Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ
ПОЛИТИКИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЯХ
Принятие законов и иных нормативных актов — это одно из проявлений государственной политики в отношении привлечения иностранных инвестиций. Такую политику проводит любое государ ство, однако, к сожалению, Советский Союз, а затем Россия и неко торые другие страны СНГ, отказавшись от жесткой государственной монополии на осуществление внешнеэкономической деятельности (а привлечение иностранных инвестиций следует рассматривать в каче стве составной части такой деятельности), впали в противоположную крайность, пустив на самотек дело создания совместных предпри ятий. Если исходить только из текстов инвестиционных законов, можно прийти к выводу, что в этих законах в отличие от предшест вующего законодательства была сделана попытка введения опреде ленной политики со стороны государства в отношении инвестиций. В одних случаях вводились правила, имеющие целью положительно влиять на привлечение инвестиций, а в других — ограничивать их. Это видно из положений, устанавливающих льготный режим для ин вестиций в приоритетных отраслях экономики и на определенных территориях, возможность ограничений или запрещений инвестиций на определенных территориях, а также из положений, которые пред усматривают создание специального государственного органа по ино странным инвестициям.
В качестве примера приведем законодательство Украины, предусматривающее принятие государственной программы иностран ных инвестиций. Такая программа была принята 17 декабря 1993 г. В Декрете от 20 мая 1993 г. установлено, что предоставление льгот за висит от того, вкладываются ли инвестиции в соответствии с такой программой в определенные отрасли экономики или в социальную сферу (ст. 7 Декрета от 20 мая 1993 г.). Наряду с этим предусмотрены
Глава 3. Формирование инвестиционной политики и законодательство 35 льготы при осуществлении отдельных мероприятий (например, льго ты по таможенному обложению, налогам иностранных строительных фирм, которые участвуют в строительстве жилья для военнослужа щих)^
Jlo этому пути пошли Казахстан и Молдова. В законах об ино странных инвестициях этих республик содержится перечень отраслей и видов производств, которые считаются приоритетными для привле чения иностранного капитала. Закон Казахстана в этот перечень включал: производство товаров народного потребления; переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; производство продук ции электроники; биотехнологическая продукция; медицинское обо рудование; лекарственные препараты; продукция, в производстве ко торой используются отечественные изобретения и открытия; перера ботка промышленных отходов, отходов горнометаллургического ком плекса и оборонных ресурсов, а также производство строительных материалов (ЗИИ Казахстана. 1990 г.).
В Молдове — это производство товаров народного потребле ния, аграрно-промышленный комплекс, конверсионные отрасли, строительство, медицина и фармацевтика.
В преамбуле ЗИИ России также содержится указание на то, что Закон направлен на привлечение и эффективное использование в народном хозяйстве России иностранных материальных и финансо вых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, управ ленческого опыта. В ст. 28 Закона предусматривалось определение приоритетных отраслей народного хозяйства. Однако эти положения российского Закона в большей части не были реализованы.
В неоднократно цитируемом нами Указе от 27 сентября 1993 г. также говорилось о необходимости внесения изменений в налоговое законодательство, "имея в виду обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала в приоритетные экономичес кие программы". Одновременно в этом же Указе давалось поручение Правительству Российской Федерации "представить на утверждение список приоритетных отраслей для привлечения иностранного капи тала и список отраслей, запрещенных для привлечения иностранных инвестиций", а также разработать программу привлечения иностран ного капитала к процессу конверсии оборонных предприятий.
Следующая попытка решить эти проблемы была предпринята в постановлении Правительства России от 29 сентября 1994 г. "Об ак тивизации работы по привлечению иностранных инвестиций в эко номику Российской Федерации". Работа федеральных органов испол нительной власти, связанная с привлечением иностранных инвести ций в экономику Российской Федерации, созданием благоприятного правового, налогового, таможенного режима для зарубежных инвес-
36 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования торОв, определялась как принципиально важная задача. Предусмат ривалось, в частности, образовать Консультативный совет по ино странным инвестициям в России, под руководством Председателя Правительства Российской Федерации. Министерству экономики Российской Федерации поручалось обеспечить разработку и реализа цию государственной политики по привлечению иностранных инвес тиций в российскую экономику, координацию деятельности феде ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам сотрудничест ва с иностранными инвесторами, включая создание свободных эко номических зон, а также организацию и проведение международных тендеров, подготовку концессионных договоров и соглашений о раз деле продукции, организацию работы по наполнению кредитов, по лучаемых от международных финансовых организаций и иностран ных государств, конкретными инвестиционными проектами. Минис терству экономики Российской Федерации совместно с другими ве домствами поручалось разработать и в 1 квартале 1995 г. внести на рассмотрение Правительства проект Комплексной программы стиму лирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации и предложения по ее реализации.
В качестве инструмента государственного регулирования в новом законодательстве России предлагается использовать перечни приоритетных отраслей и видов деятельности, отдельных проектов, а также регионов, в отношении которых будут вводиться льготные ус ловия привлечения иностранных инвестиций.
Практика других стран показывает, что только при целена правленной инвестиционной политике государства можно получить дополнительные источники финансирования, современную зарубеж ную технологию, использовать научно-технические достижения и уп равленческий опыт. Осуществление конверсии оборонных отраслей, программы разгосударствления и приватизации — это области, в ко торых только государство экономическими и административными методами может регулировать приток инвестиций.
Общей для всех государств СНГ остается проблема обеспече ния охраны окружающей среды при осуществлении любых инвести ционных проектов. В этом отношении также сделаны лишь первые шаги. В Законе об иностранных инвестициях России было предус мотрено, что при создании предприятий с иностранными инвести циями, связанных с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией, осуществление которых может оказывать вред ное воздействие на природную среду, предварительно должна прово диться государственная экологическая экспертиза. Такую экспертизу в отношении предприятий с иностранными инвестициями в области
Глава 3. Формирование инвестиционной политики и законодательство 37 добычи нефти, газа и угля, в области переработки нефти и газа, неза висимо от величины их капитала, а также других предприятий с крупным объемом инвестиций в России в 1993 году проводило Ми нистерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, а всех других предприятий (объем непосредственных инвестиций в которых в 1993 г. не превышал 100 млн. руб.) — министерства и комитеты по охране окружающей среды и природных ресурсов республик в соста ве Российской Федерации, краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Для предприятий с иностранными инвестициями, экологичес кое воздействие которых может затронуть территорию более чем одной республики в составе Российской Федерации, экологическую экспертизу приводит совместная комиссия, которая создается на па ритетных началах соответствующими органами заинтересованных республик. На основании заключения этой комиссии Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов выдает разреше ния. Все виды экспертиз и выдача разрешений производятся в общем порядке в соответствии с действующим на территории России зако нодательством.
Следует иметь в виду, что инвестиционная политика проводит ся в условиях инфляции. Это объективная реальность, с которой не обходимо считаться при создании законодательства и при его совер шенствовании.
Первая проблема, которая возникла в этой связи перед законо дателями, состояла в том, что в законах России и ряда других госу дарств минимальные суммы, которые были установлены для опреде ления условий регистрации, предоставления определенных льгот и привилегий, были определены в рублях. В ряде государств в качестве расчетной единицы был принят доллар, чтобы обеспечить более ус тойчивый подход, необходимую стабильность этого критерия, не за висящую от уровня инфляции и изменения валютного курса, в дру гих же либо внесены изменения в законодательство, либо подготов лены предложения такого рода. Так, в России в 1993 году были, в частности, подготовлены предложения о том, что без лицензирова ния и квотирования может осуществляться экспорт продукции собст венного производства при условии, что в уставном капитале ино странные инвестиции составляют не менее суммы, эквивалентной 100 тыс. долларов США.
Вторая проблема, связанная с первой, более сложная, состояла в том, чтобы установить такие критерии для создания совместных предприятий, которые устранили или во всяком случае ограничили бы возможность приобретения предприятием статуса совместного предприятия с мизерным, по сути дела фиктивным вкладом ино-
38 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования странного партнера. Для пояснения сути этой проблемы приведем в качестве примера ситуацию, сложившуюся на Украине. Объясняя причины принятия Декрета Украины от 20 мая 1993 г. "О режиме иностранного инвестирования", заместитель министра экономики в начале июня 1993 г. сообщил, что почти 42% иностранных инвесто ров на Украине внесли свой вклад при создании СП менее чем в сумме 1 тыс. долл. США. Тем самым они обеспечили для украинских предпринимателей получение статуса предприятия с иностранными инвестициями со всеми вытекающими отсюда последствиями, и прежде всего обеспечили получение льгот и привилегий, установлен ных для иностранных инвестиций. В отдельных случаях иностранные вкладчики, внеся вклад 7 долл. США, могли стать участниками "предприятия с иностранными инвестициями". Заместитель мини стра сослался при этом нач. 1 ст. 2 ЗИИ Украины 1992 г., предус матривающую, что инвестор, приобретая долю, составляющую 20% уставного фонда, тем самым может учредить предприятие с ино странными инвестициями. При размере установленного законом ус тавного капитала товарищества с ограниченной ответственностью в 50 тыс. карбованцев иностранный инвестор имеет возможность внес ти 10 тыс. карбованцев (20%), что для него составляет всего 3,3 долл. США с учетом курса обмена во время принятия Декрета, согласно которому 1 долл. составляет 3 тыс. карбованцев. Из этого следует, что названная сумма в 7 долл. явно завышена.
Исходя из этой ситуации, в новом Декрете в отличие от ранее действовавшего закона украинское правительство установило двой ной критерий: вклад иностранного инвестора должен быть не менее 20% уставного фонда и одновременно в одних случаях он должен со ставлять 50 тыс. долл., а в других — 500 тыс. долл. США. Только при таких условиях предприятие будет отнесено к категории "пред приятия с иностранными инвестициями" (подробнее о так называе мых "квалификационных инвестициях" на Украине см. ниже).
Проблема отделения предприятий фактически с фиктивным, чисто номинальным, участием иностранного капитала от предпри ятий действительно совместных была актуальной начиная с самого первого периода создания правового регулирования иностранных ин вестиций в СССР. Напомним читателю, что в принятом в 1987 году постановлении № 49 был установлен для признания предприятия со вместным не минимальный барьер для иностранного участия (как это было сделано в КНР, Вьетнаме, Болгарии и в некоторых других странах), а максимальный, поскольку было предусмотрено, что доля иностранного инвестора не может превышать 49% уставного капита ла. Эта норма отразила стремление оградить отечественную экономи ку от иностранного засилья, от передачи контрольного пакета в руки
Глава 3. Формирование инвестиционной политики и законодательство 39 инвестора. Такой подход несомненно был порожден тем психологи ческим барьером, о котором шла речь выше, стремлением не допус тить распродажи отечественной экономики. Угроза оказалась мни мой, поскольку крупный капитал на первом этапе вообще не пошел, а отсутствие минимального барьера сделало возможным создание большего числа предприятий с небольшими вкладами иностранных инвесторов.
Введение затем 30%-ного барьера (в России и других государ ствах) или 20%-ного (Украина и другие государства) было призвано ограничить предоставление льгот и привилегий тем предприятиям с иностранными инвестициями, в которых были наиболее заинтересо ваны наша экономика и социальная сфера. Конечно, не следует впа дать в другую крайность и отрицать определенную эффективность предприятий и с малой долей участия иностранного инвестора (не только валютной, но и с незначительным участием иностранных спе циалистов в руководстве и деятельности предприятия). Известно, что даже предприятие с незначительным участием иностранного капита ла способствует формированию необходимой для экономики рыноч ной инфраструктуры и организации маркетинга и т.п. Создание многочисленных СП в области информации, подготовки кадров, рек ламы, консультационных услуг облегчает условия функционирования как иностранного, так и отечественного капитала в России и друтах странах СНГ. Причем это все делается без больших затрат со сторо ны иностранных инвесторов. Однако с точки зрения проведения це ленаправленной инвестиционной политики возникает законный, на мой взгляд, вопрос: насколько обоснованно предоставлять таким ' предприятиям льготы и привилегии, которые были введены для по ощрения солидных инвестиций. Безоговорочное распространение на все предприятия, независимо от их значения, величины и состава ка питала или каких-либо иных показателей открывает возможность для злоупотреблений всякого рода и обхода неблагоприятных для пред принимательской деятельности ограничений. Так, если в стране для импортеров вводятся повышенные ставки таможенных пошлин, а на предприятия с иностранными инвестициями это повышение не рас пространяется, отечественные импортеры через СП могут уклониться от уплаты таких пошлин.
Далее, если предприятия с иностранными инвестициями осво бождаются от лицензирования и квотирования экспорта, то такая привилегия может быть использована предприятиями, формально от несенными к категории предприятий с иностранными инвестициями. Можно привести и пример ситуации более общего характера. 27 сентября 1993 г. Президент России издал Указ "О совершенство вании работы с иностранными инвестициями", согласно которому
40 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования было установлено, что вновь издаваемые нормативные акты, регули рующие условия функционирования на территории Российской Фе дерации иностранных и совместных предприятий, не действуют в те чение 3 лет в отношении предприятий, существующих на момент вступления в силу этих актов. Данное положение не распространяет ся на нормативные акты, обеспечивающие более льготные условия функционирования на территории Российской Федерации иностран ных и совместных предприятий. Тем самым была сделана попытка обеспечить стабильность условий инвестирования иностранного ка питала (см. об этом подробнее ниже). В этом Указе в отличие от за конодательства других стран СНГ, предусматривающего аналогичные положения, не содержались оговорки о нераспространении установ ленного правила на налоговое законодательство или о том, что эта гарантия действует только для СП с более чем 30%-ным участием иностранного капитала, или для СП в области материального произ водства, либо в приоритетных отраслях. Как только этот Указ был опубликован для всеобщего сведения, газета "Коммерсант" дала 7 октября 1993 г. совет российским предпринимателям, "чтобы застра ховаться от грядущего ужесточения налогового пресса... вести дела через СП или предприятия, полностью принадлежащие иностранным инвесторам"^
В условиях происходящего, к сожалению, ослабления роли го сударства вообще актуальным становится вопрос о создании какого-то исполнительного и координационного органа в области иностранных инвестиций. В Российской Федерации такой специальный орган — Комитет по иностранным инвестициям был создан первоначально при Министерстве финансов Российской Федерации. В функции этого органа входила разработка и реализация политики по привле чению и использованию иностранных инвестиций, координация ин вестиционной деятельности, оказание содействия иностранным ин весторам, предприятиям с иностранными инвестициями в их дея тельности на территории России, представление интересов Россий ской Федерации по вопросам международного инвестиционного со трудничества.
В дальнейшем этот Комитет рошел в состав Российского агент ства международного сотрудничества и развития, в задачу которого входила реализация государственной политики привлечения ино странных инвестиций. Одной из практических задач агентства явля лась разработка среднесрочной программы привлечения иностранных инвестиций, предусматривающей предоставление специальных льгот иностранным инвесторам (в форме налоговых, таможенно-тарифных, валютно-финансовых преференций).
Глава 3. Формирование инвестиционной политики и законодательство 41 Имелось в виду создать под эгидой этого агентства целую сис тему организаций, занимающихся иностранными инвестициями (Фонд страхования политических рисков. Агентство финансового проектирования. Агентство технического содействия и др.). Указ от 27 сентября 1993 г. поставил перед Правительством России задачу представить предложения по реорганизации государственных органов и учреждений, осуществляющих привлечение, защиту и регулирова ние иностранных инвестиций, а также экспертизу инвестиционных проектов.
При определении структуры федеральных органов исполни тельной власти России в начале января 1994 г. Российское агентство международного сотрудничества и развития было передано в ведение Министерства внешнеэкономических связей и преобразовано в госу дарственное учреждение при этом министерстве.
В дальнейшем функции государственного органа, осуществля ющего руководство в этой области, были возложены на Министерст во экономики Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше, был образован Консультативный совет по иностранным инвестициям в России. На Министерство эко номики было возложено обеспечение деятельности этого Совета. Го сударственный информационный центр содействия инвестициям, об разованный в соответствии с постановлением Правительства Россий ской Федерации от 24 ноября 1992 г. № 908 "О мерах по организа ции информационного обеспечения российских и иностранных ин весторов о приватизации государственных предприятий"^, был пре образован в Государственный информационный центр содействия инвестициям. Постановлением Правительства Российской Федера ции от 30 июня 1995 г. был создан Российский центр содействия иностранным инвестициям при Министерстве экономики Россий ской Федерации.
Аналогичные органы созданы в других государствах СНГ. Так, в Казахстане Указом Президента в июне 1992 г. было создано Наци ональное агентство по иностранным инвестициям Республики Казах стан, задачей которого является способствовать привлечению инвес тиций в экономику республики. Указом Президента от 15 марта 1995 г. оно было преобразовано в Комитет по использованию иностранного
капитала
Создание органа, уполномоченного Президентом разрабаты вать и осуществлять политику привлечения и использования ино странных инвестиций, предусматривает Закон Грузии об иностран ных инвестициях.
42 Раздел 1. Теория и практика правового регулирования
В Узбекистане при аппарате Президента в начале 1994 года был создан Межведомственный совет по экономической реформе, предпринимательству и иностранным инвестициям.
В России, да и в других государствах возрастает роль высших законодательных органов в определении инвестиционной политики. Это естественно, поскольку привлечение иностранных инвестиций затрагивает жизненные интересы каждой страны. Представляется, что верховные органы республики могли бы утверждать перечень приоритетных отраслей экономики, включая науку, образование, здравоохранение и культуру, а также перечень территорий, в которых иностранным инвесторам целесообразно предоставить дополнитель ные налоговые и иные льготы.
Как уже отмечалось, на Украине предусмотрено утверждение Верховным Советом государственных программ привлечения ино странных инвестиций. Такая программа принята, в частности, 17 де кабря 1993 г. Положение об Агентстве международного сотрудниче ства и инвестиции утверждено 19 января 1994 г."*.
В законодательстве России, Украины, Кыргызстана предусмот рено, что высшие органы власти утверждают концессионные догово ры, которые содержат изъятия из действующего в этих государствах законодательства. В Беларуси и Азербайджане концессии вообще от несены к компетенции Верховного Совета республики.
По-прежнему никак не решена задача контроля за деятельнос тью иностранных инвесторов, за использованием иностранных ин вестиций; сделаны лишь первые шаги по координации деятельности свободных экономических зон.
См: Постановление Кабинета Министров от 3 мая 1993 г.//Предпринимательство и рынок Украины. 1993. № 7. С. 122.
Совместные предприятия вытянули счастливый 6илет//Коммерсант. 1993. № 192. См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3740. См.: Собрание постаноалений Правительства Украины. 1994. № 5. Ст. 121.