Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Лоббизм в россии и за рубежом: политико-правовые проблемы. 13
Глубокие изменения в российском обществе привели к бурному формированию но вых организованных, в том числе корпоративных, интересов к нарастающей практике лоббизма, в первую очередь со стороны предпринимательских структур и различных общественных объединений. Десятилетия исключительно негативного и зачастую по верхностного освещения западного лоббизма как средствами массовой информации, так и единичными научными публикациями выработали у подавляющего большинства граждан нашей страны стойкое настороженно-критическое отношение к лоббизму как таковому. И сегодня данная проблема остается по существу периферийной' для оте чественных юриспруденции и политической науки - двух основных анализирующих данное явление отраслей науки. Между тем это явление универсально и существо вало также в Советском Союзе. Известный канадский политолог Г. Скиллинг еще в 70-е годы в своем революционном труде "Группы интересов в советской политике" вскрыл и описал практику лоббизма в Советском Союзе^. Его убедительные аргу менты вызвали яростную критику со стороны не только советских и восточно европейских защитников "социалистической демократии" и "морально-политического единства народа", но и западных коллег. Ибо в глазах последних Скиллинг, доказывая наличие и деятельность заинтересованных групп в социалистических обществах, подрывал устои концепции тоталитаризма - основной и почти официально описываю щей и объясняющей коммунизм теории.
Признание реальности лоббизма при всей его неоднозначной практике в России вызвало потребность в его законодательном регулировании. Подготовлен проект закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государст-
Зав. сектором политологических исследований Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
Аспирант Российской академии государственной службы при президенте РФ.
' На сегодня, за исключением кн.: Зяблюк Н.Г. США. Лоббизм и политика. М.. 1976, не существует других монографий, посвященных лоббизму. В последние годы опубликовано несколько статей в основном о зарубежном опыте лоббирования (см.: Кочеряч С.Л. Лоббизм в Соединенных Штатах. - Законодательный процесс в США. Федеральный уровень. М., 1990: Дичиленко В.Н. Пришло время лоббировать закон о лоб-бизме. - Известия, 1992. 29 сент.: Внткчч К.С. Лоббизм по-немецки. - Полис, 1993, № 1) и лишь два журнала "Власть". "Бизнес и политика", ориентированные на политиков и предпринимателей, считают лоб-бизм "своей" темой.
Interest Groups in Soviet Politics. Priiiceton, New Jersey, 1971. Несколько позже к сходным выводам пришли западногерманские ученые Б. Мейснер и Г. Брупер в сборнике "Группы интересов и процесс принятия решений в Советском Союзе": Ciruppeninteressen unil Entscheidlingsprozep in der Sowjetunion. Koln, 1975.
венной власти, который уже давно обсуждается в Государственной Думе. Явная затяжка с его принятием вызвана не только чувствительностью законодателей к негативному отношению части общественности к лоббизму. но и трудностями в выработке эффективного закона о нем. Ведь и мировая практика законодательного регулирования лоббизма, несмотря на его фактическое широкое распространение, весьма ограниченна, да к тому же и неоднозначна. Даже некоторые западные госу дарства прямо запрещают лоббистскую деятельность. Например, во Франции она является незаконной на основании ст. 23 и 79 регламента Национального собрания, а в Индии приравнена к одной из форм коррупции. Другие, как Италия, не признают ее наличия или считают нецелесообразным принимать по этому поводу специальные законы. На 1995 г. лишь США и Канада имеют таковые, а в Австралии, Бразилии и России они находятся в стадии парламентской подготовки. Ряд стран, например Австралия и Германия, имеют специальные правила регистрации юридических и физических лиц, пытающихся влиять на законодательный процесс. Из небогатого выбора существующих нормативных актов самым "авторитетным" является феде ральный Закон о регулировании лоббизма США. Имеющий долголетнюю практику (закон принят в 1946 г.), неоднократно изменявшийся и дополнявшийся, он стал уже классическим для юристов и политологов. Однако этот закон создавался для амери канских политической и правовой систем, в то время как для России ближе не американская, а европейские модели политико-государственного устройства и конти нентальная система права. Континентальный опыт регулирования лоббизма наиболее богато представлен именно в законодательных нормах ФРГ. Хотя там отсутст вует единый закон о лоббизме, но принятые положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", ведомственные нормы, регламентирующие взаимо отношения органов законодательной и исполнительной властей с лобби-агентами, Кодекс поведения члена Бундестага позволяют составить общую картину правового регулирования лоббизма в стране, знание которой может помочь при подготовке российского закона о лоббизме.
Начать анализ законодательного регулирования лоббистской деятельности в ФРГ правомерно с конституционных положений. В Конституции ФРГ специально не оговорено право групп интересов участвовать в политическом процессе, в то время как партии согласно п. 1 ст. 21 "содействуют политическому волеизъявлению народа". Тем самым союзы и объединения заведомо имеют более сложные условия деятельности на политической арене, чем партии. Основополагающей для групп интересов является ст. 9 (п. 1), которая гласит: "Все немцы имеют право создавать объединения и общества". Данная статья гарантирует право существования основного субъекта лоббистской деятельности. Важное значение для последней имеет ст. 17 Конституции ФРГ: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент". Подобное право является основанием и для лоббизма в США, поскольку оно трактуется как право союзов требовать участия в законодательном процессе и в управлении государством. Конституционная практика Германии придает этому праву иное значение. В 1968 г. фракция СДПГ в бундестаге предложила, чтобы в открытом рассмотрении петиций могли участвовать их составители. Такая форма рассмотрения прошений, типичная для многих американских штатов, открывает союзам реальные возможности влияния на парламентариев. Предложение СДПГ не было принято, и этим была отклонена возможность изменить исторически сложившуюся роль петиционного права в ФРГ. Вследствие этого петиционное право остается, по мнению ученых", малоэффективным для групп интересов, так как они нс могут настаивать на своем участии в рассмотрении прошений.
' Weher.l. Die Inleressengruppen ini politischen Sysiciii der Bunile.srepublik Deutscliland. Stuttgart, 1977.
Нормы немецкой Конституции, таким образом, только косвенно указывают на законность существования лоббизма. Детальнее понять формы его проявления в Германии позволяют другие нормативные акты, в частности Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге. Впервые идея о регистрации союзов и их представителей при бундестаге ФРГ с целью сделать более открытым влияние групп интересов прозвучала в официальных кругах в 1965 г. 14 октября 1965 г. межпар ламентская рабочая группа рекомендовала своим членам внести на рассмотрение депутатов предложение о свободной регистрации представителей групп интересов. К началу работы вновь сформированного бундестага пятого созыва группа депутатов внесла это предложение, которое позднее было дополнено совместным решением фракций ХДС/ХСС и СДПГ. Предложение ставило в зависимость от регистрации право групп интересов быть выслушанными на заседаниях комитетов и комиссий. "Условием заслушивания представителей групп интересов является регистрация этих групп в списках, ведущихся президентом бундестага" (Bundestag-Drucksache V/125 от 16.12.1965, V/2954 от 29.05.1968). Однако бундестаг пятого созыва не успел рас смотреть данное предложение. Возможно, и следующий бундестаг не принял бы по этому поводу никакого решения, но разразившийся в 1970 г. политический скандал вынудил депутатов вплотную заняться решением данного вопроса. Новый импульс уже угасшей дискуссии придала так называемая Гельднер-афера. Депутат бундестага от Свободно-демократической партии Гельднер заявил, что ему был предложен выгод ный контракт в качестве советника группы интересов, если он по определенному вопросу поменяет свою позицию и при голосовании перейдет из правящего лагеря на сторону оппозиции: Этот случай усилил подозрение, что немало депутатов используют подобные контракты, видя в них хороший дополнительный заработок. Президент бун дестага фон Хассель писал в то время о необходимости отчета народных предста вителей о доходах от своей внепарламентской деятельности. Решением бундестага от 21-го сентября 1972 г. были приняты правила, регламентирующие деятельность его членов, и Положение о регистрации представителей групп интересов при парламенте.
Не случайно решать проблему лоббизма бундестаг начал прежде всего с регламен тации деятельности депутатов. Внутренний лоббист (Inside-Lobby), т.е. депутат, призванный учитывать интересы всего общества и обладающий на этом основании правом принимать решения, но действующий в интересах определенной группы, имеет гораздо больше возможностей, чем профессиональный лоббист. Так как депутат в ФРГ имеет право получать вполне законно дополнительное вознаграждение, то су ществует опасность его вольной или невольной деятельности в пользу узконаправ-ленных интересов, которая может помешать полноценному выполнению возложенных на него функций. Чтобы избежать этого, п. 8 Кодекса поведения члена бундестага предлагает депутату, "который профессионально или за вознаграждение занимается проблемами, выносимыми на обсуждение комитета, как его члену перед началом слушаний объявить о своей заинтересованности, если она пока неизвестна". При этом права депутата на голосование и выступления в случае такого объявления не огра-ничиваются.В дополнение парламент обязал каждого депутата, имеющего побочный заработок, вносить в справочник бундестага данные о том, где и кем он работает и кто его работодатель. Хотя чаще всего эти сведения не доходят до широкой общественности, но открытость, как минимум, перед своими коллегами является дополнительным фактором, позволяющим депутату остаться в рамкам выполнения своих обязанностей.
Положением о регистрации союзов и их представителей при бундестаге парламент пытался урегулировать так называемый "внешний" лоббизм. Целью положения явля лись институционализация контактов групп интересов с органами власти и их откры тость. Так как это положение пока не освещено в российской литературе, имеются основания привести его здесь полностью, к тому же оно состоит всего из 5 пред ложений.
1) Президент бундестага ведет списки, в которые вносятся все союзы^.
2) Выслушивание^ их представителей происходит лишь в тех случаях, если союзы зарегистрировались в списках и при этом сообщили следующее: название и место нахождения союза; состав правления; область интересов союза; количество членов; имя председателя союза и адрес представительства при бундестаге и федеральном правительстве.
3) Пропуск в здание бундестага представителям союзов выдается, если будут сообщены данные, указанные в п. 2 в здание бундестага.
4) Внесение в списки не обосновывает претензии быть выслушанными или получить пропуск.
5) Списки публикуются президентом бундестага ежегодно в "Федеральном вестнике".
Некоторые пункты этого документа требуют уточнения. Союзы могут зарегистри роваться, но это не их обязанность. Высказываемые при разработке документа идеи об обязательной регистрации были отклонены, так как сама по себе она не устраняет возможности иначе представлять интересы, в том числе тайно. Гораздо реалистичнее депутатам представлялась стимулированная свободная регистрация. Стимулами в данном случае стали выслушивание союзов в комитетах и комиссиях и выдача их представителям пропуска в здание бундестага. Педантичное исполнение положения может постепенно привести к регистрации большинства групп интересов, оказываю щих влияние на парламент.
Немецкое положение о регистрации лоббистов существенно отличается от феде рального Закона о регулировании лоббизма США. Если американский закон действует равным образом как для юридических, так и для физических лиц при совершении ими равных действий (в ст. 305 говорится о "любом лице, в том числе объединении, орга низации или группе лиц, которое принимает или расходует средства в лоббистских целях"), то немецкий закон относится только к юридическим лицам.
В немецком законе, в отличие от американского, не требуется указывать полу чаемые и расходуемые в лоббистских целях денежные средства. Законодатель рассу дил, что при свободной регистрации доверять этим данным нет оснований, а проконт ролировать их очень сложно. К тому же успех лоббиста не стоит в прямой зависимости от величины расходов. Крупный союз, членами которого являются многие депутаты и служащие бундестага, выполняет свои лоббистские функции с небольшими затратами, в то время как малоизвестным союзам для налаживания успешных контактов с депу татами необходимы солидные расходы.
Благодаря пункту положения, требующему от лоббистов подать сведения о руко водстве союза, количестве членов и области его интересов, немецкий "лоббистский список" значительно информативнее подобного американского и является хорошим подспорьем в работе парламентариев. Встречаясь с лобби-агентом того или иного союза, депутат может на основании данных из этого списка судить о репрезента тивности выслушиваемого мнения.
Через полгода после принятия положения президиум бундестага в целях правовой отточенности внес в него дополнительные разъяснения. Регистрации не подлежат организации, фонды и учреждения публичного права, а также региональные органи зации и отдельные фирмы. Нужно признать, что этот пункт сузил информативность "лоббистского списка". Так, одна из самых влиятельных групп интересов - Немецкая торговопромышленная палата не фигурирует в них. Наряду с "лоббистским списком" важным инструментом регулирования деятель-
При сохраняющейся неточности терминологии можно допустить приравнивание термина "союзы" к термину "группы интересов", представляющие свои интересы по отношению к бундестагу или феде ральному правительству.
• "Выслушивание" является па практике участием представителей союзов в работе комитетов и комис сий бундестага.
ности групп интересов являются различные ведомственные положения с правом привлечения представителей союзов к разработке законов или на заседания комитетов и комиссий. Например, Регламент деятельности германского бундестага предусмат ривает в ст. 73, что парламентские комитеты с целью получения информации имеют возможность провести общественные слушания с участием компетентных лиц и представителей групп интересов. Государственным органам для получения объектив ной информации важно привлечь к обсуждению максимальное количество заинтере сованных сторон. Тем не менее преимущество получают зарегистрированные органи зации, так как первым документом, к которому обращается чиновник, подбирая участников заседания, является регистрационный список. Значение участия в слу шаниях для многих групп интересов заключается не только в факте влияния на принимаемые решения, но и в признании их целей и деятельности. Фактически происходит институционализация групп интересов в политическом процессе. Поэтому союзы внимательно следят за тем, чтобы быть приглашенными на заседания по обсуждению вопросов, хотя бы частично лежащих в области их интересов.
Контакты представителей групп интересов с ответственными политиками другой ветви власти — исполнительной закреплены в ст. 10 Регламента деятельности федерального правительства. Она предусматривает, что союзы могут обращаться по интересующим их вопросам к соответствующему министру и лишь в особых случаях -к канцлеру. Это должно способствовать объективному проведению канцлером общей политики правительства, свободной от влияния представителей групп интересов. Однако предыдущая практика показывает, что как союзы, так и канцлер нуждаются в двустороннем общении, помогающем как раз сформулировать эту общую политику. Со времен К. Аденауэра крупным групам интересов удается сохранить непосредст венный доступ к кабинету канцлера. Не избегает таких встреч и нынешний глава правительства Г. Коль, в ведомстве которого уделяют внимание как крупнейшим группам интересов, например профсоюзам. Федеральному союзу немецкой промыш ленности, так и отдельным фирмам. В связи с широкими полномочиями федеральный канцлер остается для групп интересов наиболее желаемым собеседником в Бонне.
Часто решение вопросов, значимых для определенной групы интересов, зависит не от общего направления политики, но от убеждений конкретного чиновника в ми нистерстве. Поэтому не менее важна стадия предварительного обсуждения законов. Именно на этой стадии группам интересов удается наиболее подробно изложить свое мнение и добиться лучших результатов. Участие союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплено в ст. 23 Единого положения о федеральных минис терствах. В ней сказано, что для разработки документов при подготовке закона могут быть привлечены представители заинтересованных групп. Исключением являются союзы, чье влияние не распространяется на всю территорию Германии. Однако дан ное положение не регламентирует непосредственного механизма установления контак тов с представителями союзов. Поэтому и здесь многое зависит от активности самих союзов. Когда в 1966 г. канцлер Л. Эрхард не проконсультировался с Немецкими профсоюзами по интересующему их законопроекту, те, основываясь на ст. 23, обви нили его в нарушении процесса управления. Лишь после извинений канцлера обви нение было снято. На практике процесс взаимодействия министерств с союзами проис ходит следующим образом. Как правило компетентной группе интересов высылается проект закона, по которому она может дать письменное заключение и представить дополнительную информацию или альтернативные законопроекты. Затем между ответственными сотрудниками министерства и представителями союзов намечаются собеседования, которые являются главной возможностью групп интересов повлиять в стенах министерства на разрабатываемый законопроект. Многое зависит от решения чиновника при отборе участвующих групп интересов. Собственно каких-то опреде ленных критериев для этого нет, поэтому иногда приглашаются представители инте ресов одного направления или разработка проектов вообще происходит без участия групп интересов. Такое произвольное решение является одним из изъянов ст. 23.
Изложенные формы участия групп интересов в законодательном процессе пока зывают, что союзы ФРГ имеют реальную возможность представить свои интересы на различных стадиях подготовки законопроектов. Однако существующие нормы далеки от идеала. Во многом по причине их несовершенства активное участие союзов в современном законодательном процессе ограничено картелем немногих крупнейших объединений, таких как Немецкие профсоюзы. Федеральный союз немецкой промыш ленности, Федеральный союз работодателей, в то время как другие организованные интересы также мало представлены в процессе принятия решений, как и неорга низованные. Отсутствующая гласность со стороны государственных структур на стадии разработки законопроектов - еще одна причина этого.
Более чем 20-летняя практика регулирования лоббистской- деятельности в ФРГ позволяет определить ее сильные и слабые стороны и провести параллели при обсуждении проекта закона о регулировании лоббистской деятельности в России. Определяя цели российского закона, его авторы говорят о содействии реализации конституционного права граждан, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ, на участие индивидуально или через своих представителей в управлении делами государства. Союзы и объединения, например, могут выдвигать свои кандидатуры для участия в выборах, если такая форма политической активности зафиксирована в их уставах. Но, пожалуй, главное свое обоснование лоббистская деятельность находит в ст. 33 Конституции РФ. "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Таким образом, физические лица обла дают возможностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоб биста как реализацию на практике ст. 33. Подобное право обосновывает лоббизм в США, где в первой поправке к Конституции США сказано о праве народа "мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб".
Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма - групп инте ресов и союзов содержатся в п. 1 ст. 30: "Каждый имеет право на объединение, вклю чая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется". Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позволяет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы.
Впрочем, ст. 30 содержит мелкий недостаток, устранить который было бы в инте ресах одного из основных прав человека - права объединяться. Наличие термина "профессиональные" звучало бы актуально и демократично в эпоху зарождения проф-созного движения. Сегодня этот термин сужает перспективы общественного развития. Правильнее статья может быть сформулирована так: "Каждый имеет право на объединение, включая право создавать союзы для защиты своих интересов", ибо интересы в обществе выражают не только профессиональные союзы. Таким образом, лоббистская деятельность в нашей стране имеет конституционные гарантии на осно вании п. 1 ст. 30, ст. 32 и ст. 33 Конституции РФ.
Принципиально важное значение имеет определение основных категорий в законо проекте, прежде всего субъектов и объектов лоббистской деятельности. Законода тельно к субъектам лоббизма, т.е. непосредственно к лоббистам, причисляют в ФРГ только юридических лиц, а в США - физических и юридических. Российский законо проект предлагает считать лоббистом лишь физическое лицо. С правовой точки зре ния формулировать одинаковые правила регистрации для юридических и физических лиц довольно сложно, к тому же очень часто интересы союзов представляют действи тельно наемные лица, т.е. профессиональные лоббисты. Казалось бы, достаточно ограничиться регистрацией только физических лиц, но в ряде ситуаций такой подход
позволит реальным лоббистам остаться неизвестными. Ведь цель закона не облегчить работу органам регистрации, но наиболее полно отразить и урегулировать процесс лоббирования. Должна ли остаться незарегистрированной группа интересов, которая направляет своих членов или сотрудников аппарата в Федеральное Собрание с явной целью повлять на принимаемые решения? Группа интересов, которая представляет в органы государственной власти информацию или уточнения к законопроектам, про водит массовые пропагандистские кампании в лоббистских целях, также не должна остаться неизвестной депутатам. Поэтому к субъектам лоббизма наряду с физичес кими лицами должны быть причислены союзы, организации, адвокатские и консульта ционные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами власти своих полномочий. Стреми тельные изменения общественной жизни несомненно расширят круг субъектов лоб бизма. Лоббизм может оказаться лишь одной из функций крупных фирм. Фактически это уже получило свое массовое распространение в США. Там фирмы системы "Паблик Рилейшнз", ведущие работу по связям с общественностью, не ограничи ваются выполнением своих прямых обязанностей и охотно выполняют поручения в парламенте.
Некоторые действия в сфере политики со стороны органов исполнительной власти по своей структуре и последствиям идентичны лоббизму. В политологичес кой литературе укрепился даже термин "президентский лоббизм"^, когда прези дент и его аппарат пытаются убедить парламент с помощью лоббистских методов в своей правоте. Целесообразно ли включать такой лоббизм в сферу применения закона? Ответить на этот вопрос можно так: пока государственный служащий, органы исполнительной власти действуют в рамках своих служебных полномочий, это не является лоббированием. Своеобразной формой лоббизма с их стороны можно считать опосредованное воздействие на депутатов, т.е. когда представители государственных органов подталкивают рядовых избирателей к различным формам давления на Федеральное Собрание (встречи с депутатами, посылка писем). Впрочем, и эти отношения было бы неверно регулировать в законе о лоббизме, так как государственные служащие, органы исполнительной власти все же не являются субъектами лоббизма. Чтобы ограничить использование министерствами и ведомствами методов профессионального лоббизма, в регламенте их работы должен быть зафиксирован запрет использования бюджетных средств для опосредованного воздействия на депутатов.
Круг объектов лоббизма зависит от сложившихся в стране норм и политической практики. В авторитарных государствах, где парламент или отсутствует, или выпол няет номинальные функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фактическими законотворцами, т.е. чаще всего с правительством. И наоборот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия в сфере законотвор чества, лоббирование осуществляется в большинстве своем на парламентском уровне. В Российской Федерации правом законодательной инициативы согласно ст. 104 Конституции РФ обладают в равной мере президент, парламент и правительство. Поэтому разработчики законопроекта оправданно причислили к объектам лоббизма органы не только законодательной, но и исполнительной властей. Однако этим и ограничились. Стремление проконтролировать лоббирование громадного исполнитель ного аппарата верно в теории, но сложно выполнимо на практике. Именно по этой причине мировое законодательство не знает подобных аналогов. Если российский закон оставит "на потом" детальное регулирование данного вопроса, то он лишь легализует лоббирование исполнительной власти, чем фактически может узаконить негативные черты лоббизма, в том числе коррупцию.
^ См. Сергунин А.Л. США: аппарат президента по связи с конгрессом и внешняя политика. Нижний Нов город, 1990.
Сбор информации о лоббистах, которая должна быть достаточно объективной, предусматривается через саморегистрацию и отчеты субъектов лоббизма. Этот неоспоримый пункт любого закона о лоббистской деятельности не должен превра титься в тягость для лоббиста, что важно как для него самого, так и дЛя общества. Подобно опыту ФРГ, где созданы стимулы для регистрации, российский законопроект наделяет лоббиста рядом прав, призванных стать такими стимулами. Например, ст. 7.1 проекта от 31 мая 1995 г. говорит о праве лоббиста "передавать на рассмот рение в федеральные органы государственной власти информационные и аналити ческие материалы, а также предложения по законопроектам и административным решениям", а ст. 7.3 "гарантирует допуск лоббиста в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти РФ, возможность встреч с депутатами и должностными лицами федеральных органов государственной власти". Впрочем, возникает вопрос, насколько реалистичны данные права. Обязанность коми тетов парламента и государственных органов обсуждать все представляемые лоб бистами материалы и проводить встречи со всеми из них парализовало бы госу дарственное управление. Не является решением проблемы и п. 7.4, гласящий: "Порядок предоставления данных прав лоббистам определяется соответствующими решениями федеральных органов государственной власти..." Этот пункт может привести к фактической ликвидации провозглашенных выше прав лоббистов реше ниями федеральных органов и в любом случае обрекает общество на бесконечные судебные тяжбы между лоббистами, госучреждениями и должностными лицами. Выход видится в том, чтобы названные статьи были существенно доработаны.
Каждому закону по возможности должен корреспондировать орган, который забо тился бы об исполнении данного закона и доводил до населения результаты его дея тельности. Поданные лоббистами сведения нужно проверить, дать им объективную оценку и под длинным сводом отчетов подвести официальный итог, что превратит сухую статистическую информацию в реальную картину лоббирования и усилит эффективность действия закона. В Федеративной Республике Германия такой орган не предусмотрен, и официально лишь президент бундестага через один из адми нистративных отделов парламента призван опубликовывать "лоббистские списки". Существенно отличается в этом плане от немецкого закона российский законопроект, где авторы подробно описывают функции Министерства юстиции РФ, призванного регистрировать лоббистов и анализировать их деятельность. Это - один из ключевых пунктов закона, гарантирующий его исполнение на практике.
Однако с принятием закона о лоббистской деятельности не обязательно произойдет коренное изменение ситуации в данной области, ибо она зависит также от ряда других факторов, например уровня политической культуры, профессионализма самих лоббис тов и государственных служащих, с которыми они контактируют. Лоббизм может быть достаточно "цивилизованным", если этому способствуют окружающие обстоя тельства. Отсутствие профессионально необходимой для лоббиста информации, например простейшей информации о структуре министерств, об их сотрудниках и т.п., заставляет лоббиста искать собственные каналы ее получения, в том числе методом проб и ошибок, затрудняя тем самым работу государственных органов.
Дополнительным фактором является также наличие законов, регулирующих пра вовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. "Первой ласточкой" стал федеральный закон об общественных объединениях, принятый Государственной Думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 закона общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, ...представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединеиях... Еще один документ в этой сфере - Закон о государственной службе, который определяет возможность для
чиновника получать дополнительное вознаграждение. Принятие законов о коррупции, о партиях также косвенно повлияет на регулирование лоббизма в стране.
Говоря о перспективах правового регулирования российского лоббизма, следует подчеркнуть, что проект закона учел многое из мирового опыта и уже в этом ва рианте потенциально способен решить большинство из возлагаемых на него задач. Вместе с тем российская действительность еще долгое время вряд ли позволит оте чественному лоббизму стать одним из эффективных инструментов формирования ill] демократической политики. Высокая степень коррумпированности, бюрократизм 1:, существенно влияют на методы лоббистской деятельности. Поэтому сегодня лоббизм ,.. содержит в себе, пожалуй, больше "минусов", чем "плюсов". И все же только откры-'.л тое обсуждение данной проблемы, а не ее замалчивание-, совершенствование право вого регулирования лоббизма способны принести положительные результаты для общества.