Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
"О документах, удостоверяющих государственную регистрацию прав на земельные участки и иное недвижимое имущество"
.
П.Н.Павлов, Советник Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации.
До XVI века в России при совершении сделок с землей не требовалось какого-либо участия государственных органов. Однако и в те времена уже осознавалась потребность в укреплении перехода прав на земельную собственность. Нередко сделки с землей осуществлялись с обрядами, главной целью которых было оставить воспоминание о переходе права собственности на землю к новому лицу. Такой примитивный способ укрепления прав на землю не мог быть эффективным. В XVI веке для возникновения прав на землю уже требовалось являть купчие в приказы, то есть в соответствующие государственные органы. К XVII столетию любая сделка отчуждения недвижимости записывалась в приказах. Если объектом сделки являлась земля, запись делалась в поместном приказе, если дом или двор - то в земском приказе, а по городам -у воевод. По прошению приобретателя оформлялась отказная грамота, а иногда с ней соединялась и вводная послушная грамота, которая должна была внушить местным крестьянам , что необходимо повиноваться новому землевладельцу. Данные документы, по существу, подтверждали права на те объекты, которые впоследствии стали именовать недвижимостью.
Петр I с целью пресечения злоупотреблений в приказах со стороны подъячих реформировал систему укрепления прав на недвижимость. По сути дела, подъячие из частных лиц превратились в чиновников, объединенных в Палатку крепостных дел, а ближайший контроль над ними осуществляла Юстиц-Коллегия. Гениальность царя-реформатора состояла в том, что он придал полноценный государственный характер укреплению прав на недвижимость, сосредоточил регистрацию прав на все виды недвижимости в одном органе, а контроль возложил на учреждения юстиции. Если сравнивать эту модель регистрации со сложившейся к настоящему времени системой регистрации прав на недвижимость и сделок с нею, станут совершенно очевидными ее истоки, восходящие к петровским преобразованиям. Екатерина II оказалась вполне достойной своего предшественника и совершение так называемых крепостей передала из Юстиц-Коллегии судебным органам. Уместно обратить внимание на то, что регистрация прав на недвижимость в судебных органах до сих пор существует в целом ряде стран. В дальнейшем система регистрации существенно изменилась. Со второй половины XIX столетия государственную регистрацию стали осуществлять нотариусы. При каждом окружном суде имелся нотариальный архив, им заведовал старший нотариус, состоявший на государственной службе. Реестр крепостных дел он вел уже не по собственникам, как это было раньше, а по недвижимостям.
Реестр состоял из четырех отделов, содержащих сведения об имениях, собственниках, ограничениях права собственности, залогах, долгах, денежных требованиях, обеспеченных запрещениями. Интересен тот факт, что сейчас единый государственный реестр построен на тех же началах, что и реестр крепостных дел. На основании внесенных в крепостную книгу сделок выдавались так называемые выписи, подтверждающие права частных лиц на недвижимость. К началу XX столетия нотариальная система регистрации подверглась серьезной критике. Не без оснований утверждалось, что ее чрезмерная сложность привела к появлению множества недвижимостей, хотя формально и не закрепленных за определенными лицами, но, несомненно принадлежащих им. Кроме того, не была обеспечена надлежащая гласность соответствующих сведений. Для выхода из этой ситуации предлагалось перейти на так называемую ипотечную систему, то есть на ту систему регистрации, которая существовала в западных странах, а также в Привислинском и Остзейском краях Российской империи. В 1893 году появился первый проект вотчинного устава, призванный ввести в России ипотечную систему регистрации. В дальнейшем появились и другие варианты вотчинного устава. Развернулась острая дискуссия по данной проблеме. Однако в силу последующих исторических событий в России, к сожалению, не был принят проект вотчинного устава. До начала экономических реформ конца XX столетия исторический опыт России в рассматриваемой сфере оказался невостребованным. Тем не менее нельзя говорить о том, что регистрация прав на недвижимость и сделок с нею является чем то новым для нашей страны. Мы имеем богатый опыт, который и послужил основой развития современного российского законодательства. Необходимость в документах, удостоверяющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с нею, продиктована историческим опытом России.
Изменения, происшедшие в политической и экономической сфере после 1917 года, потребовали упразднения действующей в России на протяжении нескольких столетий системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Составители Гражданского кодекса РСФСР, вступившего в действие с 1 января 1923 года, в примечании к статье 21 указали, что с отменой частной собственности на землю деление имуществ на движимые и недвижимые упраздняется. Естественно отпала необходимость и в государственной регистрации недвижимости в том виде, в каком она существует в странах с рыночной экономикой. При переходе прав на землю и объекты, неразрывно связанные с ней уже не требовалась государственная регистрация. Упор был сделан лишь на соблюдении требуемых законом форм сделок. Любопытно, что реальная экономическая жизнь впоследствии заставила советского законодателя вернуться к отдельным элементам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Совнарком СССР в 1935 году утвердил "Государственный акт на бессрочное (вечное) пользование землей", выдаваемый сельскохозяйственным предприятиям. В 1975 году Совет Министров СССР потребовал вместо этого документа выдавать "Государственный акт на право пользования землей", причем уже любым юридическим лицам. Названные документы были призваны засвидетельствовать принадлежность права постоянного (бессрочного) пользования конкретным земельным участком определенному юридическому лицу. В наши дни, когда земля стала являться предметом оборота, нельзя забывать, что государственные акты на землю до сих пор сохраняют свою силу и могут явиться главным, а порой и единственным доказательством принадлежности земли тому или иному лицу. Документы, удостоверяющие права на землю, выдавались на основании требований земельного законодательства. Вообще характерной чертой советского законодательства являлся вывод из-под действия норм гражданского права имущественных отношений, объектом которых выступала земля. Рецидивы такого подхода можно наблюдать и в наши дни. Так, Земельный кодекс Российской Федерации, принятый российским парламентом, почему-то пытается закрепить государственную регистрацию прав на землю параллельно с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, установленной гражданским законодательством. К счастью, Президент Российской Федерации не допустил введения в действие этого весьма несовершенного по своему содержанию законодательного акта. Гражданское законодательство тоже закрепляло необходимость государственной регистрации прав на отдельные виды имущества. Гражданский кодекс РСФСР образца 1964 года установил обязательность регистрации в исполкоме местного Совета сделок об установлении порядка пользования обособленными помещениями жилого дома и об отчуждении жилого дома. К 1991 году в СССР сложилась весьма запутанная система укрепления прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество. Регистрировалась не столько недвижимость, сколько отдельные объекты. Вопросами регистрации занимались различные государственные и муниципальные ведомства. При таких обстоятельствах ни о какой достоверной и гласной регистрации не могло быть и речи. Документами, удостоверяющими права на недвижимость, могли явиться наряду с государственными актами на землю, также справки, выписки и иные документы, юридическая значимость которых спорна. Переход к рыночной экономике обусловил потребность в кардинальной реформе системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Ранее уже отмечалось, что составители первого Гражданского кодекса РСФСР считали наличие частной собственности на землю необходимым условием деления имуществ на движимое и недвижимое. При этом частная собственность на землю прямо увязывалась с возможностью гражданского оборота земельных участков. Декретом ВЦИК Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов от 27 января 1918 года была отменена всякая собственность на землю и запрещен переход не только земельных участков, но и прав пользования ими от одного лица к другому. Иными словами полностью запрещался гражданский оборот участков земли. Стремление сформировать рыночную экономику неизбежно поставило вопрос о восстановлении частной собственности на землю и включении ее в гражданский оборот. Парадокс состоит в том, что в отличие от советского современный российский законодатель проявляет явную непоследовательность в разрешении соответствующих вопросов. Установив деление имущества на движимое и недвижимое, он в максимально возможной мере ограничивает введение частной собственности на землю и пытается не допустить ее гражданского оборота. Однако в условиях реально складывающейся рыночной экономики это привело только к путанице и различным злоупотреблениям. Наличие частной собственности на землю и ее гражданский оборот (пусть и в несовершенных формах) неизбежно требовали укрепления прав на недвижимость. Соответствующие шаги были сделаны. При этом они осуществлялись в рамках тех подходов, которые применялись советским законодателем, то есть утверждались новые формы документов, удостоверяющих права на землю. Опять понятие "недвижимость" не применялось, и вновь государственная регистрация сводилась к выдаче новых документов на землю. Постановление Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей", постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 "Об утверждении форм свидетельства о прави собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения", Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" перечисляли документы, которые должны были удостоверять права на землю. Как и государственные акты на землю, выданные на основании законодательства СССР, они до сих пор сохраняют свою силу. Несостоятельность применения старых подходов к решению задачи укрепления прав на недвижимость представляется слишком очевидной, чтобы это доказывать. Рано или поздно эти подходы должны были быть отвергнуты.
Гражданский кодекс Российской Федерации послужил главным импульсом для возрождения в нашей стране полноценной государственной регистрации недвижимости. В виду многочисленности статей Гражданского кодекса Российской Федерации, где упоминается государственная регистрация недвижимого имущества, нет смысла в их перечислении. Достаточно только сказать, что в основном они сводятся к установлению правил, согласно которым для возникновения прав на недвижимость и для совершения сделок с нею требуется государственная регистрация. Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации придал государственной регистрации недвижимости основополагающее значение. Статья 131 Гражданского кодекса Российской Федерации впервые отделила государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним от специальной государственной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества. До этого нередко приходилось слышать от представителей различных государственных и муниципальных органов, что государственная регистрация недвижимости осуществляется в рамках проведения в отношении отдельных объектов кадастровых работ, технической инвентаризации и так далее. Новым является также требование о том, что государственная регистрация должна осуществляться не разнородными организациями, а учреждениями юстиции. Особую роль играет положение о том, что правообладатель может получить документ о зарегистрированном праве или сделке. Теперь гражданин или юридическое лицо для подтверждения своих прав может получить соответствующий документ, представляющий собой важную гарантию сохранения и осуществления этих прав. Следует помнить, что Гражданский кодекс Российской Федерации связал введение новой системы государственной регистрации недвижимости с принятием федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несмотря на острую потребность в этом законодательном акте его разработка шла крайне медленно. Поэтому для реализации соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации указами Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" и от 27 августа 1996 г. №1270 "Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" были утверждены формы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также установлено требование о предоставлении заинтересованным лицам информации в виде выписки из названных форм. Ситуация изменилась, когда в 1998 году вступил в действие Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Закон потребовал не позднее чем за три месяца до введения его в действие утвердить Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Без выполнения этого требования реализация Закона оказывалась бы невозможной. Однако постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" было принято уже после вступления в силу Закона. Более того, в силу причин технического характера оказалось невозможным обеспечить соответствующие учреждения формами документов, необходимых для осуществления государственной регистрации. Продолжали выдаваться документы о правах на недвижимость в соответствии со старым законодательством, правомерность действия которого никем не оспаривалась. На указанные проблемы обращалось внимание в письмах Федеральной нотариальной палаты от 16 марта 1998 г. № 175 и Министерства юстиции Российской Федерации от 27 апреля 1998 г. № 2790-ПК. К 1999 году сложилась ситуация, когда потребовалось внести ясность в вопрос о том, в соответствии с каким законодательством выдаются документы о правах на недвижимость, какие из этих документов сохраняют силу и с какого времени прекращена их выдача.
Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. № 112 "О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации" не только решена проблема приведения указов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", что само по себе немаловажно, но и внесена ясность в вопрос о документах, укрепляющих права на недвижимость. Пунктом 1 названного нормативного правового акта Российской Федерации признаны утратившими силу все основные решения Президента Российской Федерации, регулирующие отношения в области государственной регистрации недвижимости. На уровне подзаконных актов главным регулятором соответствующих отношений стали решения Правительства Российской Федерации, среди которых центральное место занимают Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Приложением №14 к этим Правилам установлена форма свидетельства о государственной регистрации права, а в пунктах 71 - 80 Правил перечисляются данные, подлежащие фиксации в свидетельстве, и указаны технические особенности удостоверения прав. Теперь нет необходимости получать разные формы документов на отдельные виды недвижимости. Особенно важно подчеркнуть, что отпала надобность в оформлении так называемых документов, удостоверяющих права на землю. При внимательном изучении Указа Президента Российской Федерации видно, что нормы, касающиеся утверждения форм документов о правах на землю, не признаны утратившими силу. Это не говорит о том, что эти документы можно выдавать параллельно со свидетельством о государственной регистрации прав. Данные нормы оставлены в силе во избежание противоречий с пунктом 3 Указа и постановлениями Правительства Российской Федерации об утверждении форм документов о правах на землю. Иная позиция могла бы привести к нарушению прав на землю миллионов граждан и юридических лиц, получивших земельные участки в установленном законом порядке и для подтверждения этого оформивших государственные акты и свидетельства.
Аннулирование действия ранее полученных документов о правах на землю не позволило бы говорить даже об относительной стабильности земельного рынка в России. Из пункта 3 Указа следует, что все документы о правах на землю, полученные до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации, действительны. Судебная практика всегда исходила из действительности указанных документов, что лишний раз говорит о правильной позиции, изложенной в Указе Президента Российской Федерации. Имеется множество судебных решений, где в обоснование принадлежности земли определенным лицам указываются, что им были выданы в соответствии с ранее действующим законодательством СССР или РСФСР государственные акты на землю. Например, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1995 г. № 3662/95 по делу 3 208/1 отмена решения Смоленского арбитражного суда и признание недействительным постановления мэра г. Смоленска от 13 июля 1994 г. № 526 "Об изъятии земельного участка ТОО "Эрго" по пр. Гагарина" аргументировались ссылками на наличие государственного акта на бессрочное бесплатное пользование земельным участком от 1 июля 1991 г. А-1 № 596085. Кроме того, в этом постановлении отмечалось, что арбитражный суд, рассматривая земельный спор, не исследовал вопрос, почему несмотря на наличие постановлений мэра г. Смоленска от 15 апреля 1992 г. № 225 и от 23 декабря 1992 г. № 809 о предоставлении земельных участков, в одном случае не был оформлен государственный акт, а в другом случае отсутствует новый надлежащим образом оформленный государственный акт. В Указе Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. № 112 говорится о действительности государственных актов и свидетельств о правах на землю и не упоминается о действительности свидетельств о зарегистрированных правах на иную недвижимость. Этот пробел в Указе нельзя трактовать как недействительность таких свидетельств. В случае если свидетельства на такую недвижимость были оформлены до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219, они сохраняют свою силу. Имеются судебные решения, которые содержат ссылки на подобные свидетельства. Так, Арбитражный суд Кемеровской области, рассмотрев иск индивидуального частного предприятия "Фирма "Дока" о взыскании с открытого акционерного общества "Домостроитель" основного долга и пени, отказал в нем, сославшись на исполнение ответчиком своих обязательств. Однако Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа это решение изменил, удовлетворив иск в сумме основного долга, поскольку договор купли-продажи квартиры не получил соответствующей государственной регистрации. Тем не менее постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 апреля 1998 г. № 5308/97 по делу А27-2-587/96 постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа было отменено, а решение Арбитражного суда Кемеровской области оставлено в силе. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации обосновал свою позицию тем, что сделка была зарегистрирована 17 июля 1995 г. и истцу выдано свидетельство о праве собственности на указанную недвижимость.
Точной даты, с какой прекращается выдача документов о правах на землю и государственной регистрации прав по старым формам, в Указе не названо. Это вызвано тем, что соответствующий федеральный закон и решение Правительства Российской Федерации де-факто не вступили в силу в установленные ими сроки. Ошибки Парламента и Правительства Российской Федерации, заключающиеся в установлении первым нереальных сроков вступления в силу федеральных законов и в медлительности второго, исправил Президент Российской Федерации. В своем Указе он подчеркнул, что старые формы документов выдаются до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219. Из этого можно сделать вывод о том, что сроки вступления в силу названного постановления Правительства Российской Федерации в разных регионах будут отличаться. В рамках одной статьи не представляется возможным рассмотреть ситуацию с документами, удостоверяющими государственную регистрацию прав на земельные участки и иное недвижимое имущество, во всех субъектах Российской Федерации. Вместе с тем целесообразно охарактеризовать данную ситуацию в отдельном субъекте Российской Федерации, например, в Московской области. Основным региональным законодательным актом, регулирующим вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Московской области, является Закон Московской области от 1 февраля 1996 г. "О единой системе государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, имущественных прав и связанных с ними неимущественных прав и сделок на территории Московской области". Следует иметь в виду, что в него уже внесен ряд изменений и дополнений. Содержание данного Закона сводится к регламентации деятельности Московской областной регистрационной палаты. В частности, этот государственный орган призван выдавать свидетельства о государственной регистрации прав. Палата состоит из центрального аппарата, территориальных представительств и филиалов на местах. Принятие упомянутого Закона говорит о том, что на законодательном уровне Московская область приступила к созданию системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним раньше Российской Федерации. Это наложило серьезный отпечаток на применение в Московской области федерального законодательства. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вступил в силу с 31 января 1998 г. С этой даты вся государственная регистрация прав на недвижимое имущество стала осуществляться исключительно Московской областной регистрационной палатой. В целях внесения однозначности в соответствующий вопрос было подготовлено информационное письмо Московской областной нотариальной палаты, Московской областной регистрационной палаты, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Московской области от 1 и 5 марта 1999 г. №№ 109/2-18, РП-274, 381-6 "О признании утратившими силу и об изменениях некоторых актов Президента Российской Федерации", утвержденное Управлением юстиции Московской области 5 марта 1999 г. В этом письме говорится о том, что признаются действительными документы о правах на недвижимость, выданные по старой форме до 31 января 1998 г., если только отсутствует их государственная регистрация в Московской областной регистрационной палате. С момента вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", то есть с 31 января 1998 г. действительны только свидетельства о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 и выданные Московской областной регистрационной палатой. В ряде случаев комитетам по земельным ресурсам и землеустройству было предписано прекратить выдачу документов, удостоверяющих права на землю. В частности, подобное предписание изложено в постановлении главы г. Железнодорожного Московской области от 26 марта 1996 г. № 651 "О государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними". Обращает на себя внимание, что новая форма свидетельства о государственной регистрации прав утверждена позже, чем вступил в силу Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Иными словами постановлению Правительства Российской Федерации придана обратная сила, что, конечно, нельзя считать правильным. Однако правомерность соответствующих подходов пока никем не оспаривалась. Пример Московской области показывает, насколько в каждом конкретном субъекте Российской Федерации может быть специфична ситуация, связанная с документами, удостоверяющими государственную регистрацию прав на земельные участки и иное недвижимое имущество.
В заключение целесообразно отметить, что вопрос о документах, удостоверяющих государственную регистрацию прав на земельные участки и иное недвижимое имущество, имеет богатое историческое прошлое. В настоящий момент после длительного и не лишенного противоречий процесса этот вопрос получил свое разрешение. Однако при возникновении имущественных споров недавняя история развития законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и практика его применения для заинтересованных лиц может оказаться не просто историческим прошлым, а мощным правовым средством для правомерного разрешения конфликта. Поэтому хочется надеяться, что данная статья не только будет иметь познавательное значение, но и послужит ориентиром в правоприменительной, в том числе судебной, практике.