Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Уральский государственный экономический университет»
Кафедра публичного права
Конституционное право России
Курс лекций
Екатеринбург
2012
|
Конституционное право России: курс лекций. / Митцукова Г.А., Романов А.Н., Савоськин А.В., Екатеринбург: Уральский государственный экономический университет, 2012. – 266 с. |
|
Коллектив авторов: |
Митцукова Г.А., Романов А.Н., Савоськин А.В. |
|
Рецензенты: |
Е.А. Холодилова, кандидат юридических наук, доцент |
Курс лекций по конституционному праву России разработан преподавателями кафедры публичного права УрГЭУ и предназначен для изучения современного конституционного и муниципального права Российской Федерации с учетом последних изменений в федеральном законодательстве и законодательстве Свердловской области.
Рекомендуется в качестве учебного пособия для студентов всех специальностей и форм обучения, а также всех интересующихся вопросами конституционного права России.
План
1. Конституционное право как отрасль права и наука: предмет, метод.
2. Нормы конституционного права, их виды и особенности. Институты конституционного права.
3. Конституционно-правовые отношения: их субъект, объект и виды.
4. Источники конституционного права как отрасли права.
1. Конституционное право как отрасль права и наука: предмет, метод. Понятия термина «конституционное право»
Термин «конституционное право» можно понимать в четырех смыслах: как отрасль права, как науку, как учебную дисциплину, как субъективное право человека.
Конституционное право как отрасль права – это упорядоченная совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения в сфере прав и свобод человека и учреждающих определенную систему государственной власти.
Конституционное право как наука – совокупность различных теорий, взглядов, идей по вопросам государственно-правового характера, связанных с предметом данной отрасли конституционного права.
Конституционное право как учебная дисциплина – это часть науки конституционного права, преподаваемая обучающимся в целях формирования необходимых знаний, умений и навыков.
Конституционное право как субъективное право человека – мера возможного поведения, закрепленная в конституции и гарантированная государством (например, право на жизнь).
Первые три понятия взаимосвязаны друг с другом, поскольку имеют общий источник – единую сферу базовых, исходных общественных отношений.
Конституционное право является одной из отраслей российского права, при этом ведущей отраслью. Конституционное право как отрасль права в любом государстве является составной частью его национальной правовой системы, занимая в ней ведущее положение. Отличительная особенность конституционного права от других отраслей права, воздействующих на общественные связи в какой-либо одной области жизни, заключается в регулировании отношений, складывающихся во многих важнейших сферах жизнедеятельности общества (политической, экономической, социальной и др.).
Предметом конституционного права России являются те отношения, которые регулируются его нормами:
1) отношения между человеком и государством;
2) основы конституционного строя;
3) устройство государства;
4) форма правления;
5) основы правового статуса личности;
6) система государственной власти;
7) организация местного самоуправления.
Для разграничения отраслей права немаловажное значение имеет метод правового регулирования, под которым понимается совокупность приемов и способов правового воздействия на соответствующие общественные отношения.
В конституционном праве эти методы разнообразны и зависят от характера предмета правового регулирования. К ним можно отнести два основных:
• императивный (метод властных предписаний, субординации, основанный на запретах, обязанностях, ответственности);
• диспозитивный (метод равноправия сторон, координации, основанный на дозволениях).
В свою очередь они подразделяются на следующие способы воздействия:
В целом конституционно-правовые методы и способы регулирования общественных отношений основываются на властно-императивных началах, диспозитивный метод используется значительно реже. Их особенностью является достаточно часто встречающееся неравенство сторон – участников конституционного правоотношения, подразумевающее подчинение одной стороны другой. Например, возложение государством на гражданина конституционных обязанностей.
Конституционное право как наука
Конституционное право, ранее носившее название государственного права, всегда было в центре внимания отечественной юридической науки. Это объясняется, прежде всего, тесной связью этой отрасли права с политической жизнью страны, где национальный менталитет ориентирован на сильное государство. Нельзя забывать и о ведущей роли конституционного права в системе российского права как юридического фундамента для всех других отраслей права.
Наука российского конституционного права – это отрасль знания, предметом которой является правовое регулирование основ построения и функционирования государства и его институтов, взаимоотношений с индивидами, общественными объединениями и территориальными образованиями по поводу осуществления политической власти.
Конституционное право относится к числу отраслевых юридических наук. Отраслевой она называется потому, что в системе российского права имеется самостоятельная отрасль – конституционное право. Нормы отрасли и выступают специфическим источником познания науки конституционного права.
К предмету науки российского конституционного права относится следующее:
Таким образом, наука конституционного права России – это отрасль правоведения, которая изучает конституционно-правовые институты и отношения, практику реализации конституционных норм и историю идей данной отрасли знания.
Наука конституционного права России включает в себя следующие разделы:
Российская наука конституционного права основывается на данных общественных наук (политической экономии, философии и других), которые носят методологический характер, тесно связана с наукой «История государства и права России», изучающей процесс исторического становления и развития институтов конституционного права, с наукой международного права, ибо общепризнанные принципы и нормы международного права (согласно Конституции РФ) включены в российскую правовую систему и имеют приоритет над внутригосударственным законодательством.
Методы науки конституционного права являются традиционными для любой юридической науки: формально-юридический, сравнительно-правовой и т. д.
2. Нормы конституционного права, их виды и особенности. Институты конституционного права
Нормы конституционного права являются исходными для других отраслей права, представляя собой основу для их развития.
Конституционно-правовые нормы – это установленные или санкционированные государством общеобязательные правила поведения, регулирующие конституционные отношения. Наряду с тем, что нормам конституционного права присущи общие признаки правовых норм, они обладают своей спецификой.
Указанные нормы регулируют наиболее широкие и существенные общественные отношения, оформляют правовые основы государственности. Важнейшее место среди них занимают нормы-принципы, реализация которых имеет опосредованный характер. Нормы-принципы конкретизируются в других статьях Конституции, законов и подзаконных актов (например, базовый принцип разделения властей). Особенностью конституционного права является то, что не все конституционные нормы способны породить правоотношения в силу наличия большого количества декларативных норм, которые реализуются не через конкретные правоотношения, а путем их провозглашения.
Специфические черты конституционно-правовых норм, обусловленные их отраслевой принадлежностью, в конечном счете определяются предметом самой отрасли.
По сравнению с нормами других отраслей права они отличаются:
1) своим содержанием, той сферой общественных отношений, на регулирование которых они направлены;
2) источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы выражены в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей правовой системе – в Конституции Российской Федерации;
3) учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы первично устанавливают обязательный для создания всех правовых норм других отраслей порядок: определяют формы правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов. Нормы конституционного права определяют и саму систему органов государственной власти;
4) особым механизмом реализации. Многие конституционно-правовые нормы в своей реализации связаны не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации);
5) специфическим характером субъектов, на регулирование отношений которых они обращены. Среди таких особых субъектов можно назвать народ, государство, нации и народности, высшие государственные органы;
6) особенностями структуры. Для них не характерна трехчленная структура, традиционно выделяемая в составе правовой нормы: гипотеза, диспозиция и санкция. Обычно имеется гипотеза и диспозиция и лишь в отдельных случаях – санкция.
При этом, учитывая многообразие конституционных норм, следует их классифицировать по следующим основаниям:
1) по содержанию, т. е. по кругу регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны со сферой общественных отношений, в которых выражаются основы конституционного строя, другие – с закреплением основ правового статуса человека и гражданина, третьи – с федеративным устройством, четвертые – с системой органов государства. Внутри этих наиболее крупных группировок норм по содержанию выделяются, в свою очередь,
и другие взаимосвязанные комплексы норм, регулирующих относительно близкие сферы общественных отношений;
2) по юридической силе. Этот фактор находится в прямой зависимости от того, в каком правовом акте выражена та или иная норма, места правовых актов данного вида в общей системе права, а также разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Наиболее значимые по сфере и уровню необходимого правового регулирования нормы выражены в конституционных актах, и они обладают высшей юридической силой. Ни одна правовая норма не может противоречить конституции. Среди других правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы, наибольшей юридической силой обладают федеральные конституционные законы, федеральные законы. На основе Конституции и федерального законодательства издаются все другие правовые акты;
3) по территории действия. По этому признаку различают нормы, действующие на всей территории Федерации или в отдельных республиках, областях и других субъектах федерации, а также в границах территории, в которых осуществляется местное самоуправление;
4) в зависимости от способа воздействия на субъекты права: управомочивающие, обязывающие и запрещающие.
Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в них действия, определяют рамки их полномочий. Такой характер носят все нормы, закрепляющие компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, предметы ведения всех государственных органов (ст. 71–73, 83–90 Конституции Российской Федерации).
Обязывающие нормы закрепляют обязанности субъектов соотносить свое поведение, свои действия с установками данных норм, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям. К этой группе относятся нормы, закрепляющие конституционные обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается иной вариант действия, чем тот, который предусмотрен в норме. Так, например, ст. 107 Конституции обязывает Президента Российской Федерации подписать и обнародовать закон, если при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации он одобрен в ранее принятой редакции.
Запрещающие нормы содержат в своих предписаниях запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных. Это оформляется обычно в правовых установлениях такого рода: «запрещается», «не допускается», «обязаны», «не вправе» и т. п. Так, например, ст. 13 Конституции Российской Федерации предусматривает запрещение создания и деятельности общественных объединений по указанным в ней основаниям. Определение вида нормы по характеру содержащегося предписания важно при ее применении для точного понимания содержащегося в ней предписания, границ и рамок правообязанностей субъектов регулируемых отношений;
5) по методу правового регулирования. По этому признаку различают императивные и диспозитивные нормы.
Императивные нормы – такие, которые не допускают свободы усмотрения субъекта в применении установленного ими правила. В них однозначно определяется вариант поведения субъекта в соответствующих обстоятельствах.
Диспозитивныв нормы предусматривают возможности выбора варианта действия субъекта с учетом указанных в норме условий и обстоятельств.
В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в ст. 23 Закона «О гражданстве Российской Федерации». Пункт 2 содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено при наличии предусмотренных в норме условий. Пункт 3 закрепляет императивную норму, в соответствии с которой выход из гражданства не допускается при указанных в норме условиях;
6) по назначению в механизме правового регулирования. Принято различать материальные и процессуальные нормы. В отличие от уголовного, гражданского права конституционному праву не соответствует специализированная процессуальная отрасль, нормы которой призваны устанавливать общий, единообразный порядок реализации норм. Однако применение многих норм данной отрасли сопряжено с необходимостью соблюдения достаточно широкой системы процедурных правил, воплощенных в соответствующих процессуальных (процедурных) нормах.
Если материальные нормы предусматривают содержание действия по правовому регулированию общественных отношений, то процедурная норма определяет порядок, в котором она должна быть реализована, организацию работы представительных органов, процедуру принятия законов и иных актов. В качестве специального свода процедурных норм могут рассматриваться Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Много процедурных норм содержится в законодательных актах о выборах депутатов представительных органов государственной власти, о проведении референдумов.
Указанные выше критерии классификации конституционно-правовых норм не являются исчерпывающими. В зависимости от целей, которые стоят при применении правовых норм, могут использоваться и иные критерии, позволяющие глубже познать сущность регулирующего воздействия нормы, ее специфику, соотношение с другими родственными ей нормами.
Нормы конституционного права объединяются в отраслевые институты.
Институт конституционного права – это совокупность взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений в пределах данной отрасли права. Он объединяет в себе нормы, различные по юридической силе, территории действия и другим признакам. Эти нормы могут содержаться в Конституции РФ, законах, подзаконных актах.
Исходя из объема регулируемых отношений, числа норм и юридической силы выделяют различные институты. Комплексные институты включают в себя подинституты. Например, такой комплексный институт, как основы правового статуса человека и гражданина включает в себя подинституты гражданства, личных прав человека, Уполномоченного по правам человека и др. Другим важнейшим комплексным институтом является народовластие, в понятие которого входят такие подинституты, как референдум, избирательное право, система народного представительства и др. Простые институты не включают в себя нормы смежных институтов конституционного права, подинститутов (например, институт главы государства, правительства и т. д.).
По мнению большинства исследователей, нормы, регулирующие местное самоуправление, образуют укрупненный институт или подотрасль конституционного права, но не образуют в настоящее время обособленной отрасли права, хотя существуют и другие мнения.
3. Конституционно-правовые отношения: их субъект, объект и виды
Будучи разновидностью правоотношений, конституционные отношения представляют собой наиболее значимые для общества отношения, направленные на осуществление государственной власти и суверенитета народа, а также на достижение свободы личности. Им присущ такой признак, как массовость. Конституционно-правовые отношения, целями которых выступают социально-экономические и политические ценности, составляют предмет регулирования отрасли конституционного права.
Конституционно-правовым отношениям свойственны как общие черты, присущие всем правоотношениям, так и специфические. Они имеют единую для всех правоотношений структуру: субъект, объект и содержание (субъективное право; юридическая обязанность), но отличаются своим субъектным составом и сложным характером юридических связей между субъектами.
Всю систему конституционно-правовых отношений можно разбить на две большие группы.
В первую из них входят отношения, связанные с установлением основ гражданского общества, конституционного строя и правового статуса человека и гражданина. Они регулируются конституционным правом не в полном объеме, а только в своих основах, более детальное и конкретное их регулирование происходит в других отраслях права.
Вторую группу составляют общественные отношения, в которых находят конкретное воплощение права и свободы человека и гражданина, возникающие на основе института гражданства, организация и функционирование органов государственной власти. Отношения, складывающиеся в названной сфере, находят проявление в государственно-властной деятельности, поэтому они определяются как властеотношения, то есть отношения в связи с осуществлением власти. В отличие от первой группы они регулируются конституционным правом не в основных чертах, а в полном объеме.
Для возникновения, изменения и прекращения конституционно-правовых отношений необходим определенный юридический факт (например, достижение 35-летнего возраста для кандидата на пост Президента РФ).
К числу субъектов конституционного права относятся индивиды, организации, сообщества, которые участвуют в политической деятельности государства. Таким образом, субъектами конституционного права являются все те, на кого правовые нормы данной отрасли возлагают конституционные обязанности и предоставляют соответствующие права.
Конституция РФ 1993 г. значительно повлияла на содержание категории «субъект конституционного права», расширив и обновив перечень субъектов. В настоящее время субъекты отрасли конституционного права подразделяются на три большие группы: физические, лица, государственные образования и негосударственные объединения. К физическим лицам относятся:
1) граждане Российской Федерации;
2) иностранные граждане;
3) лица с двойным гражданством (бипатриды);
4) лица без гражданства (апатриды);
5) участники избирательного процесса как лица со специальной правоспособностью.
Конституционная правоспособность физических лиц определяется нормами Конституции, устанавливающими основные права и свободы (например, право участвовать в управлении делами государства). К государственным образованиям относятся:
1) государство в целом (Российская Федерация – Россия);
2) субъекты Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область;
3) органы государственной власти – как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
К негосударственным объединениям относятся:
Своеобразие предмета конституционного права, многообразный видовой характер его норм порождает и различия видов конституционно-правовых отношений.
Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. Их характерной чертой, в отличие от правоотношений общего назначения, является четкая определенность субъектов правоотношения. Однако содержание взаимных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не определено, оно выводится из большого массива действующих конституционно-правовых норм. К правовым отношениям такого вида относятся состояние в гражданстве, состояние субъектов федерации в составе России.
Среди видов конституционно-правовых отношений можно выделить постоянные и временные. Срок действия первых не является определенным, однако они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях. Например, смерть гражданина прекращает отношения по гражданству. Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм – правил поведения. С выполнением заложенной в правоотношении правообязанности они прекращаются. Так, правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирательный бюллетень и обеспечить условия для голосования.
В качестве особых видов конституционно-правовых отношений выделяют также материальные и процессуальные отношения. В материальных правоотношениях реализуется само содержание права и обязанности, через процессуальные – порядок реализации правовых действий.
По целевому назначению принято различать правоустановительные и правоохранительные правовые отношения. Во-первых, в позитивной форме реализуются права и обязанности, которые должны осуществить участники правоотношения, во-вторых, права и обязанности связаны с правовой охраной предписаний, заложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов.
Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих прав или обязанностей.
Таким образом, юридический факт – это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Событие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с волеизъявлением последнего. Действия, в свою очередь, могут классифицироваться на юридические акты и юридические поступки. Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждается целой системой, цепью юридических фактов.
4. Источники конституционного права как отрасли права
Сложность и многообразие конституционных норм обусловливает значительное разнообразие источников конституционного права. Под источниками конституционного права обычно понимается правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.
Источники конституционного права, различаясь по форме, наименованию, происхождению и юридической силе, образуют систему. В нее входят Конституция и законы, другие нормативные правовые акты, правовые обычаи, нормативные договоры (международные и внутрифедеральные). Признание нормативного акта источником конституционного права влечет за собой важные юридические последствия.
Источниками конституционного права являются только действующие в настоящий период времени правовые акты. Все они прямо связаны с предметом отрасли конституционного права.
Система источников конституционного права характеризуется следующим:
Среди источников конституционного права особая роль отводится Конституции Российской Федерации, обладающей наивысшей (максимальной) юридической силой.
Актом конституционного характера является и государственная декларация, которая чаще всего используется при провозглашении государственного суверенитета и независимости (например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая на 1 Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.).
Основной массив источников конституционного права составляют законы. Закон – это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Он выступает юридической базой деятельности государственных органов, должностных лиц, местного самоуправления, граждан, их объединений. Различают законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные, обычные федеральные.
Особое значение в системе источников российского конституционного права имеют федеральные конституционные законы. Они обладают следующими сущностными чертами:
В настоящее время юридически оформлена возможность появления законов о поправках к Конституции РФ (поправки к главам 3–8). Порядок их принятия идентичен порядку принятия федерального конституционного закона, но они вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Первые и пока единственные поправки в конституцию были приняты 30 декабря 2008 г.
Федеральные законы составляют значительную часть правовых актов и принимаются парламентом по широкому кругу вопросов в обычном порядке.
Среди обычных федеральных законов выделяют основы законодательства и кодексы. Основы представляют важный кодифицированный акт отрасли права или определенной сферы государственного управления. Они издаются по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации (например, Основы законодательства о нотариате 1993 г.). Кодексы – это законодательные акты, отличающиеся повышенной обобщенностью и систематизированностью правовых предписаний (Уголовный, Налоговый, Гражданский, Воздушный кодексы и др.). Федеральные законы не могут противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Все федеральные законы обладают одинаковой правовой силой.
Законы субъектов Федерации принимаются в пределах их компетенции собственными законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и распространяются только на их территории.
Субъекты федерации издают конституции (уставы) и свои республиканские (областные, краевые) законы. В Москве и Санкт-Петербурге действуют городские законы. Региональное законотворчество интенсивно развивалось в 90-е гг., в современный период наблюдается его систематизация и приведение в соответствие с федеральным.
Нормы конституционного права могут содержаться в отдельных постановлениях парламента и парламентских регламентах. Правовая природа этих нормативных актов остается предметом научных дискуссий. Видимо их следует отнести к группе законов, однако их правая сила уступает законам, хоть и превосходит силу подзаконных актов.
Законы являются лишь небольшой частью всего принимаемого в государстве массива правовых актов. Для реализации законов уполномоченными государством органами издаются подзаконные акты, содержание которых должно соответствовать законам. В противном случае такой подзаконный акт признается недействительным.
К подзаконным актам относятся:
Большинство исследователей к этой группе относят и акты местного самоуправления (преимущественно уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов на местах). Однако учитывая их разнообразие (устав муниципального образования, решения местного представительного органа, акты главы муниципального образования и т. д.), эти акты можно выделить и в отдельную группу.
Отдельную группу источников составляют договоры, которые принято делить на международные и внутренние (заключенные субъектами между собой и с федеральным центром). Международные договоры обладают более высокой юридической силой, чем федеральные законы, но не могут противоречить Конституции. Если международный договор противоречит Конституции РФ, он не может быть ратифицирован, а значит, не может приобрести юридическую силу для РФ.
Договор – это соглашение нескольких субъектов права, направленное на установление, изменение или прекращение правоотношения. Среди межгосударственных договоров, имеющих важное значение для российской конституционной практики в силу признания их Конституцией РФ частью российской правовой системы, можно назвать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства, Договор о создании Союзного государства (России и Беларуси) и др. К группе внутригосударственных договоров относятся Федеративный договор 1992 г., договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ. Надо отметить, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ Федеративного договора действуют нормы Основного закона.
Согласно конституционным нормам источником отрасли права являются общепризнанные принципы и нормы международного права.
Решения судов по общему правилу не являются в России источниками права, хоть и имеют огромное значение для правоприменительной практики. Несмотря на сказанное, к числу специфических источников относятся нормативные решения Конституционного Суда Российской Федерации (речь идет о двух типах решений Конституционного Суда: о толковании Конституции РФ и о признании нормативного акта не соответствующим конституции). Аналогичны решениям Конституционного Суда решения органов конституционного контроля (надзора) субъектов Федерации. Заметим, что последние созданы не во всех субъектах Российской Федерации (в Свердловской области такой Уставный суд есть).
Исключительно редко в системе источников российского конституционного права встречается конституционно-правовой обычай. Это сложившиеся в практике правила поведения основных субъектов конституционного права, нигде в официальных изданиях не записанные в качестве таковых, однако в течение длительного времени применяемые и молчаливо санкционируемые российским государством. Он имеет устный характер. Например, в настоящее время сложился обычай при назначении Советом Федерации судьи Конституционного Суда РФ учитывать согласие уже действующих судей Конституционного Суда РФ по представленной кандидатуре.
Нормативные акты имеют временные и территориальные пределы действия, а также различается их функционирование по кругу лиц.
Моментом начала действия нормативного акта является истечение определенного срока после его официального опубликования. В России этот срок составляет десять дней. Что касается актов Президента РФ, имеющих нормативный характер, и актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, то они вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Нормативный акт действует во времени до тех пор, пока не будет отменен или заменен другим нормативным актом либо пока не истечет срок его действия.
Российские законы и другие нормативные акты действуют на всей территории российского государства либо на ее части, указанной в них. По общему правилу действия нормативных актов в пространстве, акты общефедеральных органов действуют в пределах Федерации в целом, акты государственных органов субъектов Федерации – в рамках их территориальных границ, нормативные акты органов местного самоуправления – в пределах административных границ данного муниципального образования.
Действие нормативных актов по кругу лиц означает их распространение на всех жителей Российской Федерации (граждан РФ, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства, иностранных граждан). В отдельных случаях принимаются специальные нормативные акты, распространяющиеся на определенные категории лиц (например, военнослужащих, судей, государственных служащих).
Важно отметить, что официально неопубликованные законы в РФ не применяются в принципе. Все иные нормативные акты, если они официально не опубликованы, применять могут, если только они не затрагивают права и свободы, а также обязанности человека и гражданина.
План
2. Основные этапы развития российской Конституции.
3. Структура Конституции РФ.
4. Функции Конституции РФ.
5. Пересмотр и внесение изменений в Конституцию РФ.
6. Правовая охрана Конституции РФ.
1. Понятие и типология конституций
Конституция (от латинского co№stitutio – устанавливаю, учреждаю) – основной закон государства, регулирующий важнейшие общественные отношения между гражданином, обществом и государством, закрепляющий основы конституционного строя, организацию государственной власти. Первые конституционные акты в современном значении были приняты в конце XVIII в. (США, Франция, Польша). Обычно конституция – явление демократического порядка, она принимается народом (или при его участии) и ограничивает институты власти.
Так, например, не только в прошлом, но и в настоящее время имеются так называемые октроированные конституции, т. е. дарованные народу королем, монархом, а не провозглашаемые от имени народа.
Различают также и такие виды конституций, как гибкие и жесткие, в зависимости от установленного в них порядка их изменения. Конституции, которые могут быть изменены в таком же порядке, в каком принимаются обычные законы, называются гибкими.
Те конституции, для изменения которых устанавливается сложная процедура, именуются жесткими.
Конституции, как правило, представляют собой единый писаный акт. Однако роль конституции государства может выполнять, как, например, в Англии, система правовых актов, а также обычаев и судебных прецедентов. В связи с этим различают писаные и неписаные конституции.
Конституции могут реально отражать действительность, адекватно реализоваться в системе общественных отношений. В таком случае они являются реальными.
Нередко положения конституции представляют собой лишь декларативные установления, принципы и нормы которых не находят отражения в жизни. Такие конституции именуются фиктивными. В значительной мере таковыми являлись бывшие советские конституции, особенно в тех положениях, которые утверждали народовластие, полновластие Советов, демократические основы строя и статуса личности.
2. Основные этапы развития российской Конституции
Советские конституции прошли несколько этапов, связанных с развитием советской государственности после 1917 г.
В основу проекта первой Конституции была положена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая объявляла Россию Республикой Советов. По форме национально-государственного устройства она учреждалась как федерация советских национальных республик. Декларация отменяла частную собственность на землю, закрепляла национализацию фабрик, заводов, транспорта, банков и других средств производства. 10 июля 1918 г. Всероссийский съезд Советов утвердил первую советскую Конституцию. В целом Конституция РСФСР 1918 г. закрепила социально-полити-ческие и юридические завоевания Октября, новые общественные отношения.
Конституция РСФСР 1918 г. – первая конституция, принятая вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного Собрания, имела следующие особенности.
1. По сравнению со всеми последующими советскими конституциями она, будучи первой, не опиралась на принцип преемственности конституционного развития, определяла основы устройства общества на конституционном уровне впервые, руководствуясь при этом лозунгами, под которыми шли к власти большевики во главе с Лениным, и опираясь на первые декреты советской власти, принятые до середины 1918 г.
Данная Конституция полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт прежней России, не оставила камня на камне от государственных институтов и структур последней.
2. Из всех советских конституций она была в наибольшей степени идеологизированной, носила открыто классовый характер. В ней полностью отрицалась общедемократическая концепция о народе как носителе и источнике суверенитета государства. Она утверждала власть за Советами, за рабочим населением страны, объединенным в городских и сельских Советах. Конституция напрямую утверждала установление диктатуры пролетариата. Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Конституция лишала отдельных лиц и отдельные группы лиц прав, которые эти лица или группы лиц использовали в ущерб интересам социалистической революции (ст. 23).
3. Конституция 1918 г. отличается от последующих также значительным количеством программных положений, определяя во многих своих статьях цели, на достижение которых будет направлена. Это относится к положениям о федеративном устройстве России, учрежденном при фактическом отсутствии субъектов, к фиксированию некоторых прав граждан, нацеленных на возможность их реализации в будущем. В Конституции большое количество «целевых» статей.
4. К числу отличительных черт Конституции 1918 г. относится выход ее норм и положений за рамки внутригосударственного регулирования. Она включает установления чисто политического характера, причем ориентированные на все мировое сообщество. Так, в ст. 3 звучало: «Ставя своей основной задачей уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах...». В ст. 4 была выражена непреклонная решимость вырвать человечество из когтей финансового капитала и империализма.
5. Следует указать и на такую особенность Конституции 1918 г., как открытое признание применения насилия в целях утверждения принципов нового социалистического строя. Эта черта нехарактерна для последующих советских конституций. Так, в ст. 3 Конституции говорилось об уничтожении паразитических слоев общества, о беспощадном подавлении эксплуататоров. Конституция закрепляла насильственное уничтожение частной собственности, допускала ее принудительное безвозмездное изъятие.
6. С точки зрения юридической техники, относящейся к правовому оформлению государственно-правовых институтов, обычно четко выделяемых в конституциях, Конституция 1918 г. была в значительной своей части несовершенной, что объяснялось и объективными факторами. Отсутствие субъектов федерации не позволяло выделить соответствующий раздел в Конституции. Не мог еще быть в обобщенном виде представлен и раздел об основах общественного строя, поскольку последний еще только закладывался.
Все отмеченные особенности Конституции 1918 г. характеризуют ее как конституцию революционного типа, принимаемую в результате насильственного изменения общественного и государственного строя, отвергающую все прежние правовые установления, существующие до переворота или революции.
30 октября 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, который провозгласил образование нового государства – Союза Советских Социалистических Республик. Он утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. На II съезде Советов СССР 31 января 1924 г. был принят текст Конституции, который состоял из Декларации и Договора об образовании Союза ССР.
Высшим органом власти объявлялся Съезд Советов СССР, а в период между съездами – Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум. Союзные республики сохраняли за собой право выхода из Союза; территория могла быть изменена только с их согласия.
Причиной замены Конституции 1918 г. Конституцией РСФСР 1925 г. явилось объединение РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР и принятие первой Конституции СССР 1924 г. Последняя устанавливала, что «союзные республики в соответствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои конституции». Поэтому в постановлении XII Всероссийского Съезда, утвердившего текст Конституции 1925 г., он назван «измененным текстом Конституции».
Черты преемственности в новой Конституции положений Конституции 1918 г. значительны. Характерно, что в ряде случаев имеются ссылки на нормы последней, что как бы пролонгирует их действие. Так, в ст. 20 закреплено: «Всероссийский Съезд Советов составляется на основаниях, установленных ст. 25 Конституции (Основного Закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой V Всероссийским Съездом Советов». При этом соответствующая норма воспроизводилась. Аналогичная отсылка к нормам Конституции 1918 г. имеется и в ст. 51.
В отличие от Конституции 1918 г. Конституция РСФСР 1925 г. не включала в свой текст «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», однако указывала, что исходит из основных ее положений и воспроизводила многие из них.
Конституция 1925 г. в значительной мере сохранила некоторые отмеченные выше черты, свойственные Конституции 1918 г.
Оставаясь открыто классовой, она существенно смягчила при этом формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических» слоев общества, исключила положения о мировой революции и интересах всего человечества.
Конституция 1925 г. стала юридически более строгой и сняла общие политические положения, присущие Конституции 1918 г.
То новое, что характеризует содержание Конституции 1925 г., заключается в следующем:
1. В ней отражен факт вхождения РСФСР в Союз ССР. Он зафиксирован в ст. 3, записавшей, что согласно воле народов РСФСР, принявших решение на Х Всероссийском Съезде Советов об образовании Союза ССР, РСФСР, входя в состав Союза ССР, передает Союзу полномочия, отнесенные в соответствии со ст. 1 Конституции СССР к ведению органов Союза ССР.
2. В связи с появлением субъектов РСФСР в ее Конституции уже появились положения, определяющие их статус и полномочия федерации в отношении них.
В структуре Конституции была выделена глава 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях», в которой определялись принципы формирования их органов государственной власти, порядок принятия основных законов (конституций) АССР и положений об автономных областях.
К середине 30-х гг. среди большевистского руководства распространилось мнение об окончании переходного периода и победе социализма. Поэтому было решено подготовить Конституцию, соответствующую новому периоду общественного развития. Конституционная комиссия во главе с И. В. Сталиным разработала ее текст к весне 1936 г.; затем он был опубликован для всенародного обсуждения, в котором приняло участие свыше 60 % взрослого населения страны, было внесено свыше 154 тысяч поправок и дополнений. В составлении конституционного проекта приняли активное участие видные марксистские теоретики Н. И. Бухарин и Е. Б. Пашуканис, впоследствии незаконно репрессированные. 5 декабря 1936 года VIII Чрезвычайный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР.
Для конституции этого этапа как Союза, так и РСФСР, а также других союзных республик, характерны следующие черты:
1. Они сохранили, как и прежние, классовую сущность, воплощали диктатуру пролетариата, о чем прямо упоминалось, в частности, в ст. 2 Конституции РСФСР. Однако форма выражения этой сущности изменилась. В связи
с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Конституция впервые закрепила принцип равноправия граждан, однако в весьма усеченном виде. Ст. 127 Конституции РСФСР 1937 г. предусматривала равноправие граждан только «независимо от их национальности и расы».
2. В Конституциях впервые были введены главы об основных правах и обязанностях граждан, в которых был представлен их широкий спектр. В частности, впервые было закреплено право на труд. Однако возможность использования политических прав гарантировалась только «в соответствии с интересами трудящихся и в целом укрепления социалистического строя». Таким образом, эти демократические установления конституций были классово ориентированы.
3. О сохранении классовой сущности всех конституций этого этапа свидетельствует закрепление руководящей роли коммунистической партии (тогда именовавшейся ВКП (б)). Норма о партии была впервые введена в Конституцию.
4. Рассматриваемые конституции впервые утверждались, в отличие от прежних, как «конституции построенного социализма». Они уже закрепляли все главные экономические основы социализма: отмену частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства, установление государственного народнохозяйственного плана, которым определялась и направлялась вся хозяйственная жизнь государства и др.
5. Конституции этого этапа с позиций юридической формы приобрели более совершенный вид. В них были четко выделены основные государственно-правовые институты, на объективных основах систематизированы конституционные нормы. Впервые появились отдельные главы: «Общественное устройство», «Государственное устройство», «Основные права и обязанности граждан».
6. В Конституции РСФСР 1937 г. более развернуто, чем в прежних, были закреплены принципы ее вхождения в Союз ССР. Включена норма о том, что вне пределов прав Союза ССР РСФСР осуществляет государственную власть самостоятельно, сохраняя полностью свои суверенные права.
Впервые в Конституцию РСФСР была включена норма о сохранении за ней права выхода из Союза ССР.
В отдельной статье (19) определялись предметы ведения РСФСР.
7. Значительно полнее в Конституции РСФСР 1937 г. отражены и нормы, относящиеся к ее собственному федеративному устройству. Появились отдельные главы о высших органах государственной власти АССР, об органах государственного управления АССР, об органах государственной власти автономных областей. Впервые закреплена норма о национальных округах.
В конце 50-х гг. был сделан вывод о полной и окончательной победе социализма в СССР, а в 1962 г. образована Конституционная комиссия по
выработке новой общесоюзной Конституции. К весне 1977 г. (после длительной подготовительной работы) был разработан проект нового Основного закона, который затем был вынесен на всенародное обсуждение (поступило более 400 тысяч поправок и изменений).
7 октября 1977 г. внеочередная сессия Верховного Совета СССР приняла Конституцию, названную Основным законом развитого социализма. Она состояла из 174 статей и 9 глав.
На протяжении своего 15-летнего срока действия она претерпевала значительные изменения не только в содержании конкретных норм, но и в самой своей сущности. Она закрепляла статус РСФСР как союзной республики в составе СССР, а затем и как независимого государства после распада Союза.
В связи с этим данная Конституция на последних этапах своего существования, в отличие от прежних, была наиболее нестабильной, часто изменяемой, причем самым радикальным образом.
Поэтому ее характеристика имеет различное содержание применительно к отдельным периодам ее действия.
Первые 10 лет (до начала периода, получившего название «перестройка») всю новую конституционную систему СССР, в том числе и Конституцию РСФСР 1978 г., характеризовали следующие черты:
1. Принятие всех этих конституций должно было отразить новый этап, в который, как утверждалось, вступило советское общество – этап «развитого социализма», означавшего превращение советского государства из диктатуры пролетариата в общенародное государство, что прямо закреплялось в первых статьях всех конституций.
В связи с этим в конституциях как СССР, так и республик, было впервые введено понятие «народ», именно он был объявлен субъектом, которому принадлежит вся власть.
Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, конституция не утрачивала классового характера. Такая трактовка сущности конституции была общепринятой в политической и государственно-правовой литературе, поскольку идея диктатуры пролетариата была преобразована в идею о ведущей роли рабочего класса. Это подчеркивалось и тем, что в преамбуле Конституции РСФСР 1978 г. прямо говорилось о сохранении в ней преемственности идей и принципов Конституции РСФСР 1918 г., Конституции РСФСР 1925 г., Конституции РСФСР 1937 г.
2. Классовый характер конституций подчеркивался и тем, что они еще более откровенно и прямо отражали роль коммунистической партии, определив ее в ст. 6 в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций».
3. Сохранилась в конституциях и классовая ориентированность демократии, которая именовалась «социалистической демократией».
Конституции закрепили более полный перечень прав граждан, введя такие новые права, как право на жилище, охрану здоровья и т. д.
Впервые закреплялось положение о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование.
4. Конституция Российской Федерации 1978 г. впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает народ РСФСР.
5. Конституция РСФСР, вслед за Конституцией СССР весьма значительно изменилась структурно. В отличие от Конституции 1937 г. в ней было 11 разделов, делившихся на 22 главы. Конституция стала в значительной мере более объемной и углубила систематизацию конституционных норм по предметному признаку. Так в разделе 1 «Основы общественного строя и политики» были выделены главы: «Политическая система», «Экономическая система». «Социальное развитие и культура», «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества».
Все это свидетельствует о значительном расширении предмета конституционной регламентации, более совершенном уровне формирования государственно-правовых институтов.
6. В отношении положений Конституции РСФСР, отражающих ее федеративное устройство, можно отметить следующие новые моменты: Конституция не предусмотрела необходимости утверждения органами РСФСР конституций АССР; преобразовала национальные округа в автономные, впервые перечислила их поименно; повысила уровень актов об автономных областях и автономных округах, указав, что их статус определяется Законом РСФСР (ранее предусматривалось Положение).
7. Конституция 1978 г. впервые включила прямую норму о суверенитете РСФСР.
Начало 90-х гг. было ознаменовано политикой радикальных демократических и рыночных реформ, что, в конечном счете, привело к мирной смене общественного строя.
В конституционные нормы в 1989–1993 гг. были внесены многочисленные изменения и дополнения, в том числе в связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, 22 ноября 1991 г. – Декларации прав и свобод человека и гражданина, учреждением институтов Президента, Конституционного Суда, развитием федеративных отношений. Но несмотря на эти попытки, Конституция РСФСР 1978 г., отражавшая характерные черты советской государственности, не способствовала преобразованиям.
В июне 1990 г. на 1 Съезде народных депутатов РСФСР была образована Конституционная комиссия для подготовки нового Основного закона и проведения конституционной реформы. Предполагалось, что конституционный проект будет принят Съездом народных депутатов России.
В 1992–1993 гг. обострилась борьба в обществе в связи с неодинаковым (а иногда диаметрально противоположным) видением путей и темпов конституционных, политических и рыночных реформ. Появилось несколько проектов Конституции РФ, в том числе президентский вариант, представленный в Конституционную комиссию, но отклоненный ею.
В июне–октябре 1993 г. Конституционное совещание, созванное президентским Указом от 20 мая 1993 г., подготовило конституционный проект. Работа над ним завершилась в октябре 1993 г.; он вобрал многие предложения и идеи, высказанные и отстаиваемые разработчиками президентского варианта. Проект был опубликован в печати 10 ноября 1993 г. для всеобщего обсуждения.
Важнейшей правовой основой конституционного процесса выступил Указ Президента РФ о проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации от 15 октября 1993 г. Первый в советской и российской истории конституционный референдум состоялся 12 декабря 1993 г. Положением о всенародном референдуме (утверждено вышеназванным президентским Указом) было установлено, что референдум признается состоявшимся, если в нем примут участие более 50 % зарегистрированных избирателей, а Конституция будет считаться принятой, если проголосует за нее более 50 % избирателей, принявших участие в голосовании. В конституционном референдуме приняло участие 54,8 % избирателей, проголосовавших «за» – 58,4 %. Результаты означали, что Конституция РФ принята. 25 декабря 1993 г. она была официально опубликована и начала действовать.
3. Структура Конституции РФ
Под структурой конституции понимается принятый в ней порядок, посредством которого устанавливается определенная система группировки однородных конституционных норм в разделы, главы и последовательность их расположения.
Структура Конституции Российской Федерации на разных этапах ее развития не была постоянной. В ней отражались особенности господствующей идеологии, лежащей в основе конституции, зрелость той или иной сферы общественных отношений, подготовленность их к правовому воздействию, процессы совершенствования юридической техники.
Структура Конституции Российской Федерации: краткая преамбула, два раздела; первый охватывает 9 глав:
Второй раздел носит название «Заключительные и переходные положения».
Указанная структура Конституции России существенно отличается от имеющейся в предшествующей, даже в самой поздней ее редакции. В последней выделялись преамбула, одиннадцать разделов (и дополнительно еще шесть) и в качестве приложения включался Федеративный Договор.
В целом по своей структуре Конституция 1993 г. в отличие от прежней стала более компактной, более четкой и юридически строгой по логике своего строения и научной обоснованности последовательности глав.
Раздел II Конституции «Заключительные и переходные положения» в истории российской конституции появился впервые. В конституциях зарубежных стран наличие такого раздела – явление нередкое.
В этом разделе в Конституции Российской Федерации закрепляются положения по вопросам, которые связаны с введением новой Конституции в действие, фиксируется прекращение действия прежней Конституции, соотношение Конституции и Федеративного Договора, порядок применения законов и иных правовых актов, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы.
Следует обратить внимание на местоположение и объем главы «Права и свободы человека и гражданина», она располагается непосредственно следом за основами конституционного строя и обладает самым большим объемом.
4. Функции конституции
Функции конституции – различные проявления ее назначения, ее отражения в жизни общества и государства.
Основными функциями каждой конституции являются:
Содержание функций конституции.
5. Юридические свойства конституции
Юридическими свойствами конституции называются ее признаки как основного закона государства.
Любая конституция является законом и имеет все признаки закона. Конституция – общеобязательный нормативно-правовой акт (закон), принимаемый высшим представительным органом власти или народом на референдуме, который закрепляет важнейшие начала жизни общества и государства, рассчитан на постоянное, многократное применение и опирается на авторитет и принудительную силу государства.
Юридические свойства выражаются: в верховенстве конституции; ее высшей юридической силе: ее роли как ядра правовой системы; особой охране конституции; особом порядке принятия и пересмотра конституции, внесения в нее поправок.
Эти черты последовательно отражены в Конституции Российской Федерации 1993 г.
В ней впервые получил конституционное закрепление принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Ни в одной из прежних конституций России такого положения не содержалось. Не закреплялось оно и применительно к характеристике Конституции бывшего СССР.
1. Установление в части 2 статьи 4 Конституции принципа верховенства Конституции Российской Федерации на всей территории России значимо в различных аспектах. В этом, прежде всего, отражается утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию правового государства. В признании верховенства конституции заложена идея, не свойственная прежним советским конституциям, о подчинении государства конституции, праву.
Верховенство конституции означает также, что с ее принципами, нормами, заложенными в ней концепциями, должна сообразовываться деятельность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни. Конституция выступает как бы доминантой всего общественного развития.
В принципе верховенства Конституции Российской Федерации отражается и федеративный характер нашего государства. Верховенство федеральной Конституции утверждается на всей территории России, в том числе
и республик, которые также имеют свои конституции. Именно на принципе верховенства Конституции Российской Федерации основано положение о необходимости соответствия конституций республик Конституции России.
Характерно, что статья 15 Конституции Российской Федерации не включает конституции республик в число правовых актов России, которые не должны ей противоречить. Такой подход не означает возможности несоответствия конституций республик Конституции Российской Федерации, а лишь отражает иной уровень соотношения этих актов, особую процедуру установления несоответствия и механизм его преодоления.
2. В статье 15 Конституции Российской Федерации закрепляется, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие и применяется на всей территории России. Это юридическое свойство Конституции имеет иное содержание по сравнению с принципом ее верховенства.
Высшая юридическая сила Конституции означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России, и что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Таким образом, высшая юридическая сила конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации.
3. Конституция является ядром правовой системы России. Ее принципы и положения играют направляющую роль для всей системы текущего законодательства.
Именно Конституция определяет сам процесс правотворчества – устанавливает, какие основные акты принимают различные органы, их наименования, юридическую силу, порядок и процедуру принятия законов.
В самой Конституции названы многие федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые должны быть приняты в соответствии с Конституцией. Принятие новой конституции вызывает обычно значительное изменение и обновление текущего законодательства.
4. К юридическим свойствам Конституции относится ее особая охрана.
В этом задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих эту охрану в различных формах.
Статья 80 Конституции закрепляет, что Президент России является гарантом Конституции. В его присяге он обязуется соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия их Конституции РФ.
Важную роль в охране Конституции играет Конституционный Суд. Он рассматривает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов, как федеральных органов государственной власти, так и ее субъектов. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующий Конституции Российской Федерации международный договор не подлежит введению в действие и применению.
Конституцию отличает и особый, усложненный порядок ее пересмотра и внесения поправок, который применительно к Конституции Российской Федерации будет изложен ниже.
6. Пересмотр и внесение изменений в Конституцию РФ
Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок». Пересмотром является изменение глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, причем они не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. Внесение поправок направлено на изменение глав 3–8 Конституции РФ, что входит в компетенцию российского парламента.
Внести предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, российское Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Процедура пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ состоит из следующих стадий.
Во-первых, инициатива о пересмотре данных глав Конституции должна быть поддержана тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации (100 голосов) и депутатов Государственной Думы (270 голосов).
Во-вторых, если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то созывается Конституционное Собрание.
В-третьих, Конституционное Собрание вправе принять одно из двух решений:
1) подтвердить неизменность действующей Конституции; тогда процедура пересмотра Конституции заканчивается;
2) разработать проект новой Конституции.
В-четвертых, если Конституционное Собрание разработает новую Конституцию России, то она может быть принята двумя путями:
1) квалифицированным большинством в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;
2) всенародным голосованием (референдумом).
Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосуют более половины избирателей, принявших участие в референдуме, при условии, что проголосовало более половины избирателей, проживающих на территории Российской Федерации.
Следует отметить, что соответствующий федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании РФ» по сей день не принят (несмотря на то, что в Государственную Думу вносилось несколько соответствующих законопроектов), таким образом пересмотреть главы 1, 2 и 9 невозможно.
Такой крайне усложненный порядок пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ призван обеспечить стабильность конституционного строя и защиту прав и свобод граждан. Иная (относительно простая) процедура применяется к главам 3–8. Поправки к ним принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Однако в силу они вступают только после одобрения законодательными органами 2/3 субъектов федерации.
Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части, пункта статьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи, либо положение об исключении статьи из Конституции РФ. Предложение вносится в Государственную Думу.
Проект закона о поправке к Конституции рассматривается Думой в трех чтениях. За его принятие должно проголосовать не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы и трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. После этого закон публикуется для всеобщего сведения и направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Они обязаны рассмотреть закон о поправке к Конституции РФ в течение одного года со дня его принятия.
После того как законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации одобрят данный закон, он направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.
30 декабря 2008 г. были внесены первые и пока единственные поправки такого рода. Одна касается срока полномочий Президента РФ (он увеличен с 4 лет до 6) и Государственной Думы (с 4 лет до 5), вторая поправка добавляет контрольное полномочие Государственной Думе РФ (Государственная Дума получила право ежегодно заслушивать отчеты Правительства РФ, в том числе по вопросам, поставленным самой палатой).
Статья 65 Конституции РФ может изменяться двумя способами в зависимости от предмета поправок. Поправки, касающиеся изменения статуса субъекта РФ, вносятся на основании соответствующего Федерального конституционного закона. Например, с 1 декабря 2005 г. Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа был образован Пермский край.
Поправки в статью 65, касающиеся переименования субъекта РФ, вносятся указом Президента РФ на основании соответствующего ходатайства субъекта РФ.
7. Правовая охрана конституции
Демократическое государство обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ее от любых нарушений. Наиболее грубые и опасные нарушения наказываются в уголовном порядке.
Однако высшие гарантии безопасности конституции заложены в самом ее тексте. В Конституции Российской Федерации говорится: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15). Обязанность здесь закреплена в самой общей форме, скорее, как общий принцип всей государственности, без установления ответственности за ее невыполнение. Но именно с этого начинается установление режима конституционной законности и всего правопорядка. Государство и граждане как бы договариваются строить отношения между собой на основе Конституции, принимая на себя определенные обязанности, и прежде всего, – соблюдать Конституцию.
Целям охраны Конституции служит следующее положение (ч. 5 ст. 13): «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя...». Тем самым гарантируется деятельность только тех объединений, которые признают конституционные порядки.
Конкретные требования соблюдать конституцию, обращенные к отдельным гражданам, могут показаться не столь значительными. В Конституции РФ, например, установлены всего три основные конституционные обязанности граждан (платить налоги, охранять природу, защищать Отечество – ст. 57–59), в то время как она закрепляет десятки прав и свобод граждан. В других странах упоминания о конституционных обязанностях часто и вовсе нет (США, Великобритания и др.).
Вряд ли можно предположить, что простые граждане в состоянии каким-либо образом, кроме как через участие в выборах, обеспечивать соблюдение конституционных норм, касающихся механизма власти. Но требования к гражданам соблюдать конституцию все же не сводятся к их конституционным обязанностям, а имеют более широкое конкретное содержание, которое вытекает из общего смысла, роли и функций конституции. От каждого гражданина требуется:
– уважать конституционные права других граждан;
– подчиняться правовым актам, изданным конституционными органами государственной власти, а также вошедшим в законную силу судебным решениям и приговорам;
– уважать конституционные порядки, ни при каких условиях, кроме необходимой самообороны, не применяя насилия.
Конституция России предусматривает и активные формы ее охраны гражданами. Так, ч. 2 ст. 46 устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Помимо этого конституционного права, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятым 21 июля 1994 г., регламентируется право граждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ. Следовательно, не только должностные лица, органы государства и общественные объединения наделяются правами по охране Конституции, но и граждане. В этом состоит важная новелла конституционной правосубъектности личности в новом российском государстве.
Необходимо также признавать за гражданами, как и за народом в целом, еще одно важное право на активные действия по охране Конституции. Речь идет о чрезвычайной ситуации, когда возникает непосредственная угроза существованию Конституции путем совершения государственного переворота. Народ, безусловно, вправе противостоять таким действиям антиконституционных сил. Об этом праве ничего не говорится в тексте Конституции РФ, но оно принадлежит народу в силу его суверенитета и естественного права. Невозможно, следовательно, придать такому праву позитивную форму, оно при любом повороте событий может звучать только как моральное оправдание действий народа, несмотря на то, что не сможет опереться на единообразное понимание всеми его слоями.
Но главная ответственность за соблюдение и охрану конституции падает все же на должностных лиц государства. В России – прежде всего на Президента, который, согласно Конституции, является ее гарантом (ч. 2 ст. 80). При вступлении в должность он приносит народу присягу, в которой клянется «соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации» (ч. 1 ст. 82). Эти нормы страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм Президента в понимании угрозы для Конституции; неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие гаранта. Но, тем не менее, такие обязанности на Президента возложены, и им добровольно приняты, что заставляет признать за ним право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах.
Конституция не возлагает специальных обязанностей по ее охране на Федеральное Собрание, Правительство, Верховный и Высший Арбитражный суды. Но ясно, что, как в силу своих конституционных полномочий, так и при чрезвычайных обстоятельствах, представляющих угрозу конституционному строю, они обязаны действовать в соответствии с Конституцией и в ее защиту. Такая же обязанность должна быть признана в отношении Вооруженных Сил и правоохранительных органов, находящихся в ведении исполнительной власти.
Конституция предусматривает назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, что является своеобразным аналогом омбудсмена в ряде государств, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. определяет его полномочия и порядок работы. По замыслу создателей Конституции он призван стоять на страже прав и свобод человека, содействовать претворению в жизнь конституционных гарантий.
Особую роль в охране конституции и обеспечении ее соблюдения играет Конституционный Суд. В мировой конституционной теории широко признана позитивная роль конституционного надзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных конституционных судебных органов, проявившая себя на практике в ряде стран (США, Франция, ФРГ и др.). В бывшем СССР и России попытки создания эффективных конституционных судов дважды закончились неудачей вследствие их неспособности выявить подлинную угрозу конституционной законности. Поэтому Конституция 1993 г. и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. существенно укрепили этот институт, придав ему статус «судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (ст. 1 Закона).
Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации всех нормативных актов государства (законов, конституций республик и др.), разрешает споры о компетенции, дает толкование Конституции РФ, осуществляет ряд иных полномочий, призванных обеспечить неуклонное соблюдение Конституции. Особенно важно то, что Конституционный Суд «по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 3 ст. 3 Закона). Такое право предоставляет Конституционному Суду широкие возможности способствовать поддержанию и укреплению конституционного строя в России.
Нормы, устанавливающие обязанности определенных органов государственной власти по охране и соблюдению Конституции, содержатся практически во всех республиканских конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации.
План
2. Принципы конституционного строя.
1. Понятие основ конституционного строя
Понятие «основы конституционного строя», закрепленное в главе 1 Конституции Российской Федерации, является новым для конституционного права нашего государства, так как прежняя аналогичная глава, содержащаяся в Конституции РСФСР 1978 г., называлась «основы общественного строя и политики». В настоящее время существуют различные мнения по поводу данного понятия, приведем некоторые из них.
Конституционный строй – это представленная в соответствующих структурах государства и общества и их институтов и закрепленная нормами Основного закона система основополагающих общественных отношений.
Конституционный строй – порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией.
Конституционный строй – совокупность конституционных норм, закрепляющих основы общественного устройства государства3.
Представляется возможным дать производное, унифицированное определение.
Конституционный строй – закрепленная нормами основного закона система основополагающих общественных отношений, характеризующих российское общество и государство.
Понятие «конституционный строй» выступает составной частью более широкой категории – «конституционализм». Последний означает верховенство и определяющую роль конституции в правовой системе, прямое действие конституции в конституционной регламентации государственного строя и политического режима, конституционное признание прав и свобод личности, правовой характер взаимоотношений гражданина и государства. Важное значение для утверждения идей конституционализма имеет психологический фактор. Реализация самых прогрессивных, гуманистических конституций требует адекватного их отражения сознанием общества. Мировой опыт, да и советский 30–40-х гг. в том числе, свидетельствует, что может действовать самая демократическая конституция по формальным признакам, и в то же время существовать реакционные порядки, нарушаться права и свободы граждан. В таких случаях конституция просто игнорируется. Признание высокого авторитета конституции, утверждение в обществе адекватного конституционного сознания есть необходимый элемент конституционализма. Таким образом, можно сказать, что понятие «конституционный строй», тесно связанное с понятиями «конституционализм», «конституционное сознание», аккумулирует весь спектр многообразия механизма создания, действия и реализации Основного закона государства.
Особенность основ конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции и всей системы действующего законодательства в целом. Это говорит о том, что другие главы Конституции содержат нормы, которые развивают
и конкретизируют основы конституционного строя. Так, например, устанавливается порядок формирования и компетенция органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются конституционные права и обязанности граждан, а также юридические и иные гарантии их обеспечения, порядок принятия и вступления в силу законов и других нормативных актов.
Одной из особенностей является юридическое верховенство не только по отношению к другим главам Конституции, но и законам Российской Федерации, актам Президента и Правительства. Как закреплено в ч. 2 ст. 16 Конституции, никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. В случаях установления несоответствия каких-либо норм основам и признания их неконституционными они немедленно утрачивают силу. Верховенство основ конституционного строя распространяется не только на нормативно-правовые акты, но и на действия и решения должностных лиц, государственных органов, граждан и их объединений.
Конституция Российской Федерации закрепила невозможность отмены, внесения изменений и дополнений в положения главы 1 иначе, как в усложненном порядке, установленном Конституцией. Согласно ст. 135, основы конституционного строя не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это может сделать только Конституционное Собрание. Такая усложненная процедура направлена только на достижение одной цели: сделать основы конституционного строя как можно стабильными.
2. Принципы конституционного строя
1. Права и свободы человека и гражданина как высшая ценность
Прежде чем рассматривать права человека и гражданина, необходимо соотнести между собой категории «человек», «личность», «гражданин».
Понятие «человек» характеризует его с биологической стороны как индивида с физиологическими свойствами, как представителя живого мира.
Понятие «личность» характеризует человека с социальной стороны как осознающего себя, свое место и роль в обществе, ответственность перед ним (возможны случаи, когда человек в силу различных объективных и субъективных причин не обладает качествами личности, например, признан судом недееспособным вследствие психического заболевания).
Понятие «гражданин» характеризует человека с юридической стороны как находящегося в устойчивой правовой связи с конкретным государством.
Права человека – охраняемая законом мера возможного поведения, направленная на удовлетворение его интересов. Это универсальная категория, вытекающая из самой природы человека возможность пользоваться наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования. Права человека – общесоциальное понятие, отражающее наднациональные, общечеловеческие требования и стандарты в области свободы личности.
Правам человека присущи следующие признаки:
• они возникают и развиваются на основе природной и социальной сущности человека с учетом постоянно изменяющихся условий жизни и окружающей среды;
• складываются объективно и не зависят от государственного признания;
• принадлежат индивиду от рождения;
• имеют неотчуждаемый, неотъемлемый характер, признаются как естественные (как воздух, земля, вода и т. п.);
• являются непосредственно действующими;
• признаются высшей социальной ценностью;
• выступают необходимой частью права, определенной формой выражения его главного содержания;
• представляют собой принципы и нормы взаимоотношений между людьми и государством, обеспечивающие индивиду возможность действовать по своему усмотрению или получать определенные блага;
• их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства.
Для реализации таких прав человека, как право на жизнь, на достойное сосуществование, достаточно лишь факта рождения, и совсем не обязательно, чтобы человек обладал качествами личности и гражданина; для реализации большинства других прав требуется, чтобы он был гражданином, личностью.
Права гражданина – это охраняемая законом мера юридически возможного поведения, направленная на удовлетворение интересов не всякого человека, а лишь того, который находится в устойчивой правовой связи с конкретным государством (в отличие от этого, права человека не всегда выступают как юридические категории; они могут существовать и как моральные, социальные понятия, независимо от их государственного признания и законодательного закрепления, вне связи человека с конкретной страной).
Свобода личности – это тоже право гражданина, но выражающее собой лишь отсутствие каких-либо препятствий, стеснений.
Положение личности определяется разнообразными социальными нормами (моральные, политические, религиозные, правовые и др.), которые опосредуют ее связи с обществом в целом. Все это характеризует собой общественное положение личности. Частью этого положения является правовой статус, который характеризует отношения личности только с государством.
Под правовым статусом личности понимается юридически закрепленное положение человека в обществе, его права, свободы и обязанности, установленные законодательством и гарантированные государством.
Различают общий, специальный и индивидуальный правовые статусы.
Общий правовой статус (конституционный) – это статус лица как гражданина государства, члена общества. Он определяется Конституцией и является единым и одинаковым для всех. Конституционное право определяет правовой статус личности во всех основных сферах жизни общества и государства.
Специальный правовой статус – это статус лица, принадлежащего к определенной категории граждан (военнослужащие, судьи, депутаты, государственные служащие); он позволяет осуществлять специальные функции. По сравнению с общим специальный статус включает в себя как ограничения, так и преимущества и льготы в зависимости от служебного и иного положения лица.
Индивидуальный статус – это статус конкретного лица, отражающий совокупность персонифицированных прав и обязанностей личности (в зависимости от пола, возраста, семейного положения, места жительства и т. д.).
Конституция охватывает наиболее важные отношения между индивидом и государством – основные права, свободы и обязанности. Нормы других отраслей права регламентируют эти отношения более детально. Необходимо подчеркнуть, что при этом конституционный статус является исходным, базовым, все остальные статусы производны от него или дополняют его.
Реализация прав и свобод человека невозможна без системы установленных государством гарантий, главное место среди которых принадлежит юридическим. Пределы реализации прав и свобод человека выражаются в их конституционных ограничениях.
К предмету конституционного права относится закрепление основ правового статуса личности – ст. 64 Конституции РФ. Понятие «основы» отражает систему взаимоотношений государства и личности. Она включает в себя следующие элементы:
1) правовые отношения, связанные с гражданством, так как наличие гражданства данного государства является условием полной правосубъектности лица;
2) общие принципы правового статуса личности:
• всеобщность;
• равенство;
• непосредственное действие;
• гарантированность, защищенность государством;
3) основные права и обязанности, составляющие важнейший институт конституционного права;
4) гарантии прав и свобод граждан;
5) ограничения прав и свобод.
2. Правовое государство
Конституция определяет Российскую Федерацию как правовое государство. Правовое государство – государство, которое во всей своей деятельности подчиняется праву и главной своей целью считает обеспечение прав и свобод человека.
Родоначальником доктрины правового государства признается И. Кант, однако ее отдельные положения разрабатывались еще античными мыслителями (Аристотелем, Цицероном), а также другими известными философами (Спинозой, Монтескье, Руссо, Гегелем). В доктрине воплощался идеал политико-правового устройства общества, способного воплотить подлинное народовластие, утвердить в обществе гуманистические начала и обеспечить реальность прав и свобод личности. Вот, например, как определял правовое государство Б. А. Кистяковский: «Основной принцип правового или конституционного государства состоит в том, что государственная власть в нем
ограничена. В правовом государстве власти положены определенные пределы, которые она не должна и не может преступить. Ограничение власти в правовом государстве создается признанием за человеком неотъемлемых, ненарушаемых, неприкосновенных и неотчуждаемых прав».
Впервые цель построения правового государства была провозглашена в Декларации о государственном суверенитете, принятой на первом съезде народных депутатов России 12 июня 1990 г. Для создания правового государства недостаточно только его провозглашения, необходимо пройти очень долгий путь до его построения. С принятием Конституции 1993 г. начался лишь процесс создания правового государства в России. Понятие правового государства очень обширно, оно включает все то, что вкладывается в понятие конституционного демократического государства. И в то же время можно выделить его основные принципы (тем более, что в Конституции Российской Федерации это понятие не раскрывается).
1. В правовом государстве должны действовать только справедливые законы.
2. Правовое государство прочно связывает себя с законами.
3. Организация государственной власти должна строиться на принципе разделения властей.
4. Правовое государство гарантирует неотчуждаемость прав и свобод человека.
5. В правовом государстве личность и государство равноправны и несут взаимную ответственность.
Говоря о приоритете прав и свобод человека и гражданина, опирающихся на прочное закрепление в конституции и законах и соответствующих естественному праву, следует сказать, что правовое государство признает нерушимость этих прав и свобод, а также свою обязанность соблюдать и охранять их. «Все, что не запрещено, то дозволено» – важнейший принцип правового государства.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Данное положение прямо закреплено в ст. 15 Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Следовательно, государство прочно связывает себя с правом, а любой выход должностных лиц за пределы своей компетенции есть нарушение принципа правового государства, а значит, создающее угрозу правам и свободам человека и гражданина и недозволенное вмешательство в жизнь общества.
Также как и государство, народ обязан соблюдать Конституцию РФ и законы, но для этого необходимо знать законы и правильно их толковать. Поэтому Конституция закрепила, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовое акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», принятым Государственной Думой 25 мая 1994 г., где в ст. 4 говорится, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства РФ».
Вышеупомянутые принципы правового государства являются основными. Однако правовое государство включает и другие аспекты. Это и верховенство парламента в законодательной сфере, и независимость суда как главного механизма гарантий прав и свобод, и невмешательство государственных органов в деятельность средств массовой информации, и законность методов работы силовых структур, и приоритет правил международных договоров, и многое другое.
3. Федеративное государство
Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Конституционный строй отражает сущностные признаки государственности, без него не может существовать правовое государство. Принцип федерализма – это не просто один из принципов государственно-территори-ального устройства. Федерализм – это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации. Федерализм – это юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик.
С точки зрения формы их государственного устройства все государства делятся на две группы – унитарные и федеративные.
Федерация представляет собой добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора. Но добровольное объединение государств не означает, что субъекты Российской Федерации, в том числе и республики, – независимые государства, так как в ином случае данный союз представлял бы собой конфедерацию. Конституция закрепила федерализм, объединяющий 83 равноправных субъекта, но ничего не сказала, к какому типу федерации относится Россия. Вообще в мире существуют федерации, которые строятся по национальному (этническому, религиозному, языковому) принципу, так называемые национальные федерации, примером может служить бывший СССР, Чехословакия, Югославия (Босния и Герцеговина), территориальные федерации, в основе построения которых лежат экономические характеристики субъектов, например, США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др., а также смешанные федерации, как Россия, в которой часть субъектов организовано по национальному принципу (республики, автономная область, автономные округа), а часть – по территориальному принципу (области, края, города федерального значения). Большое количество субъектов Российской Федерации связано прежде всего с двумя факторами, во-первых, территория России составляет 17 млн кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями, во-вторых, на этой огромной территории проживает более 140 национальностей и народностей, поэтому закрепление равенства всех граждан особенно важно, так как доля титульных наций, проживающих в республиках составляет менее половины населения.
Конституционные основы государственного устройства России, закрепленные в нормах гл. 1 Конституции РФ, включают в свое содержание распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории; целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации; установление субъектного состава федерации; закрепление в качестве основы федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов; равноправие и самоопределение народов; равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; единство и равенство федерального гражданства.
В нормах главы 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», где более детально установлены конституционные основы государственного устройства, закрепляется: состав субъектов Российской Федерации; порядок принятия в федерацию и образование новых субъектов; основы статуса каждого из видов субъектов; порядок изменения статуса субъекта; вопросы территории и порядок изменения границ между субъектами федерации; государственный язык и право республик на установление своего государственного языка; гарантии прав коренных малочисленных народов; государственная символика Российской Федерации; предмет ведения Российской Федерации; предмет совместного ведения и ведения ее субъектов; порядок действия федеральных законов по предметам ведения и вне их предела, верховенство федеральных законов; основы формирования системы органов государственной власти субъектов; основы деятельности федеральных органов исполнительной власти на территориях субъектов; право Российской Федерации на участие в межгосударственных объединениях.
Весь круг предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно Российской Федерации, должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А это может быть достигнуто только при едином правовом регулировании в сфере экономики, социального, культурного развития: если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.
Весь перечень полномочий Российской Федерации перечислен в ст. 71 Конституции, причем ранее действовавшие конституции не устанавливали исчерпывающего перечня полномочий федерации.
В Конституции РФ четко определен также предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти.
4. Демократическое государство
«Демократия» в дословном переводе с греческого означает народовластие. Демократический режим – широкое участие населения в организации государственной власти и местного самоуправления, а также широкий спектр прав и свобод человека и гражданина и их гарантированность. Народовластие находит свое отражение в закрепленных в Конституции нормах, например, в ст. 2, где говорится, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Также демократический характер российского государства проявляется в ст. 3 Конституции РФ: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Если мы говорим, что носителем суверенитета является многонациональный народ России, а не часть населения, проживающая на территории субъекта федерации, можно заключить, что Конституция РФ закрепляет принцип неделимости суверенитета. Поэтому волеизъявление части населения, проживающего на территории Российской Федерации, или решения органов государственной власти субъекта нашего государства, которые не закреплены волей всего народа, должны быть признаны неконституционными.
С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая в качестве одного из существенных признаков государства.
Государственная власть осуществляется органами, порядок формирования и полномочия которых определяются конституцией и законами. Органы государственной власти наделены властными полномочиями, имеют свое функциональное назначение и действуют на основе собственной компетенции.
Орган государственной власти может носить коллегиальный характер (парламент, правительство), а может персонифицироваться в одном лице (президент). Президент республики – тоже орган государственной власти. Органом государственной власти выступает также судья, если он по закону разрешает дело единолично. Не являются органом власти лица, возглавляющие такие органы власти (Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства и др.), они вправе представлять эти органы и действовать в пределах предоставленных им полномочий. Конституция может предусматривать внутри органа государственной власти специальные органы (например, Уполномоченный по правам человека, назначенный Государственной Думой; Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой). Функции и порядок работы такого органа определяются в Российской Федерации федеральным конституционным законом или федеральным законом. Однако эти органы подотчетны по отношению к органам, их создавшим, они не могут выступать от имени государства. От этих органов коренным образом отличаются предусмотренные Конституцией органы, которые образуются Федеральным Собранием (например, Конституционный Суд, назначаемый Советом Федерации по представлению Президента).
Перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации является исчерпывающим, т. е. не допускается созданием каких-либо других органов без изменения гл. 1 Конституции.
Согласно Конституции, федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
– Президент Российской Федерации;
– Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
– Правительство Российской Федерации;
– суды Российской Федерации.
Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, а в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т. д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Содержание части 3 статьи 11 Конституции имеет особое значение для нашего государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а характерная черта всякой федерации – разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
В соответствии с данной статьей, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации проводится, во-первых, Конституцией, во-вторых, Федеративным Договором, в-третьих, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Демократия в Российской Федерации осуществляется на основе принципа идеологического и политического многообразия.
Идеология – это система политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей.
Идеологическое разнообразие означает наличие в обществе различных идеологических концепций, течений, взглядов, учений. А это предполагает отсутствие в стране государственной или общеобязательной идеологии. Поэтому в ст. 13 Конституции РФ было сформулировано, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной. Признание идеологического многообразия означает право каждого человека, политической партии и общественной организации свободно разрабатывать, исповедовать и пропагандировать идеи, теории, концепции об экономическом, социальном, политическом устройстве общества, предлагать практические рекомендации властям и обществу, публично защищать свои взгляды и воззрения и т. д. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе порядков и отношений.
Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений:
1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства Российской Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;
2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания монографических и научно-популярных работ, трудов, статей и т. п.;
3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партий, готовить законопроекты, другие документы, предусматривающие меры по совершенствованию социального и политического строя Российской Федерации;
4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями;
5) требовать по суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.
Запрещение устанавливать какую-либо одну идеологию в качестве государственной или обязательной всецело относится к государственным органам, правящим политическим партиям и высшим должностным лицам. Это означает, что ни конституция, ни законодательный или иной правовой акт не должны прямо или косвенно утверждать и закреплять какую-либо идеологию.
Идеологическая нейтральность государственных структур не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил со своей идеологией. В этом случае должностные лица законодательной или исполнительной власти неизбежно начинают говорить «идеологическим языком» и проводить соответствующую политику, ибо отделить деятельность от их приверженности к той или иной идеологии, программным установкам их партий очень трудно. Однако это ни при каких условиях, включая чрезвычайные, не должно вести к исключению из жизни других идеологий, к перестройке школьных и вузовских программ, к подчинению идеологическим установкам государственных средств массовой информации. Недопустимы чистки государственного аппарата, армии и правоохранительных органов по идеологическим критериям.
В то же время негосударственные учебные заведения (например, религиозные) и средства массовой информации сохраняют право пропагандировать только свою идеологию.
Продолжением идеологического многообразия является политическое многообразие, многопартийность, которые также закрепляются в Конституции РФ (ч. 3 ст. 13).
Демократическое правовое государство не может нормально функционировать без политического многообразия жизни, основу которой составляет политический плюрализм. Последний есть проявление политической свободы человека.
Одним из проявлений политического плюрализма выступает многопартийность. Это есть форма общественного управления, выступающая как механизм использования расхождения интересов, инакомыслия и разномыслия в целях общественного прогресса.
Партии, выражая политическую волю своих членов, в качестве своих основных задач видят участие в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в законодательные и иные представительные органы власти. Партии принимают программные документы, публикуемые для всеобщего сведения, ежегодно оглашают свои бюджеты, не могут получать финансовую и иную материальную помощь от иностранных граждан, государств и организаций.
Порядок создания политических партий, финансирования государством их деятельности в избирательных кампаниях устанавливается законом. Такое законодательство существует практически во всех развитых странах, чем признается важная роль партий для общества и государства. В то же время государственные органы не вправе вмешиваться во внутреннюю жизнь политических партий, на их деятельность распространяется принцип свободы общественных объединений, также закрепляемый в конституционном порядке (ст. 30 Конституции РФ). Отношения государства с партиями бывают весьма сложными, поскольку именно партии образуют оппозицию правительству – парламентскую и внепарламентскую. Но это не может стать основанием для какого бы то ни было ограничения деятельности отдельных партий, а тем более – их запрещения.
В России, по смыслу Конституции, правомерна только такая партийная система, которая включает, как минимум, две политические партии. Государство не может, конечно, регулировать количество партий, но оно обязано, полагаясь на естественную саморегуляцию общества, гарантировать возможность создания партий и их деятельность.
В части 2 статьи 3 Конституции говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное выражение воли народа является высшим выражением народовластия путем проведения референдума и свободных выборов. Но при принятии ежедневных решений по управлению страной невозможно участие всего населения, поэтому создаются постоянно действующие органы государственной власти, которые осуществляют политику государства на федеральном уровне, в субъектах федерации, а также решают вопросы местного значения.
К числу важнейших проявлений демократизма Российской Федерации относится наличие в ней местного самоуправления.
Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения.
В ХIХ в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:
– англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);
– французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;
– германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.
В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в ХVII–XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Социалистическое государство упразднило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.
Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который регулирует все основные вопросы образования и деятельности соответствующих органов. Согласно этому закону, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет ответственность, установленную законом.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти федерации и ее субъектов. Говоря о гарантированности местного самоуправления, Конституция имеет в виду прежде всего государственные гарантии. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально-финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов местного самоуправления муниципальной, в том числе земельной, собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления – дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие – сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими.
5. Республиканская форма правления
Республика (от лат. res publica – общественное дело) – это такая форма правления, которая характеризуется выборностью на определенный срок главы государства, именуемого иногда президентом.
Устанавливая республиканскую форму правления в Российской Федерации, Конституция Российской Федерации одновременно закрепляет следующие ее признаки: отказ от какого-либо независимого и длительного обладания государственной властью, основанного на индивидуальном праве: ориентация государственного строя Российской Федерации на разум и опыт, а не на достижение идеальных целей, приводящих обычно к тоталитаризму правого или левого толка; создание государственных органов на основе согласования интересов управления государством с нерушимостью гражданских свобод, формирование государственных органов путем свободных выборов и на ограниченный срок.
Республиканской форме правления имманентно присуща демократия, а демократии – республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Демократия республиканского типа служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределяемые социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, образованию,
к собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.
В статье 1 Конституция Российской Федерации делает четкий выбор из двух форм правления: республики и монархии. Россия провозглашена республикой, но не сказано, к какому виду республик она относится. Между тем, выделяют 3 вида республик.
Парламентская республика. Президент является главой государства, но не является главой исполнительной власти. Главой исполнительной власти становится глава партии или коалиции партий, победившей на выборах. Примером может служить Италия.
Президентская республика. Президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. Пример: США.
Смешанная республика. Президент является главой государства, но не является главой исполнительной власти, однако, у президента есть полномочия позволяющие ему определять состав правительства и направления его деятельности. Примеры: Франция, Россия.
Республика является одним из механизмов народного суверенитета, где все высшие органы государственной власти либо избираются всенародно, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Суверенные права на власть признаются за всеми дееспособными гражданами либо за большинством их, а управление осуществляется на основе народного представительства. И только народ в лице своих представителей с решающим голосом может установить или изменить форму правления.
6. Суверенитет Российской Федерации
Только суверенное государство может выражать волю народа и в полном объеме обеспечивать его права и интересы. Суверенитет РФ – свойство государственной власти на основе воли многонационального народа России самостоятельно и независимо от других государств реализовывать внутренние и внешние функции государства. Суверенное государство признает верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам.
Уже на I съезде народных депутатов России, состоявшемся 12 июня 1990 г., была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации. Она как бы подвела итог тому факту, что Россия уже тогда фактически, как и все бывшие союзные республики, стала независимым государством.
Суверенитет как один из основополагающих принципов конституционного права имеет 2 формы:
– народный суверенитет (ст. 3 Конституции);
– государственный суверенитет (ст. 4, 67 Конституции).
Народный суверенитет означает, что народ является основой государственности и источником государственной власти. Государственный суверенитет означает, что государственная власть, основанная на суверенной воле народа, независима от кого-либо во внутренних делах и международных отношениях. В настоящее время государственный суверенитет не рассматривается как абсолютно неограниченный, а находится в определенных отношениях с другими основополагающими принципами конституционного права:
– в сфере внутренних отношений государственный суверенитет не должен вступать в противоречие с правами человека;
– в международных отношениях государственный суверенитет ограничен общепризнанными принципами международного права.
Суверенитет Российской Федерации характеризуется тремя неотъемлемыми чертами: самостоятельностью государственной власти, ее независимостью при осуществлении внутренних и внешних функций государства, дифференцированным содержанием государственной власти, осуществляемой на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Самостоятельность государственной власти заключается в том, что она реализует свое назначение без вмешательства в ее деятельность негосударственных структур. Действуя на основе издаваемых ею правовых предписаний, она определяет государственно-правовое развитие общества и всю систему общественных отношений, имеющих юридическую значимость.
Независимость государственной власти означает, что она по своему усмотрению, без вмешательства других государств осуществляет внутренние и внешние функции Российской Федерации.
Дифференциация государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную имеет принципиальное значение, ибо она устраняет ее узурпацию со стороны соответствующих структур государства или должностных лиц и придает незыблемый характер конституционному положению, согласно которому носителем суверенитета в РФ является ее многонациональный народ.
Народовластие как проявление суверенитета народа имеет 2 формы:
– прямое (непосредственное) народовластие – прямое волеизъявление народа или его участие в непосредственном решении им вопросов государственной или общественной жизни.
Разновидности прямого народовластия:
– референдум и выборы;
– всенародное обсуждение;
– митинги, шествия, демонстрации и пикетирования.
Референдум – всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Наряду с общегосударственными референдумами, возможны референдумы на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
– представительное народовластие – это осуществление народом власти через своих представителей.
Представительное народовластие осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это подкрепляется несколькими конституционными нормами, например, правом граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, правом граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, правом обжаловать действия органов власти в суде, доступ к государственной службе и ряд других норм.
7. Экономическая основа
В отличие от прежних советских конституций, Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества, не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для других форм, в частности, для личной собственности граждан, что провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них законодательством.
Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики, состоят в следующем:
– единство экономического пространства;
– свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
– поддержка конкуренции.
Законодатель, сформулировав принцип единства экономического пространства, не разъяснил, что под ним следует понимать. По всей видимости, это стремление народа представить территорию России как своеобразный общий рынок с едиными правилами. В п. «ж» ст. 71 Конституция выражает эту мысль достаточно определенно, когда говорит о том, что в ведении Российской Федерации находится «установление правовых основ единого рынка». Дальнейшее более конкретное содержание этого понятия будет зависеть от развития законодательства Федерации и ее субъектов.
В соответствии с частью 1 статьи 74 Конституции свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств не должно наталкиваться на таможенные границы, ограничиваться введением каких-либо пропусков или разрешений на ввоз и вывоз, других барьеров. Следует отметить, что в данной статье под финансовыми средствами подразумеваются не только денежные знаки, но и документы, подтверждающие безналичное перемещение денежных средств. Последние представляют собой важнейшую форму финансовых отношений в сфере банковской и иной коммерческой деятельности.
Поддержка государством конкуренции – лучший способ содействия рыночной экономике. Конкуренция тем эффективнее, чем меньше принуждения и вмешательства со стороны властей и разного рода монополизма, особенно государственного.
Поддержка конкуренции осуществляется всей экономической политикой государства. Это прежде всего ликвидация государственного монополизма, разгосударствление, приватизация и акционирование предприятий, специальные антимонопольные меры, стимулирование инвестиционной активности.
Свобода экономической деятельности – другой основополагающий принцип рыночной экономики. Она обуславливается пределами вмешательства государственной власти в сферу гражданского общества. Свобода экономической деятельности означает, что люди могут беспрепятственно создавать и преобразовывать предприятия, распоряжаться продуктами своей деятельности с целью извлечения прибыли. Они вправе свободно вести торговлю, открывать банки и биржи, создавать хозяйственные объединения. Индивидуальное обогащение от такой деятельности, если она не противоправна, не только не враждебно интересам общества, но как раз служит этим интересам.
Собственность.
В тоталитарном государстве господствуют государственная и кооперативная формы собственности. Правовое государство обязано признать право каждого человека на частную собственность.
Основу конституционного строя в Российской Федерации составляют два основных положения, сформулированных в ч. 2 ст. 8 Конституции:
1) признаются: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
2) все формы собственности защищаются равным образом.
Частная собственность это не то же самое, что личная собственность, она является гораздо более широким понятием. В это понятие включаются не только предметы, направленные на удовлетворение личных потребностей людей (дом, автомобиль, драгоценности и пр.), но также промышленные, финансовые и торговые предприятия, преследующие цель извлечения прибыли.
Государственная собственность распространяется на имущество, различные предприятия или их часть, если эти предприятия были созданы на средства, принадлежащие государству. Субъектами этого права могут выступать как Российская Федерация, так и ее субъекты. В государственной собственности находятся заводы, торговые предприятия, железные дороги, судоходные компании и др.
Муниципальная собственность включает имущество городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований. Следует помнить, что на территории муниципальных образований находятся и объекты других форм собственности (государственной, частной и иных). В муниципальной собственности обычно находятся небольшие промышленные и торговые предприятия, жилые дома, которыми управляют органы местного самоуправления.
Упомянутые в Конституции «иные формы собственности» включают собственность общественных объединений, профсоюзов, политических партий, различных общественных организаций. Это могут быть значительные объекты. Профсоюзы, например, владеют гостиницами, административными зданиями, автобазами, учебными заведениями, санаториями, домами отдыха и профилакториями. Под «иными формами собственности» подразумеваются также такие разновидности коллективной собственности, как общая совместная, общая долевая. Они отличаются от других по субъекту, но по существу выступают как все та же частная собственность юридических лиц.
8. Социальное государство
Социальное государство – государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, которое основывается на закрепленных правом принципах социального равенства и взаимной ответственности, а социальной политикой – часть общей политики государства, которая регулирует отношения между социальными группами, обществом в целом и его членами, связанные с изменениями в социальной структуре общества, а также изменением благосостояния и образа жизни граждан.
Российская Федерация, – закрепляется в ст. 7 Конституции РФ, – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека, а возводится в ранг общегосударственной политики. По успехам в социальной политике государства можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни. Социальное государство стремится приблизительно к равномерному содействию благополучия всех граждан. Любое социальное государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей.
Государство способствует материальному благополучию человека и не создает препятствий для осуществления трудовой и предпринимательской деятельности. Однако в современном обществе далеко не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспечить материальное благополучие и достойную жизнь, поэтому социальное государство принимает и последовательно проводит специальные меры по улучшению материального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев общества.
Конституция нам указывает, что государство стремится обеспечить достойную жизнь, но не говорит, какими мерками она измеряется и каким образом это стремление достигается, хотя ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации закрепляет 5 конституционных обязанностей государства в социальной сфере:
1) охрана труда и здоровья людей;
2) установление гарантированного минимального размера оплаты труда;
3) обеспечение государственной поддержки семье, материнству, отцовству, детству, инвалидам и пожилым гражданам;
4) развитие системы социальных служб (учреждения для сирот, инвалидов и т. д.);
5) установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
9. Светское государство
Светский характер Российского государства означает отделение церкви от государства и разграничение сфер их влияния. Давая такую характеристику Российскому государству, Конституция в ст. 14 раскрывает ее в следующих положениях:
– никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;
– религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Противоположностью светскому государству является государство теократическое, в котором государственная власть принадлежит церковной иерархии. Таким государством была, например, Монголия до 1921 года, а сегодня является Ватикан.
Чаще встречается клерикальное государство, которое с церковью не слито, однако церковь через законодательно установленные институты определяющим образом влияет на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов. Примером может служить Иран.
В статье 4 Федерального закона Российской Федерации «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. закреплено, что,
в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства, оно:
– не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания;
– не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
– не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит настоящему Федеральному закону;
– обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства, религиозное объединение:
– создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям;
– не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
– не участвует в выборы в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;
– не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь.
Закон определил, что каждый имеет право на получение религиозного образования по своему выбору. Воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. По просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы.
10. Разделение властей
Разделение властей – создание определенной системы «сдержек и противовесов», невозможность концентрации в одних руках всей совокупности государственной власти, определенная гарантия от произвола авторитарных тенденций и стремления к узурпации власти.
Теория разделения властей в зачаточном состоянии присутствовала еще во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Впервые на законодательном уровне принцип разделения властей был закреплен в Конституции США 1787 г., Франции 1789 г. Затем мировая практика развития демократических государств совершенствовала данный принцип, доведя до нас в том виде, который мы имеем. В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция РФ 1993 г. закрепляет данный принцип как одну из основ конституционного строя. В ст. 10 говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Положение статьи 10 Конституции относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Важной особенностью российской Конституции является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Иными словами, Президент РФ обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Поскольку в статье 10 Конституции говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Содержание принципа разделения властей состоит в следующем:
– законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;
– исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной или главе государства или парламенту;
– между законодательной и исполнительной властью должен быть обеспечен баланс полномочий;
– судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;
– ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
– споры о компетенции должны решаться только Конституционным Судом;
– конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
План
1. Правовой статус личности, основные элементы.
2. Конституционные права, свободы и обязанности.
3. Гарантии прав и свобод человека и гражданина.
1. Правовой статус личности, основные элементы
Положение человека в обществе и государстве, обеспечение свободы человеческой личности – один из коренных вопросов конституционного развития всякого общества и государства. Конституционная история человечества – это история взаимоотношений человека с обществом и государством, история развития идей свободы и равенства, их воплощения в реальной действительности, в том числе с помощью права и закона.
Демократическая, гуманистическая и одновременно конституционно-правовая основа взаимоотношений государства и личности, ответственности государства перед личностью определяется безусловным признанием человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности общества и государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Нет и не может быть каких-либо иных, более важных для государства приоритетов и целей, чем обеспечение интересов человека, его прав и свобод.
Конституция Российской Федерации, определяя основы правового положения личности, закрепляет наиболее важные с точки зрения общества и человека права и свободы. Речь идет, прежде всего, об основополагающих, фундаментальных правах и свободах человека, которые связаны с самим существованием человеческой личности, ее жизнью и честью, достоинством, с автономией личности в гражданском обществе.
Конституционные права и свободы фиксируют наиболее «существенные, коренные, принципиальные связи и отношения» между личностью, обществом, государством. Почти все демократические конституции при самом полном перечислении прав и свобод признают, что этот перечень не является исчерпывающим. В Конституции РФ по этому поводу говорится: «Перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55).
Положение человека и гражданина, урегулированное конституционными нормами, составляет конституционный статус личности, он содержит только те права, свободы и обязанности, которые определяются как основные, фундаментальные. Это своего рода стержнеобразующий элемент правового статуса личности. Но в то же время нормы Конституции, хотя и имеют прямое, непосредственное действие, исчерпывающими не являются, так как их конкретизация необходима в федеральных законах, а в некоторых случаях – и в законах субъектов РФ.
Наиболее удачной представляется попытка рассмотреть структуру правового положения личности, объединив элементы на трех уровнях: 1) права, свободы и обязанности как ядро правового положения личности; 2) гражданство, правосубъектность и юридические гарантии как условия реализации прав, свобод и обязанностей; 3) принципы правового положения личности как исходные, основополагающие начала, интегрирующие нормативное содержание прав, свобод и обязанностей личности, а также условий их реализации.
Гарантированные главой 2 Конституции права и свободы имеют приоритет по отношению к любой норме права, нашедшей свое выражение в федеральных законах, указах или постановлениях государственных органов на федеральном уровне. Как правовые нормы, сфера действия которых – вся Федерация, им свойственен и приоритет в отношении любых норм субъектов. Следовательно, никакой нормативный акт федерального уровня или уровня субъектов Федерации не может быть действительным, если он не отвечает гарантированным Конституцией основным правам и свободам.
2. Конституционные права, свободы и обязанности
Конституционные (основные) права человека и гражданина – это его неотъемлемые права и свободы, принадлежащие от рождения, в некоторых случаях в силу его гражданства, защищаемые государством и составляющие ядро правового статуса личности.
Особенности основных прав и свобод:
В Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина сведены во 2 главу, включающую 48 статей. Общепринятым в литературе является деление основных прав на три группы: 1) личные; 2) политические; 3) социально-экономические. Иногда к последней группе относят и культурные права и свободы. Но между этими группами конституционных прав и свобод нет четких границ, поэтому данная классификация, традиционно сложившаяся в отечественном конституционализме, весьма условна.
Личные права и свободы
В единой системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации личным правам принадлежит особая роль, они представляют совокупность правомочий, отражающих естественно-правовые начала и обеспечивающих индивидуальность личности во взаимоотношениях с обществом и государством.
Личные (гражданские) права неразрывно связаны с такими понятиями, как равенство, свобода, неприкосновенность личности. Социальная ценность личных прав состоит в том, что они сами и гарантии реального осуществления определяют положение человека в обществе, а следовательно, и уровень развития самого общества. Личные права:
– являются правами и свободами каждого человека, независимо от гражданства;
– неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения;
– закрепляют естественные права личности, связанные с ее индивидуальной, частной жизнью.
1. Право на жизнь (ч. 1 ст. 20) – естественное право человека, защита которого охватывает широкий комплекс активных действий всех государственных и общественных структур, каждого конкретного человека по созданию и поддержанию безопасной социальной и природной среды обитания. Политика государства, обеспечивающая отказ от войны как средства разрешения социальных и национальных конфликтов, целенаправленная борьба с преступлениями против личности и генофонда, мероприятия медицинского характера, обеспечение экологической безопасности. В соответствии с ч. 2 ст. 20 в Российской Федерации временно, впредь до ее отмены, сохраняется смертная казнь, назначаемая только за особо тяжкие преступления против жизни.
2. Право на охрану государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21). Независимо от того, каким сформировалось достоинство человека, от его самооценки, повышенной или, напротив, уничижительной, его статуса, чинов и званий, возраста, состояния здоровья, физического и психического, законопослушности государство обязано защищать достоинство личности, что,
конечно, не исключает ответственности человека за свои поступки в соответствии с законом. Государство обязано защищать достоинство человека от рождения до смерти, и не существует причин или условий, при которых это конституционное требование могло бы не исполняться. Оно действует в мирное время, а также в условиях чрезвычайного и военного положения. Наиболее тяжкими видами нарушения человеческого достоинства являются пытки, насилие, а также жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (ч. 2 ст. 21).
3. Право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22). Право на свободу означает, что человек может действовать в соответствии со своей волей, без каких-либо ограничений. Свобода предполагает в необходимых случаях самоограничение, но исключает принуждение. В данной норме речь идет о свободе личности, что связано, прежде всего, с личной неприкосновенностью, под которой понимается неприкосновенность физическая и психическая. Однако правомочие человека, закрепленное в данной статье, не является абсолютным, и при наличии обстоятельств, приведенных в ст. 22, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и в условиях введения чрезвычайного положения (ст. 56) может быть ограничено. В числе мер, принудительно ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, называются арест, заключение под стражу, содержание под стражей, а также задержание. Все эти меры связаны с изоляцией человека от общества, лишением возможности перемещаться, исполнять служебные обязанности, свободно совершать желаемые действия, свободно общаться с другими людьми.
4. Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23). Указание на неприкосновенность является, несомненно, более строгим средством защиты, чем требование уважения к этим правам. Под неприкосновенностью частной жизни понимается конституционная гарантия защиты тех сторон личной жизни человека, которые он не желает делать достоянием других. Тайна в данном случае отражает естественное стремление каждого человека иметь собственный мир интимных и деловых интересов, скрытый от чужих глаз. Институт личной и семейной тайны, закрепленный конституционными законами, включает также защиту своей чести и доброго имени. Вторжение в частную жизнь, не основанное на законе, недопустимо. Федеральное законодательство, гарантируя каждому неприкосновенность частной жизни, допускает некоторые возможные ограничения этого права в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Например, это возможно в соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса РФ, Федеральных законов «О полиции», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», и др.
5. Право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы (ч. 2 ст. 24). Здесь уместно привести относительно свежий Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ.
6. Право на неприкосновенность жилища (ст. 25). Обеспечение тайны частной жизни трудно представить без неприкосновенности жилища, где человек живет сам или с семьей, проявляет себя как индивид в соответствии со своими желаниями, взглядами, настроением, особенностями характера и т. п. Здесь он ведет переговоры, переписку, хранит документы и материалы. Все, что связано с частной жизнью в той или иной степени определяется неприкосновенностью жилища. Право на неприкосновенность жилища не является абсолютным. Ряд федеральных законов допускает при определенных условиях ограничение этого права в целях, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Такие исключения предусмотрены Федеральными законами «О полиции», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О судебных приставах» и т. д.
7. Право на определение и указание своей национальной принадлежности (ч. 1 ст. 26). Статья устанавливает, что определение национальности – сугубо личное дело, и никто не вправе в него вмешиваться. Предопределяется, что указание своей национальности, как и отказ от него, не влекут никаких юридических последствий. Принцип равноправия, независимо от национальности и от указания лицом своей национальности, означает уважительной отношение к лицу любой национальной принадлежности и стремление к искоренению национальных предрассудков.
8. Право на пользование родным языком (ч. 2 ст. 26). Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Родные языки существуют, действуют и развиваются на всей территории РФ наряду с государственным языком – русским. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, в государственных учреждениях республик национальные языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
9. Право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27). Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В Действующем законодательстве отменен институт прописки и введен регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и жительства. Ч. 2 ст. 27 Конституции РФ признает право каждого свободно выезжать за пределы России и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться в РФ. Законодательство определяет основания ограничения граждан РФ в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.
10. Право на свободу совести и вероисповедания (ст. 28). Право каждого исповедовать индивидуально или совместно с другими людьми религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Свобода совести и вероисповедания не может быть ограничена даже в условиях чрезвычайного положения, на что прямо указывает ст. 56 Конституции РФ. ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» конкретизирует конституционные положения, устанавливает систему различных взаимоотношений государства и религиозных объединений.
11. Право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29). Никто не может быть принужден к выражению своих мыслей, мнений и убеждений или отказу от них. Гарантии свободы мысли могут заключаться в защите от ограничений мыслить свободно и независимо, от подвергания человека незаконному воздействию на мозг или сознание медикаментозными препаратами, техническими средствами, незаконными экспериментами. Свобода мысли означает, что человеку нельзя навязывать и чужие мысли помимо его воли. Свобода слова – это мысли человека, в каком бы виде они ни высказывались, они не имеют ограничений, беспрепятственно сообщаются или иным образом передаются как отдельным людям, так и широкому кругу лиц. Решая задачу обеспечения свободы слова, государству в то же время приходится считаться с возможностью злоупотребления словом, так как нередко это орудие используется не только для созидания, но и для разрушения, для причинения вреда человеку, обществу, государству. Этим вызвана необходимость ограничения свободы слова в ч. 2 ст. 29 Конституции РФ.
12. Право на свободу информации (ч. 4 ст. 29). Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любыми законными способами.
Политические права и свободы связаны с обладанием гражданства государства; служат отражением суверенитета народа; выражаются в праве граждан участвовать в управлении делами государства.
1. Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30).
Само по себе понятие объединения в широком смысле слова подразумевает всякое коллективное образование субъектов. Однако временные, неустойчивые коллективные образования (такие как собрания, демонстрации, презентации, группы экскурсантов и т.п.) не могут признаваться объединением по смыслу как ст. 30 и 31 Конституции, так и соответствующих норм международного права. Свобода собраний и свобода объединений (ассоциаций) являются схожими формами реализации и естественным дополнением свобод, закрепленных в ст. 29 Конституции, они направлены на защиту коллективной мысли и общественного мнения.
Свобода объединения включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения, требовать признания правового статуса созданного объединения, прежде всего со стороны государства и также всеми другими лицами, независимо от формы, вида. Это право также содержит в себе правомочие на защиту, в том числе и международную, в случае ограничения свободы деятельности общественных объединений.
Право на объединение непосредственно не регулирует отношения между участниками объединения, а также между его органами. Лицо не может, ссылаясь на свое право на объединение, требовать принять его в объединение или восстановить его в объединении в случае исключения.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона об общественных объединениях под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Но под это определение попадает определенная часть иных некоммерческих организаций. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях под религиозным объединением понимается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры. Однако в соответствии со ст. 2 Закона об общественных объединениях его действие не распространяется на религиозные организации, а также и на создаваемые коммерческими организациями союзы. Вероятно, его действие не должно распространяться и на все иные некоммерческие объединения, создаваемые в соответствии с гражданским законодательством.
Основной целью ст. 30 Конституции является защита политических, профессиональных и иных некоммерческих объединений; защищать коммерческие организации она иногда может лишь косвенно. Такие объединения попадают под правовое регулирование иных статей Конституции и соответствующих международно-правовых актов; их свобода деятельности в большей степени защищается ст. 8, 34, 35 Конституции. (Более подробно см. тему № 7)
2. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31). Данное конституционное право детализируется в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании». В соответствии с данным Законом к организации публичного мероприятия относятся:
– оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Уведомление подается его организатором в письменной форме не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования – не позднее трех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. В уведомлении указываются: цель, форма, место, дата, время начала и окончания, предполагаемое количество участников, формы и методы обеспечения общественного порядка и медицинской помощи, информация об организаторе и лицах, выполняющих распорядительные функции и т. д. В Законе представлен перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий: опасные производственные объекты, путепроводы, железнодорожные магистрали, нефте-, газо- и продуктопроводы, высоковольтные линии передач, резиденция Президента РФ, здания судов и учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, пограничные зоны и т. д. Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени;
– проведение предварительной агитации. С момента подачи уведомления организаторы имеют право беспрепятственно доводить до граждан информацию о готовящемся публичном мероприятии, использовать средства массовой информации, устные призывы, распространять листовки, плакаты, объявления, использовать другие, не запрещенные законодательством РФ формы агитации. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина;
– изготовление и распространение средств наглядной агитации. Материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и переданных для его проведения. Полномочия участников, осуществляющих изготовление и распространение наглядной агитации, должны быть письменно удостоверены его организатором;
3. Право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Право на участие в управлении делами государства относится к числу основных политических прав, воплощающих сущность демократической идеи народовластия. По своей юридической природе оно может быть отнесено к непосредственно действующим субъективным публичным правам. Будучи проявлением политической свободы гражданина, право на участие в управлении делами государства характеризует не только субъективные правопритязания, связанные с возможностями индивидуального влияния на положение в стране, но и социальную значимость и публичную потребность в стабильной и эффективной системе организации публичной (государственной и муниципальной) власти. В этом плане оно заключает в себе как субъективно-личностное (частное), так и публично-правовое начала, соотношением которых во многом определяются не только статусные характеристики гражданина в политической сфере, но и публично-правовая природа данной сферы отношений. Из этого вытекает и еще одна важная юридическая характеристика данного права: обладая качествами субъективного и одновременно публичного политического права, оно может получать реализацию как на индивидуальной, так и коллективной основах. Данные характеристики находят свое подтверждение и в практике Конституционного Суда, который, в частности, применительно к избирательным правам неоднократно указывал на то, что в силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции соответствующие права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя; вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.
4. Право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). (Более подробно см. тему № 8.)
5. Право на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32). Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Гарантии свободного волеизъявления граждан РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». (Более подробно см. тему № 9.)
6. Право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Обращения граждан – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина
в государственный орган, орган местного самоуправления. Правовую основу составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В Законе перечислены требования к письменному и устному обращениям. Гражданин в письменном обращении в обязательном порядке указывает наименование государственного органа или органа местного самоуправления либо ф.и.о. соответствующего должностного лица, свои ф.и.о., почтовый адрес, по которому должен быть направлен запрос, ставит личную подпись и дату. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления, запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Общий срок рассмотрения обращения – 30 дней, в исключительных случаях он может быть продлен не более чем на 30 дней.
7. Право участвовать в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32). Данное право необходимо толковать в системной связи с конституционными положениями, согласно которым правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, а судьями могут быть отвечающие установленным профессиональным требованиям российские граждане. Привлечение граждан к осуществлению правосудия традиционно рассматривается как существенный признак демократии. Вместе с тем конституционные понятия осуществления судебной власти, правосудия и участия граждан в отправлении правосудия имеют разное значение. Последнее понятие даже применительно к гражданам, наделенным соответствующими полномочиями наравне с профессиональными судьями (арбитражные заседатели), не означает их судебно-властной профессиональной деятельности. Даже входя в состав суда определенной инстанции, и, как судьи, участвуя в коллегиальном разрешении конкретного дела (определенной подведомственности), в том числе при принятии судебного акта, они действуют не на профессиональной основе. В настоящее время основные формы реализации гражданами права на участие в отправлении правосудия определены нормами институтов присяжных и арбитражных заседателей.
Социально-экономические и культурные права и свободы
1. Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34).
2. Право на частную собственность (в том числе и на землю) и на ее наследование (ст. 35, 36).
3. Право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Труд свободен (ч. 1 ст. 37).
4. Право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ч. 3 ст. 37). Право на защиту от безработицы.
5. Право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного минимального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37).
6. Право на индивидуальные и коллективные споры (ч. 4 ст. 37).
7. Право на участие в забастовке (ч. 4 ст. 37).
8. Право на отдых (ч. 6 ст. 37).
9. Право на защиту государством материнства, детства, семьи (ч. 1 ст. 38).
10. Право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39).
11. Право на жилище (ч. 1 ст. 40).
12. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41).
13. Право на благоприятную окружающую среду (ч. 1 ст. 42).
14. Право на свободу массовой информации. Цензура запрещена (ч. 5 ст. 29).
15. Право на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом (ч. 1 ст. 44).
16. Право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44).
Обязанности человека и гражданина
Не только права и свободы составляют правовой статус личности. Другими его общепризнанными элементами являются обязанности. Обязанность – это мера общественно необходимого поведения человека, призванная вместе с правами и свободами обеспечивать баланс, устойчивость и динамизм правового регулирования.
Обязанности можно условно подразделить на естественно-правовые, носителями которых выступают человек и общество, и юридические, носителями которых являются гражданин, государство, государственные органы и которые отражены в позитивном праве.
Конституционные (основные) обязанности – это конституционно закрепленные и охраняемые законом требования, предъявляемые к человеку и гражданину и связанные с необходимостью его участия в обеспечении интересов человека, общества, государства.
1. Каждый обязан соблюдать Конституцию РФ и законы государства (ч. 2 ст. 15).
2. Забота о детях, их воспитание – обязанность родителей (ч. 2 ст. 38).
3. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях (ч. 3 ст. 38).
4. Основное общее образование обязательно (ч. 4 ст. 43).
5. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (ч. 4 ст. 43).
6. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44).
7. Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).
8. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
9. Защита отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ (ч. 1 ст. 59). Гражданин РФ несет воинскую службу в соответствии с федеральным законом (ч. 2 ст. 59).
3. Гарантии прав и свобод человека и гражданина
Конституция РФ не только закрепляет совокупность основных прав, свобод и обязанностей, но и устанавливает, как и каким образом осуществление прав, свобод и обязанностей обеспечивается, то есть систему гарантий.
Гарантии конституционных прав, свобод и обязанностей – это условия и средства, обеспечивающие человеку и гражданину реальную возможность пользоваться основными правами и свободами и неукоснительно исполнять возложенные на них обязанности. Условия – это политико-правовой режим, в котором осуществляются основные права, свободы и обязанности. Средства – это механизм и материальные источники, обеспечивающие реальную возможность пользоваться основными правами и свободами и исполнять возложенные обязанности.
Система гарантий:
– экономические гарантии – это, прежде всего, господствующая форма собственности и основанная на ее базе система хозяйствования, которые призваны создать достойные условия жизни человеку и гражданину и удовлетворить его разумные материальные и духовные потребности;
– политические гарантии – это вся система органов государственной власти, общественно-политических организаций, которые создаются и действуют таким образом, чтобы разумно и оптимально привлекать граждан к управлению делами общества и государства;
– социально-нравственные гарантии – это социальная справедливость и совесть, благодаря которым человек правильно понимает свои права и обязанности, правильно ими пользуется и неукоснительно исполняет возложенные на него обязанности;
– юридические гарантии – закрепление прав, свобод и обязанностей нормами права и обеспечение их реализации органами государства и общественно-политическими организациями.
План
1. Понятие и принципы гражданства.
2. Основания приобретения гражданства.
3. Основания прекращения гражданства.
4. Порядок производства по делам о гражданстве.
1. Понятие и принципы гражданства
Гражданство как институт конституционного права представляет собой часть системы конституционно-правовых норм, регулирующих отношения гражданства.
Гражданство как субъективная категория – это закрепленная законом принадлежность лица к определенному государству, которая опосредуется субъективным правом личности по поводу гражданства.
Гражданство как правоотношение – устойчивая правовая связь лица с государством, в силу которой между ними возникают взаимные права и обязанности.
Гражданству как правовой связи присущи следующие особенности:
Правовую основу института гражданства составляют нормы Конституции РФ (ст. 6), Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».
Основные понятия
Гражданин РФ – лицо, обладающее гражданством РФ и имеющее документ, подтверждающий наличие у него российского гражданства.
Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином РФ, но имеющее подтверждение своего гражданства (подданства) иностранного государства.
Лицо с двойным гражданством (бипатрид) – лицо, обладающее гражданством РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицо без гражданства (апатрид) – лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Принципы гражданства
1. Принцип единого гражданства – гражданин республики в составе РФ одновременно состоит в гражданстве РФ и на территории другой республики пользуется правами, свободами, что и гражданин этой республики. В случае изменения гражданства республики гражданство Российской Федерации не изменится.
2. Принцип равного гражданства – гражданство является равным, независимо от основания его приобретения. Граждане РФ по рождению, бывшие иностранные граждане или лица без гражданства, принятые в российское гражданство, лица, которые приобрели гражданство РФ по иным основаниям, имеют равные права и обязанности гражданина РФ.
3. Принцип права на гражданство и на его изменение – гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства или права изменить его, выслан за пределы страны или выдан другому государству.
4. Принцип двойного гражданства – гражданин Российской Федерации вправе в соответствии с национальным законодательством и международным договором приобрести иное гражданство, что само по себе не влечет за собой прекращения у него российского гражданства. Двойное гражданство возникает у ребенка, если его родители – граждане РФ, а законодательство страны, где родился ребенок, предполагает возможность автоматического приобретения гражданства данного государства по рождению. Двойное гражданство появляется у женщин при вступлении в брак с иностранным гражданином, если законодательство ее страны сохраняет за ней свое гражданство, а законодательство страны супруга предоставляет ей гражданство мужа. Нормы международного права предусматривают, что двойное гражданство должно быть скорее исключением, чем правилом. Оно не только расширяет правомочия граждан, их права и свободы, но и порождает для них дополнительные обязанности.
5. Принцип защиты и покровительства гражданам государства за его пределами – должную защиту гражданам Российской Федерации на территории иностранных государств должны оказывать должностные лица дипломатических представительств и консульских учреждений.
6. Принцип сохранения гражданства РФ лицами, проживающими за пределами государства или изменяющими свой семейный статус – обладание российским гражданством не обусловливается обязательным проживанием в Российской Федерации. Выезд российского гражданина на постоянное место жительства за рубеж не влечет автоматического прекращения гражданства. Сохраняется гражданство РФ при заключении или расторжении брака, изменении гражданства другим супругом.
2. Основания приобретения гражданства
В соответствии с главой 2 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предусмотрено несколько оснований приобретения гражданства.
1. Приобретение гражданства по рождению (филиация)
Приобретение гражданства по рождению в различных государствах основывается на праве почвы либо на праве крови. Право почвы означает, что все дети, родившиеся на территории государства, исповедующего право почвы, становятся его гражданами, независимо от гражданства их родителей. Право крови основывается на том, что дети, чьи родители являются гражданами конкретного государства, также становятся гражданами этого государства, независимо от места рождения.
Приобретение гражданства по рождению в Российской Федерации регламентируется ст. 12 Закона о гражданстве. Ребенок приобретает гражданство России по рождению, если на день рождения ребенка:
а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство России (независимо от места рождения ребенка);
б) один из его родителей имеет гражданство России, а другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
в) один из его родителей имеет гражданство России, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
г) оба его родителя, проживающие на территории России, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории России, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.
Ребенок, который находится на территории России и родители которого неизвестны, становится гражданином России в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
Нормы данной статьи предусматривают приобретение гражданства по рождению, основываясь и на праве почвы, и на праве крови.
2. Прием в гражданство Российской Федерации
– в общем порядке (ст. 13 Закона о гражданстве):
1. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство России при условии, если указанные граждане и лица:
а) проживают на территории России со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство России в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы России не более чем на три месяца в течение одного года;
б) обязуются соблюдать Конституцию России и законодательство России;
в) имеют законный источник средств к существованию;
г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;
д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.
2. Срок проживания на территории Российской Федерации, установленный пунктом «а», сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;
б) состояние в браке с гражданином России не менее трех лет;
в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство Российской Федерации;
г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющей интерес для России;
д) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
е) признание лица беженцем в порядке, установленным федеральным законом.
3. Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения вышеуказанных условий.
– в упрощенном порядке (ст. 14 Закона о гражданстве):
1. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство России в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» ч. 1 ст. 13, если указанные граждане и лица:
а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство России и проживающего на территории России;
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;
в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года.
2. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории РФ, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, установленного пунктом «а» части первой ст. 13 данного Закона, если указанные граждане и лица:
а) родились на территории РСФСР и мели гражданство бывшего СССР;
б) состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет;
в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации.
3. Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в РФ из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания на территории РФ и без представления вида на жительство.
4. В гражданство РФ принимаются в упрощенном порядке ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории РФ.
5. В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13, ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:
а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство России, – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства России. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории России;
б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, – по заявлению этого родителя;
в) ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечительство, – по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.
6. Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой ст. 13 данного закона.
3. Восстановление в гражданстве Российской Федерации (ст. 15 Закона о гражданстве). Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве РФ в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве. При этом срок проживания на территории России сокращается до трех лет.
Вместе с тем, ст. 16 Закона о гражданстве предусматривает основания, при наличии которых заявления о приеме в гражданство и восстановлении в гражданстве отклоняются, если лица:
а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности России;
б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы РФ в соответствии с федеральным законом;
в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральными законами;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).
4. Выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации (ст. 21 Закона о гражданстве).
При изменении Государственной границы Российской Федерации, в соответствии с международным договором Российской Федерации, лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации.
3. Основания прекращения гражданства Российской Федерации
Этот институт полностью соответствует ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, согласно которой гражданин России не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. О прекращении гражданства, следовательно, логично говорить только в случае добровольного волеизъявления гражданина.
Гражданство Российской Федерации прекращается (ст. 18 Закона о гражданстве):
а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
1. Выход из гражданства Российской Федерации (ст. 19 Закона о гражданстве).
1. Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 данного Закона.
2. Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 данного Закона.
3. Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
Основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации (ст. 20 Закона о гражданстве).
Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если данное лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, а также неисполненные обязательства перед государством. Выход из гражданства не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания.
Отклонение ходатайства о выходе из гражданства или отказ в регистрации выхода из гражданства РФ должны быть мотивированы полномочными органами.
2. Выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации.
При территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором Российской Федерации Государственной границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора.
Основания отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации (ст. 22, 23 Закона о гражданстве).
Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке.
Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации или иным полномочным органом, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации и принявшими такое решение.
Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае отмены в соответствии со ст. 22 Закона о гражданстве считается недействительным со дня принятия такого решения.
4. Порядок производства по делам о гражданстве
Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются:
– Президент Российской Федерации;
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Президент Российской Федерации решает вопросы:
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации;
д) обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Закона о гражданстве;
е) издания указов по вопросам гражданства Российской Федерации.
Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте РФ действует комиссия по вопросам гражданства.
Министерство внутренних дел РФ и наделенные соответствующей компетенцией подведомственные ему органы имеют следующие полномочия в вопросах предоставления гражданства:
– определяют наличие гражданства России у лиц, проживающих на территории России;
– принимают от лиц, проживающих на территории России, заявления по вопросам гражданства России;
– проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
– направляют Президенту РФ заявления по вопросам гражданства РФ, представленные для их обоснования документы, иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;
– исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства России в отношении лиц, проживающих на территории России;
– рассматривают заявления по вопросам гражданства РФ, поданные лицами, проживающими на территории России, и принимают решения по вопросам приема в гражданство России в упрощенном порядке;
– ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
– оформляют гражданство РФ в соответствии с Законом о гражданстве;
– осуществляют отмену решений по вопросам гражданства РФ в соответствии с Законом о гражданстве.
Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения выполняют аналогичные функции в вопросах гражданства по отношению к лицам, проживающим за пределами Российской Федерации.
Оформление приобретения или прекращения гражданства РФ начинается по месту жительства заявителя. Если это необходимо, то документы поступают в Комиссию по вопросам гражданства, которая вносит на рассмотрение Президента РФ предложения по каждому ходатайству.
Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства РФ и принятие решений о приеме в гражданство РФ в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи всех необходимых документов, а в упрощенном порядке – до шести месяцев. Гражданство считается приобретенным или прекращенным в день выдачи соответствующих документов уполномоченным органом. Решение соответствующего органа об отказе в регистрации приобретения или прекращения гражданства может быть обжаловано в месячный срок в судебном порядке.
План
1. Общая характеристика правового положения иностранных граждан.
2. Виды статусов иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, основные понятия, источники.
3. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
4. Беженцы и вынужденные переселенцы.
1. Общая характеристика правового положения иностранных граждан
Нормативную основу правового положения иностранных граждан, лиц без гражданства, а также таких категорий населения, как беженец и вынужденный переселенец составляют:
Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации.
Основные понятия:
иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
приглашение на въезд в Российскую Федерацию – документ, являющийся основанием для выдачи иностранному гражданину визы либо для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации;
миграционная карта – документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служащий для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
разрешение на временное проживание – подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность;
вид на жительство – документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность;
законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации;
временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание;
временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее разрешение на временное проживание;
постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее вид на жительство;
депортация – принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации;
иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном для отдельных категорий иностранных граждан (в том числе владельцев дипломатических или служебных (официальных) паспортов, пассажиров круизных судов, членов экипажей морских или речных судов либо иных транспортных средств, лиц, совершающих транзитный проезд через территорию Российской Федерации, жителей приграничных территорий), а также иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном в специальных целях, включая торговлю и хозяйственную деятельность на приграничных территориях, туризм, строительство).
2. Виды статусов иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, основные понятия, источники
Временное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы.
Если иностранный гражданин прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, то срок временного пребывания в Российской Федерации не может превышать девяносто суток. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. В том случае, если иностранный гражданин прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключил трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), то он может находиться на территории государства на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, о чем делается отметка в миграционной карте.
В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе увеличить до ста восьмидесяти суток или сократить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина.
Временное проживание иностранных граждан в Российской Федерации
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Правила определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации, утверждены постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. № 193.
Эта квота составляется по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину вне утвержденной квоты, если иностранный гражданин:
1) родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР или родился на территории Российской Федерации;
2) был признан нетрудоспособным и имеющим дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеет хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;
5) осуществляет инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступил на военную службу – на срок его военной службы;
7) является участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию.
После подачи иностранным гражданином заявления о временном проживании территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина в шестимесячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения. В случае отказа в выдаче разрешения на временное проживание, либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения его предыдущего заявления.
Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение.
Основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание
1. Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;
4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
8) в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение ста восьмидесяти суток или не получал доходов либо не имеет достаточных средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.
Действие настоящего положения не распространяется на иностранного гражданина:
– размер среднемесячного дохода которого или размер среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи которого не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого указанному иностранному гражданину разрешено временное проживание. Среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
– обучающегося по очной форме обучения в среднем специальном учебном заведении Российской Федерации;
– студента или аспиранта очной формы обучения в высшем учебном заведении Российской Федерации;
– пенсионера или инвалида;
– относящегося к иным категориям лиц, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;
11) находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;
12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;
13) является больным наркоманией либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
14) прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и не представил в установленный срок документы.
Решение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание может быть обжаловано данным иностранным гражданином в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или в суд в течение трех рабочих дней со дня получения данным иностранным гражданином уведомления о принятии соответствующего решения.
Постоянное проживание иностранных граждан в Российской Федерации
Иностранный гражданин в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований по его заявлению может получить вид на жительство, если он прожил в Российской Федерации не менее одного года с момента получения разрешения.
Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. Вид на жительство не выдается, а ранее выданный аннулируется при наличии оснований, аналогичных основаниям отказа во временном проживании.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.
3. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в свете реализации личных неотчуждаемых прав и свобод в целом приравнивается к положению российских граждан, если федеральным законодательством не предусматриваются ограничения.
Эти ограничения могут быть связаны, прежде всего, с политическими и некоторыми социально-экономическими правами и свободами:
1. В сфере избирательного права.
Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Однако постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.
2. В сфере трудовых правоотношений.
Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Работодатель, получивший в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников, использует труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Иностранный гражданин может выступать и в качестве заказчика работ (услуг).
Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:
1) постоянно проживающих в Российской Федерации;
2) являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;
3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;
8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).
Временно пребывающий или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу.
Особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи определяются Федеральным законом «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. В сфере государственной или муниципальной службы и иных видов деятельности.
Иностранный гражданин не имеет права:
1) находиться на муниципальной службе.
Отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом;
2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации;
3) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
4) быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;
6) заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.
4. В сфере исполнения воинской обязанности.
Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Однако иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
5. В сфере получения образования.
Приглашение в целях обучения в образовательном учреждении профессионального образования выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции по ходатайству федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами, соответственно, обороны либо безопасности, либо внутренних дел, либо таможенного дела, либо предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, если указанные органы имеют в своей структуре образовательные учреждения профессионального образования соответствующих типов и видов.
Образовательное учреждение, пригласившее иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях обучения:
1) гарантирует иностранному гражданину возможность получения образования в данном образовательном учреждении, содействует его своевременной регистрации по месту пребывания, а также обеспечивает его выезд из Российской Федерации по завершении или прекращении обучения;
2) в течение трех рабочих дней со дня прибытия иностранного гражданина в данное образовательное учреждение направляет информацию об этом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами образования;
3) в течение трех рабочих дней со дня установления факта самовольного убытия иностранного гражданина из данного образовательного учреждения направляет информацию об этом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами образования, территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности.
4. Беженцы и вынужденные переселенцы
В международном праве закреплено право убежища. В соответствии со ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Следовательно, право предоставления убежища лицам, преследуемым по политическим, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам, является одним из важных суверенных прав государства. Различаются территориальное и дипломатическое убежище.
Территориальное убежище – это предоставление убежища преследуемому лицу на территории иностранного государства. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве.
Дипломатическое убежище – это убежище на территории посольства, консульства, на борту военных кораблей и воздушных судов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых государств по различным причинам не признают дипломатическое убежище.
В соответствии со ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлениями.
Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Беженцем не может быть признано лицо:
– совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, предусмотренные международными нормативно-правовыми актами;
– совершившее тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации;
– виновное в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
– за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
– которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;
– покинувшее государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Процедура признания лица беженцем условно состоит из трех этапов.
1 этап – обращение с ходатайством о признании беженцем.
Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности, если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации; в орган пограничного контроля в пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации; в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.
2 этап – предварительное рассмотрение ходатайства – осуществляется дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства; территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.
3 этап – принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу – осуществляется дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем, является также основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения.
4 этап – выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Решение о признании беженцем вручается или направляется лицу федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения. В отношении тех лиц, которые находятся вне пределов России, миграционные органы в течение трех рабочих дней направляют свое решение в дипломатическое представительство или консульское учреждение по месту подачи ходатайства в целях оформления документов для въезда на территорию Российской Федерации данных лиц.
Лицу, признанному беженцем и достигшему возраста восемнадцати лет, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом выдается удостоверение установленной формы.
Удостоверение является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем, оно действительно на всей территории Российской Федерации.
При получении удостоверения национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, признанного беженцем, остаются на хранении в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо в его территориальном органе на срок признания данного лица беженцем.
Лицо признается беженцем на срок до трех лет, этот срок может продлеваться на каждый последующий год.
Вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
3) иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации;
4) гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Лицо, которое не может быть признано вынужденным переселенцем:
1) совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Процедура признания лица вынужденным переселенцем условно состоит из трех этапов.
1 этап – обращение лица лично или через уполномоченного представителя с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее – ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.
Решение о регистрации ходатайства принимается в течение трех дней со дня поступления ходатайства, при экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации лиц, покинувших место жительства, – незамедлительно.
2 этап – при положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства.
Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.
3 этап – принятие решения о признании лица вынужденным переселенцем. Данное решение принимается соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства, независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. Это является основанием для предоставления ему определенных гарантий. Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение. Сведения о признанных вынужденными переселенцами членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в удостоверение одного из родителей.
Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет. При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его статуса продлевается территориальным миграционным органом на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.
Статус вынужденного переселенца утрачивается при прекращении гражданства Российской Федерации; при выезде для постоянного проживания за пределы территории Российской Федерации; связи с истечением срока предоставления статуса; умышленного сообщения ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, послуживших основанием для признания его вынужденным переселенцем.
План
2. Политические партии: понятие, принципы, особенности функционирования.
3. Религиозные объединения: понятие, особенности деятельности.
1. Общественные объединения: понятие, формы
Порядок организации и деятельности общественных объединений регламентируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей.
Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица (другие общественные объединения), созвавшие съезд или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы.
Организационно-правовые формы общественных объединений:
1) общественная организация;
2) общественное движение;
3) общественный фонд;
4) общественное учреждение;
5) орган общественной самодеятельности;
6) политическая партия.
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации могут быть физические лица и общественные объединения. Высшим руководящим органом общественной организации является съезд или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду.
Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных поступлений, и использовании данного имущества на общественно полезные цели.
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг.
Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.
Общественные объединения вправе создавать союзы (ассоциации).
В Российской Федерации создаются и действуют в зависимости от территории следующие виды общественных объединений:
1) местные общественные объединения;
2) региональные общественные объединения;
3) межрегиональные общественные объединения;
4) общероссийские общественные объединения.
Местное общественное объединение – это объединение, деятельность которого осуществляется в пределах территории муниципального образования.
Региональное общественное объединение – это объединение, деятельность которого осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.
Межрегиональное общественное объединение – это объединение, которое осуществляет свою деятельность на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои организации, отделения, филиалы и представительства.
Общероссийское общественное объединение – это объединение, которое осуществляет свою деятельность на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои организации, отделения, филиалы или представительства.
Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц.
Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, иностранцы, лица без гражданства, достигшие 18 лет, и юридические лица – общественные объединения.
Устав общественного объединения должен предусматривать:
1) название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;
2) структуру, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;
3) условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения;
4) компетенцию и порядок формирования руководящих органов общественного объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;
5) порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;
6) источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения, права общественного объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;
7) порядок реорганизации и ликвидации общественного объединения.
Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации.
Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации решения о соответствующей государственной регистрации.
2. Политические партии: понятие, принципы, особенности функционирования
Порядок организации и деятельности политической партии регламентируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».
Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
1) иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
2) в ней должно состоять:
– до 1 января 2010 г. – не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов;
– с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. – не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов;
– с 1 января 2012 г. – не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов;
3) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
В ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в декабре 2011 года шла речь о существенной либерализации законодательства о партиях в части требований к их созданию.
Основными целями политической партии являются:
1) формирование общественного мнения;
2) политическое образование и воспитание граждан;
3) выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
4) выдвижение кандидатов на выборах Президента, Государственной Думы, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц местного самоуправления и представительные органы муниципального образования, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
Основные принципы деятельности политических партий
1. Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности.
2. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
3. Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.
Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
Политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде данной организации или движения.
Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Делегаты учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии.
Для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда гражданами, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек.
Учредительный съезд политической партии считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации. Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из указанных субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Решения учредительного съезда политической партии принимаются большинством голосов делегатов учредительного съезда политической партии
Общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение может быть преобразовано в политическую партию. Создание организационного комитета в данном случае не требуется.
Политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации с учетом специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. Политическая партия осуществляет свою деятельность в полном объеме с момента государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации является документ, подтверждающий факт внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в федеральный уполномоченный орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда
Государственная регистрация региональных отделений осуществляется более чем в половине субъектов после государственной регистрации политической партии не позднее чем через шесть месяцев.
Политической партии может быть отказано в государственной регистрации, если:
1) положения устава политической партии противоречат Конституции и законам;
2) наименование или символика политической партии не соответствуют требованиям закона;
3) не представлены документы, необходимые для государственной регистрации политической партии;
4) содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Федерального закона;
5) нарушены сроки представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии.
Устав политической партии должен содержать:
1) цели и задачи политической партии;
2) наименование политической партии и описание символов;
3) условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии, права и обязанности ее членов;
4) порядок учета членов политической партии;
5) порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;
6) порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенцию указанных органов;
7) порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и ее программу;
8) права политической партии в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность и порядок отчетности политической партии;
9) порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты;
10) основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией кандидатов.
Политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач.
Руководящие органы политической партии и ее региональных отделений.
1. Высшим руководящим органом политической партии является съезд политической партии.
2. Высшим руководящим органом регионального отделения политической партии является конференция или общее собрание регионального отделения политической партии.
3. Избрание руководящих органов политической партии и региональных отделений должно осуществляться не реже одного раза в четыре года.
Принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижение политической партией кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляются на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии. Решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде политической партии.
Политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации.
Деятельность политической партии может быть приостановлена судом на срок не более шести месяцев. В случае неустранения политической партией нарушений, послуживших основанием для приостановления ее деятельности, уполномоченный орган вносит в суд заявление о ликвидации политической партии.
3. Религиозные объединения: понятие, особенности деятельности
Порядок организации и деятельности религиозных объединений регламентируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях».
Религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.
Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.
Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками.
Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в качестве юридического лица.
Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные.
Местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемнадцати лет и постоянно проживающих в одном городском или сельском поселении.
Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из трех местных религиозных организаций.
Наименование религиозной организации должно содержать сведения о ее вероисповедании.
Учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления.
Религиозная организация действует на основании устава.
В уставе религиозной организации указываются:
1) наименование, место нахождения, вид религиозной организации, вероисповедание и, в случае принадлежности к существующей централизованной религиозной организации, ее наименование;
2) цели, задачи и основные формы деятельности;
3) порядок создания и прекращения деятельности;
4) структура организации, ее органы управления, порядок их формирования и компетенция;
5) источники образования денежных средств и иного имущества организации;
6) порядок внесения изменений и дополнений в устав;
7) порядок распоряжения имуществом в случае прекращения деятельности.
Заявление о государственной регистрации религиозной организации, рассматривается в месячный срок со дня представления всех документов.
Для реализации своих уставных целей и задач религиозные организации имеют право создавать культурно-просветительские организации, образовательные и другие учреждения, а также учреждать средства массовой информации.
Религиозные организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия.
План
1. Источники избирательного права.
2. Понятие и виды выборов.
3. Понятие и принципы избирательного права.
4. Понятие и виды избирательных систем.
5. Стадии избирательного процесса.
6. Порядок проведения выборов Президента РФ.
1. Источники избирательного права
Источниками конституционного права как отрасли права являются внешние формы (способы) выражения правовых норм. Следовательно, источниками избирательного права являются внешние формы (способы) выражения правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов.
К числу источников избирательного права относятся:
1) Конституция Российской Федерации;
2) международные договоры;
3) федеральные законы;
4) постановления Конституционного Суда Российской Федерации;
5) конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации;
6) уставы муниципальных образований.
Избирательное право имеет собственную систему нормативных источников, среди которых Конституция РФ занимает главенствующее положение. Однако Россия оказалась в числе тех стран, в конституциях которых нет специальных разделов об избирательном праве или об избирательной системе. Конституция РФ ограничивается лишь указанием на осуществление гражданами активного и пассивного избирательного права (ст. 32) и принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании применительно к выборам Президента РФ (ст. 81).
Международные договоры, например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств.
В части 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека закреплено, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей… ».
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств закрепляет ряд важнейших принципов избирательного права.
Источниками избирательного права являются следующие федеральные законы:
1) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Указанный федеральный закон является базовым по отношению к другим избирательным законам как Российской Федерации, так и субъектов;
2) Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
3) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
4) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»;
5) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного закона, он применяется для защиты избирательных прав в ходе муниципальных выборов, если эти вопросы не урегулированы законами субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами местного самоуправления;
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации регламентирует судебный порядок защиты избирательных прав граждан.
Важное значение в иерархии источников конституционного права имеют решения Конституционного Суда РФ. Посредством решений Конституционного Суда осуществлялось:
1) корректирование избирательного законодательства вследствие признания не соответствующими Конституции РФ норм федеральных и региональных законов, а также вынесения предписаний Конституционным Судом РФ о внесении изменений в законодательство4;
2) подтверждение конституционности норм избирательных законов5;
3) развитие правового содержания конституционных принципов избирательного права и толкование понятий, встречающихся в избирательном законодательстве6.
Также источниками избирательного права служат конституции, уставы, избирательные законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. Так, Устав Свердловской области закрепляет возрастные требования к кандидатам в депутаты Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, а также виды избирательной системы для данных выборов.
На территории Свердловской области действует закон Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области», который детально регламентирует порядок организации и проведения областных и муниципальных выборов.
Примером устава муниципального образования в качестве источника избирательного права может служить Устав муниципального образования «Город Екатеринбург», в котором закреплено, какие органы и должностные лица местного самоуправления избираются в муниципальном образовании, на какой срок и по какой избирательной системе.
2. Понятие и виды выборов
Выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
В науке встречаются и иные определения выборов, вот некоторые из них. По мнению профессора А. Н. Кокотова, «выборы – это публичное мероприятие, в ходе которого граждане осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы государственной власти, местного самоуправления, иные свои права».
По мнению И. В. Выдрина, «в литературе выборы признаются:
– формой непосредственной демократии;
– способом формирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
– порядком замещения выборных государственных и муниципальных должностей;
– непосредственным выражением принадлежащей народу власти».
Виды выборов:
1. В зависимости от уровня:
а) федеральные (избирается Президент РФ и депутаты Государственной Думы);
б) региональные (избираются депутаты законодательных органов власти субъектов РФ);
в) муниципальные (избираются главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного самоуправления).
2. В зависимости от порядка избрания:
а) прямые – когда граждане голосуют за кандидата (списки кандидатов) непосредственно;
б) косвенные – когда граждане голосуют за выборщиков, а те избирают государственный орган (например, выборы Президента США).
3) В зависимости от истечения срока полномочий:
а) очередные выборы назначаются в связи с истечением срока полномочий избираемого органа;
б) досрочные (внеочередные) выборы назначаются в связи с досрочным прекращением полномочий;
в) дополнительные выборы назначаются при досрочном прекращении полномочий депутата законодательного органа власти субъекта РФ или депутата представительного органа местного самоуправления. Выбытие депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, не влечет прекращения полномочий всего органа власти, что отличает данный вид от досрочных выборов;
г) повторные выборы проводятся по причине признания очередных, досрочных или дополнительных выборов несостоявшимися или недействительными.
3. Понятие и принципы избирательного права
В объективном значении избирательное право представляет собой систему правовых норм, регламентирующих порядок организации и проведения выборов.
В субъективном смысле избирательное право подразделяется на активное, т. е. право избирать, и пассивное, т. е. право быть избранным.
Принципы избирательного права подразделяются на две группы:
1. Принципы участия граждан в выборах: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, а также свободный и добровольный характер участия граждан в выборах.
2. Принципы, характеризующие организацию и проведение выборов: обязательность и периодичность выборов, альтернативность и состязательность, гласность.
Первая группа принципов
Всеобщее избирательное право означает участие в выборах всех граждан РФ при минимуме ограничений.
1. Иностранные граждане и лица без гражданства, как правило, не имеют права избирать и быть избранными. Однако постоянно проживающие на территории РФ иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления при наличие международного договора между РФ и иностранным государством.
2. Граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства, вид на жительство или иной документ, предоставляющий право постоянно проживать на территории иностранного государства, не имеют права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления России. Указанные граждане имеют право быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором.
3. Возрастной ценз. Для активного избирательного права необходимо достичь 18 лет на день голосования. Для приобретения пассивного избирательного права все зависит от избираемого органа: выборы Президента РФ – 35 лет; депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ – 21 год; для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов РФ и муниципальных выборов – на усмотрение субъектов РФ в рамках от 18 до 21 года. Установление максимального возраста не допускается.
4. Факт постоянного проживания на определенной территории. Для реализации пассивного избирательного права данный факт не имеет значения, за исключением президентских выборов (поскольку Президентом может быть гражданин, постоянно проживающий на территории РФ не менее 10 лет). Для реализации активного избирательного права этот факт имеет существенное значение, так как списки избирателей формируются на основании регистрации по месту жительства на территории избирательного участка. На выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрена возможность реализации активного избирательного права лицами, не имеющими регистрации по месту жительства.
5. Недееспособные граждане, признанные таковыми по решению суда, не имеют права избирать и быть избранными. Недееспособными признаются лица, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий. Ограниченно дееспособные граждане имеют право избирать и быть избранными.
6. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, также не имеют права избирать и быть избранными. Право избирать и быть избранными сохраняется за гражданами, находящимися в изоляторах временного содержания и в следственных изоляторах.
Не имеют права быть избранными лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.
7. Также не имеют права быть избранными лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) либо ст. 20.29 (производство или распространение экстремистских материалов), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
8. Не имеют права быть избранными кандидаты, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт, свидетельствующий о том, что в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в который назначены выборы, этот гражданин в своих выступлениях на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации или в распространяемых им материалах (в том числе размещаемых в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) призывал к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм, либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской до степени их смешения.
9. Несовместимость депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода. Депутаты, работающие на постоянной основе, не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
10. Ограничение занятия должности более установленного числа сроков подряд. Например, Президентом РФ может быть избран гражданин не более чем на два срока подряд. Аналогичное предписание содержится и в Уставе муниципального образования «Город Екатеринбург» в отношении главы муниципального образования.
11. Лишение права занимать выборные государственные и муниципальные должности может быть установлено судом в качестве дополнительной меры наказания, что не позволяет осужденным к такому наказанию реализовать пассивное избирательное право в течение установленного судом срока.
Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, имеют одинаковое число голосов. Данное положение выражается в формуле один избиратель – один голос, если выборы проходят по одномандатным избирательным округам, либо у избирателей одинаковое количество голосов, если выборы проходят по многомандатным избирательным округам.
Прямое избирательное право значит, что граждане голосуют за кандидатов (списки кандидатов) непосредственно.
Тайное голосование предполагает отсутствие возможности какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Заполнение бюллетеня осуществляется в кабине или помещении для голосования, присутствие там других лиц не допускается.
Свободный и добровольный характер участия граждан в выборах означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах.
Вторая группа принципов
Обязательность и периодичность выборов, т. е. выборы не могут быть отменены и проводятся с разумной периодичностью. Так, в п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме установлено, что срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления не может превышать пяти лет. Данная норма противоречит Конституции в связи с увеличением срока Президентских полномочий до шести лет. Основным доводом Президента при предложении об изменении Конституции был: «Авторитет Президента и Государственной Думы будет достаточно высок… если у них будет достаточно времени, чтобы все заявленное провести в жизнь»7. Полагаем, что два четырехлетних срока президентских полномочий – это достаточный срок. Кроме того, непонятно, чем обусловлен шестилетний срок, почему не восьми либо не десятилетний?
Альтернативность и состязательность выборов обеспечивает избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. Если в установленный срок будет выдвинут только один кандидат (список кандидатов), то сроки для выдвижения кандидатов продляются. Вместе с тем, повторное голосование (второй тур выборов) может проводиться по одной кандидатуре.
Гласность выборов закрепляется в статьях избирательных законов об информационном обеспечении выборов, информировании избирателей, опросах общественного мнения; деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, установлении итогов голосования и результатов выборов осуществляется открыто.
4. Понятие и виды избирательных систем
При узком подходе избирательной системой называют совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования; принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов; способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования.
При широком подходе понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования.
Виды избирательных систем (в узком смысле):
1) мажоритарная;
2) пропорциональная;
3) смешанная.
Суть мажоритарной системы заключается в разделении территории на несколько избирательных округов (как правило, одномандатных, от каждого округа избирается один кандидат; встречаются и многомандатные округа, от которых избирается от двух до пяти депутатов). Мажоритарная система имеет разновидности: относительного большинства, абсолютного большинства и квалифицированного большинства.
Мажоритарная избирательная система относительного большинства допускает избрание кандидата, набравшего наибольшее количество голосов по отношению к другим кандидатам. Применяется при выборах депутатов законодательных органов власти субъектов федерации и представительных органов местного самоуправления, а также глав муниципальных образований.
Мажоритарная избирательная систем абсолютного большинства применяется при выборах Президента РФ. Избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов, т. е. более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Мажоритарная избирательная система квалифицированного большинства в РФ не применяется. При данной системе избранным считается кандидат, набравший установленное число голосов, которое больше, чем при мажоритарной системе абсолютного большинства, например, 60 %, 70 %, 2/3, 3/4 и т. п.
Пропорциональная система применяется на выборах в Государственную Думу РФ, Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области. Пропорциональная система предполагает, что депутатские места распределяются между партийными списками, а не отдельными кандидатами, в зависимости от числа избирателей, проголосовавших за тот или иной список кандидатов.
Смешанная избирательная система (мажоритарно-пропорциональная) предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов – пропорциональную и мажоритарную с заранее установленным числом депутатских мандатов по той и по другой. Раннее применялась на выборах депутатов Государственной Думы (225 депутатов избирались по партийным спискам по пропорциональной системе, 225 – по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства). В настоящее время не менее половины депутатов законодательных органов власти субъектов федерации должны избираться по пропорциональной системе (например, в Московскую Городскую Думу 20 депутатов избираются по партийным спискам, а 15 – по одномандатным округам).
5. Стадии избирательного процесса
Стадиями избирательного процесса признаются этапы организации и проведения выборов, в рамках которых осуществляются избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан и других субъектов избирательного процесса, а также избирательные действия, предусмотренные законодательством.
В избирательном процессе можно выделить следующие стадии:
1) учет избирателей;
2) образование избирательных округов и избирательных участков;
3) формирование избирательных комиссий;
4) назначение выборов;
5) выдвижение кандидатов;
6) финансирование избирательных кампаний;
7) предвыборная агитация;
8) регистрация кандидатов;
9) голосование, подведение итогов голосования и установление результатов выборов.
Регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Сведения об избирателях не реже чем один раз в месяц передаются главой местной администрации муниципального района, городского округа в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.
Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место
нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему.
Избирательные участки, участки референдума образуются по согласованию с комиссиями главой местной администрации муниципального района, городского округа не позднее чем за 45 дней до дня голосования.
3. Формирование избирательных комиссий.
В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:
– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
– избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
– избирательные комиссии муниципальных образований;
– окружные избирательные комиссии;
– территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
– участковые комиссии.
Срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет четыре года. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов: пять членов назначаются Государственной Думой, пять членов назначаются Советом Федерации, пять – Президентом РФ.
Срок полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации составляет четыре года. Число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 10 и более 14. Формирование избирательной комиссии субъекта РФ осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти–одиннадцати членов с правом решающего голоса. Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования.
Окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов. Формирование окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляется вышестоящей комиссией.
Территориальные комиссии действуют на постоянной основе. Срок полномочий территориальных комиссий составляет четыре года. Территориальные комиссии формируются в количестве пяти–четырнадцати членов с правом решающего голоса. Формирование территориальной комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации
Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума. Формирование участковой комиссии осуществляется вышестоящей комиссией (окружной, территориальной).
4. Назначение выборов.
Выборы Президента РФ назначает Совет Федерации не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проходило голосование на предыдущих президентских выборах.
Выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором проходило голосование на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы.
Днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов. В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на нерабочий праздничный день и на предшествующий ему день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Если второе воскресенье марта или октября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на первое воскресенье марта либо первое воскресенье октября соответственно.
Решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные в настоящем пункте, а также сроки осуществления иных избирательных действий, могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.
Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти – Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом; в органы государственной власти субъекта Российской Федерации – избирательной комиссией субъекта Российской Федерации не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления – соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования.
Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица – также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы.
5. Выдвижение кандидатов.
Соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий). Если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и наименование соответствующего представительного органа. Кандидат вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за один год до дня голосования, и свой статус в этой политической партии, этом общественном объединении при условии представления вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии, иного общественного объединения. Вместе с заявлением кандидат представляет копию паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом.
В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении указываются сведения о судимости кандидата.
Вместе с заявлением в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.
Выдвижение может быть осуществлено в порядке самовыдвижения либо выдвижения избирательным объединением.
6. Финансирование избирательной кампании.
После выдвижения и до регистрации кандидаты обязаны создать собственные фонды. Для этого открывается избирательный счет. Финансирование избирательной кампании осуществляется исключительно из средств избирательного фонда.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений могут создаваться за счет:
а) собственных средств кандидата, избирательного объединения;
б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
в) добровольных пожертвований граждан;
г) добровольных пожертвований юридических лиц;
7. Предвыборная агитация.
Агитация предвыборная (предвыборная агитация) – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов или против него (них).
Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
1) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
2) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);
3) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
4) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
5) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
6) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в пункта 1, признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в пунктах 2–6, – в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться:
1) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
2) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
3) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
4) иными не запрещенными законом методами.
Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов.
Запрещается привлекать к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах, за исключением некоторых случаев.
Запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:
1) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
2) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
3) воинским частям, военным учреждениям и организациям;
4) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
5) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
6) иностранным гражданам, за исключением случая, когда они имеют права избирать и быть избранными, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
7) международным организациям и международным общественным движениям;
8) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
9) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Использование в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении возможно только с письменного согласия данного физического лица.
Агитационный период
Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в день голосования и в предшествующий ему день запрещается.
Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах.
Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
Предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, представителей инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости.
При проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума также не допускается злоупотребление свободой массовой информации и в иных, чем указанные выше, формах. Запрещается агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности.
Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу); производить вознаграждение избирателей, участников референдума, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение; проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, кампании референдума; предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействовать на избирателей, участников референдума посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления.
В период избирательной кампании, кампании референдума не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов либо которые иным образом связаны с выборами.
Оплата рекламы коммерческой и иной, не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда, не допускается.
Кандидаты, избирательные объединения, выдвинувшие кандидатов, списки кандидатов, их доверенные лица и уполномоченные представители, а также зарегистрированные после начала избирательной кампании организации, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций) являются указанные лица и (или) организации, в период избирательной кампании не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Иные физические и юридические лица в период избирательной кампании не вправе заниматься благотворительной деятельностью по просьбе, поручению или от имени кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также проводить одновременно с благотворительной деятельностью предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума запрещается обращаться
к иным физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной, финансовой помощи или услуг избирателям.
Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.
Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:
1) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;
2) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
3) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
4) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, избирательному объединению в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут. При опубликовании указанного опровержения или иного разъяснения его текст должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. Непредоставление кандидату, избирательному объединению возможности обнародовать (опубликовать) указанное опровержение или иное разъяснение до окончания агитационного периода является основанием для привлечения таких организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и их должностных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Установленные настоящим пунктом требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, в рамках использования ими в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади.
Комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума и принимают меры по устранению допущенных нарушений.
В случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного настоящим Федеральным законом порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума о выявленных фактах и принятых мерах.
8. Регистрация кандидатов.
Для регистрации требуется осуществить сбор подписей. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.
Ранее сбор подписей избирателей в поддержку списка кандидатов мог быть заменен избирательным залогом – денежными средствами, внесенными на специальный счет Центризбиркома РФ. С 2009 г. избирательный залог отменен.
Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума.
Право сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет.
Форма подписного листа и порядок его заверения устанавливаются законом. Избиратели ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет на день голосования – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные об избирателе, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по просьбе избирателя собирающим подписи в поддержку кандидата, списка кандидатов. Указанные данные вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее внесения избиратель ставят собственноручно.
Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии предусмотренных законом документов, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, либо при наличии решения политической партии, допущенной к распределению мандатов в Государственной Думе.
Регистрация кандидата, списка кандидатов, выдвинутых политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущен к распределению депутатских мандатов (федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии со ст. 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), а также регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых региональными отделениями или иными структурными подразделениями такой политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), осуществляется без сбора подписей избирателей при условии, что указанное официальное опубликование состоялось раньше представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов. Регистрация такого кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании решения о выдвижении этого кандидата, списка кандидатов, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением в порядке, установленном федеральным законом.
9. Голосование, подведение итогов голосования и установление результатов выборов.
Время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. Законом может быть предусмотрено, что в случае, если при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации на территории избирательного участка расположено место жительства избирателей, рабочее время которых совпадает с временем голосования (при работе на предприятиях с непрерывным циклом работы или вахтовым методом), по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации время начала голосования на этом избирательном участке может быть перенесено на более раннее время, но не более чем на два часа. При совмещении дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, Палату Представителей Парламента союзного государства время начала и окончания голосования определяется в соответствии с федеральным законом.
О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования – в порядке и сроки, которые предусмотрены законом, но не позднее чем за пять дней до дня голосования.
В день голосования перед началом голосования председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим избирателям, участникам референдума, лицам пустые ящики для голосования (соответствующие отсеки технического средства подсчета голосов – при его использовании), которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии.
Каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей не допускается.
Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если избиратель голосует по открепительному удостоверению, – по предъявлении также открепительного удостоверения.
При получении бюллетеня избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. С согласия избирателя либо по его просьбе серия и номер предъявляемого им паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, могут быть внесены в список избирателей членом участковой комиссии с правом решающего голоса. Избиратель, участник референдума проверяет правильность произведенной записи и расписывается в соответствующей графе списка избирателей в получении бюллетеня. В случае голосования по открепительному удостоверению в списке избирателей делаются дополнительные отметки. В случае проведения голосования одновременно по нескольким бюллетеням избиратель расписывается за каждый бюллетень. Член участковой комиссии, выдавший избирателю бюллетень (бюллетени), также расписывается в соответствующей графе списка избирателей.
Голосование проводится путем нанесения избирателем в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.
Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц.
Если избиратель считает, что при заполнении бюллетеня допустил ошибку, он вправе обратиться к члену комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Член комиссии выдает избирателю новый бюллетень, делая при этом соответствующую отметку в списке избирателей, участников референдума против фамилии данного избирателя. Испорченный бюллетень, на котором член комиссии с правом решающего голоса делает соответствующую запись и заверяет ее своей подписью, заверяется также подписью секретаря участковой комиссии, после чего такой бюллетень незамедлительно погашается.
Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося членом комиссии, зарегистрированным кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, доверенным лицом кандидата, избирательного объединения, наблюдателем. В таком случае избиратель, участник референдума устно извещает комиссию о своем намерении воспользоваться помощью для заполнения бюллетеня. При этом в соответствующей (соответствующих) графе (графах) списка избирателей указываются фамилия, имя, отчество, серия и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт, лица, оказывающего помощь избирателю.
Заполненные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании.
Член участковой комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они нарушают закон о выборах, референдуме. Мотивированное решение об этом принимается участковой или вышестоящей комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена участковой комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами.
Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, доверенным лицам и уполномоченным представителям избирательных объединений, доверенным лицам зарегистрированных кандидатов, членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума, а также организациям, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления или органов контроля которых являются указанные лица и организации, иным физическим и юридическим лицам, действующим по просьбе или по поручению указанных лиц и организаций, запрещается предпринимать действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании.
Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей по почте. При этом учитываются голоса избирателей, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования. Порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления до урегулирования этого вопроса федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
При проведении выборов вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование. Общее число избирательных участков, где проводится электронное голосование, не должно превышать 1 % от числа избирательных участков, участков референдума, образованных на территории, на которой проводятся выборы.
Также федеральным законом определяется порядок досрочного голосования и порядок голосования вне помещения для голосования.
После голосования происходит подсчет голосов избирателей, подведение итогов голосования и результатов выборов.
На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет комиссия, наделенная этим правом законом. Члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса определяют результаты выборов, референдума лично. По результатам выборов, референдума в двух экземплярах составляются протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом решающего голоса. На основании протокола о результатах выборов комиссия принимает решение о результатах выборов.
Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:
1) голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
2) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;
3) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. Законом указанный процент может быть повышен;
4) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;
5) если законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата, и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.
Законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.
Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.
В случае, если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными, по незамещенным мандатам назначаются повторные выборы.
Соответствующая избирательная комиссия после определения результатов выборов извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. Если зарегистрированный кандидат, признанный избранным по результатам голосования за список кандидатов, не выполнит указанное требование, он исключается из списка кандидатов, а его депутатский мандат передается другому зарегистрированному кандидату в порядке, предусмотренном законом. Если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом по одномандатному (многомандатному) избирательному округу либо избранный выборным должностным лицом, не выполнит указанное требование, соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании кандидата избранным.
Законом может быть предусмотрено, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных выборов. Соответствующий закон должен также содержать перечень обстоятельств, при которых указанное возмещение не производится.
Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, недействительными:
1) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;
2) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования
в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;
3) по решению суда.
Избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов) направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов.
6. Порядок проведения выборов Президента РФ
Президент избирается на шесть лет гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента определяется федеральным законом.
Выборы Президента назначает Совет Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Если Совет Федерации не назначит выборы, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.
В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы. Днем голосования является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Кандидаты на должность Президента могут быть выдвинуты политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей.
Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. О месте и времени проведения собрания группы избирателей должна быть оповещена Центральная избирательная комиссия либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации.
Право выдвижения кандидатов также принадлежит политическим партиям, при этом не обязательно, чтобы кандидат был членом партии.
Предполагаемый кандидат должен быть поддержан на съезде партии тайным голосованием.
После выдвижения следует регистрация кандидатов.
Для регистрации кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, либо партия, выдвинувшая кандидата, обязаны собрать в поддержку не менее двух миллионов подписей избирателей. На один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей избирателей.
Те политические партии, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу, предшествующих президентским выборам, подписи не собирают.
Для финансирования избирательной кампании кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды. Они формируются за счет:
1) собственных средств кандидата;
2) средств, выделенных кандидату выдвинувшей его партией;
3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц.
Далее следует стадия голосования и определения результатов выборов.
Результаты определяются Центральной избирательной комиссией РФ в течение 10 дней после голосования. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Если не один из кандидатов не получил абсолютного большинства голосов, проводится повторное голосование (второй тур выборов).
7. Порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ
Выборы депутатов Государственной Думы складываются из нескольких этапов.
Назначение выборов. Конституция возлагает назначение выборов Государственной Думы на Президента РФ. Такое решение принимается не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до голосования. При этом днем голосования считается первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок полномочий Государственной Думы. Начало полномочий исчисляется со дня ее избрания. При роспуске Государственной Думы глава государства назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца с момента ее роспуска. В качестве страховочного варианта выборы могут быть назначены Центральной избирательной комиссией, если по каким-либо причинам Президент не сделает этого.
Образование избирательного округа и участков.
Депутаты нижней палаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками (пропорциональная система). Федеральный избирательный округ включает всю территорию России.
Избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы образуют систему, в состав которой входят Центризбирком РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые избирательные комиссии. Из процесса формирования избирательных комиссий (территориальных и участковых) исключены представительные органы. Территориальные избиркомы образуются по решению избирательных комиссий субъектов Федерации. Участковые комиссии формируются вышестоящими (территориальными) комиссиями. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Подробным образом определены полномочия избирательных комиссий. Территориальные комиссии ответственны за составление списков избирателей. Избирательные комиссии субъектов Федерации рассматривают жалобы на действия (бездействие) нижестоящих комиссий.
Выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы осуществляется политическими партиями.
Выдвижение федерального списка кандидатов возможно только политической партией тайным голосованием на партийном съезде. Политическая партия может выдвигать в состав списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной партии.
Состав федерального списка, порядок размещения в нем кандидатов определяются политической партией.
Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать пятисот человек.
Федеральный список подразделяется на общефедеральную часть, в которую может входить не более трех кандидатов, и региональные группы. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее ста. Региональная часть списка кандидатов должна охватывать все субъекты РФ.
Центральная избирательная комиссия не позднее чем за 20 дней до окончания срока, в течение которого должны быть назначены выборы депутатов, определяет границы частей территорий субъектов РФ, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов, и публикует перечень этих частей территорий с указанием их наименований и наименований входящих в них административно-территориальных единиц или муниципальных образований или населенных пунктов.
Число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ или территориях группы субъектов РФ или части территории субъекта РФ, которым соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 млн. Число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта РФ, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч.
Весь пакет документов (решение съезда; нотариально удостоверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи о партии в единый государственный реестр юридических лиц; нотариально удостоверенная копия партийного устава; список уполномоченных представителей партии, их доверенности; сведения о кандидатах) направляется в Центризбирком РФ для выдачи заверенных копий списков кандидатов и начала сбора подписей избирателей.
В поддержку федерального списка кандидатов политическая партия обязана собрать не менее 200 тыс. подписей. При этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 10 тыс. подписей. Если суммарное количество недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей, выявленных при выборочной проверке, составит 5 и более % от общего количества подписей, подлежащих проверке, проверка подписных листов прекращается, и федеральный список кандидатов не регистрируется.
Политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих данным выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог.
Регистрация федерального списка кандидатов производится не позднее десяти дней после приема необходимых документов.
Для регистрации федерального списка кандидатов в Центризбирком РФ представляются:
подписные листы или копия платежного поручения о внесении избирательного залога с банковской отметкой;
протокол об итогах сбора подписей избирателей (если он осуществлялся);
сведения об изменениях, произошедших в федеральном списке кандидатов после заверки его копии и в данных о каждом кандидате;
первый финансовый отчет партии.
В случае отказа в регистрации федеральный список кандидатов может быть выдвинут повторно.
Предвыборная агитация. Со дня выдвижения федерального списка кандидатов и до ноля часов за сутки до дня голосования разрешается предвыборная агитация. Ее формы и методы определяются самими партиями. Они вправе привлекать к ее проведению иных лиц. Методы агитации распространяются в равной мере на всех участников избирательной кампании: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения массовых мероприятий; посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Формами агитации выступают публичные дебаты, круглые столы, дискуссии, пресс-конференции, интервью, выступления, видео фильмы и т. д.
Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, вправе назначить до 1000 доверенных лиц. Доверенные лица осуществляют агитационную деятельность в пользу назначившей их политической партии.
Все партии обязаны создать собственные избирательные фонды. Избирательный фонд политической партии формируется из двух источников: собственных средств; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Все расходы осуществляются только из средств избирательного фонда.
Итоги выборов
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися в следующих случаях:
1) если ни один федеральный список кандидатов не получил 7 и более % голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
2) если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает результаты выборов депутатов Государственной Думы недействительными:
1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали не менее 25 % от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;
3) по решению суда.
Признание выборов недействительными или несостоявшимися влечет назначение Центризбиркомом РФ повторных выборов.
До распределения депутатских мандатов осуществляется передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов.
Федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат.
Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата. Депутатские мандаты переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, в порядке очередности их размещения в указанном списке.
Политические партии участвуют в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу на основе следующих правил.
1. К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.
2. Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 или менее % голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
3. Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 % голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей из списков, набравших менее 7 % голосов избирателей.
Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов. Эта сумма голосов избирателей делится на 450 – число депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное.
Число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов.
Если после первичного распределения депутатских мандатов остаются нераспределенные мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей
(после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей.
После распределения депутатских мандатов между списками производится их распределение внутри каждого федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов (если таковая имеется). В первую очередь депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов.
Затем мандаты распределяются внутри списка между региональными группами. Сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах Российской Федерации, которым соответствуют региональные группы кандидатов, делится на число оставшихся нераспределенными внутри федерального списка кандидатов депутатских мандатов. Полученный результат есть второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов. Число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, делится на второе избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа кандидатов. Если после указанных действий остаются нераспределенными депутатские мандаты, они передаются по одному тем региональным группам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается той региональной группе кандидатов, за которую было подано большее число голосов избирателей.
План
1. Понятие референдума РФ. Вопросы, выносимые на референдум.
2. Инициатива проведения референдума.
3. Назначение референдума.
4. Порядок проведения референдума.
Порядок организации и проведения референдума регламентируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
Референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
Вопросы, выносимые на референдум:
1. Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации.
2. На референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.
3. Иные вопросы государственного значения.
На референдум не могут выноситься вопросы:
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3) об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
2. Инициатива проведения референдума
Инициатива проведения референдума принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
2) Конституционному Собранию – в случае необходимость пересмотра Конституции Российской Федерации;
3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
Порядок реализации инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам Российской Федерации
Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума. Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее – региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.
Гражданин (граждане) Российской Федерации, выдвинувший предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросах референдума.
Собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где проводится собрание. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально.
Уполномоченные представители региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации с ходатайством о регистрации региональной подгруппы, в котором указывается формулировка вопроса (вопросов) референдума, которая утверждена на собрании региональной подгруппы.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе референдума, указанном в ходатайстве. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса референдума законным требованиям и принимает соответствующее решение.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации в течение 15 дней со дня получения ходатайства о регистрации региональной подгруппы проверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов законным требованиям и принимает одно из следующих решений:
1) о регистрации региональной подгруппы;
2) об отказе в регистрации региональной подгруппы.
В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса референдума (далее – ходатайство инициативной группы) и обратиться с указанным ходатайством в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы.
Если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установит соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям настоящего Федерального конституционного закона, она в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума, регистрирует ее уполномоченных представителей, в том числе уполномоченных представителей по финансовым вопросам, с указанием их фамилий, имен и отчеств и дает разрешение на открытие специального счета фонда референдума, а также выдает инициативной группе по проведению референдума регистрационное свидетельство и извещает об этом избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, зарегистрировавшие региональные подгруппы, а также федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.
Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума
Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума.
Количество подписей участников референдума, содержащихся в подписных листах, представляемых в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, может превышать необходимое количество подписей не более чем на 5 %.
Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума.
Право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума.
Представление подписных листов в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам Российской Федерации, протокол об итогах сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, а также первый
финансовый отчет инициативной группы по проведению референдума об использовании средств фонда референдума, передаются уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.
Проверка соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов и достоверности сведений, содержащихся в подписных листах
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 30 дней со дня приема подписных листов и иных документов, необходимых для регистрации, проверяет соблюдение порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдение инициативной группой по проведению референдума порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума.
Проверке подлежит не менее 40 % подписей.
Если количество выявленных при выборочной проверке недостоверных и (или) недействительных подписей участников референдума составит 5 и более % от общего количества подписей, отобранных для проверки, дальнейшая проверка подписных листов не проводится.
В случае, если количества достоверных подписей участников референдума достаточно для назначения референдума, и при этом количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило менее 5 % от общего количества подписей, отобранных для проверки, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляет Президенту Российской Федерации и одновременно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
В случае, если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума либо если количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило 5 и более % от общего количества подписей, отобранных для проверки, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного решения процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.
3. Назначение референдума
Референдум назначает Президент Российской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию.
Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.
При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
4. Порядок проведения референдума
После издания указа начинается работа по подготовке и проведению референдума.
1. Образуются комиссии референдума. Виды комиссий:
1) Центральная избирательная комиссия РФ;
2) избирательные комиссии субъектов РФ;
3) территориальные избирательные комиссии (районные, городские);
4) участковые комиссии референдума.
2. Для проведения голосования образуются участки по проведению референдума. Решение принимается главой муниципального образования за 50 дней до дня проведения референдума из расчета не более 3 тысяч граждан, обладающих правом на участие в референдуме, на участке.
3. Составление списков граждан, участвующих в референдуме.
Списки составляются территориальными избирательными комиссиями на основании сведений, предоставленных главой муниципального образования. В них включаются все граждане, достигшие 18 лет, за исключением тех, которые не имеют права участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции) по факту их регистрации на соответствующей территории.
За 20 дней до дня голосования участковая комиссия вывешивает списки для ознакомления.
4. Стадия голосования.
Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени.
1. Если гражданин не будет иметь возможности проголосовать на своем участке, он может в участковой или территориальной комиссии получить открепительное удостоверение, по которому вправе проголосовать на другом участке с включением его в дополнительные списки.
Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.
Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем через 10 дней после дня голосования определяет результаты референдума.
Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума.
Решение вступает в силу со дня официального обнародования, если иной порядок не предусмотрен в самом решении.
Решение референдума является обязательным и в дополнении каком-либо органом не нуждается, и может быть изменено или отменено только путем проведения нового референдума или в порядке, предусмотренном в самом решении.
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта. Этот срок не должен быть больше 3 месяцев.
План
1. Понятие и признаки федеративного государства.
2. Становление и развитие Российской Федерации.
3. Конституционно-правовой статус РФ.
4. Компетенция Российской Федерации.
5. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.
6. Автономия в РФ.
7. Административно-территориальное устройство РФ.
8. Основные направления сотрудничества Российской Федерации с Содружеством Независимых Государств.
1. Понятие и признаки федеративного государства
Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национальном и территориальном аспектах). Федерация – одна из разновидностей государственного устройства, другой его вид – унитарное государство. В настоящее время насчитывается 25 федеративных государств, в которых проживает одна треть населения планеты.
Федерация представляет собой добровольное объединение двух или более государственных образований в одно союзное государство, в основе которого лежит государственно-правовой акт – федеральная Конституция, закрепляющая правовой статус субъектов Федерации, определяющая их компетенцию, а также разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Специфическими задачами федеративного государства являются:
• создание условий для участия населения в политических процессах на нескольких уровнях власти (на федеральном и региональном);
• всестороннее обеспечение свободного развития различных наций и народностей, проживающих на территории государства;
• реализация принципов плюрализма и демократизма;
• обеспечение основных прав и свобод граждан независимо от места их проживания.
В различных странах федеративное устройство неоднородно, его особенности определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство. Современные федерации от унитарных государств отличаются гораздо более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, связанным в немалой степени с несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации.
Можно выделить признаки федеративного государства как абсолютного, так и факультативного характера. К первым признакам, которые являются обязательными и едиными для всех федеративных государств, относятся:
• добровольность объединения государственных образований в единое государство;
• вхождение в состав территории Федерации территорий субъектов Федерации;
• симметричный конституционный статус субъектов Федерации и их равноправие;
• разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами;
• наличие двухуровневой системы законодательства (собственно Федерации и ее субъектов);
• существование самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;
• наличие единого федерального гражданства.
К признакам факультативного характера, встречающимся на практике в ряде государств, относятся:
• наличие собственной конституции субъекта Федерации;
• функционирование самостоятельной судебной системы в субъекте Федерации;
• возможность установления гражданства субъекта Федерации;
• асимметричный конституционный статус субъектов Федерации.
Позитивной стороной подлинно федеративного государства является реальная возможность реализации народовластия на региональном уровне с учетом местных особенностей в рамках компетенции, установленной Основным законом.
2. Становление и развитие Российской Федерации
Началом формирования федеративных отношений в российском государстве можно считать 1917 г., когда стремление ряда народов России к обретению собственной государственности потребовало радикального изменения государственного устройства. Нельзя забывать, что исторически Россия создавалась как централизованное унитарное государство, а федерализм в официальных императорских кругах резко осуждался. Тем не менее, элементы автономии можно было найти в особом положении Финляндии и Польши в составе Российский империи.
Первым правовым актом, определившим новые принципы государственной политики по национальному вопросу и государственному устройству, стала принятая 15 ноября 1917 г. Декларация прав народов России. Она провозгласила равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Данные положения нашли дальнейшее развитие и конкретизацию в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г., которая объявила об учреждении Советской России как федерации советских национальных республик. Был взят курс на то, что субъектами Федерации могут быть только национальные образования, а остальные регионы рассматривались как компоненты унитарного государства. Значимость норм данной Декларации по национальному вопросу и государственному устройству была подтверждена ее включением в качестве раздела в Конституцию РСФСР 1918 г.
Процесс формирования субъектов Федерации в первой российской советской республике в основном завершился к концу 1922 г., когда в ее состав входили 8 автономных республик (Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмуртская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).
Развитие федеративных отношений в России продолжалось и после ее вхождения в состав Союза Советских Социалистических Республик в 1922 г. Однако в советский период федеративные начала в основном провозглашались лишь формально: и Россия, и СССР на конституционном уровне провозглашались как федеративные государства, а фактически были централизованными унитарными государствами. Следует учитывать, что РСФСР являлась самой крупной союзной республикой по всем основным показателям: территории, численности населения, экономическому и научно-техническому потенциалу. В нее входили 16 автономных республик (из 20 во всем СССР), 5 автономных областей (из 8) и все 10 автономных округов.
Верховный Совет РСФСР в 1990 г. стал двухпалатным органом, состоявшим из Совета Республики и Совета Национальностей. При этом конституции автономных республик не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР, а главы их правительств входили в состав Совета Министров РСФСР. Края и области, крупнейшие города имели ограниченные права и во многом зависели от республиканского и общесоюзного центра. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, официальную символику автономных республик, областей и округов, то почти во всем остальном Россия оставалась де-факто унитарным государством.
Таким образом, реальный федерализм в России начал формироваться с провозглашения ею суверенитета 12 июня 1990 г. Современная модель российского федерализма, характеризующаяся как объединение 83 субъектов, связана с тремя федеративными договорами 1992 г., но окончательно утвердилась в результате принятия Конституции 1993 г. Конституционная форма Российской Федерации явилась закономерным следствием тех реформ, которые проводились в России в период с 1989 по 1993 гг.
25 мая 1989 г. на 1 общесоюзном Съезде народных депутатов был поднят вопрос о перестройке Союза ССР с учетом реального суверенитета, в результате чего были созданы предпосылки для расшатывания целостности республик, особенно РСФСР, в составе которой было больше всего национальных образований. В 90-е годы общесоюзным законодательством был поставлен знак равенства между союзной и автономной республиками. Автономные республики становились полноправными субъектами СССР. Отношения между союзными и автономными республиками предполагалось строить на договорных началах.
Проблема двух договоров — союзного и федеративного обрекла один из них на поражение, так как вопрос о двойной субъектности республик на практике вел либо к распаду РСФСР, либо к распаду СССР, поэтому уже на 1 Съезде РСФСР в июне 1990 г. была поддержана идея общероссийского Федеративного договора.
В результате событий августа 1991 г. сорвался процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами. Был предложен союз по типу конфедерации, но только семь суверенных республик высказались за его создание.
8 декабря руководители Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины подписали соглашение о создании Содружества Независимых Государств. 21 декабря руководители 11 суверенных государств на встрече в Алма-Ате достигли договоренности о прекращении существования СССР. К соглашению об образовании СНГ присоединились на правах учредителей еще 8 республик бывшего Союза, а впоследствии и Грузия. 24 декабря 1991 г. Советский Союз перестал быть членом Организации Объединенных Наций, его место заняла Российская Федерация.
Со второй половины декабря 1991 г. до марта 1992 г. продолжилась работа над созданием Федеративного договора. В его основу был положен разумный принцип: сила государства не в механизмах подчинения и подавления, а в учете интересов всех народов, осознающих государственное единство, территориальную целостность России как свой общий интерес. Федеративный договор, заключенный в Москве 31 марта 1992 г., приостановил нарастание открытого всеобщего национального конфликта, локализовал его. Федеративный договор изначально был компромиссом между слабой центральной властью и рядом сильных республик. Ныне это действующий источник конституционного права, представляющий собой юридический акт, выработанный в результате согласования позиций Федерации и субъектов РФ по поводу разграничения их полномочий.
Сразу же после подписания Федеративного договора началась борьба руководителей республик с федеральным центром за его практическую реализацию. Особенность этого периода заключалась в том, что центр противостоял сепаратизму и экономическому эгоизму республик уже не в одиночку: края, области и регионы начиная с 1993 г. стали все решительнее выступать против сложившегося неравенства. Появились первые ростки будущего государственного устройства России, построенной не по этническому, а по территориальному принципу. Такое развитие событий зимой – летом 1993 г. благоприятно сказалось на подготовке новой Конституции России, предусматривающей выравнивание прав субъектов Федерации.
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., безусловно, способствовало укреплению российской государственности. Современное состояние федеративных отношений в России характеризуется углублением и повышением статуса межрегиональных ассоциаций в стране; возвращением в российское политико-правовое пространство Республики Татарстан; начавшимся процессом «десуверенизации» (приведение Калмыкией своего Основного закона в соответствие с Конституцией РФ и др.): подписанием Договора об общественном согласии (апрель 1994 г.), договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов власти с органами государственной власти более чем 40 субъектов Федерации, в том числе краями и областями; постепенным наведением конституционного порядка в Чеченской Республике.
3. Конституционно-правовой статус РФ
Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее конституционно-правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что, как уже отмечалось, она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении органов власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер взаимоотношений федерации с ее субъектами, форму правления, характер взаимоотношений с другими суверенными государствами. Возможность самостоятельно решать все эти вопросы свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти.
Вместе с тем, она свидетельствует также и о том, что Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорной модели федерации.
Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Российская Федерация имеет свою территорию, складывающуюся из территорий ее субъектов и включающую в себя сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, которые образуют материальное содержание государственного суверенитета. Территория Российской Федерации является пространственным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суверенитет Российской Федерации.
Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Она устанавливает статус, режим и осуществляет защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа. Режим государственной границы устанавливается законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.
Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое гражданство Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности, наличием единой денежной и кредитной систем.
Согласно закону Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации» от 25 сентября 1992 г. денежная система Российской Федерации включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения.
Официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.
Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России.
А также к числу наиболее важных элементов конституционно-правового статуса РФ относится: существование Вооруженных Сил РФ, которые осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности страны; право на международные отношения с иностранными государствами; государственные символы РФ; также статус находит свое выражение в предметах ведения.
4. Компетенция Российской Федерации
Государственный суверенитет проявляется в деятельности органов государственной власти по реализации внутренних и внешних функций государства. Только через основные функции государственной власти суверенитет воплощается в жизнь, становится фактическим свойством власти. Для того, чтобы выполнить данные функции, государство должно обладать определенной компетенцией.
Компетенция – это определяемый Конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности.
По отношению к государству – это круг прав и обязанностей в определенных сферах общественных отношений. Компетенция государства может быть реализована не только через органы государства, но и через референдум и другие институты прямой демократии.
Федеративное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Компетенция государственного органа по устоявшемуся в юридической науке мнению определяется через предметы ведения и полномочия. При этом предмет ведения государственного органа – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено соответствующими нормативными актами к компетенции данного органа. Тогда как полномочия органа государственной власти включают в себя права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий в определенной сфере общественных отношений.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. компетенция государственных органов Федерации и ее субъектов разграничивается:
• на исключительную компетенцию федеральных органов власти,
• совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов;
• исключительную компетенцию органов государственной власти Субъектов Федерации.
К исключительной компетенции федеральных органов власти относятся все вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов.
Предметы совместного ведения в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагают, что центр и субъекты 'действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.
Исходя из смысла ст. 72 Конституции РФ, предметы совместного ведения можно условно подразделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:
• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Вопросы регулирования экономики, социального и культурного развития:
• разграничение государственной собственности;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• охрана памятников истории и культуры;
• координация вопросов здравоохранения;
• защита семьи, материнства, отцовства и детства;
• социальная защита, включая социальное обеспечение.
3. Вопросы экологии и экологической безопасности:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности,
• особо охраняемые природные территории;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
4. Вопросы деятельности пpaвooxpaнительныx органов и функционирования правовой системы:
• кадры судебных и правоохранительных органов;
• адвокатура, нотариат;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
5. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Здесь действует правило о том, что если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации, то требуется согласование с его органами власти. Субъекты Федерации вправе представлять федеральным органам государственной власти рекомендации о заключении международных договоров, касающихся их интересов.
Уже сложилась определенная иерархия правовых источников, регулирующих совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Здесь определяющим актом является федеральная Конституции. На ее основе принимаются федеральные законы, которым не могут противоречить законы субъектов Федерации. Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. к числу нормативных актов данной сферы правового регулирования отнесены договоры и соглашения менаду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Проблемы определения прав Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции, как показывает практика, являются одними из самых трудноразрешимых в федеративном строительстве. С одной стороны, здесь не предполагается жесткая регламентация на уровне федерального законодательства, с другой стороны, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти диктует необходимость установления на уровне Федерации единых принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Данную задачу сейчас решает упомянутый ранее Федеральный закон от 24 июня 1999 г., который сформулировал в качестве руководящих начал регулирования данной сферы отношений следующие принципы.
• Принцип конституционности, который означает, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, в том числе договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ как предметы исключительного ведения Российской Федерации, так и предметы совместного ведения. При этом данные нормативные правовые акты не могут содержать положений, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате основных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.
• Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, который предполагает, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям российской Конституции, федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, должны действовать положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
• Принцип равноправии субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, который закрепляет равенство прав всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.
• Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации не должно ущемлять права и интересы других субъектов Федерации.
• Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов федерации, который реализуется в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов федерации, заключения договоров, соглашений.
• Принцип добровольности заключения договоров, соглашений.
• Принцип обеспеченности ресурсами, который определяет, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен решаться вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.
• Принцип гласности заключения договоров, соглашений. Под договором указанный Федеральный закон понимает правовую форму разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации. Тогда как соглашение – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.
Различие между этими правовыми актами проводится в зависимости от сфер регулируемых взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Договор охватывает комплекс основных проблем разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном государстве, конкретизируя их, устанавливая условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, а также формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора. Договор призван учитывать при регламентации предметов совместного ведения особенности политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных факторов развития субъектов Российской Федерации.
Значимость договора подтверждается особой процедурой его принятия и подписания. Так, после разработки проект договора направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. О результатах рассмотрения проекта договора в этих представительных органах сообщается Президенту РФ, который учитывает их мнение при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание договора.
В отличие от договора соглашение имеет целью перераспределить отдельные полномочия в конкретных областях предметов совместного ведения в части передачи осуществления ряда полномочий, определения условий и порядка такой передачи, установления материально-финансовых основ и форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. При этом сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, а не федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти этого субъекта. Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ. Иными словами, следует обратить внимание на то, что при разработке и заключении соглашения представительные органы как Федерации, так и субъектов не задействованы. После одобрения Правительством РФ соглашение подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на его подписание.
Спецификой конституционного разграничения предметов ведения в Российской Федерации является применение в Конституции РФ децентрализованного подхода к определению предметов ведения собственно субъектов Федерации. Содержание вопросов ведения самих субъектов Федерации основывается на принципе «все, что не запрещено, то разрешено», то есть все, что не относится к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией этих субъектов. Такая позиция федеральной Конституции свидетельствует о прогрессивном, демократичном характере распределения объема полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, разрешая последним обладать всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции.
5. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
1. Общая характеристика субъектов Российской Федерации.
Центральным элементом федерализма является наличие реальных прав субъектов Федерации, закрепленных в федеральной Конституции, в рамках которых они самостоятельны в определении своей собственной политической структуры.
Как правило, федеративные государства могут строиться на двух принципах: территориальном и национальном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу Федерации, и определяется правовой статус субъекта Федерации.
Территориальный принцип построения Федерации означает, что субъектами Федерации являются определенные территории, независимо от национальной принадлежности населения, там проживающего.
Национальный принцип построения Федерации предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности (наряду с другими), которая дает название данной автономии.
До подписания Федеративного договора 1992 г. Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации признавались республики, автономные области и автономные округа. После заключения Договора в состав Российской Федерации вошли территориальные субъекты – края, области, города федерального значения.
Субъект Федерации – это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам:
• не обладают суверенитетом;
• не имеют права на отделение или сецессию;
• граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации;
• закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону;
• перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.
Российская Федерация – это федерация, сочетающая в себе субъектов, организованных как по национальному, так и по территориальному признаку. Сейчас в России 83 субъекта. В науке конституционного права существует точка зрения, что российские республики обладают ограниченным суверенитетом.
Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникнет вопрос о переименовании субъекта Российской Федерации, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого им в установленном порядке (референдумом, решением законодательного или исполнительного органа).
Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:
1) республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);
2) края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область;
3) автономные округа и автономная область: по их представлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в двойном подчинении – и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.
Несмотря на статусные различия субъектов Российской Федерации они обладают рядом важных признаков, унифицирующих их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Российской Федерации. К таким признакам относится:
• наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта федерации;
• собственная территория;
• собственная система органов государственной власти;
• собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной власти субъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления;
• наличие собственной компетенции;
• наличие собственности субъекта Федерации, налоговой базы и бюджета;
• представительство в федеральном парламенте;
• признание права на международные связи и внешнеэкономическую деятельность;
• право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
• наличие собственной символики.
Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Российского государства. Это может происходить путем:
• объединения существующих субъектов;
• вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований;
• перехода из одного вида субъектов в другой;
• изменения конституционно-правового статуса субъекта.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляются путем принятия федерального конституционного закона, но не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке. Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение о конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень наименований всех субъектов Российской Федерации. Для принятия данной поправки необходимо квалифицированное большинство обеих палат Федерального Собрания, но в отличие от других статей глав 3–8 Конституции не требуется одобрение законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации. Однако вопрос об изменении статуса субъекта не только юридический, но и политический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно.
2. Республики в составе Российской Федерации.
Федеративный договор 1992 г., исходя из сложившихся традиций и политической ситуации, выделил в особую привилегированную категорию национальные республики в составе России. Конституция России (ч. 2 ст. 5) продолжила юридическое оформление такого вида субъектов Российской Федерации, как республики в ее составе, определив их как государства. Важнейшим атрибутом государственности этих субъектов и их первой отличительной чертой является право иметь свою конституцию. Причем, утверждение Основного закона республики в составе России федеральными органами власти не требуется. Конституция республик имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. Так же как федеральная Конституция, она принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой особом порядке.
В республиканских Конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы (герб, флаг, гимн, столица). Государственная символика, наименование республики, официально зафиксированное в ст. 65 Конституции РФ, отражают национально-исторические традиции и дух нации, проживающей на данной территории. Второй отличительной чертой такого субъекта, как республики в составе Российской Федерации, является право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). И в тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), и в республиках, где титульная нация не составляет большинство (Татарстан, Калмыкия), и в многонациональных республиках (Дагестан) может быть закреплено двуязычие и многоязычие. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации – русским.
3. Края, области, города федерального значения.
После 1992 г. Российская Федерация была преобразована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы – области и края смогли уравнять свой статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.
Ранее край, область были наиболее крупными административно-террито-риальными единицами. В России наличие краев было связано главным образом с тем, что в отличие от областей они имели в своем составе автономные образования (за исключением Приморского края). В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское население. В настоящее время край, область – качественно иное образование, нежели административно-террито-риальная единица, какой она была ранее. Края, области и города федерального значения – полноправные субъекты Российской Федерации, представляющие две трети от общего их количества.
Края, области, города федерального значения принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.
Уставу края (области) присущи все признаки Конституции. Данный нормативный акт занимает высшее место в иерархии нормативных актов этого субъекта. Устав принимается законодательным (представительным) органом края (области) и вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. На современном этапе устав не нуждается в регистрации федеральными органами государственной власти.
Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемые по-разному. Порядок избрания и численность устанавливаются уставами и их избирательными законами. Органы исполнительной власти данных субъектов Федерации образуют единую систему с исполнительными органами Федерации.
6. Автономия в РФ
Автономия – широкое внутреннее самоуправление региона государства, а также особые права в сфере местного самоуправления, культуры, предоставляемым национальным меньшинствам (этническим группам). Видами автономий являются:
• территориальная;
• национально-территориальная;
• национально-культурная.
Территориальная автономия означает определенную степень самостоятельности всех или большинства территориальных частей государства независимо от состава населения.
Национально-территориальное автономное образование создается с учетом этнических, бытовых и других особенностей компактно проживающих групп населения.
Национально-культурная автономия означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим значительных компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным, живущим вперемешку с другими этническими группами, прав и возможностей использовать свои культурные традиции, язык, религию и др.
Автономные округа и автономная область (Еврейская, ранее входившая в состав Хабаровского края) являются разновидностями территориальных или национально-территориальных автономий.
По численности и структуре населения все автономные округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности – в Ненецком автономном округе (16,5 %), наименьший – в Ханты-Мансийском (1,4 %).
Особенность их правовой основы заключается в том, что каждый из указанных субъектов помимо своего устава при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность пока никем из них не реализована).
Вхождение автономного округа, автономной области в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации. Это означает, что они утрачивают элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п., а предполагает возможность по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен им конституционными нормами. Более того, предусматривается возможность урегулирования взаимоотношений автономных образований с краем, областью, в состав которых они входят, путем заключения соглашения между ними.
Данная специфика статуса автономных округов не распространяется на Чукотский автономный округ, который (единственный из десяти автономных округов) считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации, как и Еврейская автономная область.
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации, а также избирают депутатов в Государственную Думу, что обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.
Одним из институтов самоопределения является национально-культурная автономия, позволяющая гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным этническим общностям, в частности, малочисленным национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление этого права не должно наносить ущерба интересам других этнических общностей.
Российское государство создает законодательную базу существования данной формы общественного объединения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям.
К принципам существования национально-культурной автономии относятся:
• свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;
• самоорганизация и самоуправление;
• сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой;
• многообразие форм внутренней организации национально-культурной автономии;
• уважения языка, культуры, традиций, обычаев граждан различных этнических общностей;
• законность.
Национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных интересов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на этнической почве. К тому же она, являясь экстерриториальным общественным формированием, не ущемляет прав субъектов Российской Федерации, а расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики. Формы ее осуществления самые различные – создание и деятельность национально-культурных обществ, ассоциаций, фондов, клубов, воскресных школ и др.
Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными. Они учреждаются, соответственно, на общих собраниях, конференциях и съездах, на которых образуются органы внутреннего управления автономии. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурными автономиями самостоятельно в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях.
7. Административно-территориальное устройство РФ
Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Такие части принято называть административно-территориальными единицами.
Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.
В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и отдельных ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.
В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации.
Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять его повседневные нужды и запросы, опираться на его помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также является важным принципом, в соответствии с которым строится административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.
Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы Советской власти, когда созданное еще Екатериной I административно-территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) – округ – район, а затем, после ликвидации округов, – область (край) – район.
Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы – область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эта вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям. Эти решения находят отражение в Конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия – главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы.
Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей, которых занято сельским хозяйством.
На территории некоторых субъектов федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.
В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Согласно закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, районов. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-террито-риального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых высшими органами государственной власти Российской Федерации.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти и управления по вопросам установления административной подчиненности, границ этого образования
и земель, отведенных предприятиям и (или) объектам; определение полномочий органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей в отношении этого образования; введение и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан.
Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-террито-риальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, а первичных административно-террито-риальных единиц – органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы.
Решение о создании закрытого административно-территориального образования с установлением его административно-территориальной подчиненности принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации в случаях, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов.
8. Основные направления сотрудничества Российской Федерации с Содружеством Независимых Государств
Прежде чем говорить о статусе России в Содружестве Независимых Государств, необходимо уяснить вопрос о роспуске СССР.
По мнению ряда ученых, «Беловежские соглашения», подписанные лидерами России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г., формально оформившие прекращение существования СССР, не были легитимными. В самом Договоре об образовании СССР 1922 г. ничего не говорилось о возможности его денонсации. Можно только предполагать, что прекратить существование Договора был вправе Съезд Советов СССР как орган, утвердивший этот документ. Однако каждая союзная республика в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. могла свободно выйти из Союза. Таким образом, в декабре 1991 г. РСФСР и другие республики должны были вначале выйти из СССР, и лишь затем можно было бы говорить о юридическом оформлении прекращения существования СССР как суверенного государства. Кроме того, надо учитывать, что 3 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», согласно которому решение о выходе республики из СССР должно было приниматься референдумом, причем оно считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей граждан, постоянно проживающих на территории республики. Закон устанавливал пятилетний переходный период, в течение которого должны были быть решены спорные вопросы.
Аргументом противников «Беловежских соглашений» также являются результаты всесоюзного референдума 17 марта 1991 г., при котором 76 % принявших участие в голосовании высказались за сохранение Союза как обновленной Федерации равноправных суверенных республик.
В то же время «Беловежские соглашения» нельзя оценивать однозначно, поскольку они стали политико-юридическим оформлением центробежных тенденций среди республик, составлявших ранее единое государство. В силу этого и встал вопрос об образовании Союза Независимых Государств как формы сотрудничества бывших союзных республик в качестве новых суверенных государств. Заинтересованность России в создании СНГ во многом объясняется тем, что на территории бывших советских республик сосредоточены глобальные интересы России в области обороны, безопасности, экономики, защиты прав и свобод россиян, которых проживает на территории государств – членов СНГ около 25 млн.
Право России участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами обусловливается двумя требованиями:
• во-первых, это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина;
• во-вторых, не должно противоречить основам конституционного строя РФ.
Подобным условиям соответствует участие Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств.
В настоящее время СНГ квалифицируется как межгосударственное образование с координационными полномочиями. Оно объединяет 11 государств – ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ только 4 государства: Литва, Латвия, Эстония, Грузия).
Юридическая природа СНГ характеризуется следующими чертами:
• создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства;
• имеет свой Устав, фиксирующий устойчивые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов;
• характеризуется четкой организационной структурой, разветвленной системой органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов.
Цель СНГ – сотрудничество государств-членов в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других областях; сбалансированное экономическое развитие; обеспечение прав человека, содействие гражданам государств в свободном общении и контактах.
Устав Содружества Независимых Государств предусматривает восемь сфер совместной деятельности государств-членов:
1) обеспечение прав и свобод человека;
2) координация внешнеполитической деятельности;
3) сотрудничество в формировании общего экономического пространства;
4) содействие в развитии систем транспорта и связи;
5) охрана здоровья населения и окружающей среды;
6) вопросы социальной и иммиграционной политики;
7) борьба с организованной преступностью;
8) сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ.
При угрозе безопасности членов СНГ возможно совместное использование вооруженных сил.
В структуре СНГ существуют специальные органы: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и др. Для сотрудничества парламентов создана Межпарламентская ассамблея с центром в Санкт-Петербурге. Постоянно действующий орган СНГ – Координационно-консультативный комитет находится в Минске, ряд органов расположен в Москве. Рабочим языком Содружества является русский язык. Сейчас действует более 60 различных комитетов, советов, комиссий – органов СНГ. Однако общее количество сотрудников, работающих в таких органах СНГ не должно превышать тысячи человек.
Выход из СНГ свободный: необходимо лишь письменное заявление о таком намерении государства за 12 месяцев до выхода.
План
1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, его функции.
2. Полномочия Президента Российской Федерации.
3. Акты Президента Российской Федерации
4. Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ.
1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, его функции
Термин «президент» в переводе с латинского буквально означает «сидящий впереди».
Президент Российской Федерации является главой государства.
Президент занимает особое место в системе органов государства, не входя непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Функции президента как главы государства:
1. Является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Если президент считает акты Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов власти субъектов неконституционными, он не может их отменить или приостановить их действие, а вправе обратиться в Конституционный Суд с соответствующим ходатайством. Акты органов исполнительной власти президент может отменить по мотивам их несоответствия Конституции или нарушения прав и свобод человека и гражданина либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.
2. Принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности.
Президент имеет полномочия по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, между органами власти субъектов федерации.
3. Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
4. Определяет основные направления внутренней и внешней политики (например, ежегодные доклады президента Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики).
Компетенция президента представляет собой совокупность полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни.
2. Полномочия Президента Российской Федерации
1. Полномочия по формированию исполнительной власти и руководству ею
Назначает председателя правительства. Так как назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, президент должен учитывать расстановку сил в парламенте.
По предложению председателя правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя правительства, федеральных министров.
Имеет право председательствовать на заседаниях правительства.
Вправе принять решение об отставке правительства. Решение о недоверии правительству может вынести Госдума. Но оно не является для президента обязательным. Таким образом, именно президент во всех случаях решает судьбу правительства. Конституция не устанавливает причины, по которым президент может принять данное решение. Поэтому необходимо четко прописать основания принятия такого решения в конституции либо законе.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если эти акты противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, до решения данного вопроса соответствующим судом.
Президент предлагает законодательному органу власти субъекта кандидатуру на пост главы субъекта и может отстранять главу субъекта РФ от должности в случае утраты доверия президента.
2. Полномочия при взаимодействии с законодательной властью
Президент назначает выборы Госдумы. Имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренном конституцией.
Основания роспуска Думы:
1) трехкратное отклонение представленных президентом кандидатур председателя правительства;
2) повторное в течение трех месяцев выражение недоверия правительству;
3) отказ в доверии правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его председателя.
Государственная Дума не может быть распущена президентом:
1) в течение года после ее избрания, кроме случая отклонения кандидатур на пост председателя правительства;
2) с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента.
Президент обладает правом законодательной инициативы. Он может ставить вопрос как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие (включая конституцию).
Имеет право влиять на содержание законопроектов путем использования права вето, то есть отклонения закона, принятого Федеральным Собранием.
Президент не только подписывает законы, но и обнародует их путем опубликования.
Направляет послания парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
3. Полномочия при взаимодействии с судебной властью
Полномочия президента здесь ограничены участием в формировании органов судебной власти совместно с Советом Федерации. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда Российской Федерации. Назначение этих судей осуществляет Совет Федерации.
Президент имеет право назначить судей других федеральных судов.
4. Полномочия в сфере безопасности и обороны
Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности. Этот орган рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России, касающиеся государственной, экономической, оборонной, экологической и иных видов безопасности, вырабатывает единую концепцию национальной безопасности России, координирует деятельность иных государственных структур, занимающихся обеспечением безопасности страны.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России. Он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, присваивает высшие воинские звания. К компетенции президента относится утверждение военной доктрины.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы президент вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение и незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. В случае экологической катастрофы, стихийного бедствия, массовых беспорядков имеет право вводить на территории России чрезвычайное положение с незамедлительным сообщение об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
5. Полномочия в сфере внешней политики и международных отношений
Осуществляет руководство внешней политикой:
1) определяет основные направления внешней политики;
2) назначает на должность министра иностранных дел;
3) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
4) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации.
Президент подписывает ратификационные грамоты.
Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.
6. Иные полномочия президента
Назначает референдум. Референдум может быть способом законотворчества, в этом смысле он может рассматриваться как форма участия президента в законодательной деятельности.
Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора России, а также выносить предложение об освобождении его от должности.
Решает вопросы гражданства и политического убежища.
Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания.
Президент осуществляет помилование. Актом помилования является решение президента о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Чаще всего помилование связано с заменой смертной казни на лишение свободы.
3. Акты Президента Российской Федерации
Согласно статье 90 Конституции он издает указы и распоряжения. Конституция устанавливает, что указы и распоряжения президента обязательны для исполнения на всей территории России. При несогласии органов законодательной власти субъектов федерации с актом президента, их убежденности в том, что данным актом нарушено установленное Конституцией распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, они могут обратиться с ходатайством о проверке конституционности акта в Конституционный Суд России.
Указы и распоряжения президента не должны противоречить не только конституции, но и федеральным законам. Это означает, что акты президента носят подзаконный характер.
Действующее законодательство не содержит перечня критериев, позволяющих разграничивать указы и распоряжения. Однако сложившаяся практика свидетельствует о том, что между ними существуют некоторые различия.
Решения президента, носящие нормативный характер, т. е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются указами. Например, указами определены принципы взаимодействия Президента и Правительства, решаются ключевые вопросы государственной политики.
Указы президента могут носить и индивидуальный характер, ими оформляются решения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей подотчетных президенту федеральных органов. Они принимаются по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. В форме указа принимаются решения и по вопросам помилования.
Указы являются основным видом правовых актов президента.
Распоряжения президента – организационно-оперативные акты, имеющие вспомогательное значение. Как правило, они не носят нормативного характера, регламентируют организационно-технические стороны взаимоотношений президента с органами власти России и ее субъектов, деятельность его администрации, посвящаются решению кадровых вопросов.
Важным для нормотворческой деятельности Федерального Собрания и президента является вопрос о разграничении предметов закона и нормативного указа президента. В силу особых условий проведения конституционной реформы в России сложилась практика, когда отдельные указы президента выполняли функции закона. Так, согласно указу президента РФ от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации», до начала работы Федерального Собрания законодательное регулирование вопросов бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения передавалось президенту и осуществлялось через принятие им указов. Названный указ, а также ряд других нормативных актов президента, принятых в тот период, предусматривали их утверждение Федеральным Собранием.
Решение президентом вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности Федерального Собрания, практиковалось и после начала работы нового парламента России. Конституционный Суд России признал соответствующей конституции практику, когда указами президента до принятия федеральных законов регулируются вопросы, составляющие предмет законодательной деятельности Федерального Собрания.
Осуществление президентом ряда законодательных функций, будучи вынужденной мерой в период поэтапной конституционной реформы, конституцией не предусматривается. В ней не закреплена и процедура рассмотрения Федеральным Собранием нормативных указов президента, поскольку компетенции всех органов федеральной власти четко разграничены. Очевидно, что по мере активизации законодательной деятельности Федерального Собрания практика регулирования нормативными указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента, будет прекращена. Окончательно же решить этот вопрос сможет четкое определение предмета законодательной деятельности Федерального Собрания в самой Конституции России.
4. Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ
Обычным порядком полномочия главы государства прекращаются с истечением срока, на который он был избран.
Основания досрочного прекращения его полномочий:
1) отставка президента;
2) стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
3) отрешение президента от должности.
Под отставкой президента понимается его добровольный уход со своего поста. Конституция России не конкретизирует формулу отставки, не устанавливает мотивы принятия такого решения, не указывает орган, к которому должно быть обращено заявление об отставке, не дает ответа на вопрос, должно ли по этому поводу приниматься какое-либо решение и кем, не регулирует иные аспекты данной процедуры.
Уход в отставку Президента Б. Ельцина 31 декабря 1999 г. подтвердил наличие существенных пробелов в законодательстве. Порядок передачи атрибутов президентской власти был определен самим уходящим президентом и проходил без участия представителей иных ветвей власти (Федерального Собрания, Конституционного Суда).
Стойкая неспособность президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. В нормах федерального закона необходимо зафиксировать, кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т. д. Должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы.
Порядок отрешения президента от должности прописан весьма детально. Отрешение президента от должности выступает формой государственно-правовой ответственности главы государства. Основанием является совершение президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Помимо общей уголовной ответственности, для президента наступает и государственно-правовая ответственность в виде освобождения от занимаемой должности.
Содержащиеся в статье 93 Конституции понятия «государственная измена» и «тяжкое преступление» конкретизируются в Уголовном кодексе РФ. Согласно ст. 275 УК РФ, под государственной изменой понимаются шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации. Тяжкими преступлениями признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает 10 лет лишения свободы. Очевидно, что под конституционное понятие «тяжкое преступление» подпадают и предусмотренные ст. 15 УК РФ особо тяжкие преступления, за совершение которых предусмотрено наказание свыше 10 лет лишения свободы или более строгое наказание.
Конституция РФ регулирует процедуру отрешения Президента от должности.
Обвинение президента выдвигается Государственной Думой. Инициатором возбуждения вопроса об отрешении Президента может быть группа депутатов Государственной Думы, в которую входит не менее одной трети ее состава. Материалы, представленные инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании палаты. При вынесении решения о продолжении указанной процедуры Дума большинством голосов должна образовать специальную комиссию для подготовки заключения по этому вопросу.
Основная задача комиссии – детальное изучение и обсуждение материалов, собранных инициативной группой, привлечение новых материалов и документов, подтверждающих или опровергающих выдвинутые против президента обвинения. Комиссия должна иметь право требовать от государственных органов документы, запрашивать объяснения, получать другую нужную ей информацию.
Подготовленное комиссией заключение передается в Думу и подлежит обсуждению на ее заседании.
По итогам обсуждения заключения Государственная Дума может принять решение о выдвижении обвинения против президента. Это решение принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов.
Выдвинутое Государственной Думой обвинение направляется в Верховный Суд и Конституционный Суд России.
Верховный Суд должен дать заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента признаков соответствующего тяжкого преступления. Заключение Верховного Суда не имеет юридической силы приговора, его можно использовать только в рамках процедуры отрешения президента от должности. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения.
При выводе Верховного Суда об отсутствии в действиях президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления, а также при установлении Конституционным Судом нарушений процедуры выдвижения обвинения, процедура отрешения должна быть прекращена.
Решение об отрешении президента от должности при наличии соответствующих документов принимает Совет Федерации большинством в две трети голосов от общего числа членов Совета.
Решение Совета Федерации об отрешении президента от должности должно быть принято не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства. Если в этот срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным.
Попытка группы депутатов Государственной Думы на практике реализовать норму Конституции об отрешении Президента РФ от должности, предпринятая в 1999 г., выявила ряд вопросов, требующих законодательного решения. В частности, в законе должна быть прописана процедура рассмотрения соответствующего вопроса как Верховным, так и Конституционным Судом РФ.
План
1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации.
2. Формирование Совета Федерации.
3. Внутреннее устройство и органы Государственной Думы.
4. Внутреннее устройство и органы Совета Федерации.
5. Полномочия Федерального Собрания РФ.
6. Правовое регулирование роспуска Государственной Думы.
1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации
Согласно Конституции Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Это представительный и законодательный орган Российской Федерации.
Как представительному органу Федеральному Собранию присущи следующие признаки:
– выборность и представительство интересов народа;
– коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений;
– особый характер связи народных представителей с избирателями.
Выборность достигается путем проведения всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с представительными учреждениями, способствует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место представительных органов власти среди других учреждений, их тесную связь с обществом. В результате орган народного представительства чувствует действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства.
Коллегиальность по составу означает, что представительные учреждения являются собраниями депутатов, значительная численность которых способствует отражению в составе представительных органов власти социальной и демографической структуры общества. Идеальный парламент должен быть «микромоделью общества». Коллегиальность по порядку выработки и принятия решений способствует выявлению, согласованию и учету мнений различных депутатов, которые представляют разнообразные интересы избравших их граждан.
Для правильного понимания признака «особый характер связи народных представителей с избирателями» следует отличать представительство в частном и публичном праве. Институт представительства (в том числе исторически) больше известен частному праву, где связь между субъектами основана на доверенности и этой доверенностью ограничена (например, представительство в суде). В частном праве отношения представительства конкретны: однозначно определены стороны (доверитель и представитель) и их права и обязанности.
В публичном праве отношения представительства возникают не из доверенности, а из факта избрания депутата избирателями соответствующего избирательного округа. При этом представитель действует от имени всего народа и в интересах всего народа, а не в отношении каких-то конкретных избирателей. Отношения представительства не носят при этом личного, доверительного характера.
Существуют разные модели построения отношений между избирателями и депутатами, именуемые моделями депутатского мандата: императивный депутатский мандат и свободный депутатский мандат (о них более подробно см. тему 14).
Только в совокупности три вышеназванные признака позволяют характеризовать соответствующий орган как представительный. Отсутствие любого из них не позволяет считать орган представительным. Так, например, Президент РФ избирается народом, представляет интересы народа, обладает особой правовой связью с избирателями, но является единоличным органом, а значит, именоваться представительным органом не может.
Как законодательному органу, Федеральному Собранию присущи следующие признаки:
– обладает законодательной властью;
– обладает контрольными полномочиями (прежде всего, контроль за работой исполнительной ветви власти);
– обладает исключительным правом принимать бюджет – главный финансовый закон страны.
Наличие законодательной власти у Федерального Собрания означает, что оно обладает исключительным правом принимать (изменять, отменять) законы, т. е. нормативные акты, обладающие высшей юридической силой после конституции. Никакой другой орган таким правом не обладает. Это право носит универсальный характер, так как закон может быть принят по любому вопросу. Но это должен быть действительно закон, а не акт, который подменяет управленческое решение, поскольку закон должен содержать наиболее общие правила, регулирующие ту или иную сферу отношений.
Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить исполнительной власти фактически «узурпировать» власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что контроль является действенным. Вместе с тем он не должен быть неоправданно жестким, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать (что и наблюдалось в годы перестройки в России).
Парламентский контроль можно определить как систему норм, определяющую участие парламента в формировании высших органов власти, формы проверки деятельности последних и возможность применения санкций. Объектом парламентского контроля в первую очередь выступает деятельность исполнительной ветви власти и ее должностных лиц. К формам парламентского контроля можно отнести: запросы и вопросы парламента, работу комитетов и комиссий, парламентские слушания, дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ, участие в формировании иных государственных органов, выражение недоверия Правительству РФ, отрешение Президента РФ от должности и т. д.
Право на принятие бюджета одновременно рассматривается и как законодательное, и как контрольное полномочие Федерального Собрания РФ. С одной стороны, принятие бюджета можно рассматривать как принятие закона, а значит, речь будет идти о законодательной деятельности. С другой стороны, само по себе принятие и проверка исполнения бюджета – это один из способов парламентского контроля.
Федеральное Собрание является двухпалатным парламентом и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации представляет все субъекты Российской Федерации.
Палаты работают по отдельности и могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
2. Формирование Совета Федерации
Порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Российской Федерации».
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта РФ.
Член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта – избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом субъекта на срок его полномочий.
Указ (постановление) о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа субъекта вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Требования к кандидату в члены Совета Федерации:
– гражданин РФ;
– не моложе 30 лет;
– проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ от которого назначается (избирается).
Кандидаты обязаны представить, соответственно, в законодательный орган государственной власти субъекта или высшему должностному лицу субъекта:
а) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);
б) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на правах собственности.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) нового члена Совета Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом субъекта в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
3. Внутреннее устройство и органы Государственной Думы
При изучении структуры Государственной Думы РФ следует обратиться к Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Государственная Дума является палатой Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и состоит из 450 депутатов.
В структуре Государственной Думы выделяют следующие элементы:
– председатель, первые заместители и заместители председателя Государственной Думы;
– Совет Государственной Думы;
– комитеты и комиссии Государственной Думы;
– депутатские фракции.
Председатель Государственной Думы и его заместители
Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.
Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты.
В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатского объединения и депутаты, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается.
В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод. Самоотвод принимается без голосования.
Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов (226 и более).
В случае, если на должность Председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал более половины голосов депутатов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов.
Решение об освобождении Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя от должности принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Председатель Государственной Думы:
а) ведет заседания палаты;
б) ведает вопросами внутреннего распорядка палаты;
в) организует работу Совета Государственной Думы;
г) осуществляет общее руководство деятельностью аппарата Думы;
е) представляет палату во взаимоотношениях с Президентом, Советом Федерации, правительством, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим арбитражным судом, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека, Счетной палатой, общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;
ж) участвует в согласительных процедурах;
з) направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;
и) подписывает постановления Думы;
к) направляет в Совет Федерации проекты законов.
Заместители замещают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий.
Совет Государственной Думы
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.
Членами Совета Думы с правом решающего голоса являются Председатель, первые заместители и заместители Председателя. Заседание Совета Думы ведет Председатель. В работе Совета Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Думы.
Совет Думы:
а) формирует проект примерной программы законопроектной работы Думы на текущую сессию;
б) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую сессию;
в) формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации);
г) формирует проект порядка работы Думы на очередное заседание;
д) созывает заседания палаты и определяет даты их проведения;
е) назначает соответствующий комитет ответственным за подготовку законопроекта и устанавливает срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;
з) по предложению комитетов Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы;
и) принимает решение о проведении парламентских слушаний;
к) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы;
Заседания совета Думы проходят по вторникам и четвергам.
Комитеты и комиссии Государственной Думы
Комитеты Государственной Думы:
а) вносят предложения по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц;
б) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
в) осуществляют подготовку проектов постановлений Думы;
г) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;
е) подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;
з) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;
и) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;
к) проводят анализ практики применения законодательства;
л) вносят предложения о проведении мероприятий в Государственной Думе;
Государственная Дума образует комитеты на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.
Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности.
Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном для избрания заместителей Председателя Государственной Думы.
Каждый депутат Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы.
Депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета.
Заседания комитета проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
Комитет своим решением вправе установить порядок передачи депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутату Государственной Думы – члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании комитета по уважительной причине.
В заседании комитета, комиссии Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в их состав.
На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.
Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе.
Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.
Государственная Дума образует комиссии. По общему правилу в отличие от комитета деятельность комиссии носит временный характер и комиссия прекращает свое существование после достижении поставленной цели. Но имеются и исключения, например, комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики в части обеспечения своей деятельности имеет статус комитета Государственной Думы.
Депутатские фракции
Депутатская фракция – это объединение, сформированное на основе партии, прошедшей в Государственную Думу. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной депутатской фракции. Исключение из фракции влечет утрату депутатского мандата.
4. Внутреннее устройство и органы Совета Федерации
При изучении структуры Совета Федерации РФ следует обратиться к Постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
На сегодняшний день Совет Федерации состоит из 166 членов.
В его структуре выделяют следующие элементы:
– Председатель, первый заместитель и заместители Председателя Совета Федерации;
– Совет палаты;
– комитеты и комиссии Совета Федерации.
В отличие от Государственной Думы в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, иных парламентских объединений.
Председатель Совета Федерации. Первый заместитель и заместители Председателя.
Председатель Совета Федерации, первый заместитель и заместители Председателя избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Они все должны быть избраны от разных субъектов РФ.
Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации избирается на срок его полномочий органа, его назначившего (избравшего).
Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются любыми членами Совета Федерации (но не более одной кандидатуры).
По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования.
Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации (т. е. 84 и более голосов).
В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов.
Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не избран, то процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.
Кандидатуры на должности первого заместителя, заместителя Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации.
Полномочия Председателя Совета Федерации:
1) созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;
2) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;
3) ведет заседания палаты;
4) подписывает постановления Совета Федерации;
5) приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;
6) ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;
7) распределяет обязанности между первым заместителем Председателя Совета Федерации и заместителями Председателя Совета Федерации;
8) организует работу Совета палаты и ведет его заседания;
9) координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;
10) направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов;
11) опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
12) направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
13) направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы;
14) направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов;
15) представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;
16) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
17) координирует организацию парламентских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;
18) решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с настоящим Регламентом и другими нормативными правовыми актами.
Совет палаты
Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. Совет палаты является постоянно действующим органом Совета Федерации.
В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.
Полномочия Совета палаты:
а) утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;
б) обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;
в) рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;
г) формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;
е) принимает решения о проведении парламентских слушании;
ж) принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
з) решает иные вопросы в соответствии с настоящим Регламентом.
Совет палаты собирается на заседания, как правило, по вторникам в 12 часов.
Комитеты и комиссии Совета Федерации
Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов.
Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.
Комитет (комиссия) Совета Федерации:
а) разрабатывает и предварительно рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения;
б) готовит предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;
в) осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов;
г) рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения, разработанные членами Совета Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы и направленные ими в комитет, комиссию;
д) рассматривает федеральные и региональные целевые программы по вопросам своего ведения и их исполнение;
е) принимает участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения;
ж) организует проведение парламентских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий по вопросам своего ведения;
з) участвует в подготовке и проведении «правительственного часа» на заседании Совета Федерации;
и) организует согласно графику, утверждаемому Председателем Совета Федерации, проведение личного приема граждан членами комитета, комиссии в соответствии с вопросами своего ведения;
к) рассматривает иные вопросы, отнесенные к его (ее) ведению Советом Федерации.
Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц.
Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя, первого заместителя и заместителей Председателя обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты.
Член Совета Федерации должен войти в состав комитета Совета Федерации в течение одного месяца со дня подтверждения начала его полномочий.
В состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации.
Комитет, постоянная комиссия Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты, подкомиссии.
Председатель, первый заместитель, заместители председателя комитета, комиссии Совета Федерации избираются на заседании комитета, палаты большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии. Председатель, первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Комитет, комиссия Совета Федерации численностью менее 10 членов избирает не более трех заместителей председателя комитета, комиссии; численностью от 10 до 15 членов – не более четырех заместителей председателя комитета, комиссии; численностью свыше 15 членов – не более пяти заместителей председателя комитета, комиссии.
Комитет, комиссия Совета Федерации вправе освободить председателя, первого заместителя председателя, заместителя председателя комитета, комиссии от должности большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты.
Заседания комитета проводятся не реже двух раз в месяц.
В открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса члены Совета Федерации, не входящие в состав этого комитета (комиссии), могут приглашаться представители средств массовой информации.
5. Полномочия Федерального Собрания РФ
Федеральное Собрание является двухпалатным парламентом, каждая из палат которого обладает своей собственной компетенцией, которую реализует самостоятельно. Фактически парламент искусственно «расколот». Палаты работают по отдельности и могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
Поэтому все полномочия Федерального Собрания для удобства изучения можно подразделить на три группы: полномочия Государственной Думы, полномочия Совета Федерации, полномочия, реализуемые палатами совместно.
Полномочия Государственной Думы РФ
В соответствии с Конституцией РФ к ведению Государственной Думы относится:
Дача согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ является важным элементом взаимодействия исполнительной и представительной (законодательной) власти. Конституционная модель предусматривает обязательное участие парламента только при назначении главы Правительства, но не при его отставке.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится в палату Президентом. Государственная Дума вправе отклонить предложенную кандидатуру, после чего Президент вносит в палату новую кандидатуру. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент распускает Государственную Думу, назначает новые выборы и самостоятельно назначает главу Правительства. Таким образом, конфликт между главой государства и парламентом влечет негативные последствия только для одной стороны – парламента. Президент же ничем не рискует. Отсюда следует, что участие палаты парламента в назначении главы исполнительной власти осуществляется лишь де-юре, так как третье отклонение будет для парламента равносильно самоуничтожению.
Ситуация с представлением кандидатур на должность Председателя Правительства усугубляется толкованием ст. 111 Конституции РФ, которое дал Конституционный Суд РФ8. Суд установил, что глава государства вправе вносить трижды одну и ту же кандидатуру или представлять нового кандидата на должность Председателя Правительства.
Крайне важным контрольным полномочием Государственной Думы является ее право выражать недоверие Правительству РФ. Вопрос о доверии может ставиться как самой палатой, так и непосредственно правительством.
Выражение Государственной Думой недоверия по собственной инициативе не влечет обязательных правовых последствий. Президент вправе отправить правительство в отставку либо проигнорировать такое решение Государственной Думы. Возникает интересная параллель с отечественным парламентом 1906–1917 гг. Ровно век назад ответственность правительства или его члена полностью замыкалась на Императоре, а мнение палаты носило лишь информативный характер. Получается, что в демократическом республиканском государстве сохранена имперская монархическая модель взаимоотношений главы государства и представительной (законодательной) власти.
Повторное выражение Государственной Думой недоверия правительству в течение 3-х месяцев автоматически влечет одно из двух негативных последствий: роспуск Государственной Думы либо отставку правительства (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Какому органу прекратить существование – решает Президент РФ.
В случае, если вопрос о доверии ставит само правительство, а Государственная Дума в нем отказывает, то опять-таки неизбежны либо отставка, либо роспуск одного из этих органов.
Обращает на себя внимание разница в правовом положении Президента и Государственной Думы. Если для президента решение о недоверии правительству – не более чем информация к размышлению, то для Государственной Думы – прямая дорога к роспуску. Конституция РФ не предусматривает права представительного органа формировать Правительство, однако по требованию Председателя Правительства Дума должна выразить ему доверие, в противном случае на практике она будет распущена.
Подобного рода «правовые механизмы», а точнее, «юридические капканы», несут на себе явный отпечаток кризиса, в условиях которого принималась Конституция РФ, и не свидетельствуют о сбалансированном разделении властных полномочий.
В практике деятельности Государственной Думы была ситуация, когда после выражения недоверия Правительству РФ в связи с терактом в Буденновске. Перед Государственной Думой на следующий же день был поставлен вопрос о доверии правительству. Палата оказалась перед нелегким выбором: отказать в доверии и пойти на роспуск либо продемонстрировать полную беспринципность и объявить о доверии. Кризис в этом случае был разрешен путем взаимных уступок: Государственная Дума фактически аннулировала свое первоначальное голосование о недоверии, а Председатель правительства отозвал письмо с постановкой вопроса о доверии Правительству РФ.
Стремясь обезопасить себя от роспуска в подобных ситуациях, Государственная Дума установила меры «процедурной самозащиты». В том случае, когда палата уже выразила недоверие правительству, а президент с ним не согласился, представление Председателя правительства о доверии рассматривается не ранее чем через три месяца (ст. 153 Регламента). Другой механизм образует «процедурный тупик», позволяющий уйти от принятия какого-либо решения по вопросу правительства о доверии ему. При голосовании по вопросу о доверии первой ставится на голосование формулировка «Выразить доверие Правительству РФ». Если решение не поддержано половиной от общего числа депутатов, на голосование выносится другая формулировка: «Отказать в доверии Правительству РФ». Если решение ни по одной из альтернативных формулировок не принято, рассмотрение вопроса прекращается (ст. 154 Регламента).
В подтверждение неэффективности выражения недоверия правительству как механизма парламентской ответственности можно привести тот факт, что за все время существования отечественного парламента Правительство РФ ни разу не было отправлено в отставку по инициативе Государственной Думы.
Конституция РФ предусматривает вынесение недоверия только всему правительству; вынесение палатой недоверия отдельным его лицам, хоть и имело место в практике деятельности Государственной Думы, но не влекло правовых последствий.
Заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой – новое полномочие закрепленное поправкой в Конституцию РФ от 30 декабря 2008 г. Следует отметить, что законодатель не предусмотрел никакой ответственности за отклонение отчета Правительства РФ. В этой связи можно напомнить, что Правительство РФ и до принятия конституционных поправок ежегодно отчитывалось перед Государственной Думой, но только в части исполнения бюджета и четырех внебюджетных фондов. Например, в октябре 1996 г. Государственная Дума признала деятельность Правительства РФ по исполнению бюджета РФ неудовлетворительной. Вместе с тем ни при принятии Конституции в 1993 г., ни в поправках 2008 г. законодатель не предусмотрел мер юридической ответственности Правительства РФ. На основании изложенного можно сделать вывод, что отклонение отчета – это всего лишь мера политической ответственности, не порождающая никаких юридических последствий.
Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ. Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и их объединениями. Уполномоченный по правам человека не входит в состав парламента, не является подотчетным ему. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения его полномочий.
Важное значение имеет полномочие Государственной Думы назначать и освобождать от должности Председателя Центрального банка РФ. Банк России не является составной частью исполнительной власти, он вообще не отнесен ни к одной ветви. Независимость центральных банков в распоряжении объектами государственной собственности позволяет таким кредитным учреждениям отстаивать независимую политику в отношениях с исполнительной властью, т. е. являться своеобразным элементом в системе разделения властей.
В соответствии с пунктом «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ представляет Президент РФ. В случае ее отклонения глава государства в течение двух недель представляет новую кандидатуру, причем одна кандидатура не может быть представлена более 2-х раз подряд. Несогласие Государственной Думы с кандидатурой Председателя ЦБ РФ не влечет для нее никаких негативных последствий. Вопрос об освобождении Председателя ЦБ РФ от должности ставится также Президентом РФ, решение принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов.
Члены Совета Директоров ЦБ РФ назначаются также Государственной Думой, но уже по представлению Председателя ЦБ РФ, согласованному с президентом. Кандидатуры для избрания двух представителей Думы в состав Национального банковского совета при ЦБ РФ выдвигаются самими депутатами. Остальные шесть кандидатур представляются Председателем ЦБ РФ. Решение о формировании Национального банковского совета при ЦБ РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов палаты (ст. 167–169 Регламента и ст. 5 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Кроме того, Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России и заключение аудиторской фирмы, проводит парламентские слушания о деятельности Банка, заслушивает доклады председателя Банка, направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете.
Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, освобождаются от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, освобождаются от наказания полностью, либо назначенное им наказание сокращается или заменяется, либо они освобождаются от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии снимается судимость.
Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается, принимается и обнародуется ею в порядке и сроки, установленные для внесения и рассмотрения законопроектов.
Полномочия Совета Федерации:
Возможность изменения границ между субъектами Федерации предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако помимо этого взаимного согласия требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами Федерации по поводу изменения границы между ними. Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами РФ считается несостоявшимся.
Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет представляются:
– соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Федерации и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Федерации;
– обоснование изменения границ, согласованное субъектами Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);
– карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.
В соответствии со статьями 88 и 87 Конституции РФ и в порядке, определяемом соответствующими федеральными конституционными законами, прези-дент в установленных случаях на определенный период времени вводит в РФ или на части ее территории военное либо чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом палатам Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает указ президента к сведению, а Совет Федерации утверждает (или не утверждает) его.
Вопрос об утверждении указа президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов (а указ о введении чрезвычайного положения – в течение 72 часов) с момента его получения. Председатель палаты обязан обеспечить сбор сенаторов в максимально короткие сроки, а сами сенаторы в случае обнародования указа должны прибыть и без специального вызова.
Решение об утверждении указа Президента принимается большинством членов Совета Федерации. В случае, если указ Президента не был поддержан большинством членов палаты, указ прекращает свое действие (о введении военного положения – со следующего дня после принятия решения палатой, о введении чрезвычайного положения – по истечении 72 дней с момента обнародования). Режим военного положения формально не ограничен каким-либо сроком и, соответственно, не предполагает механизм продления. Режим чрезвычайного положения устанавливается временно и его продление допускается в том же порядке, что и утверждение первого указа (О введении военного (чрезвычайного) положения более подробно см. тему 4).
Механизма преодоления позиции Совета Федерации по вопросу военного или чрезвычайного положения не предусмотрено, что еще раз подчеркивает ведущую роль представительной власти в решении данного вопроса.
Совет Федерации дает разрешение на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за рубежом, т. е. вне пределов сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод РФ. Следует отметить тот факт, что в августе 2008 г., операция по принуждению к миру Грузии в Южной Осетии началась до получения соответствующего разрешения от Совета Федерации РФ, что явилось нарушением Конституции РФ.
Как уже отмечалось, к ведению второй палаты – Совета Федерации – отнесено назначение на должность высших судей. С 2009 г. палата полностью контролирует не только состав, но и иерархическое распределение должностей в Конституционном, Верховном и Высшем арбитражном судах РФ.
Внесение кандидатур на должности судей всех трех высших судебных органов осуществляется Президентом РФ. Сами члены Совета Федерации не имеют возможности самостоятельно выдвигать кандидатуры на указанные должности. Они могут вносить предложение о кандидатуре на имя главы государства, но решение о выдвижении кандидатуры принимается президентом единолично.
В случае, если предложенная кандидатура не набрала необходимого большинства голосов, Президент вправе предложить новую кандидатуру, в том числе повторно представить к назначению кандидата, не получившего поддержки в Совете Федерации. Никаких негативных правовых последствий для Совета Федерации отклонение представленных кандидатур не влечет.
Крайне важным полномочием Совета Федерации РФ является назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. В политическом плане исключительность данного полномочия обусловлена особым положением, которое Генеральная прокуратура занимает в системе государственных органов. Она не отнесена ни к одной из классических ветвей власти, более того, некоторые исследователи называют ее четвертой ветвью власти.
В отличие от высших судебных органов, где Совет Федерации только назначает судей (прекращение полномочий судей находится вне компетенции палаты), Генеральный прокурор и назначается, и освобождается от должности только палатой.
Выбор кандидата на должность Генерального прокурора и решение об освобождении от нее остаются полностью в ведении главы государства. В тех случаях, когда позиция Президента РФ и Совета Федерации не совпадали, вопрос о должности Генерального прокурора оставался открытым в течение многих месяцев или даже лет9. На практике большие проблемы возникли и с реализацией права Совета Федерации по освобождению генерального прокурора от должности.
После отказа Совета Федерации снять с должности Генерального прокурора Ю. И. Скуратова 7 февраля 1999 г. в апреле того же года в отношении Ю. Скуратова было возбуждено уголовное дело и указом Президента он был отстранен от занимаемой должности на период расследования. При этом в Совет Федерации поступило повторное предложение об освобождении его от должности. 21 апреля 1999 г. палата повторно оказала поддержку Ю. И. Скуратову и представление о его отставке было отклонено. Только третье представление, внесенное уже президентом В. В. Путиным, было удовлетворено Советом Федерации, и Ю. И. Скуратов был снят с должности.
Назначение заместителей Генерального прокурора РФ производится в том же порядке, что и назначение самого Генерального прокурора, с той лишь разницей, что данный вопрос рассматривается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, а не Президента РФ.
Назначение Советом Федерации выборов Президента РФ уравновешивается правом главы государства назначать выборы в Государственную Думу. На деле назначение выборов в определенном смысле является формальным полномочием соответствующего органа: если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.
Ситуация военного и чрезвычайного положения в любом случае является экстремальной, неизбежно ведет к ограничению прав граждан, объективному усилению исполнительной власти, однако все побочные явления, связанные с установлением режима военного (чрезвычайного) положения, являются вынужденной мерой. Естественно, что высший представительный орган страны должен иметь механизм контроля за полномочием Президента вводить военное или чрезвычайное положение.
Помимо полномочий, реализуемых каждой палатой по отдельности, существует группа полномочий, реализуемых Государственной Думой и Советом Федерации совместно. К их числу относится формирование Счетной палаты РФ, двух третей ЦИК РФ, согласование назначения и отзыва дипломатических представителей, отрешение Президента РФ от должности, проведение парламентских расследований.
Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Являясь подотчетной парламенту, она обладает организационной и функциональной независимостью.
Председатель и заместитель председателя Счетной палаты с 2004 г. представляются президентом. До внесения этих поправок ФЗ «О Счетной палате РФ» и регламенты палат Федерального Собрания в качестве субъектов, правомочных представлять указанные кандидатуры, называли только специализированные комитеты и комиссии палат парламента.
Кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты вносятся комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания.
Вопрос об отстранении Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты также ставится Президентом. Предложение о досрочном прекращении полномочий аудиторов вносится комитетами и комиссиями палат самостоятельно.
Следует отметить, что ФЗ «О Счетной палате РФ» значительно шире, чем Конституция РФ, определяет полномочия палат Федерального Собрания в отношении Счетной палаты. Государственная Дума и Совет Федерации могут давать обязательные для включения в план ее работы поручения. По постановлениям палат и по обращениям не менее одной пятой от общего числа членов палаты парламента Счетная палата проводит внеплановые контрольные мероприятия. По поручению палат Счетная палата проводит экспертизу, представляет свои заключения и дает письменные ответы по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Ежеквартально Счетная палата представляет Федеральному Собранию отчет о ходе исполнения федерального бюджета, а также информирует о результатах ревизий и проверок.
Состав Центральной избирательной комиссии РФ на две трети формируется Федеральным Собранием (по пять человек от каждой палаты). Данное правило закона представляется логичным и обоснованным. Избирательные комиссии во главе с ЦИК иногда называют «избирательной властью», и кому как не парламенту должно быть отдано преимущество избирать высший орган, организующий избирательный процесс. В Государственной Думе кандидатуры на должности членов ЦИК предлагаются депутатами и фракциями. Совету Федерации кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами власти субъекта.
Федеральное Собрание оказывает определенное влияние на расстановку дипломатических кадров. В соответствии с п. «м» ст. 83 Конституции РФ Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания. Законодательно порядок таких консультаций и учет решения соответствующих комитетов никак не урегулирован, в связи с чем сохраняются вопросы: является ли их решение обязательным для президента? Могут ли палаты выдвигать иные кандидатуры? Видимо, правовое значение мотивированных заключений комитетов и комиссий не обязательно для главы государства и носит исключительно информативный характер.
Крайне важным «негативным» полномочием Федерального Собрания, реализуемым совместно обеими палатами, является отрешение от должности Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. Процедура отрешения строится на основе тесного взаимодействия законодательной власти (палат парламента) и судебной власти (Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ). Более подробно см. тему 11.
Сравнительно новым для российского парламентаризма явлением стали парламентские расследования, федеральный закон о которых был подписан Президентом 27 декабря 2005 г. после трагических событий в г. Беслане. Предметом парламентского расследования выступают факты грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением и последствиями чрезвычайных ситуаций. Часть 2 ст. 4 этого закона прямо указывает, что деятельность Президента РФ парламентскому расследованию не подлежит. Данная норма выглядит, как минимум, нелогично. Общий смысл закона подразумевает возможность проведения парламентских расследований в отношении любых публично-властных институтов, кроме одного «высшего чиновника» – президента. А ведь именно парламентское расследование может стать в последующем причиной инициирования процедуры импичмента. Исключение Президента РФ из объектов парламентского расследования выводит главу государства за рамки парламентского контроля, ставит его над Федеральным Собранием, разрушает систему сдержек и противовесов.
Расследование проводится парламентской комиссией, формируемой на паритетных началах обеими палатами Федерального Собрания. Комиссия при осуществлении своей деятельности обладает достаточно широкими правомочиями, которые теоретически должны обеспечить надлежащее качество расследования. По итогам работы комиссии палаты заслушивают доклад, который утверждается ими.
6. Правовое регулирование роспуска Государственной Думы
Конституция предусматривает три основания роспуска Думы.
1. Первое основание – ст. 111 Конституции. Предложение о кандидатуре председателя Правительства вносится президентом не позднее 2 недельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения его кандидатуры Думой. Государственная Дума обязана рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. После трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур президент назначает председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы.
В постановлении от 11 декабря 1998 г. Конституционный Суд указал, что положение ч. 4 ст. 111 Конституции о трехкратном отклонении представленных кандидатур председателя Правительства Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент при внесении в Думу предложений о кандидатурах на должность вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового.
2. Второе основание – ч. 3 ст. 117 Конституции. Связано с выражением недоверия Правительству. Дума большинством голосов может выразить недоверие Правительству, после чего президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. Если Дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству, президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу.
3. Третье основание – ч. 4 ст. 117. Председатель Правительства может поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству по собственной инициативе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов.
Для президента решение Думы о недоверии Правительству есть не более чем информация к размышлению. Для Думы данное решение – прямая дорога к роспуску. Конституция не предусматривает участия Думы в формировании Правительства, однако по требованию его председателя Дума обязана выражать Правительству доверие, в противном случае она также может быть распущена.
Дума не может быть распущена:
Роспуск Думы предельно упрощен. Процедура же выдвижения обвинения против президента настолько усложнена, что ее осуществление фактически нереально.
План
1. Понятие и стадии законотворческого процесса.
2. Стадия законодательной инициативы (внесение законопроекта в Государственную Думу).
3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.
4. Рассмотрение закона в Совете Федерации.
5. Подписание президентом принятых законов.
6. Преодоление вето Совета Федерации.
7. Преодоление вето президента.
8. Обнародование законов и вступление их в силу.
1. Понятие и стадии законотворческого процесса
В науке существует несколько подходов к определению термина «законотворческий процесс». В самом узком смысле этот термин обозначает совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность уполномоченного на это государственного органа. При этом подходе условно выделяют четыре основные стадии: законодательная инициатива; рассмотрение проекта в уполномоченном органе; принятие закона; обнародование.
Другие ученые, рассматривая законотворческий процесс в широком смысле, включают в него наряду с официальной деятельностью законодательного органа и деятельность по подготовке и обсуждению проектов законов до внесения их в порядке законодательной инициативы. В подобном обсуждении принимает участие не только законодательный орган, но и иные государственные органы, общественные организации, отдельные граждане. В рамках этого подхода выделяются предварительный этап законодательного процесса (деятельность до внесения проекта в порядке законодательной инициативы) и основной (т. е. законодательный процесс в узком его понимании).
Третья группа авторов вместо стадий законотворческого процесса предлагает целый ряд специализированных направлений деятельности, в частности, прогнозирование и планирование законопроектных работ, научная экспертиза принимаемых и принятых законов, оценка их эффективности. Думается, что эти виды деятельности являются сквозными для всего законотворческого процесса и, соответственно, не могут рассматриваться в качестве самостоятельных стадий.
В рамках предлагаемого курса лекций стадиями законотворческого процесса будут являться:
2. Стадия законодательной инициативы (внесение законопроекта в Государственную Думу)
Правом внесения законопроектов в Государственную Думу обладают только субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. Такими субъектами являются:
1) президент;
2) Совет Федерации;
3) члены Совета Федерации;
4) депутаты Государственной Думы;
5) законодательные органы субъектов РФ;
6) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший арбитражный суд РФ – по вопросам их ведения.
Вопрос о перечне субъектов законодательной инициативы в науке конституционного права остается дискуссионным. Внесение законопроектов депутатами палаты является традиционным правомочием депутатов в большинстве парламентов мира, причем индивидуальным правом каждого депутата в отдельности. На практике это приводит к излишней активности депутатов, внесению очень большого числа законопроектов. Часть из них не является актуальными, а к некоторым депутаты-инициаторы теряют интерес сразу после внесения.
Особой спецификой обладает внесение законопроектов Советом Федерации и его членами. Порядок внесения законопроекта определен гл. 17 Регламента. Совет Федерации, являясь внутрипарламентской структурой, может сам непосредственно вносить проекты. Постановление о внесении законодательной инициативы принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Член Совета Федерации, как и депутат Государственной Думы, вносит законопроект самостоятельно, при этом не требуется согласие других членов Совета или чьего-либо одобрения. Формально член Совета Федерации выступает в личном качестве, а не от имени субъекта. Делегировавшие его органы не вправе давать ему поручения и определять его действия (хотя и пытаются это сделать на основе своих решений). Регламент 1996 года содержал, как нам кажется, обоснованное требование о внесении законопроекта от двух членов, представляющих один субъект РФ, либо
от 10 членов Совета Федерации. Несоблюдение этого правила, в частности, может повлечь внесение двух взаимоисключающих законопроектов от представителей одного субъекта РФ.
Особого внимания заслуживает право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъекта федерации. Представительные (законодательные) органы федерального и регионального уровня не состоят в отношениях власти-подчинения, однако орган субъекта федерации может воздействовать на федеральное законотворчество. Важным моментом является то, что в соответствии с Конституцией законотворческая активность субъекта РФ не ограничена сферой совместных полномочий федерации и субъектов. Вместе с тем, результативность законодательных инициатив субъектов РФ крайне низка.
Последними в числе субъектов законодательной инициативы Конституция РФ называет суды. Практика внесение законопроектов судами также невелика (около 1 % от всех законопроектов). Во многом это объясняется тем, что законодательная инициатива ограничена вопросами их ведения. Однако вопросы ведения, например, Конституционного Суда РФ довольно широки. Вместе с тем, этот судебный орган предпочитает поправлять федеральное законодательство своими постановлениями, а не участвовать в его формировании на стадии принятия. Используемый термин «по вопросам своего ведения», видимо, предполагает разделение законодательных инициатив внутри самой судебной власти, поскольку суды – единственный орган правосудия в РФ, соответственно, любой вопрос жизни страны может стать вопросом рассмотрения соответствующего суда.
При внесении законопроекта субъект законодательной инициативы обязан представить:
В законопроекте должны содержаться:
В Государственную Думу вносятся только готовые законопроекты, предложения о разработках законов не считаются законодательной инициативой и палатой не принимаются.
Конституция РФ предусматривает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны иметь заключение Правительства. Если его нет, то Государственная Дума может принять законопроекты, а затем обязана направить их на заключение Правительству.
Законопроекты, подписанные субъектом законодательной инициативы, подаются на имя Председателя Государственной Думы РФ. Поступившие законопроекты регистрируются, им присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о нем, о его прохождении.
Председатель направляет законопроект в профильный комитет, который в течение 14 дней готовит заключение о соответствии законопроекта предъявляемым требованиям.
Если, по мнению профильного комитета, законопроект соответствует предъявляемым требованиям статьи, то Совет Государственной Думы: назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта к первому чтению, включает его в программу законопроектной работы на текущую или следующую сессию, направляет всем заинтересованным субъектам для подготовки отзывов, замечаний и предложений. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании палаты направляет в субъекты РФ.
Если, по мнению профильного комитета, законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы возвращает законопроект субъекту (субъектам) права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.
3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе
Законопроекты рассматриваются в Государственной Думе, как правило, в трех чтениях.
Предварительное рассмотрение в комиссиях и комитетах Государственной Думы. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, однако Совет палаты вправе установить срок для подготовки законопроекта. Если в рассмотрении участвуют несколько комитетов, то Советом Государственной Думы назначается ответственный по законопроекту (головной комитет). После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах он передается в Совет Думы для решения вопроса о вынесении его на рассмотрение палаты.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
1. Первое чтение. Обсуждаются основные положения законопроекта, необходимость его принятия, дается оценка представленной концепции закона. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета, после чего в обсуждении могут участвовать депутатские фракции, депутаты, полномочный представитель Президента, представитель Правительства субъекта РФ, другие приглашенные лица.
По результатам обсуждения может быть принято следующее решение:
а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;
б) отклонить законопроект;
в) принять законопроект в целом и окончательно. В последнем случае принятый законопроект в течение 5 дней направляется для одобрения в Совет Федерации.
В случае если закон принят в первом чтении, но нуждается в доработке, Дума определяет головной комитет, отвечающий за подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении и срок представления поправок.
Поправки вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Доработанный законопроект представляется в Совет Думы для включения его в календарь рассмотрения во втором чтении. Комитет передает в Совет Думы таблицу поправок, одобренных комитетом, таблицу поправок, рекомендованных к отклонению, и таблицу поправок, по которым комитетом решение не принято.
2. Второе чтение. С докладом выступает представитель ответственного комитета, в котором отмечаются итоги рассмотрения проекта в комитете
и принятые решения, затем выступает полномочный Представитель Президента, представители инициатора законопроекта, Правительства, другие заинтересованные лица. После их выступлений рассматриваются поправки, внесенные комитетом, возражения депутатов, фракций, групп. По каждой поправке происходит голосование, в результате которого она одобряется или нет. После чего идет голосование за принятие проекта за основу, утверждаются рекомендации ответственного комитета по отклонению соответствующих поправок. Затем ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Государственная Дума может принять законопроект во втором чтении либо отклонить его.
Если законопроект во втором чтении не принимается, он возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении, если законопроект не набирает необходимого числа голосов, он считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Думы он может быть возвращен к процедуре первого чтения.
После принятия законопроекта он направляется в ответственный комитет, который вместе с правовым управлением Аппарата Думы устраняет внутренние противоречия проекта, осуществляет редакционные правки.
По завершении этой работы законопроект в течение семи дней передается в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем чтении.
3. Третье чтение. Не допускается внесение в законопроект каких-либо поправок и возвращение к обсуждению в целом законопроекта либо отдельных его статей.
В третьем чтении речь идет о принятии закона окончательно. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этом этапе. Тогда по требованию фракций председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.
Федеральные конституционные законы принимаются более 2/3 голосов от общего числа депутатов Думы.
Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Под общим числом понимается конституционно установленная численность в 450 депутатов.
Принятые Думой законы в течение 5 дней направляются для одобрения в Совет Федерации.
4. Рассмотрение закона в Совете Федерации
Совет Федерации может одобрить федеральный закон двумя способами. Первый способ – «по умолчанию». Если Совет Федерации не рассмотрит закон в течении 14 дней, он считается одобренным. Однако не все законы могут быть одобрены «по умолчанию». Обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат законы по следующим вопросам:
1) федерального бюджета;
2) федеральных налогов и сборов;
3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
4) ратификации и денонсации международных договоров;
5) статуса и защиты государственной границы;
6) войны и мира.
Интересно решена проблема сроков рассмотрения законов, выражение согласия по которым для Совета Федерации обязательно. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ10, закон, подпадающий под перечень ст. 106 Конституции РФ, не может считаться принятым без одобрения Совета Федерации даже в том случае, когда палата пропустила 14-дневный срок. При этом палата должна начать рассмотрение закона не позднее 14 дней после передачи такого закона в палату, а завершить рассмотрение – на следующем заседании. Таким образом, для законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, устанавливается срок несколько больший, чем для остальных законов, не названных в ст. 106 Конституции РФ.
Второй способ одобрения закона – путем голосования. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации (то есть 84 голоса и более).
Рассмотрение в Совете Федерации включает в себя рассмотрение закона в комитетах, комиссиях и окончательное рассмотрение в ходе пленарных заседаний.
Ответственный комитет принимает заключение: одобрить принятый Думой закон и не вносить его на рассмотрение палаты либо рекомендовать Совету Федерации рассмотреть закон на пленарном заседании палаты.
Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов. В этом случае закон возвращается в Государственную Думу.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если за него в Совете Федерации проголосовало не менее ¾ от общего числа членов. Одобрение Федерального конституционного закона «по умолчанию» не допускается.
5. Подписание Президентом принятых законов
Подписание закона главой государства – это общепринятая практика в демократических парламентских государствах, никак не умаляющая принципа исключительности принятия закона парламентом в силу его представительной природы. Подписание закона президентом – это завершающая стадия законотворческого процесса, но собственно законотворчеством она не является. Текст закона полностью разрабатывается и принимается представительным (законодательным) органом, а глава государства лишь осуществляет функции вотирования и промульгации.
Принятый закон в течение 5 дней направляется для подписания и обнародования президенту, который осуществляет это в течение 14 дней.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда, все законы на подпись президенту должны поступать из Совета Федерации.
В отношении федеральных законов президент обладает правом отлагательного вето – это значит, что в течение 14 дней с момента поступления
закона он может отклонить принятый закон с обоснованием причин и не подписать его. Таким образом если президент в течение 14 дней не воспользовался правом вето, он обязан подписать закон.
Право вето не распространяется на федеральные конституционные законы. Данные законы подлежат подписанию президентом и обнародованию в течение 14 дней с момента их поступления.
Вето Президента РФ может рассматриваться как один из важных элементов системы сдержек и противовесов. При этом вето будет способствовать сбалансированному разделению властей только в том случае, если будет предусмотрен усложненный, но реальный механизм его преодоления.
Анализ механизма повторного рассмотрения законов, отклоненных президентом, свидетельствует о том, что вето не является абсолютным и позволяет как преодолевать его, так и дорабатывать законопроект, улучшая его юридическое качество. Наложение вето не останавливает законотворческий процесс, а лишь добавляет в него дополнительную стадию, направленную на поиск компромисса между исполнительной и законодательной властью.
6. Преодоление вето Совета Федерации
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он возвращается в нижнюю палату и Советом Государственной Думы передается ответственному комитету для дачи заключения. Последний может рекомендовать Государственной Думе создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; принять закон в ранее принятой редакции; снять закон с повторного рассмотрения.
Создание согласительной комиссии является удачной процедурой преодоления разногласий между палатами. Комиссия создается из представителей обеих палат на паритетных началах по инициативе любой из палат Федерального Собрания. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. При этом примерно две трети из отклоненных Советом Федерации законов принимались в редакции согласительной комиссии.
При работе согласительной комиссии Совета Федерации и Государственной Думы практикуется приглашать представителей Президента. Таким образом, глава государства оказывается способным влиять на законодательный процесс еще до подписания закона, осуществляя как бы промежуточный контроль и выступая в роли арбитра между палатами парламента.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не принимает его в редакции согласительной комиссии, закон ставится на голосование в ранее принятой редакции, то есть предпринимается попытка «опрокинуть» вето Совета Федерации. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Принятый таким образом федеральный закон направляется непосредственно Президенту РФ для подписания и обнародования. Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии или в ранее принятой редакции не набрал установленного числа голосов, он считается отклоненным.
7. Преодоление вето Президента
В случае отклонения закона Президентом РФ11 он возвращается в Государственную Думу для повторного рассмотрения с учетом замечаний.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного президентом, начинается с выступления полномочного представителя президента в Государственной Думе либо иного официального представителя президента.
По итогам обсуждения Государственная Дума может принять одно из следующих решений:
а) согласиться с решением президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения;
б) принять федеральный закон в редакции Президента Российской Федерации. В этом случае президент не может повторно наложить вето, ссылаясь на иные обстоятельства – он обязан подписать закон;
в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента Российской Федерации. В этом случае процедура принятии закона фактически начинается опять со второго чтения;
г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции двумя третями голосов, то есть «опрокинуть» вето президента.
В последнем случае принятый Думой закон передается в Совет Федерации и может быть одобрен палатой только путем голосования квалифицированным большинством – две трети от общего числа членов палаты.
Практике известны только единичные случаи преодоления вето обеими палатами. Закон, как правило, либо отклоняется, либо дорабатывается с учетом замечания Президента РФ.
Совет Федерации в процедуре преодоления вето выступает дополнительным сдерживающим элементом. Если вторая палата не поддерживает закон квалифицированным большинством голосов, он считается отклоненным. Создание согласительной комиссии и повторное голосование в Государственной Думе уже недопустимы. Учитывая порядок формирования Совета Федерации, при котором половина членов фактически назначается командой Президента РФ, можно сделать вывод, что теоретически Президент имеет возможность отклонить любой закон, используя для этого возможности Совета Федерации. Небезынтересно напомнить, что аналогичным механизмом пользовался Николай II, а Государственный Совет (верхнюю палату парламента Российской Империи) некоторые депутаты называли «пробкой для Думы».
8. Обнародование законов и вступление их в силу
В соответствии с Конституций президент не только подписывает, но и в течении 7 дней обнародует законы. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста законов в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Принятые законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если иной порядок не установлен в самом законе.
Неопубликованные законы не применяются.
Датой принятия федерального закона считается день, когда он принят Государственной Думой в окончательной редакции.
Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен обеими палатами.
План
1. Общая характеристика статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
2. Депутатский мандат, его сущность. Правовая регламентация статуса парламентария.
3. Формы деятельности, права и обязанности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации.
4. Гарантии деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, ответственность за нарушение статуса парламентария.
1. Общая характеристика статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
Исследование вопроса о правовом статусе имеет большее значение в современной юридической науке, так как парламентское право не стоит на месте, в законодательстве постоянно появляются важные новеллы, затрагивающие основные права и обязанности парламентария. В России идет процесс поиска оптимальной модели функционирования основных элементов новой российской государственности, данный процесс ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все конструктивные условия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти. Формы осуществления народовластия в Российской Федерации – одна из качественных характеристик современного демократического государства и важнейший объект исследования юридической науки, строящейся в том числе на понимании роли и места органов народного представительства в политической системе, статуса депутатов и выборных должностных лиц.
Важно понять, что скрывается за термином «правовой статус». Это понятие употребляется в науке и законодательстве весьма широко. Слово «статус» переводится с латинского как «положение или состояние кого-либо (чего-либо)», поэтому термины «правовой статус» и «правовое положение» обычно употребляются как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения. Таким образом, при использовании понятий «правовое положение» и «правовой статус» мы будем исходить из их совпадения этимологически и по существу (все основные стороны юридического бытия индивида и его взаимоотношений с государством). Наиболее общим образом правовой статус можно определить как юридически закрепленное положение субъекта, поэтому иногда говорят также о юридическом статусе. Таким образом, можно сказать, что в понятие «правовой статус парламентария» входят такие элементы, как его права, свободы и обязанности, к числу второстепенных элементов относятся порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата.
Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, представителей законодательного органа России, Федерального Собрания регламентируется федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», нормами Конституции Российской Федерации и рядом других нормативных правовых актов.
Федеральный закон устанавливает права, обязанности и ответственность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими депутатской деятельности.
Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных законом. Статья 96 Конституции определяет, в соответствии с законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», вступившим в силу 31 декабря 2008 г., пятилетний срок полномочий Государственной Думы.
Срок полномочий члена Совета Федерации определяется сроком полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются с момента принятия Советом Федерации решения о признании его полномочий в порядке, установленном Регламентом палаты. Главы законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ представляют в Совет Федерации документы, подтверждающие их полномочия как главы соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, в течение семи дней со дня их избрания или назначения на указанные должности.
Полномочия члена Совета Федерации прекращаются с момента принятия Советом Федерации решения о прекращении его полномочий в порядке, установленном Регламентом палаты. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются автоматически в случае прекращения его полномочий в качестве главы соответствующего органа государственной власти субъекта РФ.
Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно в случаях утраты им гражданства РФ, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении него, признания его недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; объявления его умершим решением суда, вступившим в законную силу; смерти.
Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях утраты гражданства РФ, письменного заявления о сложении своих полномочий; избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (если в течение месяца со дня избрания от него не поступило письменного заявления о сложении полномочий депутата такого органа); поступления на государственную службу; занятия другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; роспуска Государственной Думы; смерти.
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
«Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации – путем ротации на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты»12.
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.
В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.
Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа):
1) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);
2) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.
Полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с федеральным законом, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным органом или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) соответственно.
Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
2. Депутатский мандат, его сущность. Правовая регламентация статуса парламентария
При характеристике депутата как члена парламента важное значение имеет мандат депутата, который является одним из элементов содержания
правового статуса депутата. Мандат депутата выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе. Мандат депутата отличается от гражданско-правового договора представительства кругом субъектов (гражданскому праву не известны такие субъекты, как народ, избиратели округа), публичностью объекта представительства. Очевиден двуединый статус депутата, выступающего, с одной стороны, в качестве народного представителя, а с другой стороны, в качестве должностного лица. Такое положение депутата вытекает из двойственной природы парламента как представительного и законодательного органа и профессионального (преимущественно) характера деятельности депутата. При этом сущность мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления представительских функций депутат наделяется должностными правами и обязанностями.
Можно выделить две разновидности депутатских мандатов, которые присущи различным странам мира: императивный и свободный.
Императивный мандат депутата к настоящему времени не имеет широкого распространения. Он сохранился преимущественно в государствах, подтвердивших в конце 20 века свою приверженность идеям социализма, а также в некоторых иных государствах на уровне регионов и местных территориальных сообществ, к примеру, в Китае, Северной Корее. При этом наблюдается определенная трансформация традиционных признаков императивного мандата. Депутат уже не рассматривается как представитель исключительно того избирательного округа, от которого он избран (преимущественно при мажоритарной избирательной системе). Он считается одновременно представителем нации в целом. Соответственно не проводится жесткое отграничение институтов наказов избирателей и отчетности депутата от обращений граждан и простых встреч депутата с избирателями. Сохраняется проблема неопределенности оснований отзыва депутата. Очевидна сложность применения императивного мандата в условиях содержательной насыщенности современного законодательства. Этот вид мандата отличает чрезмерная зависимость от политической активности граждан и злоупотребление личным временем избирателей.
Появление партийного императивного мандата в начале 20 в. является реакцией на существующие в некоторых государствах многочисленные переходы депутатов из одной партийной фракции в другую. Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины. Он способствует бюрократизации государственного механизма, поскольку законодательно защищает интересы только узкокорпоративной группы членов общества (политической партии), а не всего народа.
Свободный мандат депутата является наиболее распространенным в мировой практике видом мандата на всех уровнях осуществления власти (государственном, региональном, местном) и считается одним из элементов института парламентаризма. Обстановка политического соперничества и срочность полномочий заставляют депутата учитывать мнение избирателей, несмотря на его формально-юридическую независимость. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы существующему в государстве политическому режиму, а следовательно, способствует демократизации власти.
В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его неполностью. В целом можно сказать, что императивный мандат отвергнут, так как не существует права отзыва депутата избирателями, но существующий свободный мандат все же обременен некоторыми традиционными чертами, например обязанностью депутата информировать избирателей о своей деятельности и обеспечивать их права и интересы. Однако отсутствие санкций за нарушения этих обязанностей позволяет депутату поступать в соответствии со своими убеждениями, то есть действовать свободно. С момента формирования Государственной Думы пятого созыва (декабрь 2007 г.) мандат депутата приобрел черты партийного императивного мандата. Этому способствует введение нормы о лишении депутата статуса, если он:
1) изменит свою партийную принадлежность;
2) не войдет в состав соответствующей партийной фракции;
3) прекратит по личному заявлению членство в партийной фракции. Усиливает зависимость депутата от партии и переход к формированию нижней палаты российского парламента исключительно по избирательной системе пропорционального представительства, признание политических партий единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, повышение требований к политическим партиям. Указанные новеллы создают условия для превалирования интересов политической партии над интересами избирателей в деятельности депутата.
Применительно к современной России представляется наиболее предпочтительным установление свободного мандата депутата при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью депутата перед парламентом и судом.
3. Формы деятельности, права и обязанности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации
Федеральный закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы определяет основные формы депутатской деятельности.
а) участие в заседаниях соответственно Совета Федерации, Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации; в совместных заседаниях палат Федерального Собрания. В случае невозможности присутствовать на заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии по уважительной причине член Совета Федерации, депутат Государственной Думы заблаговременно информируют об этом соответственно Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы, председателя комитета, комиссии, сопредседателя согласительной и специальной комиссии;
б) участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания; в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; парламентских комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой в порядке, установленном Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», а также рабочих групп, создаваемых указанными парламентскими комиссиями;
в) участие в выполнении поручений соответственно Совета Федерации, Государственной Думы и их органов;
г) участие в парламентских слушаниях;
д) внесение законопроектов в Государственную Думу;
е) внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса);
ж) обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации;
з) работа с избирателями и обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам, поддерживают связь с избирателями своих округов, а депутаты, избранные по общефедеральному избирательному округу, поддерживают связь с избирателями в регионе, определенном соответствующей фракцией. Депутаты рассматривают поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, вносят предложения в соответствующие органы власти и общественные объединения. Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Для работы с избирателями депутату ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом Регламентом палаты. Главы администраций несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутатов Государственной Думы и их помощников.
и) участие в работе депутатских объединений – фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Такие фракции или группы образуются из числа депутатов – представителей политических партий и избирательных объединений.
Депутатская деятельность может осуществляться и в других формах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания.
Формы деятельности определены в законе для того, чтобы способствовать парламентариям в осуществлении их законотворческой деятельности. В то же время это означает установление известных рамок такой деятельности, с тем чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы исполнительной и судебной власти.
Законодательством о статусе депутата установлены его основные права и обязанности. К числу основных прав депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы относятся:
а) право законодательной инициативы. Это право осуществляется путем внесения депутатами в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных законов, а также законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации либо о признании этих законов утратившими силу. Кроме того, группа депутатов (не менее одной пятой депутатов Совета Федерации или Государственной Думы) может вносить предложения о поправке и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Законодательные инициативы подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой.
б) право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым соответствующей палатой Федерального Собрания РФ. Это право обеспечивается личным участием каждого депутата в работе соответствующей палаты парламента России;
в) право на участие в работе комитетов и комиссий соответствующей палаты Федерального Собрания, членами которых они являются. Депутаты, избранные в комитеты и комиссии палат, вправе лично участвовать в обсуждении и решении всех рассматриваемых на заседаниях комитетов и комиссий вопросов;
г) право на получение и распространение информации. Депутаты обеспечиваются всеми документами, принятыми палатами Федерального Собрания, а также документами, информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента России, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом и другими высшими судебными органами страны, иными государственными органами и общественными объединениями.
При обращении депутата в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации (в том числе воинские части, организации и учреждения Министерства обороны РФ) должностные лица обеспечивают его по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, необходимой информацией и документацией, независимо от степени ее секретности, с соблюдением, конечно, условий, предусмотренных федеральным законодательством о государственной тайне. Кроме того, руководители предприятий, учреждений и организаций обязаны предоставить депутату возможность воспользоваться консультацией специалистов по вопросам, также связанным с его депутатской деятельностью.
Право депутата на распространение информации реализуется путем предоставления ему преимуществ при выступлении по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации. При этом установлено правило, что материалы, предоставляемые депутатом по поручению соответствующих палат, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, а также депутатских объединений (фракций) в Государственной Думе, подлежат обязательному опубликованию или распространению через средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом, но не позднее 7 дней после обращения. Следует отметить, что редактирование (правка) представленных депутатом материалов без его согласия не допускается;
д) депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок.
Депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства на заседании Государственной Думы;
е) по вопросам своей деятельности член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение парламентарием указанных норм устанавливается регламентами палат. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы представляют декларации о доходах и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Информация о нарушениях, выявленных в результате проверки налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации». Однако случаев подобного рода пока выявлено не было.
Не допускается вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Таким образом закон разграничивает две ветви власти: законодательную и судебную.
4. Гарантии деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, ответственность за нарушение статуса парламентария
Для наиболее эффективного осуществления парламентариями своих полномочий ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе члена Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет гарантии их деятельности. По способу выражения их можно разделить на две группы: правовые и социальные, или экономические.
Важнейшей правовой гарантией деятельности парламентариев является неприкосновенность. Депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев их задержания на месте преступления. Они также не могут быть подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. При этом соблюдаются следующие основные правила. Для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, арест и обыск депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Генеральный прокурор РФ вносит представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления Генерального прокурора РФ рассматривает это представление, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора РФ. При необходимости от Генерального прокурора РФ могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса в соответствующей палате Федерального Собрания вправе участвовать депутат, в отношении которого внесено представление. О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата сообщается той палате, депутат которой привлекался к ответственности.
Часть 1 статьи 98 Конституции гласит: «Члены Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.» Личный досмотр не является уголовно-процес-суальным действием; согласно законодательству, правом производить досмотр обладают работники органов внутренних дел, федеральной службы контрразведки, таможенной службы Российской Федерации. Часть 2 статьи рассматривает вопрос о лишении неприкосновенности, который «решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания».
В статье 7 Регламента отмечено, что данная процедура проводится на основании заключения Мандатной комиссии решением Государственной Думы, если за это решение проголосовало две трети от общего числа депутатов Государственной Думы».
Под привлечением к уголовной ответственности имеется в виду вынесение следователем постановления о привлечении подозреваемого в качестве обвиняемого (ст. 143 УПК РФ). Таким образом, депутатская неприкосновенность не является основанием для отказа в возбуждении уголовного дела и производстве определенных следственных действий.
Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
Среди трудовых гарантий можно выделить организационные, к которым относятся право иметь помощников, право на служебное помещение, на использование средств связи и другие.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору, по работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе, а также по работе в субъекте Российской Федерации (для членов Совета Федерации), в избирательном округе (для депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам), в субъекте (субъектах) Российской Федерации.
Кроме того, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь до сорока помощников, работающих на общественных началах.
Парламентарию для осуществления им своих полномочий в здании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой (в том числе персональным компьютером, подключенным к общей сети, ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительной техникой, аппаратом факсимильной связи), средствами связи.
По объему социальных гарантий депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты – к Председателю Правительства Российской Федерации, заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, соответственно.
К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся:
а) ежемесячное денежное вознаграждение, также члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления членом
Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий, а также расходы, связанные с переездом члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей к постоянному месту жительства после прекращения их полномочий;
б) ежегодный оплачиваемый отпуск;
в) зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж федеральной государственной службы;
г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей;
д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;
е) обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;
ж) обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий;
з) жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве;
и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.
Довольно большой список гарантий обуславливается тем, что необходимо полностью оградить парламентариев как представителей законодательной ветви власти от каких-либо посягательств на их независимость. Кроме того подчеркивается высокий статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Законом предусмотрена также ответственность должностных лиц и других работников органов государственной власти за нарушение его положений. Предоставление заведомо ложной информации, нарушение положений о неприкосновенности либо давление, связанное непосредственно с деятельностью в парламенте, влекут за собой ответственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством.
Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия существуют в порядке выборов (назначения), формах деятельности, сроке нахождения на должности и в другом. Депутаты Государственной Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты (назначаются) по должности. Государственная Дума работает на постоянной основе, а Совет Федерации – на непостоянной. В отличие от члена Совета Федерации депутат Государственной Думы работает на профессиональной основе. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления военной службы и службы в органах внутренних дел и органах прокуратуры для депутата Государственной Думы устанавливаются федеральным законом. Однако в своей совокупности депутаты Думы и члены Совета Федерации образуют единый представительный и законодательный орган Российской Федерации.
Глубокий анализ закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и других законов, затрагивающих статус депутатов и членов совета
Федерации, выявляет в них множество недостатков. На наш взгляд, слишком размытыми выглядят именно обязанности парламентариев, законом не определяется ответственность за их невыполнение самим парламентарием, таким образом создаются условия для вседозволенности депутатов и членов Совета Федерации. Имеет место несоответствие существующего института неприкосновенности парламентариев закрепленному в Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом. Гарантии неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы рассматриваются как оставшиеся в наследство от тоталитарного прошлого преимущества и привилегии. Четко не определен срок полномочий членов Совета Федерации и т. д. Данные коллизии требуют разрешения, поэтому можно сказать, что статус парламентариев динамичен и останется таким до разрешения всех проблем, не только в вышеупомянутых законах, но и в законодательстве в целом.
План
1. Исполнительная власть в системе разделения властей.
2. Состав и порядок формирования Правительства.
3. Полномочия Правительства.
4. Акты Правительства Российской Федерации.
1. Исполнительная власть в системе разделения властей
Происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению. Представляется, что некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, на наш взгляд, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей – законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего – об их значимости и роли в государственной системе общества.
В XVII – начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей – Дж. Локк считал, что в «конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т. е. действующем ради сохранения
сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются». Известны высказывания выдающихся американских конституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В. М. Гессен утверждал: «Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации»; «Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства...»; «Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия».
Следует заметить, что идея эта отнюдь не являлась чисто умозрительной, а напротив, нередко находила вполне конкретное воплощение в государственно-правовой практике и в порядке обратной связи ею же подпитывалась. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране на протяжении означенного периода никогда не представлял собой величину постоянную и неизменную; зачастую он менялся именно в пользу власти законодательной.
Подобная позиция, по нашему мнению, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попросту выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, практически реализованное в основном в странах Запада, при котором, в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.
По нашему убеждению, ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать, главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется
динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. В различные периоды современной истории он не оставался стабильным, а напротив, постоянно менялся. Однако эти изменения были не столь значительны, ибо, несмотря ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаев сохранялось за исполнительной властью. Следует подчеркнуть, что это суждение не несет какой-либо оценочной и даже идеологической нагрузки. Мы просто фиксируем сложившееся положение вещей, констатируем бесспорный, как нам кажется, факт.
Именно исполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-техни-ческие, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.
Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесь ставшее уже крылатым изречение: «Кто владеет информацией, владеет миром».
Кроме того, правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс.
2. Состав и порядок формирования Правительства
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство (ст. 110 Конституции РФ).
В состав Правительства входят Председатель Правительства, заместители и федеральные министры.
Председатель Правительства назначается президентом с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Председатель Правительства освобождается от должности президентом по заявлению об отставке либо в случае невозможности исполнения своих полномочий.
Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя влечет за собой отставку Правительства.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей.
В случае освобождения от должности Председателя президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Заместители Председателя и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом по предложению Председателя Правительства.
Правительство действует в пределах срока полномочий президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом. Решение о сложении своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность президента. По поручению президента Правительство осуществляет свои полномочия до формирования нового Правительства.
Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется президентом. Президент сам может принять решение об отставке Правительства.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству президент может объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Члены Правительства не вправе занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, заниматься предпринимательской деятельностью, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
3. Полномочия Правительства
Правительство в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует право законодательной инициативы.
Правительство вправе делегировать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов.
В сфере экономики Правительство:
1) обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране;
2) прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
3) вырабатывает государственную инвестиционную политику и осуществляет управление государственной собственностью;
4) осуществляет общее руководство таможенным делом;
5) принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров.
В сфере бюджета и финансов:
1) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
2) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет отчет об его исполнении;
3) разрабатывает и реализует налоговую политику;
4) принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
5) управляет государственным внутренним и внешним долгом;
6) осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.
В социальной сфере:
1) обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
2) принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
3) разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
4) обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
5) принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране;
6) содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
7) разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
В сфере науки, культуры, образования:
1) разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
2) обеспечивает проведение единой политики в области образования;
3) развивает сферу бесплатного образования;
4) обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды:
1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду;
3) организуют деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны;
4) координирует деятельность по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью:
1) участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства;
2) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
3) разрабатывает и реализует меры по развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
4) осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В сфере обороны и государственной безопасности:
1) осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности страны;
2) организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил;
3) обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих.
В сфере внешней политики и международных отношений:
1) осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики;
2) обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
3) в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам;
4) отстаивает геополитические интересы России, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;
5) осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительство вправе направлять в палаты парламента свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в палатах.
Правительство дает заключение по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель Правительства.
В случае постановки депутатами и членами Федерального Собрания вопросов, касающихся деятельности Правительства, члены правительства вправе получать необходимые разъяснения о причинах постановки таких вопросов.
Правительство руководит работой министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
4. Акты Правительства Российской Федерации
Полномочия Правительства реализуются посредством его актов – постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (ст. 115 Конституции).
Акты правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.
Проекты актов Правительства Российской Федерации вносятся в Правительство с приложением пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. Проекты актов Правительства Российской Федерации нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться Министерством юстиции Российской Федерации.
При внесении в Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации или решения Президента Российской Федерации, одновременно с предложением представляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.
Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Акты Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.
Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
План
1. Судебная власть в системе разделения властей в Российской Федерации.
2. Конституционные принципы правосудия.
3. Конституционно-правовой статус судей.
4. Конституционный Суд Российской Федерации.
5. Прокуратура Российской Федерации.
1. Судебная власть в системе разделения властей в Российской Федерации
В правовом демократическом государстве действует правило, согласно которому как само государство, так и объединения граждан и отдельные свободные личности должны соотносить свои поступки с правом. Но столкновение их интересов, различное понимание права неизбежны, что порождает правовые конфликты. Разрешением этих конфликтов занимаются правоохранительные органы, и прежде всего суды. Они осуществляют правосудие всех конфликтов между людьми и государством без насилия, на основе известных всем правовых норм. Конечно, право тоже является определенной мерой принуждения, но эта мера согласована с обществом и воплощена в законах.
Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации в решающей степени определяется положением о разделении властей, закрепленным в ст. 10, 11 Конституции РФ. Судебная власть признается как разновидность государственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции РФ и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны.
Наряду с правосудием судебная власть осуществляет судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения (арест, обыск); толкование правовых норм; удостоверение фактов, имеющих юридическое значение (признание умершим); ограничение конституционной и иной правосубъектности граждан (признание ограниченно дееспособным); судебный надзор за решением судов.
2. Конституционные принципы правосудия
Правосудие – непосредственное осуществление судебной власти, это такой вид государственной деятельности, который предназначен для рассмотрения и разрешения в установленном законом порядке различных споров, связанных с действительным или предполагаемым нарушением законодательства, прав и интересов граждан и их объединений. Правосудие – самостоятельная отрасль государственной деятельности, которую осуществляет суд путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях в особой, установленной законом процессуальной форме гражданских, уголовных и иных дел. Деятельность суда по осуществлению правосудия направлена на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, государства.
Одним из важнейших принципов является осуществление правосудия только судом (ст. 118 Конституции). Это означает, что в Российской Федерации нет и не может быть никаких, кроме судов, государственных или иных органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе в Российской Федерации» определяют систему судов, действующих в РФ, что исключает возможность образования государственных и общественных органов, наделенных функцией правосудия. В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший арбитражный суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Особо подчеркивается, что создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается.
Следующий принцип отправления правосудия: разбирательство дел во всех судах является открытым. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом (см., например, ч. 2 ст. 241 УПК РФ, ст. 10 ГПК РФ):
1) разбирательство дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны;
2) рассматриваются дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими возраста шестнадцати лет;
3) рассмотрение дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство;
4) этого требуют интересы обеспечения безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, родственников или близких лиц.
В любом случае, слушание дела ведется с соблюдением всех правил судопроизводства. Приговоры и решения оглашаются в открытом заседании.
Часть 2 ст. 123 Конституции РФ закрепляет принцип заочного разбирательства уголовных дел в судах не допускается. Судебное разбирательство уголовного дела проводится при обязательном участии подсудимого (ч. 1 ст. 247 УПК РФ), за исключением некоторых случаев:
1. Судебное разбирательство в отсутствие подсудимого может быть допущено в случае, если по уголовному делу о преступлении небольшой или средней тяжести подсудимый ходатайствует о рассмотрении данного уголовного дела в его отсутствие (ч. 4 ст. 247 УПК РФ).
2. В исключительных случаях судебное разбирательство по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях может проводиться в отсутствие подсудимого, который находится за пределами территории Российской Федерации и (или) уклоняется от явки в суд, если это лицо не было привлечено к ответственности на территории иностранного государства по данному уголовному делу (ч. 5 ст. 247 УПК РФ).
Следует подчеркнуть, что данное правило касается рассмотрения судами уголовных дел – категории самых опасных правонарушений, за которые предусмотрена самая большая ответственность.
Конституция устанавливает, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Эта конституционная норма ставит в равное положение все стороны в процессе, избавляя правосудие от обвинительного уклона.
В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей (ч. 4 ст. 123 Конституции РФ). В ч. 3 ст. 31 УПК РФ указаны наиболее тяжкие и опасные преступления, по которым дела могут быть рассмотрены судом присяжных. Это государственная измена, терроризм, призывы к насильственному изменению конституционного строя, бандитизм, умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, посягательство на жизнь сотрудника милиции и другие. По этим составам преступлений предусмотрены суровые наказания, что порождает необходимость усиления гарантий защиты подсудимых. Суд присяжных образуется при Верховном Суде РФ, верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах в количестве 12 заседателей и одного судьи. Коллегия присяжных заседателей формируется на основании списка избирателей на соответствующей территории.
Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом (ст. 124 Конституции РФ).
3. Конституционно-правовой статус судей
Судьи – это лица, наделенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе (см. ч. 1 ст. 11 ФКЗ «О Судебной системе Российской Федерации). Требования и распоряжения судей при осуществлении их полномочий обязательны для всех без исключения государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц. Проявление неуважения к суду или судьям, неисполнение требований и распоряжений судей влекут установленную законом ответственность.
Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы в юридической профессии не менее пяти лет (ст. 119 Конституции). При этом ФЗ «О статусе судей Российской Федерации» устанавливает, что:
Предельный возраст пребывания в должности судьи федерального суда законом установлен в 70 лет.
В стаж работы в юридической профессии включается время работы на требующих юридического образования государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а также в государственных органах, существовавших в Российской Федерации до принятия действующей Конституции Российской Федерации; муниципальных должностях, в том числе в органах местного самоуправления. Кроме того, в стаж работы по юридической профессии включаются время работы на требующих юридического образования должностях в органах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в юридических службах организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в научно-исследовательских институтах и иных научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также время работы в качестве адвоката и нотариуса.
Статья 3 ФЗ «О статусе судей Российской Федерации» предъявляет следующие требования к судьям.
1. Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы.
2. Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.
3. Судья не вправе быть депутатом, третейским судьей, арбитром, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи
с другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Судья не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Статья 120 Конституции РФ провозглашает независимость судей, подчинение их только закону России. Это главное условие самостоятельности и эффективности судебной власти, ее способности защищать права и свободы людей.
Независимость судьи обеспечивается:
Судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства. Органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры к обеспечению безопасности судьи, членов его семьи, сохранности принадлежащего им имущества, если от судьи поступит соответствующее заявление.
Судья имеет право на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия, которое выдается ему органами внутренних дел по его заявлению (ст. 9 ФЗ «О статусе судей Российской Федерации»).
Статья 121 Конституции РФ устанавливает, что судьи несменяемы. Несменяемость судьи означает стабильное сохранение им занимаемой должности, смена которой может произойти только с согласия этого судьи.
По общему правилу полномочия судьи не ограничены определенным сроком. Исключение составляют судьи районных (городских) судов, судьи военных гарнизонов (армий, флотилий, соединений), впервые назначающиеся на свои должности. Они назначаются сроком на три года, по истечении которого могут быть назначены без ограничения срока их полномочий. Судья не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия.
Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
Полномочия судьи приостанавливаются решением квалификационной коллегии судей при наличии одного из следующих оснований:
1) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;
2) возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу;
3) участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации;
4) избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.
Полномочия судьи прекращаются по следующим основаниям:
1) письменное заявление судьи об отставке;
2) неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи;
3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам;
4) достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком;
5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе;
6) прекращение гражданства Российской Федерации;
7) занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи;
8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
9) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным;
10) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;
11) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Полномочия судьи прекращаются или приостанавливаются решением соответствующей квалификационной коллегии судей. За совершение дисциплинарного проступка на судью может быть наложено взыскание в виде предупреждения или прекращения полномочий.
Судьи неприкосновенны. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, предусмотренном законом. Неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений).
Судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.
Мотивированное решение Конституционного Суда Российской Федерации либо квалификационной коллегии судей по вопросу о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу принимается в 10-дневный срок после поступления представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и заключения судебной коллегии о наличии в действиях судьи признаков преступления.
Изменение в ходе расследования уголовного дела квалификации состава преступления, которое может повлечь ухудшение положения судьи, допускается только в порядке, установленном настоящей статьей для принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу.
Схожий порядок установлен для привлечения судьи к административной ответственности. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению.
Личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей.
При рассмотрении вопросов о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу, привлечении судьи к административной ответственности, производстве в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий суд либо квалификационная коллегия судей, установив, что производство указанных мероприятий или действий обусловлено позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий, отказывают в даче согласия на производство указанных мероприятий или действий.
4. Конституционный Суд Российской Федерации
В силу различных обстоятельств, таких как низкий уровень правовой культуры, большого количества нормативно-правовых актов, отстаивания личных интересов и других, государством время от времени принимаются законы, частично или полностью противоречащие Конституции РФ.
В нашем государстве функцию обеспечения конституционной законности осуществляет Конституционный Суд РФ, являющийся специальным судебным органом конституционного контроля. Под контролем обычно понимают право какого-то органа проверять деятельность вплоть до отмены актов подконтрольного органа. От контроля отличается надзор, который сводится к наблюдению, позволяющему указать на ненадлежащее исполнение закона.
Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Полномочия Конституционного Суда России:
1. Разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
2. Разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
3. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
4. Дает толкование Конституции Российской Федерации.
5. По запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
6. Выступает с законодательной инициативой.
7. Осуществляет иные полномочия.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. При осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или органов.
По вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд Российской Федерации принимает Регламент Конституционного Суда Российской Федерации. В Регламенте устанавливаются: порядок определения персонального состава палат Конституционного Суда Российской Федерации; порядок распределения дел между ними; порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат; некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации; требования к работникам аппарата Конституционного Суда Российской Федерации; иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей. На них распространяется общее законодательство о статусе судей, но есть и особенности. Судьи Конституционного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей. Полномочия судьи не ограничены определенным сроком. Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда – 70 лет, Это требование не распространяется на Председателя Конституционного Суда РФ.
Судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы в юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях
Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются: независимость, коллегиальность, гласность, непрерывность судебного разбирательства, состязательность и равноправие сторон.
Производство в Конституционном Суде Российской Федерации ведется на русском языке. Участникам процесса, не владеющим русским языком, обеспечивается право давать объяснения на другом языке и пользоваться услугами переводчика.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Председательствующий во всех случаях голосует последним. Судья Конституционного Суда Российской Федерации не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от голосования.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации считается принятым при условии, что за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено законом. Решение о толковании Конституции Российской Федерации принимается большинством не менее двух третей от общего числа судей.
Конституционный Суд Российской Федерации независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Финансирование Конституционного Суда Российской Федерации производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда Российской Федерации средства, которыми Конституционный Суд Российской Федерации распоряжается самостоятельно.
С 2007 г. местом пребывания Конституционного Суда России является Санкт-Петербург.
5. Прокуратура Российской Федерации
Не смотря на то, что Конституция РФ упоминает о прокуратуре в Главе «Судебная власть» (ст. 129), прокуратура не входит в судебную ветвь власти.
Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Также прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации; информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Прокуроры и следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Воздействие в какой-либо форме органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. При этом запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры. Он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента РФ сроком на пять лет. Если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент Российской Федерации в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Все остальные прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором РФ.
Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
В случае выявления нарушений прокурор своими действиями:
Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.
Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.
Закон устанавливает льготное материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, они подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета.
План
1. Понятие основ местного самоуправления.
2. Европейская Хартия местного самоуправления как источник муниципального права России.
3. Территориальная организация местного самоуправления.
4. Компетенция муниципальных образований.
5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
6. Органы и должностные лица местного самоуправления.
1. Понятие основ местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.
Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для выработки основ российского местного самоуправления имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ любого демократического государства.
Основы – это исходные, главные положения чего-нибудь. Определить основы местного самоуправления означает выявление коренных принципов, составляющих его сущность.
Основы местного самоуправления это находящаяся под защитой государства система принципов, основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе
организации и осуществления местного самоуправления. Обусловливая коренные, ключевые черты местного самоуправления, они могут относиться к нему как в целом, так и к его отдельным институтам. Основы местного самоуправления подчиняют себе логически и юридически все его институты и издаваемые для их развития законы и нормативные правовые акты.
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и в то же время является составной частью конституционного строя России.
Конституционный строй – это порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией. Местное самоуправление как местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, – это тоже порядок, при котором соблюдаются прежде всего права и свободы человека и гражданина, а органы местного самоуправления и само население действуют в соответствии с конституцией и законами. Следовательно, значительную часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местного самоуправления в Российской Федерации.
К основам местного самоуправления относятся прежде всего конституционные установления, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ, прямо либо опосредованно относящиеся к организации и осуществлению местного самоуправления.
Основы местного самоуправления, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ, закреплены в самой общей форме и раскрываются в гл. 2, 3 и 8 Конституции, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и указанными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Нормы и принципы местного самоуправления составляют определенную систему его основ. Основы местного самоуправления могут быть разделены на семь основных групп:
Под правовыми основами следует понимать совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Под гуманистическими основами местного самоуправления следует понимать такие его основополагающие принципы, которые закрепляют права и свободы человека в качестве высшей ценности, которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.
Социальные основы местного самоуправлении представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих социальную политику местного самоуправления, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.
Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм закрепляющих и регулирующих осуществление власти населением непосредственно через органы местного самоуправления, порядок образования органов местного самоуправления, формы и принципы их деятельности.
Идеологические и политические основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих идеологическое и политическое многообразие в местных сообществах, политические права и свободы человека и гражданина.
Финансовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих формирование и использование муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.
2. Европейская Хартия местного самоуправления как источник муниципального права России
Как известно, правовые основы любой отрасли права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах, которые принято именовать источниками отрасли права. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, над правилами, установленными федеральным законом.
К этим источникам относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации,
направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. Это прежде всего универсальные международные акты, закрепляющие права и свободы человека: Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) и др.
Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.
Европейская Хартия о местном самоуправлении – это конечный результат целого ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Защита и укрепление местной экономики в Европе с помощью документа, провозглашающего принципы, которых придерживаются все демократические государства в Европе, – это давняя цель европейских местных органов самоуправления. Более того, было признано, что такой документ должен обеспечить присоединение тех участников, действия которых вызывают наибольшие споры при защите местных автономий, а именно – центральные правительства европейских государств.
Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политическую волю сделать жизнеспособными на всех уровнях территориального управления принципы, которые Совет Европы защищает с момента своего создания, считая своей задачей воспроизводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объеме.
Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится положение, закрепляющее принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления. Формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур, найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.
Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств – членов Совета Европы, допускается исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя. Таким образом, в ней содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства и, с другой стороны, целью защиты минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Кроме того, обязательства участников могут быть впоследствии расширены после устранения соответствующих преград.
Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств – членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. Однако в особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия Хартии.
В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы.
Европейская Хартия о местном самоуправлении – это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одна из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей.
В преамбуле Хартии изложены основные принципы, на которых она строится. Эти принципы в основном следующие:
Европейская Хартия местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартий, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за деятельностью муниципальных образований.
1. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного самоуправления должны быть признаны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны.
Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы, а также конституционные положения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства государства, организацию судебной системы, устанавливают то конституционное поле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.
С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации понятие конституционного законодательства государства включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов воспроизводят основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления, создают необходимую правовую основу его организации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая, таким образом, функционирование местной власти в рамках основных принципов Европейской Хартии местного самоуправления.
2. Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через создаваемые им органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2). Аналогичные позиции содержатся и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет право граждан Российской Федерации13 на осуществление местного самоуправления (ст. 3) и перечисляет основные правомочия этого права: граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
3. Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения: установленные Хартией принципы распространяются на все существующие на территории государства категории местного самоуправления (ст. 5); сами территориальные разграничения должны проводиться на основе предварительных консультаций с соответствующими общинами (ст. 13); ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления допустимы, о чем должны быть сделаны соответствующие оговорки при подписании Хартии (ст. 16). Конституционные акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления восприняли основные требования Хартии и содержат дополнительную правовую детализацию территориальных основ местного самоуправления. Так, Федеральным законом 1995 г. вводится понятие муниципальных образований в дается их примерный перечень: район, город, поселок, станица, сельский округ.
4. Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (ст. 6); свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (ст. 8). Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации.
5. Финансовые основы местного самоуправления отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям. В целях защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления государство должно корректировать предоставление потенциальных источников финансирования по согласованию с местами, обеспечивать в необходимых случаях выделение несвязанных субсидий и доступ к национальному рынку ссудного капитала. Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).
6. Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления.
3. Территориальная организация местного самоуправления
Традиционно выделяют три основных элемента, составляющих основу местного самоуправления. Это территориальная, организационная и финансово-экономическая составляющие.
Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений – сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения, внутригородские территории – для решения внутригородских вопросов на территории городов – субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург), муниципальные районы – для решения вопросов межпоселенческого значения, городские округа – для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения. Органы местного самоуправления, как правило, муниципальных районов, городских округов могут дополнительно наделяться отдельными государственными полномочиями.
При создании муниципальных образований, выборе их вида учитываются такие обстоятельства, как история складывания местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной, иной инфраструктуры. Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав территории последнего. Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта Федерации, на территории которого созданы названные муниципальные образования.
Территориальная организация местного самоуправления имеет в России (в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ) двухуровневую систему. На первом уровне – городские и сельские поселения, внутригородская территория города федерального значения. На втором – муниципальный район, городской округ. Наличие обоих уровней обязательно, однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому.
Городское поселение включает один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ и законами субъектов РФ).
Сельское поселение включает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Внутригородская территория города федерального значения включает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельскому и городскому поселению, внутригородской территории города федерального значения как муниципальным образованиям не могут предаваться отдельные государственные полномочия.
Муниципальный район включает несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Городской округ включает городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11–13 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г.
Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы и порядок их использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
4. Компетенция муниципальных образований
Компетенцию какого-либо субъекта определяют обычно путем закрепления его предметов ведения, полномочий, указания на территорию осуществления предметов ведения, полномочий. Предметы ведения – это сферы общественной жизни, в которых вправе и должны действовать местное самоуправление и его органы. Полномочия – это права и обязанности местного самоуправления и его органов по реализации своих функций.
Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Государство в лице Российской Федерации, субъектов РФ оставляет за собой право наделять органы местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Данные государственные полномочия входят в компетенцию муниципальных образований наряду с вопросами местного значения.
Законодатель определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых, в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ от 6 октября 2003 г., осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ от 6 октября 2003 г. Большинство вопросов местного значения сформулировано широко, как предметы ведения (например, организация электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий для массового отдыха жителей; опека и попечительство). Некоторые вопросы местного значения определены уже, как полномочия (формирование, утверждение, исполнение бюджета; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; установление, изменение, отмена местных налогов и сборов). Любые вопросы местного значения, даже те, что сформулированы предельно узко, нуждаются в их конкретизации в полномочиях органов местного самоуправления, публичных правах местного населения (например, в праве на участие граждан в местных референдумах). Без этого вопросы местного значения «повисают в воздухе» – неясно, кто, как, в каком объеме вправе и должен участвовать в их осуществлении. Что касается отдельных государственных полномочий, то на места могут передаваться лишь те из них, что не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти.
Вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются в пределах территории соответствующего муниципального образования или в пределах территории деятельности конкретного органа местного самоуправления. К примеру, территорией деятельности районной в городе администрации является соответствующий район городского округа.
В ФЗ от 6 октября 2003 г. перечислены отдельно вопросы местного значения городских, сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. Так, вопросы местного значения городских, сельских поселений, нацеленных на проблемы собственно поселений, а вопросы местного значения муниципальных районов имеют ярко выраженную межпоселенческую природу. Если, например, поселения обладают полномочием по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения, то к ведению муниципальных районов отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
Отдельные вопросы местного значения, имеющиеся у поселений, отсутствуют у муниципальных районов. Например, организация освещения улиц и установка указателей с названиями улиц и номерами домов; расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии
с жилищным законодательством. В то же время и у муниципальных районов имеются полномочия, отсутствующие у поселений. В их числе – организация охраны общественного порядка муниципальной милицией; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета муниципального района; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях).
В компетенции городских округов имеются вопросы местного значения, присущие как городским поселениям, так и муниципальным районам. Дело в том, что территория городских округов включает не только населенные пункты (города, иногда поселки), но и межселенные территории. Неслучайно в некоторых субъектах РФ бывшие муниципальные районы были преобразованы в городские округа. Однако у городских округов есть полномочия, закрепляемые только за ними. Это, например, полномочие по созданию муниципальных учреждений высшего образования.
Компетенция внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге, источники доходов их местных бюджетов определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления
ФЗ от 6 октября 2003 г. в развитие положений Конституции РФ выделяет две формы общественного самоуправления жителей: непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в таком осуществлении (гл. 5). Непосредственно население осуществляет местное самоуправление посредством проведения сходов, выборов, референдумов, голосований по вопросам местного значения. Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания, конференции жителей, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, правотворческие инициативы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.
Критерием разграничения указанных форм общественного самоуправления жителей является юридическая сила решения, принятого по результатам проведения того или иного мероприятия. Для непосредственного осуществления населением местного самоуправления характерна обязательность принятого решения. Так, решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Аналогична юридическая сила результатов муниципальных выборов, сходов граждан, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, указанные формы являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Решения собраний, конференций, территориального общественного самоуправления, результаты публичных слушаний, правотворческие инициативы граждан подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, однако носят для органов власти рекомендательный характер. Следовательно, они являются формами участия населения в осуществлении местного самоуправления. Необходимо сказать, что в определенных случаях и результаты голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований также имеют рекомендательный характер.
Местный референдум. Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения (ст. 22 Ф3 от 6 октября 2003 г.). Статья 2 Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понимает под местным референдумом форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Принципы проведения референдума аналогичны принципам участия в выборах.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, установленные ст. 14–16 ФЗ от 6 октября 2003 г.; федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Муниципальные выборы. Выборы – форма непосредственной демократии, прямого волеизъявления граждан, принятия ими публичных кадровых решений. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа, форма осуществления местного самоуправления (ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130).
Муниципальные выборы – способ обязательного и регулярного воспроизводства муниципальной власти путем свободного и добровольного избрания гражданами в статусе избирателей своих депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Сход граждан. Сход – форма непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, заменяющая представительный орган муниципального образования. В том муниципальном образовании, где созывается сход граждан, отсутствует представительный орган. Можно выделить следующие характерные черты сходов граждан. Во-первых, сходы не проводятся в городских округах и муниципальных районах. Во-вторых, сходы проводятся в таких поселениях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет более 100 человек. В-третьих, сходы проводятся для решения вопросов местного значения. Указанное обстоятельство отличает сходы от собраний, конференций, которые проводятся для осуществления инициатив жителей в вопросах местного значения. В-четвертых, сходы осуществляют полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.
Собрания и конференции жителей. Под собранием (конференцией) понимается форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляющая собой присутствие населения муниципального образования в специально отведенном или приспособленном месте для коллективного обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. По своей сути собрания и конференции идентичны. Разница между ними лишь в том, что конференции – это собрания делегатов от жителей. Если в собрании вправе участвовать все жители соответствующей территории, то для проведения конференции указанные жители избирают из своей среды делегатов.
Собрания и конференции, проводимые для осуществления территориального общественного самоуправления, проводятся в особом правовом режиме. Порядок их назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление жителей. Территориальное общественное самоуправление (далее также – ТОС) является, пожалуй, самой распространенной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Право граждан на ТОС закреплено в ст. 27 ФЗ от 6 октября 2003 г.
Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
ТОС, входя в систему местного самоуправления, не является формой осуществления муниципальной власти. Участники ТОС не решают вопросы местного значения, а осуществляют собственные инициативы по этим вопросам. Кроме того, ТОС осуществляется не на всей территории муниципального образования, а лишь на ее части. ТОС не может осуществляться в масштабах муниципального района, а лишь на части поселения, городского округа, внутригородского муниципального образования в городах федерального значения.
Публичные слушания. Публичные слушания являются новой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 28 Ф3 от 6 октября 2003 г.). Целью проведения публичных слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания проводятся с обязательным участием жителей муниципального образования. Проводятся они представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Опрос граждан. Это относительно новый институт непосредственной демократии, предусмотренный для местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г. Опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами его представительного органа. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Правотворческие инициативы граждан. Под правотворческой инициативой граждан понимается возможность населения муниципального образования, обладающего избирательным правом, вносить на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с Ф3 от 6 октября 2003 г.
Обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения установлено Конституцией РФ, оно может быть реализовано и на уровне местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г., должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращения граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальной власти.
6. Органы и должностные лица местного самоуправления
Статья 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые непосредственно представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Характерным признаком любого органа местного самоуправления является то, что он обладает собственными полномочиями по решению местного значения.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. в статье 34 называет всю совокупность органов местного самоуправления «структурой органов местного самоуправления». Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Из них в обязательном порядке должны действовать представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распоряди-тельный орган муниципального образования). Следовательно, у муниципального образования нет выбора, оно должно предусмотреть эти органы. В числе иных органов местного самоуправления в законе названы контрольный орган и избирательная комиссия.
Федеральный закон 2003 г. гласит, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяются уставом муниципального образования. Это означает, чтобы ни говорил сам этот закон, а также законы субъектов РФ о местном самоуправлении, для конкретного муниципального образования соответствующие органы могут быть предусмотрены лишь его уставом.
Представительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени правовые акты, действующие на территории муниципального образования.
Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании. Он состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Данный орган свои полномочия может осуществлять в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ). В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и зависит от численности жителей муниципального образования (ч. 6 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ).
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Представительный орган может рассматривать вопросы местного значения, отнесенные к ведению соответствующего муниципального образования федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. В статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ указываются вопросы, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, то есть они могут быть рассмотрены и разрешены только им.
Глава муниципального образования. Термин «глава муниципального образования» был введен в оборот ФЗ от 28 августа 1995 г. До него в Российской Федерации чаще использовались такие понятия, как «глава местной администрации» или «глава местного самоуправления». По Ф3 от 6 октября 2003 г. глава муниципального образования – это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное по уставу муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36). Наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как высшего должностного лица обязательно, что является новеллой ФЗ от 6 октября 2003 г. Ранее наличие такой должности в структуре органов местного самоуправления было необязательным и всецело зависело от воли местного сообщества.
Характеристика главы как высшего должностного лица муниципального образования указывает на его качественное отличие от других должностных лиц муниципального образования. По сути, только глава муниципального образования может представлять в целом муниципальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами.
Имеются два способа замещения должности главы муниципального образования. Конкретный способ замещения главой муниципального образования своей должности должен закрепляться в уставе муниципального образования и зависит от избранной местным сообществом той или иной модели организации местной власти.
Первый способ заключается в том, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, т. е. он избирается населением муниципального образования непосредственно. По второму способу глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.
В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он может либо возглавлять местную администрацию, либо исполнять полномочия председателя представительного органа, входя в его состав с правом решающего голоса.
Если же глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он одновременно исполняет и полномочия председателя названного представительного органа.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает запрет для главы муниципального образования на одновременное исполнение им полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. Но при этом законом допускается, что в муниципальном образовании, имеющем статус сельского поселения, глава муниципального образования может одновременно возглавлять местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган) и исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Такой вариант вполне разумен с точки зрения эффективности осуществления власти и экономии средств местного бюджета для небольших муниципальных образований.
Глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ). При этом в зависимости от способа избрания главы муниципального образования различаются и объем его полномочий, и место, которое он занимает в иерархии должностных лиц в муниципальном образовании
Полномочия главы муниципального образования реализуются посредством издания им правовых актов. В соответствии с Ф3 от 6 октября 2003 г. (ст. 43) глава муниципального образования независимо от установленной уставом муниципального образования модели организации местной власти издает постановления и распоряжения.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Местная администрация. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется
уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство, поскольку деятельность местной администрации связана с непосредственным выполнением вопросов местного значения. Обычно в структуру местной администрации входят отделы (например, общий, организационный юридический, земельный), управления (например, финансово-бюджетное управление, управление благоустройства), комитеты местной администрации (например, комитет по управлению имуществом). Территориальные органы местной администрации создаются в целях организации управления местным хозяйством на территории населенных пунктов или иных территориях муниципального образования. Таковыми могут быть районные администрации в крупных городах, имеющих внутригородское деление, или же поселковая администрация в поселке, входящем в состав поселения. Вспомогательные органы обеспечивают работу представительного органа, администрации (общий отдел, организационный отдел, юридический комитет и т. п.).
Местная администрация наделяется правами юридического лица, а кроме того, и органы местной администрации также могут наделяться правами юридического лица.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ввел новеллу, согласно которой полномочия местной администрации реализуются посредством издания руководителем местной администрации правовых актов. Законом также предписывается, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования.
Глава местной администрации, осуществляя свои полномочия на основе контракта, издает постановления и распоряжения. Постановления издаются им по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а распоряжения – по вопросам организации работы местной администрации.
Принятые сокращения
АПК – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
БВС РФ – Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.
Ведомости ВС (СССР, РСФСР) – Ведомости Верховного Совета СССР; Ведомости Верховного Совета РСФСР.
Ведомости СНД и ВС (СССР, РСФСР, РФ) – Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
ВКС РФ – Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.
ВФС – Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.
ГПК – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
КоАП – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
РГ – Российская газета.
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.
СК – Семейный кодекс Российской Федерации.
САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
ТК – Трудовой кодекс Российской Федерации.
УК – Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года.
УПК – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
ЦИК – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Содержание
|
Тема 1. Конституционное право как отрасль права и учебная дисциплина ..... |
3 |
|
Тема 2. Конституция Российской Федерации 1993 года: понятие, черты, особые юридические свойства ………………………………………………. |
|
|
Тема 3. Основы конституционного строя Российской Федерации ……….. |
31 |
|
Тема 4. Конституционно-правовой статус личности. Основные права и свободы. Гарантии прав и свобод …………………………………………… |
|
|
Тема 5. Гражданство Российской Федерации ……………………………… |
64 |
|
Тема 6. Правовой статус иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев. Институт политического убежища ……………………. |
|
|
Тема 7. Политические партии и иные общественные объединения ……… |
85 |
|
Тема 8. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации …………………………………………………………………….. |
|
|
Тема 9. Референдум Российской Федерации ………………………………. |
124 |
|
Тема 10. Федеративное устройство …………………………………………. |
130 |
|
Тема 11. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации ……………………………………………………………………….. |
|
|
Тема 12. Федеральное Собрание Российской Федерации. Внутренняя структура и компетенция палат Федерального Собрания Российской Федерации ………………………………………………………………………... |
|
|
Тема 13. Законотворческий процесс ……………………………………….. |
179 |
|
Тема 14. Правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы ……………………………………………………………….. |
|
|
Тема 15. Исполнительная власть в системе разделения властей …………. |
201 |
|
Тема 16. Конституционные основы организации и деятельности органов правосудия и прокуратуры …………………………………………………... |
|
|
Тема 17. Конституционные основы местного самоуправления …………... |
222 |
3 Определение принадлежит доктору юридических наук профессору В. Г. Стрекозову.
4 См: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда» // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.
5 См: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестн. Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 1.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2860. В данном постановлении был сформулирован принцип неизменности выборов в ходе начавшейся избирательной кампании.
7 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. № 230.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 64.
9 Так, Совет Федерации первого созыва не утвердил неоднократно вносимую кандидатуру А. Ильюшенко. В результате страна в течение двух лет не имела официально назначенного Генерального прокурора.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.
11 Во всех случаях президент обязан указать мотивы отклонения федерального закона и не может вернуть его без рассмотрения: постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ» от 22 апреля 1996 г. № 10-П // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
12 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ.
13 Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.