В части II будут рассмотрены некоторые вопросы практической реализации и дан обзор отдельных решений прош
Работа добавлена на сайт samzan.net:
Часть II Некоторые аспекты практической реализации приватизации в мире.
В части II будут рассмотрены некоторые вопросы практической реализации и дан обзор отдельных решений, прошедших практическую проверку. Большинство воп росов рассматривается в контексте одного из описанных выше базовых методов при ватизации.
Основные проблемы, возникающие в ходе осуществления приватизации, могут быть сгруппированы по следующим разделам: — планирование и управление; — подготовка ГП; — оценка и установление цены; — определение будущих владельцев; — проблемы занятости и участие наемного персонала; — издержки, связанные с приватизацией; — мобилизация ресурсов и финансирование.
Приведенная проблематика охватывает основную массу постоянно возникаю щих в ходе приватизации вопросов или ограничений и требует исключительно тща тельного анализа в ходе планирования и проведения процесса приватизации^. Важ но предвидение того, какие из этих вопросов вероятнее всего возникнут в ходе пред полагаемого мероприятия, а также оценка возможной реакции на эти вопросы. Предлагаемые решения или анализируемые технические приемы представляют со бой некоторые основные варианты, которые правительственные органы могут из брать для практического применения.
1. Планирование и управление
Первая проблема, с которой сталкиваются лица, отвечающие за оценку пред лагаемой программы приватизации, состоит в определении организации и круга полномочий органа или группы, призванных управлять ходом приватизации. В настоящем разделе содержится обзор институциональных и других мероприятий, необходимых для обеспечения упорядоченного, четкого и быстрого процесса при ватизации. Во-первых, анализируется процедура инициирования, планирования, определения и утверждения приватизационной программы. Во-вторых, рассмат ривается распределение ответственности между различными подразделениями и
' Круг этих вопросов был определен на основе наиболее типичных вопросов, возникающих в ходе оперативной деятельности Всемирного Банка.
-84-
применение специализированных подразделений по практической реализации программ. В-третьих, даются оценки различных видов консультационных и дру гих необходимых внешних услуг. В-четвертых, оценивается потребность в обяза тельных нормативных документах или процедурах для управления процессом приватизации.
Меры по инициированию приватизации
Понятие «меры по инициированию» подразумевает первоначальные действия по проведению приватизации, т.е. меры, принимаемые после того, как государствен ные органы пересмотрели границы, определяющие размеры государственной собст венности, либо определили принципы, на основании которых реализуется прави тельственная политика в отношении государственных предприятий.
Первоначальное извещение о приватизации обычно осуществляется двумя спо собами. В большинстве случаев правительство объявляет о своих намерениях в ка честве составного элемента экономической политики отказаться от каких-либо зна чительных по размерам видов государственной собственности. В более редких слу чаях (как, например, в Испании) правительство просто осуществляет целевую при ватизацию одного или нескольких предприятий ad hoc для повышения их эффек тивности либо в силу других причин экономического порядка, не переходя к более широкой программе приватизации и не затрачивая много времени и усилий на раз работку политических решений или на политические мероприятия.
В качестве примера первого подхода можно привести приватизацию, объявление о которой появилось в докладе о бюджете на 1986 г. нигерийского министра финан сов. В 1985 г. аналогичным образом поступил министр финансов Канады. Важное значение имеют срочные меры по поддержанию и развитию интереса к приватиза ции, вызванного благодаря первоначальной информации, особенно если речь идет о таком интересе со стороны широких слоев населения. Даже в случае продажи собст венности отдельным лицам вслед за объявлением приватизационной программы без промедления должна осуществляться ее реализация.
В Сингапуре министр финансов создал Комитет по сокращению государственно го сектора, который должен был определить государственные предприятия, подле жащие продаже, и разработать общую программу сокращения государственной соб ственности (полный доклад комитета представлен в феврале 1987 г.). Некоторые страны подготовили (Турция) * либо планируют подготовить (Малайзия) подробные генеральные планы приватизации. Для обеспечения быстрого развития страны не обходимо заранее определить первоначальные шаги, подлежащие реализации, и первые потенциальные жизнеспособные объекты для приватизации. Если эти усло вия не могут быть выполнены, вероятно, лучше всего проводить приватизацию от дельных предприятий последовательно, одно за другим, а не реализовывать общую программу. Однако и при приватизации отдельных предприятий правительство дол жно открыто заявить о своих намерениях. В противном случае его критики выдви нут обвинение в закулисных махинациях. Для большинства стран необходимо по стоянное распространение информации с различной степенью детализации о ходе мероприятий, осуществляемых правительством.
Первоначальная информация должна давать совершенно определенное пред ставление о приватизации и стимулировать принятие конструктивных решений
"• См. подробные комментарии в: R.Lords. Turkey: Implementation of a Privatization Strategy. Case study for John F.Kennedy School of Government, Harvard University.
-85-
всеми сторонами. Первоначальные попытки приватизации в одной из стран Запад ной Африки в конце 60-х годов подверглись ожесточенной критике из-за отсутствия открытого обсуждения и привели к волнениям среди рабочих и последующему отка зу от продажи государственных предприятий. Правительство этой страны в настоя щее время содействует развитию широкого общественного обсуждения с участием всех заинтересованных сторон. Новый закон о приватизации в Бразилии содержит положения относительно распространения полной инфбрмации о приватизации^, которая должна широко распространяться, чтобы гарантировать ознакомление об щественности со всеми условиями приватизации. В Великобритании проводилась широкая кампания через средства массовой информации для распространения све дений о большинстве актов приватизации. В первоначальных сообщениях о прива тизации в провинции Британская Колумбия (Канада) подчеркивалось, что элемен ты операций по приватизации (система представления заявок на участие в конкур сах, оценка и другие необходимые меры) будут освещаться самым широким обра зом.
Занятости и другим крупным проблемам, вызывающим озобоченность (таким, как концентрация капитала в некоторых странах), должно уделяться внимание на самых ранних этапах процесса приватизации. Официальные правительственные за явления по вопросам приватизации, подобные заявлению Х.М.Хассана II на откры тии весенней сессии марокканского парламента 8 апреля 1988 г., затрагивают глав ным образом эти вопросы. Орган, ответственный за приватизацию в одной из лати ноамериканских стран, отметил отрицательные последствия публикации списка предприятий, подлежащих приватизации, без предоставления полной информации относительно обоснования решения, методов, процедур и т.д.
После того как правительство объявило программу приватизации или сообщило общие сведения о приватизации отдельных предприятий, оно будет стремиться дать более подробную информацию 2 для рынка. Один из способов состоит в публикации общего заявления о проводимой политике, что содействует проявлению интереса к отдельным государственным предприятиям. Опубликованные в Малайзии «Общие принципы приватизации» (1985 г.) призваны «информировать общественность, а также представителей делового мира относительно концепции и других проблемах, связанных с приватизацией». Подобные «общие принципы» обычно предлагают представителям частного бизнеса направлять предложения о приватизации в соот ветствующий государственный орган. На Филиппинах приватизационный фонд го сударственных активов выпускает общие каталоги государственных предприятий или активов, подлежащих приватизации, а заинтересованные стороны могут запро сить специализированные каталоги по отдельным видам активов. В ряде случаев ин формация из государственных источников приводила к возникновению широкой предварительной заинтересованности со стороны инвесторов. Такой метод уместен для инициирования программы приватизации ГП иными, чем открытая продажа акций, методами, такими, как продажа отдельным лицам акций или имущества, а также контракты на управление и аренду. Однако государственные органы должны убедиться в том, что существует удовлетворительный уровень заинтересованности
' Бразильский закон, принятый в ноябре 198^ г., содержит дальнейшее развитие этого требования: «Операции должны анализироваться и получать поддержку со стороны внешних аудиторов, которые бу дут принимать меры с целью доступности для понимания и гласности всех этапов каждой отдельной опе рации по приватизации».
^ В данном разделе не освещается информация, которая должна предоставляться в рамках самой опе рации по приватизации, вроде информации, включаемой в официальное объявление о выпуске акций.
-86-
частных кругов в приобретении государственных предприятий, предполагаемых к приватизации.
Обычно необходимо как объявление общей программы, так и информация о каж дом отдельном акте приватизации ГП независимо от применяемых методов, однако это приобретает особое значение, когда предполагается открытая продажа акций населению. Как показывает опыт Франции и Великобритании ^, а также история приватизации Национального коммерческого банка (НКБ) на Ямайке, широкие, заблаговременно проводимые мероприятия по информации населения помогают сформировать необходимое общественное мнение и распространить среди инвесто ров сведения относительно открытой продажи акций. Развернутая и подробная ин формационная кампания в связи с приватизацией НКБ привела к широким откли кам. Активные информационные кампании в отношении общих приватизационных мероприятий правительства могут также иметь исключительно важное значение, особенно если вялая реакция населения или даже его враждебность объясняются от сутствием понимания. Социально-политические ограничения и интересы различ ных групп с самого начала должны тщательно учитываться при проведении кампа нии. Представители торговых палат и банковских структур (по крайней мере в двух странах) отмечали, что правительства этих стран при планировании мероприятий по приватизации не проводили в достаточном объеме консультаций с частным сек тором.
Хотя некоторые изложенные способы инициирования процесса приватизации при соблюдении определенных принципов гласности соответствовали бы рекомен дациям многих практиков как весьма разумные, в данной области не должно быть догматического подхода. Выявлены факты, когда в ряде стран были проведены широкие кампании и осуществлены первоначальные шаги по инициированию приватизации, однако серьезных действий по ее реализации не было. Вместе с тем в Кот-д'Ивуар было приватизировано 25 ГП без принятия формального или ис черпывающего плана и при очень ограниченной информационной кампании^. По добный эффективный подход ad hoc не может, однако, быть осуществим или ре комендован для всех стран, в том числе и из-за отсутствия гласности.
Каким бы ни был подход к приватизации, важны тщательное планирование и определение этапов ее реализации. Время публикации тех или иных предложений должно выбираться с учетом состояния рынка. Когда в Чили начался процесс при ватизации, одновременно было осуществлено так много продаж, что финансовые рынки оказались буквально затоплены наплывом ценных бумаг, а инвесторы не смогли использовать свои приобретения. Открытые продажи должны быть соот ветствующим образом распределены во времени; при этом в интересах завоевания доверия особенно тщательно нужно производить отбор объектов для реализации в первую очередь. Государственные органы могут достигнуть более благоприятного результата даже в отношении отдельного предприятия, если будут осуществлять поэтапную продажу принадлежащих ему акций этого предприятия. Приватизация Nippon Telegraf and Telefone (NTT) в Японии предусматривала превращение этой компании в акционерную с последующей продажей акций на бирже. Хотя госу-
^ Французская компания Saint-Gobain сохранила за собой рекламное агентство Publicis, чтобы орга низовать собственное представление широкой общественности. Ряд предприятий рекламировались по те левидению и в прессе. Компания British Gas утверждает, что ее рекламная кампания охватывала 9&% населения Великобритании. В некоторых странах, однако, не разрешается реклама в связи с открытой продажей акций населению (так обстоит дело в Канаде).
^ cm.: Wilson, op.cit.
-87-
дарство будет оставаться наиболее крупным владельцем акций, ожидается, что оно продаст половину своей собственности на протяжении ближайших пяти лет. При завершении первого этапа приватизации английской компании Telecom в ру ках государства оставалось 49,8% собственности компании. Французское прави тельство в течение первого года свою пятилетнюю программу приватизации вы полнило на одну треть (по показателям численности государственных предприя тий и стоимости их активов), применяя гибкий подход путем отказа от продажи некоторых предприятий и учета ситуации на фондовом рынке. При продажах от дельным частным лицам для выявления потенциальной заинтересованности иск лючительно полезно проводить переговоры с наиболее представительными груп пами частного сектора.
Выбор первого предприятия или предприятий для приватизации путем продажи, как отмечалось, очень важен, «поскольку ее успех или неудача окажут воздействие на будущее всего плана приватизации», — таким образом государственный орган, отвечающий за приватизацию, формулировал свою позицию при обнародовании предложения о продаже Austral — аргентинской государственной авиакомпании. Подобным же образом, когда пришедшее к власти французское консервативное пра вительство рассматривало летом 1986 г. вопрос о том, какие предприятия подлежат приватизации в первую очередь, совершенно очевидным выбором явилась компания Saint-Gobain. Надежная и находившаяся под квалифицированным управлением, она, очевидно, могла оказаться наиболее привлекательным объектом на француз ском рынке ценных бумаг, участники которого стали проявлять в это время повы шенную осторожность'. Некоторые банковские специалисты по инвестициям счита ют, что успешная продажа предприятия в течение короткого времени после начала приватизационной программы имеет большое значение. В Нигере было принято ре шение о приватизации в первую очередь розничной торговли National Petroleum Company, поскольку она приводила к довольно легкому переходу мелких предприя тий (бензоколонок) в руки местных владельцев, что создавало некоторое впечатле ние быстрого успеха.
Первый этап приватизационной программы вполне может начинаться с относи тельно прибыльных фирм, чтобы возникало доверие со стороны рынка и проявилась приверженность правительства к реализации программы^. Первый объект привати зации во Франции — Elf Aquitaine был продан лишь частично (51%) с целью про верки реакции рынка, в то время как в последующих случаях соблюдалась политика полной приватизации предприятий. В странах с активными рынками капитала мож-
^ The Economist, November 1986.
^ Однако могут приниматься во внимание и различные другие соображения. На Филиппинах тща тельно разработанные положения об оперативной деятельности Приватизационного фонда государствен ных активов, недавно утвержденные комитетом по приватизации, предусматривают следующий порядок определения объектов, подлежащих продаже в первую очередь:
«В рамках общего контекста возобновления производственного применения неиспользуемых или ма лоиспользуемых (производственных) активов Фонд, как правило, должен отдавать приоритет тем случа ям, когда в максимально короткое время могут быть получены наибольшие поступления наличных средств; однако могут также рассматриваться вопросы оказания приоритетного внимания в определенных складывающихся условиях, а именно:
1) велики издержки, связанные с консервацией и/или поддержанием в исправном состоянии произ водственных активов;
2) состояние предприятия и оборудования быстро ухудшается;
3) восстановление производства новыми владельцами может немедленно привести к росту занятости либо окажет воздействие на другие отрасли;
4) очень важны соображения территориального характера, как это имеет место в некоторых проектах, которые могут явиться единственным источником занятости для соответствующих регионов».
-88-
но также очень быстро реализовать акции частично находящихся в собственности государства компаний, которые уже котируются на фондовой бирже. Затем про грамма должна предусматривать меры по поддержанию интереса инвесторов путем применения разнообразных предложений, использованию смешанных типов фирм, частичной и полной приватизации и открытой продажи акций, а также их продажи частным лицам. Используемая схема программы приватизации и темпы ее реализа ции должны постоянно контролироваться и пересматриваться.
Отбор первых предприятий для приватизации может определяться различными социально-политическими факторами. В Египте первыми ГП, подлежащими прива тизации, могут быть гостиницы, поскольку они, возможно, не являются объектом особого беспокойства со стороны широких слоев населения.
С точки зрения First Boston Corporation/Credit Suisse, основывающейся на их опыте, полученном в процессе приватизации группы Rumasa в Испании, подробный план действий, реализация которого последует непосредственно за объявлением о приватизации, должен включать': цели, сроки осуществления, финансирования, продажу гражданам страны или иностранцам, режим для мелких держателей ак ций, оценку компаний перед продажей, подготовку данных для потенциальных ин весторов, исследование улучшений и предварительных изменений, которые могут увеличить возможность (и/или цену) продажи, анализ налогообложения, правово го положения, трудовых ресурсов и определение потенциальных инвесторов. В ка честве основы детального плана рекомендуется провести анализ издержек и поступ лений альтернативных методов, которые могли бы удовлетворить государственные интересы^.
Санкционирование приватизации в какой-либо стране может определяться су ществующими правовыми нормами, например изложенными в конституции. Обычно, однако, существуют определенные возможности для принятия специфи ческих решений. Франция приняла специальное законодательство, раазрешающее реализацию приватизационной программы для группы из 65 госпредприятий (от дельным законом была разрешена приватизация телевизионного канала ТФ1). Подобный же закон вступил в действие в Сенегале, разрешающий полную прива тизацию 13 «предприятий смешанной экономики» и частичную приватизацию еще 13 подобных предприятий. В Великобритании требовалось принятие отдель ного закона практически для каждого акта приватизации, что приводило к задер жке более чем на год отдельных актов приватизации, в то время как во Франции оформление документации по одному предприятию (с момента принятия решения о приватизации до публикации официального предложения) занимает около трех месяцев. В Турции в законодательном порядке за исполнительными властями за креплено право принимать решение о приватизации. Тщательность, с которой от рабатывается процесс утверждения решения о приватизации, может в огромной степени определить наличие или отсутствие трудностей при начале и в ходе реа лизации приватизационной программы. В Приложении Б отражается опыт неко торых стран в данной области.
^ «First Boston Corporation. Book on Privatization».
^ Мэри Шерли из Отдела экономики отдельных стран Всемирного Банка готовит обзор применяемых методологий по репрезентативному списку стран.
-89-
Распределение ответственности различных органов власти: приватизационные подразделения
Правительству требуются аналитических данные, компетентное консультирова ние по многим вопросам, скоординированные формулировки рекомендаций, быст рое и рациональное принятие решений, а также наличие эффективного механизма реализации решений. Возможные злоупотребления нужно свести к минимуму. Обычно особое внимание уделяется централизации, простоте, гибкости, быстроте действий и гласности. Однако ни одна из организационных моделей по управлению приватизацией не является удовлетворительной при всех условиях.
Управление программой приватизации требует широкого набора различных на выков и опыта; некоторых специалистов можно привлечь из государственного аппа рата, других придется нанимать со стороны'. В настоящем разделе рассматривается вопрос о том, как на практике распределяется и координируется сфера ответствен ности отдельных государственных органов. Ниже излагаются некоторые примеры применяемых организационных структур.
Специализированное правительственное министерство. Правительства ряда стран создали специализированные министерства, призванные осуществлять и ко ординировать приватизационную программу. К ним относится Канада (Управле ние приватизации и проблем регулирования, а также некоторые провинциальные министерства: например, в Квебеке учрежден пост помощника министра по делам финансов и приватизации). Во Франции существовала должность «Министр, от ветственный за приватизацию» до принятия в августе 1987 г. закона о приватиза ции, когда эта ответственность была возложена на министерство финансов, эко номики и приватизации (теперь оно переименовано, поскольку новое правитель ство прервало программу приватизации). В тех случаях, когда существует мини стерство государственных предприятий (как в Того), вопросы приватизации воз лагаются на него.
Постоянный комитет по приватизации. Для принятия решений на основании взаимного согласия некоторые страны создали постоянные правительственные ко митеты или комиссии, которым поручено руководство приватизацией или отдель ными связанными с ней конкретными сферами деятельности, например оценкой го сударственной собственности. В некоторых случаях таким органам может оказы ваться содействие со стороны временных исследовательских групп. Чаще всего ко митеты включают представителей министерств и государственных органов, наибо лее заинтересованных в процессе приватизации, однако в них могут также входить лица, не связанные с правительственными структурами. Бразилия, Канада, Филип пины и Сенегал создали подобные комитеты и предоставили им основные полномо чия для реализиции своей приватизационной программы. В Бразилии для управле ния ходом приватизации был создан на основании специального закона (1985 г.) межминистерский Совет по приватизации, председателем которого является госу дарственный министр. Он же возглавляет Секретариат по делам планирования при президенте страны: в Секретариат входят министр финансов, специальный ми нистр по дебюрократизации, министр промышленности и торговли, а также отрас левые министры, в подчинении которых находится каждое из подлежащих привати зации ГП. Для технического и административного обеспечения деятельности Сове та создан секретариат. Руководит реальной деятельностью по приватизации ми-
' В следующем разделе рассматриваются вопросы использования частных консультационных услуг. -90-
нистр, в чьем ведении находится данное государственное предприятие. В августе 1963 г. канадский премьер-министр создал комитет кабинета министров по вопро сам приватизации, проблемам стабилизации и стабилизационным мерам, возглав ляемый государственным министром (приватизация) и министром, ответственным за рассмотрение проблем стабилизации. В декабре 1986 г. для обеспечения необхо димой поддержки и координации был создан отдел приватизации и проблем стаби лизации, подчиненный государственному министру'.
В Сенегале исключительное право на представление рекомендаций правительст ву по вопросам приватизации и оказание консультационных услуг в данной сфере предоставлено специальной комиссии по надзору за отчуждением государственной собственности (Commission Speciae de Suivi de Desengagement de l'Etat). В Гамбии создана постоянная специальная группа, включающая представителей министерст ва финансов и торговли, министерства экономического планирования и промыш ленного развития, Национального инвестиционного совета, а также соответствую щих отраслевых министерств. Национальный инвестиционный совет является голо вной организацией в области приватизации и несет ответственность за ее практиче скую реализацию. В Малайзии созданный организационный механизм приватиза ции включает межведомственный комитет, возглавляемый генеральным директо ром Управления экономического планирования. Этот комитет несет общую ответст венность за «планирование, контроль, координацию и оценку» реализации прива тизационной программы. В него входят представители таких ключевых органов, как министерство финансов, аппарат генерального прокурора, управления координа ции экономических мероприятий и управления экономического планирования. В Шри-Ланке президентская комиссия по приватизации подчинена непосредственно президенту страны и наряду с другими членами включает в свой состав президентов трех самых преуспевающих частных фирм Шри-Ланки. На Филиппинах Комитет по приватизации, возглавляемый министром финансов, принимает решения отно сительно того, какие активы будет предложено продать Фонду приватизации акти вов; для всех продаж требуется одобрение со стороны Фонда. В Гане существует Ко митет по осуществлению отчуждения государственной собственности, который представляет правительству рекомендации в отношении практических мероприя тий. Во Франции, Гвинее, Кении и Тунисе использованы иные принципиальные подходы при создании комитетов; на эти комитеты возложены несколько иные фун кции.
Отраслевое министерство. В ряде стран ответственность за приватизацию ГП возлагается на отраслевое министрестволибо на ведомство, ближе других связанное с деятельностью этого предприятия. Например, в Велилкобритании и США основ ная ответственность за приватизацию авиационных компаний (Великобритания) или железных дорог (США) была возложена на министрество транспорта, а за при ватизацию предприятий связи — на министерство торговли и промышленности (Ве ликобритания) и т.д. В Великобритании министерство финансов выполняет коорди национные функции, что должно обеспечить последовательность и согласованность решений в отношении отдельных актов приватизации, а также предупредить воз никновение нежелательных ситуаций^. На Филиппинах Комитет по приватизации передал некоторые из своих полномочий отдельным министерствам, чтобы ускорить продажу подчиненных им предприятий. Как отмечалось выше, в Бразилии решаю-
^ На уровне провинций для управления приватизацией в Канаде применяются иные организацион ные структуры,
^ Craig Pickering. The Mechanics of Disposal. — D.R. Sleel, D.A.Heald (Eds.) Privatizing Public Enterprizes: Options and Dilemmas. London, Royal Institute of Public Administration, 1984, p. 45—58.
-91-
щую роль в приватизации будет играть отраслевое министрество. Следует принять во внимание те возможности, которые возникают, если решающую роль принимает на себя отраслевое ведомство или министерство, поскольку они обладают наибо лее полной информацией о намечаемом к приватизации предприятии.
Специальные (ad hoc) органы приватизации. В тех случаях, когда приватиза ция ограничивалась отдельными компаниями или группами компаний и не пред ставляла собой части общей политики, затрагивающей все ГП, использовались ad hoc органы приватизации. Например, испанское правительство создало специаль ный орган по реприватизации группы Rumasa, который возглавил специально на значенный директор по реприватизации и который должен был продавать дочерние предприятия группы Rumasa. В состав этого органа входили государственные слу жащие, представители частного сектора, а также самой группы Rumasa.
Приватизация, проводимая материнской или холдинговой компанией. Во многих странах приватизация проводится материнской или холдинговой компа нией, в ряде случаев она осуществляется в рамках текущей деятельности компа нии. Некоторые правительства поручали материнским компаниям постепенно ре ализовать свои дочерние фирмы. В Тунисе министерство промышленности и тор говли предложило текстильной холдинговой компании SOGITEX выпустить в от крытую продажу 10% принадлежащей ей собственности в каждом из дочерних предприятий. Приватизация, осуществлявшаяся IRI — государственной промыш ленной холдинговой компанией в Италии, представляет собой частный пример приватизации, реализуемой холдинговой группой по ее собственной инициативе. В функции комитета по отчуждению собственности, составленного в IRI из со трудников компании, входили: 1) формулировка критериев, в соответствии с ко торыми должны были отбираться активы, подлежащие продаже; 2) координация деятельности различных дочерних холдинговых компаний в процессе отчуждения государственной собственности; 3) предоставление необходимой информации по тенциальным покупателям предприятий. Комитет представлял рекомендации от носительно плана действий, однако окончательное решение о продаже обычно принималось уполномоченной на то холдинговой компанией, которой принадле жало предприятие. Комитет мог, однако, прекратить субсидирование убыточного предприятия, в отношении которого были приняты рекомендации о продаже. В какой-то степени аналогичного курса придерживались Филиппины, Бразилия и Турция. Ясно, что степень приверженности профессионального руководства роди тельской компании целям предполагаемой приватизации имеет решающее значе ние для достижения успеха при подобном подходе.
Другие варианты. Некоторые страны избрали способы действий, не соответству ющие ни одному из перечисленных вариантов. Например, на Ямайке в Националь ном инвестиционном банке был создан специальный секретариат для оценивания по поручению правительства принадлежащих государству компаний. В настоящее вре мя он занимается делами сорока пяти компаний, при этом по крайней мере в поло вине из них подготовка к приватизации завершается. Хотя правительству еще пред стоит окончательно сформулировать свою политику отчуждения госсобственности, некоторые из ее элементов очевидны. Правительство намеревается передать акции большинства госпредприятий в распоряжение новой дочерней компании, создавае мой Национальным инвестиционным банком Ямайки. Впоследствии банк предло жит акции или аналогичные им ценные бумаги новой компании для открытой про дажи, постепенно отчуждая тем самым государственную собственность. Еще не яс но, будет ли создана одна холдинговая компания для всех предприятий либо ряд компаний, в рамках каждой из которых будут гуппироваться аналогичные предпри ятия (например, транспортные, гостиницы, связь, финансовое обслуживание). Есть прецедент подобной организации приватизации — Национальный инвестиционный
-92-
банк Ямайки являлся владельцем акций Национального коммерческого банка и осуществил его приватизацию путем открытой продажи акций населению. В Тур ции' вопросы приватизации государственных предприятий должны решаться Сове том министров, а в отношении корпораций, их филиалов, независимых государст венных предприятий и их подразделений — Фондом участия населения. Все подле жащие приватизации ГП должны перейти в распоряжение Фонда участия населе ния для последующей реализации. Считается, что, поскольку фонд находится вне традиционных бюрократических структур, он будет представлять собой эффектив ный приватизационный механизм.
В Чили ГП повсеместно относятся к двум основным категориям: государствен ные предприятия, находящиеся в непосредственном владении центрального прави тельства через министерства и правительственные организации и государственные корпорации, которыми владеет Corporacion de Fomento de la Produccion de Chile (CORFO) — государственная корпорация холдинга и развития. Она рассматрива лась как самый подходящий орган для осуществления правительственной политики приватизации; в ее рамках была создана приватизационная структура, представ ленная на рис. 1, которая последние несколько месяцев несла ответственность за большинство приватизационных мероприятий.
Другая возможность в тех случаях, когда предполагаемое для приватизации предприятие обладает необходимыми возможностями и подготовленным персона лом, состоит в назначении правительством (или другим субъектом, выступающим в качестве продавца) отдельных лиц из числа администрации предприятия в качестве руководителей приватизационных мероприятий. В той степени, в какой эти лица являются решительными сторонниками приватизации, это может ускорить практи ческую реализацию данных мероприятий.
Большинство приватизационнных программ проводятся на ощупь на основе од ного из представленных выше организационных вариантов либо на основе какого-либо сочетания этих вариантов. Некоторые страны стремятся иметь одну организа ционную форму для принятия политических решений (т.е. разрабатывать общую политику и утверждать отдельные конкретные операции), в то время как другая, от дельная от первой организационная единица осуществляет практическую реализа цию оперативных задач, связанных с приватизацией (таких, как заключение свя занных с ней договоров). На Филиппинах Комитет по приватизации отвечает за принятие решений о том, какое именно предприятие подлежит продаже, и должен утверждать все акты продажи, а Фонд приватизации активов — правительственный орган, выступающий в качестве доверительного фонда национального правительст ва, несет ответственность за реальную продажу активов и проведение всех связан ных с ней операций (хотя другие государственные организации, помимо Фонда при ватизации активов, могут продавать находящиеся в их подчинении предприятия. Например, филиппинская национальная нефтяная компания имеет право на прива тизацию своих дочерних предприятий — при условии получения одобрения со сто роны Комитета по приватизации). Группа по делам корпораций, включающая в свой состав отдел приватизации, была создана при министерстве финансов; ее глав ная цель состоит в оказании помощи министру финансов как председателю Комитета по приватизации. В Коста-Рике был создан фонд с аналогичными функциями, в за дачу которого входит оказание помощи при продаже компаний, принадлежащих ко ста-риканской корпорации развития.
1 Закон №3291 от 28 мая 1986 г.
-93
Puc.l
Чили: приватизационная структура CORFO
Совет CORFO (выполняет также функции совета директоров CORFO) Состав: Президент: министр экономики
Члены: министр финансов; министр планирования (ОДЕПЛАН); министр, вице-президент CORFO; дополнительный член, назначаемый по предложению исполнительного органа
Функции: окончательная формулировка приватизационной стратегии и принятие решений по предложению приватизационного комитета
Приватизационный комитет Состав:
Члены: министр планирования (ОДЕПЛАН);
генеральный директор CORFO; директор по делам предприятий CORFO; директор по нормализации CORFO
Исполнительный секретарь: заместитель директора по нормализации CORFO. функции:
Отдел нормализации Состав:
Функции:
формируется вице-президентом и подчиняется непосредственно ему
осуществление политики, утвержденной Советом, и примене ние одобренных методов. Осуществляет общий надзор за привати зационными операциями, включая предварительную структур ную перестройку ГП (если это требуется), выбирает инвести ционный банк или другого финансового посредника, проверя ет потенциальных покупателей, ведет, если необходимо, пере говоры и получает средства от продаж
-94-
В других странах существует мнение, что следует предоставить максимальные полномочия отдельному органу или министерству, которые должны решать все воп росы приватизации, при условии тщательного рассмотрения отдельных аспектов не зависимой комиссией (например, при оценке стоимости). Примером последнего подхода является Франция, где сложившаяся организационная схема приватизации продемонстрировала способность быстрой реализации утвержденных реальных сде лок.
Административная структура должна учитывать интересы правительства, соот ветствующих деловых кругов, инвесторов и других заинтересованных сторон. Такая структура обязана решать не только проблемы перехода собственности, но и пробле мы, связанные с последствиями приватизации для конкуренции и экономической эффективности. Пока что не представляется возможным извлечь уроки из опыта различных стран в области организационных структур, обеспечивающих привати зацию. Хотя очевидно существование различных управленческих моделей, их сис тематизация по отдельным категориям затруднена, поскольку правительства часто стремятся к гибкости и специфическим для конкретных случаев решениям. В то же время, поскольку приватизация требует привлечения ряда правительственных ор ганов, с целью обеспечения адекватного уровня координации один из участников (министерство, комитет и т.д.) на основе формального административного докумен та должен получать полномочия в качестве головного подразделения. Совет дирек торов и органы управления предприятия часто играют ключевую роль в процессе приватизации наряду с государством-собственником. Имеются различные примеры такого положения. Конечно, тем самым сотрудники органов управления предприя тия становятся заинтересованной стороной в отношении окончательного результата процесса приватизации, особенно если им предоставлено право отбора претендентов на приобретение предприятия (которые в свою очередь будут принимать решение относительно замены существующего совета директоров и управленческого персо нала).
Большинство описанных выше организационных структур находятся лишь на ранних стадиях реализации своих программ. Система, подобная применяемой на Филиппинах, еще не проявила своей эффективности, поскольку реализация про граммы приватизации находится в самом начале. К странам, где практическое осу ществление приватизации шло более быстрыми темпами, относятся, видимо, те, ко торым удалось избежать осложнений, связанных с привлечением чрезмерного коли чества государственных органов к этому процессу, помимо участия правительствен ных министров в органе, занимающимся формированием политики. Приватизаци онные структуры, используемые в Чили и во Франции, позволили эффективно и бы стро решать поставленные задачи. Очевидно, что в каждой стране должен формиро ваться свой собственный подход с учетом таких факторов, как масштабы програм мы, политические особенности страны и ее государственное устройство. Если масш табы приватизационной программы придают ей характер коренной реформы эконо мической политики всей страны, то ответственность за ее проведение должна быть возложена на высший уровень государственного управления либо образованные ор ганизационные структуры должны обеспечивать исполнителям доступ к высшим эшелонам государственной власти.
Иногда утверждают, что применение тщательно разработанных схем для управ ления приватизацией может привести к отрицательным результатам (и что прива тизация требует лишь политической воли и стремления «заняться делом»). Было бы, однако, чрезмерным упрощением не признавать в условиях как развитых, так и развивающихся стран необходимости минимального контроля и учета, координа ции и гласности для выявления и защиты общественных интересов при отчуждении государственных активов. Как сказано выше, некоторые схемы приватизации могут
-95-
обеспечить достижение этих целей без создания чрезмерно сложной и громоздкой процедуры.
Отсутствуют прямые доказательства того, что, например, сосредоточение полно мочий на принятии решений в одном министерстве приносит лучшие результаты, чем создание комитета. При централизации достигаются быстрые результаты, что, очевидно, является ее преимуществом. Однако возникают большие возможности для злоупотреблений, а интенсивность последующей критики может привести к большим политическим потерям, что вызовет значительные затруднения в дальней шем процессе приватизации. Таким образом, взаимосвязь между двумя подходами зачастую сводится к противопоставлению быстроты процесса и возникновения воз можностей для злоупотреблений и политического ущерба. В упоминавшейся выше французской системе частично принимались во внимание оба обстоятельства. По скольку решения принимались в министерствах экономики, финансов и приватиза ции, основной заботой было предупреждение возникновения любых сомнений в от ношении «доброкачественности» этого процесса. Этим и объясняется создание неза висимой приватизационной комиссии, основной задачей которой было осуществле ние оценки предприятий^
Использование услуг внешних специалистов
За небольшим исключением, правительственные органы приходили к выводу о том, что необходимо привлекать внешнюю помощь при подготовке или осуществ лении приватизации. Принятый в ноябре 1985 г. в Бразилии декрет о приватиза ции содержит прямые требования: «При разработке приватизационных меропри ятий соответствующий государственный министр должен получать рекомендации от консультационной фирмы из частного сектора»^. Хотя сотрудники аппарата высших государственных органов обладают необходимым опытом и знаниями в некоторых областях, обычно возникает необходимость привлекать внешних кон сультантов для использования их навыков в области продажи собственности кор пораций.
Степень использования внешних консультантов зависит главным образом от вида предусматриваемых операций и от конкретных задач. Консультанты могут также содействовать в разработке общеполитического подхода и базовой ориента ции программы. В настоящем разделе дается общий обзор основных сфер деятель ности и возможного вклада внешних консультантов, а также принятые формы их оплаты.
Открытая продажа обычно связана с необходимостью получения широкого набора традиционных банковских услуг в области инвестирования, которые обыч но используются при крупном выпуске акций. Такие услуги включают подготовку государственного предприятия к продаже, консультации по всем аспектам прода жи (включая установление цены), подготовку документации (проспекты и т.д.) и разработку всех этапов операции по продаже. Инвестиционный банк может про сто предоставлять консультации, либо во многих случаях от него может потребо ваться поддержка сделок (главным образом путем предоставления гарантий). По-
' Edouard Balladur. Je crois en l'Homme plus qu'en l'Etat. Paris. Flammarion, 1987, p. 87.
^ Далее декретом предусматривается, что с этой целью «Национальный банк экономического и соци ального развития отберет и составит перечень консультационных фирм, имеющих признанную репута цию и опыт участия в операциях по реализации сделок на рынке капитала, а также в передаче контроль ных пакетов ценных бумаг».
-96-
следние приватизационные мероприятия в Великобритании, Франции и других странах, проведенные путем открытой продажи акций населению (в большинстве случаев при соответствующих гарантиях), достаточно хорошо иллюстрируют фор мы такого содействия. В качестве финансовых консультантов и гарантов были вы браны фирмы, обладающие хорошей репутацией и надежным положением. В большинстве случаев государственные органы и подлежащие приватизации пред приятия использовали собственные коммерческие банки, а кроме того, нанимали консультантов по правовым вопросам и аудиторов. При открытой продаже акций Malaysian Telecom и Malaysian Airline System в качестве консультанта была при влечена местная инвестиционная банковская фирма совместно с крупным британ ским инвестиционным банком. В Нигерии подготовка предложений по приватиза ции трех гостиниц, принадлежащих федеральному правительству, ведется тремя авторитетными представителями коммерческих банков. Международная финансо вая корпорация совместно с тунисским коммерческим банком готовиться предо ставить гарантии для комплекта акций принадлежащей главным образом государ ству тунисской текстильной компании: акции будут предложены для открытой продажи населению, чтобы обеспечить преимущественно частное владение компа нией. Принадлежащий государству Национальный инвестиционный банк Ямайки продолжает пользоваться услугами авторитетного английского банка исключи тельно в качестве консультанта' при открытой продаже своей доли в Националь ном коммерческом банке. Опыт английского банка, приобретенный в результате операций по приватизации в Великобритании (продажа акций сотрудникам пред приятий, установление ограничений на количество акций, проданных одному ли цу и т.д.), оказался очень полезным в условиях Ямайки.
Другие методы приватизации также требуют получения профессиональных ус луг со стороны внешних специалистов. Потребность в помощи со стороны экспертов часто приводит к тому, что государственные органы обращаются за помощью в инве стиционные банки. Участие авторитетного коммерческого банка может снизить воз можность незаконных сделок. При продаже отдельным частным лицам, связанной с отчуждением собственности крупных корпораций, когда знания и опыт в области маркетинговой деятельности имеют большое значение, правительство прибегало к помощи инвестиционных банков — такие шаги предприняло испанское правительст во при продаже предприятий группы Rumasa. Банки ставили перед собой следующие задачи: общее консультирование продавца, а также консультирование при разработ ке плана мероприятий по продаже некоторых отдельных компаний, их оценке, фи нансированию предпродажной подготовки, составление рекламных материалов, по иск и выявление потенциальных покупателей, анализ и оценка поступивших пред ложений и консультирование в ходе окончательных переговоров. Они выступали в качестве как финансовых советников, так и финансовых представителей. При прода же отдельным лицам ключевое значение имеет опыт деятельности на рынках ценных бумаг, широкие контакты, посредством которых можно обеспечивать интересы инве сторов, практические знания в области техники продажи собственности крупных корпораций и структурной перестройки корпораций. Как правило, следует пригла шать к участию фирмы, специализирующиеся по бухгалтерскому учету, адвокат ские конторы, а также специалистов по отдельным видам промышленной деятельно сти. фирма, специализирующаяся в области промышленных инвестиций, пригла шенная в качестве финансового консультанта правительством Гвинеи при недавней
^ Но не в качестве гаранта. Поскольку акции продавались только гражданам Ямайки, а на местном финансовом рынке гарантии под приемлемые комиссионные невозможно было получить, правительство приняло на себя риск, связанный с продажей акций. J.Redwood, O.Letwin, op.cit.
-97-
приватизации четырнадцати ГП, получила полномочия на обследование всех госу дарственных промышленных предприятий, поиск потенциальных покупателей и ус тановление первоначальных контактов, а также на оказание содействия государст венным органам в ходе переговоров. Недавно был заключен отдельный договор с ад вокатской фирмой. Однако в Кот-д'Ивуар большинство продаж частным лицам осу ществлялось без привлечения каких-либо внешних консультантов^.
Если говорить в целом, в развивающихся странах консультанты должны иметь опыт в деле адаптации техники распродажи государственной собственности и тех ники финансовых операций к местным условиям. Во многих случаях определенные формы взаимодействия между местными и иностранными консультантами являют ся самым приемлемым методом организации как технического консультирования, так и развития системы контактов, позволяющей привлечь инвесторов. Недавний опыт прямых продаж в Западной Африке свидетельствует о необходимости обра щаться не только к местным или заокеанским деловым кругам, но и к регионально му инвестиционному сообществу. При отборе крупных международных фирм, хотя они обычно располагают огромными ресурсами в отношении практических навыков и опыта (что, как правило, имеет решающее значение для успеха мероприятия), особое значение необходимо уделять возможностям этих фирм осуществлять опера ции на местном или региональном рынке инвестиционных средств (особенно при от сутствии структурированных финансовых рынков).
В некоторых случаях государственным органам требуется лишь эпизодическое содействие в отдельных областях. Например, если правительство предполагает за ключение контракта на управление для какого-либо ГП, оно может отобрать одного или более консультантов для оказания содействия при рассмотрении предложений и заключении контрактов. Некоторые операции были подготовлены при минималь ном внешнем содействии, такие, как предполагаемая приватизация двух текстиль ных фабрик в Того, которая по существу предусматривает продажу активов ино странной группе.
Ряд правительств предпочли также использовать внешних консультантов для формирования общей программы приватизации. Правительство Турции заключи ло соглашение с торговым отделением крупного коммерческого банка на разработку генерального плана, определяющего общие принципы приватизации примерно со рока предприятий. В то же время правительство пригласило другой инвестицион ный банк принять участие в подготовке плана приватизации национальных авиали ний, который включал бы подробный обзор возможности нескольких альтернатив ных методов приватизации, филиппинская National Oil Company заключила дого вор с управленческой консультационной фирмой о предоставлении рекомендаций по продаже некоторых из ее дочерних компаний. В Гвинее консультативная фирма давала государственным органам рекомендации как по общей программе для про мышленных ГП (включая определение предприятий, подлежащих приватизации), так и — это уже отмечалось выше — относительно детальной проработки мероприя тий по каждому предприятию.
Вопрос о том, будет ли консультационное содействие и помощь в области практи ческой реализации оказываться одним или более консультантами, зависит больше всего от масштабов программы.
Отбор консультантов может проводиться на основе различных процедур. Во мно гих случаях объявлялся конкурс. В некоторых странах предпочтение оказывалось местным фирмам, фирмам, имеющим местные отделения, либо совместным пред приятиям местных и зарубежным фирм.
I E.Wilson, op.dt
-98-
При продаже отдельным лицам общий принцип сводится к тому, что государст венные органы должны обеспечить себе по крайней мере равные с частной стороной возможности. В большинстве случаев это относится к наличию аудиторов, финансо вых консультантов, адвокатов предприятий и специалистов по производству. Не сколько крупных коммерческих банков недавно подготовили обобщающие материа лы с оценкой их пригодности в отношении приватизации, основываясь на недавно приобретенном опыте в данной сфере. Эти материалы содержат полезную информа цию относительно специалистов и их квалификации, которые могут потребоваться в ходе приватизации.
Консультационные услуги могут оплачиваться путем комиссионных за каждую завершенную сделку либо в форме гонорара. Последняя применяется чаще во всех случаях приватизации, за исключением открытой продажи акций населению. Одна ко «гонорар за успешный результат» может также применяться при продаже отдель ным лицам. Крупные открытые продажи в Великобритании предусматривали как ко миссионные (за предоставление гарантий и размещение акций), так и гонорар за кон сультации. Вообще говоря, сумма гонорара, таким образом, исчисляется как фикси рованная доля от поступлений. При продаже акций Malaysian Airlines System Bhd. (MAS) и Malaysian International Shipping Corporation Bhd. (MISC) комиссия, выпла чиваемая гарантам, составляла 0,5% цены предложения одной акции. В отношении MAS проводилась подписка на новые акции, а оплата осуществлялась компанией. Что касается MISC, имело место предложение о продаже уже существующих акций и оплата производилась продавцами акций. При реализации акций British Telecom различные комиссионные * составили около 6 млн.ф.ст. Чистые поступления состави ли почти 3600 млн.ф.ст. Размеры гонорара за консультационные услуги привели к политическим трениям в Великобритании, поскольку оппозиция сочла их завышен ными. Однако размер этого гонорара был близок к уровню выплат коммерческим банкам за участие в продаже активов корпораций и выпуск акций в частном секторе. Комиссия за предоставление гарантий все еще остается выше, чем гонорары за кон сультирование, однако такое различие считается оправданным, поскольку государ ство освобождается от риска, связанного с недостаточным объемом подписки на ак ции. Недавняя программа приватизации в Гвинее предусматривала фиксированные гонорары (не включая гонорары адвокатам) за внешнее содействие в приватизации промышленных предприятий, составившее примерно 0,5 млн.долл., при этом бы ло приватизировано 14 промышленных ГП общей стоимостью примерно 12,5 млн.долл.
Оказалось невозможным выявить тенденцию в ставке гонорара по отношению к поступлениям от продажи акций отдельным лицам (по крайней мере, если го норар не выплачивался на комиссионной основе либо исходя из успешного завер шения сделки). В тех случаях, когда операция завершается принятием государст вом на себя остатка задолженности предприятия, цена не может составлять над лежащую основу для исчисления гонорара. Определение разумных размеров вы плат за консультационные услуги должно, возможно, в каждом отедельном слу чае производиться с учетом общего размера выгод, ожидаемых от данного акта приватизации.
^ Подробности относительно выплаченных сумм и методов их расчета приведены в: B.Yamey, D.Stafford. Report on the Eperience pf Privatization in Great Britain, op.cit.
-99-
Обязательные процедуры. Директивные документы
Принятый порядок приватизации (особенно продажа отдельным лицам) должен обеспечивать защиту интересов общественности. Отдельные операции должны осу ществляться в соответствии с определенными минимальными нормами, обеспечива ющими упорядоченную деятельность по продаже, максимальные поступления госу дарству, справедливость по отношению к общественности и гарантии того, что поку патель обладает необходимой квалификацией для обеспечения производительной деятельности предприятия.
Правительства ряда стран, таких, как Бангладеш, Бразилия, Чили, Франция, Филиппины, Сенегал и Тунис, при планировании приватизации разработали для своих программ обязательные процедуры их реализации. Такие процедуры пре дусматривали механизмы определения минимальной цены, порядок отбора поку пателей (например, путем конкурентных торгов либо прямого заключения сде лок, минимальный уровень требований, ограничения в отношении приобретения собственности иностранными гражданами и т.д.). В них могли также включаться обязательные гарантии платежей или различные формы обеспечения, когда пра вительство осуществляет финансирование или утверждает условия платежей. Та кие процедуры вводились не только в странах, имевших широкомасштабные про граммы приватизации. Поскольку во многих странах инициирование какого-либо приватизационного процесса требует одобрения со стороны законодательного ор гана, принимался и вводился в действие закон о приватизации, определяющий ос новные условия этого процесса. В ряде случаев, когда государственные органы не определяли минимальных исходных критериев, они сталкивались с отрицатель ными последствиями этого. Опыт Чили на первом этапе приватизации показал необходимость более четкой формулировки исходных критериев. Принятые в Бангладеш при приватизации многих фирм условия платежа вызвали значитель ные трудности в этой стране из-за невыполнения обязательств, поскольку не были предусмотрены такие средства обеспечения, как залог недвижимости или другие формы финансовых гарантий'. Программа приватизации в одной западноафри канской стране подверглась критике, видимо, за то, что была сильно окрашена фаворитизмом и была весьма неопределенной в отношении действительно уста новленной процедуры ее реализации.
Среди преимуществ введения специализированного законодательства или обя зательных правил в данной области следует отметить возможность формирования жестких требований в отношении объективной оценки активов и установления про дажных цен. При отсутствии таких правил в случае продажи отдельным лицам воз никают возможности для различных злоупотреблений, которые могут привести к большим потерям для государства. В то же время нет твердых доводов в пользу того, что исчерпывающий свод правил имеет решающее значение для достижения успеха. Как минимум, однако, государства приступающие к распродаже собственно сти/приватизации, приходят к выводу о целесообразности принятия некоторых практических критериев, таких, как требования в отношении оценки и представле ния конкурентных заявок, единые условия финансирования и т.д., особенно если разрешительная процедура предоставляет широкие самостоятельные полномочия
"• Asian Development Bank. PrivatizaUon: Policies, Methods and Procedures. Документы, представленные на конференции 31 января — 1 февраля 1985 г., Манила, Филиппины. (Manila: Asian Development Bank, 1985.)
-100 -
органам исполнительной власти. Это имеет особенно большое значение для стран, планирующих осуществить приватизацию большого числа предприятий.
Далее, для частного сектора привлекательно наличие практически применимых и упорядоченных принципов, создающих возможности для аналитического изуче ния потенциальных инвесторов на основе общепринятых деловых стандартов и обеспечивающих добросовестное соблюдение и последующую стабильность условий предлагаемых сделок.
В Приложении В содержатся дополнительные подробности обязательных проце дур, установленных в ряде стран.
Общие условия коммерческой деятельности
Общий экономический и правовой климат для предпринимательской деятельно сти в какой-либо стране имеет решающее значение для успеха, а иногда и для осу ществимости приватизации (точно таким же образом, как этот климат является ре шающим фактором для уровня и успеха частных инвестиций в целом). Хотя данная проблема не является предметом рассмотрения настоящего доклада, следует под черкнуть особую важность общих условий для предпринимательской деятельности, поскольку применимость любой техники приватизации в очень большой степени за висит от этих условий.
Ключевые факторы, определяющие условия предпринимательской деятельности (такие, как налоговая, денежная, торговая, административная политика и методы государственного регулирования), подлежат тщательной оценке при определении возможности реализации общей программы приватизации и применимости ее от дельных методов. Поэтому такая оценка представляет собой неотъемлемую часть процесса планирования. К другим важным факторам относится уровень развития внутреннего рынка капитала и наличие средств для мобилизации ресурсов, находя щихся в частных руках. Много вопросов возникает в связи с общим режимом для час тных капиталовложений. Например, подпадают ли приватизационные сделки под специальные льготы, предусмотренные инвестиционным законодательством. Обыч но ответ оказывается отрицательным, поскольку такое законодательство относится только к новым инвестициям, а не к приобретению функционирующих предприятий. Однако законодательство об инвестициях в Кот -д'Ивуар предусматривает примене ние стимулирующих льгот в случаях структурных преобразований предприятий.
При оценке различных вариантов приватизации или ее этапов для отдельного предприятия необходимо проанализировать некоторые базовые правовые и полити ческие требования и ограничения, существующие в данной стране. Например, су ществуют ли ограничения на иностранные капиталовложения с точки зрения их принадлежности, сферы применения и движения основных средств? В случае конт рактов на управление необходимо ответить на вопрос о требованиях законодатель ства страны относительно государственных закупок, о требованиях, предъявляемых к результатам управленческой деятельности. Режим налогообложения может спо собствовать или препятствовать отдельным видам совершаемых операций (напри мер, благоприятствует ли он прямому владению активами по сравнению с акцио нерными формами собственности?). Защищает ли предпринимательское право стра ны мелких владельцев акций (в противном случае открытая подписка на акции или продажа существующих акций среди населения становится невозможной)? Если об щая экономическая политика оказывает дестимулирующее воздействие на разви тие частного сектора, может понадобиться принятие соответствующих корректиру ющих мер. Некоторые особенности финансовой и правовой системы страны могут являться
-101-
препятствиями в деятельности частных предпринимателей в целом либо иностран ных предпринимателей в частности. Они могут относиться к законодательству о труде и трудовых отношениях; режиму подоходного налогообложения и импортным и экспортным пошлинам; контролю над иностранной валютой (право переводить капитал, дивиденды и другие средства); политическому риску (риск экспроприации или других мер, затрагивающих способность инвестора контролировать и использо вать свои активы); иммиграционные ограничения (на управление, осуществляемое иностранцами) и даже требованиям к ведению бухгалтерского учета и достоверно сти информации. Некоторые страны (например, в Западной Африке) характеризу ются крайне громоздкими процедурами по созданию корпоративных структур и уп равлению ими. Недавно проведенное исследование показывает что наиболее силь нодействующим ограничивающим фактором в Африке является не отсутствие пред принимательства, а создаваемые политические условия, препятствующие осущест влению эффективных инвестиций.
Подходы, сформулированные в последнее время в ряде стран, включая Брази лию и Марокко, определяют приватизацию в более широких рамках «модерниза ции» экономики. Правительство Марокко, как ожидают, должно представить в за конодательные органы проекты законов, предусматривающих ряд мер по созданию благоприятных условий для приватизации, таких, как реформа фондовой биржи и связанной с ней посредническод деятельности, налоговые льготы для владельцев ак ций и для торговли акциями на фондовой бирже (эти льготы также призваны проти водействовать концентрации капитала путем стимулирования приобретения акций широкими слоями населения), некоторые реформы предпринимательского права и антитрестовские положения.
Следует сделать общий вывод, что в целом выигрыш от приватизации может быть большим в политической обстановке, способствующей эффективной деятельности частных предприятий и не допускающей особых привилегий частным лицам и орга низациям, приобретающим либо арендующим государственные предприятия или их активы. Таким образом, могут потребоваться наряду с приватизацией хорошо запла нированные политические реформы, которые содействовали бы резкому повышению заинтересованности частного сектора и стимулировали конкуренцию и эффективное ценообразование (т.е. не позволяли бы получить исключительное положение на рын ке или добиться полной монополии и приводили бы к снижению особых привилегий, таких, как защита от составляющего конкуренцию импорта и т.д.).
2. Подготовка государственных предприятий к приватизации
Иногда доля частной собственности в государственных предприятиях, акции ко торых уже котируются на фондовой бирже и находятся в обращении, может быть увеличена просто путем принятия правительственного решения о дополнительной продаже акций. Владелец акций общества, хорошо знакомый с его деятельностью и состоянием, может принять решение об увеличении своей собственности за счет их дополнительного приобретения. В подобных случаях, видимо, не потребуется ника кой предварительной подготовки. В первом случае основное внимание уделяется правильному установлению цены на акции. Во втором проводятся переговоры, ос-
1 K-Mareden, T.Belot. Private Enterprise in Africa (Creating a Better Environment). World Bank Discussion Papers, Washington, D.C., 1987.
-102-
новным предметом обсуждения которых является оценка предприятия с целью оп ределения приемлемой для сторон цены на акции.
Большинство мероприятий по подготовке ГП проводятся с расчетом на то, что приватизация последует немедленно после их завершения. Но, аналогично опыту Комитета по продаже государственной собственности в Сингапуре, может оказаться целесообразным довести ГП до полной готовности к приватизации, чтобы использо вать возможности для приватизации по мере их возникновения.
Однако состояние лишь немногих ГП позволяет осуществить их продажу или пе редачу иным способом в частный сектор, без проведения подготовительных мероп риятий.
Исходя из подробного предварительного анализа, который предшествует почти каждому акту отчуждения ГП, очень часто делается вывод, что в существующем ви де предприятие не может быть продано и потребуется широкий комплекс мер по его структурной перестройке^
Рис.2 иллюстрирует виды подготовительных мероприятий, предпринятых в от ношении малазийской компании Malaysian Jabatan Telecom Negara, включая ее преобразование из государственного управления в государственную компанию с ог раниченной ответственностью, с последующей открытой продажей акций населе нию. Эти шаги аналогичны этапам приватизации в Великобритании, а также пред стоящей приватизации систем телекоммуникации в Шри-Ланке, которые в настоя щее время подчинены соответствующему государственному управлению. На рис.З представлены последовательные этапы приватизации ряда британских предприя тий. Они представляют собой довольно типичную совокупность мер по подготовке государственных общественных служб, приватизируемых путем открытой прода жи-.
При продаже отдельным частным лицам нельзя выделить какой-либо типовой процедуры, поскольку такая операция может предусматривать широкий спектр мероприятий, начиная от полной реорганизации компании перед окончательной продажей ее как функционирующего предприятия до ликвидации, за которой сле дует простая распродажа активов.
^ В ряде стран подготовка к приватизации включала полное преобразование и реорганизацию ГП, обладающих неблагоприятными показателями деятельности, в прибыльные, независимые и самообеспе чивающиеся предприятия и доведение их до уровня, когда они становились привлекательным объектом для инвестиций частного сектора. Хотя это свидетельствует о том, что эффективность ГП может быть повышена путем соответствующей структурной перестройки без их отчуждения, часто также выдвигается утверждение, что принадлежность к частному сектору больше способствует поддержанию или повыше нию эффективности. Тем самым открывается путь к дискуссии о приватизации как условии обеспечения эффективности, однако данная проблема выходит за рамки настоящего доклада.
^ Г.Гримстоун из компании 1. Henry Schroder Wagf & Co. Ltd. описал (в докладе на лондонской кон ференции по приватизации, состоявшейся 6 июля 1987 г. и организованной Институтом Адама Смита) основные шаги приватизации многих предприятий следующим образом:
а) правовой/конституционный, т.е. преобразование предприятия из государственного органа в компа нию;
б) коммерциализация, т.е. финансовые, организационные и другое изменения по превращению его в предприятие коммерческого типа; в) продажа.
Купер и Либранд в брошюре, распространенной на этой же конференции, говорит о становлении ГП в качестве самоокупаемой хозяйственной единицы как о «корпоризации», отмечая, что активы предприя тия должны быть учтены и оценены; решены проблемы, связанные с пенсионным обеспечением персона ла, и другие проблемы, связанные с наймом персонала; определены контрактные обязательства и согла сованна структура капитальных вложений.
-103-
Puc.2 Подготовка к приватизации предприятия в Малайзии
Исходное состояние ГП
JTN
Jabatan Telecom Negara
Подготовительные шаги:
Подготовленное к приватизации ГП
ТМВ
Telecoms Malasia Berhad
Государственный орган
Принадлежащая государству компания
— Регистрация/создание государственной компании
с ограниченной ответственностью — Передача активов и обязательств — Передача персонала — Оценка стоимости компании — Изменения в системе бухгалтерского учета — Создание регулирующей структуры (предоставление субсидий и установление платы за пользование телефонной сетью) — Котировка на фондовой бирже в Куала-Лумпур
В настоящем разделе даются комментарии к отдельным этапам подготовитель ного процесса:
— Диагностика предприятия. — Выполнение правовых требований и норм. — Изменение правовых форм. — Модификация общей правовой структуры. — Перестройка финансовой деятельности (включая принятие мер в отношении
чрезмерной задолженности). — Укрепление материальной базы. — Изменения, касающиеся персонала. — Обеспечение сотрудничества с управленческим персоналом.
Диагностика предприятия
При любой приватизации первый этап обычно состоит в тщательном анализе финансового состояния ГП и его производственной деятельности. Вслед за этим ана лизом должна быть проведена предварительная оценка активов или акций и опреде лен соответствующий метод (методы) приватизации.
Диагностика предприятия в первую очередь включает анализ финансового поло жения (состояние задолженности ГП, особенно ее последствия для государства, структура фондов предприятия и динамика финансовых показателей в прошлом). Могут привлекаться аудиторы для проверки правильности финансовой отчетности и, во многих случаях, для подготовки финансовой документации в соответствии с тре бованиями нормальной бухгалтерской практики. На практике многие ГП, особенно в развивающихся странах, не ведут нормального учета, стоимость их активов завыше на, отсутствует финансовая дисциплина. Объем дополнительной работы по бухгал терскому учету частично определяется нормативными документами данной страны (порядком их применения на данный момент). Однако во многих случаях имеющие ся у компании материалы не соответствуют бухгалтерским требованиям потенци ального покупателя или стандартам рынков, на которых предполагается реализация предприятия, и в этой связи может потребоваться дополнительная работа.
Далее, при диагностике проводится анализ предшествующей деятельности ГП, ситуации на рынке, возможных особых преимуществ, предоставленных ему как го сударственному предприятию, воздействия их на результаты функционирования предприятия, значения существующих производственных мощностей или других активов для потенциального покупателя, а также физического состояния этих акти вов.
Естественно, объем диагностической работы и соответствующих усилий для представления информации в исчерпывающей форме потенциальным покупателям будет зависить от предполагаемого метода приватизации. Во многих случаях при продаже отдельным лицам потенциальные покупатели могут изъявить желание провести собственную диагностику.
Выполнение правовых требований и норм
Необходимо выяснить и оценить права, имеющиеся у существующих кредито ров, держателей акций, наемного персонала и других представителей третьих сто рон. Соглашения о предоставлении займов, как и гарантии таких займов (речь идет о предоставлении займов агентствами по развитию, а также коммерческими банка ми) , обычно содержат положения, запрещающие продажу или отчуждение в другой
-106-
форме доли, принадлежащей государству, либо потерю контроля над определенной минимальной долей собственности без согласия кредитора. Канадское правительст во, например, не могло уменьшить долю своего участия в объединенной Canada Development Corporation ниже 10% от акций с правом голоса без ответных правовых действий со стороны кредиторов. В конечном итоге корпорация погасила предостав ленные кредиты, чтобы освободиться от этого ограничения: новые займы были пол учены вскоре после этого'. Включение подобных оговорок объясняется тем, что го сударство зачастую рассматривается как гарант достижения предприятием опреде ленных показателей. Если ГП (или государство в качестве гаранта) не готово пога сить задолженность по кредитам, оно обязано (при наличии соответствующих поло жений в соглашениях) привлечь к решению вопроса кредиторов — такая ситуация часто возникает при приватизации ГП. Подобным же образом, если на активы име ются закладные обязательства, никакая передача активов невозможна без согласия кредиторов.
Другая проблема касается государственных гарантий, которые обычно предо ставляются ГП для совершения заемных операций. Что произойдет, если компания будет приватизирована? Сохранятся ли гарантии? Вероятнее всего, ответ будет по ложительным, если только кредиторам не будет предложена приемлемая замена в виде частных гарантий^. Сенегал требует введения «золотой акции», если ГП имело государственные гарантии займа или если ему были предоставлены заемные средст ва из государственных источников, для обеспечения гарантий погашения задолжен ности приватизированным предприятиям (см. Приложение Г).
Необходимо также учитывать права фактических держателей акций. Уставные документы ГП, созданных как смешанные акционерные компании, обычно содер жат ограничения в отношении прав на передачу всех или определенных категорий акций, а также предусматривают преимущественные права уже имеющихся держа телей и т.д. По некоторым сообщениям, такие положения явились препятствием при приватизации некоторых предприятий в Кении, а на Филиппинах предполагавший ся выкуп Associated Bank у принадлежащего государству Development Bank of Philippines не мог быть осуществлен в силу аналогичных ограничений. В соответст вии с установленными в Бразилии правилами приватизации требование о наличии согласия со стороны уже имеющихся держателей акций приводит к тому, что только прямые переговоры, а не представление заявок на конкурентной основе, необходи мы при отборе потенциального покупателя.
Выполнение требований о преимущественных или преференциальных правах де ржателей акций часто трудно совместить с обоснованными требованиями о максими зации продажной стоимости акций путем конкурентных торгов или посредством дру гого «соревновательного» процесса. Либо акции первоначально предлагаются по за ранее установленной цене уже имеющимся акционерам и тогда должны быть предус мотрены исключения из положения о предоставлении конкурентных заявок, либо существующим держателям акций предлагаются акции, не реализованные после первого объявления на конкурентных торгах, по цене предложения или близкой к ней, но при этом потенциальные претенденты на приобретение акций будут значи тельно менее заинтересованы в участии. Практический опыт в данной области очень
' F.Donaldson and Ross, op.cit.
^ Близкий к этому вопрос: окажет ли воздействие на возможности получения ГП кредитов отсутствие государственной поддержки в будущем, после приватизации? В Японии при приватизации компании Japan-NTT кредитные линии остались открытыми без изменения стоимости кредита, однако такой ре зультат достигается невсегда («Еигошопеу», 11.1986) .В Таиланде руководители предприятий опасаются, что стоимость кредитов возрастет после предполагаемой приватизации Electricity Generating Authority of Thailand и Thai Airways.
-107-
разнообразен. При недавней приватизации одного промышленного предприятия в Бразилии было принято решение, что преимущественные права отдельных держате лей акций могут быть реализованы (в соответствии с уставными нормами) на тех же условиях, на каких победитель конкурентных торгов получил бы предложенный к продаже пакет акций. Хотя в рамках настоящего доклада не представляется возмож ным детально рассмотреть подобные сделки, стоит отметить, что президентский де крет 1987 г. в Аргентине, разрешающий приватизацию химической компании Atanor Compania Nacional, предусматривает, что фактические держатели акций могут реа лизовать свое право на покупку акций, как это предусмотрено уставными нормами, в течение 30 дней с даты извещения о продажной цене акции (определяемой на основе специальной методики) соответствующим министерством. Невыкупленные акции должны быть реализованы на конкурентной основе. В другом случае — при привати зации компании Carboquimica Argentina S.A. — соответствующий президентский де крет 1987 г. предусматривал реализацию преимущественных прав в рамках общего процесса продажи акций на конкурентной основе; частные владельцы существую щих акций при участии в конкурентных торгах получали возможность выступать на равне с наиболее высокой высшей заявкой при условии, что их собственная заявка со ставляла не менее 90 % величины заявки внешнего претендента.
Может также потребоваться выполнение других обязательств ГП, в частности вытекающих из контрактов с управленческим и другим наемным персоналом (пен сии, пособия и т.д.), перед поставщиками, подрядчиками и заказчиками. Выявление всех таких обязательств представляет собой важнейший шаг в процессе подготовки или структурной перестройки предприятия перед его продажей (а в некоторых слу чаях — перед сдачей в аренду или заключением контракта на управление). Резуль татом наличия таких обязательств может быть более активное участие всех сторон в приватизации (кредиторов, наемного персонала/профессиональных союзов и дру гих) и/или возникновение дополнительных затрат для их выполнения. Удовлетво рение всех законных требований имеет важное значение для предупреждения по ступления претензий после приватизации.
Изменение правовых форм
Во многих (если не в большинстве) случаях ГП не могут быть приватизированы в той правовой форме, в которой они существуют и которую, соответственно, следует изменить. Исключение составляют предприятия, уже находящиеся в совместном го сударственном и частном владении, когда государство продает полностью или час тично остаток принадлежащих ему акций. Речь идет о смешанных компаниях, него сударственные совладельцы которых заинтересованы в увеличении своей доли, ли бо о тех случаях, когда представители третьей стороны, удовлетворенные компа нией в существующей форме, стремятся к приобретению акций, принадлежащих государству. Так обстояло дело в Мали, где частные лица приобрели государствен ные акции в объединении текстильных предприятий (1ТЕМА), которое ранее было создано в качестве смешанной компании с ограниченной ответственностью. Такая же ситуация складывается с государственной компанией с ограниченной ответст венностью, чьи акции уже поступали в обращение и в отношении которой государ ственные органы приняли решение продать еще одну часть собственности в этой компании (например, Singapore International Airlines). Большинство других форм приватизации, перечисленных в части 1, требуют изменения правовой формы пред приятия или его полного преобразования.
Правовой статус предприятия может изменяться различным образом — от про стых дополнений к уставным документам до ликвидации предприятия и передачи его
-108-
активов и обязательств новому корпоративному образованию. Когда речь идет о предложении акций отдельным частным лицам или об их открытой продаже населе нию, могут потребоваться специфические правовые шаги для преобразования пред приятия в акционерное общество или государственную компанию с ограниченной от ветственностью. Когда предприятие не является акционерной компанией (напри мер, государственная организация, создаваемая на основе принятого парламентом закона), правительство должно преобразовать ее в акционерную компанию в соот ветствии с обычным законодательством о корпорациях. British Telecom непосредст венно перед приватизацией была преобразована в государственную компанию с огра ниченной ответственностью. В качестве государственной корпорации British Telecom имела квазиправительственные полномочия на предоставление лицензий в соответ ствии со своими монопольными правами. Эти права были аннулированы перед при ватизацией решением законодательных органов. Расформирование государственной организации и передача ее активов обычно требует специальных законодательных решений. Подобным же образом осуществляется переход функций от государствен ного органа или агентства. Некоторые страны начали преобразование органов госу дарственного управления в коммерческие организации в качестве предварительного шага к возможной приватизации в будущем. Следует отметить, что преобразование может привести к возникновению ряда проблем: когда Malaysia Telecom преобразо вывалась из государственной организации в предприятие, действующее в соответ ствии с обычным законодательством о компаниях, возникли проблемы, связанные с изменением положения ее персонала, передачи поступлений в пенсионный фонд и т.д. В Шри-Ланке для регулирования подобных переходов принято специальное за конодательство.
До того, как была приватизирована компания Telex-Chile, операции по осущест влению телексной и почтовой связи осуществлялись как услуги, предоставляемые государственными службами на основании закона, в соответствии с которым госу дарству была предоставлена соответствующая концессия. В соответствии с новым законом были созданы два предприятия, принадлежащие министерству транспорта и телекоммуникаций. Когда чилийское правительство приняло решение о привати зации Telex-Chile, предприятие было преобразовано в корпорацию открытого типа и собственность на нее была передана CORFO. Изменение правовой формы этих предприятий привело к изменению их управленческой структуры и внедрению но вой системы бухгалтерского учета. В качестве предварительного шага к приватиза ции может использоваться разделение ГП на входящие в него организационные со ставные части. В Чили принадлежащая государству компания по производству и сбыту электроэнергии была разбита начиная с 1985 г. на несколько более мелких корпораций. Недавно было принято решение о приватизации одной из них — PULLINQUE S.A. (процесс приватизации занял не более шести месяцев, поскольку сначала была завершена предварительная работа по преобразованию предприятия). British National Oil Corporation была разделена на две составные части, а ее деятель ность по добыче нефти приватизирована в рамках корпорации Britoil^
Модификация общей правовой структуры
Во многих ситуациях преобразование правовой структуры сопровождается вспо могательными правовыми изменениями, такими, как просмотр особых привилегий
^ Применявшаяся при разделе процедура описана в статье юристов-консультантов Britoil: A.W.Baker, G.H.Daniel. BNOC and Privatization: The Past and the Future. — Journal of energy and National Resources Law, Vol. 1. No.3, 1983, pp. 149—159.
-109 -
(например, отмена монопольных прав), создание системы лицензирования, пере смотр системы регулирования для общественных служб и т.п. (Более детально воп рос рассматривается в части 1.)
Перестройка финансовой деятельности
Во многих ГП, приватизировавшихся как действующие компании, было необхо димо изменить структуру балансовых счетов и провести вспомогательные финансо вые мероприятия (особенно когда речь шла об открытой продаже акций). Меры дру гого порядка, иногда гораздо более глубокие, приходилось реализовывать в финансо вой сфере в отношении предприятий, которые не могут быть приватизированны «на ходу» (особенно когда предприятие расформировывалось, а затем его активы прода вались, и когда оно разделялось на составляющие организационные компоненты). Объем изменений оказывается неодинаковым в различных предприятиях, в зависи мости главным образом от применявшихся методов управления. Большинство мер касались списания актов уменьшения задолженности, восполнения активов и их но вого применения. Такие меры описаны ниже. (Полное раздробление предприятия на составные части здесь не рассматривается, поскольку оно по своей сути уже представ ляет собой отдельное приватизационное мероприятие, но при его проведении исполь зуются многие из изложенных ниже операций по перестройке финансовой деятель ности.) Очень трудно определить обоснованную степень финансовой перестройки предприятия, особеннодля ГП, неявляющихсяболеесамоокупаемымиили прибыль ными. Реорганизация финансовой деятельности ГП до его продажи не обязательно превращает предприятие в действующее, но может создать условия, позволяющие образовать функционирующие предприятия; в этой связи особенно трудным представ ляется оценка возможности учета данного фактора в продажной цене предприятия.
Списание активов. Активы ГП могут быть учтены в бухгалтерских документах по завышенной цене. В этом случае рыночная цена компании или активов указывается со значительной скидкой. Противникам данной сделки скидка может представляться чрезмерной, хотя это может не соответствовать реальному положению вещей. Если необходимо списание, есть определенный смысл провести его как можно раньше, чтобы политические последствия такого списания оказались отделенными от продажи '.
Действия в отношении долгов ГП (включая гарантированные правительст вом). Если какое-либо ГП имеет черезмерную задолженность, возникает вопрос, следует ли его продать в данном состоянии, и в этом случае его можно предлагать к продаже по минимальной цене (если вообще можно продать), либо правительство должно целиком или частично взять на себя задолженность ГП, чтобы чистая сто имость предприятия была перед продажей на желаемом уровне. В других случаях невозможно сделать выбор, поскольку размеры задолженности не коррелируют с рыночной или прибыльной ценой активов.
Нельзя выделить какой-либо самый предпочтительный способ действия в отно шении задолженности предприятия — каждая ситуация должна оцениваться исходя из конкретных условий. При приватизации гостиницы Agnipados — одного из убы точных предприятий группы Rumasa в Испании — приобретающий гостиницу кон сорциум (состоявший из испанских и иностранных инвесторов) принял на себя об щую сумму задолженности в дополнение к высокой цене, выплаченной за акции, и необходимости делать новые вложения в компанию. В целом, общая сумма прини-
.W.Hdmund dark. The Why, Who and How of Privatizing Canadian Crown Corporations.
-110-
маемой на себя покупателем задолженности является важнейшим критерием при оценке поступающих предложений. В то же время перед продажей Canadair Ltd. ка надское правительство сняло с компании значительную задолженность. Подобным же образом правительство Мали предпочло погасить большие суммы задолженности подлежащих приватизации государственных предприятий. В Коста-Рике государст венная холдинговая компания CODESA примет на себя задолженность 18 ГП, под лежащих продаже частной трастовой компании. Правительство Великобритании, выступавшее как первичный заемщик, списало значительную задолженность ряда ГП, в каждом случае отражая сумму задолженности предприятия как собственные вложения и улучшая тем самым показатели его балансовой отчетности. Другие ви ды задолженности были пересмотрены, а их суммы изменены в ходе переговоров. Японское правительство возьмет на себя значительную долю задолженности Japanese National Railways в рамках преобразования этой компании в несколько но вых подлежащих приватизации фирм. Аргентинская внутренняя авиакомпания Austral, по имеющимся сообщениям, должна была продаваться без учета ее долго вых обязательств.
В отношении чилийской электрической компании ENDESA правительство при няло на себя значительную сумму ее задолженности; что касается национальной компании по производству компьютеров и информационной техники ЕСОМ, кото рая в последние годы имела значительные убытки, было решено приватизировать ее «как она есть» и цена, согласованная с сотрудниками компании при ее выкупе, была установлена на соответственно более низком уровне.
Реорганизация задолженности может включать различные типы мероприятий, в частности: полное изменение состава задолженности (при этом на селективной ос нове часть задолженности принимают на себя вновь образуемые структуры); пере смотр сроков погашения; оплата задолженности (возможно, при выборочной прода же части активов с целью ее финансирования); прямой выкуп дисконтной доли; преобразование задолженности в долевой вклад и соглашение с третьей стороной (правительством) об оплате долга от имени ГП, возможно, в качестве промежуточ ной меры. Принятие третьей стороной на себя обязательств по задолженностям и пе ресмотр сроков погашения требуют получения согласия со стороны кредиторов, и, соответственно, необходимо проведение с ними переговоров.
Когда задолженность погашается или принимается на себя какой-либо стороной, подобные действия часто рассматриваются как увеличение затрат на приватизацию. Как сообщают, одна из причин нерешительности кенийского правительства в деле продвижения программы приватизации связана с размером подлежащей погаше нию задолженности. Однако дополнительные расходы, которые должно принимать на себя правительство, в большинстве случаев не следует рассматривать исключи тельно как издержки, связанные с приватизацией. Возможно, ГП самоокупаемо и есть вероятность, что может быть приватизировано целиком, со своей задолженно стью. Если же оно таковым не является и шансы восстановления его самоокупаемо сти невелики, ответственность за возможные невыявленные долги может быть воз ложена на государственные органы'. Насколько возможно, следует изучить вопрос о перестройке внутренней струк-
^ Ответственность государства за негарантированные задолженности принадлежащих ему ГП будет определяться рядом факторов, включая правовую форму ГП (важно, представляет ли оно собой государ ственный орган или акционерную компанию с ограниченной ответственностью). Этот важный вопрос не может быть рассмотрен в настоящем докладе, однако читателю рекомендуется ознакомиться с публика циями: J.P.Suner. La mise en faillite des entreprises publiques. — Annales des l'Universite des Sciences Sociales de Toulouse, Tome XXIII, 1975, pp. 203—222, а также Mark M.Christopher. Piercing the Corporate Veil Be tween Foreign Government and State Enterprises. — Virginia Journal of International Law, Vol.25, №2, 1986, pp. 451— 482.
-III-
туры. Продажа части недвижимости компании STECM, занимавшейся промышлен ным строительством и входившей в группу SOTIMACO в Тунисе, позволило урегу лировать задолженность, и в настоящее время стала возможной продажа акций ком пании.
В некоторых случаях правительственные органы принимали решения о необхо димости получить в какой-либо форме компенсацию за принятие на себя задолжен-ноости ГП перед его приватизацией. При продаже компании Canadiar корпорации Bombardier Inc. канадское правительство, (поскольку оно приняло на себя ответст венность за погашение задолженности в 1,2 млрд. канадских долл.) сохранило за со бой право собственности на технологию производства делового самолета «Челенд-жер» и предоставило Canadiar лицензию на использование этой технологии. При приватизации British telecom некоторые полученные по правительственным кон трактам займы не были переоформлены как задолженность компании, что пресле довало цель сохранить приемлемое соотношение между обязательствами и имуще ством компании. В качестве компенсации правительство оставило за собой привели-гированные подлежащие выкупу акции новой компании. Правительства должны са мым тщательным образом анализировать условия, на которых будут готовы обеспе чить обязательства (или принять их на себя через предоставление гарантий) подле жащих приватизации ГП.
Во многих случаях правительственные органы предоставляют полученные ими заемные средства (например, поступившие от международных финансовых органи заций) в качестве кредитов ГП либо оплачивают задолженность слабых ГП и стано вятся кредиторами собственных предприятий. В таких случаях существует ряд ва риантов решения вопроса о задолженности ГП. Один из возможных путей — просто аннулировать ее. Однако, если позволяют обстоятельства, правительства могут пойти по другому пути, позволяющему на определенном этапе возвратить свои вло жения. Одна из возможностей — превратить задолженность в свое долевое вложе ние в предприятие. Поступая подобным образом, государственные органы могут удовлетвориться получением в погашение задолженности не предусматривающих права голоса и участия в управлении привелигированных акций, дающих неболь шие фиксированные дивиденты. Может быть разработан порядок выкупа по истече нии определенного времени. Пример на конкретном материале правращения прави тельственных органов из кредиторов предприятия в их долевого совладельца дает операция, осуществленная с компанией Industries Togolaises des Plastiques.
Снижение задолженности предприятия за счет государства должно рассматри ваться в качестве подготовительной меры, направленной на облегчение или созда ние возможности для продажи предприятия. В Италии корпорация IRI предприняла попытку сделать более привлекательным приобретение убыточных предприятий путем принятия на себя части их задолженности либо предоставления дополнитель ной доли во владении этими предприятиями. Действия, связанные с погашением или принятием ответственности за задолженность предприятия, обычно должны предприниматься правительством только после того, как оно получит полную уве ренность в их необходимости. В противном случае приватизация может превратить ся в процесс, посредством которого кредиторы получат компенсацию за предостав ленные кредиты по цене, значительно превышающей их рыночную стоимость. Од ним из путей определения верхнего предела задолженности, которую может взять на себя государство, может явиться оценка ликвидационной стоимости ГП, при ус ловии, как если бы оно не подлежало приватизации*.
^ cm.: Lucien Rapp. Techniques des Privatisation des Entreprises Publiques. Paris, Librairies Techniques, 1986.
-112-
Могут приниматься и другие меры, связанные с задолженностью предприятия; примером их может служить подготовка к приватизации Caribbean Cement Company на Ямайке. Чтобы сделать компанию более привлекательной для потенци альных инвесторов при ее открытой продаже, правительство согласилось гарантиро вать риск курсовой разницы задолженности компании иностранным кредиторам на сумму примерно 62,3 млн. долл. США. Эта мера сочеталась с дополнительными вло жениями капитала, направленными на создание более благоприятного соотношения в балансе компании между размером акционерного капитала и суммой задолженно сти; кроме того, компания была освобождена на определенный срок от выплаты большой суммы импортных пошлин*.
Наконец, обычно правительства проявляют стремление отказаться от привати зационных мероприятий, требующих новых гарантий. Правительство Мали отверг ло предложение о создании новой корпорации с долевым участием частного капита ла, которой должны были передаваться активы и операции подлежавшего ликвида ции национального транспортного предприятия CITRANS, поскольку возникла не обходимость предоставления правительственных гарантий по финансированию но вой корпорации.
Пополнение основного капитала. Еще раз следует отметить, что и в данном слу чае нет возможности сформулировать единый подход к решению проблем ГП, испы тывающих нехватку капитала, при их приватизации. В некоторых случаях оказы вается предпочтительнее продать предприятие без всяких изменений. Для прави тельства Испании при оценке предложений о приобретении не подвергшихся пере стройке фирм одним из основных критериев являлась готовность покупателя вло жить новые средства в предприятие после его приобретения. Тот же самый подход применялся при приватизации двух текстильных предприятий в Того, и данное со ображение при продаже заводов Alfa Romeo явилось реешающим фактором в выборе в пользу компании Fiat, а не компании Ford. На практике одним из приемлемых ме тодов приватизации может стать выпуск акций для обеспечения новых вложений в основной капитал перед продажей предприятия или одновременно с ней. В боль шинстве случаев приватизации промышленных ГП в Гвинее предусматривалось преобразование ослабленных предприятий в новую корпорацию, капитал которой должен был состоять, с одной стороны, из своего рода взноса государства в виде ак тивов бывшего ГП и, с другой стороны, из «вливания» новых средств частными инве сторами (что зачастую выражалась в доле государственной собственности, равной 49% и51°/о — частной). На последующем этапе принадлежащие государству акции распродавались (хотя в некоторых случаях продажа осуществлялась параллельно с первой операцией).
Видимо, количество случаев, когда сами государственные органы принимают ре шение о новом вложении капитала в качестве меры по созданию условий для прода жи предприятия, весьма невелико. Однако новые вложения в Malaysian International Shipping Corporation Bhd.(MISC) могут служить примером того, как фактические владельцы акций (в большинстве — государственные организации) вложили средства в расширение и замену флота, принадлежащего компании, и пре доставили в ее распоряжение дополнительный оборотный капитал. Средства были получены главным образом от продажи принадлежащих государству акций. На рис.4 представлены в качестве иллюстрации основные этапы финансовой пере стройки компании MISC. Приватизация Credit Commercial de France потребовала
' Roger Leeds. Privatization in Jamaica: The Caribbean Cement Company, Center for Business and Government. — John F. Kennedy School of Government, Cambridge, Harward University, March 1988.
-113-
предварительной финансовой перестройки с целью обеспечения необходимого ре зерва, предназначенного для погашения убытков по невозвращенным займам. При проведении мероприятий по Credit du Nord (дочернее предприятие банка Pariba) государственные органы в качестве совладельца акций, не имеющего контрольного пакета, согласились на увеличение капитала с целью покрытия убытков и издер жек, связанных с верменным увольнением персонала. Аналогичный порядок плани ровался в отношении British Petroleum.
Другие меры. Могут оказаться необходимыми и различные другие изменения финансовой структуры предприятия. Например, ГП может быть преобразовано пу тем передачи или продажи отдельных видов активов. Как отмечалось выше, переда ча активов или видов деятельности может вместе с тем сама по себе составлять при ватизационную операцию.
Укрепление материальной базы
В данном контексте степень необходимости восстановления и обновления мате риальных активов предприятия является ключевым фактором при решении вопроса о том, следует ли это осуществить до приватизации, либо оставить выполнение зада чи на усмотрение покупателя. По этому вопросу необходимо составление подробно го прогноза. Допустимо предположить, что укрепление материальной базы может способствовать повышению продажного потенциала предприятия и позволит ком пенсировать понесенные затраты, однако примеры этого авторам доклада неизвест ны. В разработанном положении о трастовой приватизационной компании на Фи липпинах предусматривается в качестве общего правила, что следует избегать вос становления и обновления активов предприятия перед продажей, чтобы не способ ствовать возникновению дополнительных расходов для государства. Принятие ре шения о продаже предприятия в существующем состоянии связано с трудностями, поскольку его потенциальная стоимость может оказаться нереализованной, и пра вительство подвергнется критике за распродажу национальных активов по низкой цене. В то же время оно может подвергнуться критическим атакам за расходы, кото рые, возможно, никогда не могут быть компенсированы. Во всяком случае, дополни тельные государственные вложения, предшествующие продажам, могут оказаться нереалистичным делом, если учесть финансовые затруднения ряда правительств, заинтересованных в приватизации своих ГП. Такие вложения могут оказаться не желательными еще и потому, что потенциальные инвесторы могут иметь иную точ ку зрения на способы укрепления компании.
Укрепление материальной базы и модернизация при помощи приватизации — обычное явление. Они часто осуществляются за счет финансирования при помощи новых частных вложений в ГП.
Изменения, касающиеся персонала 1 Им
Правовое положение, затрагивающее персонал принадлежащих государству предприятий (с точки зрения законодательства о труде и социальном обеспечении), требует тщательной оценки. Ликвидация означает увольнение персонала; привати зация иногда приводит к резкому сокращению численности работников в качестве предварительного условия продажи предприятия (например, корпорация SEAT в Испании), даже если речь идет о заключении контракта на управление (опыт про мышленности показывает, что сокращение числа занятых необходимо во многих
-114-
6.0
Puc.4 Этапы реализации части наличных акций компании MISC
1. Исходное положение: всего выпущено обыкновенных акций на сумму 100 млн. мал. долл. (по состоянию на 30 июня 1986 года).
2. Специальный выпуск 25 млн. акций по 1 мал. долл. каждая на имя министра фи нансов (зарегистрирован как корпорация), представляющего центральное прави тельство, оплачены за счет остатка поступлений MISC и оприходованы как полно стью оплаченные (новые поступления отсутствуют).
3. Премиальный выпуск 1:1 125 млн. акций по 1 мал. долл. каждая для имеющихся акционеров, оплачены за счет имеющихся остатков поступлений (новые поступ ления отсутствуют).
4. Выпуск специальный акции для передачи центральному правительству.
Этапы 2,3 и 4 были завершены к 4 декбря 1986 года и означали увеличение капитала до 250 млн. мал. долл.
5. Эмиссия 1:1 по отношению к существующим акциям 250 млн. новых акций по 1 мл. долл. каждая для имеющихся акционеров против платежа в 250 млн. мал. долл. Общая сумма поступлений 247 млн. мал. долл. (после вычета затрат на вы пуск акций в сумме 3 млн. мал. долл.), подлежит использованию для финансиро вания расширения и замены флота MISC для увеличения оборотного капитала.
Положение после осуществления этапов 1—5: — Аннулирование некоторых задолженностей
MISC
— Поступление дополнительных средств в компанию MI SC для увеличения и обновления принадлежащего ей флота
— Пятикратное увеличение числа выпущенных обычных акций в руках тех же акционеров (при увеличении числа акций в руках государства)
6. Одновременно с этапом 5 выпуск в открытую продажу 84 985 тыс. акций, принад лежащих 11 крупнейшим держателям, по цене 2,40 мал. долл. каждая; в резуль тате число акций, принадлежащих государственным органам (центральным и отдельных штатов), снизилось с 60,8% до 48,6%.
Источник: Том II часть 1 и проспект от 29 декабря 1986 года с предложением о прода же акций Malay sian International Shipping Corporation (MISC).
-115-
случаях). Связанные с этим затраты и сроки сокращения численности персонала в некоторой степени зависят от того, определяются ли отношения с наемными работ никами законодательством о государственных служащих, либо действует законода тельство, касающееся работников частных предприятий (например, выплата вы ходного пособия и т.д.).
Даже когда речь не идет о сокращении штатов, в связи с подготовкой к привати зации может возникать ряд вопросов, затрагивающих отношения с персоналом предприятия, как это происходит при изменении правовой формы — преобразова нии государственной корпорации в акционерную компанию. В таком случае эти вопросы связаны с изменением статуса сотрудников как государственных служащих или квазигосударственных служащих и их переходом в категорию наемных работ ников частных предприятий. При преобразовании малазийской государственной корпорации Jabatan Telecom Negara в акционерную компанию одна из самых серь езных трудностей была связана с решением вопроса о преобразовании испльзовав-шейся системы пенсионного обеспечения. В законодательстве Турции о приватиза ции предусматривается сохранение некоторых элементов, используемых в системе государственного пенсионного фонда. Из-за возможных затруднений в отношениях с персоналом потенциальный владелец может настаивать на сокращении численно сти наемных работников до приобретения им предприятия.
Учитывая, что вопросы взаимоотношений с персоналом имеют очень большое значение, более подробно данная тема рассматривается в разделе доклада, посвя щенном более общим проблемам, возникающим с наемными работниками при при ватизации предприятия.
Обеспечение сотрудничества с управленческим персоналом
Часто появляющийся в печати (притом довольно упрощенный) вывод о том, что в целом руководители ГП враждебно относятся к приватизации, на практике не под тверждается. Однако сотрудничество с руководством предприятий может натолк нуться на различные препятствия.
Подготовка крупного ГП к приватизации в большинстве случаев невозможна без полного участия совета директоров и высшего руководства этого предприятия. Воз можным вариантом практической подготовки к приватизации, если предприятие относительно невелико, может явиться заключение контракта вышестоящим мини стерством с банковскими специалистами по инвестированию на реализацию соот ветствующих мероприятий без согласия совета директоров и руководства предприя тия. Однако в очень крупных многопрофильных предприятиях, включающих боль шое количество производственных единиц, совершенно необходимо, чтобы подго товка начиналась с обеспечения полного участия совета директоров и высших руко водителей. Обычно перед ними ставится задача подготовить и реализовать план приватизации либо оказать широкую помощь и поддержку в этом деле.
Если члены совета директоров не берут на себя обязательств по участию в прива тизации, они должны освободить свои посты, создавая возможность для назначения новых членов Совета, которые готовы взять на себя такие обязанности. В докладе комитета по приватизации государственной собственности Сингапура отмечалось^:
«Ряд связанных с государственной собственностью компаний, включая крупные, имеют в своих советах только государственных служащих и предусмотренных ус тавными документами официальных лиц. Комитет рекомендует, чтобы как можно скорее были приняты меры по изменению состава советов путем введения в них но-
^ Report of the Public Sector Divestment Committee, Singapure, February 21, 1987.
—116-
вых директоров из частного сектора. Таким образом можно будет выявить управ ленческих работников, которым можно было бы доверить руководство государствен ными компаниями в будущем, или подобрать новых преемников-владельцев для го сударственных компаний».
Среди проанализированных авторами доклада договоров, предусматривающих передачу контрольных пакетов акций в государственных предприятиях, некоторые договоры содержат положение об обеспечении условий для «эффективности» пред приятий, требующие от государственных органов — продавцов или соответствую щих холдинговых компаний — представить заявления об увольнении от членов сове тов директоров. Аналогичным образом должна быть тщательно оценена готовность и способность исполнительных директоров осуществить приватизацию. Турецкое пра вительство заменило ряд членов советов директоров и исполнительных директоров предприятий при переходе к подготовке этих предприятий к приватизации. В Вели кобритании правительство часто назначало новых членов высшего руководства пред приятий, высказывавшихся в пользу политики денационализации*. В большинстве случаев в Великобритании перед приватизацией в советы директоров ГП назначались предприниматели. Высшее руководство японских National Raylways, которое, как считало правительство страны, не одобряло изменений, было также заменено перед на чалом приватизации. В 12из25прсдприятий, предполагавшихся компанией IRI в Италии, руководители предприятий на подготовительном этапе получили гарантии сохранения на соответствующих должностях в течение обусловленного срока.
Исключительно важное значение имеет заинтересованность управленческого персонала в приватизационных операциях и его ответственность за эти операции, когда ГП подлежит приватизации как действующая хозяйственная единица.
Управленческий персонал может выступать за приватизацию или быть против нее в силу множества различных причин. В Кот д'Ивуар, когда государственное уп равление PALMINDUSTRIE перерегистрировалось на основани зконодательства о компаниях с целью создания условий для частичной приватизации, это мероприя тие было положительно воспринято руководством организации, поскольку позволя ло уйти от выполнения требований по упорядочению зарплаты государственных служащих. Сотрудники управления Caribbean Cement Company на Ямайке, недав но приватизированной путем открытой продажи акций, активно поддерживали при ватизационную программу премьер-министра Сеага. Это происходило главным об разом из-за вызывающего трудности вмешательства правительства в производст венные и финансовые решения компании^.
По сравнению с другими мероприятиями по подготовке к приватизации реше ния, касающиеся управленческого персонала, не поддаются сколько-нибудь четко му обобщению. Они отличаются большим разнообразием. Лишь в немногих случаях прямой продажи акций или их продажи отдельным лицам покупатели готовы при обрести предприятие «как оно есть» и важнейший из возникающих вопросов состоит в том, должно ли правительство брать на себя ответственность за изменение кадро вого состава управленцев либо оставить это на усмотрение покупателя. Предшест вующие приватизации изменения состава руководителей оказываются более веро ятными, когда предприятие подвергается существенной перестройке с целью орга низации открытой продажи акций населению, чем при продаже отдельным лицам, когда новый владелец стремится к перестройке системы управления в соответствии со своими потребностями.
^ C.Pickering. The Mechanics oa Disposal. — D.Heald, ed. Privatizing Public Enterprises: Options and Dilemmas, op. cit.
^ Roger Leeds. Privatization in Jamaica: The Carribean Cement Company, op.cit.
-117-
3. Определение стоимости и установление цены
Определение стоимости и последующее установление цены представляют собой деликатные и трудные операции при продаже акций или активов даже при условии развитых рынков ценных бумаг, как показывает, inter alia, недавний опыт Франции и Великобритании. Продажа французским правительством среди других акций кон тролируемой государством компании Elf Aquitaine подверглась критике со стороны оппозиционной социалистической партии в связи с тем, что первоначальная цена в 305 фр. за одну акцию в течение короткого времени поднялась до 339 фр. Государст венный совет, однако, при рассмотрении вопроса вынес решение, что установленная цена соответствует финансовым интересам государства. В то время как чрезмерно заниженная цена приводит к ожесточенным критическим нападкам на инвесторов, завышение цены может привести к общему провалу всей приватизационной опера ции. В первый день продажи акций банка Sogenal во Франции надбавка к цене со ставила 80%. Опыт открытой продажи в ряде случаев в Великобритании показал еще больший разрыв между ценой предложения и ценой продажи. Значительное превышение подписки на акции по сравнению с предполагавшейся во многих случа ях открытой их продажи при приватизации (Кот -д'Ивуар, Франция, Ямайка, Ма лайзия, Великобритания) вызывает сомнения в отношении правильности установ ления цены на них, однако в то же время установление цены могло являться решаю щим фактором успешной подписки. Острая критика установленных при открытой продаже цен теперь должна рассматриваться с точки зрения динамики цен акций в последнем квартале 1987 г. При продаже отдельным лицам установление цен также является сложной проблемой. Известны случаи, когда, несмотря на применение ме ханизмов реализации типа аукционов, цены, которые выплачивались государствен ным финансовым органам, могли оказываться неадекватными. Эта проблема оказы вается особенно щекотливой, когда происходит быстрая новая смена владельцев приобретенных активов, что дает первоначальным покупателям крупное увеличе ние их капитала. В любом случае налогоплательщики в каждой стране стремятся критически отслеживать процесс распродажи государственной собственности. Ниже приводится скорее краткий обзор, а не подробное описание техники определения стоимости и механизмов установления цен.
Сущность проблемы легко обнаруживается при открытой продаже акций населе нию. Если акции начинают продаваться с превышением цены (скажем, на 15— 20%) сразу после их первого предложения на рынке, это означает, что ожидаемые вскоре поступления привлекательны для инвесторов. Если цена акций падает ниже первоначально предложенной, как только они поступают в продажу (или спустя не продолжительное время), инвесторы подвергнут критике действия правительства и потеряют интерес к последующим выпускам акций и к самой приватизации. Вместе с тем предложение акций обычно предполагает скидку с объявленной цены. В сред нем скидка может достигать в отдельных странах 15—20% и даже больше. Вопрос состоит не в конкретных размерах скидки при данном предложении акций на рын ке, а в том диапазоне, в пределах которого предоставляются или должны предостав ляться поддающиеся выявлению скидки с цены акций ГШ (и правительства должны стремиться к разъяснению таких мер общественности, чтобы избежать критики, на правленной против применяемой системы установления цены предложения). Как
^ cm. R.Buckland, E.W.David. Privatization Techniques and the PSBR. — Fiscal Studies 5:3, August 1984; Roger Buckland. The Costs and Returns of Privatization of National Industries. — Public Administration, vol. 65 (Autumn 1987, pp. 246—248); Colin Mayer, Shirly Meadowcroft. Selling public assets: Techniques and Financial Implications, pp. 325—328; Privatizationand Regulation: The UK Experience, ed. by John Kay, Colin Mayer and David Thompson. Oxford, Clarendon Press, 1986.
-118-
отмечается в исходных материалах для подготовки документа «Приватизация в Со единенном Королевстве», распространенных министерством финансов Великобри тании, «установление цены на выпускаемые акции всегда связано с большими труд ностями, независимо от того, идет ли речь о государственной компании или частной, особенно когда акции компании продаются впервые либо не существует компании, в отношении которой можно было бы осуществить непосредственное сопоставление. Более того, любой продавец не в состоянии точно предвидеть динамику рынка цен ных бумаг в период между моментом установления цены и поступлением заявок на приобретение акций. Правительство Великобритании всегда стремилось получить консультации по вопросам установления цены и другим аспектам продажи от луч ших специалистов. Оно также продемонстрировало, что готово экспериментировать и осуществлять нововведения в интересах достижения успешной приватизации при установлении цены, удовлетворяющей интересы налогоплательщиков и инвесто ров. Однако результаты приватизации с точки зрения поступления средств в госу дарственный бюджет имеют второстепенное значение по сравнению с основными задачами эффективности и расширения числа владельцев акций в интересах эконо мики в целом».
Комитет по продаже государственной собственности в Сингапуре рекомендовал не проявлять спешки при продаже акций, если это может отрицательно сказываться на их ценах. Экономические условия в отдельных странах, соответственно, приво дят к постановке различных задач приватизации, и для многих развивающихся стран, особенно стремящихся к уменьшению бюджетных расходов, финансовые ре зультаты приватизации приобретают решающее значение.
При продаже ГП отдельным лицам (речь идет об акциях или активах), хотя это менее очевидно, чем в случаях открытой продажи акций населению, установление цены является по крайней мере столь же трудным делом, а иногда сталкивается с еще большими трудностями.
Для оценки стоимости ГП могут быть даны лишь самые общие рекомендации. Стоимость может быть определена исходя из доходов предприятий за последнее вре мя или на основе возможностей для получения прибыли в будущем, способности предприятия выплачивать дивиденды, на основе скорректированной стоимости ак тивов либо путем использования различных комбинаций отмеченных методов. Если возможной альтернативой является ликвидация предприятия, может использовать ся в качестве основы величина издержек, связанных с этой ликвидацией. Обычно не приводит к положительным результатам применение показателей балансовой сто имости, оценки чистой стоимости активов, расчета общего объема государственных инвестиций или дисконтирование поддающихся сохранению в будущем средних прибылей за длительные периоды в прошлом. Можно представить себе также при менение других, более гибких методологий, особенно техники дисконтирования де нежных потоков, поскольку они основаны на прогнозах результатов деятельности в будущем и предполагаемых доходов и в большей степени учитывают весь спектр различных факторов, которые следует принимать во внимание при определении стоимости предприятия^ В некоторых случаях при таком подходе могут потребо ваться исключения из обязательных норм или правил, определяющих порядок вы пуска или продажи ценных бумаг. При общей оценке потенциала предприятий не обходимо в полном объеме принимать во внимание все его элементы: например, компании могут занимать выгодные ниши на рынке либо обладать собственностью,
' Некоторые хозяйственные единицы могут быть проданы ниже их стоимости, если будет принята во внимание возможность, что они в течение ряда лет «восстановительного периода» будут нести убытки от своей деятельности.
-119-
позволяющей такие ниши занять, и эти возможности оказываются недостаточно ис пользуемыми или выявленными. Так обстояло дело с некоторыми дочерними ком паниями British Rail. Существует так много различных обстоятельств, что какое-либо определение границ мер, связанных с определением стоимости, невозможно. Для некоторых ГП инвентаризация их собственности и ее оценка в процессе их пре образования в корпорацию коммерческого типа будут представлять собой первый шаг в определении стоимости предприятия.
При открытой продаже акции населению чистая стоимость компаний имеет лишь справочное значение, но не может быть определяющим фактором, поскольку инвесторы в принципе заинтересованы в стоимости акций как источника доходов и возможности увеличения капитала. Когда же акции продаются отдельным лицам, чистая стоимость предприятия может стать самым важным элементом'.
В ряде стран обязательные правила, принятые в отношении приватизации, со держат подробные требования, касающиеся определения стоимости. Во Франции стоимость предприятия или активов, подлежащих приватизации, должна опреде ляться приватизационной комиссией, составленной из независимых членов; ре зультаты оценки стоимости подлежат обязательной публикации; при этом оценива ние соответствует объективным методам, последовательно применяемым при про даже активов компании. Следует принимать во внимание надлежащим образом учитываемые в каждом конкретном случае рыночную стоимость ценных бумаг, сто имость активов, динамику доходов в прошлом, наличие дочерних предприятий и перспективы деятельности. Окончательная цена предложения, устанавливаемая министром экономики, финансов и приватизации, не может быть ниже стоимости, определенной комиссией. Подобные же требования, наряду с заслуживающими внимания вариантами, содержатся в принятом в Сенегале законе о приватизации и в тунисском законе о преобразовании государственных предприятий. На Филиппи нах предлагаемые «общие принципы» предусматривают использование стандарт ных формул для определения компонентов стоимостной оценки, включая эксперт ную оценку стоимости, воспроизводственные затраты, капитализированный доход и другие распространенные методы. Специальные меры должны приниматься для определения реалистической (с экономической точки зрения) стоимости активов, особенно таких, которые, видимо, были приобретены по завышенной цене либо свя заны с пересмотренными производственными инвестиционными проектами. На этой основе филиппинской приватизационной трастовой компании предложено раз работать механизмы определения минимальной конкурсной цены или желательной конкурсной цены (на Филиппинах предполагается продавать предприятия, как пра вило, на конкурсной основе).
В целом в каждой из стран следует разрабатывать практический подход к оценке предприятий или активов, обладающий достаточной гибкостью, которая позволяет устанавливать цену, соответствующую степени заинтересованности частного секто ра. В большинстве случаев при таком подходе будет использоваться несколько над лежащим образом взвешенных критериев. Примером этому служит процедура, вве денная в обязательном порядке во Франции и на Филиппинах.
Что касается механизмов формирования цены, они зависят от предполагаемой формы приватизации. При открытой продаже акций населению использовались два метода. Один из них состоит в продаже акций по твердой, заранее установлен ной цене. Количество акций, продаваемых каждому подписчику, соответственно
' Bernard Petit, Ghislain Garczynslu. Panorama des methodes actuelles devaluation (ors des introductions en Bourse, Les Privatizations, Droit et Practique du Commerce International. — International Trade Law and Practice, 1987, vol. 13, p. 464.
-120-
уменьшается пропорционально общему количеству подписчиков. Второй метод со стоит в объявлении тендера, при котором цена устанавливается на равновесном уровне между суммой представленных по разной цене тендеров и количеством име ющихся акций, при этом акции по установленной цене получают все заявители, предложившие более высокую цену.
Преимущества каждого из применяемых методов зависят от ряда факторов. Предложение акций по фиксированной цене может привести к поступлению чрез мерно большого количества заявок на них, что может привести к обвинению пра вительства в продаже акций по заниженной цене. Однако опыт Великобритании, где использовались оба метода, показывает, что объявление тендера неизбежно связано с риском отпугнуть потенциальных инвесторов. Особенно это относится к мелким вкладчикам, на которых отрицательно воздействуют сложность и неопре деленность тендерных операций. Вероятно, установление цены на основе тендера менее оправданно в тех случаях, когда ставится задача широкого распространения акционерной собственности. Более того, при данном способе труднее применять особые стимулирующие меры, такие, как предоставление скидок для привлечения персонала предприятия к покупке его акций. В то же время может быть обеспе чена более высокая продажная цена акций, что является важным преимуществом при продаже небольшого пакета в условиях высокого предполагаемого спроса на них. Применение подобного метода может также быть оправданным, когда из-за уникальности предприятия оказывается особенно трудно определить его реальную рыночную цену'. При приватизации Nippon Telegraf and Telephone цена первого выпуска акций определялась на аукционе, а последующие выпуски предлагались по фиксированной цене. Первоначальный блок акций, составлявший 51 % акцио нерного капитала холдинговой компании Associated British Ports, продавался по фиксированной цене, в то время как последующий блок в 48,5% акционерного капитала был продан при помощи тендера по более высокой цене. Разница во вре мени продажи и наблюдавшиеся в тот период сильные повышательные тенденции на финансовом рынке не позволяют считать достигнутые результаты достаточно убедительными. Приватизационная программа Великобритании, как и программа открытой продажи акций корпорации IRI в Италии показывают, что предложение акций по фиксированной цене является более распространенным методом их реа лизации. Отмечается, что предоставление инвесторам возможности получить не который выигрыш в капитале на первоначальном этапе стимулирует вложения в последующие выпуски акций^.
Что касается продажи акций или активов отдельным частным лицам, один из подходов состоит в организации конкурсных .торгов или аукционов, что приводит к установлению цены на основе рыночной стоимости предприятия или активов. Правительство, однако, до объявления о сборе заявок может определить необхо димость установления нижнего уровня цены. Несколько приватизационных опе раций, недавно завершенных в Западной Африке (а именно в Гвинее и Того),
^ В общем виде преимущества обоих методов рассматриваются соответственно в: David Heald. Privatization: Policies, Methods and Procedures, op. cit. С оценкой опыта Великобритании в области исполь зования обоих методов можно ознакомиться в: B.Jamey, D.Stafford. Report on the Experience of Privatization in Great Britain, op. cit.
^ Следует отметить, что критика в адрес установления цены обычно связана с резким повышением на фондовой бирже. После «черного понедельника» 19 октября 1987 г. во Франции и при продолжающемся падении стоимости ценных бумаг инвестор, который на дату предложения акций приобрел бы акции в пределах минимального индивидуального лота (10 акций Saint-Gobain, 4 — Pariba, 6 — Sogenal и т.д.), потратил бы 17 тысяч франков, в то время как стоимость его портфеля составила бы на 4 ноября лишь 17 004,5 франка (LeMonde, Nov. 6, 1987).
-121-
включали создание новых компаний, которым государство должно было продать или как-то передать активы. Трансфертная цена определялась главным образом исходя из возможности компании приносить прибыль. На Филиппинах определе ние приемлемой цены для какого-либо вида активов будет основываться главным образом на возможностях получения дохода, обеспечиваемых данным видом акти вов, иными словами, оно будет осуществляться по принципу «цена, выплачивае мая за доход»*.
Ряд факторов могут повлиять на установление цены^. При подготовке к конкрет ным мероприятиям по приватизации необходимо как можно тщательнее выявить наличие таких факторов и степени их воздействия. Одним из них является вероят ная реакция рынка, имеющая ключевое значение при формировании цены; особен но это относится к степени заинтересованности инвесторов^ и наличию финансовых ресурсов. Другим решающим фактором, определяющим стоимость компании, явля ется динамика прошлых прибылей. По имеющимся сообщениям, установление це ны было очень трудной проблемой при приватизации Carribean Cement Company на Ямайке, поскольку компания в прошлом имела очень низкие показатели деятельно сти. Использовавшиеся рыночные оценки были очень противоречивыми. Установ ленная в конечном итоге цена вызвала заметную реакцию на рынке при открытой продаже, хотя акции были реализованы неполностью. Важным фактором во многих случаях является оценка инвесторами своих возможностей по улучшению показа телей деятельности ГП. На цену предприятия могут оказать воздействие различные цели, которые ставит перед собой правительство, например ограничения на ино странные вложения либо вложения каких-то определенных групп покупателей. Ес ли существует ориентация на создание широкого круга владельцев акций либо при влечение к покупке акций сотрудников предприятий, предоставление скидок или другие формы стимулирования могут привести к снижению цены. Были случаи, когда правительство для достижения своих целей принимало решение о выкупе предприятия его сотрудниками, даже если его продажа'на конкурсной основе позво ляла получить более высокую цену. Социальные, как и политические, цели могут иметь преобладающее значение; известны случаи раздачи акций ГП его работникам или населению. В 1979 г. раздача акций Colambia Resources Investment Corporation в Канаде позволила решить целый ряд проблем, включая опровержение утверждения о том, что «нам предлагают покупать то, что уже принадлежит нам», преодоление угрозы провала всего процесса приватизации, разрешение вопроса о взаимозависи мости между приватизацией и увеличением капитала, а также и опровержение мне-
^ Информация о деятельности трастовой компании по приватизации государственных активов, политических мероприятиях и порядке деятельности дана по состоянию на 13 апреля 1987 г.
^ cm.: Giorgio Stefani. Privatizing Public Enterprises in llaly: The Case of State Holdings. — Annals of Public Cooperative Economy, 1986, vol. 57, № 3. В статье отражен итальянский опыт: «...все факторы, вызываю щие неэффективность или убытки (такие, как избыток персонала или устарелое производственное обо рудование) , вызовут соответствующее уменьшение цены при продаже, если только государственная ад министрация не сможет предложить дополнительных стимулирующих мер, в частности рассрочки при оплате, займов по низкой процентной ставке (для выплаты цены покупки) либо продажи всего имущества-по выгодным ценам».
^ Стороной, имеющей какой-либо специфический интерес, может быть выплачена надбавка к цене (например, если речь идет о стратегически расположенной нише на рынке). Анализ значения процесса, связанного с установлением цены, дается в документе, подготовленном сотрудниками Бостонского уни верситета: L.D.Jones, P.Tandon, I.Vogelsang. The Economics of Divestiture: Ex Ante Valuation and Ex Post Valuation Developement Research Department Discussion Paper, April 1987.
-122 -
ния о «распродаже для богатых»^. Любой гражданин Канады или лицо, имеющее право на получение канадского гражданства, прожившее в Британской Колумбии не менее года, могли получить пять бесплатных акций компании, а их общая сто имость в то время составляла примерно 50 долл. Жителям Британской Колумбии предоставлялось также право купить до 5 тысяч акций. Еще одним важным факто ром является восприятие покупателем воздействия некоторых регулирующих меха низмов (например, демонополизации общественных служб). В ряде еще продолжа ющихся или уже завершенных актов приватизации ее объектами стали обществен ные службы. В этих видах деятельности многие правительства стремятся к усиле нию более широкой конкуренции и передаче владения частному сектору, а такая двоякая цель обычно достигается путем жесткого регулирования. Но такое регули рование в свою очередь оказывает воздействие на цену, за которую можно продать ГП. Еще одним источником факторов, оказывающих воздействие на установление цены (как показывают некоторые примеры приватизации в Западной Африке), яв ляется то обстоятельство, что цена в реальной операции, вероятно, в такой же мере зависит от рыночного сектора или возможного особого порядка ее осуществления, как и от фактических материальных активов предприятия.
Важным фактором уровня цены являются общие условия предпринимательской деятельности. Если при расчетах одним из коэффициентов служит обобщенный по казатель доходов, то на практике инвестор будет занижать этот показатель как от ражение своей оценки завышенного риска и стремления вернуть вложенные деньги, скажем, за 2—3 года.
Подводя итог, отметим, что обычно цены определяются на основе соответству ющих реальности рыночных оценках. Во многих случаях приобретенные за высо кую плату активы могут иметь низкую рыночную стоимость. Одна из проблем (если только первоначальная закупка не производилась сотрудниками государст венных органов, уже не занимающими своих постов) состоит в том, что с полити ческой точки зрения трудно признать наличие убытков, вызванных произведен ными инвестициями. В то же время положение, что цена должна определяться рыночными факторами, не может применяться безоговорочно во всех случаях. Неправильно структурно организованная приватизация может привести к слабой реакции со стороны рынка. ГП имеющее значительные потенциальные возможно сти, но малопривлекательные результаты деятельности в прошлом, может быть продано по неоправданно заниженной цене в случае преждевременной открытой продажи. Предложение о представлении конкурентных заявок при продаже от дельным лицам может быть неправильно ориентировано с точки зрения рыночной ситуации. Оценка или установление цены должны проводиться в полном соответ ствии с детальным определением оптимальной техники для каждого конкретного случая. Цену на конкретное ГП можно установить при полном учете общей при ватизационной программы и целей правительства. Один из уроков приватизации в Великобритании состоит в том, что лучше добиться повсеместного ощущения ус пеха программы, чем выжать последнюю возможную копейку при продаже дан ного ГП; это в долгосрочном плане может принести максимальную выгоду по всей программе в целом. Опыт ряда правительств позволяет сделать вывод о том, что из-за больших потерь, обусловленных неудачей при предложении ГП для прива тизации, может быть, лучше сделать-ошибку в сторону занижения цены, чем ошибиться, завысив ее.
^ CM.:T.M.Ohashi, T.P.Roth. Privatization: Theory and Practice: Distributing Shares In Private and Public Enterprises. Vancouver. The Fraser Institute, 1980, Part 1: Privatization in Practice: The Story of the British Columbia Resources Investment Corporation, pp. I—105. cm. также проспект на открытую продажу акций
-123-
Избранная приватизационная техника для данного предприятия может в боль шой степени определять величину его стоимости и цену. При приватизации гости ничного хозяйства British Rail группа экспертов приняла решение о том, что данные о получаемых прибылях недостаточно привлекательны для получения удовлетвори тельной цены за акции и поступления средств, достаточно близко соответствующих стоимости активов. Поэтому продажа отдельным лицам при помощи тендера позво лила получить более высокую цену^
Передача контроля какому-либо одному участнику обычно предполагает, что за нее будет выплачена надбавка к ^сне. Решение об открытой продаже акций мо жет предусматривать предоставление скидки для обеспечения их полной реализа ции. По мнению представителей государственного органа по регулированию обра щения ценных бумаг в одной из латиноамериканских стран, разрабатывающего новые положения о ценных бумагах, важно создание механизмов, обеспечиваю щих широкое распространение акций как средства предупреждения концентрации в руках одного лица (или группы лиц) той части акций, которая продается со скидкой.
Наконец, цена акций того же самого ГП может устанавливаться на различном уровне в зависимости от используемых методов реализации. При продаже акций Bangu du Bailment et des Travaux Publics во Франции договорная цена при продаже отдельным лицам блоков акций, позволяющих получить по крайней мере 5% уча стия, составляла 1 10% цены предложения при открытой продаже.
4. Определение будущей структуры владения
В настоящем разделе рассматривается техника определения желательного уровня частного владения (частичная или полная приватизация). Также рас сматриваются проблемы, относящиеся к форме частной собственности; как до стигнуть наиболее широкого распределения собственности и как ограничить раз меры владения или контроль со стороны определенных кругов — это очень важно для многих стран.
Полная и частичная приватизация
Приватизация может проводиться посредством передачи различной доли госу дарственной собственности главным образом в зависимости от целей правительства или рыночных условий. Обычно правительство частично сохраняет права собствен ности для контроля, например, «стратегических» секторов, в случаях, когда цель его состоит только в повышении эффективности либо когда предусмотрена частичная приватизация. Конкретные причины сохранения доли собственности за государст вом в значительной степени определяют и целесообразные методы.
а) Владение и контроль. Доля собственности в компании при обычных условиях служит основным фактором, определяющим уровень операционного контроля. От вет на вопрос о том, требуется ли обладание большей частью собственности или для осуществления контроля достаточна сниженная доля, зависит как от уставных до кументов предприятия, так и распределения оставшейся части акций между держа телями. Уставные положения для принятия различных решений могут предусмат-
^ Эту информацию предоставила компания Morgan Grenfell & Со. Ltd-
124-
ривать простое большинство, 2/3 голосов либо какое-то другое их распределение. В некоторых случаях 1/3 или меньшая часть голосов может давать держателю соот ветствующих акций право вето'. Более того, когда небольшой доле акций в руках одного владельца (скажем, 20%) противостоит распространенная среди массы дру гих владельцев остальная часть акций, весьма велика вероятность, что данный вла делец станет наиболее влиятельным участником. Учредительные документы компа нии могут также предусматривать выпуск различных категорий акций.
Когда государственные органы стремятся сохранить долю участия в компании, чтобы оставить за собой общий контроль над ее деятельностью, они, естественно, будут ориентироваться на размеры этой доли, позволяющие располагать соответст вующим числом голосов^. В соответствии с бразильским декретом о ходе приватиза ции государство не может отказываться от контрольного пакета акций в отношении определенных категорий предприятий (сюда относится деятельность, связанная с национальной безопасностью, государственными монополиями и базовой хозяйст венной или социальной инфраструктурой либо производственными вложениями, имеющими стратегическое значение). В этой связи недавно выпущенные обратимые облигации компании Vale do Rio Doce и Electrobras новые акции реализовались та ким образом, что доля государства была уменьшена до минимума, необходимого для сохранения абсолютного контроля над голосами. В Испании правительство выпу стило в открытую продажу акции четырех ГП, но сохранило за собой 51 % собствен ности в этих предприятиях. Когда в Чили было принято решение о приватизации го сударственного сахарного завода IANSA, продажа 49% доли собственности государ ства объяснялась, inter alia, стремлением сохранить контроль над ценами на сахар. Если же государство стремится для защиты национальных интересов сохранить за собой право вето в отношении определенных событий (переход контроля к ино-страннным гражданам, получение каким-то инвестором/держателем акций доми нирующего положения и т.д.), достаточным может оказаться небольшое количество акций или даже символическое владение одной акцией, если она предоставляет осо бые права. Часто ее называют «золотой акцией»; такая акция применяется, напри мер, во Франции, Малайзии, Сенегале и Великобритании. Для защиты националь ных интересов в ключевых секторах правительство обычно вводит систему лицен зий и регулирования в соответствующих отраслях производства.
Подлежащий сохранению уровень контроля определяет не только размеры приемлемой доли частного владения, но, естественно, и некоторые применяемые методы контроля. Предложенная для применения в Гамбии стратегия состоит в том, что, если государственные органы выдают гарантии в отношении остатков за долженности предприятия, за государством остается право сохранить за собой хо тя бы одного представителя в совете директоров, чтобы обеспечить защиту своих инвестиций. б) Повышение эффективности. Поскольку, как отмечалось, существование де-
^ До последней открытой продажи акций национальной компании ElfAquitaine доля французского государства (владение осуществлялось через другое ГП) составляла свыше 3/4 акций, что обеспечивало государственным органам право абсолютного контроля. К настоящему времени правительство снизило свое участие до уровня простого большинства, в результате чего частные владельцы акций приобрели роль «блокирующего» меньшинства. Правительство, однако, ввело специальную акцию, дающую право восп репятствовать получению каким-либо участником свыше 10% голосов без специального разрешения со стороны государственных органов.
^ Вместе с тем даже частичная приватизация, видимо, может приводить к ситуации, когда уровень контроля не очевиден. Например, в Италии нельзя определить, корпорация IRI или частный сектор кон тролируют такие компании, как Madiobanca (60% принадлежат рыночным структурам и контрольному синдикату, 20 — банкам, входящим в IRI, и 20%— держателям в частном секторе) и TELIT.
ржателя акций с контролирующим меньшинством голосов может обеспечить повы шение эффективности путем достижения большей финансовой и управленческой независимости, уравновешивания излишнего государственного вмешательства, правительство может сохранить за собой также лишь контролирующую долю мень шинства голосов. Частичная приватизация предприятий группы IRI, по сообщени ям, преследовала цель ограничения государственного вмешательства в деятельность этих предприятий^. Государственные органы могут также привлечь частного парт нера для повышения технической компетентности кадров предприятия, улучшения доступа к рынку, повышения качества управления и т.д. Иногда государственные органы заключают контракт на управление с участником, имеющим небольшой па кет акций, либо, наоборот, внешний партнер, с которым заключен контракт на уп равление ГП, может в рамках общей программы сделать новые долевые вложения, как, например, компания Heineken в отношении Zambia Breweries. Частное совме стное предприятие Sino-French Energy Development Со. приобрела у правительства Макао 38% собственности в Electricity Company of Масао с намерением повысить эффективность своей деятельности и тем самым достичь удовлетворительных дохо дов. Были приняты также обязательства по новым капитальным вложениям.
в) Постепенная приватизация. Частичная приватизация может быть просто ре зультатом постепенной приватизации. Хотя первый этап продажи акций Malaysian International Shipping Corporation Bhd. снизил общую долю, принадлежащую госу дарственным органам, с примерно 60,8% до примерно 48,6%; в проспекте о продаже акций сообщается о намерении осуществить дополнительную продажу акций на бо лее позднем этапе. Различные другие обстоятельства приводят к тому, что государ ство оставляет за собой большинство либо обеспечивающее контроль меньшинство собственности в предприятии не из-за его особого стратегического значения, а в си лу условий, сложившихся на рынке ценных бумаг, в частности из-за платежеспо собности инвесторов. В Ямайке при открытой продаже акций Caribbean Cement Company не было обеспечено их полное распространение, и у правительства оста лось 28 °/о предложенного количества акций (открытая продажа акций не была га рантирована, и правительство как продавец принимало на себя все риски, связан ные с продажей). Такое положение объяснялось главным образом низкими показа телями деятельности ГП, крупными финансовыми издержками, связанными с не давними инвестициями, и неопределенностью дальнейших перспектив. Но это по ложение рассматривалось все-таки как более благоприятное по сравнению с предло жением для продажи, скажем, 50% акций (в этом случае заявок на приобретение акций поступило бы больше их предложенного количества, что могло привести к об винениям в занижении их цены). В отношении British Telecommunications прави тельство первоначально приняло решение о продаже только 50,2% собственности и имело намерение продать дополнительные акции позднее^. Правительство Японии приняло решение продавать половину из своих 15,6 млн. акций в Nippon Telegraf and Telephone партиями по 1,95 млн. акций на протяжении четырех лет (из страте гических соображений правительство пожелало сохранить за собой по крайней мере 1/3 собственности компании). Когда государственная холдинговая компания, подо бная компании IRI в Италии, продает акции через фондовую биржу, сохраняя за со бой большинство акций или их контролирующее меньшинство, ее цель может состо ять в привлечении капитала в рамках группы. Частичная продажа государственной
"• Financial Times Survey on Privatization, FT, September 16, 1987, p. 1.
^ О «гибридном» характере этой и других операций по приватизации в Великобритании и о послед ствиях контроля см.: David Heald. Will the Privatization of Public Enterprises Solve the Problem of Control? — Public Administration, 1985, vol. 63, № I, pp. 12—17.
-126-
собственности может также явиться наилучшей альтернативой в тех случаях, когда полная продажа способна привести к ненужной поляризации общественного мне ния. При открытой продаже акций рыночные условия служат наиболее важным фактором, определяющим степень отчуждения государственной собственности. Спад на фондовом рынке в октябре-ноябре 1987 г. привел к тому, что французское правительство (у него были намерения выставлять на продажу по 100% акций) бы ло вынуждено отложить последующий этап своей программы, в то время как другие государства могут прийти к выводу, что легче продолжать программу путем прода жи лишь части капитала предприятия на основе реализации имеющихся акций или путем их первичного выпуска.
Частичная приватизация обычно приводит к возникновению совместной госу дарственно-частной компании^ либо это может быть дальнейшая приватизация компаний, уже являющихся совместным государственно-частным предприятием. В смешанных государственно-частных предприятиях природа дальнейшего государ ственного участия составляет предмет озабоченности для частной стороны, особен но с точки зрения сохранения за государством прав помимо тех, что обычно связаны с собственностью на акции (в отдельных случаях помимо функций регулирования). Частные инвесторы боятся, что государственные органы будут преследовать неком мерческие цели в деятельности предприятия либо вмешиваться в текущие операции и управленческие решения компании. Дальнейшее сохранение акций в собственно сти государства часто встречает возражения, хотя большинство потенциальных ин весторов допускают возможность оставлять в собственности государства до опреде ленного уровня часть акций при условии, что эта часть уравновешивается равно ценным или большим блоком акций в частных руках. Если правительство намерева ется не вмешиваться в управление компанией и ее деятельность, оно должно разъяс нить это инвесторам, а также четко изложить условия, на которых оно будет в даль нейшем выступать как владелец акций. Некоторые документы о приватизации пре дусматривали специальные положения, предусматривавшие «дистанцирование» и невмешательство^, однако точная правовая основа таких обязательств, указанных в проспектах, недостаточно ясна.
Отмеченные проблемы должны приниматься во внимание теми государствами, которые предполагают содействовать развитию совместных предприятий. Они не будут привлекательны для частных инвесторов, если в результате государственного контроля последние лишатся своей независимости, поскольку частные вложения могут быть в результате государственного вмешательства растранжирены. Должны быть решены такие вопросы, как состав совета директоров, права назначения чле нов руководства, права мелких держателей акций и т.д. В некоторых африканских странах, ориентированных на французскую правовую систему (Мали, Сенегал, То го и Тунис), государству в законодательном порядке предоставлены различные пол номочия на осуществление контроля и другие права, отличающиеся от прав частно-
^ Или «гибридной компании»."См.: D.Steel. Government and the New Hybrids: A Trail of Unanswered Questions. — Fiscal Studies, 5:1, February 1984, pp. 84—97.
^ Проспект, предлагающий для покупки акции компании British Telecom, приводит заявление мини стра торговли и промышленности, в котором, в частности, говорится: «Правительство Ее Величества не имеет намерений, как рядовой держатель акций, использовать свои права для вмешательства в коммер ческие решения British Telecom. Оно не предполагает принимать участия в голосовании по выдвигаемым на общих собраниях проектам резолюций в соответствии с имеющимися у него акциями, хотя оставляет за собой право сделать это. Назначенные правительством директора не располагают специальными пол номочиями, и их обязанности, как обязанности всех остальных директоров, определяются интересами компании в целом». Положение о «дистанцировании» включено в выпущенный 6 июля 1987 года проспект о продаже нового выпуска акций Saskatchewan Oil and Gas Corporation в Канаде (доля акций, принадле жащая правительству провинции, была снижена с SS% акций, имеющих право голоса, до 46^,).
—127 —
го держателя акций в совместном предприятии и значительно их превышающие (да же для смешанных предприятий, в которых государству принадлежит небольшая доля акций). В Мали правительство приняло к настоящему времени решение о том, что законодательство о государственных предприятиях должно распространяться только на целиком принадлежащие государству предприятия, а деятельность пред приятия со смешанной формой собственности регулируется на основе обычного кор поративного законодательства. Поскольку малийская программа приватизации, по крайней мере на первом этапе, предусматривает преимущественно частичную, а не полную приватизацию с передачей большей части акций в частные руки, любые по ложения, предоставляющие дополнительные права государственным органам как держателям акций, рассматриваются как потенциальная угроза интересам частного сектора. Тунисский закон 1987 г. о структурной перестройке предприятий предус матривает специальные исключения из законов о государственном контроле (осо бенно в отношении положений об «опеке» («tutelle») и государственных закупках) для ГП, подлежащих приватизации (при условии, что участие частного капитала достигает минимального уровня в 67 % от капитала компании).
Широкое распространение владения акциями
Содействие широкому распространению акций как среди наемных работников предприятий, так и населения в целом являлось важной задачей приватизационных программ ряда стран. Как было заявлено министерством финансов Великобрита нии, «составной частью политики правительства служит достижение более широко го распространения собственности на богатство в рамках экономики, предоставле ние людям собственной доли в доходах британской промышленности и устранение старого разделения на «владельцев» и «работников». Программа приватизации вне сла большой вклад в увеличение числа частных инвесторов в Соединенном Королев стве; между 1979 и 1985 гг. число владельцев акций, видимо, удвоилось и достигло по крайней мере 3 млн. человек, а исследования рынка, проведенные в конце 1985 г., свидетельствуют о том, что реальные цифры могут оказаться еще выше. Лишь од на компания British Telecom привлекла свыше 2 млн. частных вкладчиков, включая 1 млн. человек, никогда не имевших акций. И свыше 80% наемных работников при обрели акции своих компаний при приватизации»'.
Соединенное Королевство в результате приватизации троекратно увеличило число держателей акций, в то время как целью Франции было пятикратное увели чение (и столь широкое распространение собственности, что компании не могли бы легко быть денационализированы). Наряду с увеличением численности владельцев акций некоторые страны ставили также задачу расширения рынка капитала посред ством приватизации.
Кроме того, как будет отмечено ниже, в ряде стран наряду с открытой продажей акций применялись механизмы, ориентированные на предупреждение концентра ции собственности.
Для содействия более широкому распространению акционерной собственности правительствами использовались различные средства. Некоторые из таких средств применимы прежде всего для стран, проводящих приватизацию при помощи откры той продажи акций. Они включают поэтапную продажу акций (чтобы не сталкивать ся с перенасыщением рынка), распределение системы квотирования, создание раз личных стимулов для покупателей и специальных для данного случая механизмов распространения. Поэтапная продажа акций тщательно разработана, ориентируется
^ «Privatization in the United Kingdom». Background Briefing, H.N.Treasury, London, 1986.
-128-
на обеспечение приоритета работников предприятия и мелких вкладчиков. Хорошим примером является приватизация компании British Gas. Первоначально планирова лось направить 40% выпущенных акций индивидуальным вкладчикам, 40 — бри танским организациям и 20%— предложить иностранным покупателям. Однако, ес ли заявки от отдельных вкладчиков достигаютдвукратного превышения установлен ной квоты в 40%, часть акций, предназначенных для организаций и иностранных ин весторов, передается индивидуальным покупателям в сумме до 64% их общего коли чества. Ограничения на индивидуальное владение акциями, как это изложено в сле дующем разделе, сами по себе представляют метод распределения '. Что касается ре ализации акций в соответствии с исходным их распределением, применялись раз личные меры стимулирования, такие, как «премия за верность» для инвесторов, со хранивших первоначально приобретенный пакет акций в течение определенного ми нимального периода (такой принцип применялся во Франции в отношении компании Saint-Gobain и в Великобритании при приватизации British Gas). В Чили льготы, предоставленные при получении заемных средств, отменяются, если покупатель продает акции третьей стороне. Различные методы стимулирования продажи акций содействуют достижению предусмотренного их распределения.
Стимулирование закупок, применявшееся в последнее время при открытой про даже акций, включало предоставление скидок с цены акций, применение ваучеров для уменьшения стоимости коммунальных услуг (например, ваучеров при расчетах за год, выдававшихся покупателем акций британской газовой компании), установле ние низкого минимального предела количества приобретаемых акций и оплата ак ций в рассрочку. Механизмы «народного капитализма», применяемые в Чили, пред ставляют собой пример использования комплекса различных стимулирующих мер.
Механизмы реализации акций, как показала практика, имеют ключевое значе ние для широкого распространения акционерной собственности не только в услови ях развитых рынков капитала и посреднических услуг, но также, вероятно, еще бо лее важное значение при ограниченных возможностях в данной сфере. Предложе ние акций компании NCB в Ямайке вызвало неожиданно большой интерес, видимо, потому, что реализация этих акций осуществлялась в 400 пунктах продажи, при этом население страны насчитывает лишь 2 млн. человек (для сбора заявок и выдачи акций использовались отделения местных банков и отделения связи) 2.
Ограничения в отношении состава держателей акций. Контроль за долей собственности^ или за переходом собственности к иностранным гражданам
Многие правительства ввели ограничения на количество акций в руках одного владельца при приватизации предприятий, чтобы уменьшить угрозу нежелательно го перехода контроля над предприятием либо концентрации экономического потен-
^ Например, при приватизации компании NCB в Ямайке на основании полученных заполненных форм-заявок сразу осуществлялась выдача зарегистрированных сертификатов акций. Отказ от использо вания распределительной документации и частично оплаченных акций значительно облегчил решение административных вопросов по сравнению с мероприятиями по крупным продажам акций в Великобри тании. cm.: J.Redwood and O.Letwin, op. cil.
2 Ibid.
^ В данном разделе не рассматриваются ограничения частного владения как такового, что может пре пятствовать приватизации в силу ряда политических соображений, таких, как ограничение доступа час тного сектора в горнодобывающую, обрабатывающую промышленность, а также в сферу коммунальных услуг.
129
циала в руках отдельных граждан своей страны или иностранных граждан. Как уже отмечалось, открытая продажа акций при наличии хорошо продуманной системы их распределения представляет собой основное средство достижения широкого распро странения собственности на акции. В данном разделе рассматриваются механизмы, используемые некоторыми правительствами, которые могут быть разбиты на три категории:
— ограничения в отношении индивидуальных владельцев акций; — возможные меры в отношении собственности иностранных граждан; — другие меры.
Ограничения в отношении индивидуальных владельцев акций
Необходимо различать меры по продаже акций населению и продажу акций или активов одному покупателю или группе покупателей. В последнем случае государ ственные органы, осуществляющие продажу ГП или его активов, проводят отбор по купателей и могут принять решение о приостановке операции, если не удовлетворя ются определенные, заранее установленные критерии. Таким образом, предполага емые покупатели известны заранее. При объявлении о сборе заявок государствен ные органы или владельцы могут сообщить о любых ограничительных требованиях в отношении этих заявок. Теоретически ограничения могут также устанавливаться на права нового частного владельца или держателя акций продавать свою долю во владении предприятием (однако не всегда оказывается возможным вводить ограни чения на передачу собственности на акции, и покупатели, по всей вероятности, не будут согласны с установлением таких ограничений).
При открытой продаже акций населению покупатели неизвестны заранее и пра вительство может поставить перед собой задачу предупредить оформление некото рых структурных характеристик группы собственников в силу общеполитических соображений или из-за специфических особенностей предприятия (например, для предупреждени» монопольного контроля над предприятиями, предоставляющими коммунальные услуги) '. Рассматриваемая ниже техника ограничения каких-либо форм владения акциями относится прежде всего к их открытой продаже.
Законодательство отдельных стран, касающееся инвестирования^, может, как, например, в Нигерии (нигерийский закон о развитии предприятий 1977 г.), ограни чивать индивидуальное владение акциями. Во многих случаях, однако, такие огра ничения приводят к отрицательным результатам и не позволяют достигнуть необхо димой маневренности в действиях, особенно если относятся к предприятиям, не за нимающим стратегических ключевых позиций, в отношении которых государствен ные органы стремятся добиться максимальной гибкости, чтобы реализовать боль шие пакеты акций. Однако законодательные акты, ограничивающие акционерную собственность, может быть, необходимы в ряде ситуаций — вот почему некоторые страны ввели такие ограничения в рамках общего законодательства о приватиза ции. При осуществлении своей четвертой программы приватизации в 1986 г.з пра вительство Чили решило, что распространение акционерной собственности имеет
^ Конечно, экономическая концентрация может также явиться результатом ограниченного наличия капитала по отношению к общему объему сделок. (См., например, часть II, Чили.)
^ Здесь не рассматривается антитрестовское законодательство. Следует, однако, иметь в виду, что надежность антитрестовских (как и других регулирующих) механизмов находится в тесной связи с по требностью проведения приватизации.
^ См.: часть II, Чили. -130-
первостепенное значение, и ввело специальное законодательство в отношении оп ределенных групп предприятий, предусматривающее, что ни один инвестор не име ет права контролировать более 23% собственности; больше половины капитала дол жно принадлежать собственникам, прямо или косвенно владеющим не более чем 10% капитала, и по крайней мере 15% должно принадлежать 100 или более незави симым инвесторам.
Французский закон о приватизации* предусматривает, что в случае открытой продажи акций министр по делам экономики может принять решение, запрещаю щее какому-либо отдельному участнику приобретение более 5% предлагаемых к продаже акций. Более того, если в отношении определенных предприятий нацио нальные интересы такого потребуют, «специальная акция» (см. Приложение О мо жет обеспечить министру по делам экономики сохранение особых полномочий на утверждение прав какой-либо участвующей стороны или группы участников иметь свыше 10% капитала предприятия (либо, в особых случаях, 5%). В законодатель ном порядке предусматриваются санкции в случае превышения размеров собствен ности на акции путем, во-первых, лишения прав на участие в голосовании, во-вто рых — обязательной продажи излишка акций в соответствии со специально разра ботанной процедурой. В Сенегале закон о приватизации предоставляет министру по делам государственной собственности полномочия определять в каждом конкретном случае максимальное количество акций, которые могут находиться в руках одного покупателя или группы покупателей.
Ограничения могут быть определены специальными законодательными актами, определяющими приватизацию конкретного предприятия, либо в уставных доку ментах принадлежащей приватизации компании. В Великобритании ограничения на владение акциями вводились, inter alia, в учредительные документы British Telecom и British Gas (открытая продажа акций) и Sealink (продажа отдельным частным ли цам) в рамках процесса подготовки к приватизации. В отношении British Telecom любой участник, имеющий долю акций с правом голоса в размере 5% или более их об щего количества, должен поставить об этом в известность руководство компании. Ди ректора компаниидолжны, таким образом, иметь возможностьопределить, имелоли место превышение установленного предела в 15%. Предусматриваются также соот ветствующие механизмы обеспечения выполнения установленных нормативных ог раничений^. При приватизации Canada Development Corporation (CDC)^ в уставных документах был определен уровень количества акций для собственности одного вла дельца или группы владельцев. В рамках процесса подготовки к приватизации National Commercial Bank (NCB) на Ямайке в его вновь утвержденный учредитель ный договор были включены положения, предусматривающие предел в 7,5% от об щего числа голосующих акций для приобретения их отдельным владельцем или группой согласованно действующих акционеров. Подобное же ограничение в 10% было установлено для Malaysian Airline System (MAS). Применяемые механизмы обеспечения выполнения этих ограничений подобны описанным ранее приватизаци онным механизмам, применявшимся в Великобритании^. При приватизации всех национальных коммерческих банков в Южной Корее
^ 3акон№86—912от6августа 1987 г., статьи9и 10.
^ Краткое изложение подобных ограничений содержится в соответствующих проспектах о продаже акций, например в проспекте акций British Telecom. Подобные меры должны обычно сопровождаться вве дением специальных гарантий («золотые акции»), обеспечивающих сохранение соответствующих поло жений в уставных документах предприятий (см. Приложение Г).
" См. часть II, Канада. * Они также предусмотрены в проспектах о продаже акций.
-131-
был установлен максимальный предел для количества ценных бумаг в одних руках. В раде стран Азии и Африки правительства сталкиваются с необходимостью учиты вать распределение собственности между различными этническими группами. Зна чительная часть акций компании MISC в Малайзии была зарезервирована для орга низаций системы Bumiputera, размещена в этих организациях и не подлежала от крытой продаже. При продаже и одновременно подписке на акции Malaysian Airline System все акции для продажи были зарезервированы для утвержденных правитель ством организаций Bumiputera ^
Основной недостаток ограничения права одного владельца акций или группы владельцев на владение несколькими процентами от общего числа акций состоит в том, что в этом случае исключается концентрация собственности, позволяющая владельцам акций оказывать давление на руководителей предприятия, чтобы улуч шить результаты его деятельности. Для изменения положения в компании ее «яд ро», возможно, должно иметь крупную, если не контролирующую, долю собствен ности. Это может оказаться не столь серьезной проблемой для фирмы с эффектив ным руководством и надежным техническим партнером, но трудности возникают при приватизации слабых фирм либо фирм, имеющих плохие результаты деятель ности. Такое часто случается в развивающихся странах.
Возможные меры в отношении собственности иностранных граждан
Некоторые правительства разрешили иностранным гражданам приобретать часть собственности в своих ГП, предусмотрев определенные ограничения для тако го приобретения в документах общего характера, таких, как законы об инвестирова нии или приватизации; в одних странах какие-либо ограничения отсутствуют, в других — органичения касаются только отдельных предприятий или секторов про изводства. Есть страны, где иностранное участие ограничивается на основе общепо литического решения (обязательные правила приватизации в Бразилии исключают возможность иностраннного участия, если возникает возможность перехода контро ля над голосами акционеров). В некоторых государствах (например, Сенегале) пре дусмотрено предоставление общих приоритетов местным инвесторам, однако допу скается в определенных контролируемых пределах участие иностранных вкладчи ков. Имеющиеся сведения показывают, что многие страны весьма успешно провели приватизацию с участием местных инвесторов; как сообщают, Кот-д'Ивуар уже пе редал половину из 28 подлежащих приватизации ГП в собственность местных пред принимателей. В Гвинее, стране, не имеющей местного рынка капитала, ряд компа ний были либо прямо проданы местным частным компаниям (SOCOMER — рыболо вецкое предприятие, либо местные инвесторы приобрели в них значительную часть собственности.
Политические ограничения иностранного участия^. Страны ограничивают иностранные капиталовложения в некоторых секторах, либо исходя из особой по литической значимости отдельных отраслей в силу национальных интересов, либо с целью резервирования для местных предприятий тех видов деятельности, которые предъявляют относительно простые требования с точки зрения технологии и обеспе-
' План создания трастовых организаций (его реализация началась 20 апреля 1981 г.) частично пре следует целью такое изменение структуры малайского общества, чтобы 30% капитала частных и государ ственных компаний принадлежала участникам системы Bumiputera (см. часть II, Малайзия).
^ Описание данного вопроса по отдельным странам см. в: Foreign Privale Investment in Developing Countries. IMF Occasional Paper 33 (Washington D.C., 1985). Appendix II. — Restrictions and Regulations Concerning Foreign Investment in the 25 Major Developing Country Borrowers.
-132-
чения финансами (например, розничная и оптовая торговля). В Нигерии опублико ван перечень отраслей промышленности, в деятельности которых могут принимать участие иностранные граждане, с указанием степени участия, которая изменяется в зависимости от потребностей в капитале и технологии. Отдельные страны (такие, как Мексика и Филиппины, а также большинство стран с централизованной плано вой экономикой) ограничивают иностранные вложения до уровня участия, не даю щего права контроля; при этом не требуется специального правительственного раз решения. Французский закон о приватизации (август 1986 г.) ограничивает ино странное участие, исходя из национальных интересов. Другие страны заявили о вве дении преференциальных условий для местных покупателей, хотя основной крите рий отбора покупателей предусматривает выявление их возможностей для долго временного обеспечения.жизнеспособности предприятия (как это имеет место в Ис пании и Италии, где доля иностранного участия весьма велика).
Политика в отношении иностранных инвестиций в большой степени зависит от целей, которые ставит перед собой правительство в процессе приватизации. В эко номике многих стран проблема состоит в том, что для приобретения крупных ГП требуется лишь небольшое число компаний-инвесторов, обладающих соответству ющими финансовыми ресурсами и управленческим опытом. Видимо, к иностранно му участию многие правительства подходили чисто практически, как это показыва ют приведенные ниже примеры. Они могли стремиться к получению от иностран ных партнеров и инвесторов технических знаний и опыта, а также навыков в обла сти управления, чтобы оказать содействие в восстановлении конкретных компаний либо к стимулированию притока иностранных инвестиций, объем которых в некото рых странах упал до очень низкого уровня. Вместе с тем чересчур низкий предел для доли вложений иностранных инвесторов может отпугнуть их. Ослабление ограниче ний их участия (особенно возможность приобретения ими значительной доли собст венности, не обеспечивающей большинства голосов), видимо, может стать предва рительным условием их инвестирования.
Без участия иностранных покупателей из-за ослабления конкуренции может снизиться цена предприятия, а также оказаться утерянными возможности для до ступа к рыночным ноу-хау, технологии и т.д. Во многих странах, где отсутствует рынок капитала, иностранные деньги могут стать важным источником средств для приватизации. Однако мнение о том, что страны, не обладающие развитыми рынка ми капитала, должны осуществлять приватизацию только с участием иностранцев, может быть частично опровергнуто примерами из практики недавнего прошлого. В целом полное исключение участия иностранных граждан способно привести к отри цательным последствиям, хотя все выгоды и потери, связанные с их допуском к про цессу приватизации, должны быть тщательно взвешены. Так, решение об участии иностранных граждан в этом процессе может оказаться по своей сущности в основ ном политическим, и чисто коммерческие соображения будут просто нереальными в силу политических обстоятельств. Когда канадское правительство предложило пе редать канадскую авиастроительную компанию de Havilland Aircraft of Canada, Ltd. американской компании Boeing, в стране началась ожесточенная политическая дис куссия. В конечном итоге Канада продала все свои акции корпорации Boeing, по скольку правительство сочло, что технология американской корпорации, ее финан совые и маркетинговые ресурсы создавали для компании de Havilland Aircraft of Canada, Ltd. наилучшие возможности для достижения успеха. В данном вопросе лучше всего ориентироваться на достижение сбалансированности между иностран ными и внутренними инвестициями.
Практическое осуществление ограничений. Подобно ограничениям на индиви дуальное приобретение собственности или акций, ограничения в отношении ино странного участия в большинстве случаев будут дифференцировании в зависимости
-133 -
от того, проводится ли приватизация путем открытой продажи или путем продажи отдельным лицам. Конечно, возможно введение и всеобъемлющих ограничений.
Что касается общих принципов, одни страны ввели единые ограничения на иностранные инвестиции, другие сделали это в общем законодательстве о прива тизации^ Первоначально в соответствии с «Новой экономической политикой» до ля иностранного капитала ограничивалась 30%. Однако недавно ограничения на иностранное участие были значительно ослаблены, и иностранные инвесторы мо гут иметь мажоритарную (или большую) долю собственности, если деятельность компании ориентирована на экспорт, связана с применением высоких технологий и не предусматривает переработки невозобновляемых ресурсов. Такое общее сни жение ограничений на иностранные вложения, как ожидают, окажет благоприят ное воздействие на реализацию государственной программы приватизации. Во Франции закон о приватизации устанавливает предел иностранных вложений в резмере 20%, который может быть снижен, если этого потребуют национальные интересы. Сенегальский закон о приватизации предусматривает, что министр по делам государственной собственности должен установить для каждого предприя тия долю акций, которые в приоритетном порядке должны реализоваться среди сенегальских граждан. Эти акции затем предлагаются на местном рынке в тече ние определенного периода.
Уставные документы подлежащих приватизации предприятий могут также со держать определенные конкретные ограничения. Положения учредительного до говора компании MISC в Малайзии, вопросы приватизации которой рассматрива ются в одном из разделов настоящего доклада, предусматривают право совета ди ректоров отказать в регистрации любой сделки о передаче акций, которая может привести к тому, что иностранный гражданин получит в свое распоряжение свы ше 30% выпущенных обыкновенных акций. В отношении открытой продажи ак ций населению такие ограничения предусматриваются в публикуемых проспектах о продаже; подобным образом дело обстояло при приватизации компании MISC в Малайзии и NCB на Ямайке. Как часть процесса подготовки к приватизации ана логичные положения должны были бы включаться в уставные документы соответ ствующих компаний.
Что касается продажи акций отдельным частным лицам, реализация общих или специальных политических решений не вызывает трудностей, поскольку покупате ли отбираются индивидуально. Лучшим решением может быть предварительная разработка критериев для отбора. При приватизации предприятий, производящих военные корабли, компании British Shipbuilders (проводимой главным образом пу тем выкупа управленческим персоналом и работниками), учитывая стратегический характер данного производства, иностранным гражданам не разрешалось приобре тать собственность компании. Возможна разработка конкретных решений, подо бных тем, что излагаются в инструкции для «Трастовой компании по приватизации активов» на Филиппинах, где предусмотрено: «При равной продажной цене предпочтение должно оказываться: а) покупателям, желающим восстановить данное имущество для производитель ного использования внутри страны;
б) покупателям, являющимся местными гражданами, либо корпорациям, боль шинство акций которых принадлежат местным гражданам».
При продаже активов Compagnie Generate de Constructions Telephoniques (Франция) право на их приобретение предоставлялось только пользователям таких
^ Ограничения могут применяться вплоть до установления уровня участия отдельного инвестора, хотя обычно они определяют объем совокупных иностранных вложений в конкретную компанию.
-134-
сетей, тем самым ограничивалась численность возможных национальных инвесто ров. В этой связи среди кандидатур на приобретение активов оказалось 20% совме стных с иностранными гражданами предприятий. Отбор осуществлялся главным об разом исходя из долгосрочных интересов страны в области промышленного произ водства.
Другие процедуры
Еще одним методом предупреждения формирования нежелательной структуры собственности предприятия является право обратного выкупа, подобное тому, что было сохранено за государственными органами Голландии при приватизации ком пании KLM*. Порядок приватизации авиакомпании в другой стране предусматрива ет полномочия государственных органов на утверждение любой сделки по перепро даже акций этой авиакомпании.
Специальный порядок был введен во Франции для сохранения стабильной группы держателей акций, которым эти акции продавались на индивидуальной основе. Это было сделано до выпуска в открытую продажу дополнительных комп лектов акций.
2. тема не сможет достигнуть достаточного уровня интеграции и стабильности если ей не удастся выработать у сво
3. Стратегия поведения в конфликтной ситуации
4. ТЕМА УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ ПРАЦІВ ЗАКЛАДАХ ОСВІТИ ОБЛАСТІ Друкується за рішенням вченої ради Кіровоградсь
5. Материалы и технология производства прецизионных пар
6. Верхнее строение пути
7. Фразеалігізмы з кампанентам зямля ў рускай, беларускай і польскай мовах
8. Социалисты утописты
9. Уроки жизни Ганнибала
10. 31 марта 2011 года 316 Программа занятости 2020 1
11. власть в обыденной жизни и в научной литературе употребляется в разных смыслах
12. Статья 21 Право поступления на гражданскую службу 1
13. Конституционно-правовые основы становления социального государства в России
14. Реактивное движение в военной технике
15. 2 років змінився стан шкіра бліда вкрита холодним липким потом раптово почались судороги
16. Роман ИС Тургенева Образ Базарова
17. . Предмет и задачи методологии научного познания.
18. яз ст преподаватель Прудникова М
19. Культура речи
20. . Літературно драматургічна частина.