослідження предмета державного та регіонального управління. Державне та регіональне управління у системі суспільних наук, інші науки і галузі знань. Поняття, система та завдання державного та регіонального управління як навчальної дисципліни. Методи вивчення державного та регіонального управління. Мистецтво управління. Структура курсу «Державне та регіональне управління».
Тема 2. Державна влада та державне управління
Держава як суб'єкт управління суспільними процесами. Сутність сучасної держави. Основні риси держави. Категорія влади. Державна влада як складова державно-владного механізму. Поняття та сутність функцій державного управління. Види функцій державного управління. Реалізація функцій в державному управлінні: основні проблеми.
Державне управління як система, що розвивається. Рівні державного управління: загальнодержавне управління, управління на регіональному та місцевому рівнях. Суб'єкти та об'єкти державного та регіонального управління. Принципи державного управління, механізми їх прояву і використання.
Цілі державного управління, їх юридичне та ресурсне забезпечення. Функціональна структура державного управління. Сутність і класифікація функцій державного управління. Характеристика загальних (основних) та спеціальних (спеціалізованих) функцій. Допоміжні функції. Основні напрями діяльності в системі державного управління.
Поняття та класифікація методів державного управління. Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи, їх переваги та недоліки. Економічні методи та їх інструменти. Правові методи. Соціально-психологічні та неформальні методи впливу.
Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління. Унітарна та федеративна організація державного управління. Основи побудови організа ційної структури державного управління.
Моделі державного управління: світовий досвід. Структура державного управління у провідних країнах світу: інституційний, функціональний та організаційний аналізи; центральні, регіональні та місцеві органи управління, їх ієрархія, проблеми взаємодії. Використання зарубіжного досвіду державного управління у вітчизняній практиці.
Тема 3. Державне управління в окремих сферах суспільного розвитку
Державне регулювання економіки, його цілі, функції, об'єкти. Роль держави у розвитку підприємництва. Державне регулювання структурної перебудови національної економіки. Конкурентна та інноваційно-інвестиційна політика держави, методи та інстру менти. Засоби впливу на розвиток промислового і сільськогосподарського виробництва, сфери обігу і торгівлі. Управління зовнішньоекономічним сектором.
Особливості управління соціальною сферою. Соціальна політика держави: необ хідність, сутність, цілі та принципи. Основні об'єкти та складові політики. Моделі соціальної політики. Методи впливу держави на розвиток соціальних відносин. Основні напрями соціальної політики держави щодо економічно активного населення. Діяльність держави щодо вразливих верств населення. Формування системи соціального захисту. Завдання державного регулювання розвитку елементів соціальної інфраструктури.
Державне управління в адміністративно-політичній сфері. Політика як наука, мистецтво і вид діяльності. Види політики держави, їх цілі, принципи формування, інстру менти реалізації. Національна безпека та державне управління.
Специфіка управління у сфері культури та ідеології. Державне управління у сфері освіти, молодіжної політики, культури, науки, туризму, спорту, охорони здоров'я. Вплив держави на розвиток інформаційного простору, формування суспільної свідомості. Державне управління і сфера особистого життя людини.
Тема 4. Роль різних гілок влади у процесі державного управління
Система органів публічної влади. Законодавча влада в системі державного управління. Поняття, склад і структура парламенту, його повноваження. •
Державне управління і виконавча влада: поняття, співвідношення, взаємозв'язок. Роль виконавчої влади в управлінні. Види органів виконавчої влади та питання їх класифікації. Уряд і державне управління.
Судова влада у системі державного управління. Поняття і роль судової влади у суспільстві. Судові системи та судові органи. Здійснення судової влади.
Сутність і види контролю у суспільстві. Контрольна влада у системі управління, її органи та форми діяльності.
Особливості організаційної структури державного управління в зарубіжних країнах.
Тема 5. Державне управління на регіональному рівні
Регіональне управління: сутність, цілі та специфіка. Історичні форми управління регіональним розвитком. Державна регіональна політика та політика територіально-адміністративних органів. Роль'місцевого самоврядування у розвитку регіону.
Основні напрями регіонального управління: управління природно-ресурсним потен ціалом регіону, управління фінансовими, трудовими ресурсами. Вплив органів державної влади на промислове і сільськогосподарське виробництво в регіоні, функціонування регіональних ринків. Управління інноваційною діяльністю. Роль державного управління щодо розвитку соціальної інфраструктури регіону.
Механізми реалізації регіональної політики держави: інституційно-правові, організа ційні, фінансово-економічні, соціально-психологічні. Місцеві бюджети як фінансова основа соціально-економічного розвитку регіону. Державні та регіональні програми. Історичний досвід та особливості функціонування та управління територій із спеціальним статусом.
Регіональне управління та місцеве самоврядування. Поняття та суть місцевого самоврядування. Його основні ознаки та принципи, моделі управління. Роль органів місцевого самоврядування у розвитку регіону. Централізація та децентралізація влади.
Розділ 2. Конституційні засади побудови структур
державного управління в Україні
Тема 6. Система органів державної влади в Україні: конституційні основи їх функціонування, роль в управлінні
Історичний досвід державного управління в Україні. Конституційна модель розподілу влади в Україні. Верховна Рада та державне управління. Інститут Президента та державне управління. Органи виконавчої влади України: загальна характеристика, управлінські зв'язки. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади.
Центральні органи виконавчої влади. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Регіональні органи виконавчої влади.
Місцеве самоврядування у державному управлінні України. Проблеми функціо нування та напрями реформування.
Тема 7. Центральні органи виконавчої влади в Україні
Центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) у системі державного управління. Історія формування і функціонування. Організаційна структура та завдання ЦОВВ, їх права, компетенція, функції.
Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Історичний аспект формування уряду України. Структура та порядок формування Кабінету міністрів України. Функціональні повноваження членів Кабінету міністрів України. Секретаріат Кабінету міністрів України, порядок формування, повноваження. Відповідальність Кабінету міністрів України. Акти Кабінету міністрів України.
Міністерства України та їх повноваження. Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції.
Територіальні органи центральних органів виконавчої влади: права, компетенція, функції. Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління.
Тема 8. Регіональні органи державного управління
Місцеві державні адміністрації в системі державного управління. Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій. Повноваження, порядок формування та роботи місцевих державних адміністрацій. Структура місцевих державних адміністрацій, їх діяльність. Відносини місцевих державних адміністрацій у системі верти кальних та горизонтальних зв'язків.
Управління факультативними територіальними одиницями. Господарсько-правовий механізм діяльності територій із спеціальним статусом.
Тема 9. Місцеве самоврядування та його особлива роль у державному управлінні
Історичний аспект та конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні. Державна політика у сфері місцевого самоврядування. Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління. Сучасна система місцевого самоврядування в Україні: територіальна громада, представницькі органи місцевого самосамоврядування. Асоціації та інші форми добровільного об'єднання органів місцевого само врядування. Особливості здійснення самоврядування в містах Києві та Севастополі.
Всесвітня Декларація місцевого самоврядування, Європейська Хартія місцевого самоврядування та проблеми функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні.
Громадянин в державному управлінні. Поняття і основні характеристики громадянства. Права, свободи і обов'язки громадян: система закріплення. Взаємовідносини громадян і органів державного управління.
Змістовий модуль 2. Менеджмент органів державної влади та регіональних органів управління
Розділ 3. Менеджмент органу державної влади
Тема 10. Внутрішня організація та управління органу державної влади
Загальнотеоретичні аспекти організації роботи органів державної влади в Україні. Орган влади як об'єкт організації. Організація як процес і функція управління.
Сутність і особливості менеджменту органу державної влади, регламент його діяльності. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади. Функціональний аналіз та контролінг діяльності органу державної влади. Інфор маційне та комунікаційне забезпечення внутрішньої організації органу державної влади. Підготовка та прийняття рішень в органах державної влади. Зв'язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державної влади. Роль та місце керівника в управлінні органами державної влади. Сутність лідерства в державному управлінні. Забезпе чення законності в державному управлінні. Специфіка юридичної відповідальності в державному управлінні.
Тема 11. Державна служба в Україні
Державна служба: поняття, риси, функції, принципи, види, організація. Система правових актів про державну службу та правовий статус державних службовців. Класи фікація посад державних службовців.
Проходження державної служби та управління державною службою. Атестація державних службовців. Етика поведінки державних службовців. Управління державною службою. Державна кадрова політика. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфі кації державних службовців.
Бюрократія і бюрократизм у державному управлінні: світові тенденції та вітчизняна специфіка.
Тема 12. Ефективність державного управління. Державний контроль у сфері виконавчої влади
Поняття ефективності в управлінні. Чинники та критерії ефективності державного управління. Загальна соціальна ефективність державного управління. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб. Економічна оцінка ефективності функ ціонування органу державної влади. Демократичні процедури визначення ефективності державного управління.
Державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні, його зміст та правові засади. Види контролю. Здійснення державного контролю щодо виконавчої влади з боку суб'єктів інших гілок влади: парламентський контроль, прокурорський нагляд, судовий контроль, адміністративний нагляд міліції. Громадський контроль за діяльністю органів державного управління.
Розділ 4. Взаємодія органів публічної влади
центральних та регіональних органів управління
Тема 13. Відносини органів публічної влади в системі управління
Основні напрями взаємодії центральних та регіональних органів державної влади та органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, підприємствами, установами і організаціями. Взаємовідносини органів державної влади й місцевого самоврядування із судовими та правоохоронними органами: органами Служби безпеки України, органами прокуратури, органами внутрішніх справ.
Взаємодія державних органів та органів місцевого самоврядування з об'єднаннями громадян. Здійснення нагляду за діяльністю об'єднань громадян. Організація роботи із запитами громадян. Державні та адміністративні послуги з боку органів виконавчої влади та їх правове регулювання. Залучення громадськості до участі в управлінні державними і суспільними справами та контролі за функціонуванням органів влади.
Тема 14. Розвиток системи державного та регіонального управління
Проблеми взаємовідносин гілок державної влади в Україні у сфері управління. Необхідність реформування системи державного та регіонального управління. Державне та регіональне управління в контексті трансформаційних та глобалізаційних процесів. Соціально-ринкова трансформація України та завдання держави щодо формування ефективної системи управління на різних рівнях. Реформування системи державного управління відповідно до стандартів публічного адміністрування, прийнятих в Європейському Союзі та країнах розвиненої демократії.
Суть та основні напрями адміністративної реформи в Україні. Концептуальні засади реформування центральних та місцевих органів влади, напрями вдосконалення управління регіональним розвитком. Базові форми децентралізації управління. Формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. Запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. Удосконалення механізмів правового захисту громадян у відносинах із органами державної влади. Протидія корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Створення сучасного нормативно-правового, наукового та інформаційного забезпечення системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів; оновлення інституту відповідальності у сфері державного та регіонального управління; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.
СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Законодавство України про місцеве самоврядування : зб. законодав. актів: за станом на 5 листоп. 2001 р. // Верхов. Рада України. - Офіц. вид. - К. : Парлам. вид-во, 2001.
2. Авер'янов В.Б. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В.Б. Авер'янов. - К. : Юстиніан, 2007. - 288 с.
3. Воронкова В.Г Менеджмент в держаних організаціях : навч. посіб. / В.Г. Воронкова. - К.: Професіонал, 2004. - 256 с.
4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003. - 384 с.
5. Мельник А.Ф. Державне управління : підручник / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський. -К. : Знання, 2009. - 582 с.
6. Желюк Т.Л. Державна служба : навч. посіб. / Т.Л. Желюк. - Луцьк : Професіонал, 2000. -558 с.
7. Крупі П.В. Регіональне управління : навч. посіб. / П.В. Крупі, О.О. Кожем'яченко. - К. : ЦУЛ, 2007.-248 с.
8. Лазор О.Д. Основи місцевого самоврядування : навч. посіб. / О.Д. Лазор. - К. : ЦУЛ, 2003.-432 с.
9. Малиновський В. Державне управління : навч. посіб. / В. Малиновський. - Луцьк : РВВ «Вежа» Вол. держ. ун-ту ім. Л. Українки, 2000. - 558 с.
10. Оболенський О.Ю. Державне управління та державна служба : слов.-довід. / О.Ю. Оболенський. - К. : КНЕУ, 2005. - 478 с.
11. Оболенський О.Ю. Державна служба : підручник / О.Ю. Оболенський. - К. : КНЕУ, 2006.-472 с.
12. Ординський В.Л. Управління в органах виконавчої влади : навч. посіб. / В.Л. Ордин ський, З.Р. Кисіль, М.В. Ковалів. - К.: ЦУЛ, 2008. - 296 с.
13. Якубовський О.П. Державна влада і громадянське суспільство: система взаємодії: монографія / О.П. Якубовський, Т.А. Бутирська. - О.: ОРІД НАДУ, 2004. - 196 с.
Лекція 1. ОСНОВИ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
1. Сутність феномену управління
2. Влада і управління. Державна влада
3. Об’єкти та суб’єкти управління. Види соціального управління
4. Поняття та сутність державного управління. Особливості державного управління
5. Суб'єкти та об'єкти державного управління
6. Становлення науки державного управління
Управління є функцією організованих суспільних систем, що забезпечує збереження їхньої структури, підтрим ку режиму діяльності, досягнення поставленої мети.
Метою управління є організація спільної діяльності людей, окре мих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на відповідні об'єкти.
Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах «панування - підкорення». Водночас уже в рабовласницькому суспільстві виникає власне «державне управління» - управління як необхідність узгодження, під порядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та упо добань у суспільстві завжди існує те, що вигідне всім: забезпечення по рядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини тощо. Спільний, загальний інтерес є найвищим і найважливі шим, порівняно з приватним та груповим і вимагає утворення механізмів його забезпечення за допомогою державного управління.
Центральним поняттям управління є влада, яка означає відносини за лежності між людьми, в яких одні можуть здійснювати свою волю, нав'я зувати її оточуючим. Влада являє собою форму соціальних відносин, що характеризується можливістю впливати на харак тер і спрямування діяльності та поведінки людей через економічні, ідеоло гічні та організаційно-правові механізми, а також за допомогою авторитету, традицій, насилля. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відно сини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот.
Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою політичних, економічних та моральних засобів.
Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає ор ганізуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та су спільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управ лінський вплив, здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальноприйнятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулю ючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства. Влада проявляється через управління, а управління ґрунтується на владі. Вони однаково необхідні явища соціального життя, що виступають ат рибутом існування суспільства.
У будь-якому суспільстві існують і перебувають у взаємодії кілька видів влади - політична, економічна, духовна, сімейна тощо. Політична влада характеризується реальною здатністю певної соціальної групи (нації, класу, організації, іншої спільноти) чи особистості втілювати свою волю за допомогою політики та правових норм, здійсню вати організований вплив на суспільство. Політична влада характеризу ється такими ознаками:
- здатністю, готовністю суб'єкта влади виявити політичну волю;
- охопленням усього політичного простору взаємодією різних полі тичних суб'єктів;
- наявністю політичних організацій, через які суб'єкт політичного во-левиявлення здійснює політичну діяльність;
- осмисленням політичного інтересу і політичних потреб;
- забезпеченням соціального панування в суспільстві суб'єкта полі тичної влади.
Однією з форм політичної влади є державна влада - державна орга нізація політичного управління суспільством. Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій державного управ ління та забезпечення дотримання чинних законів усіма членами суспіль ства. У демократичному суспільстві вона повинна бути функціонально поділена на законодавчу, виконавчу та судову гілки на засадах системи стримувань та противаг.
Державна влада - це інструмент забезпечення існування держави та досягнення її цілей через систему повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, забезпечення загальних і часткових потреб, реа лізації функцій регулювання та вирішення конфліктів у суспільстві.
Держава сама по собі не є першоджерелом владних повнова жень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. На род здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Головною функцією держави є впорядкування співжиття гро мадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існу вати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує державний апарат, без якого неможливе її існування.
Державність є загальною, формою вираження інтересів суспільства через державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою механізм управління, апарат організації, що володіє засобами примусу, контролю і насильства. Отже, держава це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі регулятора поведінки людей – учасників мети в результаті суспільних зв'язків, що отримали назву управлінських відносин.
Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна пра ця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Об’єкти управління прийнято поділяти на три основних класи: управління технічними системами (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), управління біологічними системами (регулювання розмноженням та розвитком тва рин і рослин) та управління соціальними системами (управління людьми, управління в суспільстві).
Соціальне управління відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організа ція суспільства.
Соціальне управління має своє суб'єктно-об'єктне поле, до якого мож на віднести діяльність політико-громадських об'єднань, поведінку окремих людей та груп, суспільну працю та економічну діяльність тощо. Вони утворюють декілька видів управління, які органічно виходять з влади: по літичне, судове, економічне, духовне, корпоративне, сімейне.
Ключовим видом соціального управління є політичне управління, яке відрізняється впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є полі тична організація суспільства з притаманними їй політичною структурою та соціальними процесами. Політичне управління - це процес узгодження інтересів і устано вок держави з інтересами громадянського суспільства, різних соціа льних верств, прошарків і груп, суспільних об'єднань і організацій на основі пізнання та використання об'єктивних потреб розвитку соціуму.
Для політичного управління характерна численність об'єктів, які утво рюють такі основні види: партійне управління, де суб'єктом виступають політичні партії; законотворчість, де суб'єктом є законодавчий орган держави; державне управління, де суб'єктом виступає система органів виконавчої влади; муніципальне, де суб'єктом виступають територіальні громади; громадське управління, де суб'єктом є недержавний сектор.
Без політичного управління неможливе системне функціону вання суспільства, саме тому його важливою складовою є державне управління, яке співвідноситься з першим як часткове і загальне. Держав не управління входить до політичного управління, тобто останнє є значно ширшим. Якщо в цілому управління в суспільстві є загальною політичною функцією, що реалізується через вла дно-організуючу діяльність з метою узгодженості суспільних інтересів для досягнення суспільнозначущих завдань, то державне управління можна віднести до однієї з функцій держави, яка вносить у цю діяльність орга нізуюче начало відповідно до визначених політичних орієнтирів, принци пів, цілей, інтересів і врегульованих правовими нормами. Державне управління - це складова політичного управління.
Державне управління – це процес реалізації виконавчої влади держави.
Державне управління - є видом діяльності держави, здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного роз витку держави, її окремих територій, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, ство рення умов для реалізації громадянами їх прав і свобод.
Дер жавне управління є складовою політичного управління, тобто є процесом реалізації державної виконавчої влади як засобу функціонування будь-якої соціальної спільноти.
Виділяють такі риси державного управління, що розкривають його сутність:
1. Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяль ність, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом від носини.
2. Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.
3. Для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них пови нен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовуєть ся управлінський вплив суб'єкта.
4. Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління - державно-владним, причому цими пов новаженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що надходять від суб'єкта.
5. Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у ви конанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві.
6. Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяль ності і налагодження управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване ке рівництво, і оперативне управління.
7. Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного за конодавства, у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відпо відальність.
Політичний аспект державного управління визначається тим, що воно здатне впливати на процеси економічного, соціального, духовного та ін шого розвитку суспільства. Знаряддям здійснення влад них повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює владно-політичні та владно-адміністративні функції.
Можна виокремити такі найхарактерніші ознаки держав ного управління: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність; 3) масштабність та універсальність; 4) ієрархічність; 5) організуючий ха рактер.
Виконавчо-розпорядчий характер означає, що державне управління становлять два взаємопов'язаних аспекти: виконавча та розпорядча діяль ність. Органи, які здійснюють державне управління, - це виконавчі струк тури, що й відображено в їх назві (органи виконавчої влади). Основним їх призначенням є організація виконання законодавчих актів, прийнятих пар ламентом, та актів глави держави. Разом з тим, реалізація даної функції є неможливою без здійснення певних розпорядчих дій. Розпорядча діяльність реалізується: по-перше, через видання загальнообов'язкових нормативно-правових актів (постанов, положень, наказів, розпоряджень тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів; по-третє, в здійсненні контролю за їх виконанням.
Підзаконність державного управління розуміється як здійснення ви конавчо-розпорядчої діяльності на основі правових норм, головне місце серед яких належить Конституції, законам, актам глави держави. Саме вони створюють правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування, головні засоби досяг нення цілей.
Масштабність державного управління означає, що ця державно-управлінська діяльність є найоб'ємнішою в державі. Вона розповсюджу ється на всю її територію та величезну кількість об'єктів управління. До сфери його безпосереднього відання належать правові, інфор маційні, економічні, фінансові, технічні, організаційні, людські та інші ре сурси, що є в наявності у держави.
Універсальність державного управління виражається через діяльність органів виконавчої влади, яка є безперервною, тобто вона неможлива без повсякденного і постійного управлінського впливу на суспільні відносини, охоплюючи всі, без винятку, сфери суспільного життя та здійснюється на всіх рівнях управління - від центру до регіонів та конкретних територій.
Ієрархічність полягає в тому, що система органів виконавчої влади по будована на засадах чіткої підпорядкованості та субординації нижчестоящих органів вищестоящим.
Організуючий характер державного управління виражається через його управлінський вплив, спрямований на організацію спільної праці членів суспільства, соціальних колективів, організацій з метою забезпечення життєдіяльності держави та забезпечення добробуту її громадян із застосуванням для цього засобів ви робництва, природних ресурсів, матеріальних та інших цінностей.
У системі державного управління об'єктом управління виступає суспільст во, суспільна діяльність, а суб'єктом - органи виконавчої влади.
Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Відповідно об'єкт державного управлін ня зобов'язаний підкорятися владній волі суб'єкта і в обов'язковому по рядку виконувати його рішення.
Суб'єкт управління - система, наділена певною компетен цією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй вті лювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов'яз кових для виконання, тобто це система, що управляє.
У державному управлінні до суб'єктів управління належать: органи ви конавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керів ний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).
Об'єктом соціального управління є все суспільство, яке не може існувати поза ним, для якого управління є іманентним елементом. Основними об'єктами державного управління слід вважати підпоряд ковані об'єктам органи виконавчої влади, сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підпри ємства, підвідомчі органам виконавчої влади.
Об'єкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто си стема, якою управляють.
Суб'єкт і об'єкт управління перебувають у постійній динамічній взає модії, в процесі якої виникають управлінські відносини. Взаємодіючи, суб'єкт і об'єкт утворюють процес управління.
Управлінські від носини – це відносини людей стосовно здійснення функцій управління.
Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспіль них відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру.
Ці відносини типу «влада - підпорядкування» можуть мати різний ха рактер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими (відносини в межах однієї галузі), міжгалузеви ми (відносини між органами різних галузей), територіальними (у межах одного регіону), міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві та ін.
Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рі шень і забезпечує їх доведення до виконавця - об'єкта управління. Зво ротний зв'язок, який надає інформацію про стан об'єкта і його діяльність щодо виконання рішень, є базою формування відповідних впливів на об'єкт управління. Зворотний зв'язок дає можливість знахо дити найбільш оптимальні шляхи і засоби організації процесу регулюван ня діяльності об'єкта управління.
Узгодження (упорядкування) управлінських дій приводить до встанов лення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядку вання одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування. Всі ці види субор динації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб'єкт-об'єкт».
Встановлення між ними горизонтальних зв'язків має назву координа ції, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предмет но-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Суборди націю та координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяль ності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситу ації, переважає та чи інша.
Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок з дав нини. Вагомий внесок у становлення теорії державного управління внесли Арістотель, Платон, Сократ, Гуй Гу-Цзи, Хань Фей та інші мислителі. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.
Перші спроби наукового обґрунтування державного управління були зроблені камералістами Австрії та Німеччини у XVII ст. (каmеraliеn у пере кладі з німецької означає «наука державного управління»). Перша публікація з камераль них наук датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька робіт з проблем державного управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером заклав основи камеральних наук. Найвідомішим ученим-камералістом вважається Лоренц Штейн - професор університету у Кіллі, праця якого «Теорія державного управління» поба чила світ у 1866-1884 роках. Штейн та його учні, зокрема Людвіг Гумплович, не обмежувалися лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні праці стали основою практичних дій з пере творення колегіальних установ у міністерства, організації роботи зі служ бовцями. У 1898 р. вийшла книга «Теорія державного управління» аме риканського вченого Р.Бентлі.
Значний вплив на управлінську науку справили погляди Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіля. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як В.Вільсон, М. Вебер, А. Файоль, Ф.Тейлор, Л.Гулик, Ч. Барнард, Л. Байт, Д. Валдо, П.Друкер, Г.Саймон, У.Ешбі, О.Майєр, М.Фоллет, Д.Форестер. У наш час продовжують наукові пошуки Г. Райт, Б. Гурне, Н. Лінн, Ф. Нігроу, Р. Стільман, Ю. Немец, К. Коніг, Б. Беккер та інші.
Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному ро зумінні - це здобуток новітнього часу. Термін політико-управлінські на уки (Pоliсу Sсіеnсеs) був уведений в 1930-1940 роках одним із засновників Чикагської школи політичного біхевіоризму Г.Лассуеллом. Нова галузь знань виникла в час становлення індустріального демократичного суспі льства. У цих умовах де мократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обґрунтування світових досягнень управлінсь кої думки.
У результаті, у другій половині XX ст. у США сформувалася нова галузь знання - політичне управлін ня, що утворилося на стиках предметних полів трьох блоків соціально-гуманітарних дисциплін: 1) соціально-політичного (політична, соціологіч на, економічна науки); 2) когнітивно-епістемологічного (філософія, психо логія, інформаційно-комунікативні дослідження); 3) мене-джерського (дер жавне адміністрування, організаційна теорія, загальний менеджмент, вій ськова наука). Піонерами цього міждисциплінарного синтезу кінця 40-х - початку 50-х років стали Г.Лассуелл і Г.Саймон. Перший (спільно з Д. Лернером) у 1951 р. опублікував новаторську працю «Політико-управлінські науки», другий у 1947 р. видав монографію «Адміністра тивна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністратив них органах», яка принесла авторові Нобелівську премію. Г.Саймон у своїх працях послідовно обґрунтовував ідею створення адміністративної науки (аdministrative science) як універсально-загальної теорії державного управління. Згодом, у 1980-1990-х роках широке розповсюдження в країнах Захо ду отримала концепція так званого нового державного управління (new рublic management), прихильники якої виходили з ідеї Саймона щодо впровадження в діяльність державних органів передових технологій бізнес-менеджменту.
Виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки державного управління:
1) формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х - друга по ловина 50-х років);
2) інституціоналізація напряму як університетської навчальної і нау кової дисципліни (кінець 50-х - 70-ті роки);
3) розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціа ція і спеціалізація напрямів і підгалузей (80-90-ті роки).
На першому етапі Г.Лассуелл ставить питання про необхідність виок ремлення політико-управлінських наук в самостійну галузь соціального знання. У 1939 р. з метою розвитку досліджень, процесів, майстерності в державному управлінні була утворена Американська асо ціація державного управління, яка у 1940 р. заснувала фаховий журнал «Огляд державного управління» (Publіс Administration review) для вчених, практиків, студентів, що став провідним у США.
У ході другого і третього періодів отримує офіційне визнання ряд полі тико-управлінських дисциплін, які включаються у програми більшості полі тологічних факультетів і вивчаються в школах державного адмініструван ня. У 1958 р. утворюється Рада вищої освіти з державного управління. У 1967 р. розпочинає діяльність Національна академія державного управління (NАРА) і в 1969 р. - Національна асоціа ція шкіл державних справ і управління, яка утворилася на базі Ради вищої освіти з державного управління. З 1972 р. функціонує Організація політико-управлінських досліджень, а з 1979 р. - Асоціація політичного аналізу і менеджменту.
Поступово створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає офіційне місце у програмах правових факультетів та інститутів політології багатьох країн Європи. Починають діяльність Європейська асоціація з державного управління та Асоціація ін ститутів і шкіл державного управління в Центральній та Східній Європі. Сьогодні управлінські дисципліни викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено дисципліни «Державне управління», «Державна служба» та інші.
Під науковими основами державного управління розуміється комплекс знань про принципи, структуру, органи, функції, методи, форми, техніку, культу ру управління та їх закономірності.
Розрізняють два підходи у визна ченні предмета державного управління: американський та європейський.
Американський підхід ґрунтується на перевазі методів бізнесового управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доціль ність. Теоретичну розробку питань державного управління в Америці запо чаткувала праця «Дослідження управління» майбутнього президента США Вудро Вільсона, написана у 1887 році. В ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Вільсон розробив модель «адміністрації ефективності», суттю якої є можливість використання в державному управлінні методів бізнесового управління. Вчений також обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі державної служби, тобто добору державних службовців за їхнім фаховим рівнем.
Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. У підручнику «Вступ до вивчення державного управління» Леопарда Байта (1955 р.) спростовується вільсонівська позиція щодо розмежування політики та управління. Ця аргументація ґрунтується на еволюції держави і, відпо відно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспі льстві. Поступово уряд стає головним центром інтересів різних політичних і соціальних груп. Звідси випливає безпосеред ній зв'язок управління з політикою.
Європейський підхід ґрунтується на більш давній традиції, заснованій на праві, яка визначає державне управління як галузь юридичної науки. Так, німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розу міють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована зако ном. Один із засновників і класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави, тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верхо венства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністратив не право, що визначає зміст і межі державного управління.
У Франції одним з перших, хто вжив термін «державне управління», був Олександр Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друком у 1845 році. Вчений протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього. Державні службовці європейських країн дотримують ся жорсткішого розмежування управлінської діяльності та політики. Зання за кону та застосування юридичних норм створює основу прийняття управ лінських рішень державними службовцями європейських країн.
Якщо у європейському підході перевага надається теоретично му навчанню перед практичними методами з наголосом на юридичному аспекті, то в американському навпаки - переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багатодисциплінарній основі.
ЛЕКЦІЯ 2. ДЕРЖАВНА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ
1. Поняття та суть держави.
2. Державного управління: поняття, види та принципи.
3. Цілі державного управління, їх юридичне та ресурсне забезпечення.
4. Функціональна структура державного управління
5. Методи державного управління
5.1.Поняття методу державного управління. Класифікація методів управління.
5.2.Адміністративні методи державного управління.
5.3. Економічні методи
5.4.Правові методи управління.
5.5.Соціально-психологічні методи управління
6. Організаційна структура державного управління
6.1. Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління.
6.2. Унітарна та федеративна організація державного управління.
6.3. Основи побудови організаційної структури державного управління.
Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі у своїй праці (трактаті) "Іль прінчіпе" ("Монарх") 1532 року, аналізуючи "державну рацію" - "regione di stato". Вислів "stato", "1'etat", "staat" набув подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.
Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин .між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи. Держава - це засіб суб'єктивного вирішенння об'єктивних суперечностей,
Держава як субєкт управління суспільними процесами, існуючи не одне тисячоліття, виявило себе як універсальна організація суспільства. Воно є форма і спосіб упорядкування та забезпечення нормальних умов для життєдіяльності людей. Це сама велика і всеосяжна у світі організація, якій властива така якість, як загальність. Держава володіє всіма рисами організації, має ієрархічну структуру, апарат управління, тобто державний апарат, подібного якому не має жодна організація. Він спеціалізований за гілкам влади, наділений публічно-правовими функціями, виступає необхідним механізмом забезпечення реалізації суспільних функцій держави всередині країни і на міжнародній арені.
У літературі довгий час було відсутнє змістовне і термінологічне поділ понять "держава" і "суспільство". На розбіжність цих понять перший звернув увагу Н. Макіавеллі, але в його працях відсутнє визначення терміну "держава". Німецька державознавець Г. Еллінек вважав, що вперше чітко розмежував ці поняття Ж. - Ж. Руссо у своєму "Суспільному договорі". Пізніше Г. Гегель ввів поняття "громадянського суспільства - як сфери реалізації приватних інтересів громадян, вільної від втручання держави, і визначив державу як політичну спільність, область реалізації громадянських політичних прав громадян. Проте до цих пір існує термінологічна невизначеність щодо змістовної характеристики поняття "держава". Розкриття його залежить від дослідницького підходу, тому не можна дати однозначно вичерпне визначення настільки багатогранного поняття.
Узагальнено визначаючи сутність держави на сучасному етапі, можна виділити пять основних підходів: теологічний, класичний (арифметичний), юридичний, соціологічний, кібернетичний.
Теологічний підхід, що йшов з богоустановлен-ності держави, широко використовувався в Середні віки, в сучасному трактуванні часто використовується прихильниками мусульманського фундаменталізму.
При класичне (арифметичному) підході звичайно виділяються ознаки держави: основні - територія, населення, публічна влада, і вторинні - податки, закони, суверенітет.
Юридичний підхід розглядає державу як юридичну персоналізацію нації (під нацією розуміється населення країни), аналізуючи державу як систему різноманітних структур (органів) і правовідносин між ними.
Соціологічний підхід, що використовувався Руссо, Гоббсом та ін, розглядає державу як орган громадянської солідарності, а з чого виходять концепції держав-арбітpa, ідеї класової держави, соціальної держави, технократичного держави і т. п.
Кібернетичний підхід заснований на однойменній школі державознавства, що виникла в 60-і рр.. XX ст., Він розглядає державу як особливу унікальну систему, повязану потоками інформації, рецепторами (приймачами) цієї інформації, з зовнішнім середовищем (суспільством, міжнародною системою). Вступники на "вхід" системи імпульси зовнішнього середовища (вимоги і підтримка) циркулюють в державній системі; в результаті її переробки на "виході" системи державними органами приймаються рішення. Ці рішення у вигляді законів, указів, постанов уряду знову породжують інформацію, яка вводиться у систему (держава), і процес триває.
Існують і інші підходи до визначення сутності держави. Відповідно до них, держава - це:
• апарат насильства економічно пануючого класу (класовий підхід);
• інституційне втілення влади (інституційний підхід);
• певним чином організоване насильство (силова концепція);
• організоване панування політичної еліти (елітарний підхід);
• сукупність правових норм, що регулюють поведінку людей (нормативний підхід);
• певний нормативний порядок, що забезпечує інтеграцію і життєдіяльність людей (Саністебан, іспанська школа);
• правова форма організації і функціонування політичної влади (політико-правовий підхід);
• специфічна макроорганізація, сервісний центр, "підприємства сфери послуг" (маркетинговий підхід).
За всю історію існування держави та її вивчення як суспільно-політичного і правового освіти дано чимало наукових визначень. Так, Платон вважав, що "держава - це спільне поселення, яке тоді виникає, кожен з нас коли сам для себе буває недостатній і має потребу в багатьох" 1. Серед безлічі таких потреб виділяється корінна необхідність створити нормальні умови для життя і діяльності громадян, забезпечити правовий і громадський порядок. Французька правознавець XVI ст. Ж. Воден бачив в державі механізм управління, організуючу силу, здатну вести народ в необхідному направленіі2. Певною мірою ці міркування продовжив англійська філософ і державознавець Т. Гоббс, для якого первісний зміст управлінської діяльності держави полягав у забезпеченні порядку в суспільстві і безпеці для громадян. У громадському порядку, що встановлюється державою, він вбачав найбільше соціальне благо3. Загальне розуміння держави зберігається в європейському правознавстві, не дивлячись на відмінність підходів наукових і шкіл, політичних поглядів і позицій учених, і протягом XIX-XX вв.4. Зупинимося на традиційному і найбільш поширеному визначенні: держава - універсальна суспільно-політична організація, що володіє публічною владою і спеціалізованим апаратом управління соціальними процесами в межах певної території, на яку поширюється її суверенітет.
Конкретніше сутність держави як багатогранного соціальної освіти можна виразити за допомогою виділення його ознак. Зазвичай виділяють наступні ознаки держави:
• територія - це обмежений простір, в межах якого поширюється суверенітет держави і де органи державної влади здійснюють
мочія. Це фізична основа влади та юридичної компетенції державних органів; включає сушу, надра, водний і повітряний простір, континентальний шельф та ін;
• населення - людське співтовариство, яке проживає на території держави. Слід розрізняти поняття "населення" і "народ". Народ - це соціальна спільність, члени якої володіють відчуттям спільної історичної та культурної ідентичності завдяки спільним рисам культури та історичної свідомості. Населення може складатися з одного народу або з багатьох "великих" (численних) і "малих" (нечисленних) народів;
• публічна влада - здатність, можливість і право визначати громадську поведінку і діяльність населення, що проживає на території даної держави. Важлива риса політичної влади в державі, - її інсти-туціалізірованний характеру, оскільки вона здійснюється за допомогою органів і установ, обєднаних у єдину ієрархічну структуру. Відмінні риси державної влади - їїзагальність, універсальність, загальнообовязковості, легітимність;
• податки - загальнообовязкові і безоплатні платежі, що стягуються у заздалегідь встановлених розмірах та у визначені строки, необхідні для утримання органів управління, підтримки життєдіяльності держави;
• право - система загальнообовязкових законодавчо закріплених правил поведінки, яка є одним з найважливіших засобів управління і починає формуватися з появою держави. Держава здійснює правотворчість, тобто видає закони та інші нормативні акти, які адресовані всього населення;
• армія - збройні сили виконують функцію захисту держави від зовнішніх погроз, є необхідним атрибутом будь-якої держави;
• державний суверенітет - міжнародна правосубєктність, здатність держави незалежну проводити зовнішню і внутрішню політику; верховенство
державної влади на всій території країни і незалежність держави на міжнародній арені. Розрізняють зовнішній і внутрішній суверенітет.Внутрішній - верховенство у вирішенні внутрішніх справ, зовнішній - незалежність у зовнішніх справах.
Іноді виділяють наступні додаткові ознаки: єдина державна мова, громадянство, державна символіка, єдина грошова система, єдина інформаційна система, міжнародне визнання.
Категорія "влада" має декілька споріднених понять -панування, вплив і авторитет. Саме ці поняття найбільш часто зустрічаються при визначенні влади. Владу пов'язують з пануванням, під яким розуміють примусове насильство, наказ. Хоча влада не може бути зведена до примусу, вона включає в себе директивний момент - нав'язування своєї волі у формі наказу, що супроводжується загрозою покарання. Він присутній у владі як узагальнюючий символ (можливість застосувати пряме насильство, покарання) і як реальна влада щодо тих, хто порушив закони, крім панування, влада може виступати у формі впливу і авторитету та не застосовувати насильства.
Влада може здійснюватися у формі впливу. Але вплив за змістом ширший від влади. Говорити про владу можна в тому випадку, якщо цей вплив не носить випадкового характеру, а спостерігається постійно. Влада як вплив здійснюється або у формі переконання (вплив на раціональний рівень свідомості), або у формі навіювання (вплив на несвідоме), що передбачає використання особливих способів маніпулювання. Існують різні технології впливу і переконання, апробовані владою протягом багатьох століть: особливі методи ораторського мистецтва, різні гасла, символіка, монументальні споруди. Так, багатство палаців царського трону, що асоціюються з місцем розташуванням вищої влади, особливі символи влади повинні підкреслювати її велич, до найважливіших засобів здійснення політичного впливу відноситься пропаганда. Сам термін з'явився у 1622 p. і означав інформацію церкви про переваги католицизму. Борючись проти Реформації, папа римський Григорій XV пише спеціальну конгрегацію, покликану підтримати віру і зберегти церкву - "конгрегацію пропаганди і віри". Вже сама історія походження цього терміна відобразила важливішу функцію пропаганди: закріплення повної системи уявлень і цінностей в індивідуальній і суспільній свідомості. Сучасні засоби масової комунікації (газети, радіо, телебачення, Інтернет) відкрили великі можливості для поширення пропагандистського впливу. Сила цього впливу вперше була усвідомлена вождями тоталітарних режимів ("геббелівська пропаганда", "сталінська пропаганда"). Пропаганді, що поширює і закріплює в суспільній свідомості певні ідеологічні символи і стереотипи, була відведена вирішальна роль у консолідації мас на підтримку влади.
Авторитет розглядається як форма і джерело влади. Авторитет - це керівництво, що добровільно визнає за суб'єктом влади з боку підвладних право на владу внаслідок його моральних якостей або ділової компетенції (авторитет учителя, пророка, духовного лідера нації, керівника країни, політичний і економічний курс якого забезпечить суспільну стабільність вирішення кризових ситуацій і ріст суспільного благоустрою).
Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.
Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство1.
Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.
Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління — вони мають відповідати одна одній.
Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі.
У певному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державного управління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду її раціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторону державного управління — реальну належність влади певним суб'єктам політичних дій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу на людей.
Політичний режим покликаний виступати каналом двостороннього зв'язку держави і суспільства, влади і людей. В одному напрямку держава має широко, достовірно і повно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі, у другому — так організовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Це може забезпечити демократичний політичний режим.
Демократія трактується багатогранно, і зокрема як:
• тип політичної системи і соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);
• один із політичних режимів;
• форма організації держави, політичної системи і влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.
Розрізняють дві основні форми демократії: пряму (або ідентитарну) і опосередковану (або репрезентарну, представницьку) демократію.
Пряма демократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямої демократії концептуально базувалась модель рад.
Представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієї багатоманітності соціальних інтересів. Для представницької демократії характерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влади, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Формами безпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дають змогу народові прямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавні і місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення; на низовому соціологічному рівні — загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такі особливості представницької демократії: політичний характер, тобто прості можливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою; ставлення до депутатства в представницькому органі як до професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.
Під час аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначається наявність бюрократії. Бюрократія — система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників.
Розрізняють два основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, і раціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріального суспільства.
Раціональна бюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законів і органів влади. Для бюрократичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посадовій особі вищого рівня контролювати виконання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органу виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикам бюрократія відіграє виняткову роль як функція та орган управління.
Поняття «бюрократизм», хоч і збігається часто з поняттям «бюрократія», не тотожне з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Така підміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійною підготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей.
Розрізняють поняття «функції державного управління» і «управлінські функції органів державної влади».
Функції державного управління — це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Вони тісно пов'язані з суспільними функціями держави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суспільні функції держави розкривають її суспільну природу й роль, то функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.
Управлінські функції органів державної влади — це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.
Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.
Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.
Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.
Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції — основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.
Крім загальних та спеціальних функцій, органи державного управління здійснюють ще й конкретну роботу, змістом якої є сприяння нормальному здійсненню вищезгаданих фунцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління.
Якщо загальні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають іншу прикметну рису - вони є спільними для всіх управлінських структур і без яких їх діяльність є неможливою. Серед них можна виділити такі: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судова діяльність, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (public relations).
Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.
Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.
Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.
Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.
Управління організацією варто розглядати як реально діючу систему, через яку воно здобуває конкретний зміст і конкретний прояв і конкретну реалізацію загальних функцій менеджменту.
Система управління діє відповідно до змісту функції менеджменту; з умовами в яких формується система управління; із принципами побудови, функціонування і перетворення даної системи.
Система управління складається з трьох підсистем.
Першою підсистемою є структурно-функціональна. Це сукупність управлінських органів, підрозділів і виконавців, а також методів, за допомогою яких здійснюється управлінський вплив. Таким чином, дана підсистема являє собою єдність організації, технології і методів керування.
Другою є інформаційно-поведінкова підсистема. Ця підсистема з'єднує в єдине ціле управлінську ідеологію, інтереси, поведінкові нормативи учасників процесу управління; процедури управлінської діяльності. В даний час роль цієї підсистеми значно зросла, що підтверджується дією закону сінергії. Існує кілька типів прояву розвитку інформаційно-поведінкової підсистеми:
- наявність формальної організації діяльності, що ініціюється розпорядженнями і вимагає контролю виконання;
- наявність конфліктних ситуацій, окремі члени організації прагнуть до проведення змін. Переважають власні цілі й інтереси, має місце групівщина і келійність. Низький рівень інформованості;
- наявність зацікавленості в колективних результатах функціонування системи управління, прагнення до розвитку всіх членів організації, поширені групові форми спільної діяльності.
Характерні доброзичливість у відносинах, відкритість у висловленнях, схильність до співробітництва. Має місце прояв активності в здійсненні виробничої діяльності. Створюється атмосфера гласності;
- складається органічне сполучення особистих інтересів із прагненням до одержання високих кінцевих результатів функціонування організації в цілому. Характерна орієнтація на кінцеві результати. Система гнучко адаптується до нових задач і умов тобто здійснюється саморозвиток системи управління.Органічними складовими системи є наявність інформації і інформованості.
Третьою підсистемою є підсистема саморозвитку системи керування. Ця підсистема відбиває наявність таких якостей як прагнення до самовдосконалення, пошук і розробка прогресивних ідей, орієнтація на нововведення. Дана підсистема є генератором цих якостей і містить у собі механізм їхнього відтворення, закріплення, поширення і практичного втілення. Підсистема самоосвіти системи керування складається з двох блоків. Перший – орієнтує систему управління на постійне удосконалювання і розвиток. Для першого блоку даної підсистеми характерна наявність стимулів до самовдосконалення, постійний аналіз потенційних можливостей системи керування, вивчення нових тенденцій і напрямків розвитку, аналіз потенційних форм і методів відновлення систем управління. Другий блок даної підсистеми забезпечує розвиток системи управління через визначення напрямку і пошук можливостей удосконалювання, розробку процедури і змісту переходу в новий стан; складання програми переходу, розподіл завдань, функцій у процесі переходу: узагальнення досвіду роботи й одержання висновків по розвитку підсистеми саморозвитку системи управління.
Розвиток управління це процес, який не припиняється в часі, який здійснюється шляхом свідомих і цілеспрямованих перетворень в організації. Характеризується розвиток управління наявністю якісних перетворень управління в цілому або привнесенням в управління якісно нових елементів, чи властивостей характеристик.
Логічна схема розвитку системи управління складається з наступних етапів
1 етап – виникнення нових задач;
2 етап – реакція на нові задачі;
а) нічого не змінювати в управлінні або провести часткові зміни
б) рішення нових задач за допомогою підходів, які раніше виправдали себе (це стереотипний підхід), проведення організаційних перебудов;
в) комплексна перебудова системи ;
3 етап – перебудова основ системи управління тобто приведення принципів управління у відповідність зі змістом нових задач;
4 етап – перебудова структури й елементів системи управління (методів управління, кадрів і т.п.);
5 етап – закріплення в управлінні нових якостей і властивостей: розвиток інформаційно-поведінкової підсистеми, регулярне вивчення ходу розвитку, цілеспрямоване коректування всього процесу розвитку управління.
Таким чином розвиток управління це процес, що вимагає постійного співвіднесення дій по перетворенню управління з задачами, що стоять перед організацією і з можливостями, якими розраховує вона і її система управління.
Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних, передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.
Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління.Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.
Що ж являють собою поняття "суб'єкт" і "об'єкт" державного управління? У літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для усвідомлення їх суті розглянемо декілька теоретичних підходів щодо цього питання.
Так, А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта.14 А.Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди.15 Ю.Тихомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.16 В. Афанасьев підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.17
Таке розуміння поняття "суб'єкта державного управління", що виключає можливість виконання ролі суб'єкта посадовими особами, а також окремими громадянами, є неповним. Можна сказати, що воно є правильним відносно соціального управління в цілому, що ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.
Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб"єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.
Отже, СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю в форму керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.
ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.
Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.
Суб'єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність як найважливіших елементів соціального (державного) управління. Слушно зауважує у цьому зв'язку Ю.Тихомиров, що суб'єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти -народу, певної верстви суспільства, нації, професії тощо. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі структури державного управління.
Кожному суб'єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, через що функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб'єкта управління. Як зазначає Ю.Тихомиров, суб'єкт управління є системно організованим, і в цій якості він має властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб'єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв'язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.
Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою.20 Ці відносини типу "влада -підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими,територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного із учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.
Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих(від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв'язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об'єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об'єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об"єкт управління. Зворотні зв'язки, таким чином, підказують найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ -(стосовно певного об'єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв'язки. Спеціаліст з обміну інформацією Ф.Льюіс так характеризує значення зворотного зв'язку: "Керівник, який не налагодить зворотний зв'язок для отримувача інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв'язок із працівниками заблокований, керівник у кінці виявиться ізольованим або ошуканим". Отже, зворотний зв'язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.
Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.
Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".
Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації,тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки носять діалектичний характер: об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Він бере активну участь у формуванні характеру і напрямку управляючої дії, насамперед при опрацюванні, прийнятті та виконанні управлінських рішень.
Чим вища ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої системи. Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку об'єкта управління.
Принципи державного управління — це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила. При цьому, принципи не повинні сприймати як постулати. На кожному етапі розвитку суспільства і держави постає потреба виокремлення та визначення принципів державного управління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності, відносини і взаємозв'язки пізнано й описано через принципи. Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.
Процес установлення і обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:
а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;
б) характеризувати стійкі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;
в) охоплювати переважно закономірності, відносини і взаємозв'язки, притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто які мають загальний характер;
г) відображати специфіку державного управління, його відмінності від інших видів управління.
Велика кількість принципів державного управління вимагає окреслення підходів до їх систематизації. Так, Г.В. Атаман-чук виділив низку підстав для систематизації принципів державного управління1:
1) загальні закономірності, відносини і процеси, притаманні всій системі державного управління та які забезпечують міцність залежностей держави і суспільства;
2) аналіз і наукова характеристика закономірностей таких груп елементів державного управління, як цілі, функції, структура, процес;
3) аналіз закономірностей реалізації управлінських елементів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, галузевих, функціональних тощо) державного управління і, особливо, в різних аспектах спеціалізації державно-управлінської діяльності.
Відповідно до зазначених підстав систематизації розрізняють три групи принципів державного управління: загаль-носистемні, структурні та спеціалізовані.
До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.
Принцип об'єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.
Він виражає залежність системи державного управління від:
• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;
• характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об'єкти;
• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;
• внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.
Принцип демократизму відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян.
Принцип правової впорядкованості державного управління об'єктивно зумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів.
Принцип поділу влади в державному управлінні служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.
Серед загальносистемних принципів слід виділити принцип публічності державного управління, який передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль.
Перехід до справжньої демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілепокладання в державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином суб'єктивний відбиток об'єктивного.
Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» — іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім і актуальним джерелом формування цілей державного управління.
Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об'єктів, на які спрямовуються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним.
Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому — логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього — до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування — вибору належним чином дій та їх неухильного проведення в життя. «Планування — це прийняті наперед рішення про те, що робити, коли робити і хто буде робити. Планування проводить зв'язок між нашим сьогоднішнім станом і тим, чого ми хочемо досягти»1.
Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.
Цілі — це продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного. Подібний дуалізм — об'єктивна основа й ідеальний вираз — веде до того, що в кожній цілі може бути зовсім різним співвідношення між дійсним й ідеальним2.
За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:
• суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;
• соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;
• економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;
• духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому — з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.
Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:
• діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;
• організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління — побудову відповідних функціональних і організаційних структур;
• виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;
• інформаційними, що забезпечують процеси цілевизна-чення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледо-сягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;
• роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.
Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.
Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення перших1, а тактичні — в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.
1 Тактичні цілі, як правило, мають визначатися програмами діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, цільовими програмами.
У науковій літературі зазначається градація цілей державного управління і за іншими засадами: за обсягом — загальні (для всього державного управління) і часткові (для окремих його підсистем, ланок конкретних компонентів), за результатами — кінцеві й проміжні, за часом — віддалені, близькі й безпосередні.
У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.
Цілі державного управління, представлені в певному «дереві», мають відповідати таким вимогам:
• бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;
• бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;
• бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;
• бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;
• бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі.
Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все — це ресурси права, причому права в широкому розумінні.
Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.
Винятково багатим за потенціалом ресурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні є демократія — певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними результатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх реалізації, відчувають співвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами та інтересами.
На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто забувають, у результаті чого цілі, за задумом благородні й потрібні, реалізують такими засобами, що зрештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.
Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.
Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.
Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».
На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:
• сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у тому числі соціальна спрямованість держави;
• стан розвитку громадянського суспільства;
• форма державного устрою;
• форма правління;
• розвиток місцевого самоврядування;
• рівень самоуправління об'єктів управління;
• рівень централізації й децентралізації.
Тому є реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати результативність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність до цілей, що змінюються, — з іншого.
З метою забезпечення результативності й ефективності функціональної структури державного управління, в основу її формування слід покласти системно-функціональний аспект системного підходу1.
Це надасть змогу посилити об'єктивізацію функцій управління, тобто прив'язку до управлінських потреб та інтересів об'єктів управління; чітко окреслити перелік управлінських функцій, закріплених за кожним рівнем органів влади чи органів місцевого самоврядування, виходячи з того, що кожен вищий рівень має брати на себе реалізацію тільки тих управлінських функцій органів, які не в змозі здійснити нижчі за організаційно-правовим статусом.
Використання системно-функціонального аспекту системного підходу покликане забезпечити належне юридичне оформлення управлінських функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування і відповідне їх закріплення в компетенційних актах цих органів. У свою чергу, це сприятиме вдосконаленню правового статусу органів державної влади та органів місцевого самоврядування і поліпшенню їх управлінської діяльності, оскільки, правове закріплення (узгодження по вертикалі й горизонталі) управлінських функцій органів у їх компетенції дає можливість конкретизувати зміст управлінських впливів різних органів із врахуванням характеру їх взаємозв'язків з об'єктами управління та іншими органами.
Системно-функціональний аспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональної структури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізації управлінських функцій для різних ланок організаційної структури державного управління. Адже, якими б специфічними не були об'єкти управління або їх територіальні й галузеві підсистеми, у них можна виділити певний набір потреб в управлінських впливах, якому має відповідати і набір управлінських функцій органів державної влади чи органів місцевого самоврядування. Правильно підібрана комбінація управлінських функцій зазначених органів, зумовлена цілями управління, значно сприяє підвищенню результативності та ефективності державного управління.
Перехід України до правової демократичної держави, становлення в ній соціально орієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригування функціональної структури державного управління.
5.1.Поняття методу державного управління. Класифікація методів управління.
Метод, у широ кому значенні, визначається як спосіб досягнення цілі, пев ним чином упорядкована діяльність.
Метод державного управління - це спосіб практичної реалізації управлінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб'єкта управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об'єкта з метою досягнення поставлених управлінських цілей.
Для методів державного управління характерні певні особливості, а саме:
по-перше, вони реалізуються в процесі державного управління;
по-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління; становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек тивний);
по-третє, в методах державного управління завжди міститься воля держави. В них виражаються повноваження владного характеру органів виконавчої влади;
Управлінські методи можна класифікувати:
а) за функціональним змістом методи управління можна визначити: адміністративні (організаційно-розпорядчі), економічні, правові, соціально-психологічні.
б) за спрямованістю впливу розрізняють три групи методів: орієнтовані на загальнодер жавний рівень; різноманітні структури (галузі, регіони, установи, орга нізації тощо); окремих працівників,
в) за характером управлінського впливу методи бувають прямої чи непрямої дії. До першої групи належать методи правового регулювання, публічного адміністрування, що передбачають досягнення конкретного результату. Непрямий вплив (демократизація, оптимізація управління, оподаткування тощо) передбачає створення сукупності умов для досяг нення кінцевих результатів.
5.2.Адміністративні методи державного управління.
Адміністративні методи - це сукупність прийомів, впливів, за снованих на використанні об'єктивних організаційних відносин між людьми та загальноорганізаційних принципів управління.
Характерними особливостями адміністративних методів державного управління є такі:
1) прямий вплив на керований об'єкт шляхом установлення його повноважень (прав і обов'язків);
2) односторонній вибір суб'єктом управління найближчої та кінцевої мети, завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконання об'єктом, ресурсного забезпечення, умов виконання завдань на кожному конкретному етапі;
3) юридична обов'язковість актів управління (указів, постанов, рішень, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов'язків та може спричинити не тільки адміністративну чи дисциплінарну відповідальність, але навіть кримінальну.
Виділя ють три основні групи адміністративних (організаційно-розпорядчих) мето дів управління: регламентаційні, розпорядчі, нормативні.
Суттю регламентаційних методів є розмежування і закріплення завдань, функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв'язків. Вони здійснюються за допомогою статутів, положень, посадових інструкцій та інших регламентів.
Розпорядчі методи відображають поточне викори стання встановлених організаційних зв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи.
Нормативні методи призначені для підтримки стабільності організаційних зв'язків за допомогою дисциплінарних вимог і систем відповідальності.
Регламентаційні методи спрямова ні на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних струк тур, розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відпові дальності суб'єктів та об'єктів управління.
Регламентаційні методи складаються з чотирьох основних видів: загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового.
Загальноорганізаційне регламентування включає закони, статути і положення загальноорганізаційного характеру, які встановлюють органі заційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому
Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ла нок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність тощо.
Структурне регламентування включає організаційні форми управлін ня, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх струк тур - положення про управління, відділи, служби органів виконавчої влади.
Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного роз кладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків.
Основні види документального оформлення регламента ційних методів:
Положення - це правовий акт, що визначає статус органу та його структурних підрозділів, їх завдання і функції, права, відповідальність, порядок діяльності.
Посадова інструкція - документ, що визначає підпорядкованість державного службовця, його конкретні завдання та обов'язки, права та відповідальність.
Розрізняють типові та індивідуальні посадові інструкції. Типові поса дові інструкції - це інструкції, розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою. Індивідуальні посадові інструкції - це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади з урахуванням особливостей органу, підрозділу і конкретного працівника.
Основою розробки посадових інструкцій служить професійно-кваліфікаційна характеристика - нормативний документ, який, виходячи з опису посади, виду функцій, встановлює положення посади в структурі органу виконавчої влади, порядок прийняття, проходження і припинення служби на основі правового статусу органу та його основних завдань, відображає правовий статус державного службовця, в тому числі права, повноваження, функціональні обов'язки, відповідальність і гарантії; ви значає вимоги щодо кваліфікації, компетентності та професіоналізму, основних аспектів особистої культури.
Регламент - це нормативно-правовий акт, що встановлює єдиний по рядок роботи керівників органу, державних службовців, колегіального ор гану.
Формами вираження регламентаційного впливу є визначення статусу, компетенції, повноважень, структури, штатної чисельності, поса дового складу, напрямів діяльності, розподіл прав, відповідальності, зав дань, функцій тощо.
Розпорядчі методи управління включають поточну організаційну ро боту, яка базується на регламентуванні. Розпорядчий вплив має активний та пасивний характер. До першого віднесені накази, постанови, розпорядження, рішення, директиви, резо люції, вказівки тощо. До другого - засідання, оперативні та селекторні нара ди, колегії. Розпорядчий вплив може бути за формою усним чи документально оформленим.
Постанова - це нормативно-правовий акт, що приймається вищим колегіальним органом виконавчої влади у письмовій формі, з метою вирі шення найбільш важливих і принципових завдань і є обов'язковим до ви конання підпорядкованими об'єктами державного управління.
Наказ - це нормативно-правовий акт, що видається керівником органу виконавчої влади (його структурного підрозділу), який діє на засадах єдино начальності, містить вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утриман ня від неї певною фізичною або юридичною особою (особами) з метою вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим орга ном, і є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та під леглими службовцями.
Накази залежно від характеру сформульованих у них вимог поділя ються на три категорії: накази, що стосуються загальних, організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань; накази з питань особового складу (кадрові).
Розпорядження - це нормативно-правовий акт управління, що вида ється одноособове керівником органу виконавчої влади у межах наданої йому компетенції.
Резолюція - конкретна вказівка виконавцеві що до здійснення тих чи інших дій, передбачених відповідним документом. Резолюцію накладає керівник безпосередньо на документі. В ній чітко за значаються виконавці, завдання та терміни виконання даного документа.
Нормативні методи полягають у встановленні нормативів, які є орієнтиром в управлін ській діяльності. Формою вираження нормативного впливу є встановлення меж об межень та відхилень. Відповідно, стандарт, норма, ліміт, класифікатор, довідник є документальним вираженням нормативних методів управління.
Норми і нормативи, що застосовуються в управлінській практиці, мо жна класифікувати так:
1) за рівнем управління - народногосподарські, загальносистемні, внутріорганізаційні.
2) за видами - організаційно-управлінські, фінансово-кредитні, трудові.
3) за терміном дії норми поділяють на довго-, середньо- та коротко строкові;
4) за напрямом впливу розрізняють норми впливу на колектив у ці лому та на окремих службовців.
5.3. Економічні методи
До економічних методів державного управління належать: грошово-кредитна та фінансова політика, конкурентна політика, вплив на ринкове ціноутворення, податкова політика, економічне стимулювання.
Грошово-кредитна та фінансова політика є одним з впливових економічних методів, за допомогою якого уряд регулює фінансово-економічні відносини в державі, стимулює виробництво, впрова джує розподільчу та перерозподільчу функцію.
Для забезпечення обігу фінансових ресурсів різної ціле спрямованості держава використовує різноманітні фінансові інститути: державні фінанси, фінанси підприємств, організацій та фінансовий ринок.
Державні фінанси функціонують на основі створення різних централізованих фондів: бюджет, державне соціальне страхування (пенсійний фонд і фонд соціального страхування), майнове та особисте страхування через держав ні організації, державний кредит, різноманітні фонди цільового призначення.
Фінансовий ринок є сферою функціонування різноманітних цінних паперів, які випускаються державою і підприємствами з метою залучення фінансових ресурсів.
Бюджет, будучи основним централізо ваним фондом держави, визначає її фінансовий стан. Найбільш складним явищем для бюджету є його дефіцит - перевищення видатків бюджету над його доходами. Джерелами покриття бюджетного дефіциту є Державні позички (внутрішні та зовнішні) або емісія паперових грошей.
Грошовою називають політику, головна мета якої здійснювати регу лювання кредитів, ставок банківського процента і грошової маси. Залежно від того, хто виступає в ролі кредитора, розрізняють дві форми кредиту: комерційний (кредитні спілки) і банківський (банки).
Конкурентна політика. З метою зменшення рівня монополізації ринку держава запроваджує заходи з обмеження монополій та створює рівні умови діяльності для всіх суб’єктів господарювання. Для цього вона стимулює створення малих і середніх підприємств за допомогою надання податкових пільг, розвитку системи гарантій і страхування кредитів, допомоги в одержанні коротко- і довгострокових кредитів, позичок, забезпечення комерційною інформацією тощо.
Ціноутворення. З метою підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств, зменшення рівня монополізації економіки, забезпечення ефективного розвитку конкурентних відносин держава запроваджує ринкові механізми ціноутворення.
Залежно від галузі розрізняють такі ціни: гуртові, закупівельні, кошторисні, роздрібні і тарифи. Крім того, існують ціни фік совані, регульовані та вільні (договірні).
У розвинутій ринковій економіці такі параметри, як ціни на значну час тину продукції, тарифи на послуги, заробітна плата та інші, можуть фор муватися на основі саморегуляції, без втручання держави. Однак у ряді випадків держава змушена втручатись у регулювання зазначених параметрів. Для цього державні органи встановлюють фіксовані ціни на окремі види продукції та тарифи на послуги, які мають важливе соціальне значення (квартплата, тарифи на електроенергію для населення, ціни на проїзд у громадському транспорті тощо). Рівень таких цін може бути змі нений тільки спеціальною постановою уряду.
Здійснюючи контроль за ціноутворенням, уряд запроваджує також регульовані ціни, зростання яких обмежується шляхом введення гранично го їх рівня, використання граничного нормативу рентабельності виробни цтва та розмірів торгової націнки для ланок товаропросування.
Вільні (договірні) ціни формуються залежно від попиту і пропозиції (або за домовленістю) без обмеження розміру прибутку.
Податкова політика. Основним методом формування доходів держави є податки, що й ви значає їх місце в ринковій економіці. Розрізняють дві головні функції податків: фіскальну і регулюючу. Перша полягає в тому, що податки мають забезпечити гарантоване і стабільне надходження дохо дів у бюджет. Суттю регулюючої є використання податків з метою впливу на різні аспекти соціально-економічного та духовного розвитку суспільства. Фіскальна і регулююча функції податків діють взаємопов'язано, їх не можна протиставляти одна одній, а також поділяти податки на чисто фіскальні або регулюючі.
Податки поділяються на прямі і непрямі. До перших належать податки на прибуток, на землю, на транспорт, на додану вартість тощо. Непрямими по датками є митний та акцизний збори. Мито стягується з товарів, які ввозять ся, вивозяться і транзитних, а також цінностей, що перевозять під контролем митного відомства. Акциз як вид непрямого податку на товари масового спо живання включається в ціну відповідного товару або плату за послуги.
Перерозподіл доходів між верствами населення забезпечує сис тема прогресивного оподаткування, яка запроваджує оподаткування великих доходів вищою ставкою у порівнянні з невеликими. Оскільки низькі податкові ставки не можуть допомогти тим, хто зовсім не має доходів, в останні десятиліття держава створила систему транс фертних платежів, або грошових виплат населенню, які включають допомогу престарілим, утриманцям, інвалідам, а також стра хування безробітних.
Економічне стимулювання передбачає державні дотації та субсидії, пільги в оподаткуванні, встановлення квот на виробництво певних видів продукції, регулювання нижніх для товаровироб ників і верхніх для споживачів рівнів цін, стимулювання цінами і ма теріально-технічними ресурсами.
5.4.Правові методи управління.
Правове регулювання - метод державного управління, суттю яко го є юридичний вплив на соціально-правову сферу та її окремі еле менти у процесі впорядкування суспільних відносин, основним учас ником якого є державна влада.
Правове регулювання в системі виконавчої влади складається із двох груп методів: а) правового регламентування - видання нормативно-правових актів з метою встановлення загальноприйнятих умов упорядкова ності суспільних відносин у сфері державного управління; б) розпорядчо-юридичних дій - правового регулювання поточної управлінської діяльності.
Залежно від рівня юридичного застосування, методи правового регламентування бувають трьох видів: загальнодержавні, відомчі, внутрішньосистемні.
Загальнодержавні спрямовані на всю систему державного управління, надаючи їй форми організованої структури, регла ментуючи здійснення основних управлінських функцій (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних).
Відомче правове регламентування. На основі загальнодержавних нормативно-правових управлінських ак тів місцеві та відомчі органи виконавчої влади в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих структур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (статутів, правил, інструкцій, регламентів) і розпорядчо-правових актів (розпоря джень, наказів), спрямованих на вирішення конкретних завдань.
Внутрішньосистемне правове регламентування в структурних підрозділах та установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносять: розпорядчі акти - накази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб.
5.5.Соціально-психологічні методи управління.
Під соціально-психо логічними методами управління розуміють систему засобів і важелів впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на підвищення ефективно сті діяльності організації та її окремих працівників. Умовно соціально-психологічні методи управління можна поділити на три основні групи: соціальні, морально-етичні, психологічні.
Соціальні методи. Соціальні методи державного управління спрямовані на створення на дійної системи соціального захисту, яка спроможна забезпечити держав ний апарат висококваліфікованими професійними кадрами. До соціальних методів державного управління можна віднести широке коло методів соціологічних досліджень, соціального прогнозування і соціального плану вання.
Методи соціологічних досліджень застосовуються при вирішенні проб лем, пов'язаних із працівниками, їх роллю під час виникнення відхилень від запланованих цілей, у виборі напрямів дій і вмотивованості у виконан ні функціональних обов'язків та поставлених завдань. Соціологічні дослі дження проводяться шляхом збору і обробки інформації щодо: потреб та інтересів персоналу; характеру взаємовідносин між окремими службов цями та їх групами; типу організаційної культури, що склалася в колективі, та інших факторів функціонування та розвитку організації.
Соціальне прогнозування - це дослідження перспектив соціальних процесів і явищ з метою підвищення наукової обґрунтованості та ефектив ності соціального програмування, планування і управління соціальною сферою. Параметри соціального про гнозу включають такі показники: вікові та статеві зміни в колективі; зміни освітньо-кваліфікаційного рівня працівників тощо. Соціальне прогнозування здійснюється за допомогою статистичного аналізу, методу експертних оцінок основних тенденцій розвитку, за посередництвом ма тематичного моделювання тощо.
Соціальне планування як соціальний метод управління реалізується через планування соціального розвитку організації. План соціального роз витку, як правило, складається з таких розділів:
1. Удосконалення соціальної структури колективу.
2. Удосконалення умов праці та охорона здоров'я працівників.
3. Підвищення життєвого рівня, поліпшення матеріальних та соціаль но-побутових умов працівників.
4. Підвищення трудової та громадської активності працівників.
Морально-етичні методи полягають у формуванні позитивної морально-психологічної обстановки, сприятливої для вирішення поставлених зав дань, та засвоєння персоналом державної служби морально-етичних норм.
Поліпшення функціонування апара ту управління можливе лише за умови запровадження в практику його діяльності норм і принципів управлінської етики. Державний службовець повинен:
- сумлінно виконувати свої обов'язки;
- шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;
- не допускати дій та вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
У регулюванні управлінських відносин постійно зростаючого значення набувають норми моралі. Під мораллю розуміють правила (принципи) поведінки людей, які стосуються сфери взаємовідносин між ними, а також взаємовідносини їх із суспільством.
Особливе значення надається стимулюванню особистої ініціативи за допомогою моральних стимулів. За високої ефективності індивідуальної праці такими стимулами є:
- підвищення рівня відповідальності - делегування повноважень, що дає змогу працівникові приймати рішення від імені керівництва, почесне доручення представляти організацію чи підрозділ в інших установах, ви ступити з доповіддю чи повідомленням на нараді тощо;
- зміцнення авторитету службовця, який відзначився, публічною по хвалою, високою оцінкою результатів його діяльності у присутності інших працівників;
- зарахування до кадрового резерву на заміщення більш високої поса ди, показ працівникові його особистої перспективи (просування по службі), розкриття перед службовцем перспектив розвитку організації і у зв'язку з цим - прогноз службового росту працівника;
- особиста неформальна похвала підлеглого в процесі ділових контак тів, іменні привітання зі знаменними датами, моральна підтримка;
- рекомендація працівника для виступу в засобах масової інформації з тих чи інших питань сфери діяльності організації, служби.
За низької якості індивідуальної праці моральними стимулами є:
- особиста бесіда з підлеглим, аналіз результатів праці, причин неви конання поставлених завдань, наказів, розпоряджень, доручень керів ництва;
- публічна форма аналізу діяльності в присутності інших службовців;
- доброзичлива, позитивна і конкретна критика допущених недоліків;
- пониження відповідальності - звуження сфери діяльності, позбав лення права самостійно ухвалювати управлінські рішення, скасування права підпису документів.
Психологічні методи являють собою конкретні засоби і прийоми впливу на процес формування і розвитку колективу. Вони являють собою способи регулю вання відносин між службовцями шляхом оптимального добору і розста новки персоналу. До них віднесено: комплектування малих груп; гуманізація праці, професійний відбір і навчання.
Методи комплектування малих груп дають можливість визначити оптимальну і якісну кількість службовців того чи іншого структурного підрозділу з точки зору їх психологічної сумісності.
До методів гуманізації праці можна віднести засоби використання психологічних впливів, за допомогою яких зводиться до мінімуму монотонність праці, проявляється творче начало у службовців.
Методи професійного добору і навчання спрямовані на професійну орієнтацію та підготовку фахівців, які за своїми психологічними характеристиками найбільше відповідають вимогам державної служби. Одним з таких методів є співбесіда (інтерв'ю), яка проводиться із кандидатами на посади держслужбовців.
Важливим засобом професійного розвитку є професійне навчання - процес підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, тобто загальне систематичне зростання знань, навичок, умінь працівників, засвоєння ними нових організаційних ролей, підвищення мо тивації, планування їх подальшої кар'єри, комунікаційних здібностей.
Інтегральним показником рівня розвитку соціально-психологічної спільності колективу є його морально-психологічний клімат, у якому знахо дять своє відображення настрої, думки і традиції колективу, характер взаємовідносин. Недооцінка ролі соціально-психологічного клімату мо же призвести до значних втрат ефективності діяльності.
6. Організаційна структура державного управління.
6.1. Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління.
Організаційна структура державного управління — це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.
Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).
Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.
Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:
• субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);
• реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);
• координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).
Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:
• виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;
• безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
• функціональне або методичне підпорядкування;
• право затвердження проекту рішення;
• підконтрольність;
• підзвітність.
Реординаційні зв'язки передбачають:
• певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);
• право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;
• право планово-бюджетної ініціативи;
• право структурно-штатної ініціативи;
• право представлення для призначення на посаду;
• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;
• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
• право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.
Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:
• створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;
• проведення координаційних нарад;
• регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;
• прийняття одночасних спільних рішень.
Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.
6.2. Унітарна та федеративна організація державного управління.
Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.
Форма державного устрою — це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.
Унітарна держава — єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.
1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) — національної, територіальної, культурної).
2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень.
3. Єдина система вищих органів державної влади — глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни.
4. Єдина система права і судова система (у тому числі — єдине громадянство).
5. Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.
Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.
Федеративна держава — союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.
Федеративна держава характеризується такими ознаками1.
1. Має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).
2. Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.
3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.
4. Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.
5. Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).
6. Суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).
У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.
Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації. Усі інші питання належать до відання її суб'єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовою федерації.
Кожна держава має свою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучасний національний склад. У цьому зв'язку забезпечення гармонійного й стабільного розвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компоненти при побудові організаційної структури державного управління.
Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертикалі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і людину, давати можливість кожному громадянину, незалежно від його національних ознак, завжди й усюди активно брати участь у процесах владовідносин і державного управління. У цьому контексті слід пам'ятати про значення розвитку місцевого самоврядування. Його прив'язка до місця проживання людей дає їм змогу в його рамках вирішувати більшість питань практичної реалізації своїх національних інтересів.
6.3. Основи побудови організаційної структури державного управління.
Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:
• конституційно визначеної форми держави;
• конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;
• демократизму і стилю державного управління;
• державної політики;
• стану і розміщення об'єктів управління;
• компетентності управлінських кадрів;
• інформаційного забезпечення державного управління.
В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.
Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади — ієрархічна піраміда.
Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.
Недоліками лінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.
Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.
Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.
До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; дов-готривалість процедур прийняття рішень.
Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.
Основними перевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.
Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації1.
Програмно-цільова основа закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надає організаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем; можливість залу-
чення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.
Недоліками програмно-цільової основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв'язку між розробниками і виконавцями програми.
Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.
Основними перевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових.
Разом з цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальності між керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.
Держава, економіка і право — є, як відомо, взаємообумовленими явищами та категоріями. Через існуючі між цими категоріями зв'язки й проглядаються закономірності співвідношення економічного базису і державно-правової надбудови. Досвід багатьох держав світу засвідчує, що не можна побудувати могутню державу без опори на добре відрегульовану в правовому відношенні економіку. Проведення державою відповідної економічної політики вимагає динамічного й адекватного розвитку та вдосконалення правової системи.
На сучасному етапі наша держава намагається створити цілісну програму соціально-економічного розвитку, реформувати економіку, забезпечити необхідні механізми господарювання, відповідну фінансово-бюджетну, кредитну та грошову системи.
Поряд з цим сфера безпосереднього державного управління економікою сьогодні звужується. Якщо раніше домінувала й зміцнювалась державна власність на засоби виробництва, а більшість підприємств, об'єднань та інших об'єктів перебувала у власності держави, то вона була покликана через систему своїх органів здійснювати управління ними.
Нині ситуація докорінно змінилась. Здійснюються процеси приватизації державної власності, а відповідно й зменшується кількість господарських об'єктів, які функціонують на основі цієї форми власності. Якщо розглянути у галузевому розрізі, то найбільше приватизованих підприємств спостерігається у будівельній галузі, переробній та у сфері торгівлі. Щодо територіального показника, то найбільше підприємств було приватизовано у центральних та східних регіонах країни.
На відміну від перших етапів так званої ваучерної приватизації або передачі державного майна у власність трудових колективів підприємств і організацій, які виявились не досить ефективними, зараз в Україні розпочався процес переважно грошової приватизації, в тому числі продаж великих українських підприємств на міжнародних торгах.
Зміна структури власності призводить і до зміни структури самого управління. Якщо в даний час майно перебуває переважно у державній власності, то це, звичайно, обумовлює необхідність існування відповідної й розгалуженої системи органів державного управління, на які покладаються виконавчі та розпорядчі функції щодо використання цього майна. Адже у такому випадку держава, виступаючи монополістом — власником цього майна, покликана організовувати ефективне управління. Якщо ж буде забезпечено значне зменшення долі майна у державній власності, то це викличе адекватні зміни у системі державного управління й призведе до відповідного звуження системи державного управління, що функціонує у економічній сфері.
Але це не означає, що процеси використання майна, яке перебуватиме у недержавній власності, відбуватимуться поза впливом з боку держави. Зміняться характер і форми впливу. Якщо раніше держава як власник абсолютної більшості майна здійснювала через відповідну систему виконавчих органів управлінську діяльність, тобто здійснювала функції суб'єкта управління, то в перспективі ці функції наповняться більш координуючим, регулятивним змістом і характером. Практично відпаде необхідність використання так званих адміністративних методів управління.
Як відомо, адміністративні методи управління випливають із самої сутності державного управління, яке передбачає владність одних і підпорядкованість інших. У цьому випадку через відповідну систему органів державного управління, їх службових осіб держава як суб'єкт і власник майна здійснювала необхідність функції в економічній сфері.
В основу адміністративних методів покладено, насамперед прийняття обов'язкових для нижчих ланок управління рішень, які здійснювали прямий вплив на об'єкт управління шляхом одностороннього визначення для нього завдань, а у ряді випадків — шляхів і засобів їх розв'язання. Таким вагомим інструментом свого часу, наприклад, виступало планування з боку держави. Це одночасно було і функцією і методом державного управління.
Звичайно, держава використовувала й економічні методи, поєднуючи їх з адміністративними. В основу цих методів покладено використання таких економічних важелів та стимулів, як ціна, кредит, прибуток (дохід), державне замовлення та ін. Зміст економічних методів не передбачає прямого впливу на підпорядковані об'єкти управління, а створює для них за допомогою економічних важелів та стимулів таку економічну ситуацію, яка б диктувала відповідну їм поведінку з метою досягнення позитивних економічних наслідків, тобто стимулювала економічну зацікавленість.
В умовах домінування недержавної власності держава здійснюватиме відповідну політику в економічній сфері, реалізуючи в ній свою господарсько-організаторську, соціальну та інші функції. Але в той же час у такій політиці має домінувати не диктат, а регулювання, контроль, координація й т. ін., а також переважно методи економічного характеру, в основу яких покладається розумна податкова система, що стимулювала б виробництво та підприємництво. Потребує свого вдосконалення й кредитна політика, яка проводиться державою.
Взагалі, у такій економічній ситуації, із урахуванням структурної перебудови власності, завдання полягає у тому, щоб перетворити перші, хоча ще далеко й не розвинуті ринкові засади, в активний інструмент, який би сприяв ефективній діяльності всіх учасників суспільного виробництва.
Одночасно сьогодні висловлюється чимало думок, зміст яких зводиться до повного ігнорування централізованого регулювання з боку держави, можливості її функціонування лише на основі ринкових відносин. При цьому не враховуються ні історія економічного розвитку України, ні масштабність і структурна складність народногосподарського комплексу, ні поділ праці та її кооперація, ні інші фактори, наявність яких вимагає централізованого регулювання економічних процесів.
Одначе суспільне виробництво, розподіл і обмін складаються із багатьох галузей, які одночасно є самостійними системами з їх внутрішніми взаємозв'язками та закономірностями функціонування. Враховуючи такі фактори, не можна їх просто ігнорувати та будувати економіку лише виключно на ринкових механізмах. Не слід відмовлятися від суттєвої ролі держави в економічній сфері, недооцінювати роль державного регулювання та управління.
Важливим інструментом державного регулювання економіки, як і державного управління в цілому, було, є й буде право. Україна, як суверенна держава, зробила значні кроки у створенні своєї власної цілісної правової системи. За останні роки Верховною Радою прийнято багато законів, які регулюють відповідні відносини, пов'язані з власністю, підприємництвом, банківською, інвестиційною та зовнішньоекономічною діяльністю, оподаткуванням, захистом прав споживачів, здійсненням валютної політики, приватизацією тощо. Це так звані «економічні» закони.
Окрім економічних законів, у багатьох інших законах міститься чимало норм, які стосуються регулювання відносин в економічній сфері. Наприклад, Закон України від 1 березня 1991 р. «Про зайнятість населення», не слід розглядати як закон, який спрямований лише на захист населення від безробіття, створення соціальних гарантій з боку держави в реалізації громадянами права на працю. Цей закон пов'язаний із економікою як підприємств, так і України в цілому.
Наскільки важливе значення має належне законодавче регулювання для вирішення складних проблем економічного розвитку свідчить, зокрема, досвід створення та розвитку правових умов іноземного інвестування. Залучення іноземних інвестицій є одним із суттєвих засобів фінансування виробничого, соціально-економічного та науково-технічного розвитку держави.
Навіть такі високорозвинуті держави, як США, Великобританія, Японія, Німеччина, Франція та інші широко користуються іноземними інвестиціями для економічного розвитку держави.
Чинне законодавство визначає два основні види іноземного інвестування: інвестування, яке використовується спільно з вітчизняними підприємцями, та інвестування як різновид самостійної, на власний ризик, підприємницької діяльності, іноземної юридичної або фізичної особи.
Чотири роки тому Верховна Рада ухвалила Закон України «Про державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні», введений у дію з 1 березня 1994 року. Ця програма має на меті заохочення вкладення іноземного капіталу в пріоритетні галузі економіки України за рахунок надання податкових пільг й страхових гарантій найбільш ефективним інвестиційним проектам, вдосконалення системи правового регулювання іноземного інвестування, розвиток інфраструктури міжнародного бізнесу та інших передумов іноземного інвестування. Проте в силу багатьох політичних, економічних, правових та організаційних факторів більшість передбачених програмою інвестиційних проектів не були реалізовані.
Практика свідчить, що, незважаючи на деякі здійснені державою заходи, іноземні інвестори надто обережно надають свої кошти. Це зумовлено низкою причин: соціально-економічними труднощами в сучасній Україні, дефіцитністю продукції виробничо-технічного призначення, товарів та послуг, непослідовністю законодавця та рішень уряду України тощо. У цих умовах потрібно ширше застосовувати міжнародно-правове регулювання інвестиційної роботи через укладання міжнародних угод про заохочення та взаємний захист капітальних вкладень, що мають на меті створення нормального інвестиційного клімату в Україні.
Такі угоди сприяли б, з одного боку, залученню до національної економіки провідних іноземних фірм передової техніки та технологій, досвіду керівництва, підвищенню кваліфікації робітників, залученню матеріальних та фінансових ресурсів. З іншого боку, такі угоди заохочували б зарубіжних партнерів виконувати свої зобов'язання щодо стимулювання та забезпечення сприятливих умов для дії українських капітальних вкладень на своїй території.
Під час підготовки цих угод необхідно визначати вид режиму, який надається іноземному інвестору: режим найбільшого сприяння чи національний режим. Вважають, що більшого рівня інтеграції в національну економіку надає іноземному капіталу національний режим, тобто надання таких самих умов, що мають місцеві інвестори. Ця, на наш погляд, позиція не завжди правильна, оскільки деякі держави мають спеціальне регулювання стосовно іноземних капітальних вкладень. Причому положення відповідних документів можуть бути як більш, так і менш сприятливими порівняно до умов підприємницької роботи власних інвесторів.
Повертаючись до проблем, пов'язаних з розробкою нового та вдосконаленням чинного законодавства, за допомогою якого здійснюється державне регулювання в економічній сфері, необхідно зазначити, які формування ринкових основ економіки потребують структурних перетворень у державному регулюванні відносин, що виникають на фондовому ринку капіталу, кредитному й валютному ринках, ринку робочої сили та ринку товарів. Кожний з цих сегментів загальнонаціонального економічного ринку потребує власних і водночас взаємоузгоджених та визначених законами механізмів державного регулювання.
В умовах перехідного періоду є цілком виправданим і доцільним розвиток підприємницького законодавства шляхом створення норм, які закріплюють принципові засади в межах галузевих кодифікованих актів, а також в законодавчих актах інтеграційного характеру, що вже утворили окрему комплексну галузь законодавства. Основними складовими частинами цього законодавства можна розглядати законодавство про цінні папери, інвестиційне, біржове, страхове, банківське законодавство тощо. Саме у цьому законодавстві має бути визначений обсяг публічно-правового регулювання підприємницьких відносин, форми, методи й межі втручання державних інституцій у ці відносини.
Серед правових актів, які могли б сприяти реалізації цієї мети, можна назвати Закон України «Про державну підтримку і правовий захист підприємництва», а також закони, спрямовані на боротьбу з корупцією, організованою злочинністю, рекетом, котрі мали б гарантувати безпечні умови для розвитку підприємницької діяльності. Необхідно різко скоротити кількість дозволів та ліцензій, одержання яких вимагається у процесі зайняття підприємницькою діяльністю. Значну увагу також необхідно приділити чіткому визначенню порядку здійснення стягнення на майно, на кошти. Зокрема, доцільно спростити процедуру щодо банкрутства з метою надання можливості кредиторам повернення своїх коштів шляхом конфіскації окремих актів підприємств-банкрутів.
Закон України «Про підприємства в Україні» має бути переглянутий у частині уточнення правового статусу категорії державних (казенних) підприємств, які погребують встановлення особливого режиму функціонування. Закон України «Про господарські товариства» має залишатись базовим при створенні майбутнього законодавчого акта про суб'єкти підприємництва та ділове партнерство. Цей акт має чітко визначити правовий статус акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю та різних типів партнерств.
Регулювання вертикальних відносин в економіці має бути реалізовано поза межами дії Цивільного кодексу, де держава може втручатись за допомогою адміністративних важелів у сферу економічних відносин. У цьому випадку вона (держава) покладає обов'язки на учасників економічної діяльності в галузях енергетики (насамперед ядерної), транспорту та зв'язку загальнонаціонального призначення, охорони здоров'я, соціального захисту, природокористування й захисту навколишнього середовища, громадської безпеки тощо.
Вдосконалення галузей законодавства з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства має бути спрямоване на створення умов, які сприяли б стимулюванню фізичних і юридичних осіб до інвестиційних нагромаджень за рахунок капіталізації прибутків, а також оптимальної та ефективної державної податкової політики.
Важливо врегулювати податкові відносини за рахунок створення необхідної правової бази, яка гарантувала б суб'єктам підприємницької діяльності, а також громадянам стабільність і прогнозованість оподаткування, забезпечувала б умови та механізм належної сплати податків усіма платниками.
Стан розвитку законодавчого регулювання економіки України переконливо свідчить про перехід від переважно адміністративних методів управління до економічних (реєстрація, ліцензування, квотування, пільги, податок, позика тощо). Важливою особливістю процесу регулювання є індикативне державне планування, яке застосовується у ряді високорозвинутих країн. Нагальною потребою тут є прийняття Закону України «Про індикативне планування».
Ефективним засобом залучення в економіку України приватного капіталу (у тому числі іноземного) могло б стати ширше запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, яке не можливе без використання й запровадження відповідних правових механізмів та прийняття Верховною Радою спеціальної державної програми з цього питання.
У галузі фінансового забезпечення економічної реформи подальшого вдосконалення потребує бюджетне законодавство та законодавство про банки й банківську діяльність. Необхідно спеціальним законодавчим актом визначити правовий статус Національного банку України як центральної банківської установи держави чітко врегулювати його компетенцію. Слід також у законодавчому порядку розмежувати функції Національного банку України (НБУ) та комерційних банків, розширити повноваження НБУ щодо здійснення контролю та нагляду за банківською діяльністю.
Одним із важливих аспектів впливу держави на економічний розвиток суспільства є законодавче встановлення системи поставок для загальнодержавних потреб, стабілізація господарських зв'язків у сферах транспорту й зв'язку, паливно-енергетичному комплексі, державному секторі агропромислового комплексу, легкої промисловості тощо.
У найближчій перспективі спеціальними законодавчими актами мають бути врегульовані відносини щодо гарантованого державою забезпечення об'єктів агропромислового комплексу сучасною технікою, мінеральними добривами, отрутохімікатами та сервісним обслуговуванням, організації закупівель сільськогосподарської продукції для державних потреб. Головне завдання державного регулювання економічного розвитку аграрного сектора полягає у широкому використанні економічних важелів, забезпеченні еквівалентності товарообмінних операцій між сільським господарством та іншими галузями економіки.
У сфері державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності слід скоротити перелік експортних та бартерних контрактів, які повинні реєструватися в міністерстві зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України, а також відмінити квотування та ліцензування експорту, інституту уповноважених експортерів. Представництва іноземних компаній та підприємств з іноземними інвестиціями дозволити виплачувати заробітну плату українським громадянам в іноземній валюті.
У найближчій перспективі доцільно змінити норми українського законодавства, які регулюють відкриття та використання банківських рахунків іноземними інвесторами та іноземними фізичними особами в українських банках, що гарантувало б спрощення процедури відкриття та використання таких рахунків в національній та іноземній валютах.
Крім зазначених напрямків вдосконалення правового забезпечення державного управління та регулювання в економічній сфері слід, по-перше, розробити й впровадити відповідну концепцію розвитку та вдосконалення законодавства, що регулює відносини в економічній сфері, її окремих галузях. При цьому слід враховувати, що ця концепція має бути складовою частиною більш загальної концепції розвитку законодавства в цілому в Україні. Адже будь-які закони, й зокрема економічного характеру, мають базуватися та випливати з Основного Закону держави, а не навпаки, що спостерігається інколи сьогодні, коли деякі прийняті закони суперечать нормам Конституції. Таким чином порушується принцип єдності та системності у законотворчій діяльності, а сама Конституція втрачає своє значення й роль основного закону, найважливішого джерела права.
По-друге, необхідно розробити таку структуру законодавства, яка б містила не лише закони, а й підзаконні нормативні акти, відзначалася логічною послідовністю прийняття таких актів, системною їх узгодженістю. Мається на увазі їх узгодженість не лише в рамках певної галузі законодавства, а й законодавства в цілому. Адже відносини в економічній сфері потребують комплексного впливу на них з боку норм різних галузей права і законодавства (конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, трудового, господарського, кримінального та ін.).
По-третє, слід враховувати, що Україна виступає як самостійний суб'єкт міжнародних відносин, зокрема і міжнародних економічних відносин. Вона як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій тощо. Тому необхідно, і це стосується особливо міжнародного економічного співробітництва, здійснювати кроки, спрямовані на трансформацію вітчизняної правової системи відповідно до міжнародно-правових зразків.
Митна справа в Україні розвивається у певній гармонізації та уніфікації із загальноприйнятими в міжнародній практиці нормами та стандартами. Наша держава самостійно визначає митну політику, створює власну митну систему, здійснює митне регулювання на своїй території. Митне регулювання здійснюється відповідно до вимог Митного Кодексу України (МК), законів України та міжнародних договорів України Наша держава може вступати в митні союзи з іншими державами, брати участь у діяльності міжнародних договорів України. Наша держава може вступати в митні союзи з іншими державами, брати участь у діяльності міжнародних організацій з питань митної справи.
Під митною політикою слід розуміти систему заходів, спрямованих на забезпечення економічної сторони державних кордонів та виконання зовнішньоекономічної програми держави у міжнародному спілкуванні засобами митного регулювання, тобто державного впливу на сферу митних відносин.
Торкаючись співвідношення понять митної політики та митної справи, слід звернути увагу на те, що Основи митних законодавств держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у ст.1 встановлюють, що митну справу складають митна політика держави, а також порядок та умови переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби здійснення митної політики. Виходить, що митна політика держави є складовою частиною митної справи. Навряд чи це правильно.
Митна політика більш широке поняття, ніж митна справа. Митна справа — це тільки порядок та умови переміщення через митний кордон України товарів, валюти та транспортних засобів митного оформлення, стягнення митних зборів та платежів, митний контроль, а також інші засоби втілення митної політики у життя.
Здобуття Україною незалежності обумовило створення законодавства щодо регулювання відносин, які виникають у зв'язку з проведенням митної політики та реалізації митної справи, що відповідали б міжнародним митним стандартам та правилам.
Значною мірою таким вимогам відповідають норми, які містяться в прийнятих 12 грудня 1991 р. Митному кодексі України та 5 лютого 1992 р. Законі України «Про єдиний митний тариф», які є базою подальшого розвитку митного законодавства.
Аналіз чинного митного законодавства України та практики його застосування засвідчує, що норми цієї галузі мають дві групи цілей (функцій).
1. Економічні. До них належать фіскальні, тобто ті, які доповнюють прибуткову частину бюджету країни, та регулятивні. Свій регулюючий вплив на економіку митний механізм виявляє митними тарифами (методами непрямого керівництва), а також заборонами, обмеженнями, ліцензуванням, квотуванням експорту та імпорту (методами прямого адміністративного керівництва). Зазначене регулювання покликано: — стимулювати розвиток національної економіки; — захищати український ринок; — заохочувати іноземні інвестиції; — забезпечити виконання зобов'язань перед іншими державами, міжнародними союзами, а також сприяти досягненню іншої мети з питань політичної та економічної стабілізації України.
2. Захисні, тобто ті, які забезпечують економічну, санітарну безпеку країни, захист суспільного порядку, здоров'я населення, культурних цінностей. Названим цілям служать усі компоненти митної справи: митна служба, митна діяльність, митна політика та ідеологія. Системі контролю та платежів служать і юридичні норми, митне оформлення, а також боротьба з контрабандою та іншими правопорушеннями.
Це притаманне законодавству в митній сфері багатьох зарубіжних країн. Зокрема, що закріплення у законодавчому акті основ правового регулювання припускає активну підзаконну нормотворчість, що здійснюється органами державного управління. В основному парламент наділяє будь-який державний орган правом видавати підзаконні акти, надаючи йому повноваження загального характеру чи встановлюючи спеціальні умови (обсяг повноважень, термін їх делегування і т.д.). Лише для рішень із кардинальних, найбільш важливих питань митної політики потрібна згода парламенту. У всіх інших випадках повноваження щодо зміни митного режиму передаються уряду. Подібна практика відома у фінансово-правовій науці як «закон висячого замка». Делеговане законодавство забезпечує еластичність правової бази митної політики.
Залежно від органів, до яких належить авторство актів, а отже, і за юридичною силою останніх розрізняють п'ять видів джерел:
• закон України;
• укази Президента України;
• постанови Кабінету Міністрів України;
• акти Державної митної служби України (ДМС), накази та розпорядження;
• спільні акти ДМС з іншими центральними органами виконавчої влади (податковою службою, МВС і т.ін.).
Однак цей перелік не був би повним, якби не були згадані й чинні акти органів колишнього СРСР (союзні акти). Хоч їх кількість постійно скорочується, але з певних питань ще діють союзні норми, якщо вони не суперечать українським. Це передбачено Постановою Верховної Ради «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12 вересня 1991р.
Особливо важливе значення для регулювання митної справи має Закон «Про дію міжнародних договорів на території України», за яким ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства. Однак відсутність механізму реалізації цієї вимоги не дає можливості повною мірою виконати цивілізоване положення. Тому законодавець вибрав інший шлях, передбачив, зокрема, у ст.164 МК правило: якщо міжнародним договором України встановлені інші правила, ніж ті, які містяться у чинному Кодексі та інших актах законодавства України про митну справу, то застосовуються правила міжнародного договору.
Така ж думка міститься і у ст.26 Закону України від 5 лютого 1992 р. «Про єдиний митний тариф». У ній говориться: якщо міжнародним договором України встановлені інші правила, ніж ті, які існують у ньому законі та інших актах законодавства України про митний тариф, то застосовуються правила міжнародного договору.
Таким чином, з точки зору теорії права, митне право України містить такі самостійні групи норм: — норми міжнародного права, присвячені питанням:
регулювання митної справи;
— норми законодавства України;
— норми законодавства колишнього СРСР, які не суперечать законодавству України.
Така інфраструктура правового регулювання митної справи як з точки зору права, так і з точки зору практики не може бути визнана оптимальною. Позиція, коли зароджуюча галузь права містить норми різного походження — із міжнародних договорів, конвенцій, угод і т.ін., не сприяє її внутрішній єдності.
Митне право, як і інші галузі законодавства незалежної держави, мусять мати внутрішню єдність, застосовуватись на загальних принципах, які становлять єдину ідеологічну спрямованість.
Як зазначалося, така електрика митного права має і негативний вплив на практику організації митної справи. Фактично компетентні органи з певних причин не застосовують норми міжнародних договорів, якщо їх зміст не трансформовано у норми українського права. По-перше, норми міжнародних договорів багатьом працівникам відомств невідомі, а із тих, кому вони відомі, не всі можуть дати їм належне тлумачення. По-друге, існує відомча дисципліна, відомчі звичаї і, зокрема, деякі посадові особи митних органів часто керуються нормами, які доведені до відома актами центру системи — Державної митної служби України. По-третє, наскільки зовнішньо не було б привабливим пряме застосування міжнародних договорів України, це потребує дещо вищої правової культури, інших традицій, чим ті, що існують у нашій країні.
Оцінюючи Митний кодекс України, можна сказати, що він вигідно відрізняється від чинних раніше у нашій країні союзних кодексів та дореволюційних митних статутів.
По-перше, він відображає зміни, що відбулися у нас за останні роки (створення України, розвиток приватної власності, відмова від державної монополії на зовнішню торгівлю, посилення судового захисту прав громадян та ін.), прагнення України до міжнародного співробітництва в галузі митної справи.
По-друге, він в основному відповідає міжнародним стандартам і складений переважно з урахуванням митного законодавства розвинених країн. Це свідчить про прагнення України розвивати митну справу в напрямку гармонізації та уніфікації з загальноприйнятими міжнародними нормами та практикою.
По-третє, він регулює всі сторони митної справи, має 164 статті, які об'єднуються в 11 розділів.
По-четверте, з Кодексом пов'язана значна новелізація митного права: в ньому реалізований великий соціальний блок, який регулює оплату праці, матеріально-побутове забезпечення та соціальний захист посадових осіб митних органів.
Повнота Кодексу значно підвищила роль закону в правовому регулюванні митної справи, збільшила кількість встановлених законом норм прямої дії. Наприклад, з урахуванням багатого досвіду світової практики МК закріпив основні види режимів, пов'язаних з переміщенням товарів та транспортних засобів, які в минулому регулювалися переважно відомчими актами.
Інший основоположний в цій сфері акт — Закон України "Про єдиний митний тариф" визначає порядок формування та застосування єдиного митного тарифу України. Він не є власне митним тарифом, в якому безпосередньо встановлюються розміри мит на всю номенклатуру товарів. Закон встановлює порядок формування та застосування митного тарифу — інструменту торговельної політики та державного регулювання внутрішнього ринку товарів України у його взаємозв'язку із світовим ринком, а також правила обкладання товарів митом при їх переміщенні через митний кордон України. Ряд положень Закону, як і норм Митного кодексу, не має прямої дії, про що свідчать посилання у тексті до інших законодавчих та підзаконних актів.
Прикладом нормативного акта, який приводить в дію Закон «Про єдиний митний тариф», є Закон України від 7 травня 1996 р. «Про вивізне (експортне) мито на живу скотину та сировину із шкір», яким встановлені конкретні ставки вивізного (експортного) мита на ці товари.
Правда, окремими правовими актами (Декрет Кабінету Міністрів України від 11 січня 1993 р. «Про єдиний митний тариф України» та деякі інші акти) окремі статті цього Закону дещо змінилися, а дія деяких призупинена. Однак принципові положення цього Закону залишаються непорушеними, оскільки зміни торкнулися практично лише перерозподілу повноважень щодо встановлення тарифних ставок.
Єдиний митний тариф України — це систематизоване зведення ставок мита, яким обкладаються ввезені на митну територію України, або які вивозяться за межі цієї території, товари та інші предмети.
Єдиний митний тариф України визначається згідно із Законом України від 5 лютого 1992 р. та міжнародним договором України і встановлює на єдиній митній території України обкладання митом предметів, які ввозяться чи вивозяться чи вивозяться на митну територію України. Він ґрунтується на міжнародне визнаних нормах і розвивається в напрямку максимальної відповідальності загальноприйнятим у міжнародній практиці принципах та правилами митної справи.
Ставки єдиного митного тарифу України є єдиними для всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм власності, організації господарської діяльності та територіального розміщення, за винятком випадків, передбачених законами України та її міжнародними договорами.
Для митного права специфічний ще один вид джерел — правовий звичай. Правовий звичай у практиці регулювання митних відносин в Україні застосовується обмежено: він діє тоді, коли немає відповідних вказівок закону, тобто є прогалина в законодавстві.
У певних випадках нормативний акт сам апелює до звичаїв, які склалися в даній сфері суспільних відносин, санкціонуючи тим самим застосування звичайних норм.
У митній сфері звичайні норми найчастіше використовуються у двох випадках — при митному оформленні вантажів, які перевозяться морем, та при визначенні митної вартості товару. В першому випадку використовуються звичаї морських портів, за допомогою яких регулюються переважно питання пропуску суден на митний огляд, процедура сплати деяких видів портових зборів, стягнення яких доручено митниці та ін.
У другому випадку митна звичайна практика, що склалася у міжнародній торгівлі, визнається як один із можливих способів визначення митної вартості. Встановлено, що у випадках, коли митна вартість товару не може бути визначена декларантом у результаті подальшого застосування вказаних МК України методів визначення митної вартості товару, чи митний орган аргументовано вважає, що ці методи визначення митної вартості не можуть бути використанні, то митна вартість оцінюючих товарів визначається з урахуванням світової практики.
Підкреслюючи позитивну роль Митного кодексу України 1991 р. в розвитку та встановленні митної справи в Україні, варто зазначити, що у нинішніх умовах він уже не відповідає завданням митної справи України в зв'язку з реформуванням економіки нашої держави, зобов'язаннями України перед Європейським Співтовариством, її членством у Всесвітній Митній організації та багатьма іншими обставинами. Тому на порядок денний постало питання про необхідність суттєвих змін чинного МК України. І мова тут ведеться не про окремі зміни кодексу, а про підготовку проекту нового Митного кодексу, який відповідав би вимогам світової теорії та практики в галузі митного права, чинному законодавству держави та сучасній митній політиці України.
Особливо це стало необхідним у зв'язку з прийняттям нової Конституції України, приведенням митного законодавства у відповідність з Основним Законом.
Для цього необхідно, по-перше, об'єднати в одному акті два нині чинних акти — Митний кодекс України та Закон України «Про єдиний митний тариф», як це зроблено у більшості зарубіжних країн, а також слід подумати над значним скороченням джерел митного права шляхом розширення кола питань, які регулює МК України.
По-друге, у ряді випадків провести спрощення та лібералізацію процедур митного контролю шляхом впровадження нових форм та засобів такого контролю, зокрема організації «зелених коридорів».
По-третє, нині діючий МК, залежно від видів транспорту, має суттєву специфіку і передбачає єдину форму організації митного контролю поза залежністю від видів транспорту. У новому кодексі необхідно мати такі норми, які б регламентували особливість здійснення митних операцій та митного контролю залежно від того чи іншого виду транспорту.
Новий кодекс має визначати порядок та умови переміщення через митний кордон України морських та річкових суден, авіаційного, залізничного, автомобільного транспорту, на трубопровідному транспорті, лініях електропередач та міжнародній пошті.
По-четверте, розвиток ринкових відносин обумовлює необхідність введення до Митного кодексу норм цивільно-правового характеру. Окремими розділами мають бути урегульовані статуси митного брокера, митного перевізника, а також більш чітке визначення компетенції митних органів, надання митним постам права юридичної особи.
По-п'яте, згідно з рішенням Арушської конвенції Всесвітньої Митної організації (червень 1993р.) у новому кодексі має міститися норма, яка передбачала б особисту відповідальність керівників митних органів за стан профілактичної, виховної роботи в колективах та організацію непримиренної боротьби з будь-якими проявами корупції, хабарництва й т.ін.
Соціально-культурне будівництво, яке структурно поділяється на галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я й соціального захисту, фізичної культури та спорту, є важливою складовою багатогранної діяльності Української держави.
Характерною особливістю соціально-культурної сфери є те, що вона пов'язана не тільки з матеріальними цінностями, а й значною мірою з духовними потребами громадян. Законодавство у цій сфері покликано забезпечити естетичне й моральне виховання людини, її навчання, охорону здоров'я, задоволення соціально-культурних потреб. Спільність галузей законодавства в сфері соціально-культурного будівництва проявляється в єдності мети, принципів, методів правового регулювання, у єдиній їх службовій ролі в суспільстві.
У структурно-функціональному плані соціально-культурне будівництво можна охарактеризувати як систему, що об'єднує в собі різні напрямки державної діяльності. Це — діяльність щодо збереження й зміцнення здоров'я людей, задоволення їх інтелектуальних, естетичних та інших духовних потреб, їх соціальний захист, формування особи, її навчання й виховання, підготовка й перепідготовка кадрів для народного господарства тощо.
В організаційно-правовому аспекті розрізняються галузі (підгалузі) управління соціально-культурною діяльністю: загальною середньою освітою, вищою освітою, професійно-технічною освітою; мистецтвом і культурно-просвітницькою роботою, кінематографією, телебаченням і радіомовленням; видавничою справою, поліграфією й книжковою торгівлею; охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, соціальним захистом населення.
Процеси державотворення в Україні вимагають дальшого підвищення якості державного керівництва соціально-культурним будівництвом, формування на основі найсучасніших досліджень стилю цього керівництва розвитку методів управління з врахуванням специфіки цієї сфери суспільних відносин.
Можна визначити такий зміст державного керівництва соціально-культурним будівництвом в Україні:
— правове регулювання відносин шляхом прийняття законодавчих актів, рішень державних органів, спрямованих на реалізацію державної політики у цій сфері;
— створення системи центральних та місцевих органів управління конкретними галузями соціально-культурного будівництва, визначення їх структури й компетенції;
— вжиття організаційних та інших заходів щодо вдосконалення структури та поліпшення організації, підвищення ефективності роботи;
— розгляд Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів найважливіших питань щодо соціально-культурного будівництва, визначення пріоритетів державної політики в цій сфері в конкретний період розвитку держави шляхом розробки та реалізації цільових комплексних програм;
– створення системи соціальних гарантій та захисту прав громадян у конкретних галузях соціально-культурного будівництва;
— здійснення фінансування й матеріально-технічного забезпечення соціально-культурної сфери; виділення у державному та місцевих бюджетах цільових коштів на фінансування державної політики в конкретних галузях соціально-культурного будівництва, залучення матеріальних і фінансових ресурсів підприємств, установ й організацій, об'єднань громадян, що функціонують у соціально-культурній сфері;
— (творення достатньої мережі державних соціально-культурних закладів та установ широкого й різноманітного призначення з урахуванням специфіки того чи іншого регіону (економічної та соціальної структури, традицій, демографічного складу населення, особливостей географічного Й кліматичною характеру тощо);
— утворення спеціальних фондів.
Чекає свого вивчення проблема кодифікації законодавства в сфері соціально-культурного будівництва України. Виходячи з концепції розвитку законодавства України, здається доцільним більш широке використання такої кодифікаційної форми, як кодекси.
Слід зазначити, Україна щодо цього має цікавий історичний досвід — вже в 1922 р. вона мала Кодекс законів про народну освіту (КЗпНО). Є всі підстави для прийняття замість діючого Закону «Про освіту», враховуючи різноплановість і розрізненість правового матеріалу, — Основ законодавства України про освіту. Цей акт, врегулювавши основні питання в цій сфері, став би підґрунтям для створення законів про базову школу, про вищу освіту, про професійну освіту тощо.
З прийняттям нової Конституції, яка закріпила основні цілі, принципи та пріоритети політики держави у галузі соціального розвитку й культури, соціально-культурне будівництво в Україні отримало міцну конституційну основу.
Виходячи з аналізу організаційних зв'язків і повноважень державних органів, необхідно виділити органи, що здійснюють загальне керівництво соціально-культурним будівництвом, — Верховну Раду, Президента, Кабінет Міністрів, спеціальні галузеві органи управління — міністерства і відомства.
Визначальну роль у керівництві соціально-культурним будівництвом відіграє Верховна Рада. Вона:
— визначає відповідно до Конституції державну політику у сфері культури (ст. 4 Закону «Про освіту»), правові, економічні та соціальні гарантії її реалізації, систему соціального захисту працівників культури (ст. 22 Основ законодавства України про культуру);
— визначає державну політику й здійснює законодавче регулювання відносин у сфері фізичної культури та спорту, а також здійснює контроль за реалізацією державної програми розвитку фізичної культури й спорту в Україні та за виконанням законодавства про фізичну культуру й спорт (ст. 27 Закону України «Про фізичну культуру і спорт»);
— визначає державну політику щодо телебачення й радіомовлення, законодавчі основи її реалізації, гарантії соціального та правового захисту працівників цієї галузі (ст. 4 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»);
— визначає державну політику в галузі архівної справи (ст. 5 Закону України «Про Національний архівний фонд і архівні установи»);
— формує основу державної політики охорони здоров'я шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров'я, визначення її мети, головних завдань, напрямків, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров'я. Для вирішення питань формування державної політики охорони здоров'я при Верховній Раді можуть створюватися дорадчі та експертні органи з провідних спеціалістів у галузі охорони здоров'я та представників громадськості. Порядок створення та діяльності цих органів визначається Верховною Радою (ст. 13 Основ законодавства України про охорону здоров'я).
Загальне керівництво соціально-культурним будівництвом в Україні забезпечує Кабінет Міністрів, який вирішує найважливіші питання у сфері соціального розвитку і культури. Так, у сфері культури Кабінет Міністрів та підвідомчі йому органи державного управління:
— забезпечують реалізацію політики держави у сфері культури;
— здійснюють за участю громадських об'єднань розробку державних програм розвитку культури та їх фінансування;
— створюють умови для відродження й розвитку культури української нації, культур національних меншин, які проживають на території України;
— встановлюють державні замовлення на випуск літератури, творів мистецтва;
— сприяють розвитку нетрадиційних форм мистецтва;
— здійснюють заходи щодо повернення у власність народу України культурних та історичних цінностей, що перебувають за її межами;
— вирішують у встановленому законодавством порядку питання про надання закладам культури, що відіграють визначну роль у духовному житті народу, статусу національних;
— розробляють і забезпечують впровадження науково обґрунтованих суспільне необхідних нормативів культурного обслуговування населення різних регіонів України, матеріальних і фінансових норм забезпечення закладів культури;
— забезпечують підготовку кадрів, створення необхідної мережі державних навчальних закладів, науково-дослідних установ та стимулюють розвиток наукових досліджень з проблем культури;
— створюють базу по виробництву спеціального обладнання для закладів, підприємств і організацій культури;
— організовують та здійснюють культурне співробітництво з зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, сприяють створенню спільних інвестиційних фондів розвитку культури в Україні, а також центрів української культури за кордоном;
— здійснюють координацію діяльності міністерств, відомств, наукових установ, творчих спілок та інших громадських організацій щодо реалізації політики держави у сфері культури (ст. 22 Основ законодавства України про культуру).
До компетенції Кабінету Міністрів у сфері науки та науково-технічної діяльності також належить:
— здійснення у межах, визначених відповідними законодавчими актами, функцій розподілу коштів бюджету, призначених для фінансування наукових досліджень, Державного інноваційного фонду та інших державних фондів;
— визначення порядку формування й використання позабюджетних фондів для науково-технічної діяльності;
— створення на основі чинного законодавства економічних, правових і організаційних механізмів, що стимулюють діяльність підприємств, об'єднань та організацій щодо прискорення науково-технічного прогресу;
— організація розробки національних та державних науково-технічних програм, формування органів управління й механізму реалізації програм, контроль за їх виконанням;
— організація й координація заходів щодо створення сучасної інфраструктури науково-технічної діяльності;
— укладання міжурядових угод, договорів про співробітництво в науково-технічній сфері, координація діяльності підприємств, установ і організацій України у сфері міжнародного науково-технічного співробітництва (ст. 7 Закону України «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності»).
Кабінет Міністрів затверджує систему програмно-оціночних нормативів і вимог щодо фізичного розвитку і підготовки різних вікових груп населення, Державну програму розвитку фізичної культури та спорту і на її основі передбачає відповідний розділ у програмах економічного й соціального розвитку України (ст.ст. 26,27 Закону України «Про фізичну культуру і спорт»).
Для здійснення державної політики у соціально-культурній сфері уряд України створює відповідні організаційні структури.
Характерною рисою соціально-культурного будівництва в Україні, що вже зазначалося, є його галузевий характер. Як одна із сфер діяльності виконавчо-розпорядчих органів, управління соціально-культурним будівництвом охоплює декілька галузей:
освіту; науку; культуру; охорону здоров'я;
фізкультуру та спорт; соціальне забезпечення. Причому управління освітою і культурою, у свою чергу, містить певні підгалузі.
Управління кожною галуззю (підгалуззю) соціально-культурного будівництва покладено на відповідне міністерство, державний комітет або інше відомство.
Для управління в сфері соціально-культурного будівництва властиве поєднання як органів державного управління, так і органів громадського самоврядування.
Так, у Законі «Про освіту», зазначається, що для управління освітою створюються система державних органів управління і органи громадського самоврядування, які діють у межах повноважень, визначених законодавством.
Ст. 5 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» підкреслює, що фізкультурний рух в Україні спирається на різнобічну діяльність громадських організацій фізкультурно-спортивної спрямованості. Первинною ланкою самодіяльності організації фізкультурного руху є колективи фізкультури на підприємствах, в установах, організаціях, що об'єднують на засадах добровільності громадян за їх інтересами у фізкультурно-спортивному русі.
Окрема глава цього Закону присвячена регулюванню самоврядування у сфері фізичної культури і спорту. Тут зазначається, зокрема, що органи державної виконавчої влади, відповідні органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції можуть делегувати громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості окремі повноваження щодо розвитку видів спорт)' (підготовки спортсменів до участі в змаганнях, організації спортивних заходів тощо), здійснюють контроль за реалізацією таких повноважень, визначають умови та порядок надання спортивним федераціям статусу національних, статусу Національного Олімпійського комітету України, умови господарської та іншої комерційної діяльності, спрямованої на розвиток фізкультури та спорту.
Радикальні зміни у системі управління економікою об'єктивно ведуть до аналогічних змін у системі управління соціально-культурним будівництвом. Нові функції галузевих міністерств і відомств, переосмислення їх ролі у сфері управління соціально-культурним будівництвом викликають необхідність внесення відповідних змін у положення, що регламентують роботу цих органів.
Актуальною проблемою залишається раціоналізація структури апарату управління (створення нових структурних підрозділів, ліквідація старих, їх злиття тощо).
З прийняттям законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації» підвищується роль регіонів у соціально-культурній сфері. З чітким законодавчим розподілом повноважень, відповідальності, фінансово-економічної бази між загальнодержавним, територіальним і місцевими рівнями управління центр ваги управління соціально-культурною сферою має бути перенесений на рівень регіонів. Соціальна інфраструктура, освіта, охорона здоров'я тощо — все це має перейти переважно до компетенції місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та складати головний зміст їх діяльності. Це мусить супроводжуватися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування.
Разом з тим, передаючи на місцевий рівень основну долю відповідальності за соціальну інфраструктуру і соціально-культурний розвиток, держава зберігає за собою здійснення загальнонаціональних соціальних програм забезпечення й інших соціальних гарантій, які встановлюються законом, фінансування загальнонаціональних об'єктів культури, окремих учбових закладів, об'єктів і програм охорони здоров'я, а також надання мотивованої конкретними умовами цілеспрямованої фінансової допомоги регіонам.
Діяльність органів державного управління у сфері національної безпеки (НБ) носить досить складний характер, який обумовлюється наявністю особливих об'єктів безпеки: особистість її права й свободи; суспільства його матеріальні та духовні цінності. Специфічними рисами цих об'єктів обумовлена об'єктивна потреба створення єдиної системи гарантування НБ України.
Загальна система суб'єктів гарантування національної безпеки охоплює:
а) орган законодавчої влади — Верховна Рада і органи державного управління загальної компетенції — Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації;
б) органи державного управління спеціальної компетенції — Міністерство внутрішніх справ; Служба безпеки; Міністерство оборони; Державний комітет у справах охорони державного кордону; Міністерство юстиції; Національне бюро розслідувань; спеціалізовані управління і служби Міністерства закордонних справ; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо;
в) правоохоронні органи — органи прокуратури; суди загальної юрисдикції; Конституційний Суд; адвокатура;
г) громадські структури — адвокатура; Товариство сприяння обороні України; пункти охорони громадського порядку.
Координаційним органом з питань національної безпеки є Рада національної безпеки і оборони України.
Таким чином, механізм гарантування національної безпеки України зорієнтований на практичну координацію всіх видів діяльності державних і громадських інститутів з метою відвернення, виявлення й усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз.
Обсяг і складність вирішуваних завдань у системі національної безпеки залежить від оцінки реальних загроз і ступеня їх небезпеки для життєво важливих інтересів України, зроблених на основі об'єктивного аналізу. За результатами цих оцінок завдання НБ слід розділити за часовими параметрами на оперативні, тобто такі, які потребують невідкладного вирішення, тактичні, що передбачають деякий, не дуже значний часовий інтервал для їх вирішення, і стратегічні, тобто такі, вирішення яких здійснюється у віддаленій перспективі.
Гарантування безпеки особистості, суспільства й держави здійснюється на основі розмежування повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади в цій сфері. Розмежування зазначених повноважень характеризується певною складністю. Оскільки, по-перше, національна безпека як соціально-правова категорія тільки входить в нашу свідомість та діяльність, і, по-друге, Україна ще не має закону з НБ. Проте Верховна Рада прийняла ряд законодавчих актів, які регулюють відносини в сфері національної безпеки, а 16 січня 1997 року — Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України. Як політичне оформлений нормативний документ, ця Концепція має забезпечити злагоджену взаємодію різних державних структур та суспільних інститутів у формуванні та проведенні державної політики в сфері безпеки й оборони країни.
Верховна Рада України: визначає пріоритети у захисті національних інтересів і об'єктів безпеки; розробляє систему правового регулювання відношень у сфері безпеки; встановлює порядок організації та діяльності органів гарантування безпеки; здійснює контроль за кадровою політикою державних органів та посадових осіб щодо здійснення ними відповідних повноважень у сфері національної безпеки; заслуховує щорічну доповідь Президента України про гарантування національної безпеки України; визначає бюджетні асигнування на фінансування органів і програм гарантування національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки. До повноважень Верховної Ради України Конституція також належать питання війни та укладення миру; направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави; введення воєнного чи надзвичайного стану тощо (ст. 85, 92 Конституції).
Загальне керівництво державними органами щодо гарантування НБ здійснює Президент України, який виступає гарантом безпеки і оборони країни. Він очолює Раду національної безпеки і оборони України; спільно з Верховною Радою визначає стратегію гарантування національної безпеки; контролює й координує діяльність державних органів щодо національної безпеки; приймає оперативні рішення щодо гарантування національної безпеки в межах компетенції, визначеної законодавством; не менше як раз на рік подає Верховній Раді звіт про забезпечення національної безпеки України.
У разі воєнного нападу або загрози збройної агресії проти України Президент приймає рішення про оголошення стану війни, загальну або часткову мобілізацію і своїм указом вводить воєнний стан на всій території України чи в окремих її місцевостях. Про введення воєнного стану та інші заходи з цих питань Президент зобов'язаний невідкладно повідомити Верховну Раду (внести на розгляд); Президент також приймає рішення і видає наказ Збройним Силам на ведення бойових дій (ст. 85, 106 Конституції; ст. 5 Закону України «Про оборону України»)
Рада національної безпеки і оборони України як координаційний орган з питань НБ і оборони при Президентові України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах безпеки і оборони (ст. 107 Конституції).
Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, котрий відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, НБ України; громадського порядку і боротьби зі злочинністю.
Кабінет Міністрів здійснює також заходи щодо обороноздатності країни, гарантування НБ, оснащення Збройних Сил озброєнням, військовою технікою, керує мобілізаційною підготовкою й мобілізаційним розгортанням народного господарства та переведення його на режим роботи в умовах воєнного стану тощо (ст. 116 Конституції, ст. 7 Закону України «Про оборону України»).
У межах визначеної законом компетенції Кабінет Міністрів забезпечує керівництво державними органами щодо національної безпеки; організує й контролює розробку та реалізацію заходів щодо гарантування національної безпеки міністерствами і відомствами, іншими підпорядкованими йому органами України, Автономної Республіки Крим і областей.
Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів у сфері національної безпеки Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України з відповідних питань.
Суди загальної юрисдикції забезпечують захист конституційного устрою в Україні; здійснюють правосуддя у справах щодо злочинів, які посягають на безпеку особистості, суспільства та держави; забезпечують судовий захист громадян, громадських та інших організацій і об'єднань, чиї права були порушені у зв'язку з діяльністю у сфері гарантування національної безпеки.
Прокуратура України здійснює свої повноваження у сфері національної безпеки і оборони відповідно до Конституції України.
Національне бюро розслідувань України здійснює заходи щодо зміцнення НБ держави; забезпечує належний захист конституційних прав і свобод людини й громадянина; проводить відповідно до законодавства України до судове слідство та оперативно-розшукові заходи в особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять значну суспільну небезпеку; виконує інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлення й усунення причин та умов, які сприяють корупції, вчиненню інших небезпечних злочинів; прогнозує динаміку злочинності в суспільстві тощо.
Національний банк України розробляє й здійснює емісійно-кредитну політику в інтересах національної безпеки України.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, наявних засобів бюджетного й позабюджетного фінансування забезпечують реалізацію законів України, указів Президента України, концепцій, програм, постанов органів державної влади у сфері національної безпеки; забезпечують створення, підтримання в готовності й застосування сил та засобів щодо НБ, а також управління їх діяльністю; розробляють внутрівідомчі інструкції (положення) щодо гарантування НБ і подають їх на розгляд Ради національної безпеки і оборони.
Окрім того, ці органи несуть відповідальність за якість розробки та виготовлення озброєння та військової техніки, за здійснення заходів постачання на потреби оборони у воєнний час (ст. 9 Закону України «Про оборону України»).
Звичайно, сьогодні ще передчасно чітко визначити діяльність органів державного управління в сфері гарантування національної безпеки, але вже безперечно те, що НБ України е об'єктом державного управління і йому властиві загальні для всієї системи державного управління риси та принципи.
Разом з тим конкретні проявлення цих загальних рис і принципів у діяльності органів державного управління щодо гарантування НБ мають специфічний перелом, котрий обумовлений особливим місцем цієї сфери в системі державного управління з її виразним правоохоронним напрямком.
Це означає, що правоохоронні органи та органи державного управління спеціальної компетенції багато виконують загальних завдань в сфері безпеки, але при цьому потрібно мати на увазі єдине: діяльність цих органів управління спрямована насамперед на захист основних об'єктів безпеки — прав і свобод особистості, матеріальних та духовних цінностей суспільства, конституційного устрою, суверенітету й територіальної цілісності держави.
Всебічний характер загальнодержавних заходів гарантування національної безпеки України, різниця у засобах, силах і організаційних формах реалізації цих заходів визначають конкретну роль кожного органу державного правління щодо гарантування НБ України.
Виходячи з концептуальних підходів щодо гарантування НБ та аналізу її законодавчого закріплення коротко визначимо коло завдань лише основних суб'єктів національної безпеки із всієї системи органів державного управління.
Особливе місце посідає Служба безпеки (СБ) України. В інтересах національної безпеки держава покладає на органи СБ завдання захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.
До завдань СБ України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності в сфері управління і економіки, інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам особистості, суспільства і держави.
Завданням органів СБ відповідає система прав, яка містить у собі, з одного боку, права, котрі забезпечують правильну організацію і нормальне функціонування самої системи Служби безпеки (внутрівідомча управлінська діяльність у нових умовах розвитку країни), а з іншого права, якими наділені вони безпосередньо для виконання завдань гарантування національно-державної безпеки України як суверенної незалежної країни. При цьому переважне значення мають права на проведення оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та зовнішньої адміністративної (виконавчо-розпорядчої) діяльності. Зовнішня адміністративна діяльність органів СБ це, насамперед, їх діяльність як державного правоохоронного органу спеціального призначення. У ході її реалізації вони (органи) вступають в правові відносини в інтересах гарантування національної безпеки України з іншими державними органами, громадськими організаціями і громадянами на основі законодавчих актів, виданих вищими органами державної влади й управління.
В адміністративній діяльності органів СБ важливе значення мають передбачені законом права на застосування заходів адміністративного впливу, а саме: адміністративно-запобіжних і адміністративного запобігання. Їх призначення полягає у тому, щоб запобігти або покласти край антигромадським проступкам, які можуть перерости у державні злочини, а також усунути ті умови, які іноземні спецслужби можуть використати на шкоду національним інтересам України.
Діяльність органів СБ згідно зі своїми завданнями конкретизується у їх функціональних обов'язках, виконання яких забезпечує життєво важливі інтереси України. До узагальнених функціональних обов'язків потрібно віднести: виявлення й прогнозування загроз об'єктам безпеки, здійснення комплексу оперативних та довготривалих заходів щодо їх попередження і нейтралізації; створення і підтримка готовності сил і засобів гарантування національної безпеки у повсякденних умовах і надзвичайних ситуаціях; здійснення системи заходів щодо відновлення нормального функціонування об'єктів безпеки в регіонах, які потерпіли в результаті виникнення надзвичайної ситуації; участь у заходах щодо гарантування національної безпеки за межами України відповідно до міжнародних договорів і угод, укладених або визнаних Україною.
В комплексі заходів, які проводяться органами державного управління в сфері національної безпеки, важлива роль належить органам внутрішніх справ. Сьогодні їх діяльність носить досить складний характер. Вона містить у собі декілька груп суспільних відносин, зокрема, організацію боротьби зі злочинністю (в тому числі і з організованою); забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; паспортної системи; режиму проживання й т. ін.
Об'єктивно існуючий взаємозв'язок цих суспільних відносин дає змогу розглядати їх як цілісний складний об'єкт національної безпеки в сфері управління внутрішніми справами. Разом з тим у теоретичному плані та практичній діяльності потрібно мати на увазі, що ці суспільні відносини не є ідентичними. Це — самостійні інститути діяльності, що визначають головні напрямки діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення основних об'єктів національної безпеки (особистості, суспільства, держави) від явних та потенційних загроз, джерела яких можуть бути розташовані на території України або за її межами.
Нормативні акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ щодо національної безпеки, покладають на них ряд завдань, до яких належать: гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав, свобод та законних інтересів; охорона й забезпечення громадського порядку; попередження правопорушень та їх усунення; забезпечення громадської безпеки та безпеки дорожнього руху; захист усіх форм власності від злочинного посягання; виявлення й розкриття злочинів, розшук осіб, які їх скоїли; захист природного середовища; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень та гарантування безпеки інших цінностей особи, суспільства і держави.
Для безпосередньо виконання цих завдань органам внутрішніх справ надається відповідна система прав і функціональних обов'язків. Діяльність органів внутрішніх справ містить у собі ряд організаційно-правових форм, що характеризуються специфічними ознаками й призначеннями, а саме: адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції. Всі функції нерозривно пов'язані між собою і утворюють єдиний комплекс діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю як головною загрозою цим та іншим об'єктам національної безпеки. При цьому зміст і діяльність органів ВС має визначатися рівнем та напрямком загроз життєво важливим інтересам України.
У гарантування національної безпеки, і насамперед військової безпеки, важлива роль відводиться органам військового управління Збройних Сил України. Це основний державний інститут, покликаний гарантувати захист України від зовнішньої збройної агресії (ст. 17 Конституції). У даному випадку діяльність органів військового управління у цій сфері носить виконавчо-розпорядчий характер. Система військового управління Збройних Сил, яка складається із центральних органів, органів управління військових округів (флотів), органів управління військових об'єднань, частин тощо, об'єднується й керується Міністерством оборони України як центральним органом військового управління. Специфічним видом органів військового управління потрібно виділити штаб.
Характер управлінських функцій та обсяг компетенції щодо забезпечення оборони й військової безпеки України визначається місцем кожного органу військового управління у централізованій системі військового управління як галузі державного управління.
Якщо узагальнити діяльність органів військового управління в сфері забезпечення національної безпеки, то відповідно до Закону «Про оборону» і Закону «Про Збройні Сили України» вона має бути спрямована на виконання певних завдань. Основними з них є: формування військової політики держави і військової доктрини України; здійснення відповідних заходів на міжнародній арені для запобігання агресії; формування структури й чисельності Збройних Сил України, підтримка їх боєздатності, бойової й мобілізаційної готовності до оборони країни; оцінка військово-політичної обстановки і визначення рівня воєнної загрози; підготовка обґрунтувань рішень Верховної Ради з питань оборони та безпеки; організація захисту суверенітету, незалежності й територіальної цілісності України від нападу зовні .
Як особливо важливий орган гарантування безпеки і виконання завдань оборони країни Міністерство оборони України також розробляє та подає на розгляд Президента України проекти державних програм будівництва Збройних Сил, розвитку озброєння та військової техніки, пропозиції щодо зміцнення обороноздатності держави тощо (ст. 8 Закону України «Про оборону України»).
В умовах введення військового стану завдання й повноваження органів військового управління в сфері забезпечення оборони та безпеки країни, підтримки громадського порядку можуть бути розширені спеціальним правовим актом.
Виконавча і розпорядча діяльність органів військового управління в цій сфері здійснюється у правових (юридичних) формах, безпосередньо виданням правових актів. З їх допомогою військові органи регулюють різносторонні суспільні відносини, які виникають у процесі забезпечення національної безпеки та оборони держави.
В системі гарантування національної безпеки особливе місце відводиться Національній гвардії України. Основними завданнями її є: захист суверенітету України, її територіальної цілісності, життя та особистої гідності громадян, їх конституційних прав і свобод від злочинних посягань; вона покликана брати участь у підтриманні режиму надзвичайного стану, у ліквідації наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха; брати участь у бойових діях з відбиття нападу ззовні та інших діях щодо забезпечення безпеки держави.
Правовою основою діяльності головного управління командуючого Національною гвардією в сфері гарантування національної безпеки є Конституція України, Закон України «Про Національну гвардію України», Закон України «Про оборону України» тощо.
У комплексі заходів щодо гарантування НБ важлива роль відводиться Прикордонним військам, головним завданням яких є захист недоторканості державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охорона економічної зони України.
Виконавчо-розпорядча діяльність Державного комітету у справах охорони державного кордону України як центрального органу управління Прикордонних військ здійснюється безпосередньо виданням правових актів. При виконанні службових обов'язків Прикордонні війська керуються Конституцією України, Законом «Про державний кордон України» та Законом «Про Прикордонні війська України» та іншими законодавчими актами.
Таким чином, надійність захисту життєво важливих інтересів України залежить: по-перше, від вироблення науково обґрунтованої концепції національної безпеки; по-друге, від створення ефективної системи гарантування НБ і механізму її реалізації; по-третє, від розвитку законодавства в галузі НБ; по-четверте, від практичної координації діяльності органів державного управління з метою відвернення виявлення і усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз Україні.
Вирішальним для реалізації гарантій національної безпеки й оборони України має стати її інтеграція в усі впливові європейські структури.
Лекція 4. Роль різних гілок влади у процесі державного управління
1.Законодавча влада в державному управлінні.
2.Роль виконавчої влади в державному управлінні.
3. Судова влада в системі державного управління
4. Верховна влада та державне управління.
5. Інститут Президента та державне управління
1.Законодавча влада в державному управлінні.
Розвиток демократії в Україні зумовлює необхідність створення системи державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу та в його інтересах.
Державна влада — це важливе політико-правове явище, сутність якого полягає в тому, що виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, влада здійснює спрямовуючий, організуючий вплив на суспільство. Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. З принципу поділу влади випливає, що Верховна Рада не розглядається як орган вищого рівня щодо інших органів державної влади та щодо органів місцевого самоврядування. Вплив Верховної Ради на діяльність інших органів державної влади і органів місцевого самоврядування здійснюєтьсявиключно шляхом прийняття відповідних законів, обов'язкових для всіх суб'єктів на території України. Лише вона має повноваження приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили1.
Верховна Рада України складається з однієї палати, обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. До складу Верховної Ради України входять 450 народних депутатів України, якими можуть бути лише громадяни України, що на час виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом п'яти років.
Для керівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, першого заступника і заступника голови Верховної Ради.
За Верховною Радою закріплено повноваження, пов'язані з: прийняттям законів, визначенням засад політики держави та програм суспільного розвитку; внесенням змін до Конституції України; визначенням взаємовідносин Верховної Ради і Президента України; формуванням інших державних органів; організацією адміністративно-територіального устрою країни; здійсненням зовнішніх функцій держави і затвердженням бюджету та контролем його виконання.
2.Роль виконавчої влади влади в державному управлінні.
Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами.
Їй притаманні такі ознаки: організаційний характер; неперервне здійснення скрізь, де функціонують колективи людей; предметність; примусовість, опора на силу.
Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адміністративний апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада, яка завжди розглядалась як вторинна щодо законодавчої, в умовах демократичної правової держави перетворюється на рівноцінну із законодавчою та судовою владами гілку.
Так, ліквідувавши верховенство однієї гілки влади над іншою, Конституція України більш послідовно виразила прерогативу виконавчої влади в реалізації державної політики в різних галузях та здійсненні економічних і соціальних перетворень.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входять міністерства, державні комітети (державні служби) та ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Наступним організаційно-правовим рівнем органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Функції виконавчої влади також здійснюють місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ. Органи виконавчої влади забезпечують управління економічною та соціальною сферами всієї країни, вирішення всіх інших управлінських справ.
Судова влада є частиною доктрини розподілу влади у правовій державі. Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різними за своєю компетентністю та юрисдикцією. Система судів загальної юрисдикції забезпечує захист прав і свобод громадян через розгляд цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ.
Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Стаття 125 Конституції передбачає створення в Україні судів спеціальної юрисдикції. До судів спеціальної юрисдикції належать військові, арбітражні (господарські) суди1.
До судової гілки влади як її самостійний суб'єкт входить Конституційний Суд України. Він є єдиним органом конституційної юрисдикції, що вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Судову владу, єдину з гілок влади в Україні, держава наділила правом використовувати примусові повноваження державної влади.
Реалізація принципу поділу влади покликана запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу через запровадження системи взаємних отримань і противаг між органами, які належать до різних гілок влади.
Поділяється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною ознаками. У першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, правозастосування та правосуддя. У другому — означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями1.
4. Верховна Рада та державне управління
Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України — єдиному органу, що забезпечує реалізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління2 різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.
Відповідно до статті 85 Конституції України на Верховну Раду покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:
— прийняття законів;
— затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
— контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
— визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
— затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
— розгляд і прийняття рішення щодо схвалення діяльності Кабінету Міністрів України;
— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції;
— затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням;
— затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;
— визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.
Верховна Рада виключно шляхом прийняття законів може вирішувати широке коло питань щодо1:
1) прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;
2) засад використання природних ресурсів і освоєння космічного простору;
3) зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності;
4) утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації, місцевого самоврядування;
5) територіального устрою України;
6) основ національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;
7) бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національної та іноземної валюти на території України;
8) одиниць ваги, міри і часу; порядку встановлення державних стандартів;
9) амністій та ряду інших питань.
Конституція України закріпила за Верховною Радою такі повноваження щодо формування структур виконавчої влади:
— надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра;
— призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;
— призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;
— затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;
— надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України.
До повноважень Верховної Ради належать також визначення відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.
З метою здійснення законодавчих робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної Ради України, утворюються її комітети, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже працюючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії.
За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії.
Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент1 України, який здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призначення як «глави держави».
Термін «президент» (від лат. president) означає «той, що сидить спереду».
У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу — тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу — тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівництва урядом.
Інститут президентства поширений більш ніж у 130 країнах, що входять до ООН. В Україні його було введено 5 липня 1991 р. Законом «Про застосування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР».
Центральною фігурою в інституті президентства є Президент України, який за Конституцією визначений як глава держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не якісь її гілки.
Як глава держави Президент виступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її імені у міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечує єдність держави. Специфічним є відношення поста Президента до виконавчої влади. Президент виступає в статусі глави держави зі значними компетенційними преференціями щодо виконавчої влади. Президента можна віднести до виконавчої влади лише функціонально, у зв'язку з певним обсягом повноважень, але він не належить до неї структурно як окрема структурна ланка органів виконавчої влади.
Президента України обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.
Конституція України встановлює недоторканність Президента під час виконання ним своїх повноважень. Повноваження Президента закріплені в Конституції й об'єднують:
— повноваження у сфері законодавства;
— повноваження щодо діяльності Верховної Ради;
— повноваження, пов'язані з призначенням на посади і звільнення з посад членів Кабінету Міністрів та інших посадових осіб;
— установчі повноваження;
— повноваження у сфері забезпечення державної незалежності, національної безпеки та оборони країни;
— повноваження в галузі правосуддя;
— повноваження, пов'язані з наданням громадянства України та його позбавленням, наданням притулку в Україні;
— представницькі повноваження.
Зазначені групи повноважень не делегуються. Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.
Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах уряду, а й межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром. Таким чином, поряд з повноваженнями, які випливають зі статусу поста глави держави, Президент наділений широкими повноваженнями у сфері формування та спрямування діяльності органів виконавчої влади.
Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Діяльність Президента забезпечує низка дорадчих, консультативних та допоміжних інституцій.
Серед найважливіших із них — Рада національної безпеки і оборони України та Адміністрація Президента.
Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони, який вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, координує і здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади в цій сфері у мирний час і в умовах воєнного або надзвичайного стану.
До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Через цей орган Президент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністерствами «силових» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.
Адміністрація Президента України — це допоміжний орган, який є апаратом Президента України1. Адміністрація здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента України. Керівництво адміністрацією здійснює глава адміністрації, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом. У структурі адміністрації Президента України є посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави безпосередньо, а також посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави опосередковано, через главу адміністрації Президента України.
Президенту України безпосередньо підпорядковуються три такі категорії посадових осіб:
• призначення і звільнення яких здійснюється главою держави: Глава Адміністрації Президента України, Перший помічник Президента України, постійний представник Президента України в Конституційному Суді України та постійний представник Президента України у Верховній Раді України;
• призначення яких здійснюється главою держави за пропозицією Глави Адміністрації: перший заступник та заступники Глави Адміністрації, керівники структурних підрозділів;
• призначення яких здійснюється Президентом України за пропозицією першого помічника Президента України і за погодженням з Главою Адміністрації: помічники Президента України, радники, наукові консультанти, консультанти та референти.
Структурними підрозділами Адміністрації, що безпосередньо підпорядковуються главі держави, є: Головне управління з питань зовнішньої політики та Головне контрольне управління. Інші посадові особи призначаються і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України і підпорядковані безпосередньо йому.
За рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом, Президент України має право формувати консультативні, дорадчі та інші органи. Відповідно до указів Президента України при ньому діють консультативно-дорадчі органи: Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні; Координаційна рада з питань місцевого самоврядування; Координаційна рада з питань державної служби; Національна рада з питань статистики; Міжвідомча координаційна комісія з питань приватизації стратегічно важливих промислових підприємств; Експертна рада підприємців; Рада регіонів; Координаційна рада з питань внутрішньої політики; Комісія з питань повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами, та понад тридцять інших.
Президент України призначає керівників (голів) комісій, рад, палати, за поданням яких призначає персональний склад допоміжних органів.
Лекція 5. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ
В сучасних умовах розвитку національної економіки управління регіональним розвитком набуває нової якості, що проявляється в інтеграції всіх його функціональних механізмів, напрямів, видів як одного цілого в межах певного регіону. Таке управління має забезпечувати регіональну цілісність соціально-економічного розвитку, досягнення комплексного розвитку регіону, його природно-господарську збалансованість.
Регіональне управління об'єктивно зумовлене такими чинниками:
Суть управління розвитком регіону виявляється в реалізації його основних організаційних та методичних принципів. Серед них виділяються принципи: історизму (або генетичного чи історико-логічного підходу); поєднання заходів загальної державної регіональної політики та внутрішньої політики регіонів; принцип комплексності; природно-господарської збалансованості та оптимальності; пріоритетності; варіативності; принцип узгодження інтересів влади, територіальної громади та бізнесу в регіоні; принцип фінансово-бюджетної забезпеченості регіонального розвитку.
Застосування вказаних принципів створює можливості в процесі регіонального управління визначити пріоритети, сукупність економічних, соціальних, екологічних, суспільно-політичних орієнтирів та інтересів розвитку регіону.
Виділяється система функцій управління розвитком регіону, зокрема:
- Основні функції (економічні, соціальні, освітні, культурні, громадсько-політичні, етно-національні тощо);
- Допоміжні функції регіонального управління (а саме, управління персоналом, управління майном, фінансами, юридично-правові функції);
- Командні функції управління соціально-економічним розвитком регіону (зокрема, прогнозування, програмування, планування, організація, координація, аналіз, контроль, стимулювання, мотивація, інформаційне забезпечення, моніторинг, зв'язки з громадськістю тощо).
Регіональне управління здійснюється в межах визначеної державної регіональної політики [1].
Державна регіональна політика посідає особливе місце в системі державного управління соціально-економічним розвитком. Враховуючи систему чинників, що впливають на соціально-економічний розвиток України в сучасних умовах, а саме - процесів глобалізації та регіоналізації світових економічних відносин, пріоритетності інноваційного шляху розвитку, інформатизації суспільства, загострення міжнародної конкуренції, реалізації адміністративних реформ в країні, - держава повинна застосовувати таку політику впливу на регіональний розвиток, яка б забезпечувала:
- Створення і зміцнення єдиного економічного простору держави;
- Гарантування унітарності та територіальної цілісності держави за умови відповідної економічної самостійності регіонів;
- Раціональне поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів на основі децентралізації та деконцентрації влади;
- Зменшення міжрегіональних відмінностей у рівнях соціально- економічного розвитку регіону, у рівнях та якості життя населення;
- Підвищення конкурентноздатності регіонів на основі оптимального використання їх соціально-економічного потенціалу та геополітичного розташування;
- Селективну підтримку депресивний (проблемних) територій та територій пріоритетного розвитку.
З огляду на це, в Концепції державної регіональної політики України визначено, що державна регіональна політика - це складова частина національної стратегії соціально-економічного розвитку України, тісно пов'язана із здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою, і реалізується шляхом здійснення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним та соціальним розвитком України та її регіонів.
Відповідно, об'єктами державної регіональної політики України є АР Крим, 24 адміністративно-територіальні області та міста Київ і Севастополь.
Державна політика розглядається в сукупності двох аспектів:
- По-перше, як регіональна політика держави, що проявляється через здійснення органами державної влади системи заходів у сфері політичній, економічній, демографічній, соціальній, інноваційній, екологічній, гуманітарній, національній, яка враховує особливості кожного регіону;
- По-друге, внутрішня політика регіонів, яка здійснюється органами управління регіоном самостійно для забезпечення комплексного соціально- економічного розвитку територій, максимального забезпечення потреб населення, раціонального використання всіх регіональних ресурсів за умови врахування загальнодержавних інтересів.
Слід зауважити, що регіональна політика держави і внутрішня політика регіонів розглядаються не як розрізнені частини, а як єдине ціле, елементи якого взаємодоповнюють одне одного.
Вивчення даної теми передбачає усвідомлення мети державної регіональної політики - створення умов для динамічного, збалансованого, комплексного соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Регіональне управління передбачає такі принципи розробки та реалізації державної регіональної політики, зокрема: легітимності, унітарності, поєднання процесів централізації та децентралізації влади, субсидіарності, диференційованості, системності та партнерства.
В сучасних умовах розвитку України формування та реалізація її державної регіональної політики в визначальній мірі детермінуються процесами глобалізації, які охоплюють всі головні сфери суспільної діяльності, включаючи політику, економіку, ідеологію, культуру, екологію, спосіб життя тощо.
З огляду на це, формування та реалізація сучасної державної регіональної політики України в нових геополітичних умовах, повинно ґрунтуватись на врахуванні системи екзогенний факторів впливу:
- Світового масштабу (глобалізації світових економічних відносин, інформатизації суспільства, трансформації системи масової комунікації, розвитку інноваційних процесів, міжнародної конкуренції);
європейського рівня (запровадження процесів європейської регіоналізації, розширення Євросоюзу, міжрегіонального та транскордонного співробітництва).
Для досягнення головної мети державної регіональної політики передбачається вирішення таких основних завдань державної регіональної політики України:
- Запровадження оцінки та аналізу внутрішнього соціально- економічного потенціалу кожного регіону, вироблення комплексних правових, організаційних, економічних та інших механізмів його ефективного використання;
- Здійснення на інноваційній основі структурної перебудови економіки регіонів з урахуванням особливостей їх потенціалу;
- Поетапне зменшення рівня територіальної диференціації економічного розвитку регіонів та соціального забезпечення громадян;
- Широкий розвиток підприємництва як головного фактора соціально- економічного розвитку держави та її регіонів, підвищення зайнятості населення, наповнення місцевих бюджетів;
- Зміцнення економічної інтеграції з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці, що є одним з головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави на міжнародних ринках;
- Забезпечення здатності територіальних громад та органів місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно і відповідально вирішувати питання соціально-економічного розвитку територій;
- Удосконалення міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку територій; забезпечення фінансової самодостатності регіонів; та фінансової спроможності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади;
- Досягнення продуктивної зайнятості населення, стабілізації та поліпшення демографічної ситуації в державі;
- Вдосконалення системи охорони довкілля, вироблення механізмів екологічної політики;
- Налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, наближення національного законодавства до норм і стандартів ЄС; а також розвитку транскордонного співробітництва як дійового заходу (вирішення) зміцнення міждержавних відносин та вирішення регіональних проблем;
- Підвищення ефективності механізму взаємодії центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з метою узгодження інтересів загальнодержавного і регіонального розвитку;
- Розв'язання соціально-економічних проблем регіонів шляхом реалізації державного механізму стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів та депресивних територій;
- Створення умов для подолання істотних відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів через децентралізацію, деконцентрацію та розмежування владних повноважень центральних і місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування;
- Підвищення дієвості управлінських рішень, реалізація нових управлінських стратегій регіонального розвитку.
Політика регіонального розвитку за структурою досить складна, і охоплює всі процеси та явища, що відбуваються на регіональному рівні. З огляду на це, основними складовими державної регіональної політики є: регіональна економічна політика, регіональна соціальна та культурна політика, структурно-інвестиційна політика регіону, регіональна інноваційна політика, регіональна екологічна політика, регіональна гуманітарна та національна політика, регіональна поселенська (екістична) політика [2].
Природно-ресурсний потенціал (ПРП) регіону - це сукупність усіх природних засобів, джерел, які є і можуть бути задіяні, використані для досягнення певної мети.
ПРП включає в себе тільки вивчені елементи природного середовища, які поділяються на дві великі групи:
Фінансові ресурси складають фінансову основу для реалізації основних функцій регіонального управління і представляють грошові кошти, що акумулюються в місцевих бюджетах.
Для ефективного управління фінансовими ресурсами регіону, визначимо основні напрями та розробимо заходи щодо їх реалізації, які, на нашу думку, повинні включати: систематизацію проблем соціально-економічного розвитку, управління фінансовими ресурсами, регулювання бюджетно-фінансових потоків та удосконалення форм і методів фінансової підтримки регіону ( рис. 1.) [4].
Трудові ресурси в процесі регіонального управління забезпечують усі функції управління людським фактором, який розробляє і реалізовує управлінські рішення, направлені на досягнення певних цілей і вирішення завдань регіонального розвитку.
Трудові ресурси складає наявне працездатне населення — потенціал живої праці, який мають регіони на певний момент часу. Їх відтворення і раціональне використання є одним з найважливіших напрямів регіональної економічної політики, дотримання якого націлює управління на вирішення таких завдань:
—створення умов для повного здійснення громадянами конституційного права на працю;
—забезпечення рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності;
—розробка та реалізація програм професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб;
—створення належних, безпечних і здорових умов праці;
—встановлення оптимальних пропорцій у розподілі трудового потенціалу між галузями регіонального господарчого комплексу;
—збалансування регіонального ринку праці, чисельності трудових ресурсів і робочих місць у регіоні та здійснення заходів екістичного (поселенського) спрямування;
—соціальний захист неконкурентноспроможних на ринку праці верств населення.
Розв'язання цих завдань становить зміст управління трудовими ресурсами і здійснюється місцевими органами за допомогою економічних, правових та адміністративних методів [5].
Таким чином, ресурсне забезпечення має велике значення для підвищення якості регіонального управління. В умовах дефіциту ресурсів необхідно оптимізувати їх використання за критеріями: мінімізація витрат ресурсу кожного виду і можливість якісного забезпечення функцій регіонального управління.
4. Місцеві бюджети як фінансова основа соціально-економічного розвитку регіону
Складовим елементом державної регіональної економічної політики (ДРЕП) є державна регіональна фінансова політика (ДРФП), тобто сукупність державних фінансових заходів для розв’язання фінансових проблем регіонів.
ДРФП передбачає низку заходів щодо вдосконалення пропорцій розподілу доходів і видатків зведеного бюджету між Державним бюджетом і місцевими бюджетами відповідно до компетенції, функцій та обов’язків, які виконують центральні та місцеві органи державної виконавчої влади й органи місцевого самоврядування.
Через місцеві бюджети до населення доводяться кінцеві результати виробництва, розподіляються суспільні фонди споживання між окремими верствами населення, фінансується розвиток галузей виробничої сфери передовсім місцевої та харчової промисловості, комунального господарства.
Основними функціями місцевих бюджетів є:
За своєю структурою місцеві бюджети складаються з дохідної та видаткової частин.
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних і регулюючих джерел доходів. Термін «власні (закріплені) доходи» означає, що ці кошти належать суб’єкту бюджетного права або повністю, або у твердо фіксованій частці і надходять до місцевого бюджету, обминаючи бюджети вищого рівня.
Основу власних доходів становлять місцеві податки і збори, відрахування від державних податків. У такий спосіб здійснюється бюджетне регулювання, тобто система відрахувань із вищих бюджетів нижчим, з метою узгодження доходів з витратами.
Саме в балансуванні доходів і витрат регіонів виявляється державне регулювання місцевих бюджетів.
Регулюючі доходи охоплюють всю сукупність грошових коштів, що передаються з державного бюджету на місця: проценти відрахувань від державних податків, дотації, субвенції, кошти, отримані з держбюджету (або вищих бюджетів) за взаєморозрахунками.
Власні доходи місцевих бюджетів формуються за допомогою місцевих податків і зборів. Усі чинні місцеві податки і збори можна класифікувати за двома ознаками: за механізмом дії та за ознакою податкової ініціативи.
За механізмом дії виділяють ті податки, які встановлюються й вилучаються лише на даній території та дублюють загальнодержавні податки, і ті, що є місцевими надбавками до загальнодержавних податків [6].
Місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.
Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Реалізація принципу народовладдя передбачає, що територіальні громади, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві Ініціативи тощо) та через представницькі органи (місцеві ради, сільські, селищні міські голови).
Принцип законності передбачає, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується виключно на положеннях Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів, у межах і порядку, визначених чинним законодавством України. Порушення законодавства України про місцеве самоврядування має наслідком настання конституційної, адміністративної, кримінальної, іноді - цивільної та дисциплінарної відповідальності.
Значущим для організації та діяльності місцевого самоврядування в Україні є принцип гласності, який передбачає, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження публічно, відкрито. їх діяльність висвітлюється місцевими, а іноді й загальнодержавними ЗМІ.
Принцип колегіальності відображується в організаційно-правових формах діяльності органів місцевого самоврядування. Так, сільські, селищні та міські ради є колективними (колегіальними) виборними і змінюваними органами місцевого самоврядування, їх правові акти є результатом колегіальної роботи, зокрема пленарних засідань.
Важливим принципом місцевого самоврядування є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Законом про самоврядування.
Принцип правової самостійності органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, як зазначено в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Принцип організаційної самостійності полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їх органи - не є елементами державного апарату і не належать до механізму держави. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і що будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, зазначається також у ст. 20 Закону, може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Принцип матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке є в комунальній власності, яка є самостійною, відокремленою від державної, формою власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це зазначається в ст. 9 Хартії, для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів.
Визначальним організаційно-правовим принципом місцевого самоврядування є принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб. Цей принцип передбачає, що діяльність представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування піддягає громадському контролю з боку територіальних громад, зокрема у формі громадських слухань. Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити обов'язкові до розгляду пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.
До гарантійних принципів місцевого самоврядування слід віднести принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування і принцип судового захисту прав місцевого самоврядування.
Отже, місцеве самоврядування - це визначене Конституцією та законами України право територіальної громади самостійно, під свою відповідальність, безпосередньо або через утворювані громадою органи вирішувати питання місцевого значення [7].
Регіональна програма - це спеціальний організаційно-економічний інструмент втілення пріоритетів та завдань державної регіональної політики, це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку регіону, окремих галузей, секторів регіональної економіки, конкретних регіональних процесів і явищ, що здійснюються з використанням коштів Державного та місцевих бюджетів, інших фінансових ресурсів та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
Види регіональних програм:
- Державні регіональні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного екологічного розвитку регіонів , які спрямовані на розвиток адміністративно-територіальних одиниць, економічних районів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади на основі залучення коштів державного бюджету (наприклад, Державні програми соціально-економічного розвитку Поділля, Карпатського регіону, Причорномор'я та ін.);
- Регіональні програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку регіону, що потребують державної підтримки. До них відносять економічні, соціальні, науково-технічні, екологічні, правоохоронні, гуманітарні та програми іншого цільового спрямування;
- Програми структурної перебудови економіки регіону, програми залучення інвестицій, інноваційної діяльності;
- Програми розвитку підприємництва та малого бізнесу;
- Програми зайнятості, програми розвитку соціальної сфери та соціального захисту населення;
- Програми економічного і соціального розвитку вузько профільних місць або спеціалізованих територій (ВЕЗ, ТПР, рекреаційних зон тощо);
- Програми охорони навколишнього середовища та раціонального природокористування [1].
Практично в усіх розвинутих країнах світу на місцевому рівні існують дві влади, які є різними за суттю, природою і метою виникнення. Це державне управління регіонами і місцеве самоврядування.
Ці дві влади, відмінні за правовим і фактичним статусами, діяльність яких нерідко спрямована на досягнення протилежно спрямованих цілей, і формують цілісну систему місцевого управління.
Регіональне управління передбачає такі принципи розробки та реалізації державної регіональної політики, зокрема: легітимності, унітарності, поєднання процесів централізації та децентралізації влади, субсидіарності, диференційованості, системності та партнерства.
Місцеве самоврядування - це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної громади самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах існуючого державного законодавства.
Виходячи з цих визначень, можна виділити кілька принципових відмінностей державного управління регіонами і місцевого самоврядування (табл. 1).
Таблиця 5 – Відмінність системи прямого державного управління на місцях і системи місцевого самоврядування
|
Державне управління регіонами |
Місцеве самоврядування |
|
Необхідність створення системи державного управління регіонами та її конфігурація визначається виключно державою |
Держава визнає їх на принципах природного права і законодавчо регламентує їхню діяльність |
|
Посадові особи призначаються |
Посадові особи обираються |
|
Органи підконтрольні і підзвітні перед центральними чи іншими вищими органами державної влади |
Органи підконтрольні і підзвітні перед територіальною громадою |
|
Органи державного регіонального управління є фактично агентами державної влади на місцях. Вони не є суб'єктами бюджетної, фінансової, господарської ініціативи, а лише виконавцями державних рішень |
Органи місцевого самоврядування самостійно вирішують законодавчо визначене коло питань. Для цього вони наділені бюджетною, фінансовою, господарською, майновою автономією |
Конституцією України закріплено дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої державної влади, і місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад [2].
ЛЕКЦІЯ 6. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ЇХ ФУНКЦІОНУВАННЯ, РОЛЬ В УПРАВЛІННІ
Доктрина позподілу державної влади на три гілки - законодавчу, виконавчу і судову, авторами якої були англійський філософ Джон Локк та французький вчений і просвітитель Шарль-Луї Монтеск'є, визнана у цивілізованих державах світу як загальнодемократичний принцип та існує вже понад двісті років. Хоча в Україні спроба законодавчого закріплення цього принципу була зроблена ще на початку XVIII століття у Конституції Пилипа Орлика, однак до його осмислення і послідовного втілення у життя ми підходимо лише тепер.
Принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще в 1990 році у Декларації про державний суверенітет, реальне розмежування всіх гілок влади знайшло втілення лише у Конституції України, прийнятої в 1996 році. Вона не лише сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави (ст. 6), а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами: 1) наділення гілок влади самостійними повноваженнями і 2) створення системи стримувань і противаг між суб'єктами владних стосунків (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом).
Значення сегментації публічної влади для українського суспільства виражається в таких її завданнях:
1. Необхідність створення механізму стримувань і противаг для недопущення узурпації влади чи зловживання нею.
2. Утворення механізму співробітництва і взаємодії вищих органів влади на основі принципів їх взаємозв'язку та спеціалізації.
3. Обмеження (лімітування) державної влади як такої для становлення інститутів громадянського суспільства.
4. Відокремлення місцевого самоврядування від системи державних органів, сприяння його становленню та розвитку.
Розподіл влади - це не тільки юридичний і організаційний, а й соціально-політичний принцип, який дає змогу гармонійно поєднати такі аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство під кутом зору самоцінності людини та забезпечити і гарантувати належність влади народу. Оцінюючи двохсотлітню дію системи поділу влади, американські автори констатували: "Незважаючи на те, що ця система стала причиною певної неефективності центрального уряду, вона була колосально успішною у досягненні цілі, поставленої творцями конституції, - уникнення тиранії".
Сформований Конституцією України механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської (змішаної) республіки, що передбачає переважання жорсткої моделі розподілу влади. На практиці така модель розподілу влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої та виконавчої влади. Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого розподілу влад із чіткою системою стримувань і противаг є доповнення у вигляді структури взаємодій та взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад. Тобто розподіл влад - це не застиглий стан відокремлених структур, а працюючий, дієвий механізм, який досягає певного рівня єдності у складному процесі погодження і спеціальних правових процедур (передбачених, у тому числі, і на випадок конфлікту, і екстремальних станів у суспільстві).
Державна влада здійснюється через органи влади, державно-владні повноваження яких розподілені таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених конституційних межах. Тому закономірним є виділення в Конституції не окремих гілок влади, а їх конкретних суб'єктів - державних органів та їх систем. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх додержання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації (виконавча гілка влади) організовують (у широкому розумінні цього слова) виконання законів, у тому числі й шляхом видання підзаконних актів; діюча в країні система судових органів на чолі з Верховним Судом (судова гілка влади) здійснює правосуддя; Конституційний Суд - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід врахувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всіх існуючих видів державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який займає особливе місце в системі державної влади. Причому обсяг повноважень Президента прямо залежить від існуючої в державі форми правління: у президентських республіках він значно більший ніж у парламентських. Можна сказати, шо постать Президента в системі державної влади України носить певний інтегруючий (об'єднуючий) характер щодо гілок влади через свій правовий статус - він не входить ні до однієї з них. На цьому наголошують і автори Коментаря до Конституції України, підготовленого Інститутом законодавства Верховної Ради: "статус Президента України, як він визначений в цій статті Конституції (ст.102), дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що зумовлене колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства". Наприклад, така інтегруюча функція президента щодо гілок влади закріплена у російській Конституції: президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80).
Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України — єдиному органу, що забезпечує реалізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.
Відповідно до статті 85 Конституції України на Верховну Раду покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:
— прийняття законів;
— затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
— контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
— визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
— затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
— розгляд і прийняття рішення щодо схвалення діяльності Кабінету Міністрів України;
— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції;
— затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням;
— затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;
— визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.
Верховна Рада виключно шляхом прийняття законів може вирішувати широке коло питань щодо:
1) прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;
2) засад використання природних ресурсів і освоєння космічного простору;
3) зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності;
4) утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації, місцевого самоврядування;
5) територіального устрою України;
6) основ національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;
7) бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національної та іноземної валюти на території України;
8) одиниць ваги, міри і часу; порядку встановлення державних стандартів;
9) амністій та ряду інших питань.
Конституція України закріпила за Верховною Радою такі повноваження щодо формування структур виконавчої влади:
— надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра;
— призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;
— призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;
— затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;
— надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України.
До повноважень Верховної Ради належать також визначення відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.
З метою здійснення законодавчих робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної Ради України, утворюються її комітети, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже працюючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії.
За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії.
Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент1 України, який здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призначення як «глави держави».
Термін «президент» (від лат. president) означає «той, що сидить спереду».
У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу — тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу — тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівництва урядом.
Інститут президентства поширений більш ніж у 130 країнах, що входять до ООН. В Україні його було введено 5 липня 1991 р. Законом «Про застосування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР».
Центральною фігурою в інституті президентства є Президент України, який за Конституцією визначений як глава держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не якісь її гілки.
Як глава держави Президент виступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її імені у міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечує єдність держави. Специфічним є відношення поста Президента до виконавчої влади. Президент виступає в статусі глави держави зі значними компетенційними преференціями щодо виконавчої влади. Президента можна віднести до виконавчої влади лише функціонально, у зв'язку з певним обсягом повноважень, але він не належить до неї структурно як окрема структурна ланка органів виконавчої влади.
Президента України обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.
Конституція України встановлює недоторканність Президента під час виконання ним своїх повноважень. Повноваження Президента закріплені в Конституції й об'єднують:
— повноваження у сфері законодавства;
— повноваження щодо діяльності Верховної Ради;
— повноваження, пов'язані з призначенням на посади і звільнення з посад членів Кабінету Міністрів та інших посадових осіб;
— установчі повноваження;
— повноваження у сфері забезпечення державної незалежності, національної безпеки та оборони країни;
— повноваження в галузі правосуддя;
— повноваження, пов'язані з наданням громадянства України та його позбавленням, наданням притулку в Україні;
— представницькі повноваження.
Зазначені групи повноважень не делегуються. Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.
Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах уряду, а й межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром. Таким чином, поряд з повноваженнями, які випливають зі статусу поста глави держави, Президент наділений широкими повноваженнями у сфері формування та спрямування діяльності органів виконавчої влади.
Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Діяльність Президента забезпечує низка дорадчих, консультативних та допоміжних інституцій.
Серед найважливіших із них — Рада національної безпеки і оборони України та Адміністрація Президента.
Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони, який вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, координує і здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади в цій сфері у мирний час і в умовах воєнного або надзвичайного стану.
До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Через цей орган Президент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністерствами «силових» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.
Адміністрація Президента України — це допоміжний орган, який є апаратом Президента України. Адміністрація здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента України. Керівництво адміністрацією здійснює глава адміністрації, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом. У структурі адміністрації Президента України є посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави безпосередньо, а також посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави опосередковано, через главу адміністрації Президента України.
Президенту України безпосередньо підпорядковуються три такі категорії посадових осіб:
• призначення і звільнення яких здійснюється главою держави: Глава Адміністрації Президента України, Перший помічник Президента України, постійний представник Президента України в Конституційному Суді України та постійний представник Президента України у Верховній Раді України;
• призначення яких здійснюється главою держави за пропозицією Глави Адміністрації: перший заступник та заступники Глави Адміністрації, керівники структурних підрозділів;
• призначення яких здійснюється Президентом України за пропозицією першого помічника Президента України і за погодженням з Главою Адміністрації: помічники Президента України, радники, наукові консультанти, консультанти та референти.
Структурними підрозділами Адміністрації, що безпосередньо підпорядковуються главі держави, є: Головне управління з питань зовнішньої політики та Головне контрольне управління. Інші посадові особи призначаються і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України і підпорядковані безпосередньо йому.
За рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом, Президент України має право формувати консультативні, дорадчі та інші органи. Відповідно до указів Президента України при ньому діють консультативно-дорадчі органи: Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні; Координаційна рада з питань місцевого самоврядування; Координаційна рада з питань державної служби; Національна рада з питань статистики; Міжвідомча координаційна комісія з питань приватизації стратегічно важливих промислових підприємств; Експертна рада підприємців; Рада регіонів; Координаційна рада з питань внутрішньої політики; Комісія з питань повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами, та понад тридцять інших1.
Президент України призначає керівників (голів) комісій, рад, палати, за поданням яких призначає персональний склад допоміжних органів.
Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконавчої влади, яка, реалізуючи певну частину повноважень держави, виконує функції, пов'язані з реалізацією положень Конституції держави, її законів та інших нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідну систему, основним призначенням якої є виконання та забезпечення виконання положень Конституції та законів держави.
Поняття «система органів» має потрійне смислове навантаження.
По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (органів виконавчої влади) певних оанак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взаємозв'язків між структурними ланками тощо1.
По-друге, воно фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів.
По-третє, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи.
Перший аспект системи органів виконавчої влади передбачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначених політичною системою цілей та владних рішень зверху донизу. Відповідно до Конституції вищим органом, що очолює вертикаль виконавчої влади, є Кабінет Міністрів України.
Реалізацію другого аспекту — відокремлення органів виконавчої влади від інших органів державної влади — забезпечує Конституція України. Особливістю виконавчої влади як гілки державної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчий характер і забезпечує практичну організацію виконання законодавчих і нормативних актів.
Третій аспект системи органів виконавчої влади розкривається в розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», де обґрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади — вищий, центральний, місцевий.
Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів;
1. Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.
2. Центральний рівень — міністерства, державні коміте-ти, центральні органи виконавчої влади прирівняні до дер. жавних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють;
• органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;
• органи спеціальної — галузевої та функціональної — компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.
Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, іноді використовується визначення системи цих органів як «апарату державного управління»1.
Трансформаційні процеси, що відбуваються в економічній, соціальній, політичній сферах суспільства, висувають підвищені вимоги до системи органів державної влади щодо вироблення дієвих механізмів управління їх розвитком.
Однак система виконавчої влади в Україні залишається неефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, динамічного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави.
Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать: соціальні індикатори, насамперед — рівень безробіття і реальних доходів населення; неефективне управління державною власністю, внаслідок чого величезний виробничий потенціал фактично не працює на державу; невиправдане втручання держави в діяльність суб'єктів господарювання, що гальмує розвиток підприємництва в Україні.
Серед основних причин низької ефективності виконавчої влади можна назвати:
— неузгодженість дій різних виконавчих структур, непослідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисципліну;
— дублювання споріднених функцій різними органами;
— надмірну концентрацію функцій управління на вищих щаблях виконавчої влади;
— незбалансовану регіональну політику;
— закритість органів виконавчої влади для контролю з боку суспільства;
— корупцію та економічну злочинність у державних структурах, а також низький престиж державної служби в Україні.
Ця ситуація є свідченням необхідності вироблення дієвих механізмів реформування системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності її функціонування.
Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади великою мірою визначається раціональністю управлінських зв'язків між органами різних організаційно-правових статусів як по вертикалі, так і горизонталі.
В основу формування вертикальних управлінських зв'язків покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності інших органів виконавчої влади та здійснення контролю за їх функціонуванням.
Управлінські зв'язки Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади формуються за такими напрямами:
• з метою координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в структурі Кабінету Міністрів України створюються урядові програмно-цільові комітети.
• Прем'єр-міністр вносить подання Президентові України про призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення;
• Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників апарату управління і розмір асигнувань на утримання центральних органів виконавчої влади із Державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, їх підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади;
• Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління, призначати керівників та затверджувати положення про ці органи;
• Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ними. Кабінет Міністрів України в особі Прем'єр-міністра вносить подання Президентові України щодо призначення на посаду, звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів місцевих державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади. Кабінет Міністрів розробляє примірний перелік управлінь, відділів інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів, чисельність працівників місцевих державних адміністрацій та витрати на їх утримання, розглядає пропозиції місцевих державних адміністрацій з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів;
• Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;
• Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Уряд подає пропозиції з фінансування здійснення цих повноважень за рахунок коштів держбюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків. Органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів.
У рамках вертикальних управлінських зв'язків центральним органам виконавчої влади — міністерствам — підпорядковуються їх територіальні органи, які разом з міністерством утворюють виконавчу вертикаль. Органами міністерств на місцевому рівні є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні й підконтрольні міністерствам. Державним комітетам та іншим центральним органам виконавчої влади на місцевому рівні підконтрольні та підзвітні їх територіальні органи.
Вертикальні управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади передбачають підпорядкованість обласним державним адміністраціям районних державних адміністрацій. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за нею.
Горизонтальні управлінські зв'язки на центральному рівні передбачають координацію роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в рамках Урядових програмно-цільових комітетів.
На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв'язки базуються на взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій з територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Формування управлінських зв'язків на цьому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.
Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управлінський вплив.
Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни1. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізованим. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємодію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого.
Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За визначенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпорядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища організаційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня3. Наведемо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції.
Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкованості.
1. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу, зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визначення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності.
Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядкованість характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.
2. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відносинах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпорядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметься далі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебільшого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядковується іншому.
Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:
•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з основоположників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи організації адміністративної діяльності);
• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його принципи).
За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному обсязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпорядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівника, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіальними органами.
Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.
Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністерство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністерству юстиції.
Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, наприклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикційною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні порушення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.
У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування6, серед яких виокремлюють наступні.
• Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в такому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як за наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і без таких.
Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.
• Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності між суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки вцьому.
Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управління. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласними державними адміністраціями, між обласними державними адміністраціями й урядом.
Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єкта управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпорядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування передбачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання, що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або занеобхідності керівництва поточною роботою органу.
Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні суб’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від «подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.
На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрархічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціонального, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.
Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи виконавчої влади.
• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).
«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по горизонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тобто ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпорядкування.
На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субординаційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності управління.
Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розглядає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами виконавчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.
Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправними учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей. Він виділяв два види координації: вертикальну і горизонтальну.
Вертикальна координація ~ це управлінські відносини, які виникають між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єкти зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпорядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад, Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі, як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.
Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами, що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. Наприклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність центральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.
Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;
б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.
В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші.
На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядкованими є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, погоджуючи її з координаційним органом.
Реординація. Якщо для субординації характерна наявність владних повноважень у вищого рівня в системі управління відносно нижчого, то це не означає, що у нижчого рівня немає повноважень щодо вищого. Відносини, які можуть виникати в процесі реалізації таких повноважень, є відносинами реординації.
Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки необов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управлінський характер.
Г.В. Атаманчук виділяє зворотні управлінські відносини, які характеризуються, на його думку, переважно як реакція нижчого органу на той чи інший вплив. Він виділяє два види зворотних зв’язків: об’єктивні й суб’єктивні, що пов’язано з місцем їх виникнення та реалізації.
Об’єктивні зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття об’єктами, якими здійснюється управління, впливу компонентів суб’єкта державного управління, справжню роль останніх в їх функціонуванні та розвитку. Відсутність чи неповнота змістових та правдивих об’єктивних зворотних зв’язків не дає змоги визначати раціональність і ефективність організації та діяльності суб’єкта державного управління й відпрацьовувати заходи щодо їх підвищення. Суб’єктивні зворотні зв’язки характеризують раціональність власної, внутрішньої організації та діяльності суб’єкта державного управління загалом, його підсистем, ланок та окремих компонентів. Вони дають можливість зрозуміти й оцінити, що відбувається в результаті його власної активності, яке його реальне відношення до вищого рівня тощо.
Вважаємо цю позицію не зовсім правильною, оскільки цитований автор розуміє об’єктивні зворотні зв’язки передусім як можливість «достовірно та своєчасно знати, як же втілюється активність компонента, що управляє, у функціонуванні об’єкта, яким управляють»", тобто фактично зводить згадані зв’язки до підконтрольності та підзвітності. Що ж стосується суб’єктивних зворотних зв’язків, то даний автор їх розглядає як контроль, аналіз і оцінювання організації та діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звітів, інформації та ін. На нашу думку, підконтрольність, підзвітність і реординацію не можна ототожнювати, оскільки це – різні режими відносин між органами виконавчої влади.
Слід врахувати, що об’єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади складають наступні зв’язки (як форма суспільних дій):
а) зв’язки, функціонально необхідні органам, – це зв’язки, без яких нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефективна;
б) позитивні зв’язки – це ті, які хоча й не є функціонально необхідними, але значною мірою покращують дію системи;
в) негативні зв’язки – до них відносяться зв’язки надмірні й суперечливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсистем.
На підставі проведеного аналізу можна виділити загалом наступні основні види управлінських відносин між органами виконавчої влади:
Усі ці види управлінських відносин тісно переплітаються між собою, за їх допомогою елементи державно-управлінської системи створюють певну цілісність і єдність. Один і той самий орган виконавчої влади може бути суб’єктом одразу багатьох управлінських відносин.
Врахувавши особливості, характерні для певних видів управлінських відносин, можна глибше та детальніше оцінити їх зміст. А це дасть можливість вдосконалювати їх правове регулювання в інтересах забезпечення більш ефективної діяльності системи органів виконавчої влади.
До центральних органів виконавчої влади України відносяться такі групи органів: міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, які мають різноманітні назви — агентства, комітети, служби і т.ін. (часто вони узагальнено визначаються як «відомства»).
Зазначені органи у своїй діяльності представляють інтереси всієї держави, а не окремих територій, місць, їх компетенція поширюється з відповідного кола питань на всю територію країни
За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (надалі — центральні органи) забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом і Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра у межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання органів виконавчої влади (пункт 15 ст. 106 Конституції"). Президент призначає за поданням Прем'єр-міністра міністрів, голів державних комітетів, керівників інших центральних органів та припиняв їхні повноваження на цих посадах (п. 10 згаданої статті).
Поряд з цим для деяких центральних органів Конституція (п. 14 ст. 106) передбачає особливий порядок вирішення кадрових питань. Так, голів Ан-тимонопольного комітету. Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення призначає на посади та звільняє з посад Президент за згодою Верховної Ради України.
Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України. Лише їх керівники — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у визначенні урядової політики в країні.
Державні комітети України створюються для керівництва окремими галузями економіки (наприклад. Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики) та соціального розвитку (Державний комітет телебачення і радіомовлення), а також здійснення певної міжгалузевої діяльності (Державний комітет статистики) або вирішення окремих функціональних питань (Державний комітет у справах захисту прав споживачів). Нині в Україні нараховується двадцять державних комітетів.
Серед інших центральних органів, яких всього нараховується нині близько п'ятидесяти, найпоширенішими назвами є «комітет» (Антимонополь-ний комітет. Комітет харчової промисловості та ін.), «агентство» (Національне агентство з питань розвитку та Європейської інтеграції, Національне космічне агентство тощо), «головне управління» (Головне контрольно-ревізійне управління), «державний департамент» (Державний департамент ветеринарної медицини).
Певне поширення мають й такі назви, як «комісія» (Вища атестаційна комісія); «служба» (Державна митна служба); «фонд» (Фонд державного майна); «адміністрація» (Державна податкова адміністрація); «палата» (Ліцензійна палата).
До розглядуваної групи центральних органів входять також Державна інспекція з нагляду за безпекою авіації, Державне казначейство.
Центральні органи в своїй більшості переважно є єдиноначальними органами. Єдиноначальність органу означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособове його керівником — міністром, головою державного комітету, іншим керівником центрального органу (надалі — керівником). Він персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу безпосередньо перед Президентом і урядом.
Керівник здійснює керівництво центральним органом, спираючись в цьому на своїх заступників, які призначаються і звільняються з посади Кабі-нетом'Міністрів за поданням відповідного керівника. Кількість заступників керівника в кожному центральному органі визначається Кабінетом Міністрів. Заступники керівника виконують за його дорученням окремі функції та повноваження і заміщують його у разі його відсутності.
Керівник центрального органу здійснює розподіл обов'язків між заступниками, а також визначає ступінь відповідальності керівників підрозділів апарату центрального органу. Він затверджує штатний розпис працівників апарату центрального органу та його місцевих ланок (органів) у межах граничної чисельності, фонду оплати праці працівників і розміру асигнувань на їх утримання із Державного бюджету; затверджує положення про структурні підрозділи апарату центрального органу та положення про створені ним місцеві ланки, а також положення і статути підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери відання; здійснює в установленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих ланок центрального органу, підприємств, установ і організацій, що належать до його сфери відання; вносить на розгляд Кабінету Міністрів проекти законодавчих та інших нормативних актів з питань, що належать до компетенції центрального органу.
Рішення центрального органу набувають юридичної сили коли вони оформлені як правові акти, що видані ним у межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів. Переважна більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів його керівника. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу є обов'язковими для виконання всіма центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.
У разі потреби центральний орган видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти.
Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Нормативно-правові акти центральних органів, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти центральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямків його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюється колегія центрального органу. До її складу входять керівник центрального органу, його заступники за посадою, інші керівні працівники центрального органу, а також керівники деяких центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Рішення колегії втілюються у життя наказами керівника центрального органу. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України.
Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямків науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у центральному органі може утворюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. У центральному органі з урахуванням специфіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.
Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом центрального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо.
За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, хоч існують і деякі самостійні місцеві органи, що не входять до складу місцевих державних адміністрацій.
Кожний центральний орган відповідно до його профілю:
бере безпосередню участь у реалізації державної політики з конкретних її напрямів або щодо конкретних об'єктів державного управління і регулювання; прогнозує перспективні напрямки і реалізує стратегічні цілі та завдання розвитку відповідної сфери чи галузі;
бере участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України;
здійснює політику у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступає державним замовником зазначених робіт (послуг);
вживає заходів щодо вдосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;
розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти;
формує державну промислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку;
бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки;
виробляє пропозиції щодо зміни умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;
сприяє розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури економіки;
бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики;
вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку;
бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.
Значне місце у змісті компетенції центральних органів посідає діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки. Зокрема, відповідні центральні органи: видають у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у реалізації програм приватизації.
Важливу увагу приділяють центральні органи виконанню певних загальнодержавних функцій. Наприклад, вони забезпечують виконання завдань мобілізаційної підготовки населення та мобілізаційної готовності держави; беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпечення обороноздатності держави.
Будь-який центральний орган організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів.
Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування — радам та їх виконавчим комітетам у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органам.
В процесі своєї діяльності центральні органи можуть взаємодіяти з професійними спілками та громадськими організаціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. При цьому об'єднання громадян у необхідних випадках вправі вносити на розгляд відповідного центрального органу пропозиції з питань їхньої діяльності, що потребують вирішення цього органу.
Використані джерела
Тема 7. Центральні органи виконавчої влади в Україні
1.Центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) у системі державного управління:
2.Історія формування і функціонування.
3.Організаційна структура та завдання ЦОВВ, їх права, компетенція, функції.
4.Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади.
5.Історичний аспект формування уряду України.
6.Структура та порядок формування Кабінету міністрів України.
7.Функціональні повноваження членів Кабінету міністрів України.
8.Секретаріат Кабінету міністрів України, порядок формування, повноваження.
9.Відповідальність Кабінету міністрів України.
10.Акти Кабінету міністрів України.
11.Міністерства України та їх повноваження.
12.Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції.
13.Територіальні органи центральних органів виконавчої влади: права, компетенція, функції.
14.Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління.
Закономірністю суспільно-політичного і державно-правового розвитку країн світу є концентрація найголовніших повноважень в органах виконавчої влади. Це явище є загальновизнаним за кордоном і більшість вчених трактують його як об'єктивний наслідок еволюції сучасної державності. Дехто навіть пропонує відмовитись від самого терміну "виконавча влада", як такого, що не відображає реального змісту діяльності відповідних органів, і вважають за доцільне характеризувати ці органи, як ті, що здійснюють загальне керівництво державними справами.
Виконавча влада - це сукупність державних органів і установ, котрі здійснюють владно-політичні і владно-адміністративні функції. Це своєрідна система, в якій кількісно домінують різного роду органи й установи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління. Для їх позначення нерідко використовують терміни "державний апарат" або "апарат державного управління". Відповідні органи й установи займаються управлінською адміністративною діяльністю, однак за своєю природою вони не є органами, що здійснюють урядові (політичні) функції. Водночас необхідно підкреслити, що адміністративний апарат іноді розглядається як складова частина уряду. В будь-якому випадку між ними існує тісний взаємозв'язок, вони являють собою органічну єдність.
Своєрідною верхівкою системи виконавчої влади є уряд - звичайно один з вищих органів держави. Компетенція уряду лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері "традиційного" державного управління. Йому належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою в державі.
У президентських республіках виконавчу владу очолює президент, який сприймається як її уособлення й безпосередній носій. Інша картина спостерігається в країнах з парламентськими формами правління (парламентарних монархіях і парламентарних республіках), а також у багатьох республіках з так званою змішаною формою правління (парламентарне - президентських або президентське - парламентарних), де глава держави не може бути включений де системи виконавчої влади. Тут він насамперед наділений представницькими повноваженнями, природа яких випливає саме з статусу глави держави. З іншого боку, компетенція такого глави держави включає й певні повноваження у сфері виконавчої влади, хоча більшість з них він може реалізувати через уряд або з його санкції. В ряді країн із змішаною республіканською формою правління (Росія, Франція) становище глави держави відносно системи виконавчої влади має значні особливості. Взаємовідносини між президентом, урядом і його главою в цих країнах прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади.
В Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р., на найвищому рівні закріплено державну незалежність України і принцип здійснення державної влади на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, що створює передумови для становлення в Україні справжньої демократичної політичної системи.
Однією з гілок державної влади є влада виконавча. Значення її ефективної діяльності в житті суспільства і держави важко переоцінити - саме в органах виконавчої влади сконцентрована найбільша кількість усіх матеріальних і людських ресурсів, саме вони, щоденно працюючи над вирішенням тисяч і тисяч практичних питань із забезпечення життєдіяльності всього суспільства, здійснюють керівництво всіма сферами і галузями життя держави, оперативне управління об'єктами державної власності; забезпечують організаційне виконання вимог законів, дотримання прав громадян.
В умовах реформування українського суспільства і становлення держави на перший план вийшли проблеми створення жорсткої виконавчої вертикалі, підпорядкованості і дисципліни, зміцнення органів виконавчої влади.
Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб'єктів адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента України) функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі і статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному порядку; по-друге, є найважливішою складовою органів державного управління і державного апарату в цілому (як відомо, державний апарат, крім органів державного управління, об'єднує управлінські структури законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні органи); по-третє, вони об'єднані єдиним керівництвом і підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано; по-четверте, кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації державної виконавчої влади; по-п'яте, система органів виконавчої влади справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя; по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою.
Отже, орган державної виконавчої влади -- це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний (нормативна зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.
Органи виконавчої влади мають достатню кількість ознак, що дозволяють виділити їх з усієї системи органів державного управління. Аналіз сукупності органів державного управління свідчить, що одна їх частина визначена як органи виконавчої влади і даний статус закріплено за ними в нормативному порядку, друга - такого статусу не має. Більше того, визначити чіткі критерії, за якими законодавець одні органи державного управління наділяє статусом органу виконавчої влади, а інші не наділяє, досить складно.
До органів виконавчої влади віднесено певні структурні частини окремих міністерств. До них належать міністерства, комітети, інспекції різного ієрархічного рівня, агентства, міліція. Останню взагалі складно уявити як відособлену організаційну структуру.
Водночас, деякі органи державного управління, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у загальнодержавному масштабі, до органів виконавчої влади не віднесені. Аналіз їх функцій свідчить, що й ті й другі здійснюють державне управління, і тих і других повноваженнями у цій сфері наділила держава, і тим і другим властиві такі спільні риси, як юридичне владний характер діяльності, її підзаконність, організуюча спрямованість, цілеспрямованість, виконавчість щодо органів законодавчої влади, активність, безперервність тощо.
За масштабом діяльності органи виконавчої влади поділяються на вищі, центральні, місцеві, спеціальні.
До центральних органів виконавчої влади належать ті, що керують відповідними галузями, або здійснюють функціональне (міжгалузеве) управління. Це міністерства, комітети (наприклад, Державний комітет зв'язку та інформації України), відомства (Служба безпеки України, Державна митна служба України).
Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, а також положеннями про конкретний орган.
Робота центральних органів виконавчої влади спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Проблема інституціалізації виконавчої гілки влади та нормативного визначення механізмів й організаційних форм здійснення притаманних їй функцій у системі поділу влади в незалежній Україні і до сьогодні залишається однією з найважливіших у політико-правовій сфері.
На момент проголошення Декларації "Про державний суверенітет" від 16 липня 1990 р. повноваження виконавчої влади були визначені главою 13 Конституції УРСР 1978 p., проте чіткої регламентації процедурних питань роботи, що відповідало б демократичним зразкам, не було. Рада Міністрів УРСР за Основним Законом 1978 р. визначалася як "вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади" (ст.115). Тому 18 квітня 1991 р. Верховна Рада Української РСР з метою вдосконалення структури державного управління постановила утворити Кабінет Міністрів Української РСР, після створення якого Рада Міністрів УРСР склала свої повноваження.
Після набуття чинності Закону Української РСР "Про зміни і доповнення Конституції Української РСР у зв'язку із вдосконаленням системи державного управління" від 21 травня 1991 р. Кабінет Міністрів Української РСР став найвищим органом державного управління. Але найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади проголошувався Президент.
Важливим етапом у подальшому реформуванні в системі виконавчої влади і становленні українського уряду була постанова Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 p., коли було затверджено Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України та його Президії. Український уряд поступово трансформувався від адміністративно-командної системи управління державою до демократичного виконавчого інституту влади, який забезпечував здійснення державної політики та виконання законодавства.
Значною віхою в інституціалізації Кабінету Міністрів було підписання Конституційного договору, за яким було визначено, що уряд України — Кабінет Міністрів — є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним. У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України:
1) забезпечував здійснення внутрішньої і зовнішньої політики, виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) вживав заходів щодо забезпечення державного суверенітету, національної безпеки і обороноздатності України, її територіальної цілісності і економічної самостійності;
3) здійснював заходи щодо забезпечення прав і свобод громадян, законності і правопорядку, боротьби із злочинністю, охорони прав власності;
4) забезпечував проведення економічних реформ, становлення, розвиток і стабільність ринкової економіки, її соціальну орієнтованість, розробляє і виконує загальнодержавні програми соціально-економічного і культурного розвитку України;
5) здійснював управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, та визначає форми взаємодії із суб'єктами інших форм власності;
6) забезпечував проведення державної політики у галузі фінансів, податків, цін та оплати праці, митній справі;
7) здійснював державну політику в галузі освіти, науки, культури і охорони здоров'я тощо.
Зрозуміло, що згодом постало питання про необхідність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. Тим більше міністерства та інші центральні органи виконавчої влади піддавалися організаційним змінам досить часто. Так, з часу набуття чинності Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади" до нього вносились зміни 36 разів за період з 2000 по 2004 р. Тобто центральні виконавчі структури перебували в стані перманентного реформування.
Закон "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року вніс зміни в порядок формування та функціонування Кабінету Міністрів та центральних органів публічної адміністрації. Відзначимо найбільш суттєві зміни:
1. Зміни у кадровому напрямі (порядку призначення і звільнення керівників органів виконавчої влади):
• На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем'єр-міністр України призначається не главою держави, а парламентом (ст. 114 Конституції). Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду.
• Істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:
а) Міністр оборони, Міністр закордонних справ та голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента (ст. 114 Конституції);
б) інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, голова
Державного комітету телебачення та радіомовлення, голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра (ст. 85 Конституції);
в) усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра (ст. 116 Конституції).
• Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України, а не новообраним Президентом, на відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції.
З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою — до уряду та його глави.
2. Зміни в організаційному напрямі. Законом від 8 грудня 2004 року повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України (ст. 116 Конституції).
3. Вилучено з компетенції глави держави право скасовувати акти українського уряду (ст. 106 Конституції). Відповідно до запроваджуваних змін Президент може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності .
4. Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем'єр-міністрів.
Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об'єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому аналізу і, у зв'язку з цим, не завжди є логічними та послідовними.
Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що без наявності в країні ефективної, дієвої виконавчої влади не можна вести мову про її демократичність, гуманність, поступ до загальнолюдських цінностей, оскільки відсутність такої влади в будь-якому випадку приведе до утвердження тоталітаризму. Тому, виходячи з вищевикладеного, зазначимо: для України в процесі державотворення необхідне чітке, законодавче визначення статусу органів виконавчої влади та процесуальної форми їх функціонування.
До системи центральних органів виконавчої влади України належать міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — агентства, комітети, служби і т.ін. (часто вони узагальнено визначаються як «відомства»).
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, утвореним для забезпечення реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку й впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує та координує діяльність інших центральних органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.
Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує й координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію в певній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, щодо нього можуть встановлювати спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення й звільнення керівників і розв'язання інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.
До завдань ЦОВВ належить:
-формування та реалізація державної політики у цілому та за відповідними напрямами, розробка механізму її реалізації;
-прогнозування розвитку економіки у всіх сферах діяльності;
-участь у розробці Державного бюджету України, проектів державних програм соціального та економічного розвитку України; реалізація державної стратегії розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей);
-внесення пропозицій про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;
-розробка пропозицій щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки;
-здійснення управління майном підприємств, які належать до сфери управління ЦОВВ; участь у підготовці міжнародних договорів, укладення міжвідомчих договорів тощо.
Компетенцію міністерств та інших органів виконавчої влади визначають галузевими чи міжгалузевими рамками, які в свою чергу залежать від особливостей системи даного центрального органу виконавчої влади. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади беруть участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розроблюють механізм її реалізації; прогнозують розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; беруть участь у розробленні Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; розроблюють цільові перспективні програми, опрацьовують комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізують державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей); здійснюють інші функції.
У межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства центральні органи виконавчої влади видають накази, організовують і контролюють їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади є обов'язковими до виконання центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності й громадянства.
Центральний орган виконавчої влади в межах здійснення державного управління відповідною галуззю (галузями) має право:
– залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
– представляти Уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;
– одержувати в установленому законодавством порядку від інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від органів статистики України – статистичні дані, для виконання покладених на нього завдань (безплатно);
– скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
– притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління;
– самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори і укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який очолює систему органів виконавчої влади, є Урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Раду Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України (ст. 113 Конституції України).
Отже, Кабінет Міністрів України - це вищий орган у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, що керується у своїй діяльності Конституцією, законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України.
В умовах реалізації в Україні конституційно-правової реформи Кабінет Міністрів України набуває якісно нового конституційного статусу - трансформується у виший орган державної влади, поряд з Верховною Радою України та Президентом України. Кабінет Міністрів України формується, а відтак і репрезентує функції коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто Кабінет Міністрів України перетворюється з технологічного органу державної влади в політичний.
Ключовою політичною фігурою в державі стає голова Кабінету Міністрів України - Прем'єр-міністр України. Він призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. До складу Кабінету Міністрів України входять також Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри та міністри.
Кандидатура для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вноситься Президентом України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради. Як свідчить досвід країн з парламентською або парламентсько-президентською формою державного правління, кандидатура Прем'єр-міністра України, як правило, підбирається з політичних лідерів коаліції депутатських фракцій, які мають більшість у парламенті.
Міністри оборони та закордонних справ України призначаються Верховною Радою за поданням Президента України, Інші члени Кабінету Міністрів призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра. За його поданням призначаються також Голова Антимонопольного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення, Голова Фонду державного майна України.
Верховна Рада України може звільняти зазначених осіб із посади, вирішувати питання про відставку Прем'єр-міністра, а також членів Кабінету Міністрів України. Уряд складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою України, а у випадку прийняття Верховною Радою резолюції недовіри уряду передбачена відставка всього його складу. У цих випадках Верховна Рада здійснює формування нового складу Кабінету
Міністрів у порядку і строки, визначені Конституцією України. Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою, або відставку якого прийнято, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.
Діяльність уряду ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, колегіальності, науковості та гласності. Кабінет Міністрів України дотримується вимог утвердження та гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя, здійснює виконавчу владу в межах, встановлених Конституцією і законами України, незалежно від органів законодавчої та судової влади. Як колегіальний орган Кабінет Міністрів приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Неприпустимим є неправомірне втручання будь-яких органів, посадових осіб, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян у здійснення функцій, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.
Звернімося до Декларації, з якої починається власне формалізоване визнання поділу влади. Тут, проте, положення Про здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову (гл. III) співіснує з попереднім положенням іншого характеру: повновладдя народу України реалізується як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних у Верховну та місцеві Ради (гл. II). Отже, деклараційне
розуміння опосередкованого народовладдя обмежувалося лише радами, проводило ідею їх повновладдя, не згадуючи про інші органи триєдності державної влади. Властива Декларації суперечливість, на жаль, не привернула уваги науковців. Слід думати, ця обставина почасти послужила причиною того, що конституційні рішення постдеклараційного часу страждали аналогічними хибами.
Впровадивши нові органи виконавчої та судової влади, Основний Закон зберіг первісну редакцію серцевинних положень, які визначали місце та роль Верховної Ради у державному механізмі, що несумісно з поділом влади. Хоча побудова конституційних моделей Президента України та Конституційного Суду і супроводжувалася певним реконструюванням ст.97 Основного Закону, присвяченої Верховній Раді, найважливіші формули, що містилися участинах першій і другій названої статті, не були вилучені з її тексту та не зазнали радикальної новелізації. Верховна Рада, як і раніше, визначалася як вищий орган державної влади УРСР, правомочний розглядати й вирішувати будь-яке питання стосовно відання республіки. Іншими словами, парламент зберігав право необмеженого вторгнення у сферу діяльності кожної державної структури, конституційно мав можливість втручатися до компетенції виконавчої та судової влади.
Нечіткість і суперечливість конституційного оформлення лінії на поділ влади рельєфно позначені також з точки зору вирішення питань структурного характеру. Інституціоналізація Конституційного Суду не викликала необхідних змін структури Основного Закону. Новий орган було вписано у главу «Верховна Рада Української РСР» (ст.112), що формально давало підстави сприймати його не третьою владою, а складовою частиною парламенту.
перегляд конституційного статусу Верховної Ради відбувся лише у лютому 1992 р. в умовах корінних змін. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада проголосила незалежність України й утворення самостійної Української держави. Акт проголошення незалежності України було підтверджено першим Всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 р. Того ж дня шляхом всенародних виборів було обрано першого Президента України.
Через два з половиною місяці Основний Закон України суттєво реформувався, зокрема, були новелізовані деякі положення, що характеризують місце та роль Верховної Ради в системі державної влади. Відповідно до нової редакції ч. 1 ст.97 Верховна Рада стала єдиним органом законодавчої влади України. Відмовившись від попереднього визначення Верховної Ради як вищого органу державної влади. Конституція одночасно змінила формулу щодо правомочності цього органу вирішувати будь-яке
питання державного життя республіки. Відповідно до нової редакції ч. 2 ст.97 Верховна Рада правомочна розглядати та вирішувати будь-яке питання, яке не відноситься до компетенції органів державної виконавчої та судової влади, а також не є виключним предметом всеукраїнського референдуму. З точки зору розподілу влади даний новелізований варіант ч. 2 ст.97 у зістав-
ленні з первинними є певним зрушенням. Проте, оцінюючи в принципі аналізоване положення з позицій сьогодення й подальшої перспективи, підтримати його не уявляється можливим. Детальніше мова про це піде у зв'язку з розглядом відповідного положення проекту нового головного акта.
Конституційний статус Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади було підкріплено позбавленням Президії Верховної Ради законодавчої функції. Тим самим лише 14 лютого 1992 p. було усунуто серйозні суперечності: Верховна Рада була найвищим представницьким органом державної влади, але підзвітна йому колегіальна Президія у міжсесійний період мала право видавати укази щодо внесення змін і доповнень у прий-
няті Верховною Радою закони (п.1 ст.109 Конституції), тобто Президія фактично ставала над Верховною Радою, що порушувало примат вищого представницького органу.
Раду Міністрів УРСР Конституція 1978 p. визначала вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади республіки, котрий утворюється Верховною Радою, перед нею відповідальний і їй підзвітний. У період між сесіями Верховної Ради Рада Міністрів була відповідальна перед Президією Верховної Ради, якій і підзвітна (ст. 115,116,117).
Наступна еволюція Ради Міністрів виглядає так. З травня 1991 p. вона реформувалась у Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління УРСР, що утворюється Верховною Радою (ст.115, 116 Конституції). Через місяць зі ст.117 Основного Закону була вилучена формула щодо відповідальності та підзвітності цього органу в міжсесійний період Президії Верховної Ради.
Кардинальне реформування уряду відбулося у зв'язку з впровадженням президентури. Згідно зі ст.115 Конституції (в редакції14 лютого 1992 p.) Кабінет Міністрів став органом державної виконавчої влади України. Ст. 117 закріпила підзвітність Кабінету Міністрів Президенту та підзвітність і відповідальність перед Верховною Радою. Змінилося формування Кабінету Міністрів.
Згідно з Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. №1574/99 «Про склад Кабінету Міністрів України» (із змінами, внесеними указами Президента від 29.05.2001 р. №345/2001 та від 05.06.2001 р. №405/2001) до складу Кабінету Міністрів України входить 21 посадова особа:
– Прем’єр-міністр України;
– Перший віце-прем’єр-міністр України;
– Три віце-прем’єр-міністри України (з питань агропромислового комплексу, з питань економічної політики, з гуманітарних питань);
– Міністр аграрної політики України;
– Міністр внутрішніх справ України;
– Міністр екології та природних ресурсів України;
– Міністр економіки України та з питань європейської інтеграції України;
– Міністр палива і енергетики України;
– Міністр закордонних справ України;
– Міністр культури і мистецтв України;
– Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;
– Міністр оборони України;
– Міністр освіти і науки України;
– Міністр охорони здоров’я України;
– Міністр праці та соціальної політики України;
– Міністр промислової політики України;
– Міністр транспорту України;
– Міністр фінансів України;
– Міністр юстиції України.
За поданням Прем'єр-міністра України Президент України призначає міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також осіб, які не очолюють міністерство чи інший центральний орган виконавчої влади.
Члени Кабінету Міністрів України є вищими посадовими особами виконавчої влади України, на них не поширюється дія закону про державну службу.
Голова Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України (п. 12 ст. 85, п. 9 ст. 106 Конституції України).
Процес призначення Прем'єр-міністра України складається з таких стадій:
-визначення Президентом кандидатури на цю посаду;
-розгляд Верховною Радою України цієї кандидатури;
-у разі відхилення — наступне внесення та розгляд кандидатури на пропоновану посаду;
-призначення Прем'єр-міністра України.
Президент України не пізніше ніж на десятий день після вступу на посаду або припинення повноважень Кабінету Міністрів, після консультацій з Головою Верховної Ради України та уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій вносить на розгляд Верховної Ради кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра.
Верховна Рада розглядає внесену Президентом України кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра не пізніше як у 15-денний строк з дня внесення на пленарному засіданні, на якому Президент представляє внесену ним кандидатуру.
Кандидат на посаду Прем'єр-міністра України виступає з програмною заявою про основні напрями діяльності Уряду. Постанова Верховної Ради України про призначення кандидата на посаду Прем'єр-міністра України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради.
У разі відхилення Верховною Радою кандидатури, внесеної Президентом, Президент у 7-денний строк після консультації з Головою Верховної Ради та уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій, вносить на розгляд нову кандидатуру на цю посаду.
У разі повторного відхилення Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України Президент України вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатуру, погоджену з депутатськими групами та фракціями, що спільно об'єднують більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Про погодження кандидатури складається протокол, який скріплюється підписами Президента України та уповноважених представників відповідних депутатських груп і фракцій.
Кожний наступний розгляд Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України (за винятком першого) відбувається в тому ж порядку, але не пізніше як у семиденний строк.
Після одержання згоди Верховної Ради України Президент України в 3-денний термін видає Указ про призначення Прем'єр-міністра України.
Прем'єр-міністр України протягом 14 днів з дня свого призначення на посаду вносить Президентові України пропозиції щодо структури та персонального складу Кабінету Міністрів України та інформує про них Верховну Раду України. На підставі подання Прем'єр-міністра Президент видає Указ про призначення членів Кабінету Міністрів України. Структура та загальна чисельність Кабінету Міністрів затверджується Указом Президента.
На підставі подання Прем'єр-міністра Президент після затвердження структури та загальної чисельності Кабінету Міністрів України, видає указ про призначення списком членів Кабінету Міністрів. У списку повинно бути не менше двох третин від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів.
Новосформований Кабінет Міністрів України набуває повноважень з моменту складення присяги не менш ніж двома третинами від загальної чисельності Кабінету Міністрів на пленарному засіданні Верховної Ради України в присутності Президента України не пізніше ніж через 10 днів після сформування Кабінету Міністрів України. Відмова члена Кабінету Міністрів України скласти присягу має наслідком звільнення його з посади.
До складу Кабінету Міністрів можуть бути призначені громадяни України, які володіють державною мовою. Члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Проте слід зазначити, що згадані вимоги до кандидатів на посаду міністрів не є вичерпними.
У межах своїх функціональних повноважень Перший віце-прем’єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність: Міністерства екології та природних ресурсів, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерства промислової політики, Міністерства палива і енергетики, Міністерства транспорту, Держкоменергозбереження, Державного комітету ядерного регулювання, НАК «Надра України», НАК «Нафтогаз України», Держкомзв’язку, а також об’єднань підприємств, яким делеговано функції з управління державним майном.
Віце-прем’єр-міністр України з питань економічної політики організовує роботу з формування і реалізації: державної внутрішньої та зовнішньої економічної політики; державної бюджетної, податкової, цінової політики та з питань державного матеріального резерву; державної регуляторної політики з питань розвитку конкуренції на внутрішньому товарному ринку, демонополізації, приватизації та розвитку підприємництва. До його функцій належить організація розроблення та здійснення заходів, спрямованих на удосконалення системи функціонування банківських і небанківських фінансових установ, розвиток ринку капіталу та його інфраструктури, розвиток економічних реформ. Крім того, він забезпечує планування і прогнозування заходів щодо економічного розвитку країни, активізації зовнішньоекономічних зв’язків та інвестиційних процесів, організовує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на збільшення експортного потенціалу, розвиток внутрішнього і зовнішнього ринку, вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо визначення стратегії і тактики розвитку макроекономічних процесів.
Істотною є роль Віце-прем’єр-міністра України з питань економічної політики і в процесі здійснення адміністративної реформи. Він вживає заходів для забезпечення ефективного функціонування системи державної служби, здійснює контроль за підготовкою та реалізацією пропозицій щодо практичного впровадження положень Концепції адміністративної реформи в Україні в частині реформування органів виконавчої влади.
Віце-прем’єр-міністр України з питань економічної політики в межах своїх функціональних повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність: Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції (і через нього – Держбуду та Держстандарту); Міністерства фінансів (і через нього – Головного контрольно-ревізійного управління та Державного казначейства), Держпідприємництва, Держкомстату, Антимонопольного комітету, Головдержслужби, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, ДАК «Укрресурси», Національного депозитарію, Української державної інноваційної компанії. Крім того, в межах своїх функціональних повноважень він координує діяльність Державної митної служби, Державної податкової адміністрації та Пенсійного фонду.
На Віце-прем’єр-міністра України з питань економічної політики покладено забезпечення зв’язку Кабінету Міністрів України з Національним банком, комерційними банками, Європейським Союзом і міжнародними фінансовими організаціями, Торгово-промисловою палатою, фондовими та валютними біржами, а також взаємодії органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, їх добровільними об’єднаннями.
Віце-прем’єр-міністр України з питань агропромислового комплексу організовує роботу з розроблення та реалізації стратегії функціонування агропромислового комплексу, зокрема з питань забезпечення продовольчої безпеки держави, проведення реформування земельних та майнових відносин на засадах приватної власності, створення інфраструктури продовольчого ринку, забезпечення на ринкових засадах агропромислового виробництва необхідними матеріально-технічними ресурсами та сировиною. Він також організовує розроблення та реалізацію державної політики у сфері агропромислового та лісогосподарського комплексів, земельних і водних ресурсів.
Віце-прем’єр-міністр України з питань агропромислового комплексу в межах своїх функціональних повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність: Мінагрополітики; через Мінекоресурсів – Держкомлісгоспу, Держводгоспу та Держкомзему; ДАК «Хліб України»; НАК «Украгролізинг»; Державного агентства з управління державним матеріальним резервом у частині продовольчих ресурсів; Української академії аграрних наук; Національного аграрного університету. Він також забезпечує взаємодію органів виконавчої влади з добровільними формуваннями і громадськими організаціями, діяльність яких безпосередньо пов’язана з агропромисловим виробництвом.
Віце-прем’єр-міністр України з гуманітарних питань організовує роботу з формування і реалізації державної політики в гуманітарній, науково-технічній та політико-ідеологічній сфері, з питань сім’ї та молоді, охорони здоров’я, освіти, науки, культури і мистецтва, преси та інформації, фізичної культури і спорту, туризму, міжнаціональних і конфесійних відносин, виставкової та інноваційної діяльності; координує здійснення заходів щодо реалізації державної мовної політики. Крім того, він організовує роботу з формування і реалізації державної соціальної політики з питань: реформування системи соціального та пенсійного забезпечення, охорони праці та загальнообов’язкового державного соціального страхування; удосконалення та реалізації державної житлової політики, політики доходів і зайнятості населення; благодійництва та гуманітарної допомоги; функціонування громадських організацій.
Віце-прем’єр-міністр України з гуманітарних питань в межах своїх функціональних повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність: Мінкультури; Міністерства освіти і науки; Міністерства охорони здоров’я; Міністерства праці та соціальної політики (і через нього – Державного комітету у справах ветеранів); Держкомархіву; Держкомінформу; Держкоммолодьспорттуризму; Вищої атестаційної комісії України; Пенсійного фонду; Українського національного фонду Взаєморозуміння і примирення; Національної телевізійної компанії; Національної радіокомпанії; Українського національного інформаційного агентства; Національної академії наук, Академії педагогічних наук, Академії медичних наук, Академії правових наук, Академії мистецтв; Української академії аграрних наук (у частині координації державних науково-технічних пріоритетів).
На Віце-прем’єр-міністра України з гуманітарних питань покладено також координацію в межах його функціональних повноважень діяльності Держкомрелігій, забезпечення взаємодії органів виконавчої влади з Національною радою з питань телебачення і радіомовлення, Національною радою соціального партнерства, Національною службою посередництва і примирення, Українським координаційним комітетом сприяння зайнятості населення, профспілками, політичними партіями та громадськими організаціями.
Міністри України очолюють міністерства, забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах, а також несуть політичну відповідальність перед Президентом і Верховною Радою України за виконання покладених на них завдань і повноважень. Вони не можуть діяти всупереч офіційній позиції Кабінету Міністрів.
Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства.
Прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром не допускається. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.
У зв’язку із введенням посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників інститут перших заступників та заступників міністра ліквідовано. Порядок виконання обов’язків міністра у разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.
Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри, міністри представляють Україну в міжнародних і міждержавних організаціях, ведуть міжнародні переговори, беруть участь в інших міжнародних заходах, підписують в установленому порядку міжнародні договори України.
Прем’єр-міністр і Міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів, які укладаються від імені Кабінету Міністрів, іншим членам Кабінету Міністрів надаються розпорядженням Кабінету Міністрів або за його дорученням – актом Міністерства закордонних справ.
Члени Кабінету Міністрів здійснюють інші функції та повноваження, передбачені законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів.
Секретаріат Кабінету Міністрів України — постійно діючий орган, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України. Секретаріат є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України.
Згідно з Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1574/99 «Про склад Кабінету Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Секретаріат очолює Державний секретар, який організовує забезпечення діяльності Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів, затверджує за погодженням з Прем’єр-міністром України та Міністерством фінансів України штатний розпис та кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначає на посади та звільняє з посад його працівників.
Посада Державного секретаря Кабінету Міністрів України була введена поряд з посадами державних секретарів міністерств відповідно до Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. № 345/2001 замість посади Урядового секретаря Кабінету Міністрів України. Введення інституту державних секретарів обумовлене тим, що особи, які займають політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом.
Державний секретар Кабінету Міністрів України має Першого заступника та заступників. Всі вони призначаються на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посади Президентом України. Державний секретар призначається на посаду на строк повноважень Президента України і є державним службовцем. Порядок подання пропозицій щодо призначення на посаду та звільнення з посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників визначає Президент України за поданням Кабінету Міністрів України.
Державний секретар Кабінету Міністрів України, його Перший заступник та заступники можуть бути звільнені з посад лише в разі неналежного виконання обов’язків, неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я, набрання чинності обвинувальним вироком суду щодо них та в інших випадках, передбачених Законом України «Про державну службу». Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення з посад Державного секретаря Кабінету Міністрів України, його Першого заступника та заступників. Це має забезпечити стабільність виконавчої вертикалі, збереження «інституційної пам’яті» та наступництво у роботі Кабінету Міністрів України як колегіального органу.
До основних повноважень Державного секретаря Кабінету Міністрів України належать організація діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів України з організаційного, експертно-аналітичного, правового, інформаційного та матеріально-технічного забезпечення діяльності уряду та урядових комітетів. Він організовує розроблення порядку документообігу в Секретаріаті Кабінету Міністрів України та контролює його дотримання; особисто подає на підпис Прем’єр-міністрові України проекти нормативно-правових актів; забезпечує взаємодію Секретаріату Кабінету Міністрів України із Секретаріатом Верховної Ради України та Адміністрацією Президента України у процесі поточної діяльності.
Як керівник Секретаріату він розподіляє обов’язки між своїми заступниками, затверджує положення про структурні підрозділи Секретаріату, подає пропозиції щодо його структури і чисельності , затверджує його штатний розпис. Крім того, Державний секретар призначає на посаду та звільняє з посади працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України (в тому числі на умовах контракту), затверджує порядок формування, розміщення і виконання державного замовлення на перепідготовку і підвищення кваліфікації працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України та здійснює інші повноваження, що надаються йому Кабінетом Міністрів України та Прем’єр-міністром України.
З питань, що належать до його компетенції, Державний секретар приймає накази.
Тимчасове положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2000 р. №761. Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України. Структурні підрозділи Секретаріату Кабінету Міністрів України в межах покладених на них функцій забезпечують діяльність Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, працюють за дорученнями Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, Віце-прем’єр-міністрів України, Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників.
Кабінет Міністрів України за Конституцією України має свої повноваження. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує суверенітет та економічну незалежність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; розробляє і здійснює загальнонаціональні (загальнодержавні) програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку держави; здійснює управління об'єктами державної власності; розробляє проект Державного бюджету і забезпечує його виконання (після затвердження Державного бюджету парламентом України); здійснює заходи, спрямовані на забезпечення обороноздатності України, національної безпеки держави, безпеки громадського порядку, а також заходи боротьби зі злочинністю; організовує митну справу, забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також політики у сфері соціального захисту населення, освіти, науки й культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; вживає заходів для забезпечення прав і свобод людини та громадянина тощо. На Кабінет Міністрів України покладено також обов'язок спрямовувати і координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційно встановлений обов'язок Кабінету Міністрів скласти свої повноваження за таких умов: 1) у разі прийняття ВР України більшістю від її конституційного складу резолюції недовіри Кабінетові Міністрів - це відповідальність КМ перед Парламентом України (частина 1 статті 87 Конституції України) у разі прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра - це відповідальність КМ перед Президентом (п.9 частини 1 статті 106 Конституції України).
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом
України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний
Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
У Конституції встановлюються форми правових актів Кабінету Міністрів України - це постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України. Постановами Ка-бінету Міністрів здебільшого оформляють-ся рішення, що мають нормативний харак-тер і є найважливішими. Форми розпоряд-жень Кабінету Міністрів набувають рішен-ня з поточних питань.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Процедура підготовки правових актів Кабінету Міністрів передбачає розробку тексту самого акта, пояснювальної записки до нього, а також матеріалів, що містять прогноз соціально-економічних та інших наслідків його реалізації. Проекти актів погоджуються із заінтересованими органа-ми й організаціями.
Кабінет Міністрів України здійснює контроль за виконанням актів, прийнятих ним як безпосередньо, так і через підвідом-чі органи.
Нормативно-правові акти Кабінету Мі-ністрів підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Акти Кабінету Мі-ністрів можуть бути скасовані Президен-том (ст. 106 Конституції).
Міністерство (від лат. гпіпізїго, що означає керую, служу) — центральний у державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в певній галузі чи сфері життя. В Україні міністерство є головним (провідним) органом у системі ценл тральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. ЗГЇ: характером діяльності вони поділяються на галузеві, тобто ті, які керують певною галуззю (наприклад, Міністерство оборони. Міністерство внутрішніх справ. Міністерство охорони здоров'я та ін.) та функціональні — ті, на які покладено виконання певної і водночас основної функції (наприклад, у сфері праці та соціальної політики — Міністерство праці та соціальної політики, у сфері фінансів — Міністерство фінансів).
Згідно з Указом Президента України від 15 грудня 1909 р. № 1573/99 та наступними змінами до нього сформовано такий склад міністерств: економіки та з питань європейської інтеграції, промислової політики, аграрної політики, внутрішніх справ, екології та природних ресурсів, палива і енергетики, закордонних справ, культури і мистецтва, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і науки, охорони здоров'я, праці та соціальної політики, транспорту, фінансів, юстиції.
Міністерства є єдиноначальними органами. їх очолюють міністри, які входять до складу Кабінету Міністрів України і за посадою належать до політичних діячів.
Міністр особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень державному секретарю міністерства та його заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого розподілу службових обов'язків між заступниками.
Міністерство як центральний орган будується за такою схемою: керівництво (Міністр, державний секретар міністерства та його заступники, колегія) — виробничі структурні підрозділи (управління, відділи) — штабні підрозділи, що займаються організаційною діяльністю всередині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів та ін.). Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним секретарем міністерства. Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять «систему міністерства».
Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення міністерства організовується державним секретарем міністерства. Державний секретар міністерства
організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу
територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління.
Міністерства поділяються на:
Міністерство аграрної політики України
Міністерство внутрішніх справ України
Міністерство вугільної промисловості України
Міністерство економіки України
Міністерство з питань житлово-комунального господарства України
Міністерство закордонних справ України
Міністерство культури і туризму України
Міністерство оборони України
Міністерство освіти і науки України
Міністерство охорони здоров'я України
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України
Міністерство палива та енергетики України
Міністерство праці та соціальної політики України
Міністерство промислової політики України
Міністерство регіонального розвитку та будівництва України
Міністерство транспорту та зв'язку України
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи
Міністерство України у справах сімї, молоді та спорту
Міністерство фінансів України
Міністерство юстиції України
Переважна більшість міністерств беруть участь у реалізації економічної і соціальної політики держави в межах дорученої справи: прогнозують перспективні напрямки і реалізують стратегічні цілі та завдання розвитку; беруть участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; беруть участь у підготовці міжнародних договорів України, укладають міжнародні угоди міжвідомчого характеру; проводять політику у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів матеріальних та фінансових ресурсів і здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики; сприяють розвиткові підприємництва, ринкової інфраструктури; здійснюють іншу діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки.
У цілому діяльність міністерств об'єднує два типи функцій: функції із забезпечення аналітико-консультативної допомоги у виробленні та здійсненні політики міністрів у відповідних секторах державного управління; функції забезпечення задоволення потреб суспільства і держави. Ці функції пов'язані з наданням управлінських послуг населенню і в ході адміністративної реформи підлягають широкій децентралізації, у тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.
Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єрміністрів. Не формуючи безпосередньо урядову політику, державні комітети покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Вони вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України, реалізуючи цю політику у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в ній, міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети (державні служби) очолюють їх голови.
Відповідно до статті 114 Конституції України голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів і мають статус державних службовців. Державні комітети діють на підставі положень, які затверджує Президент України.
Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. N° 1573/99 та наступними змінами до нього затверджено такі Державні комітети та інші органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету України:
1) державні комітети — архівів; будівництва, архітектури та житлової політики; по водному господарству; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації; енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіомовлення; лісового господарства; у справах сім'ї і молоді; з питань фізичної культури і спорту; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації; статистики; з державного матеріального резерву;
2) прирівняні до статусу комітету:
Вища атестаційна комісія,
Національне космічне агентство;
Пенсійний фонд;
Головне контрольно-ревізійне управління;
Державне казначейство.
Державні комітети можуть мати підпорядковані їм підрозділи (органи), у тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану систему державного комітету. Формування державних комітетів (державних служб) у системі організаційної структури державного управління зумовлено тим, що певні функції виконавчої влади неможливо чи небажано віднести до відання одного міністерства або коли є необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття рішень та їх реалізацію.
Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-міністри чи міністри. Їх існує біля півтора десятка. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх підпорядкування. Ці центральні органи виконавчої влади сприяють міністерствам та уряду в цілому в реалізації державної політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.
Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Діяльність державних комітетів спрямовують і координують Прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри чи відповідні міністри. Державні комітети — органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти.
Проілюструвати вищевказані особливості державних комітетів можна на прикладі одного з них — Державного комітету із земельних ресурсів (Держкомзему). Він є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, діяльність якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища. Держкомзем забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища. Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.
Перед Держкомземом стоять завдання: розроблення пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища та забезпечення її реалізації, проведення земельної реформи та подання їх Кабінетові Міністрів України через міністра охорони навколишнього природного середовища; координації роботи з проведення земельної реформи; здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, підготовка земельно-кадастрової документації; здійснення землеустрою і проведення моніторингу земель; розроблення державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони, проведення моніторингу земель, відтворення родючості ґрунтів, ведення державного земельного кадастру і територіального планування; проведення державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, ведення державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічного обґрунтування таких програм і проектів.
Функціями Держкомзему є:
1) складення та подання на погодження міністра охорони навколишнього природного середовища план заходів щодо реалізації основних напрямів та стратегічних цілей діяльності Держкомзему;
2) виконання актів Кабінету Міністрів України, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а також інших завдань та доручень Міністра охорони навколишнього природного середовища;
3) подання в установленому порядку пропозиції щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин;
4) участь у виконанні державних програм із питань розвитку земельних відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони;
5) здійснення відповідно до законодавства державного регулювання у сфері оцінки земель, організація та забезпечення виконання відповідних робіт, видача витягів із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, організація професійної підготовки оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, ведення Державного реєстру оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, яким видано кваліфікаційне свідоцтво, підготовка пропозицій щодо вдосконалення методики та порядку виконання робіт із грошової оцінки земель;
6) забезпечення підготовки та здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, їх захист від шкідливого антропогенного впливу, а також на відтворення і підвищення родючості, продуктивності та корисних властивостей ґрунтів, дотримання режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, інших територій та об'єктів екомережі, організація здійснення заходів щодо відтворення корисних властивостей земельних ділянок;
7) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та інших законів;
8) забезпечення підготовки і здійснення організаційних, економічних та інших заходів у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища;
9) участь у підготовці та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель, іпотеки земельних ділянок та вдосконалення системи оподаткування земель;
10) підготовка і подання Кабінетові Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища пропозицій щодо формування інвестиційної політики у сфері використання та охорони земель виходячи з пріоритетів структурного реформування економіки.
Держкомзем здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі і затверджує положення про них. Повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Держкомзем здійснює через Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель та її територіальні органи.
Держкомзем у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує та контролює їх виконання. Проекти нормативно-правових актів Держкомзему погоджуються Міністром охорони навколишнього природного середовища.
Держкомзем очолює Голова, якого призначає на посаду і звільняє з посади Кабінет Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до пропозиції Міністра охорони навколишнього природного середовища. Голова має заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.
На завершення акцентуємо увагу на тому, що в законодавстві потрібно провести чітку межу між міністерством як органом, що, насамперед, формує політику, і керівник якого входить до складу Кабінету Міністрів України, та державним комітетом як органом, який здійснює реалізацію політики, не залучаючись до її формування. Функції та повноваження міністерств і державних комітетів повинні конкретизувати, з одного боку, політичну роль міністерств, а з іншого — виконавський (тобто суто адміністративний характер) діяльності державних комітетів. Потребують розмежування "міністерства" і "центральні органи виконавчої влади" як нерівнозначні ланки системи органів виконавчої влади.
Крім державних комітетів до складу центральних органів виконавчої влади належать ЦОВВ зі спеціальним статусом. Це новий вид органів виконавчої влади, особливість яких полягає в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають порядок діяльності й повноваження саме цих ЦОВВ. ЦОВВ зі спеціальним статусом мають особливі завдання та повноваження. Щодо них можуть встановлюватися спеціальні умови утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності. До ЦОВВ України зі спеціальним статусом віднесено:
Анти-монопольний комітет,
Державну податкову адміністрацію,
Державну митну службу,
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва,
Національну комісію регулювання електроенергетики,
Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку,
Фонд державного майна,
Державний департамент з питань виконання покарань,
Службу безпеки,
Управління державної охорони,
Головне управління державної служби.
Діяльність частини ЦОВВ спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.
Найсуттєвіша організаційно-структурна особливість центральних органів виконавчої влади полягає в тому, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві (територіальні) органи, які створюють разом з центральним апаратом так звану виконавську вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості (поширеною є така назва цієї вертикалі – система міністерства, державного комітету).
Територіальні органи утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку його керівник.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади забезпечують виконання завдань, покладених на центральний орган виконавчої влади, на відповідній території.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах Києві, Севастополі та їх районах, а в разі необхідності також в інших містах.
У разі необхідності можуть утворюватися міжрайонні територіальні органи.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади є юридичними особами публічного права та діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади, якщо інше не передбачено законами України.
У складі територіальних органів центрального органу виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, міжрайонних територіальних органах можуть утворюватися самостійні управління, самостійні відділи і сектори, відділи у складі самостійного управління, сектори у складі самостійного управління або відділу.
Критерії формування структурних підрозділів територіальних органів центрального органу виконавчої влади визначаються Кабінетом Міністрів України.
На обласному (районному) рівні існують територіальні підрозділи міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, державно-громадських органів ("квазідержавних").
Більшість міністерств України на місцевому рівні діє через відповідні підрозділи місцевої державної адміністрації. Особливу групу становлять місцеві органи (територіальні підрозділи} міністерств і державних комітетів, які не входять структурно до складу обласних державних адміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях реалізації державної політики в регіонах і є по суті «продовженням» центральних органів виконавчої влади, їх представництвом на місцях. Серед них:
-територіальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України;
-територіальні управління Міністерства екології та природних ресурсів України;
-територіальні представництва Міністерства закордонних справ України;
-територіальні підрозділи Міністерства оборони України;
-територіальні управління Міністерства юстиції України;
-територіальні підрозділи державних комітетів.
Ряд державних комітетів діє на місцевому рівні через власні територіальні підрозділи. Серед них:
-місцеві органи Державного комітету України по земельних ресурсах;
-територіальні органи Державного комітету лісового господарства України;
-територіальні органи Державного комітету України у справах ветеранів;
-територіальні органи Державного комітету статистики України;
-територіальні відділення Пенсійного фонду України;
-територіальні підрозділи контрольно-ревізійної служби України;
-територіальні органи Державного казначейства України.
Більшість цих органів беруть участь у реалізації економічної і соціальної політики держави на території регіону (області, адміністративного району, міста). Кожен із цих органів у межах дорученої йому сфери відання:
-організовує виконання законодавчих актів та контроль за їх реалізацією;
-прогнозує перспективні напрямки і стратегічні цілі,
-бере участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм економічного і соціального розвитку,
-реалізує функції з державного регулювання економіки,
-виконує функції внутрішньо організаційного забезпечення роботи.
Крім загальних, вони виконують на відповідній території і спеціальні функції. Так, територіальне відділення Антимонопольного комітету України
контролює дотримання антимонопольного законодавства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходи з демонополізації економіки. Територіальне відділення Фонду держмайна України розробляє проекти програм приватизації, організовує і контролює їх виконання тощо.
Більшість з територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом мають власні територіальні підрозділи, тобто безпосередньо включені у систему місцевого державного управління у підвідомчому їм напрямку. Серед них:
-територіальні відділенняАнтимонопольного комітету України;
-територіальні органи Державної податкової адміністрації України;
-територіальні управління Державної судової адміністрації України;
-територіальні органи Державної митної служби України;
-представництва державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва;
-територіальні представництва Національної комісії регулювання електроенергетики України;
-територіальні органи Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку;
-територіальні управління Державного департаменту України з питань
виконання покарань;
-регіональні відділення Фонду державного майна України;
-регіональні підрозділи Служби безпеки України;
-територіальні підрозділи Державного комітету України з питань технічного
-регулювання та споживчої політики;
-територіальні підрозділи урядових органів державного управління.
Частина з урядових органів державного управління утворюють власні територіальні підрозділи, іноді, навіть, незважаючи на наявність на місцевому рівні територіального підрозділу того центрального органу виконавчої влади, до якого вони входять. Серед них такі територіальні підрозділи:
-Державної служби заповідної справи;
-Інспекції державного геодезичного нагляду;
-Української державної насіннєвої інспекції;
-Державного департаменту рибного господарства;
-Державної служби карантину рослин;
-Державної інспекції з охорони прав на сорти рослин;
-Державного департаменту ветеринарної медицини;
-Державного департаменту з контролю за якістю, безпекою та виробництвом
лікарських засобів і виробів медичного призначення;
-санітарно-епідеміологічної служби України;
-Державної служби зайнятості;
-Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю;
з охорони праці;
-Фонду соціального захисту інвалідів;
-Державної інспекції з енергозбереження;
-Державної інспекції електрозв'язку України;
-Державної інспекції з контролю за цінами та ін.
На рівні територій існують також територіальні підрозділи деяких установ, на які покладені ти чи інші публічні функції. Як правило вони створюються за участю як держави, так і громадських організацій. Серед них:
-територіальні підрозділи Національної служби посередництва і примирення; -територіальні підрозділи Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
-територіальні підрозділи Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності;
-територіальні підрозділи Фонду соціального страхування від нещасних випадків;
Традиційно органи суду та прокуратури не відносять до інститутів державного управління. Однак означені інститути, крім інших, здійснюють функції контролю за діяльністю установ, підприємств, організацій та громадян. Таким чином, завдяки здійсненню функцій публічного контролю органи суду та прокуратури можна трактувати в якості специфічних елементів системи державного управління, хоча вони і не входять до виконавчої ланки державної влади.
Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації в сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності і конструктивності управління.
Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.
Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.
Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.
Однак надлишкова централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, придушуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабко враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності й конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що підсилює актуальність проблеми децентралізації державного управління. Практика показує, що за умови посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади різних рівнів, а це визначає дезінтеграційні тенденції в різних сферах суспільної життєдіяльності.
Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління й обумовлена об'єктивними й суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальної в результаті недосконалості розподілу управлінських функцій і повноважень між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління являє собою органічне поєднання централізації й децентралізації. Роль децентралізації постійно зростає, що становить загальну закономірність раціонального, конструктивного й ефективного управління. Однак перекоси в сторону децентралізації також є небезпечними, оскільки можуть зумовити деструктивність діяльності місцевих органів виконавчої влади.
Співвідношення централізації і децентралізації в сфері державного управління має бути оптимальним, яке б забезпечувало ефективне державне управління і, відповідно, покращувало б добробут суспільства. Вирішити проблему оптимального і раціонального сполу поєднання централізації і децентралізації покликана адміністративна реформа в Україні.
ЛЕКЦІЯ 8. РЕГІОНАЛЬНІ ОРГАНИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Місцеві державні адміністрації — це ланка виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Місцеві державні адміністрації перебувають у системі подвійного підпорядкування. Вони в цілому підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та відповідним радам (обласним та районним) щодо повноважень, делегованих їм цими радами.
Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами загальної компетенції, що уособлюються головами місцевих державних адміністрацій. Голів адміністрацій призначає на посаду Президент України за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента. Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Вони одноособово приймають рішення шляхом розпорядження і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Для обговорення найважливіших питань діяльності місцевих державних адміністрацій з метою прийняття відповідних рішень головами адміністрацій та для координації діяльності всіх місцевих органів виконавчої влади створюються комісії державних місцевих адміністрацій. Голови формують склад місцевих адміністрацій та в межах бюджетних коштів, виділених на утримання адміністрацій, формують їх структуру, призначають за згодою Прем'єр-міністра України перших заступників та за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром заступників.
Структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій є насамперед галузеві й функціональні управління (наприклад, управління економіки, управління охорони здоров'я тощо).
Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджує Кабінет Міністрів України.
Місцеві державні адміністрації, реалізуючи надані їм повноваження, здійснюють управління дорученими галузями (сферами) суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Об'єктами управління з боку місцевих державних адміністрацій є заклади освіти, культури, охорони здоров'я, які перебувають у їх підпорядкуванні; радіо, телебачення, друковані засоби інформації, засновниками яких є дані адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій та перебувають на місцевому бюджеті; інвестиційні фонди, засновниками яких є ці адміністрації; інші об'єкти управління згідно з чинним законодавством.
Концепцією адміністративної реформи передбачається поступове реформування місцевих державних адміністрацій з урахуванням загальних тенденцій перетворення структурних та функціональних засад органів виконавчої влади. Зокрема передбачається запровадження нової моделі організації державних адміністрацій обласного рівня за схемою: надання статусу політичних діячів голові обласної державної адміністрації та його першому заступникові, статусу державних службовців заступникам (за аналогією із заступниками міністрів); розподіл повноважень між заступниками відповідно до розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами; запровадження посади секретаря обласної державної адміністрації. На районному рівні передбачається організація діяльності адміністрації з урахуванням того, що функції голів цих адміністрацій не мають ознак політичної діяльності.
Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:
1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;
3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;
4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;
5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;
7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій які призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.
У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.
Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту призначення.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:
1) порушення ними Конституції України і законів України;
2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;
3) визнання судом недієздатним;
4) виїзду на проживання в іншу країну;
5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;
6) порушення вимог несумісності;
7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу;
8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;
9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі:
1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;
2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;
3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті.
У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:
1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;
3) бюджету, фінансів та обліку;
4) управління майном, приватизації та підприємництва;
5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;
6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;
8) зовнішньоекономічної діяльності;
9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;
10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.
Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень та здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.
Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:
1) збереженням і раціональним використанням державного майна;
2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;
3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів та ін.
Місцева державна адміністрація:
1) розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання;
2) забезпечує ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
3) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;
4) здійснює на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління, приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління, а також здійснює делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад;
5) організовує розробку та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до державних норм і стандартів;
6) розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності;
7) реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;
8) реалізує державну політику в галузі соціального забезпечення та соціального захисту соціально незахищених громадян - пенсіонерів, інвалідів, одиноких непрацездатних, дітей-сиріт, одиноких матерів, багатодітних сімей, інших громадян, які внаслідок недостатньої матеріальної забезпеченості потребують допомоги та соціальної підтримки з боку держави.
9) забезпечує реалізацію державних гарантій у сфері праці, в тому числі і на право своєчасного одержання винагороди за працю;
10) забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади;
11) забезпечує виконання зобов'язань за міжнародними договорами України на відповідній території;
12) забезпечує виконання законодавства про військовий обов'язок посадовими особами і громадянами, підприємствами, установами і організаціями;
Повноваження органу виконавчої влади — це закріплені за ним права і обов'язки. Обсяг повноважень, закріплених за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій виражає їх компетенцію.
Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені статтею 119 Конституції України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» і поділяються на власні і делеговані (рис. 2.2).
Власні повноваження місцевих державних адміністрацій за змістом і ступенем охоплення об'єктів управління у свою чергу класифікуються на загальні (як органу загальної компетенції) і спеціальні (галузеві), які стосуються певної сфери суспільного життя.
До компетенції місцевих державних адміністрацій входить забезпечення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законності, правопорядку, Додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, програм національно-культурного розвитку меншин; підготовки і виконання відповідних бюджетів; управління, переданими в законному порядку об'єктами державної власності; здійснення державного контролю в межах, визначених законодавством; взаємодії з органами місцевого самоврядування та реалізації інших наданих державою повноважень.
Законодавством визначено такі основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, а саме в галузях:
— економічного та соціального розвитку — розробка програм соціально-економічного розвитку і забезпечення їх виконання;
— бюджету і фінансів — складання проекту відповідного бюджету і забезпечення його виконання;
— управління майном, приватизації та підприємництва — здійснення на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у переданій до сфери управління державної адміністрації власності;
— містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку — організація експертизи містобудівної документації, забезпечення обслуговування населення підприємствами вказаних галузей;
— використання та охорони земель, природних ресурсів і довкілля — розробка і забезпечення виконання програм у сфері екології;
— науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді, соціального забезпечення та соціального захисту — реалізація державної політики в цих сферах;
— зайнятості населення, праці та заробітної плати — реалізація державних гарантій у сфері праці;
— міжнародних та зовнішньоекономічних відносин — забезпечення сприяння розвитку міжнародного співробітництва;
— оборонної роботи — забезпечення законодавства про військовий обов'язок.
Делеговані повноваження місцевих державних адміністрацій — це повноваження, що їх набувають адміністрації шляхом передачі їм для виконання від інших суб'єктів за власним рішенням останніх або на підставі закону.
Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами, а також повноваження органів виконавчої влади вищого рівня, делеговані їм у межах, визначених законами, Кабінетом Міністрів України. Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:
1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону;
2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій;
3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності;
4) давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку;
5) здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.
Відносини місцевих державних адміністрацій — це складова державно-управлінських відносин, які виникають між органами державної влади у горизонтальних та вертикальній проекціях. За характером вони поділяються на адміністративні (субординаційні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносини ініціативи. За формою і вираженням — на правові й неправові, за сферами виявлення — галузеві, територіальні, міжрегіональні, територіально-галузеві. Багатогранність державного управління зумовлює й інші спектри класифікації відносин місцевих державних адміністрацій. Для забезпечення реалізації власних і делегованих повноважень місцевих адміністрацій суттєвою є типологія, заснована на виділенні учасників державно-управлінських відносин. Чинним законодавством визначено відносини місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Відносини з Президентом ґрунтуються на відповідальності місцевих державних адміністрацій та їх голів під час здійснення своїх повноважень перед ним. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента та щорічно звітують перед ним про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини з Кабінетом Міністрів України передбачають відповідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтрольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інформують Кабінет Міністрів України про виконання наданих адміністрації повноважень і про соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини місцевих державних адміністрацій з органами виконавчої влади базуються на тому, що серед місцевих органів виконавчої влади є органи двох типів: 1) що підпорядковані голові відповідної державної адміністрації, але водночас реалізують вимоги і завдання відповідного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади; 2) що підпорядковані міністерствам чи іншим ЦОВВ, але мають управлінські зв'язки з місцевими державними адміністраціями.
Відносини з міністерствами та іншими ЦОВВ ґрунтуються на засадах взаємодії та підзвітності і підконтрольності їм управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. У разі визнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, міністр чи керівник іншого ЦОВВ звертається з відповідним мотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації, який зобов'язаний переглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. У свою чергу керівники територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні їх головам.
Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими ЦОВВ вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого ці органи мають у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.
У рамках структур виконавчої влади важливими є відносини між обласними та районними місцевими держадміністраціями. Обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за нею. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших ЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, що суперечать законодавству України та актам виконавчої влади вищого рівня, мають також керівники відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність, щорічно, на вимогу, звітують перед ними.
Відносини між державою і суспільством значною мірою реалізуються в системі відносин місцевих державних адміністрацій з місцевими радами та їх посадовими особами. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними і районними радами (використовуючи передані для цього фінансові, матеріально-технічні та інші ресурси), підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад, виносити на розгляд питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними радами про виконання бюджету, програм соціально-економічного і культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня Президент України приймає рішення і дає його відповідній раді.
У процесі управлінської діяльності на відповідній території місцеві державні адміністрації вступають у відносини із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами. Вони сприяють у здійсненні радами власних повноважень місцевого самоврядування: у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Розглядаючи питання, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, місцеві адміністрації повідомляють відповідні органи місцевого самоврядування про це і надають право участі цих органів і їх посадових осіб у проведенні відповідних засідань. Голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники підрозділів або представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування, бути заслуханими з питань, що їх стосуються. Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. У системі державно-управлінських відносин місцевих державних адміністрацій розглядаються також їх відносини з підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян і громадянами.
Ефективність відносин місцевих державних адміністрацій визначається їх організаційним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.
Як і будь-які органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації структурно упорядковані. Формування структур місцевих державних адміністрацій визначається постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. N° 821 «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій». Постановою затверджено такий примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації.
I. Відділи та інші підрозділи апарату облдержадміністрації: організаційний відділ; відділ кадрової роботи та з питань державної служби; відділ роботи зі зверненнями громадян; юридичний відділ; загальний відділ; відділ контролю; відділ бухгалтерського обліку; відділ взаємодії з правоохоронними органами; відділ з питань правоохоронної та мобілізаційної роботи; відділ інформаційно-комп'ютерного забезпечення; господарський відділ; прес-служба; відділ з питань режимно-секретної роботи.
II. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрації: головне управління сільського господарства і продовольства; головне управління економіки; головне управління праці та соціального захисту населення; головне фінансове управління; управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; управління вугільної промисловості (утворюються в разі потреби); управління капітального будівництва; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; управління освіти і науки; управління охорони здоров'я; управління культури; управління з питань молоді, спорту та туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань внутрішньої політики; управління державної ветеринарної медицини; управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управлінням майном); управління з питань державних корпоративних прав (утворюються у разі потреби); відділ у справах національностей та міграції; відділ у справах релігій; інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області. Структура районних державних адміністрацій формується з урахуванням примірного переліку управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації.
I. Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміні-страції: відділ організаційної і кадрової роботи; загальний відділ; відділ контролю; юридичний відділ; фінансово-господарський відділ; відділ з питань оборони та мобілізаційної роботи; відділ внутрішньої політики; відділ з питань режимно-секретної роботи.
II. Управління, відділи та інші структурні підрозділи рай-держадміністрації: управління (відділ) сільського господарства і продовольства; управління економіки; управління праці та соціального захисту населення; фінансове управління; управління державної ветеринарної медицини; відділ з питань молоді та спорту; відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; відділ освіти; відділ культури; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.
Голови місцевих державних адміністрацій можуть утворювати управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій, не передбачені примірним переліком, у межах граничної чисельності, встановленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідним міністерством, іншими центральними органами виконавчої влади. Зазвичай вони керуються при внесенні таких змін необхідністю врахування таких чинників, як галузева структура господарства області (району), інституціональні перетворення, Що відбуваються на їх території.
Основною ланкою виконавчої вертикалі є МДА. Вони здійснюють виконавчу владу в областях (обласні державні адміністрації), районах областей а також в районах АРК (районні державні адміністрації), містах Київ і Севастополь (міські державні адміністрації), а також в районах м. Київ.
До посадових осіб МДА відносяться:
o Голова МДА - очолює МДА;
o Перший заступник і заступники голови МДА - виконують обов'язки визначені головами МДА і несуть персональну відповідальність за стан доручених справ;
o керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів - очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних МДА.
Всі вище згадані особи не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.
Відносно формування МДА законодавством України закріплені такі норми:
o МДА формується на строк повноважень Президента України. Президент особисто призначає голів МДА. У разі обрання нового Президента України голови МДА продовжують здійснювати свої повноваження до призначення у встановленому порядку нових голів МДА;
o кандидатури на посаду голів обласних ДА на розгляд КМУ вносяться Прем'єр-міністром України;
o кандидатури на посаду голів районних ДА на розгляд КМУ вносяться головами відповідних обласних ДА;
o Перший заступник голови обласної ДА призначається на посаду головою ДА а згодою Прем'єр-міністра України;
o Заступники голови обласної ДА призначаються на посаду головою ДА за згодою відповідного Віце-прем'єр-міністра;
o Перші заступники і заступники голів районної ДА призначаються на посаду головою районної ДА за згодою з відповідними заступниками голови обласної ДА.
Організація і порядок діяльності МДА будується до відповідності повноважень їх посадових осіб.
1. Голови МДА очолюють відповідну МДА. Вони представляють її у відносинах з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими організаціями тощо. До їх компетенції входить укладання та розрив контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної МДА.
Голови МДА є розпорядниками бюджетних коштів в межах затверджених бюджетів, використовуючи їх лише за цільовим призначенням. Вони можуть утворювати консультативні, дорадчі органи для сприяння здійсненню повноважень МДА.
Голови МДА у випадках, передбачених законом, можуть порушувати питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
Голови МДА видають розпорядження одноособово і несуть відповідальність за них.
Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів МДА. Нормативно-правові акти МДА підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлений пізніший термін введення їх в дію.
Нормативно-правові акти МДА, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх У дію.
Акти МДА ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлений пізніший термін введення їх в дію.
2. Управління, відділи, інші структурні підрозділи МДА підзвітні і підконтрольні головам відповідних МДА, а також органам виконавчої влади вищого рівня.
Управління, відділи, інші структурні підрозділи районної ДА підзвітні і підконтрольні відповідним структурним одиницям обласної ДА.
3. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності МДА, підготовки аналітичних, інформаційних матеріалів та ін. Головою МДА утворюється апарат МДА в межах виділених бюджетних коштів.
Апарат МДА очолює керівник, який призначається головою МДА.
Голова МДА затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Керівники структурних підрозділів апарату за умовами оплати праці прирівнюються до керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів МДА.
Лекція 9. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЙОГО ОСОБЛИВА РОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
1. Світові моделі та наукові теорії розвитку місцевого самоврядування як форми реального народовладдя.
2. Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління.
3. Система місцевого самоврядування в Україні.
Для з’ясування природи системи місцевого самоврядування в Україні необхідно проаналізувати розповсюджені у світі їх моделі. Такий аналіз матиме важливе теоретичне та прикладне значення, оскільки дає змогу прослідкувати ступінь участі жителів територіальних громад у вирішенні публічних справ місцевого значення.
Сучасні науковці, як правило, виділяють англо-саксонську, романо-германську, іберійську, радянську, традиційні та змішані моделі місцевого самоврядування. Згадані моделі відображають певні традиції державотворення та функціонування публічної влади, механізм взаємодії державної влади та місцевого самоврядування, а також конкретно-історичні обставини.
Англо-саксонська модель місцевого самоврядування (Великобританія, США, Канада) ґрунтується на широкій автономності муніципалітетів. Вона характеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче держави, суб'єкта федерації чи регіону. При цьому відсутні адміністративно-територіальні одиниці загального характеру. Дана система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діями органів місцевого самоврядування. Такий контроль здійснюється шляхом фінансових ревізій, міністерських інспекцій, судового контролю [26, с. 313].
Для романо-германської (континентальної) системи місцевого самоврядування характерне його поєднання із місцевим управлінням, тобто місцевими органами державної виконавчої влади і виходить з різного тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Виділяють два різновиди такої системи:
1) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, водночас функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади – територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні діють виключно органи первинної територіальної громади (Франція, Італія) [4, с. 14].
Зокрема, в Італії на рівні нижче області (носія державної автономії) засновано місцеве самоврядування на рівні провінцій та комун. До системи органів місцевого самоврядування належать представницькі органи влади – ради, виконавчі – джунти, які створюються радами. У провінції функції адміністративного контролю здійснює префект, який призначається Радою міністрів, а на рівні комуни – синдик [5].
2) на низовому рівні – в «природних» адміністративно-територіальних одиницях утворюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (у «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Допустимий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають інший характер – це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визначається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система існує, зокрема, у Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії [4, с. 14].
У цілому, для континентальної моделі є характерним поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлінням на всіх основних рівнях політико-територіальної організації публічної влади або поєднання місцевого самоврядування на низовому рівні з державним управлінням на вищому.
Іберійська модель характерна для іспаномовних країн Латинської Америки. Основною рисою цієї моделі є те, що жителі територіальної громади обирають місцеву раду і головну посадову особу муніципалітету (префекта, регідора, мера). Префект, регідор одночасно очолює місцеву раду та виконавчий орган місцевого самоврядування. У деяких державах він обирається радою та затверджується президентом або урядом. Таким чином в особі префекта поєднуються функції місцевого самоврядування та державного управління [26, с. 315].
Радянська система (система рад та їх виконавчих органів) ґрунтується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади і підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю самостійності місцевих органів. Така система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР [4, с. 15].
Традиційні моделі місцевого самоврядування функціонують у більшості країн Африки та Азії. У даному випадку функції місцевого самоврядування можуть здійснюватись вождями племен, родоплемінною знаттю.
Змішана модель – поєднання елементів того чи іншого типів (Німеччина, Японія) [18, с. 141].
Питання місцевого самоврядування активно вивчається юридичною наукою вже більше двохсот років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в кінці ХVІІІ – першій половині ХІХ ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл.
Серед теорій місцевого самоврядування найбільш відомими та обґрунтованими є теорії природних прав вільної громади, громадівська, державницька та муніципального дуалізму. Як похідні від цих теорій або від відомих теорій походження держави і права розглядаються господарська, теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб(корпоративна), соціологічна, органічна, теорія соціального обслуговування тощо.
Внаслідок розвитку теорії природних прав людини виникла на початку ХІХ ст. теорія вільної громади (теорія природних прав громади). Основні ідеї цієї теорії були сформульовані Туре у доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління на Національних зборах Франції 1790 року та знайшли своє віддзеркалення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року щодо особливої «громадівської» влади. Теорія природних прав громади ґрунтується на ідеях природного права й виходить з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежно від держави органічною корпорацією, що сформувалася природним шляхом, відповідно й її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади. Таким чином, місцеве самоврядування розглядається як самостійна по відношенню до держави публічна влада територіальної громади.
Теорія вільної громади визначила основні засади організації місцевого самоврядування: а) виборність органів місцевого самоврядування територіальною громадою; б) розподіл питань на самоврядні (віднесені до відання місцевого самоврядування) та такі, що передоручені органам місцевого самоврядування державою; в) місцеві та державні справи мають різну природу; г) органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Вони є органами відповідної територіальної громади; д) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення питань місцевого значення, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування [4, с. 15-16].
Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування (В. Лешков, А.Васильчиков) розглядали його первинні суб’єкти – громади – як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, так званою «муніципальною».
Основні постулати цієї теорії:
– право на місцеве самоврядування є невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує;
– місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань – асоціацій;
– місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;
– при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом» [22, с. 6].
Однак, ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.
Дана теорія ґрунтується на протиставленні характеру державної влади та місцевого самоврядування, з тих міркувань, що місцеве самоврядування має громадський, а не публічно-правовий характер. Цій теорії, як і попередній, притаманний певний корпоративний колорит. Як зазначається у науковій літературі [20, с. 58], у цьому випадку змішуються самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовими асоціаціями (товариствами, фондами, спілками, клубами тощо).
Громадівська теорія місцевого самоврядування надзвичайно поширена у Сполучених Штатах Америки та Канаді.
Модифікацією громадівської теорії місцевого самоврядування стала громадсько-господарська теорія (Р. Моль, О. Васильчиков). Тут спостерігається намагання обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентування на змісті комунальної діяльності. Територіальна громада розглядається як елемент громадянського суспільства, а тому місцеве самоврядування – недержавне за своєю природою, володіє власною компетенцією у неполітичній сфері, тобто у місцевих громадських та господарських справах, у здійснення яких держава не втручається.
У середині ХІХ ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.
Прихильники державницької теорії виділяють два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов’язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. Л. Штейн вважав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління [4, с. 16-17].
Відомий російський державознавець В.Г. Барабашев розглядає місцеве самоврядування як «державну владу особливого роду». Щодо недержавної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який «ми самі створили, мається на увазі практика державного будівництва» [1, с. 124].
Ю. Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, «є витвором фантазії теоретиків природного права», бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється «в суверенності зверхньої державної влади» [24, с. 84].
Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в Європі та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як право й спроможність місцевих властей у межах закону здійснювати регулювання управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3).
Державницьку теорію характеризує визнання певної правової, організаційної та фінансової автономії місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади. Органи місцевого самоврядування є інститутами здійснення функцій держави за допомогою недержавних суб’єктів права. Таким чином, певною мірою самостійні права територіальної громади вписуються органічно у механізм демократії, відповідають принципу суверенної влади народу.
Недоліком цієї теорії є певне дистанціювання публічної влади територіальних колективів та держави. Зокрема, державницька теорія органічно не може вирішити питання про засоби забезпечення публічної влади територіальних колективів (у крайніх випадках навіть у формі примусу), наприклад, через функціонування органів правосуддя, систему правоохоронних органів.
Великим визнанням у ХІХ ст. користувалася теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб (О. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд), яка виникла на базі державницької теорії місцевого самоврядування. Її прибічники зводили суть місцевого самоврядування до однієї основної ознаки – самоврядні одиниці є відокремленими від держави публічно-правовими особами. Вони вважали, що права органів місцевого самоврядування є невід’ємними і недоторканими для держави. Органи самоврядування, на їхню думку, здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств. У спільноти є особлива мета і інтереси, які відрізняються від мети та інтересів держави.
Однак, ця теорія має ряд недоліків: а) недоторканість прав органів місцевого самоврядування існує тільки для конкретних органів адміністрації, а не для самої держави, яка має право в законодавчому порядку змінити їх або взагалі відібрати; б) самоврядні одиниці є суб’єктами прав, які їм надаються, так само, як і органи державної адміністрації, підлягають контролю уряду; в) неможливо визначити критерії, за допомогою яких можливо було б встановити, які функції, що виконуються органами самоврядування, відповідають їх особистим інтересам, а які – інтересам держави (розмежувати ці дві сфери намагалась і громадівська теорія самоврядування) [25].
Спробою поєднання сильних сторін громадівської та державницької теорій виступає теорія муніципального дуалізму. Це – досить поширена теорія у світовій літературі, яка має також прихильників і в Україні. Дана теорія виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Зокрема, М.П. Орзіх зауважує, що такий синтез дає змогу забезпечити конституційну можливість «входити у правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі» [23, с. 64].
Відповідно до основних постулатів цієї теорії інституції місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній – розглядаються як інституції держави, що виконують її функції та повноваження. Тому ті справи, які мають здійснювати інституції місцевого самоврядування, мають також поділятись на «власні» та «делеговані». У здійсненні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно та самостійно від державницьких органів, дотримуючись лише законів. У виконанні ж делегованих повноважень органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів [18, с. 12].
Теорія муніципального дуалізму не дає відповіді на питання щодо характеру публічної влади територіальної громади, зокрема яким чином суміщаються права територіальної громади, з одного боку, з правами і свободами людини і громадянина, та суверенним правом народу – з іншого. Очевидно, що позитивним у цій теорії є дослідження питання про перерозподіл владних повноважень між державою та місцевим самоврядуванням у контексті конституційного принципу поділу влад.
Основні ідеї цих теорій знайшли своє втілення у міжнародних документах: Європейській хартії місцевого самоврядування та Всесвітній декларації місцевого самоврядування. Вони істотно вплинули на зміст відповідних розділів Конституції України.
Так, якщо розглядати ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це свідчить і той факт, що місцеве самоврядування обмежується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.
З іншого боку, ряд важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування — в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, – зазначається, наприклад, у Конституції, – є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19).
На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».
Однією з найважливіших ознак побудови демократичної держави є розвиток місцевого самоврядування.
Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.
Поява і розвиток інституту місцевого самоврядування зумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцнення державної влади у центрі не може бути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її одночасної децентралізації, функціонування первинних територіальних громад, об'єднаних певними спільними місцевими інтересами. Це також пов'язано з тим, що більшість звернень громадян до влади стосовно забезпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосереджуються на місцевому рівні й мають тут вирішуватись. Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України (ст. 7) закріпила принцип, згідно з яким «в Україні визначається та гарантується місцеве самоврядування».
Місцеве самоврядування – це право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування є складовою організації управління суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об'єднань громадян.
Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування. Ця хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 p.) [7].
Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є: демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністративно-територіального устрою держави, відсутність ієрархії між територіальними громадами, їх органами і посадовими особами, характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер, специфічний правовий статус.
Важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його правова, організаційна та фінансова автономія щодо інших органів місцевого самоврядування, а також державних органів. Суть правової автономії виявляється у наявності в органів місцевого самоврядування власних повноважень, визначених Конституцією і законодавством. Організаційна автономія виражається в тому, що орган місцевого самоврядування має змогу сам визначати власну внутрішню структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Фінансова автономія полягає у праві органів місцевого самоврядування на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми для здійснення своїх функцій і повноважень.
Хоча місцеве самоврядування, його органи згідно з Конституцією України не входять до механізму державної влади, це не означає його повної автономності від державної влади, державного управління. Місце та роль органів місцевого самоврядування в системі державного управління визначаються структурою їх повноважень, що включають: 1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; 2) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.
3. Система місцевого самоврядування в Україні.
Система самоврядування включає первинний рівень самоврядування – село, селище, місто і вторинний – район, область. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом утворюють громади.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Суб'єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада. Територіальна громада – це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватись в одну територіальну громаду, і, навпаки, жителі, які входять до територіальної громади, сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.
Територіальні громади чинним законодавством наділено функціями і повноваженнями у різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є в комунальній власності, і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують відповідно до закону місцеві податки і збори; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом до їх компетенції.
Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Формами прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи і громадські слухання. Представницькими органами місцевого самоврядування у територіальних громадах є сільські, селищні й міські ради, які складаються із депутатів, обраних жителями сіл, селищ, міст. Ради наділено функціями і повноваженнями, які є основою для їх практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень, мають визначену виключну компетенцію у визначених організаційних, контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні й міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов'язковими на підвідомчій території.
Юридична природа сільського, селищного, міського голови є дуалістичною. Дуалізм його полягає в тому, що він одночасно як головна посадова особа територіальної громади (далі – глава територіальної громади) очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради та головує на її засіданнях.
Така модель глави територіальної громади, на думку деяких вчених, є однією із форм втілення модифікації «сильного мера», однак вона не здається оптимальною. Вадою цієї моделі є те, що глава територіальної громади за своїм статусом повинен відволікатися на організаційні питання при проведенні засідань ради. Гарантії статусу глави територіальної громади подібні до гарантій статусу депутата місцевої ради.
Статус глави територіальної громади характеризується наступними ознаками: а) він обирається безпосередньо жителями територіальної громади; б) він очолює діяльність по здійсненню місцевого самоврядування на території відповідної громади; в) за законом та статутом територіальної громади він наділяється власною компетенцією по вирішенню питань місцевого значення; г) він головує на засіданнях відповідної сільської, селищної, міської ради та одночасно їй підзвітний і підконтрольний; д) глава територіальної громади очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради і одночасно виступає муніципальним службовцем.
Повноваження глави територіальної громади визначені у ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7]. Голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені законодавством України, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчого комітету.
Глава територіальної громади наділений наступними повноваженнями: а) дотримання Конституції та законів України, тобто виконання нормативно-правових актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування; б) представницькі повноваження, зокрема підтримує зв’язки територіальної громади з органами держави та місцевого самоврядування, добровільними об’єднаннями органів місцевого самоврядування; в) керівництво виконавчими органами місцевого самоврядування; г) забезпечує взаємодію виконавчого комітету, його управлінь та підрозділів з відповідно сільською, селищною, міською радою; д) здійснення управлінських функцій, тобто керівництво виконавчим комітетом, головує на його засіданнях; е) здійснює повноваження у сфері комунального господарства, приймає рішення про створення комунальних служб; є) здійснює правотворчі повноваження, зокрема одноособово приймає розпорядження, укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції рад, подає їх на затвердження відповідної ради.
Специфічним є статус голів міст Києва і Севастополя, який регулюється спеціальним законодавством [12]. Голови цих міст обираються жителями міст Києва, Севастополя, а відповідно до змісту положень ч. 2, 4 ст. 118 Конституції України факт обрання повинен стати юридичною підставою для наділення їх статусом голови відповідної місцевої державної адміністрації Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Таким чином, міський голова Києва, Севастополя виступає головою відповідної місцевої державної адміністрації, що є своєрідною організаційно-правовою формою функціонування виконавчого комітету відповідної ради.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи у системі місцевого самоврядування є юридичними особами, наділені виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов’язковими для виконання на території відповідної громади. Виконавчі органи є відповідальними і підзвітними перед відповідною радою. Одночасно при виконанні делегованих повноважень вони є відповідальними перед органами державної виконавчої влади (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет. Він утворюється відповідною радою на строк її повноважень за пропозицією персонального складу від глави відповідної територіальної громади (ч. 2 ст. 51). Закон гарантує, що у склад виконавчого комітету ради повинні входити окрім голови, його заступник (заступники) з окремих питань його діяльності, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради (далі – структурні підрозділи), інші особи. Звичайно голова виконавчого органу має заступників у сфері фінансово-економічної діяльності; у сфері комунально-побутового обслуговування; у сфері соціального захисту населення і соціальної політики та інших. Розподіл обов’язків між заступниками встановлює голова виконавчого комітету.
Структура виконавчого органу ради, за винятком невеликих сільських рад, включає різноманітні підрозділи галузевого і функціонального призначення: відділи, управління, комітети (освіти, охорони здоров’я, культури, соціального захисту, економічного планування та прогнозування тощо). Окрім цього створюється допоміжний апарат: управління справами, бухгалтерія, юридична служба, відділ кадрів тощо. Структурні підрозділи виконавчого комітету ради здійснюють свою роботу на основі положення, яке затверджується радою.
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади головою територіальної громади, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
На сучасному етапі існує потреба теоретичного осмислення забезпечення конституційної гарантії місцевого самоврядування, шляхом законодавчої конкретизації повноважень визначених у ч. 1 ст. 143 Конституції України. Такі повноваження необхідно розглядати як обов’язкові у сфері місцевого самоврядування і повинні бути забезпечені організаційно-правовими, фінансово-економічними та соціальними гарантіями з боку держави. Таким чином, необхідно змінити підхід до нормативного регулювання предмета відання виконавчих органів відповідних місцевих рад із закріпленням належних гарантій їх діяльності та відповідальності за ефективне управління комунальними справами.
Спроможність населення до самоорганізації та активної участі у прийнятті рішень місцевого значення є принциповою ознакою розвитку громадянського суспільства країни. Важливу роль у цьому процесі відіграють органисамоорганізації населення. Потенціал впливу цих органів є достатнім для того, щоб активізувати окремих членів громадянського суспільства до вирішення питань, пов’язаних із сумісним проживанням на певній території, та реагування на неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень.
За формами діяльності можна вирізнити такі функції органів самоорганізації населення, як правотворча, правозастосовча, установча, контрольна і правоохоронна.
Правотворча функція полягає в тому, що органи самоорганізації в межах своїх повноважень приймають рішення не тільки організаційно-розпорядчого, але й нормативного характеру. Якщо рішення цього органу не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до повноважень органу, вони зупиняються відповідною радою з одночасним зверненням до суду про їх скасування.
Правозастосовча функція органів самоорганізації тісно пов’язана з правотворчою, оскільки зумовлена реалізацією їх повноважень, у тому числі шляхом видання правозатосовчих актів. Ця функція знаходить відбиття в таких повноваженнях органів самоорганізації, як сприяння додержанню Конституції та законів України, реалізація актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті (у разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами.
Забезпечуючи свою організаційну самостійність, органи самоорганізації виконують установчу функцію. Реалізуючи її, ці органи вирішують питання щодо переліку, чисельності та складу комісій у разі їх створення. Згідно з ч. 5 ст. 19 Закону орган самоорганізації може створювати комісії, робочі групи, інші власні органи для забезпеченнясвоєї роботи в порядку, передбаченому Положенням про цей орган.
Наприклад, Типові положення про органи самоорганізації населення, прийняті у м. Київ, Одеса, Хмельницький, передбачають створення саме таких органів.
Правоохоронна функція реалізується у повноваженнях органів самоорганізації населення щодо охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення законності та правопорядку, сприяючи своєю діяльністю правоохоронним органам в охороні громадського порядку.
Сутність контрольної функції органів самоорганізації населення полягає в тому, що ці органи: 1) контролюють якість наданих громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації, житлово-комунальних послуг і якість проведених у цих будинках ремонтних робіт; 2) можуть брати участь у здійсненнігромадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки; 3) сприяють захисту прав, свобод та інтересів жителів у межах території діяльності органу самоорганізації.
Ефективна діяльність суб’єктів місцевого самоврядування щодо захисту й забезпечення прав членів територіальної громади можлива лише при широкому залученні населення до процесу опрацювання і прийняттярішень, формування й урахування громадської думки на рівні мікрорайону, кварталу, вулиці, будинку, оскільки такі питання фактично не є предметом діяльності депутатів місцевих рад.
За об’єктами впливу можна вирізнити політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну, виховну, інформаційну функції органів самоорганізації населення.
Політична функція органів самоорганізації населення виявляється в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Шляхом створення органів самоорганізації вони беруть активну участь у здійсненні місцевого самоврядування й, відповідно, у вирішенні питань місцевого значення.
Економічна функція спрямовується на утворення локального сектора економіки і полягає в можливості внесення органами самоорганізації населення у встановленому порядку пропозицій до проектів місцевих програм соціально-економічного й культурного розвитку та проектів місцевих бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.
Соціальна функція знаходить прояв у діяльності органів самоорганізації населення щодо обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами, організації допомоги громадянам похилого віку, інвалідам, сім’ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим і багатодітним сім’ям, самотнім громадянам, дітям-сиротам і дітям, позбавленим батьківського піклування, внесення пропозицій з цих питань до органів місцевого самоврядування, ведіння обліку громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення.
Про наявність культурної функції свідчать повноваження органів самоорганізації населення з: а) надання допомоги навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої й виховної роботи серед населення, в розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту, у сприянні збереженню культурної спадщини, традицій народної культури, охороні пам’яток історії й культури, впровадженню у побут нових обрядів; б) організації на добровільних засадах участі населення у здійсненні заходів з охорони пам’яток історії й культури.
Виховна функція органів самоорганізації населення пов’язана з формуванням політичної свідомості й активності членів територіальної громади, підвищенням їх правової культури. Органи самоорганізації допомагають органам місцевого самоврядування у складанні списків виборців, здійснюють роботу з роз’яснення прав громадянам, положень Закону України «Про органи самоорганізації населення» та іншого законодавства, доводиться до їх відома інформація про внесення змін і доповнень до окремих нормативно-правових актів, рішення місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації.
Інформаційна функція органів самоорганізації полягає в інформуванні громадян про діяльність цих органів, в організації обговорення проектів його рішень з найважливіших питань. Органи самоорганізації, взаємодіючи з територіальною громадою, мають забезпечити перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів, постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарату, вплив на формування думки територіальних громад тощо, що свідчить про реалізацію ними принципу гласності й інформаційної функції.
Однією з найсуттєвіших вад законодавства є відсутність єдиного підходу до визначення правового статусу органів самоорганізації населення, суб’єктів їх створення та межі їх діяльності. Конституція України не відносить органи самоорганізації населення (далі – ОСН) до форм здійснення територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування. Так, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції «сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші ОСН та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна». Водночас Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнає ОСН самостійним елементом системи місцевого самоврядування.
По-різному визначається коло осіб, які можуть створювати ОСН. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначені ОСН можуть створюватися частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Закон України «Про органи самоорганізації населення» в абзаці 2 ст. 2 передбачає, що ОСН створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин.
Закон України «Про органи самоорганізації населення» встановлює складну процедуру створення ОСН, яка вимагає проведення, як мінімум, 2-3 зборів (конференцій) жителів за місцем проживання. Вона передбачає декілька стадій: ініціювання створення ОСН; подання до відповідної ради заяви про створення даного органу; отримання дозволу на створення ОСН; обрання ОСН; затвердження Положення про орган самоорганізації населення; легалізація ОСН. Крім того, правові прогалини у врегулюванні її окремих етапів створюють труднощі для реалізації громадської ініціативи. Основними прогалинами є такі.
1. Відсутність процедури проведення зборів громадян з висунення представників на конференцію, які звертаються з ініціативою про створення представницького органу.
2. Невизначеність терміну, протягом якого можна проводити голосування, неможливість заздалегідь надрукувати бюлетені для голосування, відсутність механізму організації голосування та підрахунку голосів тощо.
3. Проблема практичної реалізації ст. 9 Закону України «Про органи самоорганізації населення», що встановлює порядок надання радою дозволу на утворення ОСН. Із змісту цієї статті випливає, що рада має розглядати та приймати рішення щодо кожної окремої ініціативи. Оскільки термін звернення із заявами не визначено, не обмежено певним періодом, відповідно вони можуть надходити протягом усього скликання. Через це виникають сумніви щодо спроможності ради прийняти відповідні рішення, якщо сесії відбуваються переважно один раз на квартал.
4. Обмеження права членів територіальної громади через вимоги до ініціативної групи. Так, ініціативна група має подати до відповідної ради список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії та номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів.
Перешкоджає ефективному здійсненню ОСН своїх повноважень встановлення єдиного порядку дострокового припинення їх повноважень та ліквідації за рішенням ради. Відповідно до ст. 25 Закону України «Про органи самоорганізації населення» повноваження ОСН можуть бути достроково припинені в разі невиконання рішень ради, її виконавчого комітету – за рішенням відповідної ради, яка дала дозвіл на його створення. За логікою ліквідувати ОСН мають загальні збори (конференції) громадян, які ініціювали створення такого органу. Тому варто погодитися з думкою фахівців у сфері місцевого самоврядування, які вважають, що наслідком виявлення зазначених вище порушень у діяльності таких органів має бути рішення відповідної ради про дострокове припинення повноважень складу органу, а не припинення його діяльності взагалі.
Суттєвим недоліком правового регулювання діяльності ОСН слід визнати також відсутність переліку делегованих повноважень ОСН. На практиці це спричинює наділення ОСН з боку місцевих рад лише власними повноваженнями, що не сприяє ефективному захисту ними інтересів жителів відповідної території.
Аналіз основних проблем законодавчої регламентації діяльності органів самоорганізації населення дає можливість визначити такі напрями її удосконалення:
• уніфікація правового статусу ОСН;
• виключення норм, що фактично створюють відносини подвійного підпорядкування ОСН;
• спрощення процедури створення ОСН;
• поліпшення фінансових можливостей ОСН;
• розвиток локального законодавства;
• оптимізація правового регулювання здійснення ОСН власних та делегованих повноважень.
Cписок використаної і рекомендованої літератури:
ЛЕКЦІЯ 10. ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ТА УПРАВЛІННЯ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
Організаційна структура органу державної влади
Внутрішня організація органу державної влади
Менеджмент органу державної влади. Сутність контролінгу
Стратегічне та ситуаційне управління
Інформація в державному управлінні: поняття, види.
Контролінг у діяльності органу державної влади
Зв’язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державного управління
Організаційна структура органу державної влади
Державний орган – це первісний елемент структури державного управління, створений державою для виконання закріплених за нею цілей та функцій.
Державний орган повинен мати такі зовнішні зв’язки, що забезпечують:
Повноту відповідальності за досягнення мети;
Збалансованість цілей ланок визначеного рівня;
Комплексність виконання всіх функцій управління;
Раціональний розподіл та координацію зусиль між ланками і сходинами державного апарату;
Концентрацію повноважень і відповідальності при вирішенні кожного управлінського завдання за рахунок раціонального перерозподілу компетенції на кожному рівні;
Повна відповідність організаційно-економічного механізму контролю виконання об’єму компетенції.
До структури державного органу ставляться наступні вимоги:
Державний орган - це структурно відокремлена ланка, відносно самостійна частина державного апарату, яка має такі основні ознаки :
Здійснює від імені держави її завдання і функції через певні види діяльності в галузі, яка доручена.
Має владні повноваження, чим і відрізняється від державних закладів і підприємств.
Має певну компетенцію, тобто закріплену сукупність завдань, функцій, прав і обов’язків.
Характеризується певною структурою, тобто будовою за видами окремих служб і численним складом ( штатом).
Має територіальний масштаб діяльності .
Утворюється в порядку, встановленому законом .
Встановлює правові зв’язки особового складу.
Класифікація державних органів:
За територіальним масштабом діяльності органи управління підрозділяються на
За способом утворення органи управління підрозділяються на ті, що:
а) обираються,
б) утворюються,
в) призначаються .
В залежності від обсягу й характеру компетенції органи державного управління підрозділяються на :
а) органи загальної компетенції ;
б) органи галузевої компетенції ;
в) органи міжгалузевої компетенції .
За порядком вирішення підвідомчих питань органи управління підрозділяються на :
а) колегіальні органи , що вирішують основні питання своєї компетенції колегіально, тобто більшістю голосів осіб, що входять до їхнього складу (наприклад, рада міністрів);
б) єдиноначальні органи ( міністерства ).
Структура (від лат. structura) – будова, розташування, порядок) – сукупність стійких зв’язків об’єкту, забезпечуючи його цілісність, тожсамість самому собі, тобто збереження основних властивостей при різних зовнішніх та внутрішніх змінах.
Структура управління – це сукупність ланок та рівній управління, їх сопідлеглість та взаємозв’язок.
Ланка управління – це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управління. До ланки управління слід відносити також керівників, що здійснюють регулювання та координацію діяльності декількох структурних підрозділів, наприклад керівник управління.
Рівень управління – це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим знизу догори. В основі створення рівній управління лежить властивість ієрархії, якою володіють складні динамічні системи, та відношення детермінації. Кількість рівнів управління визначає тип структури з точки зору її складності. Не обов’язково на кожному рівні управління повинні бути створені структурні підрозділи або посади для виконання робіт з тієї чи іншої функції.
Важливим елементом структур управління є внутрішні структурні зв’язки. Вони складають інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підрозділами, досягається взаєморозуміння між учасниками управлінських процесів та здійснюється координація управлінської діяльності. В більшості випадків прийнято виділяти вертикальні та горизонтальні зв’язки.
В основі вертикальних зв’язків лежать відношення детермінації, тобто підпорядкованості. Зв’язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами та окремими працівниками управління в тих випадках, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв’язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.
Горизонтальні зв’язки базуються на відношеннях інтердепенції (взаємозв’язку, взаємозалежності) та встановлюються між рівноправними керівниками та структурними підрозділами, що тісно взаємодіють в процесі управлінської діяльності.
Управлінська теорія виділяє два основних види організаційних структур: бюрократичні та адаптивні.
До бюрократичних організаційних структур відносяться:
лінійна, функціональна та лінійно-функціональна.
До адаптивних організаційних структур відносяться:
програмно-цільова, матрична, дивізіональна.
Основні види бюрократичних структур розглядалися у темі 4.
Програмно-цільова структура управління – особливий тип структури, що є подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не є ідентичним їй.
Основу програмно-цільової структури складає спеціальний орган управління, що призначений для формування, координування та регулювання усіх горизонтальних зв’язків, що відносяться до даної програми Орган програмно-цільової структури, що інтегрує горизонтальні зв’язки в залежності від конкретних умов функціонування та змісту програм, може мати різний склад. Його функції, повноваження та відповідальність виявляються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програмою, - керівника програми.
Відповідно повноваженням і відповідальності, якими наділено керівник програми, розрізнюють наступні основні організаційні варіанти побудови програмно-цільових структур: координаційну структуру, проектну або продуктову структуру, змішану структуру.
При програмно-цільовій структурі управління координаційного типу керівник програми та підлеглі йому працівники грають лише допоміжно-координаційну роль, послугують додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збалансованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання програми. Такий статус звикло мають багато чисельні уповноваженні, відповідальні, головні відділи та інші особи і органи, що виділяються для координації окремих програм. Функції керівника програми можуть бути також поділені між декількома працівниками (кураторами відділів або функціональних блоків, що з’єднають декілька відділів). Ця система достатньо ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності та комплексності їх виконання.
При проектній або продуктовій структурі на керівника програми накладається вся відповідальність за якість і терміни виконання робіт. В зв’язку з цим він отримує всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлеглість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структури формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанту можливе в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних, працохлонних програм, що потребують високої якості і суттєво розрізнюються між собою, на виконання кожної з яких зайнятий окремий колектив працівників, що не беруть участі в інших програмах.
При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на керівника програми накладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це значить, що всі рішення, що стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники виконавців відповідно діючої лінійно-функціональної структури управління.
В кожному окремому випадку використання чистої продуктової, програмної, змішаної або координаційної системи управління програмою повинно бути обґрунтовано конкретними умовами організації.
Перерозподіл функцій поміж органами лінійно-функціональної і програмно-цільової структур приводить до виникнення матричної схеми, що застосовується зараз в цілому ряді організацій, в тому числі таких, що здійснюють інноваційну діяльність.
При матричній схемі організаційної структури виконавець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. Виконавець (за програмою або проектом) знаходиться в точці перехрестя міжфункціональних зв’язків, що регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками. Це перехрестя організаційних зв’язків придає організаційній структурі матричний характер.
Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні тих робіт, що встановлені і повторюються, як і лінійно-функціональна схема, і в той же час має спеціальний механізм з координації функціональних і міжфункіональних зв’язків по досягненню цілей, що змінюються.
Матричний тип структури управління використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки та техніки. Найбільшого розповсюдження матрична структура отримала в науково-дослідних та проектних організаціях, де виконавці можуть бути підлеглі керівникові підрозділу, наприклад начальнику комплексного проектування, та керівникові проекту, у виконанні якого він бере участь. Поняття проекту визначається наступними ознаками: наперед поставлена спеціальна задача; чітко обмежені засоби; участь в проекті декількох внутрішніх, а іноді і зовнішніх служб; однократність задачі.
При матричній структурі керівник проекту або програми може виступати в декількох ролях:
Як функціональний керівник; йому не підлеглий персонал підрозділів, що зайнятий у виконанні проекту; його повноваження обмежуються інформуванням, консультуванням та плануванням.
Як лінійний керівник; для розробки проекту створюється спеціальний підрозділ, в склад якого входять особи, що відокремлені від інших підрозділів і що передаються тимчасово в повне розпорядження керівникові проекту.
Як лінійний керівник по однім функціям і функціональний по іншим. Наприклад, керівник проекту не має права на рішення таких питань, як прийом та звільнення з роботи, виявлення рівня заробітної плати осіб, що зайняті в роботі над проектом. Але він має право на видачу завдань, встановлення строків виконання робіт, принципів виконання робіт та їх оцінку, може виявляти розміри премій, пов’язаних з цим проектом.
Перелічені типи структур відносяться до ієрархічного типу організації управління, до яких належить також так звана дивізіональна структура (від англ. слова division – відділення). Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація при збереженні координації та контролю).
Ключовими фігурами в управління організаціями з дівізіональною структурою становляться не керівники функціональних підрозділів, а менеджери, що очолюють виробничі відділення. Структуризація організації по відділенням здійснюється по одному з трьох критеріїв: по продукції, що випускається, або по послугам, що надаються (продуктова спеціалізація), по орієнтації на споживача (споживацька спеціалізація), по територіям, що обслуговуються (регіональна спеціалізація). Дивізіональні структури управління привели к зросту ієрархічності, тобто вертикалі управління. Вони часто потребували формування проміжних рівній менеджменту для координування роботи відділень, груп та т. ін. Дублювання функцій управління на різних рівнях в кінці кінців приводило до зросту управлінського персоналу та коштів на його утримання.
Вибір того чи іншого типу структури залежить від конкретного об’єкту (підприємства, установи, та ін.), його масштабу, цілей, завдань, виду діяльності та інших факторів.
Внутрішня організація органу державної влади
Характеристика внутрішньої структури складається з характеристик:
Компонентного складу системи;
Структури системи (засоби взаємозв’язку, взаємодії);
Функцій системи;
Факторів системності (як механізмів, забезпечуючих збереження якісної специфіки даної системи).
Підходи до побудови організаційної структури:
Класичний;
біхевіоральний (поведінковий);
ситуаційний;
системний;
системно-цільовий.
Побудова організаційної структури управління в рамах класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що ставляться перед установою. Організаційна структура управління розглядається при цьому підході як машина, що необхідна для рішення конкретних задач шляхом встановлення завдань структурним підрозділам та окремим працівникам. Вважалося, якщо більш конкретно встановлені завдання, тим ліпше вони можуть бути виконати.
Суть біхевіорального (поведінкового) підходу є в тому, що організаційні структури управління розглядаються як соціальний організм і основна увага звертається соціальній ролі працівників колективу установи. Об’єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємовідносини в малих групах, групова та міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу та т. ін.
Ситуаційна концепція виникла на основі класичного та біхевіорального підходів. Її представники вважають, що при побудові структури управління організації необхідно ураховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, що треба ураховувати, вони віднесли: тип технології та обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер та важливість вирішуємих завдань, національні традиції та т. ін.
Системний підхід розглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові частини яких володіють такими якісними рисами, які можуть бути загубленими при відділенні їх від організаційної структури, а структури в цілому мають такі суттєві риси, які не притаманні їх окремим складовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що організаційна структура управління розглядається як складова частина більш великої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові частини мають свої власні цілі.
Системно-цільовий підхід пропонує багатоаспектний розгляд організаційних структур управління: складу елементів управління та відношень між ними; частин організаційних структур управління більш великих систем, таких, як міністерства; елементів складних соціально-економічних систем, включно з членами трудових колективів державних установ.
Методи створення організаційної структури:
досвідний,
експертний,
аналогій,
нормативний,
параметричний,
технологічний,
структуризації цілей,
економіко-математичного моделювання,
імітаційного моделювання.
Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних задач в інших організаціях, внесок пропозицій на основі аналізу фактично існуючої ситуації та орієнтування на колективний досвід різних працівників.
Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуємих завдань, отримавши достатню інформацію о дійсних обставинах даної організації та вільних в виказуванні своєї думки від різних суб’єктивних обставин.
Метод аналогій складається в застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішуємих питань, послуг, типом технології, обсягом виконаних робіт та т. ін.) по відношенню до організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.
Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна вирізнити такі, як: норма керованості – відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу з функції управління та ін.
Параметричний метод використовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов’язаних параметрів, які характеризують управляємий об’єкт та управляючу систему (апарат управління).
Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації задач управління) припускає виконання роботи по створенню необхідних структур в наступній послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються управляючою системою; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій по кожній з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм працохлонності виконання управлінських робіт по окремих функціях управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.
Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації, включно з їх кількісним та якісним формулюванням, та наступний аналіз організаційних структур з точки зору відповідності їх системі цілей.
Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає спочатку давати формалізований опис розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім – опис взаємодії цих елементів.
В основі організаційно-економічного моделювання лежить розробка графічних та математичних відображень розподілу прав і відповідальності, зв’язків між підрозділами і посадами, потоків інформації.
Функція "організація" передбачає розподіл ресурсів у просторі і у часі.
Набір управлінських інструментів для реалізації цієї функції містить:
методи державного регулювання економіко-соціальних відношень (наприклад, здійснення державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, видача їм спеціальних дозволів (ліцензій) для здійснення окремих видів діяльності і анулювання їх у встановленому законодавчому порядку і Іна.);
бюджетні і фінансові інструменти (наприклад, встановлення місцевих податків, зборів і інших обов'язкових платежів; надавання пільг по місцевих податках і зборам; створення позабюджетних, цільових, резервних, валютних фондів і ін.);
соціальні методи управління (наприклад, заходи по забезпеченню державних гарантій у сфері труда, розробка заходів по соціальному захисту різних груп населення від безробіття, міри по організації суспільних робіт і ін.);
інші методи, котрі забезпечують здійснення повноважень державних органів управління відповідно законодавчим актам України, регулюючим діяльність органів державного управління.
У системному підході виділяють структурний і функціональний аспекти, оскільки, саме ці аспекти розкривають основні сторони побудови та функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи. Не менш важливе й те, що дані аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного удосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбачає пошук та визначення можливостей і напрямків їх подальшого розвитку та оптимізації. Отже, структурно-функціональний аналіз апарату управління є важливим засобом вирішення проблем концептуального забезпечення адміністративної реформи.
Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно взаємопов'язані як один з одним, так і з іншими відносно самостійними аспектами і частинами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність і правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів.
Найголовнішою ознакою системного бачення управлінського апарату є багатозначність системних оцінок. Так, з одного боку, цей апарат входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану метасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і функцій держави.
З іншого боку, апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому — підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і ін. При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату управління у ролі елементу виступає кожний самостійний управлінський орган. Власне завдяки цьому апарат визначається саме як система органів управління.
Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: апарату в цілому (як системи органів) і окремого органу (як системи підрозділів і посад). Елементи слід відрізняти від частин системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому.
Водночас елементи не ототожнюються з компонентами системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, у апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.
Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана із визначенням цілісності як необхідної якісної властивості соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одразу, одночасно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в ході його формування, функціонування та розвитку.
Переходячи до структурної характеристики управлінського апарату, доцільно спиратися на загальнопоширене тлумачення структури системи як єдності її елементного складу та взаємозв'язків, взаємовідносин між цими елементами.
Управлінські структури включають:
а) самостійні органи управління;
б) структурні підрозділи органів, які складаються із окремих посад — первісних одиниць апарату;
в) сукупність (підсистем) органів (системи міністерства чи держкомітету).
Усі перелічені суб'єкти уп равління здійснюють конкретну управлінську функцію відповідно до суспільного розподілу праці в апараті. Збірне визначення цих суб'єктів можливо за допомогою терміну «структурні одиниці» управлінського апарату. Серед них базовою (на відміну від первісної посади) структурною одиницею є органи управління як елементи системи.
Отже, управлінські структури складаються із структурних одиниць апарату. Друга їх сторона має охоплювати, як це випливає з наведеного вище загальнопоширеного тлумачення, взаємовідносини (стосунки) керуючих суб'єктів. Адже в реальному житті складність структурної побудови апарату оцінюється пе реважно не за кількістю його складових частин, а за множинністю їх фактичних взаємозв'язків.
Формами управлінської діяльності слід вважати:
а) процесуальні (процедурні) форми;
б) фор ми зовнішнього прояву — видання актів управління, здійснення інших юридичне значущих, а також суто організаційних дій;
в) морально-етичні прояви.
Стосовно ж основних елементів змісту управлінської діяльності доцільно вести мову про:
а) цілі та завдання;
б) функції;
в) методи управління.
Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. А саме у цілях відтво рюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, харак теристики діяльності.
1. Призначення контролю - вчасно фіксувати відхилення від норми і вносити корективи у хід робіт, виправляючи допущені помилки.
2. Мотивація - це процес спонукання працівників до діяльності для досягнення цілей організації.
Мотивація як функція державного управління - це сукупність факторів, механізмів і процесів, спонукаючи соціально-економічні об'єкти управління до діяльності для досягнення цілей, що стоять перед суб'єктами державного управління. Як відомо, у основі мотивації лежать потреби. Потреби можуть бути особисті і групові.
Предметом мотивації органів державного управління по відношенню до їх об'єктів управління є у основному потреби різних соціальних груп, котрі об'єднані у різні організації.
Організація як процес являє собою функцію, котра найбільш очевидно і безпосередньо пов'язана з систематичною координацією багатьох задач і, відповідно, формальних взаємовідносин людей, що їх виконують.
Організація - це процес створення структури об'єкту менеджменту, котра дає можливість людям ефективно працювати разом для досягнення їх цілей.
Засіб, за допомогою котрого керівництво встановлює відносини між рівнями повноважень, є делегування. Делегування, як термін, використовуваний у теорії управління, означає передачу задач і повноважень особі, котра приймає на себе відповідальність за їх виконання.
З делегуванням тісно пов'язані ще два терміни управління: відповідальність і організаційні повноваження.
Відповідальність являє собою зобов'язання виконувати задачі, що маються, і відповідати за їх задовільне рішення.
Під зобов'язанням ми розуміємо те, що від індивіда очікується виконання конкретних робочих вимог, коли він займає визначену посаду в організації.
Якщо передбачається, що якась особа візьме відповідальність за задовільне виконання задачі - організація повинна надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом делегування повноважень разом з задачами.
Повноваження уявляють собою обмежене право використати ресурси організації і направляти зусилля деяких її співпрацівників на виконання визначених задач. Повноваження делегуються посаді, а не індивідові, котрий займає її цієї миті.
Існує два види відповідальності: відповідальність за дії і відповідальність за керівництво.
У внутрішній організації органу державної влади виділяють складові :
Адміністративний апарат органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування;
Функціональний апарат органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування;
Консультативний апарат органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування;
Особистий апарат у органах державного управління.
В основі побудови адміністративного апарату органів державного управління лежать лінійні і штабні (апаратні) повноваження.
Лінійні повноваження - це повноваження, котрі передаються безпосередньо від начальника до підпорядкованого і далі до другого підпорядкованого. Саме лінійні повноваження надають керівникові узаконену владу для направлення своїх прямих підпорядкованих на досягнення поставлених цілей.. Адміністративний апарат базується на штабних повноваженнях. Адміністративний апарат виконує так багато функцій у сучасних організаціях.
Завданням функціонального апарату державного органу управління є підготовка рішень по конкретних функціях управління. Функціональний апарат організаційно створює штаб всього адміністративного апарату державного органу. До основних функціональних областей державного органу, де використовується персонал, що обслуговує, відносяться управління кадрами, зв'язків з громадськістю, фінансування, планування, юридичні проблеми і ін. Дані функціональні підрозділи надають керівництву інформацію, необхідну для прийняття ефективних рішень.
Найбільш часто консультативний апарат використовується у галузі права, найновітнішої або спеціальної технології, навчання і підвищення кваліфікації, а також консультування по роботі з кадрами.
Особистий апарат - це різновид апарату, що обслуговує, який формується, коли керівник наймає секретаря або помічника. В обов'язки особистого апарату входить виконання того, що вимагає керівник. В організації член цього апарату не має ніяких повноважень. Хоч особистий апарат не має формальних повноважень, його члени можуть володіти великою владою.
При організації розподілу повноважень у органах державного управління і місцевого самоврядування, які у теперішній час проходять етап становлення, необхідно керуватись директивними документами, котрі визначають загальні принципи діяльності державної служби, а також рекомендаціями сучасного менеджменту:
1. Делегування представляє собою передачу задач і повноважень утримувачеві, котрий приймає на себе відповідальність за них.
2. Відповідальність, зобов'язання виконувати задачі і відповідати перед начальником за їх успішне завершення, не можуть бути делеговані. Поки утримувач фактично не прийме відповідальності, то мається тільки намір здійснити делегування.
3. Повноваження представляють собою обмежене право використати ресурси організації для виконання делегованих задач. Передані особам, що мають право розпоряджатись, вони називаються лінійними повноваженнями.
4. Повноваження обмежені планами, процедурами, правилами і усними розпорядженнями начальників, а також факторами зовнішнього середовища, наприклад, законами і культурними цінностями, ліміти формальних повноважень часто порушуються завдяки владі і неформальним організаціям.
5. Результатом делегування лінійних повноважень є ланцюг команд.
6. Апаратні задачі можна визначити як консультативні або, що обслуговують. Вони підтримують ті види діяльності, котрі безпосередньо пов'язані з досягненням поставлених цілей. До широко розповсюдженим типам апарату відносяться консультативний, що обслуговує і особистий.
7. Апаратні (штабні) повноваження допомагають організаціям використати фахівців без порушення принципу єдиноначальності. Штабні повноваження містять рекомендаційні повноваження, обов'язкові узгодження, паралельні і функціональні повноваження. Лінійні керівники часто володіють апаратними повноваженнями у деяких областях, а глава штабного апарату володіє лінійними повноваженнями відносно самого апарату.
8. Число працівників, що підпорядковуються безпосередньо керівникові, становить його норму керованості. Якщо норма керованості не буде відповідним чином обмежена, виникнуть плутанина і перевантаження керівника. Потенційна можливість плутанини у повноваженнях може бути зменшена за допомогою принципу єдиноначальності - працівник повинен одержувати безпосередні розпорядження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним.
9. Ефективна реалізація делегування ускладнена з-за протидії як керівників, так і підпорядкованих.
10. Делегування рідко буває ефективним, якщо керівництво не дотримується принципу відповідності, згідно котрому обсяг повноважень повинен відповідати делегованої відповідальності.
Менеджмент органу державної влади
Менеджмент у державному управлінні - це керівництво, напрямок процесу формування психічних установок і діяльності окремого працівника, робочої групи, органу або організації, що беруть участь у державному управлінні. При цьому мова йде про державних службовців або колективах не тільки «державного характеру», а й інших, тих, хто опиняється в орбіті державного управління, на яких менеджер впливає в цілях державного управління (а не в особистих цілях).
Суб'єктом державного менеджменту є державний менеджер - державний орган, державна організація або установа, державний службовець.
Об'єктом державного менеджменту, як і будь-якого управління, є те, на що він впливає. Це може бути колектив, роботу якого менеджер хоче вдосконалити, хаос, який він хоче припинити, працівник, від якого він домагається посидючості або акуратності, процес діловодства, який він хоче скоротити, і т.д. Найбільш загальна мета менеджменту - підвищення організованості, упорядкованості, ефективності діяльності колективу.
З точки зору теорії та практики менеджменту державна установа – це організація, тобто група людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення спільної мети або цілей.
Специфіка державних органів управління проявляється в тому, що в результаті їх діяльності ми маємо різні рішення, що відносяться до різних сфер діяльності суспільства – це політичні, економічні, соціальні, міждержавні, екологічні та т. ін., які найчастіше приймають інформаційну форму (закони, постанови, розпорядження, довідки та т. ін.).
Адміністративні системи менеджменту:
1) управлінська діяльність державних органів; організаційна діяльність в сфері управління;
2) органи виконавчої влади держави; урядовий апарат;
3) посадові особи, керівничий персонал якоїсь установи, підприємства;
4) розпорядники.
З точки зору менеджменту державна організація, як і інша організація, має внутрішнє та оточуюче її середовище. Сучасний менеджмент вважає, що керівники самих важливих для суспільства організацій - ділових, освітніх, державних - змушені зосередити увагу на зовнішньому оточенні і його впливах на внутрішню споруду організації.
Адміністративний менеджмент повинен враховувати зовнішнє оточення у цілому, оскільки державна організація є відкритою системою, залежною від взаємообміну ресурсами, що вводяться, і результатами діяльності з зовнішнім світом. Значення зовнішніх факторів міняється від організації до організації і від підрозділу до підрозділу у однієї і тієї ж організації. Фактори, що надають негайний вплив на організацію, відносяться до середовища прямого впливу; всі інші - до середовища непрямого впливу.
Фактори прямого впливу:
Законодавчі та інші нормативні акти;
Вищестоящий орган управління;
Постачальники ресурсів;
Споживачі;
Неформальні організації.
Фактори непрямого впливу:
Політичні;
Соціально-культурні;
Стан економіки;
Науково-технічний прогресу;
Міжнародні події.
Державні організації мають бути у стані ефективно реагувати і пристосовуватись до змінень зовнішнього оточення, щоб забезпечити виживання і досягнення поставлених цілей.
Основні змінні державної організації:
Цілі;
Структура;
Задачі;
Технологія;
Люди.
Цілі державної організації - це конкретні кінцеві стани або бажаний результат, якого хоче досягнути група, що об’єднається.
Організація може мати різні цілі, особливо це відноситься до організацій різних типів. Державні органи, а також некомерційні організації (спілки, партії та т. ін.) не прагнуть отримувати прибуток. Але їх хвилюють витрати. І це знаходить відображення в составі цілей, сформульованих як надання конкретних послуг в рамах окреслених бюджетних обмежень.
В органах державної влади, що відносяться до групи державних некомерційних організацій, цілі можуть бути встановлені вищестоящим органом управління, або формуватися адміністративним менеджментом даного державного органу. Особливістю встановлення цілей системи державного управління, зокрема, конкретних органів виконавчої влади, є безперечне використання нормативних документів. Одним з найбільш сприйнятих методів формування цілей в органах державної виконавчої влади і місцевого самоврядування є управління по цілям, звикло у скороченні МВО (management by objectives - MBO).
Структура державної організації - це логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних областей, збудовані у такій формі, котра дозволяє найбільш ефективно досягти цілей даної організації. Спеціалізоване поділення труда присутнє у державної організації також, як і у будь-якої другої організації. Під спеціалізованим поділенням труда розуміють закріплення даної роботи за фахівцями, тобто тими, хто здатний виконати її краще всіх з точки зору організації як єдиного цілого.
Вертикальне поділення труда, тобто відділення роботи по координації від безпосереднього виконання завдань, необхідно для успішної групової роботи. Вертикальне поділення труда необхідно для здійснення контролю виконання. Число осіб, підпорядкованих одному керівникові, представляє собою сферу контролю. Якщо одному керівникові підпорядковується досить велика кiлькiсть людей, то мається на увазі широка сфера контролю, котра дає у результаті плоску структуру управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто кожному керівникові підпорядковується мало людей, можна говорити про багаторівневу структуру. У цілому великі організації з плоскою структурою мають менше рівнів управління, ніж організації такого ж розміру з багаторівневою структурою.
Задача - це передписана серія робіт або частина роботи, котра має бути виконана заздалегідь встановленим способом у заздалегідь обумовлені строки. З технічної точки зору, задачі передписуються не працівникові, а його посаді. На основі рішення керівництва про структуру, кожна посада містить ряд задач, котрі розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Особливість задач державних органів в тому, що вони характеризуються двома категоріями: людьми і інформацією. (Як відомо, звичайно задачі організації традиційно діляться на три категорії, а саме: з людьми, предметами (машинами, сировиною, інструментами), інформацією).
Технологія - це сполучення кваліфікованих навиків, обладнання, інфраструктури, інструментів і відповідних технічних знань, необхідних для здійснення бажаних перетворень у матеріалах, інформації або людях.
Люди - сама важлива змінна для державної організації. Сучасний менеджмент відноситься до людей, зайнятим у організаціях, не просто як до трудових ресурсів, робочої сили, кадрам або персоналу, а як до осіб. Люди є центральним фактором у будь-якої моделі управління, включаючи і ситуаційний підхід.
Функції поділяються на дві групи: загальні та конкретні функції менеджменту.
Загальні функції не залежать від об’єкту управління і відображують характер діяльності суб’єкту управління по відношенню до об’єкту. Загальні функції:
Планування;
Організація;
Контроль;
Координація;
Мотивація.
Загальні функції визначаються цілями управління і притаманні будь-якій управлінській діяльності. Ці функції застосовуються на будь-якому рівні управління, в діяльності будь-якого органу управління незалежно від його специфіки.
Процес управління організацією починається з постановки цілей. Тому функція планування відіграє ведучу роль. Вона визначає цілі управління, засоби та шляхи їх досягнення. За допомогою цієї функції формується стан об’єкту управління на майбутнє.
В залежності від часу розрізнюють планування довгострокове (понад 5 років), перспективне (середньострокове: 3 - 5 років), поточне (рок), оперативне (місяць, тиждень, доба).
Складною частиною планування як функції управління є прогнозування, метою якого є наукове передбачення майбутнього шляхом прояснення тенденцій внутрішніх зв’язків, залежностей та особливостей економічних явищ; визначення направлень та темпів динаміки економічних явищ та знаходження рішень, які забезпечували б розвиток економіки в цілому, регіонів, галузей, організації в оптимальному режимі.
Організація як функція управління передбачає формування окреслених співвідносин в русі спільної праці в часі та просторі. Ця функція скерована на встановлення оптимальної структури управління та найкращого співвідношення управляючої та підсистем, що управляються. По відношенню до системи, що управляється (операційної системи) вона включає чітке виявлення техніки та технології здійснення основних операцій, організації та регламентації праці, співвідношення основних фондів та оборотних засобів та т. ін. При організації управляємої системи повинен бути розроблений оптимальний режим праці, її кооперація з метою найбільш ефективного використання трудових та матеріальних ресурсів на всіх ділянках операційної системи. Організація управляючої системи (апарату управління) передбачає виявлення структури та штатів управлінських органів, порядку їх роботи, а також розробку методів, за допомогою яких функціонує система.
Велику роль в організації управління відіграє чіткий розподіл прав та обов’язків усіх працівників системи управління на всіх рівнях відповідно визначеним цілям та завданням.
Функція організації виявляє основу управління в вигляді стійких зв’язків (організаційних відносин) між учасниками діяльності, встановлює основні параметри функціонування ланок управління операціями на всіх його рівнях. Ці зв’язки закріплюються у відповідних положеннях, статутах, інструкціях.
В основі організації як функції управління закладено відомі принципи організації як функції суспільної праці в цілому, а саме: спеціалізація, пропорційність, безперервність, ритмічність та надійність.
Облік, контроль та аналіз – це функція управління, що віддзеркалює систематичний нагляд за процесами, що здійснюються в управляємій системі під впливом управлінських та інших дій. Основне завдання цієї функції – виявлення фактичного стану системи в порівнянні з колишнім станом, а також з запланованим з тим, щоб на цій основі надати можливість органам управління прийняти рішення з необхідних дій по забезпеченню її оптимального функціонування.
В основі ефективної реалізації функції контролю, обліку та аналізу, що забезпечують зворотний зв’язок між об’єктом управління та його органами управління, лежить достовірна, своєчасна та надійна інформація.
Координування (регулювання), як функція управління, встановлює гармонію поміж управляючою та управляємою системами. Вона забезпечує узгодження накреслених планів, організаційних зусиль, скерованих на досягнення поставлених цілей, з фактичним станом об’єкту, що виявився в результаті контролю, обліку та аналізу.
Координування скероване на забезпечення поточної відповідності погодженості поміж різними елементами системи управління шляхом встановлення між ними найбільш раціональних зв’язків. Координування на рівні організації виявляється в більш чіткому упорядкуванні дій основних та забезпечуючих підрозділів, в усуванні неритмічності, в узгодженні окремих процесів праці та т. ін.
Координаційні дії пов’язані з регулюванням, яке необхідно для приведення управляємого об’єкту в необхідний стан. Регулюючі дії виникають при відхиленні фактичного стану об’єкту управління від запланованого.
Функцію мотивування можна окреслити як певну систему заходів, що скеровані на підвищення зацікавленість працівників працювати з більшою активністю. Реалізується ця функція через сукупність економічних, соціальних, організаційних, психологічних та інших мотиваційних засобів, скерованих на створювання таких умов, при яких найбільш розкриваються можливості трудових колективів та окремих працівників та підвищується їх трудова активність.
Зміст управління тісно пов’язаний з характером конкретної організації, її цілями та завданням, конкретними видами діяльності та іншими факторами, що характеризують конкретну організацію. Тому зміст управління організацією відбивається в конкретних функціях управління цією організацією. З цього витікає, що конкретні функції визначаються об’єктом управління.
Якщо загальні функції управління показують напрямок впливу всієї управляючої системи на управляєму систему в цілому, то конкретні функції пов’язують загальні функції з діяльністю окремої організації або її ланок управління (відділів, бюро, лінійних та функціональних керівників та т. ін.), чітко встановлюють їх взаємозв’язки з відповідними елементами управляємої системи та оточуючого середовища.
До конкретних функцій можна віднести маркетинг, виробництво, НДР, персонал, фінанси, менеджмент. Кожна з цих підсистем реалізує свої цілі, що логічно витікають з місії як загальної мети організації.
Так, маркетинг скеровує свою діяльність на створення попиту, а тому його цілями є: виявлення потреб населення і виробництва в продукції та послугах підприємства, розробка і специфікація параметрів нової продукції, оволодіння ринками, розподіл та доставка продукції споживачам, контроль за змінами уподобань та потребами споживачів, збір та обробка інформації о товарі, рекламування фірми та її виробів та інше. Цілі маркетингу пов’язані з виконанням відповідних їм конкретних функцій, за якими закріплюються спеціалісти, склад та кількість яких залежить від можливостей підприємства.
Виробництво охоплює такі види діяльності організації, як отримання, збереження та розподіл засобів виробництва, перетворення вхідних ресурсів в кінцевий продукт, його ховання та розподіл, а також після продажне обслуговування.
Дослідження та розробки реалізує цілі нововведень і пов’язані з ними дії, що скеровані на пошук нових видів продукції, послуг для заміни застарілих, виявлення цілей проведення наукових досліджень та розробок, використання нововведень та модернізацію усіх сфер діяльності підприємства.
Підсистема “Персонал” скерована на роботу з трудовим колективом та формулює свої цілі та дії, що пов’язані з розстановкою, навчанням, просуненням та оплатою праці працівників підприємства.
Фінансова підсистема підприємства націлює свою діяльність на організацію фінансування, кредитування, податкових зобов’язань, складання балансу, бюджетів (по підприємству в цілому, його підрозділам, програмам).
Підсистема “Менеджмент” своєю ключовою задачею має ефективне досягнення цілей організації, що виключає нераціональні витрати часу, ресурсів, праці.
Стратегічне та ситуаційне управління
Поняття “стратегія” звикло пов’язують з набором правил для прийняття рішень, якими організація керується в своїй діяльності. Існує чотири різних групи.
Правила, що використовуються при оцінці результатів діяльності організації в сьогочасності та в перспективі. Якісний бік критеріїв оцінки звикло називають орієнтиром, а кількісний зміст – завданням.
Правила, за якими складаються відношення організації з зовнішнім середовищем, що визначають, які види продукції та технології вона буде розробляти, куди та кому збувати свої вироби, яким чином добиватися переваги над конкурентами. Цей набір правил називають продуктово-ринковою стратегією або стратегією бізнесу.
Правила, за якими встановлюються відношення та процедури всередині організації. Їх нерідко називають організаційною концепцією.
Правила, за якими організація провадить свою повсякденну діяльність, називають основними оперативними заходами.
Риси стратегії:
Процес розробки стратегії не завершується будь-яким негайною дією. Звикло він закінчується встановленням загальних керунків, просуванням по яким забезпечить зріст та закріплення позицій організації.
Стратегія, що сформульована, повинна бути використана для розробки стратегічних проектів методом пошуку. Роль стратегії в пошуку є в тому, щоб, по-перше, помогти зосередити увагу на окреслених ділянках та можливостях; по-друге, відкинути усі позосталі можливості як несумісні зі стратегією.
Необхідність в стратегії відпадає, як тільки реальний хід розвитку виведе організацію на бажані події.
В ході формулювання стратегії неможна передбачити усі можливості, які відкриються при розробці проекту конкретних заходів. Тому доводиться користуватися занадто узагальненою, неповною та недокладною інформацією о різних альтернативах.
Як тільки в процесі пошуку відкриваються конкретні альтернативи, з’являється більш докладна інформація. Однак вона може поставити під сумнів обґрунтованість початкового стратегічного вибору. Тому успішне використання стратегії неможливо без зворотного зв’язку.
Оскільки для відбору проектів застосовуються як стратегії, так і орієнтири, може здаватися, що це одне й теж. Але це різні речі. Орієнтир являє собою ціль, якої прагне досягти організація, а стратегія – засіб для досягнення цілі. Орієнтири – це більш вищий рівень прийняття рішень. Стратегія, що виправдана при даному наборі орієнтирів, не буде добра, якщо орієнтири організації зміняться.
Нарешті, стратегія і орієнтири взаємопов'язані як в окремі моменти, так і на різних рівнях організації. Деякі параметри ефективності (наприклад, доля ринку) в один момент будуть служити організації орієнтирами, а в інший – стануть її стратегією. Далі, оскільки орієнтири та стратегії вироблюються усередині організації, виникає типова ієрархія; те, що на верхніх рівнях управління є елементами стратегії, на низових обертається в орієнтири.
Стратегічне управління (strategic management) – діяльність по стратегічному управлінню, що пов’язана з постановкою цілей і завдань організації та з підтримкою ряду взаємовідношень між організацією та оточенням, що надають можливість їй досягнути своїх цілей, відповідають її внутрішнім можливостям та дозволяють залишатися сприймаючою до зовнішніх вимог.
Процес розробки стратегії включає:
1) визначення місії організації;
2) конкретизацію бачення організації та постановку цілей;
3) формулювання та реалізацію стратегії, скерованої на їх досягнення.
Виникнення та практичне використання методології стратегічного управління зумовлено об’єктивними причинами, що виходять з характеру змін, в першу чергу в зовнішньому середовищі організації.
В розвитку цієї методології можна виділити декілька етапів.
Управління на основі контролю за виконанням, при якому реакція організації на зміни з’являється після звершення подій. Це реактивна адаптація, яка найбільш природна для організації, але вимагає багато часу на усвідомлення неминучості змін, розробку нової стратегії та адаптацію до неї системи. В умовах нарощування темпів змін це неприйнятно.
Управління на основі екстраполяції, коли темп змін прискорюється, але майбутнє ще можна передбачити шляхом екстраполяції минувших тенденцій (довгострокове планування).
Управління на основі передбачення змін, коли почали виникати несподівані явища і темп змін прискорився, однак не настільки, щоб не можна було вчасно передбачити майбутні тенденції та виявити реакцію на них шляхом розробки відповідної стратегії (стратегічне планування).
Управління на основі гнучких екстрених рішень, яке створюється в наш час, в умовах, коли багато важливих задач виникає настільки стрімливо, що їх неможливо вчасно передбачити (стратегічне управління).
Стратегічне управління народилося еволюційно з стратегічного планування, яке складає його суттєву основу.
Стратегічне планування – це систематичний спосіб управління змінами і створення якомога кращого майбутнього. Стратегічне планування має наступні характеристики:
Ситуаційний підхід був створений у Гарвардській школі бізнесу наприкінці 70-х років ХХ століття. Сутність цього підходу в тому, що однакові функції управління по-різному реалізуються у конкретних ситуаціях.
Ключові ідеї ситуаційного підходу:
ситуаційні вірогідні фактори враховуються у стратегіях, структурах та процесах, в результаті чого досягається якісне виконання;
існує більш ніж один шлях досягнення мети;
керівники мають можливість пристосовувати свої організації до ситуації або ситуацію змінювати відповідно до вимог організації.
Дії менеджерів в умовах ситуаційного управління:
виконати аналіз створеної в організації ситуації з метою визначення необхідних умов до управління;
вибрати відповідний підхід до управління, який би найбільш і найкраще відповідав вимогам до організації в даній ситуації;
управління повинно створювати потенціал в організації та необхідну гнучкість для того, щоб перейти до нового стилю управління, що відповідає ситуації;
провести відповідні зміни, що створюють можливість пристосування до ситуації.
Концепція ситуаційного управління використовується в рамках стратегічного управління.
Інформація в державному управлінні: поняття, види.
В Законі України “Про інформацію ” від 2.10.1992 р. (із змінами і доповненнями) надається таке визначення інформації: “Під інформацією цей Закон розуміє документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі ”.
Основними напрямами державної інформаційної політики є:
Основними галузями інформації є: політична, економічна, духовна, науково-технічна, соціальна, екологічна, міжнародна.
Статтею 10 Закону «Про інформацію» визначені основні види інформації.
За змістом інформація поділяється на такі види:
Інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Інформація довідково-енциклопедичного характеру - систематизовані, документовані, публічно оголошені або іншим чином поширені відомості про суспільне, державне життя та навколишнє природне середовище. Основними джерелами інформації довідково-енциклопедичного характеру є: енциклопедії,словники, довідники, рекламні повідомлення та оголошення, путівники, картографічні матеріали, електронні бази та банки даних, архіви різноманітних довідкових інформаційних служб, мереж та систем, а також довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади та органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, організаціями, їх працівниками та автоматизованими інформаційно-телекомунікаційними системами.
Інформація про стан довкілля (екологічна інформація) - відомості та/або дані про: стан складових довкілля та його компоненти, включаючи генетично модифіковані організми, та взаємодію між цими складовими;- фактори, що впливають або можуть впливати на складові довкілля (речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні, угоди в галузі навколишнього природного середовища, політику, законодавство,плани і програми); - стан здоров'я та безпеки людей, умови життя людей, стан об'єктів культури і споруд тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових довкілля; інші відомості та/або дані.
Інформація про товар (роботу, послугу) - відомості та/або дані, які розкривають кількісні, якісні та інші характеристики товару (роботи, послуги). Інформація про вплив товару (роботи, послуги) на життя та здоров'я людини не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом.
Науково-технічна інформація - будь-які відомості та/або дані про вітчизняні та зарубіжні досягнення науки, техніки і виробництва, одержані в ході науково-дослідної, дослідно-конструкторської, проектно-технологічної, виробничої та громадської діяльності, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Податкова інформація - сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб'єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності і необхідні для реалізації покладених на контролюючі органи завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України
Правова інформація - будь-які відомості про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо.
Статистична інформація - документована інформація, що дає кількісну характеристику масових явищ та процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя суспільства.
Соціологічна інформація - будь-які документовані відомості про ставлення до окремих осіб, подій, явищ, процесів, фактів тощо
Залежно від методів вивчення інформаційних потреб спеціалістів (державних службовців) можна вести мову про дві групи методів виявлення інформації:
Нині є два підходи до обробки інформації: кількісна обробка; якісний аналіз.
У свою чергу кількісна обробка поділяється на первинну та вторинну обробку. Первинна обробка інформації базується на обробці первинної інформації, що отримується безпосередньо від різних джерел інформації (наприклад, населення, підприємств, тощо). Роботу з отримання первинної інформації називають польовими дослідженнями. Вторинна обробка базується на даних, отриманих у результаті первинної обробки, і має назву кабінетних досліджень.
Якісний аналіз базується на результатах кількісної обробки інформації та виконується спеціалістами — державними службовцями (адміністративними менеджерами, економістами, юристами та ін.). Але є деякі загальні прийоми, які можна порекомендувати, наприклад логічний аналіз, ділові ігри, розгляд конкретних ситуацій, проведення семінарів, нарад, конференцій, мозковий штурм та ін.
Для ефективнішого управління необхідно створення інформаційних систем, які в змозі забезпечити потреби державного управління.
Загальні характеристики інформаційних систем:
1.Будь-яка інформаційна система й організація є системою, яка може бути піддана аналізу, побудована і керована на підставі загальних принципів побудови систем.
2.Подібні системи більш динамічні, ніж статичні, у зв'язку з чим треба враховувати їх динамічну природу.
3.Елементи кожної системи з'єднані функціонально. Будь-яка організація або інформаційна система видає вихідну продукцію, яка є ціллю системи. Вихідною продукцією інформаційної системи є інформація, на підставі якої приймається певне рішення. Основна частка зусиль, що скеровані на побудову інформаційної системи, присвячена програмуванню цих рішень.
Таким чином, під інформаційною системою розуміють сукупність видів діяльності, що забезпечують збір, переказ, зберігання, відбір, обробку, видачу та подання інформації на запит управління. Завданням інформаційної системи є забезпечення достатньої кількості правильних та докладних даних у потрібний час для підготовки рішення.
Технологічною основою управлінської інформаційної системи є інформаційний процес. Він складається з таких процедур:
збір даних, реєстрація — метою є одержання точного, своєчасного,достовірного і повного відображення всієї інформації про діяльність необхідних об'єктів;
передача даних — здійснюється доставка необхідної інформації з різних носіїв інформації, наприклад, пошти, можливо кур'єром чи ін.;
збереження інформації — ця процедура пов'язана з багаторазовістю, тривалістю використання умовно-постійної інформації в обробці, необхідністю накопичення інформації у зв'язку з розривом у часі її збору й обробки;
обробка інформації — послідовність арифметичних і логічних операцій з одержання результативної інформації, наприклад, розрахунок відносних показників фінансової діяльності підприємства, установи, організації на основі первинних даних;
• передача результатної інформації — здійснюється передача інформації переважно у вигляді файлів;
• споживання результатної інформації — використання результатів обробки інформації для діяльності безпосередньо органів державного управління.
При побудові управлінської інформаційної системи важливим є питання про джерела інформації. Законом передбачено або встановлено носіїв інформації:
документи та інші носії, які є матеріальними об'єктами, що зберігають інформацію;
повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи.
Документ — це встановлена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві. Первинний документ — це документ, що містить у собі вихідну інформацію. Вторинний документ — це документ, що є результатом аналітико-синтетичної та іншої переробки одного чи кількох документів.
Важливу роль в державному управлінні відіграє можливість реалізації громадянами України свого права на інформацію. Відповідно до Закону України від 13.01.2011 № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:
2) надання інформації за запитами на інформацію.
Інформацією з обмеженим доступом є:
1) конфіденційна інформація;
2) таємна інформація;
3) службова інформація.
Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядкуза їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.
Таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну,банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю.
Відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової таємниці може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Посадові та службові особи не підлягають юридичній відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов'язків, за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною, а також містить докази правопорушення або стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю.
Процес управління вимагає ефективного обміну інформацією між працівниками і менеджерами для досягнення мети організації. Такий обмін інформацією між людьми у процесі управління здобув назву комунікації. Комунікації — це акт спілкування, зв'язок між двома або більше індивідуумами, заснований на взаєморозумінні; повідомлення інформації однією особою іншої або ряду осіб.
Якісний обмін інформацією — невід'ємна частина всіх основних видів управлінської діяльності. Зважаючи на це, здійснення комунікації називають сполучним процесом. У ході обміну сторони відіграють активну роль: одна — пропонує інформацію, інша — її сприймає. В органах державної влади та місцевого самоврядування сполучні процеси особливо важливі, тому що для здійснення основних функцій та формування цілей державного органу, а також для забезпечення процесу їх досягнення необхідні ефективні комунікації.
Комунікації здійснюються між установою і зовнішнім середовищем, між рівнями і підрозділами всередині організації (вертикальні висхідні та низхідні, горизонтальні), між керівником і робочою групою, між окремими державними службовцями всередині робочої групи.
Комунікації можуть бути формальними та неформальними. Комунікації — це процес обміну інформацією, де обидві сторони відіграють активну роль.
У процесі обміну інформацією розрізняють чотири елементи:
відправник — особа, що генерує ідеї або збирає їх;
відомості, тобто інформація, закодована за допомогою символів;
канал — засіб переказу інформації;
отримувач, тобто особа, якій ця інформація призначена і яка інтерпретує її.
Під час обміну інформацією відправник та отримувач проходять кілька взаємопов'язаних етапів, що утворюють процес обміну інформацією, або комунікаційний процес.
Перший етап обміну інформацією починається з формулювання ідеї або відбору інформації з урахуванням конкретної ситуації і мети. Потім ідея трансформується в слова або в іншу форму, придатну для обміну інформацією. Ефективний обмін інформацією передбачає врахування низки чинників, які безпосередньо її стосуються.
Другим етапом комунікаційного процесу є кодування і вибір каналу для передачі інформації. Вибір засобів повідомлення не обов'язково обмежувати одним каналом, часто є сенс поєднувати застосування двох чи більше засобів комунікації.
Третій етап передачі інформації передбачає доведення ідеї у вигляді необхідної інформації і за певним каналом до її споживача.
Кінцевим етапом комунікаційного процесу є розшифрування інформації (розкодування). Воно полягає у трансформації вольового рішення в повідомлення, яке має отримати одержувач.
Перешкоди в обміні інформацією в державній установі:
недостатня фільтрація державним службовцем інформації, що до нього надходить;
перевантаження інформаційної мережі;
нераціональна структура установи.
Для підвищення якості управління необхідно постійно удосконалювати міжособисті комунікації, підвищувати рівень спілкування та управління установою.
Контролінг у діяльності органу державної влади
Контролінг - управлінська концепція, що виходить за межі функцій і підтримує процеси прийняття рішень і управління за допомогою цілеспрямованого забезпечення інформацією з метою досягнення кінцевих цілей і результатів діяльності.
Контролінг не можна ототожнювати з контролем. Контролінг являє собою спосіб мислення, орієнтований в майбутнє та пов'язаний з процесами. Контролінг відрізняється саме цим від контролю, який спрямований в минуле, направлений в минуле, на виявлення помилок, відхилень, прорахунків і проблем "розподіляє" провину та орієнтується на поодинокі випадки.
Контролінг- це міжфункціональний інструмент керування, покликаний допомогти вищому керівництву і керівній ланці приймати рішення.
Контролінг - це така організація управління, при якої не констатується факт, а роз'яснюється та проводяться консультації з метою досягнення постав лених цілей та запобігання помилок.
У задачі контролінгу входить збір, систематизація, опрацювання, і уяв лення даних про діяльність установи і зовнішньому оточенні для виробітки рі шень. Таким чином, керівник служби контролінгу повинний зводити воєдино й аналізувати інформацію, що надходить до нього. Він повинний упроваджувати систему керування і контролю, орієнтовану на результат.
Сфери задач контролінгу:
Основне завдання контролінгу - дати в руки керівництву інформацію якими новими якісними методами можна досягти поставлених цілей. Контролінг має своїм завданням координацію системи планування, контролю та інформаційного забезпечення адміністративного менеджменту. Завдання контролінгу полягає в тому, щоб створювати системи автоматичного регулювання, які вможливлюють процеси керування та навчання.
Функції контролінгу:
Умови впровадження контролінгової системи:
Шляхи впровадження контролінгу:
Визначення цілей щодо продуктивності управління.
Надання послуг в системі управління в умовах ринкової економіки (за принципом конкуренції у виробництві, створення ринку управлінської праці, вивчення попиту у клієнтів).
Вибір ефективних шляхів досягнення цілей.
Визначення кінцевого продукту управлінської діяльності.
Впровадження пов'язаної з розрахунком витрат на ці продукти калькуляції видатків та надходжень, або калькуляції витрат і результатів.
Упорядкування бюджету.
Сучасний кадровий менеджмент. Мотивація працівників. Робота з персоналом ( кадри - самий важливий ресурс держави).
Створення команд з співпрацівників, які пройшли підвищення кваліфікації.
Деталізація завдань.
10) Делегування відповідальності.
11) Розподіл зобов'язань та повноважень.
Зв’язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державного управління
Практика зв'язків органів виконавчої влади з тими, на кого вони здійснюють свій вплив, передбачає насамперед інформування громадськості з метою надання їй загального уявлення про діяльність, реалізацію планів та проблеми, які доводиться їм розв'язувати. Для досягнення цієї мети органи виконавчої влади використовують такі основні види комунікативних каналів:
безпосереднє спілкування - особисті контакти між громадянами (об'єднаннями громадян), з одного боку, і посадовими особами органу влади - з іншого;
спілкування за допомогою засобів зв'язку (телефон, різноманітні форми особистого листування).
Незважаючи на складність соціально-класової системи, громадськість можна розділити на десять основних категорій, які притаманні будь-якій цільовій аудиторії:
Коротко проаналізуємо кожну з основних категорій громадськості через завдання, що ставляться перед органами державної влади.
Форми роботи з громадянами:
Особисте спілкування з відвідувачем. Велике значення у контактах з відвідувачами державного органу має здатність службовців справити приємне враження своєю привітністю. Протягом робочого дня державні службовці спілкуються з відвідувачами, які звертаються до них за допомогою при вирішенні тих чи інших проблем. При цьому можливі такі варіанти, службовець:
а) бере на себе вирішення певної проблеми;
б) інформує громадянина про те, у компетенції якої посадової особи чи органу є можливість вирішити його проблеми.
Безпосереднє спілкування посадових та службових осіб з громадянами в установах чи телефоном. Із цією метою практикуються «гарячі лінії» для прийому найзлободенніших запитів населення, публікуються телефонні номери керівників та служб, за якими громадяни можуть отримати необ хідну інформацію. Деякі органи влади та керівники практикують безпосе реднє телефонне спілкування з широкими верствами населення в напе ред визначений час.
Прийом громадян відповідними посадовими особа ми, а також робота із зверненнями громадян. Це положення закріплене у статті 40 Конституції України: «Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк». Для забезпечення практичної реалізації цього конституційного права 2 жовтня 1996 року вступив у дію Закон України «Про звернення громадян».
Паблік Рилейшенз (PR) – це самостійна функція менеджменту по встановленню та підтримці комунікацій між організацією та громадськістю. (Врагг Д., Роннерберг Ф. та ін.). Всього існує 472 визначення ПР.
Види PR:
Прес-посередництво;
Робота відділів по справах громадськості;
Пабліситі;
Реклама.
Загальні напрямки діяльності служб «PR» в державних органах:
- інформування громадськості про діяльність держоргану, сутність рішень, що ним приймаються;
- моніторинг громадської думки;
- взаємодія з територіями;
- аналіз та прогнозування суспільно-політичного процесу;
- громадянське просвітництво та розвиток громадянської позиції;
- формування позитивного образу державного органу та виду держслужби, піклування про пабліситі керівників та інших посадових осіб.
Моделі державних органів по роботі з громадськістю:
1. Маніпуляція, пропаганда, пабліситі (більшою мірою характерні для тоталітарних та авторитарних режимів, проте деякі їх елементи широко використовуються і в демократичних країнах).
Характерні особливості:
– для привернення уваги громадськості використовуються всі доступні засоби, в т.ч. і прямий тиск;
– споживач сприймається як жертва, що не має вибору;
– правдивість та об’єктивність інформації не обов’язкові умови, іноді ігноруються етичні аспекти;
– головний провідник – засоби масової інформації, які знаходяться у прямому або опосередкованому підпорядкуванні державі. Відсутні альтернативні джерела інформації.
2. Інформування громадськості, громадська обізнаність. Ця модель може бути прирівняна до специфічних форм журналістики, основне завдання яких – створення та публікація іміджевих матеріалів.
Характерні особливості:
– регулярна робота із ЗМІ з метою розповсюдження інформації;
– інформація зазвичай правдива, проте увага громадськості акцентується на позитивній стороні (негативні факти та події замовчуються);
– технологія «journalists-in-residence» (журналіст у фірмі), коли матеріали створює та розміщує спеціальний штатний журналіст організації.
Двостороння асиметрична комунікація (засновники А. Лі, Е. Бернейз, А. Пейдж).
Характерні риси:
– використання дослідницьких методів для визначення, яка інформація викликає позитивну реакцію громадськості, а потім і позитивний діалог;
– результат асиметричний (виграє організація, на це і спрямовуються всі зусилля);
– зв’язки з громадськістю носять прагматичний характер, організація (органи державної влади) переслідують одну мету – отримання вигоди (кредиту довіри, рейтингу підтримки).
4. Двостороння симетрична комунікація (більше притаманна для країн з розвинутим громадянським суспільством).
Характерні риси:
– повне усвідомлення суб’єктом PR того, що необхідне взаємопорозуміння громадськості та влади, врахування впливів один на одного;
– PR – діяльність спрямована на досягнення обопільної користі державної влади та громадськості (симетричність);
– проведення переговорів, укладання договорів, вирішення конфліктів, що призводить до зміни у поглядах, судженнях та поведінці громадськості та органів державної влади, відмова від вирішення конфліктних ситуацій силовими або авторитарними засобами;
– перехід від журналістських функцій PR – спеціалістів до дослідницьких та консультативних;
– прямий вплив PR – технологій на економічні показники та соціальні аспекти, створення «нематеріальних активів»;
– ідеологічність (в ідеальному варіанті):
а) механізм взаємодії громадськості та органів державної влади – партнерство,
б) громадськість – повноправний партнер влади у формуванні та здійсненні політики.
Основними функціями відділу PR при органах державної виконавчої влади та місцевого самоврядування є:
зв’язки з засобами масової інформації;
зв’язки з місцевим населенням;
взаємозв’язки з інформаційними центрами;
створення та підтримка узагальненого іміджу органу державного управління;
організація виставок;
організація зборів і лекцій;
добиватися підвищення ролі і авторитету органу державного управління.
Методи PR - це сукупність прийомів, засобів і інструментів, за допомогою яких суб’єкт управління взаємодіє з громад кістю .
До загальноприйнятих методів ПР можна віднести:
засоби масової інформації, друковане слово;
фотографії;
виставки та ярмарки;
кіно;
аудіовізуальні засоби;
використання усної мови;
реклама "престижу";
вивчення громадської думки;
конференції;
гостинність.
Лекція 11. державна служба в україні
1. Державна служба: поняття, риси, функції, принципи, види, організація.
2. Система правових актів про державну службу та правовий статус державних службовців.
3. Класи фікація посад державних службовців.
4. Атестація державних службовців.
5. Державна кадрова політика.
6. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфі кації державних службовців.
Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Одним з важливих інститутів адміністративного права, без якого неможливо з'ясувати його сутність, є інститут державної служби. Відношення до державної служби, до її організації і регламентації, до її проходження чиновниками служить показником устрою держави та її аппарату.
Система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців - осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів.
Соціальним призначенням державної служби є створення умов для ефективної діяльності державних органів домагатися оптимального поєднання особистих, групових і державних інтересів, висловлювати і захищати інтереси всіх верств населення. Вона має стати повсякденним каналом зв'язку держави та народу, їх взаємодії. Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обґрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці.
Державна служба може бути розглянута в декількох аспектах:
соціальному, тобто державна служба як соціальна категорія - це професійне здійснення за дорученням держави громадсько-корисної діяльності особами, які обіймають посади в державних організаціях;
політичному - як діяльність з реалізації державної політики, досягнення відпрацьованих усіма політичними силами державно-політичних цілей і завдань у суспільстві і державі;
соціологічному - це практична реалізація функцій держави, компетенції державних органів;
правовому - юридичне встановлення державно-службових відносин, при реалізації яких і досягається практичне виконання посадових обов'язків, повноважень службовців і компетенції державних органів.
Щодо поняття державної служби в Україні необхідно зазначити, що відповідно до ст.1 Закону України "Про державну службу" під нею необхідно розуміти професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Разом з тим необхідно зазначити, що в теорії адміністративного права існує набагато більше визначень ніж їх пропонує український законодавець. До ознак державної служби можна зарахувати такі [21, с.64]:
- це різновид державної, суспільно-корисної діяльності;
- здійснюється на професійній основі особами, які обіймають посади в державних органах;
- спрямована на практичне виконання завдань та функцій держави;
- за виконану роботу особи отримують державну платню.
Одним із завдань державної служби є досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат має поряд з виконанням вимог Конституції та законів України виконувати постанови органів державного управління. У цьому полягає основний обов'язок держслужби, який забезпечує управління державою.
Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.
До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.
Функції, притаманні державній службі як суспільному інституту, відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування усіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.
До головних функцій державної служби належать, зокрема:
- забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;
- залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів;
- побудову кар'єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;
- професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;
- здійснення ефективного управління державною службою;
- забезпечення зв'язків з громадськістю.
Принципи державної служби вперше були сформульовані в Законі України "Про державну службу". Вони закріплюються також в інших нормативних актах: у Конституції України, Законах України, Указах Президента, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України.
Проаналізувавши існуючі точки зору щодо принципів державної служби, ми дійшли висновку, що більшість науковців вказує лише на основні, які знайшли закріплення в Законі України "Про державну службу", на такі як:
- служіння народу України;
- гуманізму і соціальної справедливості;
- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;
- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;
- демократизму і законності;
- пріоритету прав людину і громадянина;
- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;
- дотримання прав підприємств, установ і організацій та об'єднань громадян;
- загальнодоступність державної служби;
- рівність прав громадян на державну службу;
- змінюваність державних службовців.
Державна служба ґрунтується на таких основних принципах:
Вивчаючи питання про види державної служби, слід мати на увазі, що на законодавчому рівні це питання в Україні не врегульоване [15, с.25]. Немає єдиної думки з цього приводу і в науці. Найчастіше державну службу класифікують на такі види, як:
- службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;
- цивільну та мілітаризовану (воєнну) службу;
- цивільну (в органах законодавчої, виконавчої влади) та спеціалізовану (військову, дипломатичну, митну, в правоохоронних органах та ін.).
Для мілітаризованої служби притаманні такі ознаки: професійним обов'язком цієї категорії осіб є захист життя і здоров'я людей;
забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, матеріальних цінностей;
охорона громадського порядку і правопорядку;
на державну службу мілітаризованого характеру поступають, як правило, після досягнення вісімнадцяти років (виключенням є навчання в спеціалізованих відомчих навчальних закладах);
наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну;
ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби;
особливий порядок притягнення до правової відповідальності (особливо адміністративної і матеріальної).
У науковій літературі можна зустріти також класифікацію цивільної служби на:
- загально-функціональну (тобто діяльність, яка не відрізняється своєю специфікою, має загальний характер);
- спеціальну (судова, дипломатична, діяльність державного нотаріуса).
Цивільна і мілітаризовані служби можуть включати в себе різні підвиди, які об'єктивно необхідні державі і створені для реалізації спеціальних функцій і особливої внутрішньогалузевої компетенції.
Щодо правового регулювання державної служби необхідно зазначити, що її джерелами є:
- Конституція України (визначає головні принципи державної служби, статус Президента України, Голови Верховної Ради та його заступників, народних депутатів України, Прем' єр Міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного суду тощо. Крім того статус цих осіб визначається низкою законів);
- Закони України: "Про державну службу", "Про Президента України", "Про боротьбу з корупцією", "Про дипломатичні ранги України", "Про статус суддів", "Про міліцію", "Про прокуратуру", "Про державну податкову службу", "Про державну виконавчу службу", "Про загальний військовий обов' язок і військову службу", Статути Збройний Сил України, кодифікованими законодавчими актами тощо.
- Положення, затверджені постановами Кабінету Міністрів України: "Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України", "Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їх сімей", "Про Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України".
- Укази Президента України, які затверджують: "Положення про проходження військової служби особами офіцерського складу, прапорщиками (мічманами) Збройних Сил України" та ін.
- Накази керівників центральних органів виконавчої влади, які врегульовують деякі питання державної служби в органах, їм підпорядкованим.
Одним з основних законодавчих актів у зазначеній сфері є Закон України "Про державну службу", прийнятий у грудні 1993 р. Він спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він є першим законодавчим актом в історії України, спрямованим на врегулювання однієї із найважливіших сторін діяльності держави. У ньому вперше на офіційному рівні сформульовано поняття державної служби, загальні засади її проходження в Україні, поняття посадової особи. Уперше у законодавстві України про державну службу закріплено етику поведінки державного службовця, що має велике теоретичне та практичне значення.
Право на державну службу
Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Етика поведінки державного службовця
Державний службовець повинен:
1. користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України;
2. брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень;
3. одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;
4. на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;
5. вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;
6. на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;
7. безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення;
8. на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;
9. вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;
10. на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці;
11. на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;
12. захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.
Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу
Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України.
Обмеження, пов'язані з проходженням державної служби
Державний службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".
Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.
Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.
Стаття 1. Закону України "Про боротьбу з корупцією".
Під корупцією розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.
Корупційними діяннями є:
а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;
б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.
Подарунок (винагорода), отриманий зазначеними особами за обставин, передбачених пунктом "а" частини другої цієї статті, у тому числі такий, що надійшов без їх відома, а також вартість незаконно одержаних послуг підлягають стягненню (відшкодуванню) в доход держави.
Стаття 2. Закону України "Про боротьбу з корупцією". Суб'єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією
За корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, несуть відповідальність такі особи, уповноважені на виконання функцій держави:
а) державні службовці;
б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад;
в) посадові особи місцевого самоврядування.
Стаття 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".
Державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права:
а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію.
Обмеження, передбачені у пунктах "б" і "в" частини першої цієї статті, не поширюються на депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, які здійснюють депутатські повноваження, не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю.
Державний службовець, який є посадовою особою, не має також права:
а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;
в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;
г) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
Особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження.
Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців
Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
3.Класи фікація посад державних службовців.
В основі розробки системи державної служби лежить метод класифікації посад. Його розвиток веде до встановлення рангової структури та компенсаційних рівнів для державної служби. Система класифікації посад є важливим інструментом функціонування інституту державної служби. Назвемо лише основні її переваги:
1. Визначення професійних вимог, обов'язків, обсягу повноважень та відповідальності службовців.
2. Встановлення критеріїв для рівнів оплати праці.
3. Встановлення ієрархічних рівнів між різними категоріями службовців.
4. Стимулювання покращення ефективної діяльності службовців через можливість службового просування та матеріального забезпечення.
5. Упорядкування структури державної служби.
6. Створення стандартної термінології для функцій управління персоналом.
7. Захист службовців від політичних і персональних впливів при вступі на роботу, зміні політичної чи персональної кон'юнктури та визначення рівня їх матеріального забезпечення.
Класифікацію посад можна визначити як організацію робочих місць в установі (організації) у групи на основі посадових обов'язків, повноважень, відповідальності та вимог до кваліфікації. Управлінська система України теж базується на цьому підході до організації управління кадрами.
"Категорія посади" є одним із найважливіших понять державної служби. Вчені розуміють посаду як найпростіший елемент як основну клітину управлінської структури. Системи державної служби використовують висококонструктурований процес для визначення посад організаційної структури.
Державно-службова посада - це визначена структурою та штатним розкладом первинна структурна одиниця органу державної влади (організації) та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами (посадові інструкції) коло службових функції та повноважень. Можна виділити декілька складових цього поняття, а саме:
1) первинна одиниця державного огану та його апарату;
2) повноваження, закріплені за посадою, визначені структурою і штатним розкладом державного органу;
3) коло службових повноважень, закріплених за посадою встановлюється нормативними актами.18
Іншими словами, посада - це юридичний опис, який визначає соціальний статус (відносини з вищими, нижчими і рівними посадами), організаційний статус (місце посади в структурі органу) та правовий статус державного службовця (коло повноважень, функції, права, обов'язки). Законодавство у правових формулюваннях визначає соціальну роль особи, яка вступила на посаду.
Кожна посада створюється у розпорядчому порядку, тобто відповідними органами визначається її назва, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається в штатний розклад, в єдину номенклатуру посад державних службовців. Штат об'єднує службовців, які підпорядковуються єдиному статуту і мають право на однакові ранги. Отже, штат - це структурний елемент державної служби, який передбачає включення службовців, які наділені певними рангами та отримали право обіймати відповідні посади.
Особливими учасниками державно-управлінських відносин виступають посадові особи, державні службовці та допоміжний склад.
Відповідно до Закону "Про державну службу" посадові особи • це керівники та заступники керівників органів державної влади та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Термін "посадова особа" зумовлюється не поняттям "посада", а пов'язується з наявністю особливих, посадових повноважень.19
Таким чином, посадові особи мають право здійснювати в межах своєї компетенції владні дії, що призводять до юридичних наслідків. Особливим
різновидом посадових осіб є представники влади До них належать працівники, наділені владними повноваженнями публічного характеру, тобто розпорядчою владою поза межами організації, в якій вони працюють, і щодо багатьох організацій і громадян, які організаційно їм не підпорядковані (наприклад, голови обласних державних адміністрацій, міські голови).
Слід зауважити, що не всі представники влади належать до державних службовців (наприклад, народні депутати).
Державні службовці - спеціалісти, характер діяльності яких зумовлений завданнями державного органу, в якому вони працюють, належать до оперативного складу.
Допоміжний склад - це державні службовці, діяльність яких не передбачає дій, що призводять до юридичних наслідків, які впливають на зміст рішення органу.211
У Законі України "Про державну службу" відсутня чітка система посад державних службовців, що ставить певні труднощі у визначенні класифікаційних видів професійних державних службовців, особливо зважаючи на неоднорідність їх складу. Крім визначеної в законі класифікації за категоріями і рангами, державних службовців можна класифікувати ще й за іншими критеріями.
Існує декілька підходів до розробки класифікаційних посад державних службовців. У міжнародній практиці в основу класифікації державних службовців покладено два критерії: перший - це визначення рангу посади, другий - визначення рангу особи.
В Україні, США та деяких інших країнах використовують метод визначення рангу посад. Згідно з цим підходом посади класифікуються відповідно до посадових обов'язків, що визначають ранг особи, яка обійме цю посаду, а також її матеріальне забезпечення. Класифікація посад є засобом визначення обов'язків та умов відповідальності за посадою, ієрархії взаємовідносин у всіх структурах державної служби.
Інший спосіб - визначення рангу особи практикується у багатьох європейських країнах, зокрема, в Німеччині, Франції, Великій Британії. Тут визначається кваліфікація, навички, вміння та здібності особи, на основі чого їй присуджується відповідний ранг державної служби, який не залежить від посади, котру займатиме даний службовець.
Світовий досвід має відповідну практику проходження державної служби, що базується на певних системах посад, згрупованих, наприклад, у США в Генеральну Схему посад, у Франції - в Табель просування по службі згідно з розрядами і рангами. У цьому зв'язку можна згадати й "Табель про ранги", який діяв у Російській імперії з часів Петра І аж до жовтня 1917 року (див. II розділ).
На думку Г. Атаманчука, найдоцільніше говорити про дві складові частини персоналу державного управління: посадових осіб і працівників обслуговування. Перші (основний і визначальний склад) обіймають посади в державних органах і реалізують певний обсяг управлінської діяльності щодо здійснення компетенції відповідного державного органу. Посадові особи поділяються на: керівників державних органів; виконавський (іноді називають оперативно-виконавський, функціональний) склад; спеціально уповноважених представників влади.
До складу обслуговування входять працівники, які виконують допоміжні матеріально-технічні та інші операції, дії щодо забезпечення посад державних службовців, їх робота не має безпосередньо управлінського характеру, вона виконується на робочих місцях у відповідних органах, аналізується й оцінюється за адекватними їм нормами.21
Д.Бахрах за характером виконуваної роботи поділяє державних службовців на два види: цивільні та мілітаризовані.22
Ще один підхід передбачає класифікацію посад на основі таких критеріїв: способу вступу на посаду та функцій, які закріплені за посадою. Відповідно до першого всі державні службовці можуть поділятися на дві великі категорії: службовці, які обіймають посади на основі конкурсного відбору - так звані кар'єрні службовці, та службовці, посади яких заміщуються шляхом виборів, призначення або за контрактом -позакар'єрних службовців.
За другим критерієм - характером закріплених за посадою функцій -службовців можна класифікувати на такі групи: державних службовців, яю обіймають політичні, адміністративні, патронатні, консультативні, допоміжні посади, іншими словами - керівники, спеціалісти і технічні виконавці.
Керівники визначають мету діяльності організації, планують її роботу, приймають рішення, відповідають за добір та розміщення кадрів, здійснюють контроль за їх діяльністю.
Спеціалісти виконують роботу, що потребує спеціальних знань і трудових навичок, але вони не належать до категорії керівників.
Технічні виконавці - це службовці, які займаються підготовкою та оформленням документів, господарським обслуговуванням, веденням діловодства. Тобто вони створюють умови для нормального функціонування установи, організації, де працюють.
За внутрішніми адміністративно-правовими критеріями персонал державних службовців поділяють на представників влади, посадових осіб і технічних працівників.
Такий класифікаційний підхід носить досить умовний характер, але в цілому чітко прослідковується тенденція, відповідно до якої політико-організаційні та допоміжні посади обіймають позакар'єрні державні службовці, а адміністративні - переважно кар'єрні державні службовці, хоча й серед них є такі, що працюють за контрактом або призначені на посаду.
Підсумовуючи вищесказане, можна виділити такі види посад, що існують у сфері державного управління:
1. Політичні посади, які, в свою чергу, поділяються на посади політичних діячів (політиків) та політичних виконавців.
2. Адміністративні посади.
3. Посади патронатної служби.
4. Посади консультативної служби.
5. Допоміжні посади.
Політичні посади
Політичний характер зазначеного виду посад не зводиться лише до факту обов'язкової приналежності особи, яка займає цю посаду, до певної політичної партії, хоча саме така ситуація є нормою у державотворчій практиці багатьох демократичних країн світу. Там політичні посади заміщуються представниками партії, що перемогла на виборах. Тобто партії розставляють свої кадри на державні посади. І це логічно, адже політика певної партії (чи коаліції партій), що отримала найбільшу підтримку населення на виборах, стає державною політикою, а тому не повинна мати опору зі сторони державного апарату. При цьому характер державно-управлінських відносин склався таким чином, що принцип компетентності переважає принцип партійності в період здійснення партією державно-владних функцій. Державний службовець - представник партії ставить інтереси держави вище інтересів партійної дисципліни.
Такий розподіл державних посад на політичні та посади державної служби, коли політики визначаюсь урядову політику, а державні службовці готують і виконують ці рішення, показав свою ефективність протягом уже тривалого історичного періоду. Відносно самостійна державна служба здатна врівноважити політичний темперамент та адміністративну незалежність. Міра такої самостійності на практиці залежить від специфіки держав, а також від кількості політичне заангажованих урядовців та впливів партійних функціонерів на формування кадрової політики, особливо на високому рівні. Кожна країна виробила свій власний унікальний механізм утворення певного ступеня політичної самостійності своїх адміністрацій. Наприклад, у США цілком нормально сприймається політична лояльність державних службовців, тоді як у Великій Британії перевага надається їх незалежності. Десь між ними знаходяться Франція та Німеччина, адміністрації яких є напівполітизованими на високих рівнях, але з технократичними державними службами.
Зважаючи на розвиток політичної структурованості суспільства у найближчій перспективі, Україні необхідно виробити свій власний варіант збалансування політичних інтересів певних партійних структур та нейтральності державної служби.
З огляду на такі тенденції розглянемо політичні посади.
Особливості статусу політичної посади виявляються у трьох ключових моментах:
а) особливому порядку призначення на посаду;
б) особливому порядку звільнення з посади;
в) в особливих рисах відповідальності, яка носить ознаки публічної (тобто перед населенням, главою держави, парламентом) відповідальності за наслідки діяльності.
До цього виду, як вже було сказано, відносяться посади політичних діячів і політичних виконавців, які здебільшого не відносяться до державної служби.
Політичні діячі (політики) - це посадові особи, які обрані безпосередньо народом або виборними органами, виробляють державну політику у визначеній сфері державної діяльності та забезпечують її реалізацію.
До політичних діячів відносяться: голова уряду, члени уряду, обрані на виборах керівники регіонів. У нашій країні до цієї категорії можна віднести посади Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Політичні виконавці - посадові особи, які призначаються виборними органами чи виборними посадовими особами і е безпосередніми провідниками державної політики як на загальнодержавному, так і на регіональному рівні.
До цієї категорії відносяться керівники центральних органів виконавчої влади, які не є членами уряду, керівники регіонів, які призначаються, заступники членів уряду. В Україні сюди можна віднести посади: голів державних комітетів; заступників міністрів; голів обласних державних адміністрацій; глави Адміністрації Президента України; Урядового Секретаря, Представника Президента України в Автономній Республіці Крим; членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Адміністративні посади
До цієї категорії посад відносяться державні службовці (чиновники), на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій. Саме службовці цього виду посад складають основу кадрового корпусу державної служби. Адміністративні посади, як правило, заміщуються за конкурсом і відносяться до кар'єрних.
Організаційно-розпорядчі функції державних службовців визначаються завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у діях узгодження (участі в узгодженні), координації, організації та забезпеченні відповідно до обсягів та характеру повноважень певних службовців. Працівники на адміністративних посадах є державними службовцями і беруть безпосередню участь у здійсненні завдань та функцій державного управління, займаються управлінською діяльністю (керують, організовують, виконують) в органах державної влади. Працівники цього виду, наділені державно-владними повноваженнями, несуть відповідальність відповідно до займаної посади, отримують від держави винагороду за свою працю.
Особливістю адміністративних посад є те, що зміна керівників або складу державних органів не є підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Патронатні посади
До цього виду посад відносяться посади, на які самостійно добирають та приймають осіб глава держави, глава уряду, члени уряду, керівники місцевих органів державної влади. Це посади помічників, радників, секретарів, керівників прес-служб тощо. Працівники цих посад відносяться до державної служби і складають так звану патронатну службу того чи • іншого органу державного управління. Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.95 № 377 "Про Порядок перебування на державній службі працівників патронатної службі членів Уряду України".
Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. У разі потреби може встановлюватися випробування під час прийняття на державну службу, а також проводитися стажування державних службовців з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня та ділових якостей.
Державні службовці патронатної служби виконують дорадчі функції, які визначаються згідно із завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у діях підготовки пропозицій, прогнозів, порад, рекомендацій, а також необхідних матеріалів для шефа, організації його контактів із громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вони виконують роль сполучної ланки на вертикальному рівні - між керівником та колективом службовців установи, організації, а також на горизонтальному - з керівниками інших установ, організацій.
Порядок перебування на державній службі цих працівників регламентується відповідними органами. Характерною особливістю цього виду посад, на відміну від адміністративного, є те, що зміна керівників чи складу державних органів тягне за собою припинення службовцем патронатної служби державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Консультативні посади
Посади, що відносяться до цього виду, є переважно позаштатними, а працівники, що їх займають, виконують консультативну функцію, її суть полягає у діях консультування, аналізу, прогнозу, експертного оцінювання, підготовки пропозицій тощо. Функції консультативної служби багато в чому є схожими з функціями патронатної служби. До цього виду можна віднести посади консультантів, референтів, позаштатних радників та інші.
Особи, які виконують консультативні функції, можуть працювати як штатні працівники того чи іншого органу державного управління, а також бути поза його штатом. Наприклад, багато консультантів та радників, особливо з екомічних питань, надають свої послуги вищим посадовим особам країни на громадських засадах, не будучи при цьому штатними працівниками органів державного управління.
В Україні до цього виду можна віднести посади наукових консультантів, консультантів та референтів Президента України, а також секретарів-референтів народних депутатів України, які мають статус державних службовців,
Допоміжні посади
До цих посад відносяться ті, діяльність яких носить допоміжний або технічний характер і не підпадає під дію Закону "Про державну службу". Працівники, які займають допоміжні посади, виконують функції щодо
забезпечення відповідно встановлених умов функціонування органів державного управління та ефективної діяльності посадових осіб. Ця категорія службовців виконує дії так званого матеріально-технічного характеру, готуючи тим самим умови для здійснення владно значущих дій. Самі по собі матеріально-технічні дії не носять управлінського характеру.
До цього виду посад відносяться працівники матеріально-технічного забезпечення, друкарського та копіювально-розмножувальних підрозділів, секретарі, стенографісти та інші. Як вже зазначалося, ці посади не відносяться до державної служби.
Класифікація посад
Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних зі службою, проводиться в Україні відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються. Отже, просування по службі, що відбувається в межах державних посад, категорій і рангів, складає в сукупності службову кар'єру державного службовця. Поняття "службова кар'єра" є новим для офіційної державної термінології і може розглядатись як позитивний фактор, спрямований на розвиток професійних засад у сфері державної служби.
Критеріями класифікації посад державних службовців відповідно до Закону "Про державну службу" є:
» організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу;
» обсяг і характер повноважень на конкретній посаді;
» роль і місце посади в структурі державного органу.
Організаційно-правовий рівень органу визначається його правовим статусом (повноваженнями) щодо призначення державних службовців на посади в органи державної влади та їх апарат.
Обсяг і характер повноважень (компетенції) на конкретній посаді визначаються особливостями завдань і функцій держави, покладених на державного службовця колом його посадових завдань та обов'язків і наданих йому відповідних повноважень посадової особи.
Роль і місце посади в структурі органу державного управління визначаються відповідно до розподілу державних службовців на керівників органів державної влади, яким надані права органів виконавчої влади, їх заступників, керівників і заступників керівників підрозділів цих органів (головних управлінь, управлінь, самостійних відділів, відділів), а також спеціалістів.23
Закон "Про державну службу" класифікував посади державних службовців на категорії та ранги. Статтею 25 встановлено сім категорій, у відповідності з якими державним службовцям присвоюються відповідні.
23 Оболенський О . Присенко М , Гриненко В., Мельниченко О. Концептуальні основи формування професійно-кваліфікаційних характеристик державних службовців // Вісник державної служби України -
ранги. Ранги, яких є п'ятнадцять (ст. 26), присвоюються державному службовцю згідно із займаною ним посадою, рівнем професійної кваліфікації та результатами роботи. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад.
Зокрема встановлені такі категорії посад службовців:
« перша категорія - посади голів державних комітетів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, перших заступників міністрів, керівників Адміністрації Президента України та інші прирівняні до них посади;
» друга категорія - посади заступників керівника Адміністрації Президента України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівників структурних підрозділів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників та помічників Президента України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, перших заступників, заступників голів державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, перших заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« третя категорія - посади заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, заступників Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, голів районних державних адміністрацій, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та інші прирівняні до них посади;
» четверта категорія - посади спеціалістів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« п'ята категорія - посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, заступників голів районних державних адміністрацій, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« шоста категорія - посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
» сьома категорія - посади спеціалістів районних, районних у містах Сиєві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.
Віднесення існуючих посад державних службовців, не перелічених -у Законі "Про державну службу", а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом.
Стаття 26 Закону "Про державну службу" встановила такі ранги державних службовців:
» службовцям, які займають посади, віднесені до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до третьої категорії, може бути присвоєно 7, 6 і 5 ранги;
« службовцям, які займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєно 9, 8 і 7 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до п'ятої категорії, може бути присвоєно 11, 10 і 9 ранги;
« службовцям, які займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєно 13, 12 і 11 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до сьомої категорії, може бути присвоєно 15, 14 і 13 ранги.
Положення про ранги службовців затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 року № 658.
Ранги присвоюються державним службовцям в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Особам, які вперше зараховані на державну службу, присвоюється, як правило, найнижчий ранг, передбачений для відповідних посад.
Ранги, які відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України. Ранги, які відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України. Ранги третьої-сьомої категорій присвоюються керівником державного органу, в системі якого працює державний службовець. Ранги присвоюються державним службовцям одночасно з прийняттям їх на державну службу або призначенням на вищу посаду.
Черговий ранг у межах відповідної категорії посади може бути присвоєний державному службовцю за умови успішної праці на займаній посаді протягом двох років. Достроково таке присвоєння можливе у разі виконання державним службовцем особливо відповідальних завдань. При виході на пенсію за сумлінну працю державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.
Якщо державний службовець перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку потім повернувся, за ним зберігається раніше присвоєний ранг. Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду.
Встановлення категорій і рангів державних службовців дає змогу ефективність державної служби, стабільність кадрів, оскільки дозволяє вирішувати багато питань, пов'язаних із підготовкою, добором і розстановкою кадрів, їх перепідготовкою, підвищенням кваліфікації, просуванням по службі, оплатою праці і пенсійним забезпеченням. Добре розроблена система кваліфікації посад державних службовців, що базується на системі заслуг, сприяє призначенню на посади найбільш підготовлених для цієї діяльності спеціалістів. Водночас класифікаційна схема посад державних службовців України потребує подальшого вдосконалення з метою уніфікації, приведення її у більшу відповідність із змінами, що відбуваються в суспільстві та тими системами, які функціонують в інших країнах.
4. Атестація державних службовців.
З метою підвищення ефективності діяльності державних службовців та відповідальності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів.
Атестації підлягають державні службовці усіх рівнів, в тому числі ті, які внаслідок організаційних змін обіймають посади менше ніж один рік, якщо їх посадові обов'язки не змінилися.
Не підлягають атестації державні службовці, що перебувають на займаній посаді менше ніж один рік.
Жінки, які перебувають у відпустці по вагітності, пологах догляду за дитиною, проходять атестацію не раніше ніж через рік після виходу на роботу.
Особи, призначені на посаду на визначений термін, та вагітні жінки можуть проходити атестацію за власним бажанням.
У період між атестаціями з метою здійснення регулярного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями державних службовців щороку проводиться оцінка виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов'язків.
Для організації та проведення атестації наказом керівника державного органу (далі - керівник) утворюється атестаційна комісія (далі - комісія). Залежно від кількості державних службовців і специфіки державного органу, в якому вони працюють, може утворюватися декілька комісій. Кількісний та персональний склад комісії затверджується керівником.
Комісія утворюється у складі голови, секретаря та членів комісії.
Комісія повинна забезпечувати об'єктивний розгляд і професійну оцінку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов'язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі державного органу.
На підставі всебічного аналізу виконання основних обов'язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень:
Атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або відповідають займаній посаді за певних умов.
Відповідальність за порушення законодавства про державну службу
Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством.
Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців
Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
5.Державна кадрова політика.
Складність і багатогранність кадрових проблем привела до необхідності створення спеціальних державних органів для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою.
Основними напрямами державної політики в сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Виходячи з цих концептуальних засад, можна виокремити дві складові державної політики в сфері державної служби: кадрова політика і кадрова робота.
Термін "державна кадрова політика" як соціальне явище має багаторівневу структуру і є значно ширшим за змістом, ніж термін "державна кадрова робота".
Державна кадрова політика включає:
- вироблення стратегії і тактики;
- створення на їх основі програми діяльності;
- визначення курсу;
- передбачення результатів діяльності.
Державна кадрова робота складається із:
- сукупності технологій, засобів, механізмів здійснення кадрової політики;
- організації роботи з кадрами;
- безпосереднього процесу кадрової роботи.
Отже, державна кадрова політика - це політика держави у сфері державної служби, головною метою якої є забезпечення високого професіоналізму управлінського процесу та всіх ланок державного управління висококваліфікованими, ініціативними, добросовісними працівниками.
Суб'єкт кадрової політики - це носій певних повноважень, прав та обов'язків при виробленні та реалізації кадрової політики, активний учасник кадрових процесів. До суб'єктів кадрової політики в соціальному плані відносять народ, державу (а саме її органи), партії, громадські об'єднання.
Об'єкт - це те, на що спрямована предметно-практична діяльність суб'єкта кадрової політики. До об'єктів можна віднести кадровий корпус державних органів в цілому або окремі категорії кадрів (управлінські кадри, кадри окремих партій), які реалізують на практиці державну кадрову політику.
Поняття об'єкта кадрової політики включає всі кадрові ресурси суспільства, все працездатне населення держави. Тому це поняття не можна зводити лише до керівних чи навіть управлінських кадрів. Держава через свої структури здійснює вплив на всі категорії працюючих. Однак безпосереднім управлінським об'єктом є лише апарат органів влади і державного управління. Тому кадрова політика на сучасному етапі є законом, який вимагає дотримання, тільки для державних службовців.
Народ, який є першоосновою формування державної кадрової політики, реалізує її головним чином через державні інституції. Так, Президент, обраний усім народом, таким чином отримує повноваження від нього і в кадровій політиці. За дорученням глави держави розробляється державна кадрова політика України, він безпосередньо і за погодженням із парламентом призначає та звільняє найвищих посадових осіб країни (ст.106 Конституції).
Це ж певною мірою стосується і народних депутатів України, до повноважень яких входить призначення на посади та звільнення з посад відповідної категорії державних службовців (ст. 85 Конституції).
Демократичною прикметою нашого часу стало зростання ролі кожного громадянина у виробленні та реалізації кадрової політики (ст. 38 Конституції). Кожен може і повинен брати участь у формуванні органів державної влади і місцевого самоврядування (ст. 141 Основного Закону).
Отже, саме держава, отримавши від народу повноваження в кадровій політиці, виступає головним суб'єктом її реалізації. Для здійснення волі більшості громадян держава делегує гілкам влади певні функції з кадрової роботи. Згідно з конституційним принципом поділу влади, парламент надає кадровій політиці силу закону, виконавчі органи здійснюють цю політику, а судова влада контролює додержання законності в роботі з кадрами.
Як же організована робота щодо реалізації державної кадрової політики в Україні? Для порівняння розглянемо міжнародну практику у цій сфері.
Якщо раніше кадрова політика здійснювалась у межах міністерства, то зараз цими питаннями у багатьох країнах займаються міжміністерські органи, підпорядковані здебільшого главі уряду чи міністерству фінансів. Ці органи визначають усю кадрову політику та процедури, які застосовуються в державній службі. У США - це Комісія цивільної служби, у Франції Генеральне управління адміністративними службами і Державною діяльністю, у Бельгії - Служба загального адміністративного управління, у Канаді - Комісія державної служби Канади.
Завдання, які стоять перед цими органами, досить широкі: організація спільного набору кадрів для всіх міністерств, пряме управління міжміністерськими корпораціями службовців, опрацювання спільних посадових інструкцій, узгодження статусів різних трудових корпорацій, зв'язок із профспілковими федераціями, підготовка заходів, що стосуються оплати послуг працівників державних органів.*1
В Україні проведення єдиної державної кадрової політики та функціональне управління державною службою покладено на Головне управління державної служби України (Головдержслужба України), створене згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 1994 р. № 209 (див. рис. 7.3). За останні роки відбулось утвердження цього центрального органу виконавчої влади. Можна сказати, що він довів своє право на існування як орган управління державною службою в державних органах та їх апараті конкретними корисними для державної служби справами. Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні Головдержслужба має посісти провідне місце в організації кадрового забезпечення державних органів, у розробці та координації заходів щодо підвищення ефективності державної служби. Суттєвими кроками в реалізації Концепції стало прийняття Указів Президента України "Про Положення про Головне управління державної служби України" та "Про підвищення ефективності системи державної служби", які підвищили статус цього органу. Відтепер Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України. Надання такого статусу, на думку О.Оболенського, дасть змогу забезпечити незалежність Головдержслужби України від впливу інших центральних органів виконавчої влади, від політичних угрупувань, сприятиме вдосконаленню аналітико-прогностичної, інформаційно-статистичної та координаційної діяльності, а також нормативному вдосконаленню форм і методів організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої діяльності, запровадженню державної експертизи ефективності державної служби.41
Відповідно до ст. 7 Закону "Про державну службу" на Головне управління державної служби України покладено здійснення таких функцій:
- прогнозування і планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;
- забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті;
- розроблення і внесення на розгляд Уряду проектів нормативних актів з питань державної служби;
- розроблення, координація і контроль за здійсненням заходів щодо підвищення ефективності державної служби;
- здійснення методичного керівництва за проведенням конкурсного відбору державних службовців у державних органах та їх апараті;
організація навчання і професійної підготовки державних службовців;
- контроль за дотриманням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу;
- організація, координація та забезпечення умов для розвитку наукових досліджень з питань державної служби.
Головдержслужба с робочим органом Ради по роботі з кадрами при Президентові України, як консультативно-дорадчий орган. Вона розглядає і узагальнює досвід роботи з кадрами, розробляє рекомендації щодо стратегії кадрової політики, розглядає проекти документів із питань формування єдиної системи нормативно-правового забезпечення роботи з кадрами та інші питання державної служби.42 Відповідними актами Президента та Уряду на Головдержслужбу покладено координацію роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій, створення Генерального реєстру контрактів з цією категорією керівників, 3 цією метою при ній діє Міжвідомча рада з питань роботи з керівниками підприємств, установ і організацій.
Згідно з положеннями Закону "Про боротьбу з корупцією", інших нормативних документів з цього напряму Головдержслужба вживає заходи щодо запобігання корупційним проявам, контролю за дотриманням законодавства в органах державної влади та місцевого самоврядування, узагальнює звітність органів виконавчої влади про дотримання вимог вищезгаданого закону.
Фахівці Головдержслужби беруть активну участь у розробці заходів та здійсненні адміністративної реформи. Започатковано створення вертикалі управління кадровими службами органів виконавчої влади України.
З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання всіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби, її реформування згідно з вимогами Концепції адміністративної реформи створено Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України.
6. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфі кації державних службовців.
Успіх соціально-економічних і політичних перетворень в Україні та реалізація функцій демократичної, правової, соціальної держави багато в чому залежать від ефективної роботи апарату державного управління.
Формування громадянського суспільства та перехід до ринкової економіки зумовлюють особливі вимоги до рівня компетентності, організованості, активності, цілеспрямованості, професіоналізму державних службовців, вимагає нової організації та принципів управління. Саме тому комплектування органів державного управління кваліфікованими спеціалістами набуло першочергового значення. На цьому наголошує глава держави: "Впродовж усіх років незалежності не вдалося сформувати дієздатне ядро управлінської еліти, висококваліфікованих менеджерів. Наявна система підготовки та перепідготовки кадрів, особливо державної служби, ще далека від вимог сьогодення. Як наслідок, кадровий потенціал ринкових перетворень лишається вкрай обмеженим".43
Українській державі, всім гілкам влади вкрай необхідна сучасна національна еліта, яка знає, в якому напрямі рухатиметься суспільство, які його загальні пріоритети, а також готове до впровадження нововведень, спираючись на національні соціокультурні традиції та власну історію. Розвиток держави постійно потребує формування справді нових еліт, які нестимуть відповідальність за долю країни, суспільство, його духовний стан, володіють необхідними знаннями та з повагою ставляться до історичних закономірностей розвитку
Така національна управлінська еліта не може формуватися стихійно, самопливом. Держава повинна всіляко сприяти та заохочувати її формування. Тому одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні є створення, по суті, нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Виходячи з цього першочергового завдання - створення чіткої, цілеспрямованої системи формування складу державних службовців усіх рівнів, вирізняють необхідність проведення таких заходів:
• по-перше, визначення теоретичної та науково-методичної бази (технології) забезпечення освіти, кваліфікації та культурного рівня державних службовців. Створення комплексу соціально-культурних умов для виховання та безперервного розвитку кадрів державного управління мають бути розміщені в рамках розвитку технологій адміністративного управління та управлінської освіти, підлягати поліпредметній експертизі;
- по-друге, система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації як мережа або інфраструктура нерядових, неординарних навчальних проектів і програм ні в якому разі не повинна відтворювати старі форми організації змісту навчального процесу. Сучасна проблемна, дослідницька та проектна адміністративно-управлінська думка, розвиток суспільства і держави повинні стати провідним змістом навчального процесу. Отже, головним змістом освіти та підготовки державних
службовців є сучасні управлінські технології, методи і принципи управлінської діяльності, які не можуть бути передані та засвоєні без глибокого знання світових досягнень, історії та культури. Слухачі та студенти повинні уявляти сучасну картину світу, розуміти проблеми, тенденції, перспективи міжнародного розвитку, знати, що відбувається в адміністративно-управлінській науковій галузі. Без цього вони не в змозі будуть розвивати країну і будувати сучасну державу;
- по-третє, найважливішим компонентом освіти і підготовки має бути спеціальна робота з вивчення процесів, які відбуваються в Україні. Для одержання таких матеріалів і перетворення їх у навчальний зміст потрібна постійна спеціальна аналітична робота як незалежних експертів, дослідницько-аналітичних центрів, так і самих закладів управлінської освіти, які були б взірцем організації наукових пошуків у цій сфері;
- по-четверте, запровадження механізму підвищення кваліфікації викладачів, залучення до роботи кваліфікованих фахівців, створення сучасних навчальних програм, що дасть можливість подолати дефіцит науково-педагогічних кадрів, які відповідають новим завданням;
- по-п'яте, підготовку кадрів та підвищення їх кваліфікації проводити одночасно з реалізацією проектів розвитку технології діяльності відповідних державних органів або їх підрозділів. Без таких скоординованих дій удосконалення лише знань і здібностей персоналу-носія може створити конфліктну ситуацію "нового фахівця" зі "старою системою", у результаті чого перевагу отримає остання.
Ми повинні усвідомити, що стоїмо лише на початку тривалого і нелегкого шляху створення такої системи.
На думку закордонних фахівців, знань отриманих у вищих закладах освіти, вистачає на перші 3-5 років роботи, після чого необхідна відповідна перепідготовка. Кваліфікація працівників на сучасному етапі потребує оновлення кожні 10 років (причому система освіти, як демонструють оцінки, відстає від рівня розвитку техніки на 5-10 років). Приміром, витрати американських компаній та державних установ на перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу складають до 50 % прибутку; середня кількість років навчання зайнятих у господарстві США збільшилася за 1970-1985 роки з 8,6 до 13; обсяг знань, що припадає на одного зайнятого, зріс у 4 рази.44 У Франції в 1990-1994 pp. на навчання державних службовців у середньому витрачалося 7 % від фонду оплати праці, у Великій Британії в 1989-1993 pp. - 6 % від державних видатків на заробітну плату.45
Якщо говорити про нинішню структуру державної служби в Україні, то її персонал розподілений дуже нерівномірно між міністерствами і відомствами: показник розбіжності у штатах для міністерств складає понад 10 разів, для державних комітетів - до 50 разів.
Не може задовольняти і структура посад державних службовців. У поєднанні з недостатньою диференційованою заробітною платою це негативно позначається на привабливості кар'єри державного службовця. Крім того, заробітна плата державних службовців відчутно відрізняється за розмірами у різних державних органах.
Викликає занепокоєння поляризованість державних службовців за стажем державної служби та віком. Статистичний аналіз щодо розподілу державних службовців за стажем роботи на 1 липня 1997 року показує, що серед працівників, які займають посади керівників та спеціалістів, з одного боку, частка тих, які мають стаж держслужби до 3 років, становить 32,1 відсотки, з іншого, - тих, які мають понад 25 років - 4,2 відсотка. Тобто 36,3 відсотка державних службовців - це люди, які або ще не мають достатньої управлінської практики або яким за віком та попереднім багаторічним досвідом уже важко переорієнтуватися на роботу в нових ринкових умовах. Близько половини керівного персоналу має передпенсійний або пенсійний вік. Такий стан за словами Президента України, коли "кожен п'ятий з наших державних службовців, причому переважно вищих категорій передпенсійного і пенсійного віку, не можна вважати нормальним".46 Тобто так звана "проблема старіння" вимагає запровадження кардинальних кроків. Існує декілька видів "старіння": "професійне старіння" - стосується знань особистості у професійній сфері та "посадове старіння" - відношення знань, що вимагаються посадою, до кількості знань, якими володіє службовець. Людина, яка має зазначені проблеми, перетворюється у непродуктивного працівника. Особливо це стосується керівників органів державного управління, адже кожен їх прорахунок - це негативні наслідки для суспільства та зниження авторитету державної влади.
Ще однією негативною тенденцією останніх років є збільшення плинності кадрів державної служби. У 1996 році державну службу залишило близько 44 тис. осіб, або 15 відсотків від загальної кількості державних службовців, при цьому тільки кожен десятий з них залишив службу у зв'язку з досягненням граничного віку. Нове поповнення державної служби склало 60 тис. осіб, або майже 21 відсоток від загальної чисельності державних службовців. Особливо високою є плинність кадрів на посадах 7-ї категорії, де значна частина осіб працює на державній службі не більше 2-3 роки. За перше півріччя 1999 р. звільнено з посад 157 керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, їхніх
заступників.47 А за весь минулий рік замінено 16 голів обласних державних адміністрацій та 61 їх заступника, звільнено 144 голови райдержадміністрацій, або 28,5 відсотка від їх загальної кількості.41* Причому, більше третини звільнених голів районних державних адміністрацій працювали менше року.
Така ситуація вимагає збільшення видатків на підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців, оскільки нормативними документами передбачено обов'язкове навчання держслужбовців протягом першого року з часу прийняття на посаду.
Взагалі проблема підвищення освітньо-кваліфікаційного рівня кадрів державної служби є однією з найбільш гострих. Частка державних службовців, які не мають повної вищої освіти, становить майже 35 відсотків. При цьому, якщо всі державні службовці на посадах 1-3-ї категорій мають повну вищу освіту, то понад 50 відсотків службовців, які працюють на посадах 7-ї категорії, не мають вищої освіти.
Недостатнім є рівень охоплення державних службовців навчанням та підвищенням кваліфікації. Так, у 1996 році навчалися приблизно 10 відсотків персоналу, що складає половину від потреби. Трохи краще становище у цій сфері серед керівної ланки державних службовців, адже вона склала 38 відсотків держслужбовців, які пройшли навчання, хоча її частка серед загальної кількості державних службовців складає чверть.
Як бачимо, цілісна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні тільки формується. А тому одним із пріоритетних завдань кадрового забезпечення державної служби є якісне реформування та створення єдиної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Державна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців - це сукупність:
освітньо-професійних і професійних програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
- акредитованих навчальних закладів, інститутів і центрів підвищення кваліфікації, які реалізують зазначені програми;
органів, що здійснюють управління системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Відповідно до Закону "Про державну службу" за участю Головного управління державної служби розроблена певна нормативно-правова база системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, яка включає низку Указів Президента та постанов Кабінету Міністрів.
Система професійного навчання державних службовців нерозривно пов'язана з удосконаленням інституту державної служби і є складовою частиною її кадрового забезпечення. Тому розвиток державної служби і навчання кадрів є органічно взаємопов'язаними процесами. Створення системи безперервного професійного навчання державних службовців стало актуальною потребою та важливим фактором зміцнення державності та становлення якісно нових ринкових відносин в Україні.
Проблема вдосконалення професійної підготовки державних службовців обумовлюється змістом ринкових перетворень, коли значно зростає роль суб'єктивного фактора, рівня професіоналізму та компетентності апарату державного управління.
Практична управлінська діяльність свідчить, що зміст фахового навчання повинен нести в собі випереджаючий характер, враховуючи динамізм суспільних процесів. На перший план реформування системи навчання вийшла соціальна природа професійної підготовки, оптимізація її змісту, відкритість новим технологіям, гарантії громадянам прав і рівних можливостей для професійної підготовки.
З метою реалізації цієї політики в Україні запроваджена підготовка та перепідготовка службовців за спеціальністю "Державне управління" із залученням можливостей вищих навчальних закладів та закладів післядипломної освіти. За основу системи підготовки кадрів державних службовців в Україні вибрана європейська модель, де підготовка здебільшого ведеться в спеціалізованих навчальних закладах - інститутах, академіях, школах, які за статусом часто стоять вище від звичайних закладів вищої освіти, зокрема університетів (наприклад. Національна школа державного управління (ENA) у Франції, Федеральна академія державного управління у Німеччині, Коледж державної служби у Великій Британії, Фінський інститут державного управління, Національна школа державного управління в Польщі, Академія державної служби при Президентові Російської Федерації, Вища школа державного управління в Угорщині).
Центральне місце та провідна роль у структурі навчальних закладів системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців нашої країни належить Українській Академії державного управління при Президентові України (У АДУ) та її філіалам у Дніпропетровську, Львові, Харкові, Одесі. Академія готує державних службовців для роботи на посадах I-IV категорій та входить до системи органів виконавчої влади. УАДУ має стаціонарне та заочне відділення з підготовки за програмою магістра державного управління. Магістерська програма за спеціальністю "Державне управління", затверджена в офіційному переліку напрямів навчання у вищих закладах освіти України, має міжнародне визнання - вона сертифікована Університетом Північного Лондона (Велика Британія).
У процесі навчання реалізується модель інтегральної, міждисциплінарної підготовки спеціалістів вищої ланки державного управління. Особи, які вступають до Академії, повинні мати базову вищу освіту будь-якої спрямованості рівня спеціаліста чи магістра. У результаті випускники отримують знання не з однієї чи двох важливих дисциплін, а володіють усім, необхідним для керівника, комплексом знань - економіки, фінансів, політології, правознавства, державного управління, інформатики, іноземних мов, соціальних, гуманітарних, комунікативних дисциплін. Філіали УАДУ, ведучи підготовку магістрів державного управління, в обов'язковому порядку враховують місцеву регіональну специфіку.
Таким чином, серед найважливіших принципів організації підготовки персоналу державних службовців ректор Академії професор Володимир Луговий виділяє такі: міждисциплінарність (домінування багатофункціональності над моноспеціалізацією в діяльності керівника); професіоналізм і науковість (навчання на практичній та теоретичній базі); якість і концентрація (підготовка програм, викладачів, методичне й технічне оснащення навчального процесу - краще менше, та краще); розвиток і гнучкість (підготовка не тільки для нинішніх, а й для майбутніх потреб та для діяльності у змінному середовищі); різноманітність (рівноправність різних форм навчання).49
Академія також здійснює наукові дослідження проблем державного управління і місцевого самоврядування та короткотермінове підвищення кваліфікації посадових осіб вищих категорій. Підготовка кадрів вищої кваліфікації, яку здійснює Академія через навчання магістрів державного управління, аспірантуру і докторантуру є вагомим внеском у формування нового кадрового корпусу державної служби, дієвим фактором підвищення її престижу серед держслужбовців та наукової громадськості.
Як уже зазначалося, підготовку магістрів державного управління на замовлення Головдержслужби здійснюють 9 провідних вищих навчальних закладів країни: Київський національний і Харківський державний економічний університети, Дніпропетровський, Одеський І Східноукраїнський державні університети, Тернопільська академія народного господарства, Донецький і Дніпродзержинський державні технічні університети, Івано-Франківський державний університет нафти і газу. У 1997 році за рішенням Уряду створена також Академія муніципального управління.
Одне з провідних місць у забезпеченні компетентності кадрів державного управління посідає підвищення їх кваліфікації. З метою поліпшення роботи з кадрами Головдержслужбою, на виконання Указів Президента України розроблена Програма кадрового забезпечення
державної служби. Вона спрямована на створення такої системи роботи, яка дасть змогу вести активну діяльність щодо забезпечення центральних і місцевих органів виконавчої влади фахівцями, які досконало володіють сучасними методами управління, вміють глибоко аналізувати політичні та економічні процеси, здатні працювати в умовах ринкової економіки, конкурентного міжнародного оточення, забезпечувати довготривалий та ефективний економічний та соціальний розвиток України.
Відповідно до статті 29 Закону "Про державну службу" державним службовцям створюються умови для навчання та постійного підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі.
Основними ланками системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні є:
1. Інститут підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України.
2. Філіали Академії та галузеві заклади післядипломної освіти.
3. Регіональні центри, що функціонують при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях.
Виходячи з основної мети підвищення кваліфікації - забезпечення надійності функціонування апарату в системі державного управління - воно здійснюється в трьох напрямах:
1. Поліпшення професійного рівня державного службовця передбачає:
а) вивчення нової техніки та технології управління;
б) оволодіння теоретичною базою в професійно орієнтованій галузі діяльності державного службовця;
в) удосконалення стилю роботи, ділового етикету.
2. Важливим елементом підвищення кваліфікації є постійний обмін досвідом та вивчення існуючого досвіду в тій чи іншій галузі, що має причетність до основної діяльності державного службовця.
Як показує практика, обмін досвідом є найпродуктивнішим з погляду забезпечення гнучкості апарату управління.
3. Аналіз існуючого рівня професійної підготовки, вивчення можливостей зарахування працівника до резерву на зайняття певної посади.
Підвищення кваліфікації повинно бути спрямоване на вдосконалення професійного, інформаційного та інтелектуального рівня державних службовців, а його ефективність залежить від розв'язання цих завдань у комплексі як складових частин єдиної системи. Вимушений їх розподіл призведе до втрати самого змісту та основної мети підвищення кваліфікації. Для цього основною формою підвищення кваліфікації є навчання на базі професійних програм, у яких відображені всі три складові.
Сьогодні важливо вдосконалити зміст і форми навчання, надаючи пріоритети питанням державного управління, його реформування, ринкової економіки, юридичних наук, виборчих технологій.
Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні перебуває в процесі формування. В Інституті підвищення кваліфікації кадрів У АДУ навчаються керівні працівники органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Для державних службовців, які займають посади 5-7 категорій, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19. 02.96. №224 утворюються регіональні центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, які діють під безпосереднім керівництвом Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Загальний контроль за діяльністю центрів здійснюють регіональні ради, що виконують функції наглядової ради по роботі з кадрами в областях.
Основним завданням регіональних центрів є підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій, надання організаціям та установам методично-консультативної допомоги з питань підвищення кваліфікації кадрів.
Важливим напрямом діяльності центрів є підбір висококваліфікованого викладацького складу, який зможе забезпечити розробку необхідних навчальних спеціалізованих курсів і методику навчання. Передбачається, що Академія допомагатиме готувати викладацький склад центрів, розробляти програми курсів, їх навчально-методичне забезпечення.
Відповідно до галузевих груп виконуваних функцій навчання персоналу державної служби здійснюється також в інститутах і центрах підвищення кваліфікації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Важливу роль в покращенні підготовки, перепідготовки та підвищенні кваліфікації покликана відіграти Науково-методична рада при Головному управлінні державної служби, утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України в квітні 1996 року. Головним завданням цього колегіального органу є координація дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, науково-педагогічних працівників навчальних закладів та наукових установ з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, науково-дослідних робіт з проблем державної служби, розробки концептуальних положень розвитку системи державної служби та її кадрового забезпечення. Для цього Рада має право залучати до своєї діяльності провідних фахівців системи державної служби та освіти України, Української Академії державного управління при Президентові України, Національної Академії наук, міністерств і відомств шляхом утворення тимчасових творчих колективів за головними напрямами діяльності Головдержслужби.
Отже, можна стверджувати, що основа системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у нашій країні закладена. У нас вже є певний досвід організації такого навчання, створюється відповідна матеріальна база. Україна має також досвід взаємодії з міжнародними організаціями в галузі розвитку і реформування державного управління, кадрового забезпечення державної служби, підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
ЛЕКЦІЯ 12. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Ефективність - це основна оціночна категорія управління. Це складне явище, яке визначається співвідношенням людських, організаційних, часових, науково-технічних, матеріальних ресурсів і отриманих результатів. Тому тільки оптимальне використання цих ресурсів може забезпечити високу ефективність управління.
Рівень і темпи підвищення ефективності управління визначаються насамперед досягнутим рівнем виробничих сил і характером виробничих відносин, а також багатьма факторами суспільного характеру.
Соціальна ефективність, так само як і економічна, має певну самостійність і виявляється в якості часткового критерію ефективності суспільної праці. Ефективність управління – це результат, співставлений із затратами на його досягнення (вони включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління і оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об`єктивізацію управління (наближення суб`єктивності управління до об`єктивних тенденцій, закономірностей, форм суспільної життєдіяльності).
Отже, ефективність управління - це ефект (результат), що зіставлений з витратами на його досягнення. У цьому разі ефект управління враховує і витрати управління, тому можна говорити про ефективність управління. Витрати на управління повинні включати в себе витрати не тільки на систему управління, а й на реалізацію управлінських рішень, це випливає із змісту ефекту управління.
Критерії ефективності являють собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам і інтересам суспільства.
Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб`єкта і керованих об`єктів державного управління, носить комплексний характер.
Три основних поняття ефективності державного управління:
загальна соціальна ефективність державного управління;
ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління;
ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.
Критерії загальної соціальної ефективності державного управління – це ті, які дають можливість бачити (і вимірювати) досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей. Вони логічно включають в себе не тільки результати суспільного виробництва, але і соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні явища, але і соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідних для нормальної життєдіяльності людей.
До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:
рівень продуктивності праці, співвіднесений з світовими параметрами за її відповідними видами;
темпи і масштаби приросту національного багатства;
рівень життя населення в порівнянні з стандартами розвинутих країн;
впорядкованість, безпека і надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.
Загальна соціальна ефективність державного управління досягається зусиллям двох складових компонентів системи: держави, її органів і службовців, і суспільства, його керованих об`єктів і само управлінських структур. Ця ефективність носить сукупний характер і не дає чіткої уяви про вклад в неї кожного з названих компонентів.
Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб`єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілеполягання, організації і функціонування.
Таких критеріїв можна виділити п`ять:
цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи;
затрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій;
стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та і інших організаційних структур;
складність організації суб`єкта державного управління, його підсистем і ланок;
загальні (сукупні) витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур.
Перш за все, це цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем і інших організаційних структур, яка визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об`єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.
Другим критерієм спеціальної соціальної ефективності є затрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішню управлінську діяльність, тобто на обробку і проходження управлінської інформації від “входу” до “виходу” в державно-управлінській системі в цілому (в державному апараті), відповідних підсистемах і організаційних структурах.
В якості третього критерію спеціальної соціальної ефективності державного управління можна назвати стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та і інших організаційних структур. В даному випадку мова йде про реальну практику управлінської поведінки конкретних посадових осіб.
Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління відображає складність організації суб`єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність тої чи іншої організаційної структури безпосередньо впливає на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовнішніх функцій).
Важливе соціальне значення має п`ятий критерій, який відображає загальні (сукупні) – економічні, соціальні, технічні, кадрові та інші – витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. При їх аналізі і оцінці слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління і соціальними результатами діяльності керованих об`єктів.
Взяті у взаємозв`язку критерії цілі – час – стиль – складність - затрати і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні достатньо змістовно характеризувати організацію і функціонування держави як суб`єкта управління суспільними процесами.
Термін «ефективність» показує, що рухає людьми, чим вони керуються у своїх діях, значною мірою пов'язаний з психологічними факторами поведінки людей. Такими мотивами є побажання, намагання, потреби людей. Ефективність спільної дії — це ступінь задоволення цих мотивів. Єдиною детермінантою цієї ефективності є індивідуум, оскільки мотиви в кінцевому підсумку є індивідуальними.
Для того щоб бути ефективною, система, що ґрунтується на співробітництві людей, має давати додаткові можливості для задоволення особистих мотивів. І управлінську ефективність потрібно тоді розглядати як функцію взаємодії мотивації і можливостей.
Розум, уявлення, теоретичні й практичні знання — обов'язкові передумови, ресурси, на основі яких ефективність перетворюється на результати. Головні детермінанти ефективного управління — стиль керівництва, технологія управління та система мотивації. Підтримання цих трьох елементів у стані динамічної рівноваги забезпечить високу ефективність управління.
Ефективності, як вважають спеціалісти з менеджменту, треба вчитись. Це - практика, практичні навички, яких слід набувати в процесі постійної і кропіткої праці. П. Друкер виділяє п'ять таких навичок, які треба мати, щоб бути ефективним: 1) організувати свій час, починати не з постановки завдань, а з організації свого часу; 2) концентрувати увагу на тому, що можна зробити для того, щоб дієвіше вплинути на діяльність та результати організації, в якій працюєш; 3) спиратися у своїй діяльності на сильні сторони своїх колег і підлеглих і починати з того, що людина може робити, а не з того, що вимагає від неї та чи інша робота; 4) зосереджувати свої зусилля на кількох основних ділянках роботи, тобто на тих, на яких можна отримати високі результати; на виконанні головних справ першочергово; 5) приймати ефективні рішення. Ключ до успіху менеджерів полягає у тому, що психологи називають потребою в його досягненні, бажанням роботи краще й більш ефективніше (efficiently), ніж це робилося раніш. Подібна думка не викликає принципових заперечень. Досягнення високої ефективності управління справді значною мірою залежить від особистих і професійних здібностей менеджера. Однак ефективність управлінської діяльності взагалі залежить не тільки і не стільки від особистих якостей менеджера, як від соціального середовища.
В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади і місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу.
Таких критеріїв вісім:
ступінь відповідності напрямків, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені в правовому статусі органу і окремої посади;
законність рішень і дій органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб;
реальність управлінських впливів;
управлінські акти, спрямованні на добробут і розвиток суспільства;
характер і обсяг взаємозв`язків управлінських органів і посадових осіб з громадянами, їх об`єднаннями і колективами;
міра забезпечення в рішеннях і діях управлінського органу і посадової особи державного престижу;
правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами і посадовими особами;
морально-ідеологічний вплив управлінської діяльності на “зовнішнє” середовище.
Контрольна діяльність містить такі елементи:
Контрольна діяльність повинна бути:
1) підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;
2) систематичною, тобто нести регулярний характер;
3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його ефективність;
4) всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів;
5) глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати помилки та упущення;
6) об'єктивною, тобто виключати упередженість;
7) гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю;
8) результативною (дієвою). Ця діяльність не може обмежуватися виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конкретними заходами по усуненню недоліків.
Класифікації видів контролю:
залежно від місця суб'єкта (що здійснює контроль) в системі державного управління виділяють такі види контролю:
1) контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль);
2) контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль);
3) контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль);
4) контроль з боку органів центральної виконавчої влади;
5) контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади;
6) контроль з боку органів судової влади;
7) контроль з боку органів місцевого самоврядування;
8) контроль з боку громадськості (громадський контроль);
залежно від належності суб'єкта до державних або громадських структур виділяють:
1) державний контроль;
2) громадський контроль;
залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють:
1) загальний контроль;
2) відомчий контроль;
3) надвідомчий контроль;
залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють:
1) попереджувальний контроль;
2) поточний контроль;
3) наступний контроль;
залежно від спрямованості контролю виділяють:
1) зовнішній контроль;
2) внутрішній контроль;
залежно від призначення контролю виділяють:
1) загальний, що охоплює всі сторони діяльності суб'єкта, що контролюється;
2) цільовий контроль окремого напряму роботи.
Контроль в державному управлінні – це одна із найважливіших функцій державної влади та управління, яка дозволяє:
порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею;
виявити недоліки та помилки в роботі і попередити їх;
оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним.
Контроль стає можливим завдяки наявності суб’єкта, об’єкта управління та взаємозв’язку між ними. Відповідно, контроль як тип відносин є ставленням суб’єкта до власної діяльності або до діяльності інших суб’єктів з точки зору дотримання певних норм. За допомогою контролю суб’єкт управління отримує інформацію для коригування управлінської діяльності.
Суб’єктами контролю в державному управлінні виступають:
державні,
відомчі органи,
громадські організації,
колективні та колегіальні органи управління,
апарат державних організацій.
Об’єктами контролю є:
цілі,
стратегії,
процеси,
функції і завдання,
параметри діяльності,
управлінські рішення,
організаційні формування, їх структурні підрозділи та окремі виконавці.
Лекція 13. ВІДНОСИНИ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ
Система органів публічної влади в Україні.
Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва.
Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:
І. Система органів державної влади:
1. Глава держави – Президент України.
2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.
3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;
4. Система державних органів судової влади.
II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:
1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
2. Система органів виконавчої влади автономії:
а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;
б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.
IІІ. Система органів місцевого самоврядування:
1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.
2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.
3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.
Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з’являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади.
До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Орган місцевого самоврядування – це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.
Змістовна класифікація органів місцевого самоврядування зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов’язкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, «головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності». Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.
Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються два початки: суспільний і державний. Державний початок виявляється у тому, що:
а) територія місцевого співтовариства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави;
б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції й законах;
в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики;
г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави.
У свою чергу, суспільний початок виявляється у наступному:
а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
б) матеріально-фінансову базу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет;
в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори;
г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території;
д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обов’язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.
Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:
1) за належністю до однієї з підсистем публічної влади – органи державної влади і органи місцевого самоврядування;
2) за порядком формування – виборні й призначувані;
3) за порядком прийняття рішень – одноосібні та колегіальні;
4) за предметною підвідомчістю – органи загальної й спеціальної компетенції;
5) за територіальною підвідомчістю – загальнодержавні й місцеві;
6) за внутрішньою структурою – централізовані й децентралізовані;
7) за часом існування – постійні та тимчасові.
Об’єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Усі вони поділяються на два види: політичні партії і громадські організації.
Право на об’єднання є невід’ємним правом людини і необхідною передумовою її повноцінної участі у суспільному житті, способом колективної реалізації та захисту громадянами своїх прав і законних інтересів, засобом підвищення соціальної активності населення. Різноманітність та ефективність діяльності таких об’єднань свідчить про високий рівень розвитку громадянського суспільства і відображає його здатність до самоорганізації та самоврядування.
Об’єднання в політичні організації (партії, рухи, союзи та ін.) дає можливість громадянам реалізувати своє конституційне право на участь в управлінні суспільними і державними справами. Основні питання діяльності об’єднань громадян вирі шуються на загальних зборах їх членів, а держава забезпечує дотримання прав і законних інтересів об’єднань, легалізованих у порядку, передбаченому законодавством. Втручання державних органів та службових осіб у їх діяльність, так само як і втручання об’єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб та у діяльність інших об’єднань громадян, не допускається, крім випадків, передбачених законодавством України.
Органам публічної влади, їх посадовим особам заборонено виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям, якщо інше не передбачено законом, у провадженні їх діяльності. Втручання з боку органів публічної влади або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків забороняється, за винятком випадків, передбачених Законом “Про політичні партії в Україні”.
Вплив на формування державної політики об’єднання громадян здійснюють як через своїх представників у державних органах, так і шляхом проведення масових заходів (мітингів, демонстрацій тощо) з метою «політичного тиску» на владу. Однак за Конституцією (ч.2 ст.39) право на проведення масових заходів може бути обмежене судом в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Об’єднання громадян беруть активну участь у процесі вироблення комунальної політики і діяльності органів місцевого самоврядування. Представники об’єднань беруть участь з правом дорадчого голосу на сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій місцевих рад і виконкомів, у загальних зборах громадян за місцем проживання, виступають ініціаторами їх скликання, беруть участь у реалізації рішень, прийнятих на цих зборах. Крім того, разом з місцевими радами вони можуть розробляти і приймати спільні акти удосконалення роботи соціально-культурних установ, побутового обслуговування населення, роботи транспорту, організації відпочинку на відповідній території.
У свою чергу, органи державної влади й місцевого самоврядування справляють істотний вплив на об’єднання громадян. Перш за все, це виявляється в інституціоналізації об’єднань громадян, тобто в правовому регулюванні порядку їх утворення, функціонування та припинення діяльності.
Об’єднання громадян підлягають обов’язковій легалізації (офіційному визнанню), що здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про заснування на основі Положення про порядок легалізації об’єднань громадян. Легалізуючі органи здійснюють контроль за дотриманням об’єднаннями громадян положень своїх статутів, а їх представники мають право бути присутніми на заходах, які проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення.
Контроль за джерелами і розмірами надходжень, сплатою податків об’єднаннями громадян здійснюють фінансові органи й органи Державної податкової адміністрації.
Об’єднання громадян можуть використовувати власну символіку (прапори, емблеми тощо, які є їх символами і відмітними знаками), що підлягає державній реєстрації. Символіка затверджується центральними статутними органами об’єднань відповідно до їх статутів, а її реєстрація здійснюється Міністерством юстиції України.
Верховна Рада України встановлює пільги щодо оподаткування доходів по окремих видах господарської або іншої комерційної діяльності об’єднань громадян, створених ними установ та організацій, заснованих підприємств, максимальні розміри окремих та загальних річних пожертвувань на користь політичних партій, затверджує перелік всеукраїнських громадських організацій, яким держава надає матеріальну допомогу.
Здійснюючи контрольну функцію, легалізуючі органи вживають відповідні заходи, передбачені законодавством. Так, за порушення законодавства легалізуючим органом до громадських організацій самостійно може бути застосований такий вид стягнення, як письмове попередження, в разі грубого або систематичного вчинення правопорушень, легалізуючий орган звертається до суду з поданням про накладення штрафу. Крім того, з метою припинення протиправної діяльності громадської організації легалізуючий орган може направляти до суду подання про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів діяльності, тимчасову заборону діяльності об’єднання на строк до трьох місяців, або про примусовий розпуск (ліквідацію). У разі порушення політичними партіями Конституції України та чинного законодавства до них можуть бути вжиті два види примусових заходів: попередження з боку контролюючого органу про недопущення незаконної діяльності або судова заборона політичної партії.
Вітчизняне законодавство закріплює можливість щільної співпраці трудових колективів з органами публічної влади, особливо на місцевому рівні. Адже трудові колективи мають право висунення кандидатів у депутати місцевих рад і сільських, селищних, міських голів (збори виборців за місцем роботи), а також беруть участь у формуванні відповідних виборчих комісій. Вони впливають на процес локальної нормотворчості, оскільки можуть розглядати проекти рішень органів місцевого самоврядування, якщо вони торкаються їх інтересів, а їх висновки і пропозиції повинні братися до уваги під час прийняття таких рішень. Представники трудових колективів можуть брати участь у загальних зборах громадян за місцем проживання і виступати ініціаторами їх скликання.
Органи місцевого самоврядування сприяють діяльності трудових колективів, розташованих на підвідомчій території, вживають заходи щодо транспортного, торгового обслуговування їх працівників, організації установ громадського харчування.
Згідно з законом «Про місцеве самоврядування України», відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами, організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, ґрунтуються на принципах їх підпорядкованості, підзвітності й підконтрольності, а з підприємствами інших форм власності – на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності в межах повноважень, наданих органам місцевого самов рядування. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на таких підприємствах з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.
Досить тісні взаємовідносини існують між підприємствами і виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, які виражаються в тому, що виконкоми розглядають проекти планів комунальних підприємств, на договірних засадах залучають підприємства, установи й організації усіх форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку села, селища, міста, розміщують замовлення на виробництво продукції, виконання необхідних для громади робіт, на підприємствах, в організаціях та установах, розташованих на відповідній території, встановлюють у межах, закріплених законодавством, тарифи на оплату побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, що надаються підприємствами комунальної власності, сприяють зовнішньоекономічним зв’язкам підприємств, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності. Кандидатури для призначення на посади керівників державних підприємств, розташованих на відповідній території, обов’язково погоджуються з виконавчими органами місцевих рад.
Виконавчі органи місцевого самоврядування мають певні контрольні повноваження щодо підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території: здійснюють контроль за діяльністю комунальних підприємств і використанням ними прибутку, заслуховують звіти про роботу їх керівників, здійснюють контроль за експлуатацією й організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, транспорту, зв’язку.
Служба безпеки України – державний правоохоронний орган спеціального призначення, що забезпечує державну безпеку України, підпорядкований Президенту України і підконтрольний Верховної Раді України.
На неї покладається, у межах визначеної законодавством компетенції, захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.
До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сферах управління та економіки, а також інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
Верховна Рада України затверджує загальну структуру, чисельність і функції, а Президент визначає організаційну структуру Служби безпеки України. За поданням парламенту глава держави призначає Голову СБУ, а за поданням Голови СБУ – його заступників, начальників підрозділів Центрального управління СБУ: розвідки, контррозвідки, військової контррозвідки, захисту національної державності, боротьби з корупцією та організованою злочинною діяльністю, інформаційно-аналітичного, оперативно-технічного, оперативного документування, слідчого, урядового зв’язку, по роботі з особовим складом, а також начальників регіональних органів – обласних управлінь СБУ. Начальники регіональних органів Служби безпеки України призначаються з відома глави місцевої державної адміністрації.
У Службі безпеки України створюється колегіальний дорадчий орган – колегія, яка визначає шляхи виконання покладених на Службу безпеки України завдань, приймає рішення з основних напрямів і проблем оперативно-службової діяльності та роботи з кадрами.
Голова СБУ щорічно подає їм письмовий звіт про діяльність СБУ. Він регулярно інформує парламент та Комітет Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки про діяльність СБУ, про стан державної безпеки, дотримання чинного законодавства, забезпечення прав і свобод людини та з інших питань, а главу держави, членів Ради національної безпеки і оборони України та посадових осіб, спеціально призначених Президентом України, – з основних питань своєї діяльності, про випадки порушення законодавства, а також на їх вимогу подає інші необхідні відомості.
Законодавчо закріплено, що постійний контроль за діяльністю Служби безпеки України, дотриманням нею законодавства здійснюється Комітетом Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки, а постійний контроль за дотриманням конституційних прав громадян і законодавства в оперативно-розшуковій діяльності органів і підрозділів Служби безпеки України, а також контроль за відповідністю виданих Службою безпеки України положень, наказів, розпоряджень, інструкцій і вказівок Конституції і законам України – спеціально призначеними Президентом України посадовими особами, повноваження та правові гарантії діяльності яких визначаються Положенням «Про контроль за діяльністю Служби безпеки України».
Згідно з названим Положенням, постійний контроль за діяльністю СБУ здійснює Уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України, який призначається главою держави і йому підпорядковується. Діловодство Уповноваженого з питань контролю веде секретар, якого призначає Глава Адміністрації Президента України за поданням Уповноваженого.
Відповідно до покладених на нього завдань Уповноважений:
1) вивчає та аналізує з метою визначення їх відповідності Конституції і законам України положення, накази, розпорядження, вказівки, інструкції, видані Службою безпеки України, приймає рішення про їх реєстрацію та включення до Єдиного державного реєстру нормативних актів, а також стратегічні й тактичні настанови керівництва Служби безпеки України щодо пріоритетних напрямків роботи;
2) перевіряє факти перешкоджання посадовими особами законним діям співробітників Служби безпеки України під час виконання ними службових обов’язків та факти порушення соціальних і правових гарантій їх захисту;
3) розглядає за вказівкою Президента України звернення щодо порушення конституційних прав і свобод громадян, інших порушень у діяльності Служби безпеки України;
4) одержує в разі потреби від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади експертні оцінки з окремих питань;
5) проводить у разі потреби з відома керівництва Служби безпеки України або її регіональних органів співбесіди з особовим складом Служби;
6) подає Президентові України доповіді та висновки про результати своєї роботи;
7) надсилає Службі безпеки України методичні рекомендації, узагальнення, довідки щодо нормотворчої роботи.
Уповноважений з питань контролю та його заступник мають право:
1) безперешкодно одержувати для службового користування від Служби безпеки України положення, накази, розпорядження, інструкції, інші матеріали, крім матеріалів стосовно осіб, які на конфіденційній основі допомагають і сприяють їй, та інформації, що надходить від них;
2) знайомитися, за погодженням з Головою Служби безпеки України або його заступниками, з матеріалами оперативно-розшукових справ;
3) бути присутніми на засіданнях колегії Служби безпеки України та рад при начальниках її регіональних органів;
4) брати участь у комплексних інспекторських та тематичних перевірках в системі Служби безпеки України чи знайомитись з їх результатами;
5) знайомитися з матеріалами перевірок органами прокуратури стану додержання і застосування законів Службою безпеки України;
6) входити безперешкодно під час здійснення службових обов’язків у службові приміщення Центрального управління Служби безпеки України та її регіональних органів;
7) одержувати за погодженням з керівництвом Служби безпеки України від посадових осіб, інших співробітників її органів усні й письмові пояснення щодо прийнятих ними рішень чи вчинених дій;
8) залучати за погодженням з Головою Служби безпеки України або його заступниками до проведення заходів контролю співробітників її підрозділів;
9) надсилати запити і одержувати у встановленому порядку від державних підприємств, установ, організацій, а також органів Служби безпеки України та прокуратури документи і матеріали, необхідні для здійснення своїх функцій;
10) подавати у встановленому порядку пропозиції щодо внесення змін і доповнень до нормативних актів Служби безпеки України.
Взаємодія з Кабінетом Міністрів України здійснюється в рамках фінансування, матеріально-технічного та соціально-побутового забезпечення СБУ, які здійснюється урядом у порядку, визначеному Верховною Радою України, за рахунок коштів державного бюджету України. Форми та розміри грошового забезпечення військовослужбовців Служби безпеки України встановлюються Президентом України і повинні забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Служби безпеки України якісним складом військовослужбовців, враховувати характер, умови роботи, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування сприяють Службі безпеки України, її органам і підрозділам у вирішенні житлових та інших соціально-побутових проблем, забезпеченні транспортом і зв’язком.
У випадку оголошення воєнного чи надзвичайного стану СБУ сприяє забезпеченню режиму воєнного та надзвичайного стану, а також ліквідації наслідків стихійних лих, значних аварій, катастроф, епідемій, епізоотій, взаємодіючи з органами державної влади і місцевого самоврядування для підтримки нормальної життєдіяльності підвідомчих об’єктів, адміністра тивно-територіальних одиниць та їх мешканців.
Судочинство здійснюється Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції. Народ бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних.
Вплив на суддів у будь-якій формі заборонений.
Верховна Рада України здійснює вплив на судову систему в межах виконання законодавчої та установчої функцій. Зокрема, парламент здійснює законодавче визначення судоустрою, судочинства, статусу суддів, засад судової експертизи. У свою чергу, Конституційний Суд України дає висновки про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України. Верховна Рада України призначає третину складу Конституційного Суду України і трьох членів у Вищу раду юстиції, обирає суддів безстроково, а також звільняє з посад тих суддів, яких вона обирала або призначала у випадках, передбачених ч.5 ст.126 Конституції України.
Судді є недоторканними, вони не можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності або піддані заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, без згоди Верховної Ради України. Арешт або затримка судді до винесення обвинувального вироку можливі також лише за згодою парламенту. Фінансування судових органів здійснюється в межах, установлених Верховною Радою України за рахунок коштів Державного бюджету.
Президент України створює суди, призначає третину складу Конституційного Суду і трьох членів до Вищої ради юстиції. Він також здійснює перше призначення судів на 5 років і звільняє з посад суддів, що призначав, у випадках, передбачених ч.5 ст.126 Конституції.
Так, за зверненнями не менше ніж 45 народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституційний Суд України вирішує питання про конституційність актів Президента України. По зверненнях Президента України Конституційний Суд України дає офіційне тлумачення Конституції й законів України, а також висновки про відповідність положенням Конституції України діючих міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для ратифікації. Законопроект про внесення змін до Конституції України, що ініціюється Президентом України, розглядається Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції.
Значною є роль судових органів у випадках дострокового припинення повноважень глави держави. Конституційний Суд України перевіряє справу про усунення Президента України з посади в порядку імпічменту і дає висновок про дотримання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент, а Верховний Суд України дає висновок про те, що діяння, у яких обвинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.
Взаємодія судових органів з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування полягає, у першу чергу, в організаційному забезпеченні діяльності судів (матеріально-технічне, кадрове, інформаційно-правове забезпечення, забезпечення виконання судових актів).
На Міністерство внутрішніх справ України покладено функції забезпечення належної охорони приміщень судів і громадського порядку під час здійснення правосуддя, здійснення спеціальних заходів щодо гарантування особистої безпеки суддів та членів їх сімей, а також охорони майна, що їм належить (у тому числі шляхом видачі суддям зброї та інших засобів індивідуального захисту, встановлення сучасних засобів охоронної сигналізації у приміщеннях, в яких проживають судді та їх сім’ї).
Сприяння суддям у вирішенні житлових проблем, забезпеченні транспортом і зв’язком покладено на виконавчі органи місцевих рад. Службові приміщення передаються судам згідно з Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 лютого 1996 р.№197. Згідно з названим Положенням, службові приміщення передаються на баланс судів безоплатно. Передані службові приміщення закріплюються за судами і належать їм на праві оперативного управління.
Якщо службове приміщення суду та об’єкти комунального призначення, які його обслуговують, відповідно до висновків комісії визнані такими, що потребують ремонту, орган, який утворив комісію, приймає рішення про джерела фінансування і терміни виконання ремонтних робіт, у тому числі з залученням в установленому порядку коштів підприємства, установи, організації, на балансі яких перебуває службове приміщення. Ремонт проводиться до завершення передачі службового приміщення на баланс суду.
Розрахунки витрат на утримання службових приміщень судів узагальнюються і враховуються під час формування державного бюджету на наступний рік.
Прокуратура – єдина централізована система органів, що від імені держави забезпечує верховенство закону, підтримку державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадян або держави у суді, а також нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство і нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Прокурори при здійсненні своїх повноважень є незалежними від органів державної влади і місцевого самоврядування, але це ніяк не виключає їх взаємодії.
Генеральний прокурор України призначається Президентом України за погодженням з Верховною Радою України, а звільняється з посади – самостійно Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокурору, яка тягне його відставку. Водночас, порушення кримінальної справи відносно народних депутатів здійснюється Генеральним прокурором, що вносить у Верховну Раду України подання про зняття депутатської недоторканності. Для проведення розслідування у справі про усунення Президента України в порядку імпічменту Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включається спеціальний прокурор.
Прокуратура, як і інші державні органи, фінансується за рахунок Державного бюджету, що розробляється Кабінетом Міністрів і затверджується Верховною Радою України. Схеми посадових окладів керівних працівників і службовців органів прокуратури затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Законодавством передбачено й широкий перелік форм участі прокурорів в організаційних заходах органів публічної влади. Так, Генеральний прокурор може брати участь у засіданнях Верховної Ради і Кабінету Міністрів України, а прокурори нижчого рівня можуть виступати з доповідями про стан дотримання законності на відповідній території на сесіях місцевих рад, апаратних нарадах у місцевих державних адміністраціях.
Взаємодію органів публічної влади з органами внутрішніх справ слід розглядати окремо по складових органів системи МВС, як міліція, внутрішні війська та органи пожежної безпеки.
У силу завдань, що стоять перед міліцією, – забезпечення правопорядку, захист власності, попередження правопорушень, – вона постійно повинна співробітничати з органами державної влади й місцевого самоврядування з питань, що відносяться до їх компетенції. Зокрема, на міліцію покладено обов’язок надавати в межах наданих прав допомогу народним депутатам, представникам державних органів та органів місцевого самоврядування у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія чи загрожує небезпека з боку правопорушників. У свою чергу, органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні сприяти міліції в її роботі.
Якщо проаналізувати структуру підрозділів міліції, то можна дійти висновку про те, що деякі підрозділи безпосередньо пов’язані з діяльністю місцевих органів влади. Наприклад, міліція охорони безпосередньо забезпечує охорону різних об’єктів, у тому числі й об’єктів державної та комунальної власності. Органи міліції зобов’язані повідомляти органи державної влади та органи місцевого самоврядування про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні події, і разом з цими органами вживати негайні заходи для ліквідації їх наслідків, рятування людей, надання їм допомоги, охорони майна, що залишилося без нагляду.
У випадку оголошення воєнного або надзвичайного стану на всій території України або в окремих місцевостях міліція сприяє органам державної влади та місцевого самоврядування в забезпеченні відповідного режиму.
Під час проведення масових заходів комерційного характеру на кошти організацій, що їх проводять на території певних адміністративно-територіальних одиниць, органи місцевого самоврядування дають згоду на проведення зазначених заходів, затверджують порядок їх проведення і залучають міліцію до забезпечення громадського порядку.
Працівники міліції мають право в будь-який час безперешкодно входити на територію й у приміщення органів публічної влади з метою припинення злочинів, переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочинів, при стихійних лихах та за інших надзвичайних обставин.
Працівники міліції мають право вимагати від матеріально-відповідальних та інших посадових осіб органів місцевого самоврядування відомості про факти порушення законодавства, проведення документальних і натуральних перевірок, інвентаризацій і ревізій, вимагати і за необхідності вилучати документи, опечатувати каси, приміщення й місця збереження грошей та матеріальних цінностей.
Міліція тісно співробітничає з органами місцевого самоврядування з питань соціального захисту своїх працівників. Працівники міліції користуються пільгами під час розподілу житла, встановлення квартирних телефонів, влаштування дітей у дошкільні установи, вирішення інших питань соціально-побутового забезпечення. Адже всі ці питання відносяться до компетенції органів місцевого самоврядування. Приміщення для проживання надається місцевими радами в позачерговому порядку.
Працівникам міліції та членам їх сімей надається 50%-ва знижка по оплаті житлової площі, комунальних послуг, палива, а тим, що працюють у сільській місцевості, безкоштовне забезпечення житла з опаленням і освітленням за встановленими нормами. Працівникам міліції дається право на одержання кредитів на індивідуальне будівництво на 20 років із погашенням 50% суми за рахунок місцевих бюджетів. Місцеві ради можуть продавати працівникам міліції на пільгових умовах житло зі знижкою 50% його вартості. Відповідно до чинного законодавства, місцеві ради можуть встановлювати й інші соціальні гарантії для працівників міліції. Виконкоми місцевих рад надають безкоштовно органам і підрозділам міліції службові приміщення, а дільничним інспекторам міліції – приміщення для роботи, обладнані меблями і засобами зв’язку.
У межах своєї компетенції місцеві ради можуть здійснювати контроль за діяльністю міліції, однак не втручаючись в її оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну або адміністративну діяльність.
Чинним законодавством передбачено, що до виняткової компетенції сільських, селищних, міських рад належить заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність по охороні суспільного порядку на відповідній території, порушення перед керівниками вищих органів питання про звільнення з посади керівників цих органів у випадку визнання їх діяльності незадовільною. Сільські, селищні, міські ради можуть створювати місцеву міліцію, затверджувати і звільняти керівників і дільничних інспекторів цієї міліції, здійснювати матеріально-технічне забезпечення їх діяльності, створювати необхідні житлово-побутові умови.
Внутрішні війська МВС, як і міліція, мають одним із своїх завдань охорону громадського порядку і в цій галузі вони також взаємодіють з органами публічної влади на місцях.
У випадку, якщо на території адміністративно-територіальної одиниці розташований важливий державний об’єкт, внутрішні війська МВС зобов’язані застосовувати усі заходи і засоби щодо його охорони.
У випадках аварій, стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій внутрішні війська надають допомогу місцевим держадміністраціям та органам місцевого самоврядування в ліквідації їх наслідків.
У випадку проведення масових заходів, дозвіл на проведення яких дають органи місцевого самоврядування, внутрішні війська здійснюють забезпечення громадської безпеки і припиняють масові безладдя на них.
У випадку оголошення воєнного часу внутрішні війська у співпраці з місцевими органами влади повинні брати участь у територіальній обороні в районах розміщення об’єктів, що охороняються.
Як і міліції, внутрішнім військам органи місцевого самоврядування повинні надавати транспортні засоби для переслідування і затримки осіб, що скоїли злочин або зробили напад на охоронюваний об’єкт. Що стосується соціально-побутового забезпечення військових внутрішніх військ, то на них поширюються положення, що стосуються працівників міліції.
Одними з найважливіших підрозділів органів внутрішніх справ є частини пожежної безпеки, що повинні гарантувати пожежну безпеку в підвідомчих адміністративно-територіальних одиницях.
МВС України у свою чергу забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежної охорони населених пунктів і об’єктів.
Керівники органів державної влади і органів місцевого самоврядування повинні розробляти комплексні заходи для гарантування пожежної безпеки, затверджувати відповідні інструкції й положення, здійснювати контроль за їх дотриманням, забезпечувати дотримання протипожежних правил у відповідних органах влади.
Органи державного пожежного нагляду не залежать від місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Органи державного пожежного нагляду встановлюють порядок опрацювання і затвердження положень, інструкцій та інших нормативних актів з питань пожежної безпеки, що діють в органах публічної влади. До повноважень органів пожежної безпеки належить контроль за додержанням актів законодавства з питань пожежної безпеки керівниками органів державної влади і місцевого самоврядування.
Державні інспектори з пожежного нагляду мають право давати керівникам органів державної влади і місцевого самоврядування обов’язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної охорони, притягати до адміністративної відповідальності винних у порушеннях посадових осіб.
Органи місцевого самоврядування зобов’язані за місцем проживання громадян організовувати навчання населення правилам пожежної безпеки у побуті та громадських місцях. Для введення в експлуатацію нових і реконструйованих приміщень органи державної влади та органи місцевого самоврядування повинні мати дозвіл органів пожежного нагляду.
Органи публічної влади зобов’язані вести облік пожеж, які виникають на об’єктах, що належать або підконтрольні їм, аналізувати причини їх виникнення та вживати заходів для їх усунення, а також надавати інформацію з цих питань відповідним органам. Особовий склад органів пожежного нагляду під час виконання службових обов’язків може використовувати транспорт і зв’язок, що належить органам державної влади чи місцевого самоврядування.
СРС
8. Організація роботи із запитами громадян (Із Малиновського)
Звернення громадян та їх розгляд органами державного управління
Сьогодні важко уявити орган виконавчої влади, установу, підприємство, яким би не доводилося вирішувати скарги чи заяви громадян. Людина звертається до органу влади або посадової особи письмово чи усно, сподіваючись, що її почують, прислухаються до її поради, пропозиції, критичних зауважень стосовно їх діяльності та будуть вжиті відповідні заходи для поліпшення роботи, вирішені питання, що порушуються у зверненні.
Прийняття Конституції України поставило на порядок денний питання практичної реалізації наданого громадянам права (ст. 40) надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
З метою законодавчого врегулювання цієї конституційної норми був прийнятий 2 жовтня 1996 року Закон України "Про звернення громадян". Крім того, законодавство про звернення громадян включає й інші законодавчі акти, що видаються відповідно до Конституції та цього закону.
Він регулює питання практичної реалізації конституційного права:
- вносити в органи державної влади, об'єднання громадян (відповідно до їх статуту) пропозиції про поліпшення їх діяльності;
- викривати недоліки в роботі;
- оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.
Закон надає і забезпечує можливість: для подальшої демократизації управління державними і громадськими справами; для впливу громадян на поліпшення роботи органів державної влади, установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності; для захисту своїх прав та законних інтересів.
Проаналізуємо Закон "Про звернення громадян" в цілому та окремі його положення.
Як розуміти звернення громадян
Поняття "звернення" іноді тлумачиться надто вільно і широко. Однак не на всі звернення поширюється його дія. Законодавець під зверненням (ст. 3) розуміє будь-які викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Розглянемо кожну з цих складових.
Пропозиція - не тільки те, що пропонується чиїй-небудь увазі, виноситься на обговорення, розгляд і таке інше. З правової точки зору пропозиція - це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб. Тобто такі пропозиції, що мають громадський інтерес і значення, а їх реалізація дає змогу вдосконалити суспільні відносини, впливати на них.
У зверненнях-зауваженнях висловлюються думки, міркування, судження щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших галузей, сфер діяльності держави і суспільства. Звернення-зауваження може містити й докір, закид, вказівку на помилки у роботі органів державного управління, поведінку посадових осіб тощо.
Заява - це, як правило, письмове звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів, або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки у діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява, що подається на ім'я офіційної особи, установи чи організації, оформляється за певними правилами.
Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за собою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Проте найбільший відсоток серед звернень громадян займають скарги. Це пояснюється не тільки глибокою економічною кризою, різким погіршенням становища громадян, низькою ефективністю діяльності органів управління в усуненні негативних явищ у соціально-економічній сфері, але й невмінням, а іноді й небажанням посадових осіб, державних службовців вислухати людину, глибоко вникнути в суть порушених нею питань, захистити її права та законні інтереси.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів і органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.
Звернення, незалежно від його виду (пропозиція, заява чи скарга), може бути усним - викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі чи письмовим - надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).
Якщо питання, відносно яких може бути подана пропозиція чи заява, законодавцем чітко не окреслені, то рішення, дії чи бездіяльність, на які громадянином може бути подана скарга, регламентовані статтею 4 Закону. Вона дає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені у випадку, коли:
- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);
- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
- незаконно покладено на громадянина обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Загальним правилом є те, що оскаржувальні рішення, дії чи бездіяльність мають бути в сфері управлінської діяльності, а також забороняється направляти скарги для розгляду тим органам і посадовим особам, дії, бездіяльність чи рішення яких оскаржуються.
Звернення (письмове чи усне) повинно відповідати вимогам, передбаченим Законом. Стаття 5 передбачає вимоги, які є обов'язковими для звернення, і їх недотримання тягне за собою правові наслідки у вигляді повернення звернення заявникові з відповідними роз'ясненнями протягом десяти днів з дня надходження. Для уникнення такої ситуації заявникові необхідно:
1) адресувати звернення тим органам, установам, підприємствам, організаціям чи посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненні питань;
2) вказати у зверненні своє прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання;
3) викласти у зверненні суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги;
4) підписати письмове звернення особисто із зазначенням дати.
Якщо звернення оформлено не належним чином, тобто без дотримання цих вимог, воно повертається заявникові з відповідним роз'ясненням не пізніше десяти днів від дня його надходження. У випадку, коли воно надіслано не тому адресату, до чиєї компетенції належить вирішення порушених у ньому питань, воно у п'ятиденний термін пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється автору звернення. Разом з тим, Законом забороняється відмовляти у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання гро- идянина, незнання мови звернення.
Зрозуміло, що оформлені належним чином і подані у встановленому порядку звернення підлягають обов'язковому розгляду.
Навпаки, письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого не можливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.
Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. У цьому випадку не має значення - задовольняє прийняте рішення заявника чи ні. Не підлягають розгляду звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
Законом забороняється переслідувати громадян за критику у зверненнях органів державного управління, посадових осіб, а також у той чи інший спосіб примушувати будь-кого до подання власного чи підписання колективного звернення або участі в акціях на його підтримку. Забороняється також розголошувати відомості про автора звернення без його згоди.
Необхідно враховувати, що дія Закону "Про звернення громадян" охоплює не всі звернення. Так, його сфера застосування не поширюється на категорії звернень (заяв і скарг) громадян, порядок розгляду яких встановлено відповідними статтями Кримінально-процесуального та Цивільно-процесуального кодексів, а також Кодексом законів про працю України. Не підлягають також розгляду звернення військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ і державної безпеки, що стосуються їх службової діяльності. Дія Закону не поширюється на розгляд скарг на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власносі, а також на рішення вищих державних органів, оскільки для таких звернень передбачено розгляд у судовому порядку.
Порядок, терміни подання і розгляду звернень, права громадянина і обов'язок органів державного управління, їх керівників
Законом встановлено порядок розгляду кожного з видів звернень-пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Ті з них, авторами яких є Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, інваліди Великої Вітчизняної війни, повинні розглядатись особисто першими керівниками органів державного управління.
Посадові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечувати їх виконання і обов'язково повідомляти громадян про наслідки розгляду звернень. Письмова відповідь дається за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Закон встановлює права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки органів і посадових осіб щодо розгляду заяв і скарг. Так, автор звернення має право:
« особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, а також брати участь у її перевірці;
» знайомитися з матеріалами перевірки;
« подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядав заяву чи скаргу;
» бути присутнім при розгляді заяви чи скарги:
• користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
« одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
» висловити усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду;
« вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
Знання громадянами своїх прав і вміле їх використання мають велике значення, оскільки це сприяє підвищенню ефективності розгляду звернень, запобіганню повторним зверненням, а також є засобом профілактики бездіяльності та порушень, які породжують звернення.
Органи державного управління та посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:
« об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
» на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, що розглядає заяву чи скаргу;
« відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, якщо вони не відповідають закону та іншим нормативним актам;
« невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій;
« виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
» забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання рішень, що прийняті за заявою чи скаргою;
« письмово повідомляти громадянина про результати перевірки і суть прийнятого рішенння;
» вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину внаслідок ущемлення його прав та законних інтересів;
» вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;
« на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання автора звернення;
« при визнанні заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
» не допускати безпідставної передачі заяв чи скарг іншим органам;
« особисто організовувати та перевіряти стан розгляду звернень, вживати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Розгляд звернень громадян при необхідності покладається на посадову особу чи службовий підрозділ, спеціально уповноважений здійснювати цю роботу.
З метою вдосконалення роботи зі зверненнями громадян, усунення недоліків і причин, що породжують скарги, підвищення персональної відповідальності посадових осіб, які допускають формально-бюрократичне ставлення до розгляду звернень громадян, організації особистого їх прийому 19 березня 1997 року був виданий Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення". Указ, зокрема, зобов'язує органи виконавчої влади регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці та проживання, затвердити графіки прийому. Він проводиться у встановлені дні та години, зручний для громадян час. Графік прийому визначається керівниками. Усі звернення на особистому прийомі реєструються. Якщо вони не підлягають негайному вирішенню, то розглядаються у тому ж порядку, що й письмове звернення. Ведення документації здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в
засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року.
Для ведення прийому відводиться відповідним чином обладнане місце. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, однак, не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний строк вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлює необхідний термін для розгляду, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний термін вирішення порушених у зверненні питань не може перевищувати сорока п'яти днів. Зазначений термін скорочено порівняно з двомісячним, який діяв раніше.
Контроль за додержанням законодавства про звернення громадян і відповідальність за його порушення
Контроль за дотриманням законодавства про. звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада і народні депутати України, Президент і Кабінет Міністрів, Уповноважений з прав людини Верховної Ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій.
Нагляд за дотриманням цього законодавства покладено на органи прокуратури України. Прокурори в межах своїх повноважень вживають заходи до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності. Винні в порушенні Закону несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України.
Звертаємо увагу на те, що у випадку задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу та втрачений на цей час заробіток. Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані й моральні збитки, спричинені неправомірними діями або рішенням органу чи посадової особи при розгляді скарги. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.
Передбачена також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Тобто таких, що містять наклеп, образи, дискредитацію органів державного управління та їх посадових осіб, керівників організацій, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інші протиправні дії. Якщо громадянином у зверненні повідомлені завідомо неправдиві відомості, то за рішенням суду з нього можуть бути стягнуті витрати, зроблені у зв'язку з перевіркою такого звернення.
Загалом Конституція України, Закон України "Про звернення громадян", Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" створили законодавчу базу такої важливої галузі суспільних відносин, як право громадянина на звернення, що є ще одним кроком на шляху до демократизації державного управління. На нашу думку, ці акти повинні стати настільними книгами керівників і посадових осіб різних рангів, які несуть персональну відповідальність за організацію прийому громадян і розгляду їх звернень.
Лекція 14. РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО ТА
РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
Більшість дослідників сучасної української системи організації державної влади відзначають, що однією з найбільш суттєвих проблем є її безвідповідальність. Адже за результати діяльності влади сьогодні фактично не відповідає ні Президент України з його нинішніми величезними повноваженнями, ні Верховна Рада України, ні Кабінет Міністрів України. При чому останній, практично не маючи, відповідно до чинної Конституції України, реальної можливості визначати шляхи розвитку держави та суспільства, досить часто виступає у ролі «хлопчика для биття», на «величезні промахи» якого по черзі вказують то Президент України, то Верховна Рада України (яким і належить реальна влада в державі), відправляючи при цьому черговий уряд у чергову відставку. Внаслідок цього за тринадцять років незалежності в Україні змінилося майже 10 урядів.
Тому практично усі прихильники внесення змін до Конституції України обґрунтовують необхідність такої реформи насамперед запровадженням відповідальності державної влади за результати своєї діяльності перед громадянами та суспільством. При цьому слід зазначити, що відповідно до змісту самої концепції поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову, одним з її головних завдань та основним функціональним призначенням є саме забезпечення найбільшої ефективності державної влади, спільної високопрофесійної діяльності різних гілок державної влади в інтересах носія суверенітету і єдиного джерела влади – народу, а в кінцевому підсумку – її відповідальності. Це з необхідністю передбачає не лише відокремлення функцій та повноважень різних гілок державної влади, але й їх тісну взаємодію та співпрацю. Більше того, взаємодія гілок державної влади є одним з фундаментальних принципів конституційного ладу України. Тому метою будь-якого реформування системи державної влади насамперед має бути прагнення до усунення протиріч та конфліктів між державними інституціями, забезпечення їх тісної співпраці та запровадження реальної відповідальності влади за результати своєї діяльності в цілому.
Однак аналіз конституційного закріплення вітчизняної системи поділу державної влади в цілому та системи стримувань та противаг (тих владних повноважень державних органів які забезпечують їх вплив на діяльність один одного) зокрема не дозволяє вважати діючу модель організації державної влади збалансованою та ефективною. Насамперед це зумовлено невизначеністю місця та ролі в державному механізмі Президента України та відсутністю реальної влади у Кабінету Міністрів України.
Відповідно до чинної Конституції України, Президент України посідає особливе місце в системі державних інституцій. Статтею 102 Конституції України закріплено, що Президент України визнається главою держави та виступає від її імені. Президент України має широкі державно-владні повноваження. Як глава держави, він представляє Україну в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. На нього покладається підписання та офіційне оприлюднення законів.
Більше того, за Конституцією України Президент має дуже широкі можливості впливу на кожну з гілок державної влади, але при цьому формально до жодної з них не належить і за результати їх діяльності не несе жодної відповідальності. Аналіз конституційних положень свідчить, що глава держави має значні державно-владні повноваження, які дозволяють йому істотно впливати на законодавчий процес, на організацію та функціонування виконавчої влади, на формування судової влади, але при цьому він не здійснює ні законодавчу функцію, ні функцію виконавчої влади, ні судову владу. Недостатньо чітка визначеність місця інституту Президента України в державному механізмі обумовлює суперечливість існуючої форми державного правління в цілому, а в кінцевому результаті призводить до відсутності реального балансу у взаємовідносинах законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади.
Діюча конституційна модель не дає однозначної відповіді на питання про місце інституту Президента України в державному механізмі. Це, з одного боку, призводить до постійних конфліктів та суперечок у взаємовідносинах різних державних інституцій, а з іншого – дозволяє главі держави виступати в ролі «стороннього» спостерігача та «коментатора» подій, що відбуваються в державі. Президент України, який за Конституцією є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, на практиці не несе жодної політичної чи правової відповідальності. Така внутрішня суперечливість форми правління та невизначеність місця Президента України в державному механізмі вкрай негативно позначається на функціонуванні усієї інституційної системи України.
Разом з тим, Президент України, формально не входячи до жодної гілки державної влади, за чинною Конституцією України функціонально знаходиться найближче до виконавчої влади й має найбільш широкі можливості впливати на її діяльність. Така двоякість правового статусу глави держави призводить до суттєвих непорозумінь в функціонуванні інституційної системи в цілому. З одного боку, глава держави формально дистанційований від виконавчої влади (див. ст. 102 Конституції України). З другого боку, він фактично органічно вплетений в систему виконавчої влади (див. п. п. 9, 10, 13, 14, 15, 16, 28 ч. 1 ст. 106 чинної Конституції України). Зокрема, до повноважень Президента України, які за Конституцією України дозволяють йому впливати на діяльність органів виконавчої влади, слід віднести:
а) право призначати за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (п. 9 ст. 106 Конституції України);
б) право припиняти повноваження Прем’єр-міністра України та прий мати рішення про його відставку (п. 9 ст. 106 Конституції України);
в) право призначати за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади (п. 10 ст. 106 Конституції України);
г) право призначати за поданням Прем’єр-міністра України голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106 Конституції України);
д) право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України);
е) право скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16 ст. 106 Конституції України);
є) право видавати акти, якими можуть бути визначені окремі функції Кабінету Міністрів України (п. 10 ст. 116 Конституції України);
ж) право приймати остаточне рішення у разі, коли обласна чи районна рада висловила недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (ч. 9 ст. 118 Конституції України);
з) повноваження Ради національної безпеки і оборони України, яку він очолює (п. 18 ст. 106, ст. 107 Конституції України).
Аналізуючи систему стримувань та противаг, яку закріплює чинна Конституція України, також слід зазначити, що й Верховна Рада України має достатньо вагомі важелі впливу на Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади. Зокрема, Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених ст. ст. 85, 87 Конституції України. Парламент України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. п. 11-13 ст.85 Конституції України). Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри до нього більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Прийняття цієї резолюції має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.
При цьому абсолютно очевидно, що за чинною Конституцією України найбільше важелів впливу на діяльність українського парламенту є у розпорядженні Президента України. На наш погляд, до таких повноважень слід, зокрема, віднести:
а) право розробляти та офіційно вносити до парламенту проекти законів в порядку законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України);
б) право визначати законопроекти як невідкладні, що покладає на парламент обов’язок розглядати такі проекти позачергово (ч. 2 ст. 93 Конституції України);
в) право застосовувати вето до прийнятих парламентом законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (ч. 2 ст. 94, п. 30 ст. 106 Конституції України);
г) право вимагати скликання позачергової сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного (ч. 2 ст. 83 Конституції України);
д) право розпустити Верховну Раду України у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання парламенту не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України);
є) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150 Конституції України);
ж) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) чинних міжнародних договорів України (тобто тих договорів, щодо яких парламент раніше дав згоду на їх обов’язковість, ч. 1 ст. 151 Конституції України).
Таким чином, сьогодні Президент України як глава держави відіграє важливу роль в функціонуванні всієї інституційної системи. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 102 Конституції України). Це означає, що він покликаний консолідувати усі гілки державної влади, забезпечити їх взаємоузгоджену діяльність з метою забезпечення оптимального функціонування державного механізму України в цілому. Саме з цією метою його владні повноваження за Конституцією України 1996 р. були суттєво розширені.
В свою чергу, за чинною Конституцією України Кабінет Міністрів України не має у своєму розпорядженні скільки-небудь ефективних державно-владних повноважень, які б дозволяли йому виступати в якості стримуючого фактору у взаємовідносинах з законодавчою та судовою владою. В той же час відповідно до ст. 6 Конституції Кабінет Міністрів фактично визнається однією з трьох рівноправних гілок державної влади.
Тому, поза всяким сумнівом, для забезпечення балансу у взаємовідносинах гілок державної влади, насамперед необхідно здійснити реформування власне місця і ролі в державному механізмі України інститутів президентства та уряду в Україні.
Якщо кінцевою метою конституційного реформування української системи державної влади є перехід до парламентської форми правління, тоді слід позбавити Президента України більшості з його конституційних повноважень, закріпивши їх за Прем’єр-міністром України. Це дозволить з одного боку суттєво підняти роль уряду в державному механізмі в цілому, створити передумови для його відповідальності за результати своєї діяльності, а з іншого – фактично збалансувати систему стримувань та противаг.
Інший, значно більш простий шлях – перехід до президентської форми правління. Цей шлях є більш простим тому, що для його досягнення не потрібно радикально змінювати систему та структуру державної влади. Для його запровадження достатньо ліквідувати посаду Прем’єр-міністра України, а його повноваження закріпити за Президентом України, або ж навіть залишивши посаду Прем’єр-міністра, визнати Президента України і главою держави, і главою виконавчої влади. Внаслідок такого реформування, фактично було б запроваджено відповідальність Президента України за результати діяльності уряду в цілому, що в кінцевому результаті й дозволило б створити відповідальну владу.
Однак останні події в сфері здійснення конституційної реформи, а саме – попереднє схвалення парламентом законопроекту «Про внесення змін до Конституції України» № 4105, свідчать, що в Україні не реалізується ані перший варіант реформування державного механізму, ані другий. В підтвердження цієї тези слід проаналізувати систему стримувань та противаг, яку пропонується запровадити в результаті здійснення конституційної реформи.
За проектом № 4105 Верховна Рада України може впливати на діяльність Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади використовуючи свої наступні державно-владні повноваження:
а) відповідно до частини 8 статті 83 коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України;
б) відповідно до частини 8 статті 83 коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України, відповідно до Конституції України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України;
в) коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України є відповідальною за діяльність Кабінету Міністрів України;
г) розгляд і прийняття Верховною Радою України рішення щодо схва лення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ст. 85);
ґ) призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України та Голови Служби безпеки України (п. 12 ст. 85);
д) призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад (п. 12 ст. 85);
є) вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85);
ж) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85);
з) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України (п. 18 ст. 85);
і) призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України (п. 19 ст. 85);
ї) призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20 ст. 85);
к) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України (п. 22 ст. 85);
л) розгляд за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 88).
Тобто у порівнянні з чинною Конституцією повноваження українського парламенту щодо виконавчої влади пропонується суттєво розширити. Що ж стосується кінцевої мети реформування державного механізму – створення відповідальної влади, то ідеологи конституційної реформи пропонують обмежитися лише однією загальною фразою – «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України … є відповідальною за його діяльність» (мається на увазі за діяльність Кабінету Міністрів України – Ф.В.). При цьому ні юридичні підстави такої відповідальності, ні її правові наслідки проектом змін до Конституції України не передбачені, що дозволяє зробити висновок про абсолютну декларативність зазначеного положення.
Проектом про внесення змін до Конституції України передбачається збереження за Президентом України вагомих важелів впливу на Верховну Раду України:
а) право розробляти та офіційно вносити до парламенту проекти законів в порядку законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України);
б) право визначати законопроекти як невідкладні, що покладає на парламент обов’язок розглядати такі проекти позачергово (ч. 2 ст. 93 Конституції України);
в) право застосовувати вето до прийнятих парламентом законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (ч. 2 ст. 94, п. 30 ст. 106 Конституції України);
г) право вимагати скликання позачергової сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного (ч. 2 ст. 83 Конституції України);
д) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції (що таке коаліція депутатських фракцій – Конституцією не визначено);
е) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;
є) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;
ж) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150 Конституції України);
з) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) чинних міжнародних договорів України (тобто тих договорів, щодо яких парламент раніше дав згоду на їх обов’язковість, ч. 1 ст. 151 Конституції України);
і) внесення за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції (п. 9 ст. 106);
ї) внесення до Верховної Ради подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України (п. 10 ст. 106);
к) внесення до Верховної Ради подання про призначення Голови Служби безпеки України (п. 12 ст. 106).
При цьому слід зазначити, що законопроект про внесення змін до Конституції України не вирішує низки суттєвих проблем, що можуть виникнути на практиці після реформування системи державної влади. Зокрема, невідомо яким чином вирішувати ситуацію, коли Президент України отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить в визначений строк цієї кандидатури до парламенту. І змодельовану ситуацію не можна вважати якоюсь надзвичайною, оскільки, незважаючи на подібну конституційну вимогу щодо підписання та оприлюднення закону, щодо якого Верховна Рада України подолала застосоване Президентом України право вето, на практиці глава держави в достатньо багатьох випадках цього не робив.
Однак, на наш погляд, конституційна реформа так і не вирішує проблеми дисбалансу у взаємовідносинах законодавчої, виконавчої влади та глави держави. Адже порівняно з чинною Конституцією України, законопроект №4105 хоча й наділяє Кабінет Міністрів України додатковими державно-владними повноваженнями, але не в сфері його взаємовідносин з Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України лише отримує більше можливостей самостійно діяти власне в сфері виконавчої влади, залишаючись при цьому відповідальним перед Президентом України і перед Верховною Радою України, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України.
Система і гарантії місцевого самоврядування, організація, діяльність, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб регламентується Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 19 червня 1992 р. із змінами і доповненнями, іншими законодавчими актами.
Організація, повноваження і порядок діяльності органів державного регіонального управління регламентуються Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р.
Існуюча система правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.
Розмежування функцій відбувається на основі Конституції України, Законів а також актів Президента України і КМУ. Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, яку можна поділити на такі три різновиди:
Іншими способами розмежування функцій і повноважень є договори і угоди, що конкретизують у відповідності до закону їх взаємні права і обов'язки.
Державна управлінська вертикаль і органи місцевого самоврядування створюють систему місцевої влади, яка схематично представлена на рис. 1.
Практична реалізація цієї схеми має декілька суттєвих вад. До них, по-перше, можна віднести те, що більшість повноважень обох гілок влади відноситься до суміжної компетенції. А це є невідповідним основному принципу менеджменту, а саме: одна проблема - один відповідальний. Іншим недоліком можна вважати те, що представницькі органи районного і обласного рівня (районні і обласні ради народних депутатів відповідно) не формують своїх виконавчих органів. Тому виконавчі функції вони вимушені делегувати державним адміністраціям відповідного рівня, зокрема, розробку планів соціально-економічного розвитку території, складання і виконання місцевого бюджету, управління місцевими фінансами тощо. За таких обставин місцеве самоврядування на субдержавних рівнях носить формальний характер.
Рисунок 1 – Система місцевої влади в Україні
І останнє, розпочата і незакінчена реформа державного і регіонального управління порушила фундаментальні принципи менеджменту, як то безперервність влади і принцип єдиновладдя. Місцеві органи влади (МДА) є одночасно підпорядковані і відповідальні і перед Президентом України, і перед Прем'єр-міністром.
Враховуючи вище зазначене, можна дійти висновку, що система місцевої влади в Україні потребує правового і практичного вдосконалення. Для визначення подальшого шляху розвитку системи регіонального управління доцільно звернутися до досвіду розвинутих країн.
На сучасному етапі розвитку більшість європейських країн будує відношення між державною владою і місцевим самоврядуванням на принципах бюджетного федералізму, фінансової, економічної, майнової автономії. За таких обставин центральна влада в процесі соціально-економічним розвитку регіону виконує не управляючі, а регулюючі функції. Центральна влада контролює органи місцевої влади, тобто слідкує, щоб вони не виходили за межі, відведені законом. В унітарних державах за місцевими органами частіше за все наглядають спеціальні представники центральної влади. Наприклад, у Великобританії ці повноваження здійснює спеціальне Міністерство житлового господарства і місцевого управління, у Франції та Італії - Міністерство внутрішніх справ, а в Японії є спеціальне Міністерство у справах місцевої автономії (відповідно до її конституційної термінології).
Залежність місцевих органів від уряду забезпечується системою грошових субсидій і дотацій, оскільки в більшості постіндустріальних країн вони складають від 1/3 до 1/2 всіх муніципальних доходів. В разі конфлікту чи непокори місцевих органів влади центральна влада може застосовувати санкції, включаючи відміну субсидій, розпуск місцевого органу влади, передача функцій "неслухняного" муніципалітету урядовому представнику. Можливість розпуску місцевих органів передбачена законодавством Франції, Італії, Японії.
Досить по-різному вирішується проблема утворення представницьких органів на субдержавних рівнях. Так, у Франції склалася п'ятиланкова система регіонального управління.
Низовою ланкою французького адміністративно-територіального устрою є комуна (37 тис.) Члени комуни обирають муніципальну раду. Муніципальна рада обирає мера, який є представником виконавчої структури.
Наступною ланкою є кантон - об'єднання декількох комун. Кантон є виборчим округом. Своїх органів самоврядування кантон не створює, тут лише є ряд посадових осіб, яких мати в кожній комуні недоцільно (нотаріус, суддя, дільниця жандармерії тощо).
Далі йде округ. Він налічує від 100 до 150 комун. Округ очолює субпрефект - особа, яка не обирається, а призначається урядом. Відповідно, він має статус державного службовця
Четверта ланка - департамент, який налічує біля 400 комун. Департамент має представницький орган - генеральна рада: від кожного кантону обирається один генеральний радник. Генеральну раду очолює префект, який призначається урядом.
Найбільша адміністративно-територіальна одиниця Франції - регіон. Регіон очолює префект регіону - префект найбільшого департаменту, адміністративний центр якого є адміністративним центром регіону. В регіоні утворюється регіональна рада шляхом багатоступеневих виборів.
Французька система є класичним прикладом системи регіонального управління, де одночасно існують і представницькі органи і такі, що призначаються державною владою.
Світові інтеграційні та глобалізаційні процеси викликають необхідність аналізу окремих правових явищ та інституцій, особливу увагу серед яких привертає інститут національної держави.
Національна держава — держава, утворена нацією, яка компактно проживає на певній території, здійснює своє право на економічне та політичне самовизначення, створює сприятливі умови для народу країни незалежно від національної приналежності. Таке уявлення про національну державу поширене у країнах колишнього СРСР, Східної та Південно-Східної Європи. У деяких державах (Естонія, Латвія) воно набуває статусу офіційної доктрини. Однак у багатонаціональних країнах воно буде прогресивним лише при врахуванні реального стану міжнаціональних відносин та інтересів національних меншин [1]. Такий формат національної держави піддається переосмисленню у звя´зку з сучасними світовими глобалізаційними процесами.
Глобалізація (від англ. global — світовий, всесвітній) — загальноцивілізаційний процес, який справляє величезний вплив на політичні та інші сфери людського буття. Вищеназваний термін у 60-х роках XX ст. запровадили в науку відомі теоретики Римського клубу Е. Ласло, Д. Медоуз, М. Мисарович, А. Леччет та ін.
Процес глобалізації сприяє взаємозв´язку всіх країн і етнонаціональних спільнот, «спресовує» світ у єдине ціле, впливає на континенти і цивілізації [2].
Основні шляхи і перспективи подальшого розвитку держави виявляються в трьох різновидах теорії глобалізації:
— мондіалізм (І. Кант, О. Богданов та ін.) — передбачає злиття усіх держав та народів у єдине планетарне утворення із встановленням Світового уряду, знищенням расових, релігійних, етнічних, національних та культурних кордонів;
— «золотий мільярд» (Ж. Аталі, Г. Кісінджер та ін.) — сучасна європоцентристська версія концепції «богообраного народу», згідно з якою забезпечення існування на планеті може бути гарантованим лише для мільярду людей з найбільш розвинених країн, у той час, як усім іншим країнам пропонується бути сировинним придатком та постачальником дешевої робочої сили для обслуговування інтересів транснаціональних компаній. Згідно з цією теорією планета може загинути від екологічних перевантажень. Наслідком реалізації такої теорії стає світова диференціація на країни постіндустріального центру, індустріальної напівпериферії та аграрної периферії. Така світова диференціація сьогодні і є тією глобалізацією, проти якої діє антиглобалістський рух;
— теорія конвергенції (Гелбрейт, Р. Арон, П. Сорокін, А. Сахаров та ін.), згідно з якою в умовах науково-технічної революції втрачається відмінність між капіталізмом та соціалізмом, відбувається «обмін» (конвергенція) між державами, кожна з яких запозичує краще. Унаслідок цього відбувається зближення держав за їх сутністю, формами діяльності, організацією тощо. Це має призвести до того, що через деякий час відмінності втратяться і виникне «постіндустріальна держава» єдиного типу, яка буде державою «загального благоденства» [3].
Під впливом глобалізації відбуваються серйозні зміни у всій структурі суспільства і держави.
3 погляду глобалізму держава в новій реальності не буде більше домінуючою силою на світовій арені. Держави, з цієї точки зору, втрачають свою національну ідентичність. Відбувається ерозія внутрішнього суверенітету та обмеження національного (державного) суверенітету.
Як результат неоднозначного розуміння й тлумачення причин і наслідків глобалізаційних процесів виникло кілька теорій щодо обмеження державного суверенітету в умовах глобалізації. Одні з них обстоюють втрату суверенними державами своїх функцій щодо управління соціальними й політичними процесами як усередині країни, так і за її межами; згідно з іншими глобалізація не вносить якісно нових змін у сформовану міжнародну структуру, де суверенні держави, як і раніше, є головними акторами. При цьому по-різному оцінюються масштаби і характер явища «розмивання» суверенітету [4].
Глобалізація мультиплікує процеси державотворення, інтенсифікує збільшення кількості держав. Якщо після Другої світової війни в умовах, коли створювався сучасний правопорядок, у світі було всього 50 держав, то зараз в ООН представлені 190 (40 — не представлені). Побутує думка, що в XXI ст. великі національні держави зіткнуться зі зростаючою проблемою сепаратизму, перш за все, на національній основі. На обґрунтування цього вельми спірного твердження наводяться наступні аргументи: з офіційних 309 сухопутних кордонів 52 (17%) є спірними; з 425 морських меж 160 (38%) є предметом суперечки.
У епоху глобалізації збільшується кількість недержавних суб´єктів, які здійснюють функції, що раніше були сферою державної діяльності. У економічній сфері потужність транснаціональних корпорацій перевищує можливості урядів навіть середньорозвинутих країн. Виникає величезна кількість міжнародних неурядових організацій (МНО) — релігійних, правозахисних, благодійних, екологічних тощо, — які здійснюють вплив на громадську думку, на формування політики, на прийняття законів. Одночасно глобалізація вивела на авансцену загальнопланетарного масштабу нових суб´єктів, серед яких свою «нішу» зайняли терористичні організації.
Під впливом глобалізації відбувається зміна характеру і змісту державної діяльності. Держави дедалі більше займаються глобальними проблемами — злочинність, зміна клімату, «озонові діри», утворення пустель, викиди вуглекислого газу, епідемії, бідність [5].
Отже, в умовах глобалізації у сучасної держави не тільки модернізуються колишні, а й виникають нові функції.
У контексті основних тенденцій глобалізації і забезпечення сталого розвитку за національною державою все ж зберігаються центральні позиції і переваги у вирішенні таких завдань, як: а) національна безпека, включаючи боротьбу з міжнародним тероризмом, транскордонною злочинністю; б) надання соціальних послуг; в) регулювання ринку; г) контроль над видобутком природних ресурсів; ґ) регулювання міграції; д) вирішення міжетнічних проблем тощо. Стратегія національних держав у пошуках адекватних відповідей на виклики глобалізації ґрунтується на активній участі у регіональному й глобальному інтеграційних процесах. Ізоляціонізм та наступальний інтервенціонізм є помилковими векторами розвитку національних держав в умовах глобалізації[6].
Одним із важливих аспектів сучасної світової глобалізації є процеси універсалізації у сфері права і держави. Глобалізація істотно впливає на трансформацію, зміни і модернізацію державно-правових інститутів, норм і відносин навсесвітньому, макрорегіональному і внутрішньонаціональному рівнях, стимулює, прискорює і оновлює процеси універсалізації в сфері права, організації і функціонування держави. Сучасна глобалізація (включаючи і юридичну глобалізацію як її важливу складову частину) — при всіх особливостях її змісту, специфічних властивостях, характеристиках тощо — є певним новим ступенем у подальшій універсалізації всесвітньої історії людства і земної цивілізації [7].
У загальних тенденціях глобалізації спостерігаються поглиблення і розвиток державно-правової універсалізації на національному і міжнародному рівнях, що відображається у процесах сучасної регіональної інтеграції держав у різних частинах світу.
Прикладом такої інтеграції держав виступає ЄС. Досвід змін у зовнішньополітичній діяльності країн—членів ЄС свідчить, що результатами реалізації загальноєвропейського інтеграційного процесу виступили: у політичній сфері — інституціоналізація структур управління й закріплення їх повноважень у базових угодах, формалізація рівнів співробітництва, формування механізму спільних політик; у соціально-економічній сфері — реалізація завдань інтеграційного процесу: спільний ринок, економіко-валютний союз, правове закріплення галузевого співробітництва; у сфері забезпечення прав людини—започаткування інституту громадянства ЄС, прийняття Хартії ЄС про основні права тощо; у сфері охорони правопорядку — встановлення в нормах права ЄС загальних принципів і стандартів кримінальної відповідальності за певні порушення (торгівля людьми, тероризм, запровадження європейського ордера на арешт тощо). Серед результатів слід також враховувати той факт, що в межах ЄС наднаціональні структури від координації політики співробітництва, суто економічних проблем, вирішення завдань політики «вирівнювання» показників економічно-соціального розвитку перейшли до формування європейської політики, перш за все в рамках Спільної зовнішньої політики і політики безпеки [8].
Однорідність, стандартизація і тотальна уніфікація є для національної держави ще одним викликом. На думку Е. Сміта, це призводить до навмисного «очорніння» культур і звичаїв всіх груп, окрім домінуючого «громадянського суспільства», що є причиною для виникнення кризи національної держави в умовах світової інтеграції та глобалізації [9].
Інтеграція й роздробленість, глобалізація й територіалізація — це взаємодоповнюючі процеси. Це дві сторони одного процесу: процесу перерозподілу суверенітету, влади й свободи дій у світовому масштабі, каталізатором (але жодною мірою не причиною) якого став радикальний стрибок у розвитку технологій, пов´язаних зі швидкістю [10].
Глобалізація є продуктом людської цивілізації, певним етапом її розвитку, коли державні кордони окремих країн стали затісними для розвитку їх національних економік, а переплетіння економічних зв´язків між економічними суб´єктами різної національної приналежності призвело до утворення глобальних (світових) ринків і виявило високий ступінь взаємної політичної та економічної залежності багатьох країн. Глобалізація є надзвичайно комплексним багатогранним явищем, яке, без перебільшення, визначає обличчя сучасного світу. Держави і нації, корпорації та особи кожного дня користуються плодами глобалізації та змушені сплачувати за це відповідну ціну — виклики глобалізації стають дедалі гострішими, а на пошук адекватних рішень відводиться дедалі менше часу.
Сьогодні Україна, як і багато інших країн так званого «третього світу», стоїть перед нелегким вибором: прийняти виклики глобалізації і включитися у жорстку конкуренцію на світових ринках, чи заховатися на периферії глобалізаційних процесів, обмежити доступ іноземних товарів та капіталу на внутрішній ринок та будувати капіталізм «по-українськи» [11].
Що стосується процесу інтеграції України у світову епоху глобалізації, то необхідно зазначити основні, на наш погляд, аспекти які перешкоджають його ефективному здійсненню: низький рівень технологічного розвитку; розшарування суспільства; відсутність чітко визначеної внутрішньої та зовнішньої політики держави; корупція в органах державної влади внаслідок її поєднання з інтересами власності та бізнесу.
Тому основою входження України у світову глобалізаційну систему має бути чітко вироблена та впроваджена в життяза допомогою правових засобів стратегія розвитку національної держави з вимогою дотримання основних прав людини.
Отже, глобалізація — це незворотний процес, що супроводжується суттєвими впливами на всі сфери життєдіяльності людини і суспільства, в тому числі й на національну державу.
Глобалізація є серйозним викликом для національної держави, що ставить під сумнів питання суверенітету та здійснення її основних завдань і функцій.
Проте вести мову про послаблення ролі національної держави, а тим більше про її відмирання поки ще зарано. Національна держава і глобалізація є об´єктивно-сумісними явищами. Глобалізація не ліквідовує національну державу, а сприяє оптимізації обсягу та надає нової якості тим завданням і функціям, які стоять перед нею. Вона ставить перед державою набагато вищі вимоги, що диктуються інтересами соціально-економічного розвитку, стабільності, підтримки миру і безпеки. Разом із тим, без активної ролі національної держави глобалізаційні процеси можуть втратити свою динаміку та історичний сенс, оскільки основою прогресу розвитку глобалізації є національні держави. Відповіддю на виклики глобалізації стає консолідація та інтеграція держав, їх активна участь у вирішенні глобальних проблем.
Державне управління регіональним розвитком України на сьогодні потребує модернізації шляхом створення міцних горизонтальних зв’язків між регіонами та місцевими громадами. Йдеться про практичну реалізацію в Україні нової регіональної політики, що передбачає новий формат відносин регіонів з державою, нові важелі та механізми впливу на регіональну політику, які ґрунтуються на зростанні ініціативи та посиленні відповідальності регіональної влади. Ці акценти визначені на засіданні Ради регіонів від 21 лютого 2012 року, що пройшла під головуванням Президента України В. Януковича[1]. Важливою складовою практичного втілення вказаних акцентів є інституційно-правове забезпечення реформування державного управління регіональним розвитком.
Комплексна характеристика проблеми
Серед характерних недоліків інституційно-правового забезпечення державного управління регіональним розвитком виділяються:
1. Недосконалість законодавчого підґрунтя регіонального розвитку, що створює реальні перепони для формування стратегічних орієнтирів регіонального розвитку.
1.1. Неузгодженість в інституційно-правовому плані сучасного регіонального розвитку держави з європейськими принципами регіональної демократії, визначеними, зокрема, Європейською хартією місцевого самоврядування, ратифікованою Україною у 1997 році без застережень (далі - Хартія).
Загальна модель організації влади на регіональному рівні, унормована у Конституції України, втілюючи певні європейські засади регіонального самоуправління (статті 5 та 132), все ж не повною мірою відповідає вказаним вище принципам та Хартії. Основними серед таких невідповідностей є наступні:
- регіональний рівень (область, район) перебуває у віданні центральної ланки державного управління, оскільки у Конституції України а, відтак, і у законодавстві загалом, відсутнє положення щодо наявності виконавчого органу у районній та обласній радах;
- не визначено статус правосуб’єктності регіонів, представництво їхніх власних (локальних) інтересів, статус регіонального самоврядування, що підтверджується редакцією частини четвертої статті 140 Конституції України, в якій зазначено, що обласні ради (як і районні) – це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, а не областей та/або районів. У свою чергу, ця перешкода стає на шляху унормування принципу субсидіарності на регіональному рівні;
- законодавчо не унормовано поняття «регіон», не визначено його співвідношення із значеннями конституційних понять «область» та «адміністративно-територіальна одиниця». Так, стаття 132 Конституції України серед кола базових принципів формування територіального устрою встановлює і такий як збалансованість і соціально-економічний розвиток регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. При цьому сутність поняття «регіон» у Конституції України не визначена. Натомість частина друга статті 133 Конституції України містить вичерпний перелік адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу України, проте без визначення їх правового статусу.
- законодавчо не визначеною залишається територіальна сфера впливу місцевого самоврядування, оскільки в Україні і досі законодавчо не встановлені просторові межі територіальної громади, що, у свою чергу, створює проблеми для визначення територіальних кордонів регіонального рівня. При цьому, положення статті 5 Хартії передбачають наявність територіальних кордонів органів місцевого самоврядування;
- не унормовано питання проведення незалежного зовнішнього аудиту місцевих бюджетів відповідно до вимог статті 18 Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, прийнятою INTOSAI (Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю), членом якої з 1998 року є Рахункова палата України. Відповідно до вказаної норми здійснення зовнішнього аудиту ефективності державних фінансів і ефективності органів державної влади і місцевого самоврядування є виключно прерогативою вищого органу контролю державних фінансів. Можливість адміністративного контролю за виконанням місцевих бюджетів у частині делегованих повноважень з боку вищого органу державного контролю не виключається у статті 8 Хартії. Проте в Україні діяльність Рахункової палати передбачає контроль лише за використанням коштів Державного бюджету України (стаття 98 Конституції України).
1.2. Недосконалість правового урегулювання відносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, до кола яких, на нашу думку, входять:
- відсутність оптимального розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, особливо на районному та обласному рівнях, хоча вимога такої децентралізації випливає з Хартії, згідно з якою основні повноваження органів місцевого самоврядування повинні встановлюватися конституцією або законом;
- відсутність законодавчо унормованого поняття «делеговані повноваження», що перешкоджає якісному розподілу між власними повноваженнями органів місцевого самоврядування та тими, що делегуються державою. Наявність цієї перепони зумовлює неналежне законодавче забезпечення виконання обов’язків держави щодо фінансування органів місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень;
- неврегульованість питання організації діяльності територіальних громад, функціонування органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується управління комунальною власністю, землекористування, різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань і функцій місцевого самоврядування (у тому числі – їх нормотворчої ініціативи, статутного права), взаємовідносин органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, форм взаємодії територіальних громад, їхнього співробітництва при реалізації спільних проектів. Як свідчить європейський досвід, фундаментом місцевого самоврядування є володіння власним бюджетом і власними доходами в обсязі, які покривають видатки на рівні понад 50 %[2];
- непередбаченість у межах національної судової системи права мешканців територіальних громад самостійно виступати суб’єктом конституційного подання: чинне законодавство встановлює, що лише органи місцевого самоврядування є суб’єктами права на конституційне подання з питань надання висновків Конституційним Судом України (абзац 5 статті 41 Закону України «Про Конституційний Суд України»)[3].
1.3. Відсутність цілісно врегульованих на рівні Закону України засад державної регіональної політики. Питання регіонального розвитку на сьогодні регулюється більш ніж 20 Законами України, 5 рішеннями Конституційного Суду України, низкою указів Президента України, рішень Уряду України та актів центральних органів виконавчої влади.
1.4. Відсутність Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій» та низки пов’язаних з ним законодавчих актів (наприклад, Закону України «Про місто-герой Севастополь»); незавершеність адміністративно-територіальної реформи в Україні. По суті, регіональне самоврядування залишається без своєї системи виконавчих органів, що прямо суперечить Хартії.
2. Недосконалість розвитку міжрегіональної співпраці та кооперації і потреба віднайдення нових інституційних інструментів для цих процесів. Така вимога висувається відповідно до одного із основних принципів внутрішньої політики держави, визначеного як забезпечення балансу загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів (частина друга статті 2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»).
3. Недостатня розбудова у регіонах інноваційної інфраструктури, насамперед, науково-технічної, вагомою перешкодою для чого стає відсутність відповідного законодавчого підґрунтя. У світовій практиці найпривабливішою формою розвитку такої інфраструктури визнано формування кластерних утворень (виробничий комплекс яких є інноваційно зорієнтованим). У вітчизняному законодавстві правовий режим кластеру, кластерних утворень (об’єднань) і досі не визначений. Проте слід відмітити, що в більшості регіонів України вже почалося формування інноваційних кластерів з широкими можливостями.
Довідково. Наприклад, Стратегією економічного та соціального розвитку Одеської області до 2020 року, затвердженою рішенням обласної ради від 28 жовтня 2011 р. № 272 VI, віддано перевагу модернізаційному сценарію регіону, який базується на ефективному використанні існуючого в області ресурсного потенціалу на принципах інтенсивного типу економічного зростання і передбачає реалізацію кроків, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності економіки області у результаті об’єднаних зусиль органів державного управління, бізнесу і громад. Обраний регіоном сценарій розвитку передбачає перетворення Одещини на «технологічний буксир» для інших прилеглих регіонів, оскільки така модель розвитку мусить стати каталізатором створення високотехнологічних кластерів, які, у свою чергу, мають тенденцію до формування своїх ареалів, що спричинює появу масштабного мультиплікативного ефекту. У цьому контексті слід відмітити, що минулий рік у Одеській області позначений унормуванням інституційно-правових основ функціонування транспортного кластеру (рішення Одеської обласної ради від 26 серпня 2011 р. № 212-VI[7]).
4. Відсутність чіткого законодавчого визначення ієрархії документів стратегічного планування у сфері державного управління.
Проблема поліпшення управління державними фінансами була відмічена в Указі Президента України 2011 року і мала б бути вирішена у розробці і прийнятті Закону України «Про державне стратегічне планування»[8]. Існуюча система прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України потребує вдосконалення шляхом впровадження програмно-цільового методу в практику діяльності центральних органів виконавчої влади; розробки документів стратегічного планування, які відповідатимуть сучасним вимогам розвитку країни; використання формалізованого стандарту структури та порядку розроблення документів з питань економічної політики тощо.
5. Розпорошеність державної політики регіонального розвитку на інституційному рівні.
Питаннями державної політики регіонального розвитку опікуються три міністерства України – Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Міністерство економічного розвитку і торгівлі та Міністерство фінансів. Так, безпосередній вплив Мінфіну України на політику регіонального розвитку здійснюється, зокрема, у межах проведення оцінки фінансового забезпечення проектів угод щодо регіонального розвитку та державних програм соціально-економічного розвитку територій (підпункт 44 пункту 4 Положення про Міністерство фінансів України»[9]). Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної регіональної політики є Мінекономрозвитку України (абзац другий пункту 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України[10]). При цьому Мінрегіон України, попри чітке визначення у своїй назві словосполучення «регіональний розвиток», серед основних завдань має формувати та забезпечувати реалізацію державної політики у таких сферах, як: удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування (пункт 3 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України[11]).
У контексті цієї проблеми варто відмітити також і відсутність у державі органу, до кола завдань якого входили б питання координації міжрегіонального співробітництва.
6. Обмеженість фінансових ресурсів для вирішення проблем регіонального розвитку, недосконалість правового забезпечення консолідації фінансового ресурсу для потреб регіонального розвитку – як внутрішнього (державного та місцевого), так і зовнішнього (Структурних фондів ЄС, інших міжнародних джерел). Існуюча модель Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) частково вирішує проблему консолідації фінансового ресурсу для потреб регіонального розвитку (тільки на рівні Державного бюджету)[12]. Окрім того, існує ризик не наповнення ДФРР у 2012 році, оскільки законодавчо визначено, що його формування залежить від надходжень від приватизації державного майна понад встановлені обсяги (пункт 5 статті 7, пункт 47 статті 9 Закону України «Про державний бюджет України на 2012 рік»).
Довідково. ДФРР на сьогодні існує як бюджетна програма з визначеним мінімальним рівнем – 1 % загального фонду бюджету (у Державному бюджеті 2012 року ця цифра складає 1 млрд 141 млн 450 тис. грн і, з огляду на законодавчі вимоги щодо набрання чинності законів, що впливають на показники бюджету (частина третя статті 27 Бюджетного кодексу України[13]), планується її розподіл у цьому році за відповідним рішенням Кабінету Міністрів України у такому ключі: 70 % − відповідно до чисельності населення регіону, 30 % - на вирішення специфічних проблем регіону за поданням місцевих органів влади).
Інакше кажучи, ця модель не вирішує проблему консолідації фінансового ресурсу у диверсифікованій структурі фінансового забезпечення реалізації регіональної політики загалом, оскільки згідно з частиною першою статті 12 Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів», фінансування стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій здійснюється не тільки за рахунок коштів, передбачених на цю мету в законах України про Державний бюджет України, а й за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел відповідно до законодавства. При цьому у законодавстві наявна також проблема недосконалості норм, що регулюють питання міжнародної технічної допомоги[14].
7. Невизначеність правового режиму комунальної власності.
У міжнародній практиці продаж комунального майна обмежений, а найбільш поширений режим щодо такого майна – довгострокова оренда (зокрема, земельних ділянок). В Україні продаж комунального майна складає дохідну частину місцевих бюджетів (стаття 71 Бюджетного кодексу України); легальне проведення земельних торгів унеможливлене через відсутність закону, що регламентує порядок їх проведення.
8. Відсутність стабільності законодавства, що унормовує інвестиційне середовище та інвестиційну привабливість регіональної економіки для реалізації інноваційних проектів. Проте така стабільність є запорукою економічного розвитку регіонів, які у такий спосіб отримують реальне джерело фінансових надходжень. Цей потенціал не використовується на повну потужність, прикладом чому − ситуація зі зниженням довіри інвесторів до технологічних парків України внаслідок втрати податкових, митних та інших пільг після прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України» від 25 березня 2005 р. № 2505-IV.
9. Соціальна сфера вітчизняного місцевого самоврядування (як на локальному, так і регіональному рівнях) не використовує у повній мірі сучасні надбання світової практики у питаннях забезпечення власної економічної спроможності.
Сучасні економічні умови регіонального розвитку у соціальній сфері (зокрема, обмеженість можливостей державної фінансової підтримки медицини, освіти, культури та посилення конкуренції на ринках означених послуг) обумовлюють потребу та можливості диверсифікації джерел фінансування цієї сфери, у тому числі – шляхом підтримки спроможностей місцевої влади до віднайдення «прихованих» резервів.
Прикладом цьому - ситуація з ендавментами – одним із ключових механізмів благодійницької допомоги, який широко використовується у світовій практиці. Проте практика використання потенціалу ендавментів в Україні не поширена, хоча необхідність розвитку цього інституту як можливості, зокрема, навчальних закладів залучати додаткові кошти передбачена політичними орієнтирами розвитку держави[15] і визначена як один з інструментів Стратегії розбудови громадського суспільства[16].
Нині заклади соціальної сфери зазвичай не користуються цим інструментом, зокрема і через те, що механізм його реалізації пов’язаний з участю фінансової (банківської або небанківської) установи. Чинне вітчизняне законодавство під «ендавментом» розуміє суму коштів або цінних паперів, які вносяться благодійником у банк або небанківську фінансову установу, завдяки чому набувач благодійної допомоги отримує право на використання процентів або дивідендів, нарахованих на суму такого ендавменту. При цьому такий набувач не має права витрачати або відчужувати основну суму такого ендавменту без згоди благодійника (п. 170.7.5 Податкового кодексу України).
Орієнтири удосконалення інституційно-правового забезпечення реформування державного управління регіональним розвитком
Для ефективного використання потенціалу інституційно-правового забезпечення реформування державного управління регіональним розвитком першочергового значення набуває комплексне вирішення наступних завдань:
1. Удосконалення законодавчих засад регіонального розвитку держави шляхом:
- модернізації конституційних засад регіонального розвитку держави як основи формування стратегічно орієнтованої державної політики у напрямку приведення загальної моделі організації влади на регіональному рівні, унормованої у Конституції України, до європейських принципів регіональної демократії та Європейської хартії місцевого самоврядування. Це має бути забезпечено у результаті узгодженої роботи усього суспільства – влади, бізнесу, громадськості і втілено у роботі Конституційної Асамблеї;
- унормування на рівні Закону України засад державної регіональної політики;
- чіткого законодавчого врегулювання суперечливих питань відносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (зокрема, відсутності оптимального розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування), удосконалення функціонування територіальних громад (наприклад, у таких питаннях як управління комунальною власністю, розвиток різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань і функцій місцевого самоврядування, розбудова взаємодії територіальних громад при реалізації спільних проектів тощо);
- законодавчого оформлення системи адміністративно-територіального устрою, базування її на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних (управлінських) і соціальних послуг споживачам цих послуг (відповідно до статті 4 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»).
2. Інституційно-правове забезпечення розвитку міжрегіональної співпраці та кооперації шляхом законодавчого розширення повноважень місцевих органів влади (як виконавчої, так і самоврядної) щодо завдань регіонального та/або місцевого розвитку, спільних з сусідніми регіонами, а також регіонами сусідніх держав (у рамках транскордонного співробітництва). Вирішенню означеної проблеми слугуватиме і прийняття Закону України про фінансово-організаційну кооперацію на місцевому рівні щодо створення стимулів та механізмів об'єднання фінансових та інших ресурсів різних місцевих бюджетів з метою розв’язання спільних проблем соціально-економічного розвитку територій, розробка якого передбачена у Національному плані дій на 2012 рік щодо впровадження програми економічних реформ на 2010 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».
3. Використання потенціалу вітчизняних інноваційних інститутів для організації інноваційної інфраструктури у регіонах. У цьому контексті інституційно-правовим підходом є законодавче визначення поняття, а також процедури формування і функціонування кластерів. Окрім того, варто звернути увагу на наукові розробки діючих в Україні інноваційних центрів, планувати створення виробничих полігонів для нової економічної політики (технопарки, європейська модель Science Cities (наукогради) тощо).
4. Чітке законодавче визначення ієрархії документів стратегічного планування, що потребує прийняття Закону України «Про державне стратегічне планування». Проект Закону України «Про державне стратегічне планування» (реєстр. № 9407 від 03 листопада 2011 р., суб’єкт законодавчої ініціативи – Кабінет Міністрів України) передано на повторне друге читання 22 грудня 2011 р.[17]).
Важливою у цьому контексті є передбачена Національним планом на 2012 рік розробка проекту інноваційної стратегії України на 10-річний період[18], у якій має знайти своє відображення і відповідне оновлення Державної стратегії регіонального розвитку.
5. Вирішення проблеми розпорошеності державної політики регіонального розвитку шляхом нормативного визначення єдиного органу щодо формування і реалізації державної регіональної політики. Цей орган міг би опікуватися також питаннями координації міжрегіонального та транскордонного співробітництва.
6. Удосконалення правового забезпечення консолідації фінансових ресурсів для потреб регіонального розвитку шляхом визначення на рівні держави спеціальної національної інституції, спроможної адмініструвати великі за обсягом кошти міжнародної допомоги. Окрім того, інтереси України зумовлюють потребу удосконалення законодавства в частині отримання міжнародної технічної допомоги.
По суті, йдеться про запровадження державно-регіонального партнерства, суб’єктами якого, з одного боку, є держава, а з іншого – регіон у особі органів влади (муніципальної та державної), представники бізнесу та громадянського суспільства.
Інституційно-правовим шляхом реалізації такого партнерства є, зокрема, визначення правового статусу Державного фонду регіонального розвитку як єдиного джерела консолідації та координації фінансових ресурсів для досягнення довгострокових цілей держави у сфері регіональної політики.
7. Досягнення законодавчої визначеності у питаннях правового режиму комунальної власності шляхом прийняття відповідного Закону України.
8. Відродження практики визначення територій пріоритетного розвитку і передбачення законодавчих гарантій для інвесторів для праці на таких територіях.
9. Законодавче забезпечення диверсифікації джерел фінансування соціальних сфер – медицини, освіти, культури шляхом унормування залучення до цього процесу благодійницької допомоги та її ключового механізму – ендавменту.
Ендавмент є, по суті, практичною реалізацією механізму державно-приватного партнерства та свідченням соціальної відповідальності бізнесу.
Довідково. У Росії, де ендавмент-фонди набули широкої підтримки завдяки прийняттю Закону РФ «Про порядок формування і використання цільового капіталу некомерційних організацій» (2006 рік), відомі політичні діячі і бізнесмени беруть активну участь у їх створенні. Так, Фонд цільового капіталу Південного Федерального Університету першим своїм внеском мав 1000 рублів від Президента Російської Федерації Д. Мєдвєдєва[19], а перший консолідований внесок у розмірі 5 млн доларів США у створення ендавмент-фонду Фінансової академії при Уряді Росії зробив відомий бізнесмен М. Прохоров[20]. Нині вирішується питання щодо створення ендавмент-фонду Ермітажу, перший внесок до цільового капіталу якого у розмірі 5 млн доларів зробила інша відома постать російського бізнесу та політики – В. Потанін[21].
Рекомендації
Для досягнення цілей ефективного державного управління регіональним розвитком необхідно здійснити удосконалення його інституційно-правового забезпечення шляхом реалізації наступних заходів:
1. Оновлення конституційної моделі організації влади на регіональному рівні відповідно до європейських принципів регіональної демократії та Європейської хартії місцевого самоврядування.
2. Розробити та/або прийняти такі законодавчі акти:
- Закон України «Про засади державної регіональної політики», у нормах якого має бути закладене підґрунтя імплементації українського та європейського законодавства щодо реалізації державної регіональної політики;
- оновлену редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (зокрема, в частині розширення повноважень місцевих органів влади (як виконавчої, так і самоврядної) у питаннях вирішення завдань регіонального та/або місцевого розвитку, розв’язання проблем, спільних з сусідніми регіонами, а також регіонами сусідніх держав (у рамках транскордонного співробітництва);
- Закон України «Про Державний фонд регіонального розвитку» з унормуванням статусу цього фонду як єдиного джерела консолідації та координації фінансових ресурсів з усіх джерел, визначених законодавством, для досягнення довгострокових цілей держави у сфері регіональної політики;
- Закон України про фінансово-організаційну кооперацію на місцевому рівні, що дозволить підвищити ефективність фінансового та ресурсного забезпечення громад в частині створення стимулів та механізмів об’єднання фінансових та інших ресурсів місцевих бюджетів з метою розв’язання спільних проблем соціально-економічного розвитку територій;
- Зміни до Господарського кодексу України в частині визначення «кластеру» як одного із спеціальних видів господарювання на регіональному рівні, у т.ч. шляхом визначення правового режиму поняття «кластер», унормування процедури створення та стимулювання інноваційної діяльності у межах кластерів, визначення ролі кластерів як дієвих інструментів реалізації проектів міжрегіональної кооперації та інтеграції (у т.ч. у сфері імпортозаміщення), передбачення можливості формування кластерних об’єднань (наукоградів, технополісів, центрів знань, бізнес-інкубаторів тощо);
- Закон України «Про державне стратегічне планування» з чітким визначенням ієрархії документів стратегічного планування, на його основі − прийняти Інноваційну стратегію України на 10-річний період;
- Закон України «Про міжнародну технічну допомогу», норми якого мають закріпити на законодавчому рівні механізм залучення іноземної фінансової допомоги, зокрема, на потреби регіонального розвитку;
- Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій» та Закон України «Про статус міста Севастополь» як базові юридичні акти забезпечення адміністративної реформи в Україні;
- Закон України «Про комунальну власність», норми якого мають визначити правовий режим цієї форми власності, забезпечуючи у такий спосіб економічну спроможність регіонального та/або місцевого самоврядування;
- Закон України «Про території пріоритетного розвитку», положення якого мають унормовувати порядок визначення, правові та економічні основи статусу і функціонування територій пріоритетного розвитку; забезпечити впровадження на цих територіях спеціального режиму інвестиційної діяльності, сприяти формуванню «точок зростання» та «ареалів розвитку» (у т.ч. йдеться як про «точкові» інвестиційні проекти, так і про розвиток регіональних (міжрегіональних) кластерів); запровадити дієві стимули щодо створення (та збереження) на територіях пріоритетного розвитку нових робочих місць; визначати загальні правила регулювання економічних відносин суб’єктів економічної діяльності на територіях пріоритетного розвитку; гарантувати стабільність інституційно-правового забезпечення та державну підтримку місцевої економічної ініціативи на територіях пріоритетного розвитку;
- зміни до Закону України «Про благодійництво та благодійну допомогу» та Закон України «Про ендавмент» з відповідним оновленням чинного законодавства у напрямку поширення практики залучення коштів юридичних та фізичних осіб на потреби благодійництва, благодійної (та адресної соціальної) допомоги як на загальнонаціональному, так і на регіональному рівні; імплементації кращих європейських та світових юридичних практик вирішення системних проблем у цій сфері до вітчизняного законодавства щодо благодійництва та благодійної допомоги (у т.ч. шляхом визначення місця та ролі інституту «ендавмент» у нормативно-правових актах, що регламентують питання державного управління регіональним розвитком).
3. На рівні Кабінету Міністрів України доцільними є:
- розробка і прийняття нормативно-правового акту про впровадження кластерної моделі підвищення конкурентоспроможності економіки України;
-сприяння зміцненню і розвитку інноваційного компоненту розвитку регіонів (зокрема, кластерного підходу) при реалізації програм державно-приватного партнерства, розробці і укладенні Угод регіонального розвитку та розподілі коштів Державного фонду регіонального розвитку;
- розробка методичних засад взаємодії з українською діаспорою в питаннях інтернаціоналізації діяльності українських кластерів;
- впровадження у освітніх програмах вищих учбових закладах України (у тому числі – з питань перепідготовки фахівців органів місцевого самоврядування і державного управління) спеціальних курсів щодо розбудови мережевих структур організації виробництва і праці;
- удосконалення механізмів взаємодії інститутів влади і громадянського суспільства при аналізі процесів регіонального розвитку та визначенні шляхів та стратегічних орієнтирів їх оптимізації.
Динамічність об'єктів управління зумовлює необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Разом з тим, побудова демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення співпраці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади і суб'єктами господарювання.
Реформування організаційних структур державного управління здійснюється у процесі реалізації адміністративної реформи в Україні. Адміністративна реформа в Україні перш за все має забезпечити проведення економічних та соціальних змін, поновити та посилити престиж держави в суспільстві.
Адміністративна реформа має спиратися на систему соціально орієнтованих ринкових перетворень в економіці Україні, що покликані забезпечити:
• здатність економічного механізму задовольняти на визначеному рівні потреби населення і держави;
• конкурентоспроможність національної економіки у світовій системі господарювання;
• подолання дестабілізуючої дії чинників, що створюють загрозу національній безпеці країни;
• незалежність економічної системи від зовнішніх ресурсів;
• розвиток економічної системи, здатної забезпечити сучасний добробут населення країни.
Держава має забезпечити ефективну роботу всіх без винятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через запровадження механізмів, що забезпечать зацікавленість всіх виконавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.
Державна політика щодо удосконалення адміністративної системи та розвитку державної служби має зумовлюватися стабільною політикою економічного та соціального розвитку країни, мати стратегічний, тобто розрахований на довгий період часу, і науково обґрунтований характер, забезпечуватися соціальною (тобто більшості населення) та політичною (тобто більшості суб'єктів політичної системи) підтримкою. Довгострокова прогностична складова економічної та соціальної політики має виступати передумовою розробки пропозицій щодо вдосконалення державної служби. В іншому випадку державна служба буде неспроможною забезпечувати фахову підготовку та підбір фахівців, здатних підтримати та запровадити нові програми соціально-економічного реформування.
Отже, адміністративну реформу можна визначити як неперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.
Адміністративна реформа має на меті проведення динамічних змін у системі органів державної влади, її структурі та структурі самих органів, впровадження цілеорієнтованих програмних методів управління, оптимізації сукупності та структури владних повноважень, виведення з повноважень органів державної влади функцій, що можуть бути делеговані недержавним інституціям зі збереженням опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів та достатнього контролю.
Відповідно, адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної та контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.
Для державного управління, як уже вказувалося, системне представлення його компонентів, елементів і їх взаємозв'язків має принципове теоретичне і методологічне значення.
Слід виділити три логічні схеми, через які розкриваються різні аспекти системи державного управління.
Перш за все мається на увазі взаємозв'язок державного управління (держави) із суспільною системою (об'єктами управління). Суб'єкт державного управління може ефективно функціонувати тільки за наявності зворотного зв'язку з об'єктами управління, утворюючи з ними дієву систему державного управління.
Призначенням останньої є обов'язкове охоплення:
а) організації і функціонування суб'єкта управління — управляючої системи;
б) структури взаємозв'язків управляючої системи з суспільною системою — об'єктами, управління;
в) компонентів суспільної системи або їх окремих проявів, які створюють у взаємозв'язку структуру системи і безпосередньо сприймають і реагують на державно-управлінські впливи.
Формування результативних і ефективних управляючих впливів здійснюється за участю об'єктів управління чи регулювання. Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено основні положення щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України очолює систему органів виконавчої влади і має бути центром державного управління.
Основними напрямами його діяльності, що мають посилюватися та удосконалюватися у процесі проведення адміністративної реформи, є такі.
1. Вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства.
2. Розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України.
3. Ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням.
4. Спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг1.
Доцільно зазначити, що перший та другий напрями відповідають суті політичного аспекту державного управління, третій та четвертий — адміністративному. Важливим положенням, що проголошувала Концепція, є забезпечення прямого або опосередкованого підпорядкування всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів України. Згідно з цим у межах конституційно визначеного статусу Кабінету Міністрів його повноваження мають поширюватися на всі ланки системи органів виконавчої влади. Правовий статус центральних (ЦОВВ) і місцевих органів виконавчої влади та їх взаємовідносини з урядом мають регулюватися законами, що визначають повноваження і порядок діяльності цих органів.
Зважаючи на те, що згідно з Конституцією Президент України має значні повноваження щодо виконавчої влади, актами Президента України згідно з п. 10 статті 116 Конституції України можуть визначатися конкретні функції уряду, а згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України можуть також вирішуватись інші питання щодо пріоритетів у діяльності Кабінету Міністрів України. Ключовими серед них є повноваження з питань формування та зміни персонального складу Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших ЦОВВ, призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів, а також скасування актів уряду.
7. Права Кабінету Міністрів України, визначені концепцією адміністративної реформи
Концепція визначила також додаткові права Кабінету Міністрів України, що мають сприяти підвищенню ефективності реалізації його функцій:
— скасовування повністю чи в окремій частині актів центральних і місцевих органів виконавчої влади (можливість надання цього повноваження шляхом прийняття відповідного закону передбачено частиною другою ст. 120 Конституції України);
— погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем'єр-міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;
— призначення на посади та звільнення з посад усіх заступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.
Останнє не знайшло свого втілення з причини невідповідності положенням Конституції щодо призначення та звільнення керівників центральних органів виконавчої влади.
Концепція також передбачала впровадження заходів з підвищення ролі Кабінету Міністрів України в законодавчому процесі. Вони охоплювали:
— проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;
— звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;— звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.
З часу затвердження основних положень Концепції Указом Президента України багато з них реалізовані відповідними нормативними актами та мають знайти законодавче закріплення в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».
Значну увагу Концепція приділяла питанням перегляду функцій та організації діяльності Кабінету Міністрів. Зокрема, пропонувалося розмежувати:
1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду, і ті, що — шляхом опитування. До цих функцій, зокрема, належать:
— вироблення та здійснення політики уряду;
— прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;
— реалізація права законодавчої ініціативи;
— обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;
— заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;
2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. Виходячи зі стратегічного завдання діяльності Кабінету Міністрів, що полягає у виробленні та здійсненні політики уряду, до цих функцій належать:
— керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату;
— спрямування, координація і контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;
— ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів;
3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети.
Заснування урядових комітетів мало на меті:
а) зменшення навантаження на Прем'єр-міністра та Кабінет Міністрів у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів;
б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;
в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.
Основним призначенням цих комітетів є сприяння Прем'єр-міністрові у здійсненні ним координації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду, попереднього усунення розбіжностей та узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру, а також проектів законодавчих актів. Окремі комітети можуть створюватись як тимчасові. Як правило, урядові комітети мають очолюватися відповідними віце-прем'єр-міністрами. Членами цих комітетів є міністри, а за необхідності до складу комітетів можуть входити керівники інших ЦОВВ. Перелік урядових комітетів та їх склад затверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.
8.Функціональна модель діяльності Кабінету Міністрів України
Запровадження викладеної функціональної моделі діяльності Кабінету Міністрів України зумовило проведення заходів щодо поліпшення організації його роботи. Принципове значення має реалізація настанови, згідно з якою робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду. Це, зокрема, означає, що основну роботу з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів мають виконувати міністерства згідно з його рішенням або з рішеннями урядових комітетів, а також з власної ініціативи. Проекти законів, указів Президента і нормативно-правових актів Кабінету Міністрів готуються в міністерствах, інших ЦОВВ і надсилаються для розгляду Кабінетом Міністрів України або відповідним урядовим комітетом. Організацію їх експертизи, ознайомлення з ними інших зацікавлених органів виконавчої влади здійснює апарат Кабінету Міністрів.
Кардинальних змін потребували структура та організація апарату Кабінету Міністрів. Його завданнями мало стати експертне, інформаційно-аналітичне, правове, організаційне, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів як колегіального органу та урядових комітетів. Апарат Кабінету Міністрів України перетворено на Секретаріат Кабінету Міністрів.
Концепція адміністративної реформи підкреслювала, що Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує створення умов для колективної роботи Кабінету Міністрів у цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Секретаріат не дає доручень міністрам, і його робота не замінює діяльності міністрів як членів уряду. В напрямку реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з метою вдосконалення системи державного управління Указом Президента України за № 342 від 28 травня 2001 р. запроваджено посаду Державного секретаря Кабінету Міністрів України, який очолює Секретаріат Кабінету Міністрів.
Державний секретар забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України як колегіального органу, а також Прем'єр-міністра з керівництва роботою уряду. Державний секретар здійснює керівництво роботою апарату Кабінету Міністрів України безпосередньо, а також через своїх заступників і несе відповідальність за виконання покладених на апарат завдань і функцій, організовує його взаємодію із Секретаріатом Верховної Ради України, Адміністрацією Президента України у процесі поточної діяльності. Він бере участь у реалізації заходів щодо розвитку державного управління, вдосконалення організаційних структур виконавчої влади, координації, спрямовування та контролювання роботи керівного органу управління державною службою.
Реформування змісту та організації діяльності, а також структури Кабінету Міністрів України має супроводжуватися реформуванням системи та структури центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ). Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені ними територіальні підрозділи (органи). Реформування ЦОВВ тісно пов'язане, а в деяких випадках і зумовлене, запровадженням нових умов діяльності відповідних секторів або сфер економіки, проведенням інших реформ, зокрема приватизацією, корпоратизацією залишених у власності держави підприємств, установ і організацій виробничої та соціальної сфери, переведенням на самоврядування підприємств державної форми власності, соціальної сфери.
Вихідними концептуальними засадами реформування ЦОВВ є визнання необхідності:
• врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів;
• переорієнтації діяльності цих органів з виключно адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права;
• збереження (за умови зменшення кількості або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ) за виконавчою владою достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання.
Майже чотирирічне проведення адміністративної реформи та необхідність запровадження сучасних методів суспільного управління вимагає суттєвого уточнення цільових засад реформування ЦОВВ, а саме:
• по-перше, реалізації конституційних вимог щодо забезпечення прав і свобод особи і громадянина в економічній, соціальній, духовній та політичній сферах життєдіяльності людини в умовах розбудови громадянського суспільства;
• по-друге, запровадження цілеорієнтованої програмної діяльності ЦОВВ, заснованої на довгостроковому, науково-обґрунтованому аналізі та діагностуванні досягнення цілей діяльності з забезпеченням обов'язкової прозорості діяльності та підтримки не тільки політичною опозицією, а й широкими верствами населення;
• по-третє, посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої та координуючої ролі ЦОВВ у формуванні необхідних умов розвитку суб'єктів господарювання всіх форм власності, де держава постає рівноправним, але не рівнозначним учасником суспільних відносин1.
Запровадження цих засад реформування ЦОВВ сприятиме:
— конкретизації цілей, завдань і функцій ЦОВВ, їх статусу, і як наслідок — оптимізації системи та структури ЦОВВ;
— забезпеченню провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері;
— підвищенню ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремленню статусу міністрів від статусу державних службовців;
— запровадженню нових методів і процедур, форм діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.
Тим самим буде зменшено негативний вплив на ефективність державного управління від:
— невизначеності в розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавчої влади;
— нечіткості у співпідпорядкованості ЦОВВ, дублюванні та суперечливості їх функцій і повноважень;
— невідповідності фактичної ролі окремих ланок їх формально продекларованому статусу як ЦОВВ;
— відсутності у Кабінету Міністрів достатніх засобів впливу на діяльність певної частини ЦОВВ;
— наявності майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого ЦОВВ.
У Річному посланні до Верховної Ради Президент України Л.Д. Кучма визначив як одне із важливих завдань адміністративної реформи — зміну організаційних структур самих міністерств, інших органів виконавчої влади. Йдеться перш за все про пристосування структури державного апарату до нових функціональних особливостей та вимог, про відмову від карликових управлінь та відділів, намагань мати підрозділи апарату за кожним вузьким напрямом роботи. У багатьох органах державної влади практично зникла така категорія працівників, як службовці, їх необгрунтовано перевели на посади спеціалістів, присвоїли ранги державних службовців, хоч функції, які вони виконують, залишились незмінними (секретарі приймальних, друкарки).
Концепція адміністративної реформи запропонувала концептуально нову класифікацію підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, визначивши такі групи органів.
I група — центральні органи виконавчої влади:
а) міністерства;
б) державні комітети;
в) ЦОВВ зі спеціальним статусом.
II група — урядові установи й організації:
а) установи й організації, підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів;
б) установи й організації, підпорядковані Кабінету Міністрів опосередковано — через підпорядкування тому чи іншому ЦОВВ.
III група — установи й організації при Кабінеті Міністрів України.
Ці структури не мають державно-владних повноважень, тобто не є суб'єктами виконавчої влади.
До першої групи ЦОВВ належать органи виконавчої влади, підвідомчі Кабінету Міністрів України, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішує Президент України відповідно до його конституційно визначених повноважень (пункти 10 і 15 частини першої статті 106). Виокремлення в першій групі ЦОВВ зі спеціальним статусом, до яких віднесені органи, особливості статусу яких встановлюються в кожному випадку законами України, зумовлено тим, що їх існування або вже передбачено Конституцією України (пункт 14 частини першої статті 106, пункт 22 частини першої статті 85), або може бути передбачено новими законами, що визначають повноваження та порядок діяльності цих органів. Концепцією передбачено певне обмеження щодо утворення таких органів, яке полягає в неможливості формування їх у звичайних (загальнорегулятивних) законах. Треба зазначити, що згідно з пунктом 15 статті 106 Конституції України питання формування та ліквідації центральних органів виконавчої влади є компетенцією Президента України.
Друга група органів — урядові установи і організації, включає установи й організації, ключові установчі та кадрові питання щодо яких вирішує Кабінет Міністрів України, у тому числі стосовно тих урядових установ і організацій, що безпосередньо підпорядковані міністерствам — за поданням відповідних міністрів. Їх існування та виокремлення в групу обумовлено положенням пункту 9 статті 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади». Надання уряду законодавчим шляхом повноважень щодо вирішення установчих і кадрових питань стосовно цих органів можливе на підставі положення частини другої статті 120 Конституції України, згідно з якою повноваження Кабінету Міністрів визначаються Конституцією і законами України.
До складу третьої групи належать:
а) структури, що утворені внаслідок перетворення окремих існуючих нині органів виконавчої влади, які підвідомчі Кабінету Міністрів, але фактично не мають владно-розпорядчих повноважень;
б) структури, що й на цей час мають статус установ і організацій при Кабінеті Міністрів.
Всі установчі та кадрові питання стосовно цих структур вирішує Кабінет Міністрів України.
Запропонована Концепцією класифікація ЦОВВ знайшла своє відображення в Указі Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572.
Міністерства посідають провідне місце серед ЦОВВ та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізацію яких віднесено до повноважень ЦОВВ зі спеціальним статусом. Міністерства повинні мати право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України.
Важливим питанням реформування міністерств є зміна їх внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників. За останній період запроваджено порядок, згідно з яким міністр (так само як Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри) обіймає свою посаду як політичний діяч. За допомогою поняття «політичний діяч» у Концепції визначається правовий статус окремих керівних посад у сфері виконавчої влади (зокрема членів уряду), який відмежовується від статусу державного службовця, встановленого Законом України «Про державну службу».
Особливості статусу міністра як «політичного діяча» виявляються у трьох ключових моментах:
по-перше, в особливому порядку призначення на посаду;
по-друге, в особливому порядку звільнення з посади;
по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також у певних формах — перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності.
Міністр повинен взяти на себе виконання всіх політичних функцій у міністерстві, головні з яких полягають у визначенні відповідного напряму урядової політики та в його реалізації в довіреному міністерству секторі чи сфері державного управління.
Міністр має право формувати власну патронатну службу(Патронатна служба міністра як його особистий апарат має бути спрямована на підготовку необхідних матеріалів для міністра, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вона має виконувати роль сполучної ланки між міністром та колективом службовців апарату міністерства, а також між певним міністром та іншими міністрами). Інші посадові особи міністерства є державними службовцями, які разом з технічними та обслуговуючими працівниками становлять персонал міністерства. Його очолює Державний секретар міністерства, який є державним службовцем і призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України на підставі подання відповідного міністра та висновку Головного управління державної служби України.
Запровадження цієї посади дає змогу звільнити міністра від обов'язків щодо адміністративно-оперативного керівництва персоналом і водночас — забезпечити стабільність і певну незалежність персоналу від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства. Перший заступник Державного секретаря та інші його заступники також є державними службовцями, призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.
Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізуються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.
Під поняттям «спрямування і координація діяльності» пропонується розуміти надання таких повноважень міністерству, державному комітету щодо іншого органу виконавчої влади:
• узгоджує та координує заходи цього органу з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
• видає обов'язкові до виконання доручення органам виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується, на підставі законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів України, заходів з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
• представляє на розгляд Кабінету Міністрів України питання щодо органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується;
• подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, розроблених цими органами;
• зупиняє дію актів органів виконавчої влади, що суперечать чинному законодавству та заходам з реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
• одержує від органів виконавчої влади щорічні та тематичні звіти, які представляє Кабінету Міністрів України;
• представляє державу в міжнародних відносинах щодо компетенції органів виконавчої влади або делегує ці повноваження останнім.
Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти.
Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України. Положеннями зазначеного вище Указу Президента Кабінету Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, дозволяється утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції)3. Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади.
Урядові органи державного управління призначені для здійснення:
• управління окремими підгалузями або сферами діяльності;
• контрольно-наглядових функцій;
• регулятивних і дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.
Концепцією адміністративної реформи передбачено новий вид органів виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не належить до групи ЦОВВ:
— урядові установи і організації. Серед них виокремлено такі органи:
• урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідному міністерству (або, як виняток, ЦОВВ зі спеціальним статусом). Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих міністерствам:
— департаменти — утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;
— інспекції — утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;
— виконавчі бюро — утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, у тому числі на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування — з бюджету та за рахунок власного доходу);
— урядові установи й організації, підпорядковані безпосередньо Кабінетові Міністрів України і які за сферою діяльності не можуть бути структурно віднесені до того чи іншого ЦОВВ. (Окремі з них, наприклад ВАК та комісії з премій, мають змішану — державно-громадську природу.) Ці органи можуть функціонувати на засадах як єдиноначальності, так і колегіальності, і мають право видавати загальнообов'язкові (нормативні) акти лише в межах повноважень, делегованих їм Кабінетом Міністрів України.
У цілому структурна реорганізація системи ЦОВВ має проводитись обов'язково за умови попереднього проведення цільового та функціонального аналізу діяльності органу, реальної необхідності та напрямів зміни цілей, завдань, функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур.
Концепцією встановлено певні вимоги щодо реформування процедур управління, а саме:
— жодний орган виконавчої влади не повинен реалізовувати ті функції, між якими можливий конфлікт інтересів1;
— функція розроблення і коригування стратегії та функція вдосконалення процедур і організаційних структур відповідно до завдань, що змінюються, є постійними, обов'язковими, організаційно уособленими для будь-якого органу виконавчої влади;
— політична та ідеологічна єдність управлінських рішень процедурно забезпечується шляхом цілеспрямованого контролю за їх виробленням і виконанням;
— на всіх структурних рівнях виконавчої влади обов'язково визначаються особи (посади), що приймають рішення і персонально відповідають за них, з відповідним розподілом прав і відповідальності;
— особа, яка приймає рішення, повинна нести відповідальність за невирішені проблеми, за бездіяльність щодо запобігання виникненню збитків;
— процедура узгодження повинна мати дорадчий характер, за винятком випадків, передбачених законами;
— обмеження на отримання інформації мають бути вичерпними, обґрунтованими і формалізованими в нормативно-правових актах.
Щодо місцевих органів виконавчої влади, то їх ефективне функціонування може здійснюватися за умов визначення та розмежування функцій і повноважень між центральними, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, дотримання ними законодавчо визначеної компетенції, виконавської дисципліни, їх постійної взаємодії та рівноправного партнерства.
Одним із важливих напрямків адміністративної реформи в Україні є формування на регіональному і місцевому рівнях демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Це передбачає перебудову системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшу децентралізацію управління.
Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні метою реформування місцевих органів виконавчої влади є:
— підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;
— спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;
— гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку;
— сприяння становленню та розвиткові місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.
У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.
Реформуванню організації та діяльності обласних державних адміністрацій сприятиме їх побудова за схемою, згідно з якою:
— голова облдержадміністрації та його перший заступник матимуть статус політичних діячів і виступатимуть провідниками єдиної державної політики в регіоні;
— заступники голови облдержадміністрації матимуть статус державних службовців, їх сфери відання та відповідальності відповідатимуть розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами;
— адміністративно-оперативне керівництво апаратом облдержадміністрації здійснюватиме секретар цієї адміністрації;
— повноваження між посадовими особами мають бути розмежовані так, щоб голова облдержадміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань, зосереджуючись на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону.
Районні державні адміністрації організовуються з урахуванням того, що функції голів цих адміністрацій за своїм змістом не мають ознак політичної діяльності. Згідно з цим голови районних державних адміністрацій повинні мати статус державних службовців. За п. 10 статті 106 і частиною четвертою статті 118 Конституції України вони призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.
Концепція адміністративної реформи в України визначала, що у подальшому, з огляду на перспективи розвитку інституту державної служби, кандидатури на зазначені посади мають пропонуватися керівним органом управління державною службою. Перебування їх на посаді не повинно обмежуватися строком повноважень Президента України, що забезпечить стабільність становища цих посадових осіб, їх повну незалежність від політичних змін.
Важливим питанням реформування місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є забезпечення чітких субординаційних зв'язків між цими органами та органами виконавчої влади вищого рівня.
Реформування місцевих органів виконавчої влади є надзвичайно важливою проблемою. Адже державне управління пронизує не лише регіональний рівень, а доходить і до найнижчого рівня органів місцевого самоврядування — виконкомів сільських і селищних рад, шляхом делегування їм державних повноважень виконавчої влади. Тому є проблеми, пов'язані з делегуванням цих повноважень та відповідальністю за їх виконання, а також проблеми взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Поряд з цим недосконалою і суперечливою є правова база розвитку місцевого самоврядування, нечітким є розмежування функцій та повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, немає належних організаційно-правових передумов формування фінансово-економічної бази органів місцевого самоврядування, яка б давала їм змогу належним чином реалізувати закріплені за ними повноваження та функції.
Тому концептуально розбудова демократичної та ефективної організації управління на регіональному і місцевому рівнях має базуватись на таких засадах:
• дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;
• поєднання дій з вирішення питань адміністративної та муніципальної реформ з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;
• утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;
• належного політико-правового, фінансово-економічного та організаційного забезпечення здійснення функцій та повноважень — делегованих і самоврядних — у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;
• законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування й основних самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;
• законодавчого закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовця;
• запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування.
Реформуванню системи управління на зазначених засадах покликана сприяти державна регіональна політика, яка тісно пов'язана зі здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою І реалізується шляхом здійснення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним і соціальним розвитком України та її регіонів. Формування та реалізація державної регіональної політики передбачають істотне підвищення ролі та відповідальності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, територіальних громад за розвиток регіонів.
Концепцією державної регіональної політики визначено, що оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом:
— децентралізації і деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади, які завдяки цьому мають зосередитися на формуванні політики та стратегії розвитку у відповідних галузях, правовому та нормативно-методичному її забезпеченні. Частина повноважень центральних органів виконавчої влади поетапно передаватиметься спеціалізованим державним установам, територіальним підрозділам центральних органів виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування;
— удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів.
Підвищення вимог до результативності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики на регіональному рівні має супроводжуватись наданням додаткових повноважень місцевим державним адміністраціям, покладанням на них відповідальності за вирішенням поточних та перспективних завдань розвитку регіонів.
Це передбачає внесення відповідних змін до законодавчого врегулювання питань щодо:
• розпорядження об'єктами державної власності, що мають особливе значення для розвитку регіонів, трансфертами з Державного бюджету України;
• формування регіональної інфраструктури підтримки розвитку підприємництва;
• розширення повноважень та функцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань розвитку транскордонного та міжрегіонального співробітництва, залучення іноземних інвестицій;
• забезпечення участі місцевих державних адміністрацій в управлінні державними підприємствами;
• подальшого здійснення земельної реформи, формування інфраструктури ринків землі, іншого нерухомого майна;
• узгодження повноважень та функцій щодо соціальної підтримки населення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з метою підвищення якості всіх видів допомоги;
• забезпечення додержання державних соціальних стандартів та надання державних соціальних гарантій, визначених Конституцією і законодавством України, з урахуванням поєднання економічних особливостей держави та місцевого самоврядування, посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за їх додержанням; • удосконалення порядку розроблення регіональних соціальних програм. Впровадження конституційних засад розвитку місцевого самоврядування у процесі реалізації регіональної політики спрямовуватиметься на забезпечення підтримки місцевих ініціатив, а також на розширення повноважень та підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування за вирішення завдань регіонального та місцевого розвитку.
У свою чергу це передбачає внесення відповідних змін до законодавства та вирішення питань щодо:
• правового режиму майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад;
• розподілу між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідальності за фінансове забезпечення виконання повноважень із надання послуг населенню;
• розмежування земель державної та комунальної власності;
• подальше вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування, поліпшення умов для виконання повноважень органами місцевого самоврядування;
• укрупнення сільських територіальних громад з метою забезпечення організаційно-правової, кадрової та фінансово-економічної спроможності відповідних органів місцевого самоврядування у виконанні покладених на них законодавством повноважень;
• посилення державної підтримки місцевого самоврядування;
• здійснення загальнонаціональної координації процесів розвитку місцевого самоврядування, сприяння співпраці його органів.