Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях
В последнее время все чаще ставится вопрос, не заменить ли действующий нормативно-долевой ме тод определения финансовой помощи регионам на другой, который был бы более справедливым.
Действительно, вызывает беспокойство, что, несмотря на вносимые в течение последних лет в этот механизм изменения, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Феде рации, а также между этими субъектами и органа ми местного самоуправления в бюджетных вопро сах не снижается. В чем причины этого?
Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое в России про исходит через нормативные отчисления от регули рующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. В понятие "межбюджетные отношения" входит также зако нодательное разграничение расходов и доходов на долговременной (без указания срока) основе меж ду звеньями бюджетной системы. Не решив эту про блему, нельзя рассчитывать на качественное улуч шение механизма бюджетного регулирования.
В 1996 г. доходы всех бюджетов территорий со ставили 334 трлн. руб^ Из этой суммы на собствен ные доходы пришлось 31,5%, а средства бюджет ного регулирования составили 68,5%.
При таком соотношении их в доходной части консолидированных бюджетов субъектов Федера ции и чрезмерно широкой сфере бюджетного регу лирования принцип самостоятельности бюджетов носит пока формальный характер. Не решив про блемы существенного повышения уровня собствен ных доходов и сужения сферы бюджетного регули рования, нельзя рассчитывать на улучшение меж бюджетных отношений.
' Материал подготовлен на основе доклада на заседании ра бочей группы по совершенствованию межбюджетных отно шений 15.12.1997 г. ' Здесь и далее не учитывается деноминация рублей.
2 — Финансы № 2
Наряду с этим имеются резкие отклонения в пропорциях между распределением по вертикали бюджетной системы расходов и доходов (без учета перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой) (см. табл.).
Таблица Распределение консолвдированного бюджета РФ
за 1996 г. в %%
|
Бюджеты |
Расходы |
Доходы |
Отклонения |
|
Федеральный Консолидирова нные субъектов Федерации в том числе: - рспюналъныс - местные Всего |
48,4 51,6 20,6 31,0 100 |
52,3 47,7 23,4 24,3 100 |
+3,9 -3,9 +2,8 -6,7 |
Особенно резкие отклонения сложились по ме стным бюджетам. Удельный вес их расходов в об щем объеме расходов консолидированного бюдже та России составил 31,0%, а доходов в общей их сумме того же бюджета — лишь 24,3%. Между тем в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных средств на социальную сферу (по отче ту за 1996 г. — 57,4%; в региональных бюджетах — 25%, в федеральном 17,6%) и большая доля рас ходов на народное хозяйство (47%; в региональных — 32,3%, в федеральном — 27,0%).
Соотношение удельных весов расходов и дохо дов федерального и региональных бюджетов в кон солидированном бюджете России прямо противо положное. По доходам оно выше у федерального бюджета на 3,9 пункта, а у региональных — на 2,8 пункта. Обращает на себя внимание и тенденция к
увеличению уровня централизации средств в феде ральном бюджете. В 1992 г. доля этого бюджета по доходам в консолидированном бюджете Росии была 55,9%, в 1994 г. сократилась до 49,0%, но затем она стала повышаться до 51,8% в 1995 г. и 52,3% — в 1996 г. Это — результат изменений в налоговом зако нодательстве, которые оказались не в пользу терри-ториальных бюджетов (в частности, (угмена налога на превышение фонда оплаты труда).
Анализ применения нормативно-долевого метода финансовой поддержки регионов показал, что перво причиной неудовлетворенности субъектов Федерации межбюджетными отношениями являются не столько недостатки метода, сколько другие проблемы.
На 1998 г. расчетная сумма недостающих средств составляет 120 трлн. руб., а Фонд финансовой под держки регионов (ФФПР) проектируется в разме ре 39,2 трлн. руб., на 80,8 трлн. руб. меньше.
При таких условиях никакая другая методика не снимет остроту противоречий. Тем не менее мо жет создаться впечатление, что виновата формула. Между тем, причина — в кризисной экономичес кой ситуации, в спаде производства, неплатежах, недостаточности финансовых ресурсов. К тому же на федеральном уровне не соблюдалось требование о том, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличение расходов в территориальных бюджетах, принимались только при наличии соответствующих источников финансирования. А при существенном недовыполнении доходной части бюджетов (преж де всего, федерального) ясно, что любые измене ния в межбюджетных отношениях не могут приве сти к решению вопроса о достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Но со вершенствование этих отношений в правильном на правлении может способствовать преодолению кри зисной ситуации в экономике и финансах России.
В последние годы, сосредоточившись на бюд жетном регулировании через трансферты, исчис ляемые по формуле, оставили в стороне проблемы совершенствования других форм бюджетного регу лирования. В 1996 г. удельный вес трансфертов (26,3 трлн. руб.) в общей сумме средств бюджетного регу лирования составиллишь 11,5%. Наибольшийудель-ный вес занимают отчисления от регулирующих на логов (167 трлн. руб.) — 73%. Но они (в силу того, что на федеральном уровне по соответствующим ви дам налогов применяются только единые нормативы для всех регионов), не могут учитывать особенности каждой территории и практически отключены от выполнения своей регулирующей функции.
В отличие от этого внутри субъектов Федерации, как правило, ориентируются на принцип сочетания единых и дифференцированных нормативов по раз ным видам регулирующих налогов или по группам муниципальных образований и даже индивидуальных — по отдельным территориям. Важно, чтобы диффе ренциация осуществлялась на объективной основе.
Приходится повторять, что единый подход к территориям заключается не в одинаковых разме рах нормативов отчислений, а в едином методе их исчисления. Именно так формируются трансферты — исходя из единой формулы устанавливаются диффе ренцированные доли субъектов федерации в ФФПР. Факторы, учитываемые в формуле, одинаковые для всех регионов (численность населения, бюджетные доходы и расходы), но они имеют разное количе ственное выражение, что и позволяет принимать во внимание особенности каждой территории.
Поэтому в сложившихся условиях вся нагрузка по бюджетному регулированию перенесена на до тационные формы (в 1996 г. —62,1 трлн. руб.). Удель ный вес в них трансфертов составил 42,4%; средств по взаимным расчетам — 40,7%; дотаций (в основ ном закрытым административно-территориальным образованиям) — 4,5%; субвенций г.Москве — 4,3% и остатков не возмещенных до конца года краткос рочных ссуд из федерального бюджета, которые из года в годвозрастакут,— 8,1%.
Основная цель нормативно-долевого метода — установить относительную нуждаемость соответству ющего региона по сравнению с другими региона ми, также имеющими потребность в помощи, т.е. определить процентные доли этих субъектов Феде рации в ФФПР. Такой подход, если не учитывать капиталовложения, которые могут иметь большие перепады по годам, относительно устойчиво ука зывает на "наиболее бедные", "бедные" и "небед ные" регионы. Для этого важно, чтобы все расчеты велись не только в одном и том же временном пе риоде по доходам и расходам, но также в одинако вых условиях налогового и бюджетного законода тельства с корректировкой их на изменения, про исходившие после года, принимаемого за базовый, и намечаемые в планируемом году.
Между тем, начиная с исчисления трансфертов на 1996 г., за точку отсчета по расходам стали брать не 1993 г., как раньше, адореформенный 1991 г., отчетные показатели которого затем доводятся до года, принимаемого по доходам за базовый. При этом нет гарантии объективности используемых индексов роста цен и полноты учитываемых изме нений за столь продолжительный периода каче ственно иных условиях.
Поэтому с 1996 г. в формулу вводятся в опреде ленной ступени искаженные данные. Взять же за базу расходов, например, 1995 или 1996 гг. не представля лось возможным, так как у Минфина РФ нет сведе ний о принятых на местах, в основном после 1993 г., решениях по увеличению оплаты труда за счет регио нальных и местных бюджетов выше уровня, предус мотренного федеральным законодательством.
В то же время окончательные суммы трансфер тов определяются исходя из фактически поступив ших средств в ФФПР, т.е. в условиях реальных цен. Нет необходимости индексировать исходные дан-
10
ные, включаемые в формулу, если соблюдается требование о принятии за базу расчетов по доходам и расходам одного и того же года. Таким образом этот метод учитывает инфляционный фактор.
Негативно на результатах расчетов сказались так же систематические изменения в выборе базового года, что противоречит одному из принципиаль ных условий, положенных в основу указанного ме тода. Оно состоит в том, чтобы базовый год не ме нять в течение ряда лет (такой порядок был выдер жан лишь на два года: 1994 и 1995 гг.). иначе ослабе вает действие стимулирующего фактора по еамозарабатыванию средств, т.к. происходит возврат к методу планирования от достигнутого уровня со всеми присущими ему негативными последствиями.
Ежегодные изменения в подходах к исчислению данных, включаемых в формулу, привели к не сравнимости результатоврасчетов.В сложившейся экономической ситуации (темпы увеличения рас ходов опережают рост доходов), если объем ФФПР предусматривается с ростом по (равнению с преды дущим годом, размертранефертов, как правило, не должен быть меньше. За исключением случая, когда допущенаоши6кавпредцдущем'расчвте.
Из-за большого разрыва между потрббностЫо в финансовой помощи субъектам Федерации я воз можностями федерального бюджета не улегся уст ранить резкие колебания между регионами в уров нях расчетного превышения расходов над дохода ми, с учетом выделяемых трансфертов. ХОтй^айЯЯ попытка предусматривается на 1998 г: путей резер вирования на первом этапе расчетов части ФФПР (3,2 трлн. руб.) и направления этого резерважем регионам, где превышение расходов свыше 10% от их объема. В принципе выравнить трайсферты/га-ким образом можно, если разница между суммой недостающих средств и объемом проектируемого ФФПР не превышает 20-25%. Если же больше, то по некоторым видам расходов требуется вНесГи из менения в действующее законодательство. В^часчио-сти, сократить льготы или найти дополнительные источники их покрытия. Но этого не происходит, что подтверждается и практикой регионов. Так, в Архангельской области право на трансферты полу чали те муниципальные образования, где расчет ное превышение расходов было больше 30%.
Аналогичные примеры есть и в Других регио нах. Тем самым признается, что дефицитность, да еще в таких больших размерах, территориаль ных бюджетов по текущим расходам— в порядке вещей. В мировой практике бюджетного планиро вания считается, что сбалансированность бюдже тов—функция прежде всего самих органов вла сти на соответствующих уровнях. Но государство должно содействовать созданию необходимых ис ходных условий, в частности, путем разграниче ния налогов между звеньями бюджетной систе мы и предоставления органам власти на местах до-
2'
статочных для указанной цели прав в области на логообложения. Эти вопросы пока должным обра зом в России не решены.
Речь не идет о возврате к множественности на логов. Но почему бы по опыту других стран, на пример Франции (да и России в 20-х годах и в 1994 г.), не предоставить право на установление территориальной надбавки в определенных преде лах (не более чем на 3 пункта) к некоторым дей ствующим налогам. В частности, к одному из феде ральных налогов -^ налогу на прибыль или подо ходному налогу с физических лиц (на выбор).
На федеральном уровне в отличие от того, как это происходит в большинстве случаев внутри субъектов Федерации по отношению к местным бюд жетам, размеры нормативов отчислений от регули рующих налогов с 1994 г., как правило) не изменя лись. Это как бы подталкивает к тому, чтобы рас смотреть возможность закрепления устойчиво сложив шейся доли отчислений от федеральных налогов, передаваемой в консолидированные бюджеты регио нов, за субъектами Федерации на постоянной основе в качестве их собственных доходов. Удельный вес таких отчислений в доходах за 1996 г., включая финансовую помощь и бюджетные компенсации из федерального бюджета, значительный — 50,0%, а финансовой помощи с компенсациями — 18,6%.
Втожевремяестьвоэможностьпотемрегио-нам, где имеется достаточный налоговый потенци-ая регулирующих налогов, отказаться от предос тавления им трансфертов, замещая их путем утвер ждения временных (годовых, а также долговремен ных, не менее чем на 3 года) нормативов отчисле ний, в частности, от НДС сверх доли этого налога, которую следовало бы закрепить за субъектами Федерации на постоянной основе. Тем более, что механизм определения таких нормативов уже при меняется на практике, когдй в ходе исполнения бюд жетов часть трансфертов замещается в пределах 70% путем повышения единого (25%) норматива отчис лений от НДС. Но это следует утверждать законом о федеральном бюджете на очередной год.
Что касается расходов, не обеспеченных финан сированием по указанной выше причине, то, к со жалению, при расчете трансфертов они не выделя ются отдельно. Хотя попытка сделать это в расчетах на 1998 г. была предпринята Минфином РФ, но не имела успеха.
ФФПР предназначен для оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Однако на него воз ложена и не свойственная ему функция —предос тавление бюджетных Компенсаций. Последние лишь условно отнесены к финансовой помощи. По суще ству же они предназначены для возмещения субъек там Федерации чаще всего повышенных расходов в связи с решениями, принимаемыми без источин-ков финансирования. Вот почему такие компенса ции надлежит определять и учитывать отдельно, за
пределами данного фонда. Но в условиях бюджет ного кризиса их приходится предусматривтаь толь ко регионам, получающим право на трансферты. При этом принимается во внимание, что в 1994 г. "благополучным" регионам был повышен норма тив отчислений от НДС с 20 до 25%. И при опре делении исходных данных для расчета, траснфертов у таких субъектов Федерации не наблюдается пре-вышения расходов над доходами.
Впервые на 1998 г. в состав ФФПР были вклю чены трансферты целевого назначения (субвенции). Это 8 трлн. руб., направляемых в территориальные фонды обязательного медицинского страхования, минуя бюджеты. Целевое распределение данного фонда противоречит его сущности. Он создан для оказания помощи регионам в порядке регулирова ния их бюджетов. Государственные органы власти субъектов Федерации вправе самостоятельно решать вопрос об использовании таких средств. Поэтому целевая финансовая помощь (субвенции), как и бюджетные компенсации, должна определяться и учитываться за пределами ФФПР.
Особый протест вызывают у субъектов Федера ции длительные (на 2-3 и более месяцев) задерж ки перечисления им трансфертов, исчисленных ис ходя из фактически поступивших средств в ФФПР, и отвлечение их в этот период на иные цеди, относя щиеся к функциям федерального бюджета. И это в условиях, когда из-за невыполнения плана по нало говым поступлениям резко уменьшается размер транс фертов. Кроме того, перечисление трансфертов реги онам сокращается из-за того, что значительные сум мы их переносятся на следующий год. Это не только результат больших интервалов между зачислением налогов в федеральный бюджет и перечислением трансфертов в бюджеты субъектов Федерации, но и отсутствия системы авансовых расчетов по трансфер там с последующим перерасчетом.
Все это в большой степени сводит на нет пре имущества нормативно-долевого метода. А ведь практика применения его внутри субъектов Феде рации показывает возможность решения указанных проблем. Так, в Свердловской области в целях пре дотвращения задержки перечисления трансфертов в местные бюджеты открыт специальный субсчет для средств областного фонда финансовой поддер жки муниципальных образований (ФФПМО). Эта мера позволила ускорить расчеты, переведя их по существу в автоматический режим.
Важным обстоятельством для оценки действую щего нормативно-долевого метода и определения пу тей дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений может служить то, что за период 1995-97 гг. продолжал расширяться круг регионов, применя ющих у себя этот метод во взаимоотношениях с мес-
тными бюджетами, но с учетом своих особенностей.
Таким образом, основные проблемы использова ния нормативно-долевого метода связаны не только с чрезмерными разрывами в покрытии недостающих средств, сложившейся экономической ситуацией и невыполнением плана по доходам, принятием на федеральном уровне решений без определения ис точников финансирования, но и с определенными отклонениями от основополагающих принципов, ле жащих в основе этого метода, в ходе его реализации.
Действующие взаимоотношения между феде ральным бюджетом и консолидированными бюд жетами субъектов Федерации продиктованы конк ретной ситуацией на данном этапе социально-эко номического развития страны, а также становле ния и развития российской государственности на принципах федерализма. По мере стабилизации и экономического роста можно ожидать принципи альных изменений в межбюджетных отношениях. В ближайшие годы нет объективных причин для сме ны принципиальных подходов, положенных в ос нову нормативно-долевого метода.
В то же время в целях совершенствования меж бюджетных отношений надлежит сделать следующее:
исключить отклонения от рассмотренных выше принципов;
решить задачу рационального разграничения рас ходов и доходов между звеньями бюджетной сис темы, закрепив это законодательно;
вернуть регулирующим налогам возможность на федеральном уровне выполнять свою регулирую щую функцию в полной мере, исходя из объек тивных критериев;
повысить уровень собственных доходов террито риальных бюджетов, прежде всего путем замещения ими части отчислений от регулирующих налогов;
устранить искусственно создаваемую дотацйон-ность территориальных бюджетов, где это позво ляет потенциал регулирующих налогов;
привести федеральное законодательство в соот ветствие с наличием источников финансирования, ежегодно составлять данные о территориальном раз резе федерального бюджета для наиболее полного учета финансовой обеспеченности регионов.
Многие субъекты Федерации возлагают надеж ду на то, что в перспективе в основу бюджетного регулирования будет положена система минималь ных социальных и финансовых норм. Но мировая практика свидетельствует, что в межбюджетных отношениях нормы могут оказаться полезными, если они используются избирательно. Особенно сложно ориентироваться на них на верхнем уровне бюд жетной системы. При всех условиях в России будет применяться комбинированный подход в выборе методов бюджетного регулирования.