Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие
Работа добавлена на сайт samzan.net:
Оглавление
Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие
Общий контекст: слабость государства и федеральная политика
Важнейшие черты асимметричного федерализма
Конституции и уставы субъектов Федерации
Фрагментация правового пространства
Двусторонние договоры о разграничении компетенции
Фискальный федерализм
Фрагментация национального рынка
Политика асимметричного федерализма
Регионализм
Республиканизация
Федеральный центр
Формирование российского политического пространства: федерализм или дезинтеграция?
Заключение: укрепление государственности versus фрагментация
Ричард Саква
Я уверен, что интересы России - это, прежде всего, сумма региональных интересов.
Сергей Степашин
(обращение к Совету Федерации
от 17 мая 1999 года).
Выработка политического курса в посткоммунистической России коренным образом отличается от соответствующих процессов, имевших место во все иные периоды российской истории. Принципиально новыми являются роль региональ ных акторов в процессе выработки политического курса и их отношения с центральной властью. Необычно и обязательство, принятое на себя центральными властями в 90-е годы, по крайней мере на словах, найти демократические и федеративные формы организации отношений между центром и регионами. Хотя практика часто бывает весьма далека от заявленных стремлений, вербальный контекст способствует формированию пространства для выработки последовательного политического курса. Новизну и важность регионального измерения российской политики нельзя преувеличить. В определенной степени Россия стала подлинной федерацией, где классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополнено пространственным аспектом, предусматривающим предоставление территориальным единицам определенного политического статуса (в отличие от унитарного государства). География всегда играла заметную роль в российской политике, но теперь географическая фрагментация приняла сложные формы регионализма, где процессы радикальной децентрализации сопровождаются борьбой центральной власти, утратившей свой имперский статус, за новое подобающее место в политической системе.
Существование "территориального компонента" в политике посткоммунистической России бесспорно, но природа и масштабы региональной автономии и инициативы не вполне ясны. К концу 90-х годов в России фактически существовало 90 правительств: центральное и еще 89 в субъектах Федерации, выражающих региональные интересы. В России отсутствует единый политический порядок - напротив, фрагментация политического пространства позволяет различным политическим силам, реализуя собственные планы, срывать осуществление общенациональных политических программ и политики в целом. Мой доклад не более чем введение в изучение данной проблемы. Я рассмотрю некоторые характерные черты отношений между республиками, другими субъектами Российской Федерации и федеральным центром, подчеркнув, что каждая из вершин этого треугольника пребывает в неустойчивом состоянии, а асимметрич ность власти, лежащая в его основе, проявляется в различных формах политической борьбы. Хотя губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев на учредительном съезде движения "Вся Россия" 22 мая 1999 года охарактеризовал политическую ситуацию в России как "игру без правил", некоторые правила все-таки действуют. Именно это я и попытаюсь показать.
Общий контекст: слабость государства и
федеральная политика
Общепризнанно, что в России слабое государство, но редко объясняется, что это, собственно , означает. Хотя центральная власть с трудом собирает налоги, поддерживает монополию на легитимное применение силы, проводит осмысленную политику, тем не менее сохраняются сферы, где государство может действовать энергично и последовательно. Поддержание валютного суверенитета часто рассматривается в качестве основной прерогативы современного государства, и России удается его сохранять, хотя, конечно, в современном мире ни одно государство не может проводить абсолютно независимую финансовую политику. Политика в отношении федеративного устройства в целом остается неизменной с 1991 года, хотя отдельные ее составляющие и отличаются непоследовательностью. Главным примером этого удивительного постоянства на фоне частых смен премьер-мини стров и правительств является существование так называемо го "московского консенсуса" относительно политики либерализации экономики страны и ее интеграции в мировую экономическую систему, предполагающей снижение инфляции, приватизацию большинства отраслей экономики, поддержание стабильности рубля (курс которого долгое время был завышен) и обслуживание внешнего долга.
В целом, однако, отношения с обществом, особенно в контексте федеративного устройства, и с внешним миром являют картину слабого и неэффективного государства. Хотя государство часто бывает неспособно обеспечить реализацию своих собственных актов, необходимо подчеркнуть, что его альтернативы (преступные группировки, добивающиеся принудительного исполнения договоров) не имеют иных оснований легитимности, кроме силы (эффективности). Более того, неясно, является ли слабость российского государства его системным качеством или лишь следствием стиля руководства Президента Бориса Ельцина, усугублен ного с середины 1996 года его серьезной болезнью. Согласно Конституции 1993 года власть в России практически полностью сосредоточена в руках Президента, однако Б.Ельцин во время своего второго срока пребывания в должности лишь периодически осуществлял свои прерогативы. Институт президента пришел в упадок, утратил поддержку, единство и жизнеспособность и оказался заложником определен ных групп интересов, прежде всего президентской "семьи". Политическая система утратила целостность, и становится все менее понятно, где находится центр власти. Повседнев ное управление осуществляется Правительством, но Правительство само не свободно от давления общественных групп интересов и весьма уязвимо перед попытками Президента подтвердить свои прерогативы и престиж.
Сильная президентская система действует в рамках федерации, чьи общие очертания ясны, но детали еще только предстоит определить. Следует отметить, что не существует единой модели федеративных отношений, например, федерализм в Индии, в Канаде и в Германии имеет различные формы. В России имперское и советское наследие обусловило множество отличительных черт посткоммунистического (или демократического) федерализма, из которых особенно важны две. Первая - это этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций, как в случае с Дагестаном, Кабардино -Балкарией и некоторыми другими республиками); и регионы (все иные субъекты Федерации), образованные только по территориальному принципу *. Вторая черта, унаследован ная и с царских, и с советских времен, - слабость традиции автономной рациональной администрации и гражданских ассоциаций в регионах. Попытка установить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими общественными движениями) приводит к политике этнической дифференциации.
Неудивительно, что на территории Российской Федерации появились совершенно разные режимы - от относительно демократических в Новгородской, Архангельской, Самарской областях и Санкт-Петербурге до авторитарных в Приморском крае и Калмыкии. Практически везде на региональном уровне, в большей или меньшей степени, воспроизводится ельцинский авторитаризм, который не вырождается в диктатуру, но и не подотчетен народу, не придерживается конституционных и правовых ограничений.
Как не существует в России единого политического режима, так нет и единой государственно-политической структуры. Различны не только типы политических режимов (демократический, авторитарный), но и формы правления. Например, Удмуртия - это парламентская республика, Самара - полностью сформировавшаяся президентская республика, а Москва - копия суперпрезидентской республики, существующей в Российской Федерации. Огромное разнообразие форм правления объясняется местными традициями, степенью сплоченности местных элит и этническим составом населения конкретного региона. Это разнообразие влияет на эффективность проводимой федеральной политики 1.
Выработка политического курса в федеративном государстве включает своего рода торг, ведущийся на различных уровнях. Как отмечает Престон Кинг, характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъектов федерации в процесс принятия решения2 . Хотя Смит прав, когда подчеркивает, что отличительной чертой процесса принятия решений на федеральном уровне является "политика компромисса" 3, общей проблемой, особенно актуальной в России, является то, что участники торга располагают далеко не равным объемом ресурсов, и именно эта властная асимметрия предопределила своеобразие российского федерализма. Например, Ставракис полагает, что "огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами является отличительной чертой постсоветского общества". Одна Москва обеспечивает треть всего российского ВНП, получая огромную часть доходов добывающей промышленности, так как налоги уплачиваются там, где расположена головная компания, а не там, где осуществляется разработка полезных ископаемых или производство.
Хотя можно говорить о существовании в России 90 разных правительств, федеральная власть явно доминирует. Каким бы слабым центр ни был в финансовой и администра тивной сфере, именно он может эксплуатировать идеи патриотизма, выступать в роли защитника государственного суверенитета, территориальной целостности и национальных интересов. Кроме того, существующая система предостав ляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма (о которой еще пойдет речь) является основной составляющей его властных прерогатив. Субъекты Федерации вынуждены "выторговывать" для себя свои собственные ресурсы, и перераспределение этих ресурсов, как уже отмечалось, - один из ключевых факторов, определяющих характер федеративных отношений. Национальные республики в процессе "торга" в качестве аргумента могут использовать угрозу сецессии 4, хотя очевидно, что обладание природными ресурсами в равной мере важно для всех субъектов Федерации.
Асимметричность власти проявляется не только "по вертикали". Хотя по Конституции 1993 года Россия и является суперпрезидентской республикой, любая попытка Президента в полной мере использовать свои полномочия (прежде всего предусмотренное статьей 90 право издавать указы) способна создать реальную угрозу целостности государства. Другими словами, мы имеем удивительную политическую систему, формально крайне централизованную, если не авторитарную, возглавляемую Президентом, но в то же время субъекты Федерации эффективно используют свое имплицитное "право вето" при любой попытке реализовать заложенные в системе возможности. Все федерации создаются для того, чтобы не допустить чрезмерной централизации политической власти, но не везде это получается одинаково эффективно. В России, независимо от характера самих региональных режимов, субъекты Федерации успешно действуют в качестве потенциального четвертого центра власти (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями) в общей системе разделения властей. Российский регионализм оказался более эффективной сдержкой, если не демократическим противовесом, для исполнительной власти, чем относительно слабые законодательная и судебная ветви власти. Отношения между дуалистической исполнительной властью (Президент и Правительство, возглавляемое премьер-министром), с одной стороны, и субъектами Федерации - с другой, выступают как один из важнейших факторов, определяющих характер современной российской политики.
Процесс принятия политических решений в пространственном измерении может быть представлен в виде, как минимум, треугольника, две вершины которого образуют федеральные власти и субъекты Федерации, а третью, определяющую, - отношения между самими субъектами Федерации. Республики ревностно стремятся защитить (и расширить) свои особые экономические и политические права, а другие субъекты Федерации настаивают на уравнивании прав за счет либо урезания прав республик, либо расширения своих собственных. Несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и исторические традиции - все это предопределило асимметричность российского федерализма.
Важнейшие черты асимметричного федерализма
Асимметричность федеративного устройства России обусловлена историческими, экономическими и социальными факторами: это не только результат стратегического выбора посткоммунистических лидеров, как обычно полагают. Другого пути просто не было, даже в условиях относительной свободы переходного периода 1989-1992 годов, так как прежде всего надо было отказаться от национального принципа построения федерации. Но попытка избавиться от этого советского наследия, даже в условиях высокой политической мобилизации, оказалась чревата такими серьезными политическими последствиями, что от данной идеи пришлось отказаться. Сегодня любая попытка пересмотра национально -государственного устройства таит в себе угрозу для территориальной целостности государства. Оно так прочно укоренилось, став неотъемлемым элементом посткоммунистического порядка, что невозможно представить лидера, которому бы удалось отказаться от него без использования силы.
Еще в июне 1990 года, когда Россия провозгласила свой государственный суверенитет, встал вопрос об урегулиро вании отношений между центральной властью и субъектами Федерации, которых и Президент СССР Михаил Горбачев, и российский лидер Борис Ельцин пытались склонить на свою сторону. Распад СССР в декабре 1991 года еще больше обострил эту проблему. 31 марта 1992 года были подписаны три федеративных договора с субъектами Федерации разных видов. Известные как единый Федеративный договор, в апреле 1992 года они были включены в действовавшую Конституцию и обеспечили значительную децентрализа цию власти, передав в совместное ведение Федерации и ее субъектов такие сферы, как образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, и признав некоторые вопросы исключительной компетенцией субъектов Федерации. Федеративному договору не удалось полностью согласовать позиции центра и регионов, включение в него порой противоречащих друг другу положений только подтверждало наличие разногласий.
Та специфическая форма, которую приобрел российский асимметричный федерализм, отражает особенности посткоммунистической политической эволюции. Республики и другие субъекты Федерации стремились использовать борьбу между Борисом Ельциным и Съездом народных депутатов и Верховным Советом под председательством Руслана Хасбулатова, чтобы укрепить свои прерогативы, несмотря на то что во многих субъектах Федерации шла такая же борьба между органами законодательной и исполнительной власти. Отношение субъектов Федерации к борьбе федеральных властей во многом предопределялось их интересами в федеральной институциональной структуре 5. Составной частью Конституции 1993 года Федеративный договор не был признан, но в ней сохранились и базовые принципы децентрали зации, и разграничение сфер совместной и исключительной компетенции со всеми присущими им противоречиями. Хотя Конституция 1993 года и не признает республики "суверенными государствами", к различным субъектам Федерации она все еще подходит с разными мерками, несмотря на формальное провозглашение их равноправия (ч.1 ст.5).
С 1993 года развитие федеративных отношений в основном зависело от сиюминутных политических интересов Президента. Одна из самых больших неудач президентства Б.Ельцина - неспособность установить подлинно взаимовыгодные и транспарентные отношения между центром и субъектами Федерации. Трудности со сбором налогов и обязательных платежей весьма примечательны, хотя есть много других функций, осуществление которых для центра весьма проблематично. Ниже будут рассмотрены некоторые ключевые проблемы отношений центра и субъектов Федерации.
1. Конституции и уставы субъектов Федерации
По крайней мере 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречат федеральной Конституции, также утверждается, что треть региональных законодательных актов тем или иным образом нарушает федеральное законодательство. Конституция Татарстана и Устав Тульской области - яркие примеры того, что субъекты Федерации требуют для себя прав, не предусмотренных в федеральной Конституции, подрывая тем самым принцип равноправия субъектов Федерации. Продолжаются попытки привести конституции республик и уставы других субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России. Например, в декабре 1997 года Конституционный Суд признал неконституцион ными ряд положений Устава Тамбовской области, принятого областной Думой в ходе долгой борьбы с губернатором Александром Рябовым.
2. Фрагментация правового пространства
По сведениям Министерства юстиции, проверка 44 тысяч региональных нормативных актов (законов, распоряжений губернаторов и т.п.) показала, что почти половина из них не соответствует Конституции или федеральному законодательству 6. В декабре 1997 года Сергей Степашин, в то время министр юстиции, сообщил, что его министерство проверило 9 тысяч законов субъектов Федерации и оказалось, что треть из них противоречит либо российской Конституции, либо федеральному законодательству. В январе 1998 года он заявил, что около трети из 16 тысяч законов субъектов Федерации, проверенных Министерством юстиции начиная с лета 1995 года, противоречат федеральному законодательству. Генеральный прокурор Юрий Скуратов сообщил, что около двух тысяч законов субъектов Федерации были признаны не соответствующими Конституции, но он предупредил, что Россия не располагает достаточными юридическими средствами, чтобы обеспечить реализацию решений Конституционного Суда в субъектах Федерации 7. При премьер-министре Сергее Степашине был наконец-то принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" 8, в котором устанавливалось, что все принимаемые федеральные и региональные законы должны ему соответствовать, а все ранее принятые законодательные акты и заключенные договоры должны быть в установленный срок приведены в соответствие с ним.
3. Двусторонние договоры о разграничении компетенции
Система двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и отдельными субъектами Федерации, которых к июню 1998 года, когда в основном завершился процесс их заключения, насчитывалось 46, формализовала сложившуюся асимметрич ную федерацию, где права отдельных регионов устанавли ваются ad hoc в результате переговоров, часто исходя из конъюнктурных соображений. Положения многих этих договоров, а особенно различные приложения к ним, не были опубликованы, и в результате их заключения отношения внутри Федерации оказались еще более неустойчивыми, чем раньше. Хотя Б.Ельцин утверждал, что двусторонние договоры "укрепили российскую государственность" 9 и что они исходят из сложившихся отношений между центром и субъектами Федерации, на самом деле договоры только подрывали базовые принципы конституционного равенства и политической транспарентности. Ситуацию усугубляли различные соглашения, делегирующие конкретному субъекту Федерации дополнительные полномочия, например контроль над природными ресурсами. В качестве приложений к двусторонним договорам были подписаны многочисленные дополнительные соглашения, касающиеся конкретных вопросов. Например, с Татарстаном было заключено пять соглашений, касающихся банковской деятельности, валютной политики, переработки нефти, собственности иностранных компаний и связанных с ними вопросов. С Республикой Саха (Якутия) было подписано 15 подобных соглашений. Большинство из них не было опубликовано и, хотя федеральные власти утверждают, что они не являются международными договорами, их юридический статус точно не определен. Юридическая сила этих договоров также неясна: обладают ли они приоритетом по отношению к федеральным законам, дополняют ли их или вообще могут отменять их положения. Кроме того, субъекты Федерации заключают соглашения между собой без участия центра, что способствует дальнейшей фрагментации российского экономического и политического пространства. Уже упоминавшийся Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает процедуру заключения двусторон них договоров о разграничении компетенции, специально подчеркивая открытость этого процесса и запрещая какие бы то ни было секретные приложения к договорам.
4. Фискальный федерализм
Асимметричность федеративных отношений проявляется и в бюджетной сфере. До так называемого бюджетного или фискального федерализма России еще очень далеко. Распределение налоговых поступлений и средств федерального бюджета является индикатором многих неудач на пути установления в России подлинно федеративных отношений. Само понятие "регион-донор" во многом зависит от того, какие параметры берутся в расчет. К маю 1999 года насчитыва лось всего 13 регионов-доноров 10, но это не значит, что все остальные регионы являлись реципиентами; около трети регионов не получали вообще никаких финансовых ассигнова ний из центра. Кроме того, заключение многочисленных двусторонних соглашений, упоминавшихся выше, привело к тому, что для разных субъектов Федерации были установле ны различные процентные отчисления в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на их территории. Татарстан, например, перечисляет в федеральный бюджет только 50% собранного на его территории подоходного налога, в то время как другие регионы перечисляют 75% этого наиболее эффективно собираемого в России налога.
Фискальная зависимость регионов от центра во многом сохранилась, хотя есть лишь немного фактов, которые позволяют предположить, что центр использует систему трансфертов в сугубо политических целях11. Субъекты Федерации, нуждающиеся в федеральных субсидиях, независимо от их политической ориентации, стремятся установить хорошие отношения с Кремлем, чтобы продолжалось поступление финансовых средств. Принятие бюджета превращается в ежегодный торг. Именно сохранение Москвой контроля за распределением регионам бюджетных средств часто рассматривается как важнейший фактор, обеспечивающий поддержание целостности Российской Федерации.
При премьер-министре Сергее Кириенко (апрель-август 1999 года) была предпринята смелая попытка реформы системы федеральных трансфертов регионам. 5 мая 1998 года был издан указ Президента, предусматривающий заключение соглашений между центром и субъектами Федерации об изменении финансовых взаимоотношений. Предполагалось, что субъекты Федерации должны полностью платить налоги (ликвидировались компенсации). Осуществлялась также правительственная политика сокращения субсидий на покрытие бюджетного дефицита и финансирование муниципальных служб, что должно было заставить субъекты Федерации использовать финансовые средства строго по назначению и не предоставлять субсидии предприятиям, которые имеют задолженности перед федеральным или региональ ным бюджетами. Губернаторы Челябинской области и Хакасии подписали такие соглашения, а губернаторы Санкт-Петербурга и Перми отказались. Премьер-министр Евгений Примаков (сентябрь 1998 года - апрель 1999 года) поддерживал эту идею, но не смог добиться заключения новых соглашений.
5. Фрагментация национального рынка
Одним из непосредственных результатов финансового кризиса августа 1998 года стала дальнейшая "экономизация" политики регионов. Республики и другие субъекты Федерации, вынужденные рассчитывать только на собственные ресурсы, все больше рассматривали себя как автономные экономические субъекты, а не часть единого национального рынка. Реакция регионов проявилась двояко: они предприня ли меры, во-первых, по контролю над финансовыми потоками, включая и отказ платить налоги в федеральный бюджет, и, во-вторых, по контролю над рынком через регулирование цен. Многие субъекты Федерации прекратили перечислять налоговые платежи в федеральный бюджет, некоторые ввели контроль над ценами и другие меры административного регулирования экономики. Губернатор Красноярского края Александр Лебедь, губернатор Кемеровской области Аман Тулеев и некоторые другие установили предельные цены на продукты питания и ввели ограничения на их вывоз за пределы региона, что было ранее запрещено федеральным законом. А в Пскове были приняты протекционистские меры, ограничивающие ввоз товаров из других регионов и соседних стран12. Было установлено и много других нерыночных ограничений; так субъекты Федерации воспользовались финансовым кризисом для расширения своей автономии. Национальный рынок оказался расколотым. Некоторые из этих мер носили временный характер, представляли собой лишь первую реакцию региональных властей, стремившихся защитить свое население, так как взаимозависимость федеральной и региональных экономик была очевидна. Однако общая тенденция усиления административного контроля в регионах сохранилась. Например, 24 июня 1999 года Кировская область стала третьим регионом после Хабаровского края и Тюменской области, где осуществляется регулирование цен на некоторые продукты питания, промышленные товары и услуги, такие как квартирная плата, отопление и обществен ный транспорт 13.
Региональные элиты стремятся самостоятельно, минуя Москву, выйти на мировой рынок. Но, несмотря на популярные сейчас идеи глобализации, их возможности все же ограничены. Условия функционирования международной финансовой системы, например, не позволяют субъектам Федерации иметь более высокий кредитный рейтинг, чем страна в целом. Так что, "когда Москва чихает, регионы простужаются".
Политика асимметричного федерализма
Результатом "исторического институционализма" (институционального наследия прошлого) и посткоммунистической практики стал своеобразный тип эволюции власти, который соответствует фактической асимметричности власти, унаследованной посткоммунистической Россией, и сложившемуся балансу сил. Однако эта деволюция осуществляется при явном недостатке эффективных формальных юридических правил, вследствие чего федерализм в России деформируется произволом и политическим неравенством. Все возрастающие различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричного федерализма. Некоторые регионы имеют выход на внешний рынок за счет продажи энергоносителей, сырья или некоторых промышленных товаров, благодаря чему они располага ют дополнительными собственными ресурсами для участия в "торге" с федеральными властями. Это только подтверждает наше мнение о том, что трудно говорить о субъектах Федерации как о едином игроке на политической сцене и ожидать от них решительных коллективных действий было бы ошибочно.
Хотя некоторые страны Европы и имеют асимметрич ную государственную структуру (например, автономные области в Италии, обладающие более широкой компетенцией, или так называемые "национальности", прежде всего Каталония, выделяемые среди регионов Испании), в Европе нет асимметричных федераций, напротив, успешное развитие швейцарского или германского федерализма часто объясняют именно его симметричностью. Как отмечают Лэйн и Эрссон, "асимметричный федерализм может привести к дуалистическому федерализму, когда статус одного штата или региона коренным образом отличается от положения других"14 . Дуалистическому федерализму имплицитно присуща тенденция полного государственного обособления, что может привести к распаду федерации, как это случилось с Чехословакией. Асимметрия порождает конкуренцию, в результате чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изменения. В России, если определен ные уступки делаются одному субъекту Федерации, другие немедленно требуют таких же привилегий, одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики.
Формально асимметричность заложена в различных прерогативах, предоставленных республикам и другим субъектам Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции. Но есть и неформальное проявление асимметричности Федерации - это, прежде всего, личные связи и контакты региональных лидеров с центральным правительством. Губернаторы стараются установить хорошие отношения с действующим премьер-министром, чтобы получить больше средств из центра. Но в связи с частыми сменами премьер-министров эти отношения оказываются ненадежными.
На концептуальном уровне мы сейчас можем представить эмпирическое и теоретическое описание трех участников политического процесса: республик, иных субъектов Федерации и федерального центра.
1. Регионализм
Если принять во внимание размеры страны и ее разнообра зие, нет ничего удивительного в том, что регионализм в России имеет такие глубокие корни. Это проявилось во время гражданской войны, когда различные региональные движения рвались к власти в Сибири и на Урале. Региональные элиты оказывали мощное влияние на промышленную администрацию во время сталинской индустриализации 15. Роль регионализма в посткоммунистической политике в России сильно недооценивали 16. Много внимания уделялось анализу гражданского общества, характеристике политического процесса, политическим партиям, в то время как в начале посткоммунистической трансформации именно региональный элемент играл самостоятельную роль. Гражданское общество предполагает самостоятельного индивида, добровольно объединяющегося с другими для реализации своих материаль ных и духовных интересов, но это не имеет ничего общего с типичными для России несвободными сообществами, сложившимися на основе местного производства и региональ ной идентичности. Формирование гражданского общества в России имеет весьма существенное региональное измерение, включающее региональные конфликты, в которые бывают вовлечены профсоюзы и другие движения.
Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые все глубже укореняются и успешно защищаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов в борьбе против центра и других субъектов Федерации для того, чтобы обрести самостоятельность в сфере привлечения инвестиций (прежде всего иностранных), использования региональных ресурсов и обеспечить свою хотя бы относительную независимость от контроля со стороны общества (за счет урезания властных полномочий региональных законодательных органов, манипулирования в ходе избирательных кампаний и формирования региональных "партий власти"). Хотя еще во времена СССР региональные институты образовали устойчивые структуры клиентарных и политических связей, их выживание зависит от формирования специфических региональных коалиций, способных функционировать в новых политических и экономических условиях. В посткоммунисти ческий период участию субъектов Федерации в международных отношениях ("intermestic" issues) уделяется особое внимание как на региональном, так и на федеральном уровне. Региональные лидеры, особенно в приграничных регионах, столкнулись со сложными проблемами в области внешней торговли, внешней политики, иностранных инвестиций, которые некогда были исключительной прерогати вой центра.
Хотя избирательные кампании представляют собой идеологическую борьбу кандидатов под анти-московскими лозунгами, избранный глава администрации уже меньше внимания уделял возвышенной геополитической риторике, он стремился выработать стратегию, обеспечивающую устойчивое развитие региона, и установить деполитизированные рабочие отношения с Москвой. Это наглядно подтверждает пример с псковским губернатором. В 1996 году Либерально-демо кратическая партия России, возглавляемая Жириновским, одержала там свою единственную победу на губернаторских выборах. Однако, будучи избранным, Евгений Михайлов отказался от партийных геополитических лозунгов и занялся развитием местной экономики и установлением хороших отношений с соседними странами (Эстонией и Латвией), в том числе и разрешением приграничных споров17 .
По аналогии со становлением гражданского общества, предполагается, что для развития регионализма необходима экономическая автономия региональных акторов. Региональную элиту в основном образуют руководители бывших государственных предприятий, новые предприниматели, которые в большинстве случаев взамен прежнего диктата государственных плановых органов получили деспотическую эксплуатацию со стороны финансово-промышленных олигархов, представители аграрного сектора, а также малого и среднего бизнеса. Регионы, где в основном сконцентрирова ны предприятия тяжелой промышленности, больше всего пострадали от экономического спада; на развитии сельскохозяйственного сектора негативно сказалось недостаточное финансирование и низкие цены; производственный сектор душат огромные налоги и бюрократия. Повсюду региональ ные лидеры использовали различные административные средства, чтобы контролировать местную экономику, в том числе сложные регистрационные процедуры для экспорта товаров, санитарные проверки, контроль за ценами и за передвижением товаров, - все это только усилило августовский кризис 1998 года. Кроме того, губернаторы укрепили свою власть, став совладельцами промышленных предприятий, как, например, в Ростовской области, где региональные власти приобрели контрольный пакет акций завода сельскохозяйственного машиностроения "Ростсельмаш". Банкам в обмен на передачу контрольного пакета акций региональ ным властям предложили отсрочки от уплаты налогов и договоры на обслуживание региональных бюджетных счетов (например, в Свердловской области и Санкт-Петербурге). Особенно активно в этом направлении действовали республики, например в Башкортостане была установлена государственная монополия в наиболее прибыльном энергетиче ском секторе18 . Треть акций Единой энергетической системы по указу Б.Ельцина была передана региональным властям. В то же время некоторые губернаторы активно добивались иностранных инвестиций и создавали иностранным корпорациям благоприятные условия для работы у себя в регионах. Значительных успехов здесь достиг губернатор Новгородской области Михаил Прусак. Несомненно, губернаторы играют важную роль в управлении российской экономикой.
Регионализм - существенный фактор эволюции посткоммунистической России. Сейчас именно российские регионы стали плацдармом для апробирования большинства политических новаций, а в некоторых случаях региональным лидерам удается распространить свой опыт на всю страну. Во время войны в Чечне губернатор Нижегородской области Борис Немцов запретил отправлять нижегородских призывников на Кавказ, а в феврале 1999 года он же, вопреки решению Конституционного Суда, приказал предприятиям региона выплачивать сначала заработную плату и только потом налоги. Многие субъекты Федерации приняли административные меры против того, что воспринималось как обращение россиян в чуждую им веру иностранными религиозными организациями, в дальнейшем это привело к принятию в сентябре 1997 года федерального закона, ограничивающего деятельность религиозных организаций.
2. Республиканизация
В России продолжается процесс постепенного присвоения субъектами Федерации, особенно республиками, суверенитета, процесс который я ранее назвал "республиканиза цией России"19 . Россия теперь не только многонациональное государство, она все больше становится "многогосудар ственным" государством. Это нечто принципиально новое в политической практике. Борьба за суверенитет - определяющая черта взаимоотношений республик и федерального центра.
Еще на исходе советской власти политика, проводимая в республиках, приобрела этническую направленность, сегодня эта тенденция укрепилась и приняла строгие институциональные формы. Однако, хотя этнические элиты апеллировали, прежде всего, к избирателям, принадлежащим к титульной нации, они старались обеспечить и представи телям других национальностей определенные условия для достижения социального и экономического благополучия, чтобы те активно не противодействовали их политике 20. Процесс "национализации" национальных республик подрывает закрепленный в Конституции (ст.19) принцип равноправия граждан. Протест, который вызвало предложение отменить в новых российских паспортах пятую графу, содержащую указание на национальность, демонстрирует возрастающую роль этнического фактора в формально светском многонациональном государстве.
Эти процессы особенно очевидны в Татарстане - в республике, в которой зародились многие региональные политические новации. Она была первой везде: от провозглаше ния своего суверенитета 30 августа 1990 года до заключения договора с федеральным центром о разграничении компетенции в феврале 1994 года. 16 апреля 1998 года Татарстан первым принял закон о гражданстве, согласно которому лица, постоянно проживающие в Татарстане, могли иметь гражданство республики, не будучи гражданами России. В республике впервые была упразднена самостоятельность местного самоуправления, сложилась практика безальтерна тивных выборов и утвердились неявные, но твердые преимущества для татар в политической сфере по сравнению с представителями других этнических групп, проживающими в Республике. Социальные и личные права нетатарского населения, однако, в основном соблюдались, а радикальных националистов сдерживали. Татарстанской модели более или менее осознанно следовали в других республиках, прежде всего в Башкортостане.
Очевидно, что республики (и другие субъекты Федерации) могут препятствовать даже внешнеполитическим инициативам центра. Например, во время кризиса в Косово весной 1999 года русские радикальные националисты грозились направить добровольцев для поддержки сербов, на что Президент Татарстана Минтимер Шаймиев ответил, что он тогда пошлет татарских добровольцев в помощь албанским мусульманам. Перспектива того, что на Балканах россияне будут убивать россиян, заставила российское правительство и общественное мнение отказаться от этнической ориентации во внешней политике. 25 июня во время голосования в Совете Федерации по вопросу о направлении российских миротворческих сил в Косово М.Шаймиев воздержался 21, как и губернатор Самарской области Константин Титов (лидер общественного объединения "Голос России"). К.Титов развернул активную кампанию против направления российских миротворцев в Косово, утверждая, что Россия не может позволить себе осуществлять такую рискованную внешнюю политику 22. В телевизионном интервью он заявил, что активное участие Москвы в косовском конфликте в конечном счете может разрушить российское государство, так как 30 миллионов российских граждан имеют исламские корни23. Этот пример показывает, что предпочтения российских региональных лидеров являются неотъемлемой частью сложных хитросплетений российской внешней и внутренней политики. Чтобы обеспечить координацию федеральной и региональ ной внешней политики, Государственная Дума приняла Федеральный закон "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации" 24, устанавливающий, что региональные власти должны поддерживать постоянные контакты с Министерством иностранных дел при ведении переговоров с иностранными государствами. В Министерстве иностранных дел создан специальный отдел, занимающийся межрегиональными отношениями, с отделениями в субъектах Федерации, наиболее активно участвующими во внешнеполитической деятельности.
3. Федеральный центр
Республики стали важнейшей ареной политической жизни, в некотором отношении даже затмившей общенациональную политическую сцену. Именно в республиках вырабатывают ся и реализуются различные политические программы. В таком контексте легко утверждать, что все влияние перешло к "региональным баронам", забыв о той решающей роли, которую продолжает играть центр. Именно центр разрабатывает общую экономическую политику, обслуживает иностранный долг, содержит вооруженные силы, устанавливает конституционные принципы, поддерживает благосостояние граждан, реализуя социальные и образовательные программы.
Одна из особенностей российской демократии - наличие нескольких центров политической власти (Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и региональные лидеры), которые сдерживают и уравновешивают друг друга. Несмотря на формальные полномочия, которые Конституция предоставляет Президенту, на практике его власть ограничена. Как уже отмечалось, если Президент попытается действовать абсолютно независимо, реакция других центров власти может привести к разрушению существующего конституционного порядка. Хаотичность политического управления, свойственная режиму Б.Ельцина, отразилась в частых реорганизациях Министерства по делам Федерации и национальностей; при премьер-ми нистре Е.Примакове оно было разделено на два министерства, а при С.Степашине опять слито в одно. Неустойчивость институциональной структуры способствует развитию дезинтеграционных процессов.
Центр включает в себя не только исполнительную и судебную власти, но также и представительный законодатель ный орган. Верхнюю палату Федерального Собрания, Совет Федерации, отличает своеобразный дуализм: он одновремен но является и федеральным органом и представительством субъектов Федерации. Само его существование уравновеши вает центробежные и центростремительные силы. Совет Федерации - одна из форм участия регионов в общенацио нальном политическом процессе, следовательно, он действует как важный объединяющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией 1993 года Совету Федерации предоставлены широкие полномочия. В 1993 году члены Совета Федерации избирались населением, а с 1996 года в его состав входят руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. Сначала многие губернаторы, входившие в Совет Федерации, были назначены Б.Ельциным, но с конца 1996 года все главы исполнитель ной власти субъектов Федерации избраны населением и таким образом они стали меньше зависимы от Президента. Состав Совета Федерации меняется с каждыми новыми выборами в субъектах Федерации, но в общем он остается менее "левым", чем Государственная Дума, и, хотя в нем есть сильные промышленное и сельскохозяйственное лобби, в целом он сохраняет реформистскую ориентацию. До 1996 года Совет Федерации и Президент вместе достаточно эффективно противостояли Государственной Думе (хотя Совет Федерации часто отказывал в назначении на судейские должности лиц, представленных Президентом), но даже тогда некоторые структурные факторы делали этот союз ненадежным 25. В настоящее время отношения между Советом Федерации и Президентом стали более сложными. Это стало особенно заметно, когда Совет Федерации дважды отклонил предложение Президента отправить в отставку Генерального прокурора Ю.Скуратова весной 1999 года. Казалось бы, этот инцидент демонстрирует силу Совета Федерации , в то же время он показал слабость верхней палаты парламента, которая способна лишь отвергнуть какое-либо предложение, но не может сама сформировать политику и влиять на ее провидение, как это было раньше. Порядок работы Совета Федерации, который заседает два раза в месяц, также не способствует усилению его влияния.
Совет Федерации был назван "спящим гигантом российской политики" 26. Согласно статье 102 Конституции 1993 года, его полномочия действительно огромны: утверждение изменения границ между субъектами Федерации, назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также многие законопроекты, принятые Государственной Думой, в частности по вопросам войны и мира, федерального бюджета и др. (ст.106 Конституции). В Совете Федерации отсутствует партийная структура, в нем представлены влиятельные региональные лидеры со своими личными идеологическими взглядами и предпочтениями. Таким образом, Совет Федерации ослабляет поляризацию политики и выступает как важная стабилизи рующая сила. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой, однако его использование, как полагают, определенным образом может угрожать общим интересам регионов. Например, Совет Федерации долго не соглашался одобрить законопроект, предусматривающий ратификацию верхней палатой парламента всех договоров о разграничении компетенции, в том числе и тех, которые уже были подписаны. Губернатор Брянской области Юрий Лодкин осудил тех, кто возражал против такой процедуры, как сепаратистов. Другой пример - неоднократное отклонение Советом Федерации законопроекта о защите территориальной целостности России. В редакции, представленной в середине 1999 года в Государственную Думу, данный законопроект предусматри вал возможность объявления федеральной властью какого-либо региона "временно неконтролируемым", что предоставляло министру внутренних дел и другим государствен ным органам определенные полномочия по восстановлению порядка. Очевидно, этот законопроект представлял реальную угрозу для глав субъектов Федерации, так как его положения могли быть использованы против регионов, которые приняли законы, нарушающие Конституцию или федеральное законодательство, в том числе и отказавшихся перечислять налоговые платежи в федеральный бюджет27 .
Будучи одновременно федеральным органом власти и органом регионального представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти. Неудивительно, что его роль противоречива. С Советом Федерации связанно много серьезных структурных и конституционных проблем. В частности, не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Очевидно, что он не является настоящим Сенатом, а его члены - сенаторами. Способ формирования Совета Федерации имеет свою логику, отражающую тенденцию к суверенизации, если не к дезинтеграции, регионов. Его члены не просто представите ли субъектов Федерации - они их лидеры, и скорее не представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель - не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации; возможности для выработки общенацио нальных позиций весьма ограничены (хотя в отдельных случаях это и не исключается). Есть много доводов в пользу внесения поправки в Конституцию, предусматривающей изменение порядка формирования Совета Федерации, с тем чтобы в нем были представлены не руководители законодатель ных и представительных органов власти субъектов Федерации, а лица, избранные населением, но эти доводы не находят поддержки в самих субъектах Российской Федерации.
Совет Федерации играет двойственную политическую роль. С одной стороны, он предоставляет региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне. Работа в Совете Федерации, контакты с Президентом, Правительством, отдельными министрами позволяют им ощущать себя участниками общенационального политического процесса. В то же время региональные и индивидуальные политические интересы явно доминируют, региональные лидеры конкурируют друг с другом в борьбе за благосклон ность федеральных властей, финансирование за счет федерального бюджета и иностранные инвестиции. У региональ ных лидеров уже формируется чувство институциональной солидарности, но еще неясно, смогут ли они в кризисной ситуации действовать как единая политическая сила. Во время совместной работы на заседаниях Совета Федерации у губернаторов возникло ощущение некоторой корпоративной идентичности, но сможет ли оно трансформироваться в корпоративный интерес?
Формирование российского
политического пространства:
федерализм или дезинтеграция?
Мы рассмотрели основные составляющие процесса регионализации и республиканизации российской политики. Теперь перед нами встает вопрос: можно ли отождествлять этот процесс с федерализацией России? Федеральные власти стремились противостоять передаче властных полномочий регионам, но оказались неспособны предотвратить децентрализацию власти. Во всех отношениях это был нежелательный и беспорядочный процесс, который, хотя и проходил под знаменем федерализма, не соответствовал его принципам. Параллельно развивались два объективно противоречивых процесса: усиление государственного регулирования социально-экономической и политической жизни страны и требование регионами полной децентрализации власти. Отражением этого противоречия является двусмысленное положение губернатора. Будучи избранными населением субъекта Федерации, губернаторы обладали самостоятельной политической легитимностью, но согласно Конституции (ч.3 ст.5 и ч.2 ст.77) они входили в единую систему исполнительной власти. Признавая это противоречие, некоторые губернаторы сами призывали к отмене прямых выборов губернаторов и к формальному подчинению региональ ных исполнительных органов федеральным (в частности, губернатор Новгородской области Михаил Прусак). Однако эти противоречивые политические процессы не обязатель но принимали конфронтационные формы. Вот прекрасное описание способов избежать возможной конфронтации: "…для них (региональных лидеров) одинаково важно не давать федеральным властям поводов для вмешательства и укреплять свои позиции в федеральных структурах, лоббировать интересы своих регионов, заставлять федеральных политиков брать на себя определенные обязательства и демонстрировать свое влияние, лояльность и готовность осуществлять новую политику" 28.
Общепризнанно, что политический "торг" между федеральным правительством и субъектами Федерации - один из наиболее значимых аспектов современной российской политики, но правила этого "торга" пока не приняли строгую институциональную форму: правила игры все еще остаются нечеткими и произвольными. За счет этого российская политическая система оказывается непрозрачной, но транспарентность нельзя навязать обществу - она утверждается в ходе политической борьбы. Заимствованные формы надлежащего и открытого управления могут и не прижиться, а политический порядок, сложившийся в результате борьбы и компромиссов между самими участниками политического процесса, по всей вероятности, окажется прочным. Иначе говоря, в подтверждение общепринятой теории демократи зации демократия возникает как способ разрешения глубоко укоренившихся антагонистических противоречий и урегулирования противоположных политических интересов 29.
Федеральная партийная система складывается в России трудно и неуверенно. Единственная партия, которая действительно может претендовать на роль общенациональной партии, - это Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), которая уже к концу 1990 года имела свои организации в каждой административно-территориальной единице страны, в том числе и в Чечне. Различные "партии власти", использующие административные ресурсы и политический капитал руководителей Правительства, оказывались полностью зависимыми от политической карьеры их лидеров. Так, с отставкой Виктора Черномырдина в марте 1998 года с поста премьер-министра (который он занимал с декабря 1992 года) возглавляемая им партия "Наш дом - Россия" (НДР) быстро пришла в упадок. Кроме того, появление все большего числа региональных "партий власти" сдерживает развитие общенациональной партийной системы.
Государственная Дума играет очень важную роль в процессе принятия решений на федеральном уровне. Хотя некоторые лидеры думских фракций, например Геннадий Зюганов, продолжают свою старую игру, стравливая региональ ных лидеров с центром, в целом Дума участвует в процессе "дефедерализации" (определяемом как попытка восстановить централизованное управление), ведь в ее состав входят в основном националисты и неокоммунисты, известные сторонники централизации. Выборы по партийным спискам обеспечивают 225 депутатам, избранным в Государствен ную Думу по этой системе, относительную независимость от региональных лидеров, чего нельзя сказать о 225 депутатов, избранных по одномандатным округам. В декабре 1995 года региональные политические элиты стремились, хотя и не всегда успешно, обеспечить избрание в Думу удобных им кандидатов, в 1999 году такие попытки только усилились. Одним из способов добиться этого было образование партий, объединяющих региональных лидеров: "Голос России", возглавляемая К.Титовым, "Вся Россия", в которую вошли такие сильные политические деятели, как Президент Татарстана Минтимер Шаймиев, Президент Башкортостана Муртаза Рахимов, Президент Ингушетии Руслан Аушев, а также губернаторы Хабаровского края, Астраханской и Пермской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, движение "Отечество", возглавляемое мэром Москвы Юрием Лужковым. Данные блоки были созданы, чтобы усилить влияние региональных лидеров в Государственной Думе, где доминировали коммунисты и их союзники 30. Это также позволило региональным лидерам держаться в стороне от существующей партийной системы и таким образом сохранять свободу маневра. Эти новые организации заполнили вакуум, образовавшийся в связи с ослаблением влияния НДР после отставки В.Черномырдина в марте 1998 года и вызванного этим разложением прежней так называемой "партии власти".
Использование в России смешанной (мажоритарной и пропорциональной) избирательной системы имеет определенные политические последствия. Как отмечает Мозер31, такая система благоприятна для партий, которые обладают и общественной известностью, и разветвленной организационной структурой на местах. Основной партией, соответствующей этим требованиям в 90-х годах, была КПРФ, которая в период между выборами 1993 и 1995 годов одновременно и увеличивала свое представительство в Думе, и укрепляла свои позиции в регионах так называемого "красного пояса". В условиях, когда на места в Государственной Думе претендует много партий и кандидатов (в декабре 1995 года на каждый одномандатный округ в среднем приходилось около 12 кандидатов), более дисциплинированная и организованная КПРФ смогла победить в одномандатных округах даже с небольшим перевесом голосов. В декабре 1995 года КПРФ выступила как партия регионов, будучи на выборах по партийным спискам первой в 62 и второй в 17 регионах из 89 и проведя 58 кандидатов в одномандатных округах, вдвое больше, чем следующая за ней Аграрная партия России (20 депутатов).
Российская партийная система сильно фрагментирована и не покрывает весь спектр политических интересов. Медленная эволюция новых федеральных политических партий показывает, насколько важную роль в российской политике играют регионы. Существование огромного числа проблем, которые требуют решения на федеральном уровне, должно способствовать консолидации политической деятельности через создание общенациональных политических организаций, однако укоренение появившихся политических партий остается проблемой. Исторически партии возникали как объединения на основе местных или групповых интересов, которые только значительно позже консолидировались на национальном уровне. Большинство же российских партий, напротив, создавались "сверху", и это только способство вало тому, что политика в основном осуществлялась не на партийной, а на этнической или региональной основе. На региональных выборах известность на местном уровне и собственный политический капитал, не связанный с принадлежностью к определенной партии, не менее важны, чем партийные организационные структуры. Кроме того, в условиях сильно поляризованной избирательной кампании, как на президентских выборах 1996 года, региональные лидеры могли нейтрализовать любые организационные преимущества, которые были у кандидата от КПРФ Г.Зюганова. В первом туре Г.Зюганов лидировал в 45 регионах, а во втором уже только в 31 (причем со значительным отрывом - только в 19 регионах).
Губернаторские выборы 1996-1997 годов показали отсутствие корреляции между общенациональными и региональными выборами. Еще раз была продемонстрирована слабость партийного влияния, как и слабость самих партий. Что касается региональных элит, то они стремились использовать личные связи и поддержку местных спонсоров, чтобы повлиять на результаты голосования, а не укреплять партийную организацию. Лозунгом этих выборов были надпартийный профессионализм и управленческая компетентность. Сильный местный "бос" (или "хозяин") доминировал над политиками. Если не принимать в расчет случаи, когда партийная принадлежность избранных губернаторов не очевидна, кандидаты, поддерживаемые КПРФ, одержали победу в 26 регионах из 69. Неясно, во что это выльется на практике, так как все губернаторы стремятся установить рабочие отношения с центром, а не укреплять в регионе идеологическое влияние той или иной партии.
Неудивительно, что губернаторы выступали за изменение российской избирательной системы, с тем чтобы увеличить число депутатов, избираемых по одномандатным округам, ибо в этом случае они располагают более действенными рычагами влияния, чем при выборах по партийным спискам. Именно поэтому, среди прочих причин, Дума решительно выступила против изменений существующей смешанной избирательной системы, при которой половина из 450 депутатов избирается по мажоритарной системе в одномандат ных избирательных округах, а другая половина - на основе пропорционального представительства по общефедераль ному избирательному округу. Несмотря на создание упоминавшихся блоков, региональные лидеры не чувствуют себя связанными едиными корпоративными интересами. В отличие от некоторых республик Средней Азии, прежде всего Узбекистана и Киргизстана, регионализм как практика ведет к раздроблению страны, а федерализм как идеология подчинен сиюминутным политическим интересам отдельных лидеров. Принципы федерализма, как и принципы демократии, гораздо чаще нарушаются, чем соблюдаются.
И С.Кириенко, и Е.Примаков - оба признавали влиятельность региональных лидеров и стремились включить их в состав своего правительства. Бывший губернатор Нижегородской области Борис Немцов вошел в состав правительства в марте 1997 года, но ушел вместе с С.Кириенко в августе 1998 года. Только Вадим Густов, губернатор Ленинградской области, оставил свой пост и вошел в состав правительства Е.Примакова в качестве заместителя премьер-министра, ответственного за региональную политику, но его уволили еще до отставки самого Е.Примакова. С.Степашин уже не пытался привлечь региональных лидеров в свое правительство. Неясно, удалось бы ему это, если бы он попытался: большинство региональных лидеров не задерживались надолго в коридорах власти.
Назначение В.Густова рассматривалось как стремление центра усилить контроль над регионами, хотя, находясь в должности, он выступал за развитие экономически сильных регионов за счет фискального федерализма и за объединение небольших областей в крупные регионы. В частности, он поддерживал идею объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в единый субъект Федерации и его отставку некоторые рассматривали как свидетельство того, что федеральные власти опасаются, что создание крупных регионов будет способствовать сепаратизму. Проблема укрупнения субъектов Федерации и образования вместо 89 субъектов 23 или даже 8-9 крупных регионов оказалась в центре внимания в то время, когда Правительство возглавлял Е.Примаков. Естественно, небольшие субъекты Федерации выступали против такой реформы, а крупные, которые при новом территориальном устройстве стали бы доминировать, ее поддерживали. Например, мэр Москвы Ю.Лужков рассчитывал, что возглавит регион, охватывающий всю Центральную Россию. Хотя позже он дистанцировался от этой идеи, желая примирить республиканских лидеров, таких как президенты Татарстана и Башкортостана, со своими президентскими амбициями и опасаясь, что экономическое и политическое доминирование Москвы может помешать его планам. Укрупнение субъектов Федерации могло бы способствовать совершенствованию регионального управления, но тогда баланс сил был бы нарушен и не в пользу федеральных властей. Серьезную проблему составляет изменение статуса 21 национальной республики. Даже сильное правительство, как уже отмечалось, не может изменить нынешний статус республик, не спровоцировав тем самым дезинтеграцию страны. Именно поэтому идея "губерниза ции", то есть восстановления унитарного государства, подобного существовавшему в России до 1917 года, которую отстаивали Александр Солженицын и Владимир Жириновский, рассматривается как экстремистская и ее практичес кая реализация не допускается.
Восемь межрегиональных экономических ассоциаций, такие как "Сибирское соглашение" и "Большая Волга", были созданы для координирования действий их членов, чтобы таким образом усилить их роль и влияние, но их объединяю щая деятельность оказалась мало эффективной 32. Е.Примаков включил руководителей этих ассоциаций в состав президиума Правительства, и, хотя их участие в работе Правительства было практически незаметным, Степашин продолжил эту практику, что имело большое символическое значение. Ведь именно отдельные субъекты Федерации остаются главными участниками российского политического процесса.
В разное время федеральные власти пытались усилить местное самоуправление, которое, как считалось, находилось на начальной стадии развития 33, в качестве противовеса власти губернаторов. Созданный в мае 1997 года Совет по местному самоуправлению предоставил Президенту возможность непосредственного общения с мэрами российских городов и другими главами местных самоуправлений. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был призван обеспечить большую независимость органов местного самоуправления, которые оказались вовлечены в конкурентную борьбу с региональными властями за скудное бюджетное финансирование. Обычно города и районы финансируются из областного бюджета, куда в основном поступают отчисления от налоговых платежей и трансферты из центра. Местное самоуправление стало мощной силой, которую федеральные власти надеялись использовать для противодействия тенденциям регионализации и республиканизации России. Но многие губернаторы и президенты свели роль местного самоуправления до подчиненного региональным органам исполнительной власти управления местными делами. Например, в Башкортостане, Татарстане и Северной Осетии должностные лица органов местного самоуправления назначаются "сверху", такая же практика складывается в Курской и Воронежской областях. Губернатор Курской области Александр Руцкой хотел вообще упразднить местное самоуправление и восстановить советы народных депутатов, чтобы получить таким образом контроль над местной администрацией и местным бюджетом, что вызвало критику со стороны федеральных властей и было расценено как попытка нарушения федеральных законов и Конституции.
Центр использовал напряжение в отношениях между региональной властью и органами местного самоуправления, но ему не удавалось отстаивать принципы местного самоуправления и федерализма, в результате чего и те и другие постоянно нарушались. С.Степашин после своего назначения на должность премьер-министра отказался принять чью-либо сторону и в своем обращении к Совету по местному самоуправлению 8 июня 1999 года настаивал на том, что сильной России нужны и "сильное местное самоуправление, и сильные субъекты Федерации" 34. Однако распределение компетенции между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением остается нечетким, что является источником множества конфликтов.
Неопределенность существующей федеративной системы используется региональными политиками для расширения своих полномочий и привилегий. Асимметричность, однако, проявляется не только в отношениях центра и регионов. Как уже отмечалось, существуют огромные различия между региональными политическими режимами, многие из которых принимают все более авторитарные формы. Региональные политики все больше отличаются друг от друга. Питер Киркоу назвал сложившееся положение разновидностью регионального корпоративизма, который характеризуется "институциональным переплетением политики и экономики" 35. Региональные политики уже не могут отождествляться только с региональными лидерами и их экономическими интересами. Органы законодательной власти субъектов Федерации потенциально способны играть роль противовеса региональному корпоративизму, особенно с учетом того, что их руководители стали членами Совета Федерации и таким образом приобрели самостоятельный политический статус.
Неправительственные акторы играют все более важную роль в формировании российского политического пространства. Прежде всего это производители электроэнергии и экспортеры сырья, которые ведут переговоры непосредственно с лидерами субъектов Федерации и, кажется, проводят свою собственную внешнюю политику. Фрагментиро ванное российское политическое пространство с сильными лобби, которые имели прямой доступ к правительственным чиновникам на всех уровнях, казалось реминисценцией системы старых советских экономических министерств, но во многих сферах политика и экономика взаимодействовали совершенно по-другому, хотя в сельскохозяйственном секторе старые отношения превалировали. Различные структуры гражданского общества, прежде всего профсоюзы, а также экологические организации и иные группы давления, действовали разрозненно, но их влиянием уже нельзя было пренебрегать. В условиях слабости национальной партийной системы они участвовали в формировании региональной политики. Иначе говоря, гражданское общество в России хотя и слабое, но оно существует. Так, организации ветеранов афганской и чеченской войн имеют свою собственную финансовую базу. Определенное влияние на развитие гражданского общества в регионах оказывают иностранные фонды поддержки неправительственных организаций. Свою роль играют и некоторые российские неправительствен ные организации, прежде всего правозащитные, а также Русская Православная Церковь. Международные неправительственные организации, такие как "Международная Амнистия" и "Гринпис", действовали скорее как раздражители, а не серьезные участники российского политического процесса. А межправительственные организации, прежде всего Совет Европы, действительно сыграли важную роль в процессе выработки российского политического курса.
Основная асимметрия наблюдается в распределении властных ресурсов. Как недавно сказал Дмитрий Саймс, "в отличие от крикливой, но практически бессильной Думы, у московского мэра Ю.Лужкова и других российских региональных лидеров значительно больше ресурсов власти; они контролируют многочисленные местные отделения служб безопасности, у них прочные связи с военными частями, которые именно они обеспечивают продовольствием, жильем и электроэнергией" 36. Многочисленные региональные политические блоки, возникшие в преддверии декабрьских парламентских выборов 1999 года, установили хорошие контакты с экспортерами, прежде всего с производителями электроэнергии и металлоперерабатывающими предприятиями, которые могут обеспечить им серьезные финансовые вливаниями 37. Пока федеральные власти могли контролировать распределение ресурсов регионам, их политическое доминирование было обеспечено, но как только региональные лидеры установили прямые контакты с естественными монополиями, такими как "Газпром", "Единая энергетическая система" (треть акций которой, как отмечалось, к 1999 году уже контролировалась губернаторами) и железные дороги, их зависимость уменьшилась. Кроме того, губернаторы обладают рычагами контроля в отношении нефтяных компаний, поэтому они твердо отстаивали независимость относительно мелких компаний, на которые они могут оказывать влияние, и возражали против создания единой государственной нефтяной компании.
Сегодня ситуацию можно охарактеризовать как неустойчивое равновесие. Среди многих причин нестабильность обусловлена также и тем, что ведущие политические деятели стремятся использовать сложившуюся ситуацию в своих собственных интересах. Президент Б.Ельцин особенно склонен к этому, прежде всего в борьбе с возможными соперниками, например с бывшим премьер-министром Е.Примаковым, и во время предвыборной кампании. Однако существующая система достаточно гибкая. Так, например, в то время, когда премьер-министром был Е.Примаков, власть Президента несколько ослабла и Правительство пользовалось большей автономией, неофициально опираясь на поддержку думского большинства. Но с назначением премьер-министром С.Степашина в мае 1999 года основные властные полномочия вновь перетекли в президентские структуры. Активное участие Б.Ельцина в назначении министров подтверждало, что Правительство подчинено Президенту. Дума же, напротив, утратила часть полномочий, которыми она обладала при правительстве Е.Примакова. М.Шаймиев и многие другие региональные лидеры уже давно добиваются внесения в Конституцию поправок, предусматривающих, что Правительство должно пользоваться поддержкой парламентского большинства, это обеспечивало бы им сохранение тех отношений, которые они установили с лидерами в Москве. Председатель Совета Федерации Егор Строев в течение многих лет отстаивал необходимость внесения в Конституцию изменений, которые бы предоставляли Государственной Думе большие полномочия при решении вопросов назначения и отставки премьер-министра, но такую конституционную реформу можно будет провести только по завершении срока президентских полномочий Б.Ельцина.
Заключение:
укрепление государственности versus фрагментация
В августе 1990 года Б.Ельцин призывал субъекты Федерации: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить". Эту же фразу он повторил накануне голосования в Государственной Думе по вопросу об импичменте в мае 1999 года. В результате того, что субъекты Федерации не преминули воспользоваться этим предложением, и в силу ряда других причин, суверенитет центра подвергался постоянной эрозии в процессе того, что Катцнелсон в 1981 году назвал, правда в несколько ином контексте, "парцеллиза цией суверенитета" 38. Продолжающийся кризис власти и экономики позволил некоторым республикам расширить свой фактический суверенитет путем принятия законов, которые формировали в республиках правовое пространство, все более отличающееся от установленного Москвой. В авангарде этого процесса, названного "отделением через отказ от выполнения обязательств", идут Татарстан, Башкортостан, Хакасия и Якутия. Армия перестала играть объединяющую роль, напротив, она теперь все больше зависит от региональных властей. Федеральные власти не могут обеспечить соблюдение основных прав и свобод в регионах и даже утратили контроль над региональными отделениями федеральных органов власти. Прокуратуры субъектов Федерации, территориальные органы Министерства внутренних дел и других министерств оказались полностью во власти губернаторов и президентов республик.
Своеобразная сделка Б.Ельцина с субъектами Федерации, по сути, заключалась в том, что им было позволено делать все что угодно до тех пор, пока это не представляло угрозу территориальной целостности государства. Как в Оттоманской и Габсбургской империях местные привилегии даровались в обмен на лояльность. Но поскольку привилегии предоставлялись не индивидам, а корпоративным группам, это препятствовало развитию гражданского общества. Свобода действий простиралась вплоть до манипуляции результатами выборов, в частности непризнания результатов выборов Президента Карачаево-Черкесской Республики в мае 1999 года (хотя официально результаты выборов не были признаны недействительными); это позволяет представителям региональных политических элит, принадлежащих к титульной нации, укрепить свое господство, и способствует появлению еще большего числа авторитарных режимов. Когда политика ориентирована на узкоместни ческие интересы, у человека практически нет возможности оказывать влияние на власть. Г.Явлинский сказал по этому поводу так:
"Имеет ли данная ситуация что-либо общее с федерализ мом? Безусловно, нет… Конфедерация в России означает, что регионы превращаются в удельные княжества, каждое из которых живет по своим правилам. В отдельных областях европейской части страны, возможно, победит идея правового государства. Но это - исключение. Большая часть страны будет покрыта сетью авторитарно-криминальных режимов - от классических восточных деспотий и примитивных диктатур в духе Лукашенко до откровенно компрадорских образований - легкой добычи колонизаторов. О едином правовом, экономическом и культурном пространстве придется забыть". 39
Сильные регионы не обеспечивали должной защиты прав меньшинств и прав человека, хотя в определенной мере это уравновешивалось универсальными стандартами, установленными на федеральном уровне. Но федеральные власти плохо боролись со злоупотреблениями на региональном уровне, и, как отмечает Слайдер, "псковская модель демонстрирует, что политическая децентрализация и выборность губернаторов не всегда способствуют демократизации и формированию свободной рыночной экономики, а могут давать и обратный эффект"40 . Возникает вопрос: неужели укрепление государственности неизбежно ведет к утрате достижений децентрализации? Можно ли сделать эти два процесса - укрепление государственности и децентрализа цию власти - не только совместимыми, но и поддерживаю щими друг друга? Или это действительно игра с нулевой суммой, ибо региональные лидеры боятся, что укрепление государственности на федеральном уровне приведет к ограничению их привилегий?
Согласно Явлинскому, в перспективе Россия будет, скорее всего, не федерацией, а фрагментированной системой авторитарных режимов. Существует, однако, более оптимистичный взгляд на регионализацию. Регионализация привела к образованию альтернативного Москве политического и административного пространства, которое, правда, не отличается от центра более высокой компетентностью акторов, обеспечила внедрение на региональном уровне всего арсенала средств современной репрезентативной демократии, способствовала развитию региональной прессы, общий тираж которой сегодня превышает тиражи общенациональных печатных изданий, создала новые возможности для обсуждения проблем демократизации. Регионализм, кроме того, способствует трансформации старого советского федерализма в более справедливое партнерство 41. Регионализация повлияла и на международные отношения, ведь субъекты Федерации стали действовать на международной арене. В 1991-1995 годах субъекты Российской Федерации заключили более 300 соглашений о торговом, экономическом и гуманитарном сотрудничестве с иностранными государства ми, что подорвало монополию центра в сфере международ ных отношений и переключило внимание с высокой дипломатии на нужды российских регионов. Некоторые субъекты Федерации препятствовали разрешению международных проблем, прежде всего регионы Дальнего Востока, выступавшие против договора с Китаем о государственной границе, другие, такие как Республика Карелия, Псковская и Калининградская области, старались упрочить свои международные отношения.
Не следует понимать регионализм только как способ дезинтеграции России, он может играть и более позитивную роль. Страх дезинтеграции нередко сам выступает ее катализатором, особенно когда "нет гарантии сохранения порядка вне национального государства", как описывает Нед Томас развитие Европейского Союза42. В России этот "страх" не стал доминирующим мотивом политического процесса и потому не спровоцировал стремление к полному отделению. Переговоры остаются основной формой взаимодействия центра с субъектами Федерации (за исключением Чечни), что способствует развитию демократии на общенациональном уровне. Относительная институциональная слабость центральной власти способствовала регионализа ции российской политики, но в основном это была защитная реакция регионов, а не стремление к политической независимости. Более половины российских субъектов Федерации имеют внешние границы и нуждаются в поддержке федеральных властей в отношениях с иностранными государства ми. Централизованный бюджет позволяет Москве использовать распределение бюджетных средств в процессе "торга" с субъектами Федерации. Региональные элиты редко выступают единым фронтом, и центр активно использует их разобщенность в своих интересах. Кроме того, существуют серьезные культурные и психологические факторы, легитимирующие объединяющую роль центра. Прежде всего полагают, что только государство может гарантировать права человека (имплицитно такая убежденность присутствует в процитированных словах Г.Явлинского), причем это обеспечивается лишь в условиях единого правового пространства. Государство, таким образом, получает моральное оправдание в противовес теориям, подчеркивающим деспотизм государственной власти. Между тем в местных сообществах, в данном случае в субъектах Федерации, существуют свои собственные представления о законности, которые весьма непросто согласовать со среднестатистической интерпрета цией морали. России еще предстоит разрешить эти этические и политические дилеммы, а пока она весьма далека от подлинной территориальной интеграции.
Однако наблюдается определенная институциональная динамика, которая способствует формированию наднациональной государственности. Сама структура национальных республик с их специфическими правами, казалось бы, не должна, но обеспечивает тенденцию к общенациональному государственному единению. Это очень хорошо понимали в Оттоманской империи, когда стремились создавать полиэтнические вилайеты, чтобы ослабить национализм 43. Понимал это и Сталин, который произвольно установил границы между национально-государственными образованиями, так чтобы они не совпадали с территорией компактного проживания этнических групп, провоцируя вражду между соседними народами. Сегодня результаты своеобразного соревнования между укреплением Российской Федерации как национального государства и стремлением республик к государственному обособлению непредсказуемы. Также неясно, во что выльются напряженные отношения между относительно демократическим центром и авторитарными режимами в некоторых регионах, так как подобное сосуществование не может продолжаться долго.
Коммунисты настаивают на том, что страной станет легче управлять, если субъекты Федерации будут иметь равные права и обязанности. Как этого можно достичь - неясно. В частности, уже слишком поздно уменьшать привилегии республик. Многочисленные мероприятия, направленные на усиление центральной власти, постоянно сдерживались - значит, сама слабость центра является стабилизующим фактором. Сейчас субъекты Федерации не чувствуют угрозы со стороны центра и имеют возможность развиваться самостоятельно. Но эта "спонтанная федерализация" плохо совмещается с демократизацией; как заметил фон Бейм, "демократизация и федерализация редко гармонично сочетаются друг с другом"44 . Россия ушла от монолитного единства к фрагментации, но фрагментация может способствовать и укреплению государственности на более демократической основе, и дезинтеграции.
Ричард Саква - профессор российской и европейской политики Университета Кента в Кентенбери, Великобритани
* Национальный принцип положен также в основу образования и двух других видов субъектов Российской Федерации: автономной области и автономных округов (прим. ред.).
1 Stoner-Weiss Kathryn. Local Heroes: The Political Economy of Russian Regional Governance. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997.
2 King Preston. Federalism and Federation. London: Croom Helm, 1982. P.77.
3 Smith Graham. Mapping the Federal Condition // Graham Smith (ed.). Federalism: The Multiethnic Challenge. London and New York: Longman, 1995. P.7.
4 Alexseev Mikhail A. (ed.) Center-Periphery Conflict in Post-Soviet Russia: A Federation Imperilled. New York: St. Martin's Press, 1999.
5 Lapidus Gail W., Walker Edward W. Nationalism, Regionalism and Federalism: Center-Periphery Relations in Post-Communist Russia // Lapidus Gail W. (ed.) The New Russia. Boulder, CO: Westview, 1995. P.96-97.
6 Russian Regional Report. Vol.2. No.38. 1997, 6 November.
7 RFE/RL Newsline. 1998, 20 January.
8 Российская газета. 1999, 30июня.
9 Hughes James. Moscow's Bilateral Treaties Add to Confusion // Transition. 1996, 20 September. P.43.
10 Russian Regional Report. Vol.4. No.20. 1999, 27 May.
11 Slider Darrell. Pskov Under the LDPR: Elections and Dysfunctional Federalism in One Region // Europe-Asia Studies. 1999. 51 (5). P.764.
12 Slider Darrell. Pskov Under the LDPR: Elections and Dysfunctional Federalism in One Region // Europe-Asia Studies. 1999. 51 (5). P.761.
13 Russian Regional Repot. Vol.4. No.24. 1999, 24 June.
14 Lane Jan-Erik, Ersson Svante O. European Politics: An Introduction. London: Sage, 1996. P.100.
15 Shearer David R. Industry, State, and Society in Stalin's Russia, 1926-1934. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996.
16 Stavrakis Peter J. Introduction // Stavrakis Peter J., DeBardeleben Joan, Blank Larry (eds). Beyond the Monolith: The Emergence of Regionalism in Post-Soviet Russia. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1997.
17 Alexseev Mikhail A., Vagin Vladimir. Russian Regions in Expanding Europe: The Pskov Connection // Europe-Asia Studies. 1999. 51(1). P.43-64.
18 Petkov Radoslav, Shklyar Natan M. Power to the Regions // Transitions. 1999, March. P.40.
19 Sakwa Richard. The Republicanisation of Russia: Sovereignty, Federalism and Democratic Order // Politics at the Edge. PSA conference volume. Basingstoke: Macmillan, 1999.
20 Gorenburg Dmitry. Regional Separatism in Russia: Ethnic Mobilisation or Power Grab? // Europe-Asia Studies. 1999. 51 (2). P.245-274.
21 Независимая газета. 1999, 26июня.
22 Известия. 1999, 30июня.
23 Monitor. 1999. 30 June.
24 Российская газета. 1999, 16января.
25 Clark Terry D. Voting Patterns in the Russian Council of the Federation // Journal of Communist Politics and Transition Politics. 1995. 11 (4). P.372-383.
26 Whitmore Brian. All Power to the Provinces // The Jamestown Foundation, Prism. 11 (3). 1999, 4 June.
27 Власть. 1999, 15июня; Russian Regional Report. Vol.4. No.23. 1999, 17 June.
28 Mironov Vladimir. Shake-up in Moscow: Nothing Lasts for Ever // The Jamestown Foundation, Prism. 11 (2). 1999, 6 April.
29 Rustow Dankwart A. Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model // Comparative Politics. 1970. 2, 3. P.337-363.
30 RFE/RL Newsline. 1999, 26 April.
31 Moser Robert G. The Electoral Effects of Presidentialism in Post-Soviet Russia // The Journal of Communist Studies and Transition Politics. 1998. 14 (1/2). P.54-65.
32 Gelman Vladimir. Why is it so Difficult to Form a Regional Coalition // Russian Regional Report. Vol.4 No.16. 1999, 29 April.
33 Young John F. At the Bottom of the Heap: Local Self-government and Regional Politics in the Russian Federation // Stavrakis Peter J., DeBardeleben Joan, Blank Larry (eds). Beyond the Monolith: The Emergence of Regionalism in Post-Soviet Russia. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1997. P.81-102.
34 RFE/RL Newsline. 1999, 9 June.
35 Kirkow Peter. Russia's Provinces: Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Basingstoke: Macmillan, 1998. P.125.
36 Simes Dmitri K. U.S. Shouldn't be Betting on Yeltsin // Newsday. 1999, 9 June.
37 Russian Regional Report. Vol.4. No.22. 1999, 10 June.
38 Katznelson I. City Trenches. Chicago: Chicago University Press, 1981.
39 Последняя фаза агонии? // Общая газета. 1999, 10-16июня.
40 Slider Darrell. Pskov Under the LDPR: Elections and Dysfunctional Federalism in One Region // Europe-Asia Studies. 1999. 51 (5). P.766.
41 Фарукшин М. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
42 Thomas Ned. Self-determination and New Regions within the European Union // Representation, 1999ю 36 (1). P.67.
43 Malcolm Noel. Kosovo: A Short History. London: Macmillan, 1998. P.192.
44 Beyme Klaus von. Transition to Democracy in Eastern Europe. London: Macmillan, 1996. P.109.
Конференция :
Российский федерализм: Конституционные
предпосылки и политическая реальность
Оглавление | В начало статьи
2. тематика Элементы аналитической геометрии линейной алгебры и линейного программирования Учебно
3. тема задачи уголовного права 1
4. представительные монархии в средневековой Европе Франция
5. тема уклада воспитания и образования
6. Отец научного менеджмента
7. И Чайковского ~~Щелкунчик~
8. Туристические маршруты и рекреационные ресурсы Тульской области
9. методические рекомендации к занятию лекционная тетрадь
10. франко который распространялся на всю огромную территорию от Приморья до Иркутска включительно
11. Антикризисное финансовое управление Краткая характеристика курса Авторский курс позволяет в сжаты
12. лица имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе и на службе в ОВД и на службе в Государс
13. БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕДИЦИНСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ Министерства здравоохранения и социального развития
14. Ни для кого не секрет что ведущие производители автомобилей не производят сами основную массу запчастей
15. ~абылда~ан- Ибраев Е
16. Реферат- Греческие игры
17. Размещение угольной промышленности России
18. Проблема регулирования естественных монополий в России
19. гигиенические требования
20. Phonetic s science. Brnches of Phonetics.html