Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..3
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ……………………………………………………………………………...4
1.1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти..........................4
1.2. Виды органов исполнительной власти…….....................................................10
ГЛАВА 2 ПРАВИТЕЛЬСТВО – СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ………………………………………………………………………….13
2.1 Состав и порядок формирования Правительства Республики Беларусь …..13
2.2. Срок полномочий и отставка Правительства Республики Беларусь….……16
2.3. Компетенция Правительства Республики Беларусь…………………..…….17
2.4. Организация деятельности Правительства Республики Беларусь…………23
ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ……………….27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………..…….…...35 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………….....……...37
ВВЕДЕНИЕ
С начала 90-х годов XX века появились или приобрели новое значение такие органы государственной власти Республики Беларусь как Президент, Парламент, Правительство, Суды. Одной из базовых концепций построения государственного устройства стала теория разделения властей, которая была закреплена в Конституции Республики Беларусь.
К учреждениям нашего государства, которые осуществляют управленческие функции, относятся органы государственной власти (аппараты представительных органов, органы исполнительной власти - министерства, комитеты, управления, отделы и т.п.).
Одной из базовых, конституционно оформленных, ветвей власти является исполнительная власть и от того, насколько успешной является работа всего аппарата исполнительной власти, напрямую зависит благосостояние общества.
В Республике Беларусь на сегодняшний день создана достаточно эффективная система государственного управления и соответствующая правовая основа для деятельности исполнительной власти.
Центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, является Совет Министров – Правительство Республики Беларусь.
Таким образом, объектом изучения в представленной курсовой работе выступают вопросы, касающиеся органов исполнительной власти в Республике Беларусь и Правительства Республики Беларусь.
Для достижения поставленной цели в работе ставятся задачи по рассмотрению следующих вопросов:
ГЛАВА 1 ТЕОРИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1.Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
Орган государства представляет собой составную часть механизма государства, имеющую в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующая единое целое.
При этом действующее законодательство не содержит четкого определения государственных органов, призванных осуществлять исполнительную власть в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодательным органом Республики Беларусь является Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со статьей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам» [1, ст. 90].
Из статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство — Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [3] говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти (государственного управления) являются частью государственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного аппарата обладают также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов.
Для органа исполнительной власти характерны следующие черты (признаки) [6, с. 59]:
Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы исполнительной власти, от негосударственных организаций и подчеркивает, что органы — это коллективы, граждане, точнее, государственные служащие. Любой государственный орган образуется путем издания юридически значимого правового акта и действует от имени государства. Общественные, кооперативные и частные организации оформляются волей их членов, действуют от их имени.
Государственными организациями являются также государственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами.
Существуют и иного рода организации: религиозные, совместные, акционерные общества. Все они не являются государственными органами.
Цель создания государственных органов — реализация задач и функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учете, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т.п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления перечисленных задач и функций.
Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преимущественно органами государственного управления. Законотворчеством занимается законодательный орган, осуществление судебной функции относится к судебным органам.
Разнообразие и специфика задач и функций государства обусловливают особые виды государственной деятельности для их осуществления.
Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен государственной властью, государственно-властными полномочиями.
В соответствии с Конституцией вся «государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органами государственного управления (исполнительной власти), каждый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких органов не существует [1, ст. 6].
Следовательно, независимо от того, назван в законодательстве орган государственного управления органом исполнительной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.
Определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы — прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и др. Им необходима такая власть для осуществления внутриорганизационного государственного управления. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение — не реализация государственного управления, а иные цели— прокурорский надзор, правосудие.
Власть — понятие не только государственное. Она существует в любом организованном коллективе. Содержание же и ее характер неодинаковы в зависимости от того, где и в каких целях она осуществляется?
Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает [7, с. 173]:
Под актами следует понимать любые правовые формы, в которых выражаются волевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всего только его руководитель или другое должностное лицо.
Правом обеспечивать реализацию актов посредством проведения организаторской работы и т.п. обладает, как правило, более широкий круг членов организации (или даже все члены), поскольку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных действий акты могут остаться нереализованными. Между тем следует подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляется от имени государства. Этим определяется ее значение и влияние на исполнителей (например, вышестоящий орган проводит организаторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящего, подчиненного органа, лица).
Власть проявляется в применении принуждения. Виды принуждения разнообразны и многочисленны. Однако не все государственные органы обладают одинаковыми возможностями по применению указанных средств. Органы государственного управления имеют право на применение административного принуждения, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вариант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.
Немаловажной формой выражения власти является осуществление контроля, надзора или наблюдения за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, против воли и желания подконтрольных с принятием впоследствии правовых актов или даже мер принуждения.
Без наличия у государственных органов властных полномочий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять свои задачи и функции.
Следовательно, наличие у органа власти как возможности подчинить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.
Масштаб деятельности органа определяется его компетенцией, территорией или соответствующей сферой. Масштаб устанавливается нормами права и не может выбираться самим органом по его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Определение масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. Нарушение границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной [5, c. 103].
Существенным признаком органа является наличие его внутренней структуры. Внутренняя структура выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относительное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей компетенции.
Одним из признаков органа является его определенная самостоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью обособлен от других органов. Он входит в соответствующую систему, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам подчинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с другими органами как по горизонтали, так и по вертикали.
Самостоятельность органа определяется наличием у него своей компетенции, которая показывает место органа в системе государственного аппарата, а в отношении органа управления, кроме того — в управленческом механизме (системе).
Самостоятельность проявляется в обособленности, независимости от других при решении вопросов своей компетенции, возможностях осуществлять компетенцию, проявлении собственной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за качество и результаты своей деятельности.
Орган государства (орган государственного управления) соответствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.
С введением в Беларуси института президентства значительные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь [1, ст.84]. Подобными полномочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все наиболее важные государственные органы обладают в большей или меньшей мере полномочиями по учреждению органов.
К признакам государственного органа относится и его ответственность перед другими государственными органами за свою деятельность.
Органы государственного аппарата обладают следующими специальными свойствами [16, с. 301]:
Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железнодорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероятно, вертикальная организация действует и в так называемой президентской вертикали.
Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов гражданского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распределению жилой площади, отделы (управления) капитального строительства, отделы организаторской и кадровой работы.
Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называемом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защите, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами которых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.
Иерархическая организация тесно связана с принципами централизации и децентрализации. В вертикальной организации преобладает принцип централизации и в меньшей степени — принцип децентрализации. В организации горизонтального характера господствующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации. Децентрализация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше проявлялась местная инициатива, существовало разнообразие приемов и средств движения к общей цели.
Смешанная организация предполагает четкое нормативно-правовое разграничение полномочий органов на горизонтальном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регламентации нередко превалирует централизация, что является нежелательным [17, c. 56].
Без централизации не может быть государственного управления. Преимущества ее заключаются в придании управлению единства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения только своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.
Центральная администрация позволяет добиться максимальной эффективности и управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах.
Между тем централизация содержит в себе и негативные моменты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потребностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическому централизму, авторитаризму в управлении. Децентрализация не допускает подобных негативных моментов в управлении. По этой причине иерархическая организация должна строиться на разумном сочетании централизации и децентрализации.
1.2 Виды органов исполнительной власти
Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется разнообразными органами управления (исполнительной власти), которые можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, правовых основ образования, организационно-правовых форм, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных вопросов.
С учетом территориального масштаба деятельности органы управления (исполнительной власти) подразделяются на центральные и местные. Центральными являются те органы, исполнительно-распорядительная деятельность которых распространяется на всю территорию Республики Беларусь [6, с. 120].
Центральным органом государственного управления Республики Беларусь является Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы управления. Местные органы исполнительной власти действуют в пределах административно-территориальных единиц (областные, городские, районные, местная администрация предприятий, местные органы министерств и ведомств).
Разнообразие органов государственного управления (исполнительной власти) неизбежно ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, о связи органов исполнительной власти с законодательными и судебными органами.
Определенные критерии для классификации органов исполнительной власти и сведения их в видовые группы предложены наукой административного права. Эти органы можно классифицировать по ряду следующих признаков.
По основаниям образования все органы исполнительной власти (государственного управления) подразделяются на органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь:
По способу образования все органы исполнительной власти разделяют на две группы:
По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрации в городах с районным делением). Они несут ответственность за положение дел в государстве, области, городе, административно-территориальной единице, руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности. Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство архитектуры и строительства, Министерство торговли и др.
Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, имеющих межотраслевое значение. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы); органы, выполняющие различные функции (например, Министерство экономики, Министерство по налогам и сборам); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социальной защиты, Министерство природных ресурсов и окружающей среды, Министерство статистики и анализа); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям и др.).
По порядку разрешения подведомственных вопросов можно выделить две группы органов исполнительной власти - коллегиальные и единоначальные [6, с. 122].
Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов
Единоначальные органы - это те, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю (министерства, ведомства, управления, отдела, службы, администрации и др.).
Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и других едино-начальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты [6, с. 123].
По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом: бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые из республиканского бюджета и местных бюджетов; осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и получающие прибыль.
Таким образом, органы исполнительной власти являются одним из звеньев в системе разделения властей в Республике Беларусь. Исполнительная власть построенная по принципам иерархичности, централизма позволяет говорить об эффективном функционировании государства, когда органы управления выполняют возложенные на них обязанности по управлению государством. В нашем государстве система органов построена именно на таких принципах, что позволяет говорить об эффективном управлении.
ГЛАВА 2 ПРАВИТЕЛЬСТВО – СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
2.1 Состав и порядок формирования Правительства Республики Беларусь
Понятие правительства:
Правительство - это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
Правительство занимает важное место в системе органов государственной власти. Оно является основным, центральным Институтом управления государственными делами. Ни одно государство не может обойтись без правительства.
Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего с Президентом и Парламентом.
В отличие от конституций некоторых других государств (например, США) Конституция Беларуси прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе « О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
В Республике Беларусь Правительство имеет название - Совет Министров.
Форма правления часто предопределяет порядок образования и деятельности правительства. В президентских республиках оно менее самостоятельно, иногда не представляет собой коллегиальный орган с властными полномочиями. В государствах парламентарной формы правления правительство является коллегиальным органом, олицетворяющим исполнительную власть. Такое правительство несет ответственность перед Парламентом, обычно формирующим правительство, за состояние дел в государстве и обществе. Поэтому в этом случае ему важно пользоваться доверием большинства членов парламента.
Отношения между Правительством, Парламентом и судами в Республике Беларусь более определенные. Что же касается влияния Президента на Правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент юридически не входит ни в одну ветвь власти, однако обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной
власти, которыe свидетельствуют о том, что, как и в других, президентских республиках, он является реальным главой, этой ветви власти.
По своему политическому или партийному составу правительство может быть партийным (однопартийным или коалиционным) и беспартийным.
Различают правительства партийного большинства и правительства партийного меньшинства.
В кризисные периоды истории могут создаваться правительства национального единства, когда в интересах преодоления угрозы (экономической, военной и т.п.) партии отбрасывают существующие между ними разногласия и формируют правительство.
Конституция Республики Беларусь не содержит исчерпывающего перечня лиц, входящих в состав Правительства. В ст. 106 Основного Закона указано лишь, что Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители республиканских органов управления.
Структуру Правительства определяет Президент. Он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства.
В результате проведенной в сентябре 2001 г. реорганизации Правительства в его составе вместо 60 осталось 38 членов. В состав Совета Министров Республики Беларусь входят Премьер-министр Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, министры, председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь.
Работой Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 106 Конституции Премьер-министр:
1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
2) подписывает постановления Правительства;
3) в двухмесячный срок после назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение 2 месяцев;
4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Иные полномочия Премьер-министра определяются законами, указами Президента, постановлениями Правительства. При этом Премьер-министр решает наиболее важные вопросы. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров от 27 марта 1998 г. №428 «О распределении обязанностей между Премьер-министром и, заместителями Премьер-министра в Республике Беларусь» Премьер-министр помимо осуществления руководства деятельностью Совета Министров также решает общие вопросы экономической реформы, вопросы международных финансово-кредитных организаций, обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, бюджета и финансов. В Правительстве он курирует работу наиболее важных структурных подразделений аппарата.
Формирование Правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра, которое осуществляется с согласия Палаты представителей.
Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты представителей есть лишь одно право - обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.
`В то же время в Основном Законе установлен срок, в течение которого Палата представителей должна принять решение о даче согласия на назначение Премьер-министра: не позднее чем в 2-недельный срок со дня внесения предложения.
Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Президенту, самому кандидату на должность Премьер-министра, высказывать свои мнения по предложенной кандидатуре, агитировать за или против.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается Палатой представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Палаты представителей о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра должно быть оформлено постановлением.
Если между Президентом и Палатой представителей по поводу назначения Премьер-министра возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
Конституция не устанавливает каких-либо специальных цензов для избрания на должность Премьер-министра, требований о необходимости быть депутатом и т.п. Важно, чтобы кандидат был гражданином Республики Беларусь.
Формирование Правительства в целом осуществляется Главой государства, который самостоятелен в своем выборе. На практике Премьер-министр вносит на рассмотрение Президенту соответствующие кандидатуры. В соответствии с Законом «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» заместители Премьер-министра, министры и другие члены Правительства, а также председатели государственных комитетов, не входящие в состав Правительства, руководители других республиканских органов государственного управления назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь. Заместители министров и председатели государственных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь.
2.2. Срок полномочий и отставка Правительства Республики Беларусь
В Конституции Республики Беларусь срок полномочий Правительства конкретно не определяется. Указывается, что оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Можно сделать вывод: в связи с избранием нового Президента формируется заново и Правительство, поэтому допустимо (с известными оговорками) утверждать, что срок полномочий Правительства такой же, как и срок полномочий Президента. При этом следует иметь в виду право Палаты представителей на вотум недоверия Правительству, право отказать в доверии Правительству со всеми вытекающими последствиями, право Президента на смену членов Правительства (отставка и назначение новых членов Правительства).
Сложение полномочий Правительства должно происходить не после объявления результатов выборов Президента, а со вступлением Главы государства в должность, т.е. после принятия им Присяги.
Для формирования нового состава Правительства необходимо время, поэтому Президент вправе поручить прежнему составу Правительства продолжать выполнение своих обязанностей до сформирования нового состава Правительства Республики Беларусь.
В Конституции не предусмотрена обязанность Президента получить согласие Палаты представителей на освобождение Главой государства Премьер-министра от должности.
Используя это право, Президент должен одновременно известить Палату представителей о принятом решении. Зарубежный опыт показывает: если Президент злоупотребляет своим правом и часто осуществляет замену премьер-министров, что свидетельствует об ошибках в подборе кандидатур, то парламент (палата представителей) может выразить свое отношение путем отказа в даче согласия на назначение, либо высказаться по данному вопросу при обсуждении новой предложенной кандидатуры.
Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможными дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей.
Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству. Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Предложение о рассмотрении вопроса о доверии Правительству вносится Премьер-министром на имя Председателя Палаты представителей. Предварительная подготовка и порядок включения данного вопроса в повестку дня сессии осуществляются в порядке, предусмотренном Регламентом. Решение о доверии Правительству считается принятым, если за него проголосовала большинство от полного состава Палаты представителей. Такое решение оформляется постановлением. Если решение о доверии не принято, то считается отказом Правительству в доверии. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.
Конституция предусматривает как коллективную, так и индивидуальную ответственность Правительства и его членов.
2.3. Компетенция Правительства Республики Беларусь
Являясь центральным органом государственного управления, Правительство наделено широкими полномочиями, позволяющими ему эффективно воздействовать на общественные отношения.
Основные полномочия Правительства предусмотрены
в Конституции, детально они раскрываются в Законе от 5 мая 1998 г.
« О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
Согласно Конституции и Закону в экономической сфере Правительство:
- обеспечивает проведение единой экономической политики;
- регулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, принимает меры по их развитию;
- разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь, другие программы и обеспечивает их реализацию;
- разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей, принимает меры по ускорению научно-технического прогресса;
- разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь и принимает меры по их реализации;
- принимает меры по обеспечению оптимальных темпов развития производства, роста национального дохода и его рационального распределения;
- выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь,
- организует управление государственной собственностью;
- имеет право создавать, реорганизовывать, ликвидировать предприятия, организации, учреждения, объединения, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь;
- содействует интеграции экономики Республики Беларусь и экономики других государств с учетом интересов Республики Беларусь, вносит соответствующие предложения Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь;
- устанавливает экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности, если эта ответственность не была установлена законами Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь;
- в пределах полномочий, предоставленных Президентом Республики Беларусь, регулирует внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) Республики Беларусь, обеспечивает привлечение иностранных инвестиций;
- создает условия для свободного предпринимательства на основе равноправия всех форм собственности;
- осуществляет единую государственную политику в области использования и охраны земель, в пределах своих полномочий производит изъятие и предоставление земельных участков;
- координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства;
- определяет государственную страховую политику;
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области использования и экономии энергетических и материальных ресурсов, принимает меры по обеспечению Республики Беларусь этими ресурсами и др.
В области бюджета и финансов:
- обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики;
- ежегодно разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальное собрание Республики Беларусь Проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении;
- предоставляет в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, правительственные гарантии;
- разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой государственной политики цен и тарифов, совершенствованию системы цен и тарифов;
- исходя из главных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, определяет меры по обеспечению сбалансированности денежных доходов и расходов населения, улучшению финансового состояния отраслей экономики и использованию кредитных ресурсов, а также совместно с Национальным банком Республики Беларусь регулирует обменный курс белорусского рубля;
- обеспечивает привлечение, распределение и использование кредитов, формирующих внешнюю задолженность Республики Беларусь;
- определяет государственную политику в области защиты прав потребителей;
- осуществляет взаимодействие с Национальным банком Республики Беларусь, в том числе имеет право получать статистическую и другую информацию о деятельности банков.
В области занятости и труда:
- принимает меры по реализации гражданами Республики Беларусь права на труд, т.е. права на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также права на здоровые и безопасные условия труда;
- разрабатывает и осуществляет меры по рациональному размещению производительных сил, проведению в жизнь соответствующей политики народонаселения;
- осуществляет меры по формированию и совершенствованию мотивационного механизма трудовой активности, усилению роли материальных и моральных стимулов в повышении эффективности и качества труда;
- осуществляет единую государственную политику, направленную на обеспечение полной и эффективной занятости трудоспособного населения, в том числе за счет совершенствования отраслевой структуры народного хозяйства и территориального размещения производительных сил;
- устанавливает минимальный размер заработной платы, а также в пределах своих полномочий определяет формы, системы и размеры оплаты труда работников государственных учреждений;
- определяет государственную миграционную политику.
В социально-культурной сфере:
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения;
- создает условия для поддержания установленного законодательством Республики Беларусь уровня социального обеспечения;
- принимает меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствует систему социальной защиты;
- принимает меры по совершенствованию системы профессиональной ориентации, создает условия для получения профессионально-технического образования, обучения новым специальностям, переподготовки и повышения квалификации‚ с учетом общественных и производственных потребностей;
- принимает меры по предупреждению инвалидности и организации реабилитации инвалидов;
- определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат;
- разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи, обеспечивает контроль за соблюдением предоставленных женщинам прав и гарантий;
- осуществляет меры по формированию и реализации государственной молодежной политики;
- принимает меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений;
- обеспечивает проведение государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемического благополучия населения, основных направлений развития и совершенствования системы здравоохранения, применения в этой сфере новых методов управления;
- содействует развитию физической культуры и спорта;
- осуществляет меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивает охрану историко-культурного наследия, реставрацию и консервацию памятников, умножение и широкое использование культурных ценностей, в том числе народного творчества, для духовного и эстетического воспитания граждан, повышения их культурного уровня, содействует развитию профессионального искусства, литературы, национального книгоиздания и периодической печати;
- создает условия для свободного развития культуры всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь;
- проводит государственную политику, направленную на сохранение и развитие белорусского и русского языков, создание надлежащих условий для развития языков других национальных общностей, проживающих на территории Республики Беларусь;
- принимает меры по обеспечению права граждан Республики Беларусь на свободу вероисповеданий;
- обеспечивает проведение единой научно-технической государсгвенной политики и др.
В области охраны окружающей среды:
- определяет государственную политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов;
- определяет государственную политику в области гидрометеорологической деятельности;
- осуществляет меры по охране, научно обоснованному использованию природных ресурсов и улучшению окружающей среды;
- определяет государственную политику в области обеспечения технической, ядерной и радиационной безопасности потенциально опасных объектов, предупреждения аварий и катастроф;
- обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
- утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды;
- определяет порядок учета и ведения государственных кадастров природных ресурсов, осуществления мониторинга окружающей среды;
- принимает решения о создании заповедников, нациольнальных парков, заказников и иных особо охраняемых природных территорий республиканского назначения, утверждает положения о них и их границы;
- утверждает порядок разработки экологических мероприятий, установления лимитов использования природных ресурсов и размещения отходов производства;
- объявляет в необходимых случаях отдельные участки территории Республики Беларусь зонами чрезвычайной экологической ситуации;
- организует работы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и принимает меры по ее реализации; обеспечивает развитие системы экологического воспитания и обучения граждан.
В области обеспечения законности и правопорядка:
- принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- обеспечивает гарантированные Конституцией Республики Беларусь, законами и предусмотренные международными обязательствами государства права и свободы граждан, защиту личности от любых противоправных действий, посягательств на жизнь, здоровье, имущество, честь и достоинство, защиту гражданина Республики Беларусь как на территории Республики Беларусь, так и за ее пределами;
- определяет основные направления правовой работы в органах государственного управления;
- руководит в пределах своей компетенции деятельностью республиканских органов государственного управления по обеспечению правопорядка и законности, реализации государственных программ борьбы с преступностью;
- осуществляет меры по предотвращению создания и деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды, а также препятствующих исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносящих вред их здоровью и нравственности.
В области обеспечения национальной безопасности и обороны:
- принимает меры по защите национальной безопасности и обороноспособности, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь, кроме осуществляемых Президентом Республики Беларусь или другими определенными им государственными органами;
- решает вопросы военного строительства, обеспечения Вооруженных Сил и других воинских формирований Республики Беларусь всем необходимым для надежной вооруженной защиты республики, а также строительства и размещения на территории Республики Беларусь оборонных объектов;
- осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу, а также регламентирует воинский учет призывников и военнообязанных;
- руководит в пределах своей компетенции подготовкой народного хозяйства Республики Беларусь к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием;
- вносит на утверждение Президенту Республики Беларусь мобилизационные планы Республики Беларусь, планы накопления материальных ценностей в мобилизационном резерве;
- осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной Республики Беларусь.
В области внешней политики:
- осуществляет координацию деятельности в сфере отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями;
- принимает практические меры по реализации и защите внешнеполитических интересов Республики Беларусь;
- проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции;
- принимает меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Беларусь.
Правительство осуществляет ряд других полномочий, в частности в кадровой сфере, руководит деятельностью республиканских органов государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Правительство активно взаимодействует по ряду вопросов с Национальным собранием (прежде всего в законодательной сфере, исполнении законов), местными Советами депутатов.
2.4. Организация деятельности Правительства Республики Беларусь
Работу Правительства Республики Беларусь организует Премьер-министр. Он осуществляет непосредственное руководство его деятельностью, руководит его заседаниями и несет персональную ответственность за его работу.
На заседаниях Совета Министров Республики Беларусь имеет право председательствовать Президент республики.
Решения Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов членов Правительства Республики Беларусь, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое голосовал председательствующий.
Законом определяются вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. К ним относятся вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных средств; проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь.
Согласно упомянутому Закону для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь. В состав Президиума Президентом Республики Беларусь могут быть включены и иные члены Правительства Республики Беларусь. Заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц под председательством Премьер-министра Республики Беларусь, а при его отсутствии - под председательством Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь. В случае отсутствия Премьер-министра Республики Беларусь и Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь проведение заседаний осуществляется Заместителем Премьер-министра Республики Беларусь, в ведении которого находятся вопросы экономики.
Заседание Президиума Совета Министров Республики Беларусь считается правомочным, если на нем присутствует более половины общей численности членов Президиума. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются в виде постановлений Совета Министров и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.
По отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, допускается возможность принятия постановлений Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).
Совет Министров Республики Беларусь на основании и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь принимает постановления и контролирует их исполнение.
Совет Министров Республики Беларусь обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений непосредственно или через подчиненные ему республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, а также местные исполнительные и распорядительные органы и Аппарат Совета Министров Республики Беларусь.
Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.
Распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра Республики Беларусь, а также при наличии поручения Совета Министров Республики Беларусь по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.
Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, а также местными исполнительными и распорядительными органами. При этом данные поручения и указания не могут носить нормативный характер.
Постановления Совета Министров Республики Беларусь и распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь вступают в силу и публикуются в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.
Совет Министров Республики Беларусь для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, а также для выполнения отдельных поручений может создавать постоянные или временные комиссии и иные формирования.
Для организации и контроля исполнения принимаемых Советом Министров Республики Беларусь решений создается Аппарат Совета Министров Республики Беларусь, который действует на основании положения, утверждаемого Советом Министров Республики Беларусь.
Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по статусу является министром, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь по представлению Совета Министров Республики Беларусь.
Аппарат Совета Министров Республики Беларусь является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в банках, в том числе валютный.
Структура и штатное расписание Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, размер оплаты труда и условия материально-бытового, медицинского обеспечения его работников определяются Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
Работники Аппарата Совета Министров Республики Беларусь в своей деятельности подотчетны Премьер-министру Республики Беларусь, его заместителям и Руководителю Аппарата Совета Министров Республики Беларусь.
ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Совершенствование системы органов исполнительной власти в Республике Беларусь – это решение комплекса проблем: определение принадлежности государственного органа к этой системе; научное обоснование типологии и критериев построения исполнительных органов; строгая классификация органов исполнительной власти по функциям, полномочиям, структуре и порядку принятия решений и др. На некоторых, наиболее значимых, хотелось бы остановиться.
Первой такой проблемой, является комплекс вопросов, связанных со взаимоотношениями Президента Республики Беларусь и органов исполнительной власти, точнее, о роли и месте Главы государства в системе органов исполнительной власти.
Институт президентства в системе государственной власти в Республике Беларусь был впервые закреплен в Конституции Республики Беларусь, принятой на тринадцатой сессии Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва 15 марта 1994 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Республики Беларусь 1994 г., до внесения в нее изменений и дополнений, Президент Республики Беларусь являлся главой государства и исполнительной власти. В первоначальной редакции Закона Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» было закреплено, что Президент является высшим должностным лицом Республики Беларусь, представителем государства в межгосударственных отношениях и внутри страны, руководит системой исполнительной власти и обеспечивает их взаимодействие с другими ветвями государственной власти (статья 1).
Новая редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г., принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., изменила объем полномочий Президента и установила, что Президент является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина и осуществляет посредничество между органами государственной власти (часть вторая статьи 79).
Механизм исполнительной власти, который в разных государствах может облекаться в различные формы, обычно представляет собой довольно разветвленную систему государственных органов, функционирующих на общегосударственном и на местном уровнях и обладающих как общей, так и отраслевой (межотраслевой) компетенцией. Основными элементами этой системы, как правило, являются глава государства и правительство, характер взаимодействия которых между собой, а также с парламентом обычно определяет особенности формы правления того или иного государства. Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе (например, Франция, Россия и др.), воплощая, прежде всего единство государства и государственной власти, а не конкретной ветви этой власти. Анализ его реальных конституционных положений, особенно это касается президентских и смешанных разновидностей форм правления, тем не менее свидетельствует об участии в первую очередь в осуществлении именно исполнительной власти, а логика концепции разделения властей, получившей распространение в большинстве государств мира, «диктует включение главы государства в систему исполнительной власти». Все это говорит о том, что реальная власть главы государства, однако, зависит не столько от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в государстве в тот или иной период времени, а нередко и от личных качеств лица, занимающего эту должность.
Хотя формально Президент Республики Беларусь не является главой исполнительной власти, он активно влияет на организацию и деятельность органов исполнительной власти и органов государственного управления в целом. Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти очень широки. Конституционные положения (статьи 84, 99, 106, 116, 119, 122) лишь подтверждают вывод о том, что возглавляет систему органов исполнительной власти в Республике Беларусь Глава государства – Президент Республики Беларусь.
Статус президента только как главы государства в большей мере свойственен полупрезидентским (смешанным) и парламентарным республикам, когда президент осуществляет посредничество между органами государства, т.е.
является своего рода арбитром между ними. Именно об этом и идет речь в статье 79 Конституции Республики Беларусь. Вместе с тем ряд конституционных положений и иных норм законодательных актов, регламентирующих полномочия Президента Республики Беларусь и его взаимоотношения с исполнительной властью, не всегда находят адекватное отражение и последовательность в реализации закрепленного в статье 79 Конституции Республики Беларусь концептуального принципа института президентства.
Рассматриваемые полномочия Президента Республики Беларусь при формировании органов исполнительной власти больше напоминают полномочия президента в президентских или суперпрезидентских республиках.
В ближайшем будущем необходимо определить, какой вариант предпочтительнее для организации государственной власти в Беларуси:
– Президент непосредственно осуществляет руководство исполнительной властью и стоит на вершине исполнительной вертикали;
– Президент выполняет функцию координации, обеспечения взаимодействия государственных органов в системе разделения властей.
Вторым блоком вопросов, непосредственно связанным с совершенствованием системы органов исполнительной власти в Республике Беларусь, – это проблема места и роли Совета Министров – Правительства Республики Беларусь в системе разделения властей и иерархии исполнительной власти. Перечислим лишь некоторые основные вопросы, которые входят в указанную проблему: правовое положение Совета Министров, его полномочия, взаимоотношения Правительства с Президентом и Национальным собранием Республики Беларусь, взаимоотношения Совета Министров и органов судебной власти, взаимоотношения Совета Министров с местными органами управления и самоуправления. В каждом из указанных вопросов имеются свои самостоятельные положения для предмета изучения, исследования.
Например, при рассмотрении вопроса взаимоотношений Совета Министров и Президента может возникнуть такой отдельный предмет исследования, как взаимоотношения Правительства и органов государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Главе государства.
Согласно части первой статьи 106 Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь «осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления».
Сразу же заметим что в соответствии с частью первой статьи 1 Закона Республики Беларусь «О Кабинете Министров Республики Беларусь» от 30 января 1995 г., когда этот орган создавался при Президенте Республики Беларусь, он именовался как «центральный орган исполнительной власти Республики Беларусь».
Конституция содержит открытый перечень полномочий Совета Министров в различных областях жизни общества и государства (статья 107). Являясь органом общей компетенции, Правительство руководит многими отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сферами. Данный перечень полномочий в определенной мере дополняет Закон о Совете Министров Республики Беларусь.
Премьер-министр в соответствии с частью пятой статьи 106 Конституции назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
В целом можно констатировать, что формирование Правительства, за исключением назначения Премьер-министра, осуществляется Президентом без вмешательства и контроля Парламента (см. часть третью статьи 93, часть первую статьи 94, пункты 4-7 статьи 97, части пятую и шестую статьи 106 Конституции, а также статью 5 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).
Согласно действующей Конституции Республики Беларусь Правительство в своей деятельности подотчетно перед Президентом (часть вторая статьи 106). «Подотчетность», т.е. «обязанность отчитываться» выражается в том, что Правительство по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал представляется отчет о своей деятельности (часть вторая статьи 2 Закона о Совете Министров Республики Беларусь). Подотчетность – это одна из форм контроля за деятельностью Правительства.
Существуют и иные формы контроля. Президент, помимо формирования Правительства, например, вправе отменять акты Совета Министров, председательствовать на его заседаниях (пункты 15, 25 статьи 84 Конституции). В ряде случаев Правительство может строить отношения с Парламентом Республики Беларусь только с разрешения, согласия или по поручению Президента (см. части третью, четвертую статьи 99, часть пятую статьи 100 Конституции, а также статьи 24, 25, 27, 29, 39 Закона о Совете Министров).
Чтобы не повторяться и не углубляться в частности взаимоотношений Правительства и Президента Республики Беларусь, в том числе и в вопросах подотчетности и подконтрольности, необходимо сделать вывод, который уже сделал автор «Курса административного права Республики Беларусь» А.Н. Крамник: «Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности».
Ответственность Совета Министров перед Парламентом в первую очередь связана с рассмотрением вопросов, связанных с доверием Правительству. Конституция Республики Беларусь предусматривает как коллективную ответственность Правительства, так и индивидуальную его членов. И если коллективная ответственность наступает по решению Палаты представителей либо Президента, то индивидуальная – только по решению Президента. Поэтому необходимо законодательно закрепить порядок принятия Президентом отставки Премьер-министра либо членов Правительства, установить срок для принятия Главой государства решения по заявлению об отставке.
Правительство не только подотчетно, подконтрольно Президенту Республики Беларусь, но и ответственно перед ним. Поэтому конституционное положение о том, что «Правительство в своей деятельности ответственно перед Парламентом Республики Беларусь» (часть вторая статьи 106), являясь отправной нормой, не всегда находит адекватное отражение в конкретных конституционных нормах и нормах законодательных актов.
Да, Правительство Республики Беларусь наделено значительными полномочиями, в том числе в законотворческом процессе и в правотворчестве в целом (правом законодательной инициативы, правом на предложения об издании временных декретов, правом издавать постановления, правом на обращение в Конституционный Суд, правом принимать участие в заседаниях Парламента и его органов, а также выступать на них вне очереди). Вместе с тем реализация многих полномочий невозможна без согласия, согласования или без поручения Президента Республики Беларусь.
Согласно абзацу второму статьи 107 Конституции Республики Беларусь Правительство руководит системой подчиненных ему органов государственного управления, но эту «систему» определяет Президент, поэтому необходимо в Законе о Совете Министров Республики Беларусь и в разрабатываемом проекте Кодекса Республики Беларусь о государственном управлении и местном самоуправлении закрепить, что Правительство (Совет Министров) является высшим исполнительным органом государственной власти Республики Беларусь, а также разработать проект Закона о системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь.
И наконец, третий круг вопросов, непосредственно связанных с самой системой органов исполнительной власти: принципы образования этих органов, порядок ее формирования, организационно-правовые формы органов исполнительной власти, наименования, компетенция, структура, порядок взаимодействия между органами исполнительной власти, их иерархия, взаимодействие с другими государственными органами, а также общественными объединениями и гражданами. Все перечисленные вопросы должны быть конкретно определены и найти отражение в Законе о системе органов исполнительной власти в Республики Беларусь.
Остановимся лишь на организационно-правовых формах, элементах, входящих в систему органов исполнительной власти.
Во-первых, в настоящее время в законодательстве не проводится содержательное разграничение между такими видами системы органов исполнительной власти, как «министерство» и «государственный комитет», что является неверным, поскольку в теории административного права традиционно проводилось отличие отраслевых от функциональных органов государственного управления.
Во-вторых, чтобы стать составным элементом системы органов исполнительной власти, необходимо быть органом государства, осуществляющим преимущественно исполнительно-распорядительную деятельность, с присущими ей формами и методами, по формированию и (или) реализации государственной политики путем нормотворчества и правоприменения.
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной прерогативой органов исполнительной власти, т.к. в этом процессе участвуют и другие субъекты государственной власти, но они не предназначены и поэтому не в состоянии взять на себя управленческую функцию в полном объеме, особенно это относится к реализации принятого решения. Точно также происходит и с органами исполнительной власти, которые, например, осуществляют юрисдикционные полномочия, но при этом не относятся к органам судебной власти.
Формируют (разрабатывают) и реализуют государственную политику в той или иной области деятельности только Правительство и республиканские органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты). В законодательстве это определяется как орган «проводящий государственную политику». В положениях об этих органах данная формулировка раскрывается посредством постановки задач перед органом исполнительной власти и возложением на них конкретных функций и предоставлением конкретных полномочий по их реализации. Так, в Положении о Министерстве иностранных дел Республики Беларусь одной из задач, поставленных перед Министерством, является разработка предложений по вопросам внешнеполитической и
внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь и реализация соответствующих решений Президента и Правительства.
Что же касается местных органов исполнительной власти (исполнительные комитеты и местные администрации), то они не формируют государственную политику, но ее реализуют, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. В положениях об управлениях, отделах закреплено, что они «проводят государственную политику», но они являются лишь структурными подразделениями органов исполнительной власти и подчас органами государственного управления.
Исполнительно-распорядительная (управленческая) функция, являясь главной в деятельности органов исполнительной власти, предопределяет наличие не только правоприменительной но и регулирующей, нормотворческой функции. Поэтому, органы исполнительной власти должны обладать нормотворческими полномочиями.
В настоящее время в Республике Беларусь сама система органов исполнительной власти крайне подвижна и элементы (формы, виды), входящие в нее, довольно часто присоединяются, преобразуются, ликвидируются, создаются, учреждаются. Только за последние десять лет по вопросам совершенствования системы республиканских органов государственного управления (начиная с Указа Президента Республики Беларусь от 10 января 1997 г. № 30), подчиненных Правительству Республики Беларусь, было издано более 40 указов Президента.
Все это подталкивает к мысли о необходимости регламентирования основных вопросов системы органов исполнительной власти Законом. В рамках системного подхода к построению работающей государственной власти необходимо разработать концептуальную программу последовательного проведения законодательной работы по совершенствованию системы органов исполнительной власти.
В разрабатываемом проекте Кодекса о государственном управлении и местном самоуправлении необходимо дать дефиниции понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «орган государственного управления», «республиканский орган государственного управления», «орган исполнительной власти» и «республиканский орган исполнительной власти» и соответственно сформулировать понятие и определить место местных органов управления и исполнительной власти в системе государственных органов.
Исходя из этого – республиканские органы государственного управления следует классифицировать на два вида: органы исполнительной власти во главе с Правительством и органы государственного управления, включая республиканские органы государственного управления, не входящие в исполнительную власть. Республиканские органы, для которых основная деятельность связана с руководством отраслью, должны иметь организационно-правовую форму «министерство», республиканский орган, выполняющий межотраслевые функции, – «государственный комитет». Здесь же следует сформулировать принципы государственного управления и очертить систему законодательства о государственном управлении и соответственно о республиканских органах государственного управления. Наряду с Кодексом о государственном управлении и местном самоуправлении должно действовать довольно большое число законодательных и иных актов, регулирующих отношения в сфере государственного управления, в том числе и Закон о системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь. Необходимость разработки концепции проекта Закона Республики Беларусь «О системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь» и в последующем его принятие позволят наряду и в развитие положений Кодекса о государственном управлении и местном самоуправлении устранить неясности, а подчас и противоречия, содержащиеся в действующих нормативно-правовых актах. Законодательное определение составных частей рассматриваемой системы органов, придание Правительству Республики Беларусь статуса высшего органа в системе органов исполнительной власти даст возможность отграничить органы исполнительной власти от государственных органов иных ветвей власти и, прежде всего, от органов государственного управления, а также закрепит за органами, подчиненными непосредственно Президенту Республики Беларусь, статус консультативно-совещательных органов государственного управления, но не органов исполнительной власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, как видим, государственное управление осуществляется государственными органами, и в первую очередь – органами исполнительной власти, для которых характерны следующие признаки:
-это государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;
-основной целью, предназначением такого коллектива служащих является осуществление задач и функций государства;
-указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;
-наделен государственной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;
-имеет масштаб деятельности;
-имеет внутреннюю структуру;
-обладает определенной самостоятельностью;
-соответствующим образом учреждается.
Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает: издание органом от имени государства актов юридического характера; обеспечение и реализация актов путем применения принуждения; осуществление контроля, надзора (наблюдения) за исполнением актов.
Принципами построения органов исполнительной власти в первую очередь являются: отраслевой, линейный, функциональный, территориальный. Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы органов исполнительной власти. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала — основа для образования органа, они определяют его задачи и функции. Принципы построения аппарата государственного управления получили определенное нормативное закрепление в Конституции, Законе «О Совете Министров Республики Беларусь», Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.
В целом орган государства представляет собой составную часть механизма государства, имеющую в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма и образующая единое целое.
Важное значение имеет то, что в управлении государством на конкретном уровне принимают участие как высшие органы власти и управления так и местные органы управления, что делает процесс функционирования государства единым, позволяющим осуществлять те цели и задачи, которые стоят перед государством по Конституции иным законам.
Основным органом государственной исполнительной власти является Правительство Республики Беларусь.
Правительство Республики Беларусь – Совет Министров, который является коллегиальным центральным органом, осуществляющим в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту и ответственен перед Национальным собранием Республики Беларусь.
Список использованных источников