Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
глава VI
анализ последствий налогообложения недвижимости
Прежде чем вводить новый налог (например, основанный на рыночной стоимости, налог на недвижимость) целесообразно провести анализ возможных последствий от введения такого налога на состояние бюджета и налоговую ситуацию налогоплательщиков. Главной целью такого анализа будет прогноз ожидаемых доходов (поступлений от нового налога), с тем, чтобы определить, адекватна ли работа по внедрению нового налога, определить возможных “победителей” и “проигравших”, взвесить его “политическую приемлемость”. Если потенциальные доходы кажутся вполне адекватными, то определение с помощью анализа возможных узких мест, связанных с перераспределением налогового бремени может подсказать направления привязки налоговой реформы к конкретным условиям данной территории и тем самым повысить уровень политической приемлемости такого налога. Существует много способов исправить или сгладить нежелательные последствия смещения налогового бремени в ту или иную сторону, включая такой путь, как дифференциация базы налогообложения недвижимости (коэффициенты налогообложения), дифференцированные ставки налога, различные виды налоговых льгот и освобождений, предоставление кредитов под наследуемую недвижимость. Обсуждение преимуществ каждого из вышеперечисленных способов лежит за пределами этого пособия, равно как и рассмотрение более широких аспектов и долгосрочных перспектив реформы муниципальных бюджетных процессов, включающей реформу бухучета, привязку источников доходов к конкретным статьям расходов, анализ тенденций и т. п. Кроме того, существуют, конечно, и не налоговые положительные последствия введения основанного на рыночной стоимости налога на недвижимость, однако, опять же, ограниченность времени и места не позволяет рассмотреть все это подробно.
Анализ возможных последствий от введения налога должен быть проведен не только на начальной стадии реформы. Его нужно проводить и по мере продвижения по этому пути, чтобы убедиться в том, например, что по-прежнему существует политическая поддержка такой реформы, а также чтобы проводить необходимую переоценку, принимать требующиеся политические решения, учитывать возникающие трудности и т. д. Для рассмотрения в этой главе были произвольно избраны три области – общая оценка, выборочный анализ и анализ на основе численности населения. В реальной жизни подобный анализ следует проводить раз в месяц, чтобы обеспечивать преемственность и уточнять методы осуществления реформы. По каждому из избранных направлений далее рассматриваются следующие аспекты: зачем проводится данный анализ, требования по проведению данного анализа, каким способом его проводить. В конце приводится описание результатов анализа и опыта, приобретенного в ходе выполнения вышеперечисленных видов анализа
PRIVATE
PRIVATE
6.1. Общая оценка
6.1.1. Цели и задачи
Общая оценка - обычно это первый шаг для грубой оценки возможной адекватности доходов от нового налога. Поскольку основанный на рыночной стоимости налог на недвижимость вводится в Российской Федерации в обмен на некоторые существующие виды налогов (налог на имущество предприятий, налог на землю и налог на имущество физических лиц), необходимо тщательно учесть, какие доходы приносили эти три налога. Кроме того, в отличие от других видов налогов, которые рассчитываются самими налогоплательщиками на основе фиксированных ставок налогов, налог на недвижимость требует от администрации на местах значительных усилий и финансовых затрат на его администрирование. В развитых странах эти административные издержки по налогу на недвижимость составляют обычно 5% от общих доходов (при условии, что налог на недвижимость характеризуется универсальной налоговой ставкой – 2-5%).
При наличии определенных требований к уровню налоговых поступлений, главной целью анализа становится оценка вероятной налогооблагаемой базы. В Российской Федерации в частной собственности находятся сравнительно небольшое число земельных участков и иных видов недвижимости. Поэтому федеральное законодательство разрешило облагать налогом не собственников в прямом смысле этого слова, а держателей различных прав. Политикам небезынтересно будет понаблюдать, насколько сильно меняются размеры налогооблагаемой базы по мере того, как к ней присоединяются новые категории держателей вещных прав. Необходимо также предостеречь против еще одной общей для политиков по всей России проблемы – всеобщей тенденции не указывать точно, а занижать стоимость каждой операции купли-продажи, если вообще не прятать эту информацию. Для того, чтобы введение налога на недвижимость прошло успешно, он должен базироваться на рыночной стоимости объекта недвижимости, полученной в результате специальных расчетов и исследований на основе информации от различных источников (подчас “неофициальных”). Возможно, политикам потребуется преподнести все это графически, чтобы они прониклись сознанием необходимости проведения определенной подготовительной работы.
6.1.2. Потребности
С целью проведения общей оценки доходы могут быть определены как все поступления, полученные в прошлом году от существующих видов налогов (при необходимости – проиндексированные в соответствии с инфляцией) с учетом взыскания накопившихся недоимок по эти видам налогов, авансовых платежей, штрафов и прочих нестандартных случаев. Обычно эти данные вполне доступны в финансовом управлении городской администрации и в местном отделении Госналогслужбы. Первоначально сотрудники пилотажного проекта реформирования налога на недвижимость столкнулись с некоторыми трудностями при получении информации, хотя для служащих администрации это не должно составлять никаких проблем. Для более точного анализа, как описано ниже, потребуется значительное время на выверку и уточнение данных, однако на ранних стадиях все, что требуется – это доступ к агрегированной информации.
Оценить налогооблагаемую базу достаточно трудно. Для этого требуется доступ к таким данным, как средняя рыночная стоимость одного квадратного метра земли, а также агрегированные данные об общем количестве квадратных метров и о постройках по типам прав владения (собственность, пользование с правом передачи по наследству, текущее распоряжение и т. п.)., а в идеале – и по типам использования недвижимости. В той мере, насколько действуют различные типы прав владения и пользования землей, которые и являются субъектами налогообложения, в отличие от платы за землю в виде ренты, в той же мере будут необходимы аналогичные данные (средняя стоимость одного квадратного метра, общее количество) по каждому виду прав владения. Для получения среднего значения рыночной цены одного квадратного метра земли полезными источниками могут оказаться объявления о продаже недвижимости в газетах и данные агентов по торговле недвижимостью. Эти данные могут служить проверочными по отношению к стоимости, зафиксированной в БТИ, Земельном комитете или в Регистрационной палате. Что же касается данных об общем количестве квадратных метров по различным типам прав владения и использования, здесь, наоборот, данные БТИ и Земельного комитета должны служить отправным пунктом. Однако, к сожалению, эти данные необходимо будет исправлять с помощью дополнительных источников информации. В частности, БТИ не слишком хорошо информировано о коммерческой и особенно о промышленной недвижимости на данной территории, поскольку многие предприятия имели раньше статус закрытых и вообще не подпадали под контроль со стороны БТИ. Данные Земельного комитета тоже, как правило, далеки от совершенства, поскольку ряд участков излишне обременены целой цепью последовательных передач различным пользователям и присоединениями к другим участкам, и не по всем этапам этого процесса имеется полноценная информация. В обоих случаях самым целесообразным будет как можно более четкое объяснение своих информационных потребностей представителям БТИ и Земельного комитета, чтобы они смогли сделать необходимые изменения в имеющихся официальных данных в соответствии с их оценками реальной ситуации.
6.1.3. Процедуры
Когда описанные выше необходимые данные получены, необходимо проводить вычисления. Как уже указывалось ранее, на этой ранней стадии результаты вначале могут показаться не очень-то обнадеживающими. Этой проблеме мы еще уделим внимание в дальнейшем, когда будем рассматривать результаты анализа и полученный опыт. Обратите внимание, что на данной стадии нет необходимости в задействовании каких-либо крупных ресурсов. Вся необходимая информация может быть получена от буквально горстки экспертов, а все необходимые расчеты – минимальны и могут быть выполнены просто на клочке бумаги, во всяком случае, пока нет нужды в компьютерных расчетах, которые, безусловно, потребуются в дальнейшем.
Основная цель здесь – высчитать наиболее оптимальный размер налоговых ставок, достаточный для эффективного обеспечения поступления доходов от определенной налогооблагаемой базы. Главной трудностью здесь может стать необходимость удерживать максимальные ставки налога в разумных, приемлемых для населения пределах. Как правило, ставка налога на недвижимость не должна превышать 2%.
Как только это станет практически целесообразным, и безусловно уж когда проект начнет работать в полную силу, анализ влияния налога должен проводиться на основе выборок, особенно в тех случаях, когда факты не являются полностью достоверными. Результаты предыдущих итераций анализа следует сохранять, даже когда они уже аннулированы новыми результатами. В этом случае вариативность лежащих в основе оценки данных и степень, в которой меняются значимые параметры оценок с возрастающим показателем итерации, позволяют оценить уровень достоверности оценок и пределы, в рамках которых следует доверять полученным результатам. Конечно, уровень доверия к полученным результатам может меняться еще и в зависимости от того, какая часть старой налогооблагаемой базы оказалась представленной в выборке. Это особенно верно, если налоговое бремя, как это часто бывает, слишком перекошено (то есть налоговые выплаты чрезмерно сконцентрированы, поступают от одного или от небольшого числа налогоплательщиков).
Хотя может показаться не вполне оправданным затрачивать на это дополнительные ресурсы, существуют дополнительные методы проверки надежности полученных результатов. Эти статистические методы получили название “методы Монте-Карло”. Они используют такой подход, при котором все имеющиеся данные рассматриваются как “популяция” (генеральная совокупность), из которой могут быть сделаны множество различных выборок, после чего рассчитывается статистически процентные ставки (например, максимально эффективная для данной популяции ставка налога). Размеры каждой выборки – примерно 1000 образцов из популяции данных. При этом достаточно легко рассчитывается средняя и “стандартная” ошибка. Если проводить мониторинг того, как полученные данные меняются по мере того, как такой статистический анализ периодически повторяется на протяжении нескольких месяцев разработки налогового кадастра, политики и управленцы получат неплохое представление о том, каков может быть уровень доверия к получаемым в результате проведения общей оценки цифрам.
В случаях, когда известно, что некоторые категории недвижимости недостаточно полно представлены в базе данных (или, наоборот, их количество завышено), любые прикладные статистические программы помогут довольно легко избавиться от этой проблемы, используя веса, присваиваемые каждому из имеющихся наблюдений в соответствии с тем, завышен или занижен показатель. В сущности, эти веса служат обратными величинами в конструировании реальной пропорции искаженных данных в отношении к совокупности всех данных, реально существующих на данной территории (в отличие от пропорции в имеющемся на текущий момент фискальном кадастре). Веса будут автоматически применяться при вычислении релевантных статистических данных и не приведут к усложнению описанных выше статистических методов.
PRIVATE
PRIVATE
6.2. Выборочный анализ
6.2.1. Цели и задачи
На этой стадии анализа главной целью остается определение адекватности налогооблагаемой базы и возможных рамок для действия дискретных параметров (таких как политика предоставления налоговых льгот). Вторичная цель – начать процесс обсуждения различных подходов к налоговым льготам (например, предпочтительные коэффициенты налогообложения при проведении оценки налогооблагаемой базы для некоторых типов недвижимости). Третичной целью можно считать улучшение работы по контролю за ходом проекта, например, определение некачественной информации об основных объектах недвижимости, раннее определение неадекватности в построении оценочных моделей. На более поздних стадиях проекта целесообразно проводить разделения на “победителей” и “проигравших” от перераспределения налогового бремени при переходе от действующих налогов к консолидированному налогу на недвижимость, основанному на рыночной стоимости. Сначала такого рода анализ делается на уровне отрасли хозяйства или группы налогоплательщиков, затем рассматриваются модели на индивидуальном уровне, изучаются возможности введения дополнительных показателей (таких, как экономическое положение, тенденции фонда зарплаты, классификация промышленных объектов и т. д.), которых нет в налоговом кадастре.
6.2.2. Потребности
Требования к данным и к их обработке повышаются очень быстрыми темпами по мере того, как усложняется сам анализ. Для прогнозов адекватности налогооблагаемой базы требуются неагрегированные данные по таким определяющим рыночную стоимость характеристикам, как местоположение и физическое состояние недвижимости. Но для анализа смещений налогового бремени уже потребуются неагрегированные данные по прежним видам налоговой ответственности. Специалисту-аналитику, занимающемуся этими двумя видами анализа, необходимо еще до начала работы тщательно планировать сбор данных, чтобы он мог аргументировано обосновать свои выводы перед представителями местной власти. Ведь результаты и того, и другого вида анализа, вполне вероятно, существенно ограничат свободу принятия политических решений в области налогообложения.
Для того, чтобы подготовить достоверный анализ последствий введения консолидированного налога на недвижимость, требуется значительный объем данных. Для того, чтобы полностью проанализировать проблемы адекватности доходных поступлений и перераспределения налогового бремени, требуется, чтобы налоговый кадастр был разработан, построение оценочных моделей завершено, определен необходимый объем поступлений от данного вида налога и перераспределение налогового бремени в отношении каждого налогоплательщика должно быть известно. Такие данные доступны только на завершающей стадии проекта, незадолго до того, как наступит время рассылать налоговые извещения. Единственной альтернативой этому могут быть только промежуточные оценки, основанные на неполной и часто несовершенной информации. Там, где это возможно, следует применять научную выборку или присвоение весов – с помощью этих методов можно несколько повысить достоверность анализа последствий налогообложения. Еще один способ ускорить проведение полного анализа – так выстроить приоритеты при работе над фискальным кадастром, чтобы в первую очередь решались вопросы обеспечения данных для анализа. Это не приведет к нарушению интересов проекта в целом.
В большинстве развитых стран недвижимость в виде жилья, которой гораздо больше, чем других видов, составляет наиболее значительную долю налогооблагаемой базы. Совсем иная ситуация в Российской Федерации, где имеются названные выше три типа налога, действие которых на период проведения эксперимента в пилотажных городах приостанавливается. Различные политические соображения, политические последствия перераспределения налогового бремени от одного типа недвижимости к другому могут привести к тому, что при анализе последствий налогообложения основное внимание будет уделяться коммерческому и производственному сектору в ущерб другим типам недвижимости. Например, может быть принято решение о том, что жилой сектор в целом не сможет нести налоговое бремя, увеличенное по сравнению с существующим на сегодняшний день. В то же время действующие сегодня в России ставки налога на недвижимость в виде жилья составляют всего сотые доли от ставок, принятых в развитых странах. Для предотвращения бунта налогоплательщиков при одновременном решении проблемы адекватности доходных поступлений можно порекомендовать несколько смягчить изменения в распределении налогового бремени. Вот почему для первоначального понимания проблемы адекватности доходов абсолютно необходимо следующее: достаточно полная выборка сведений по крупнейшим предприятиям, содержащихся в налоговом кадастре; информация об их текущей налоговой ответственности; достаточно полная оценочная модель, применимая к коммерческой и промышленной недвижимости. Из этих трех видов информации наиболее трудной для получения является выборка из налогового кадастра по крупным предприятиям, хотя и остальные два информационных блока тоже не являются чем-то вполне обычным. К счастью, количество данных по коммерческой и промышленной недвижимости в налоговом кадастре значительно меньше, чем общее количество данных по всем типам собственности, и обычно составляет не более 10% от общего объема данных. Очень важно также отметить, что информация, необходимая для применения методики компьютеризированной массовой оценки (модель КМО), обычно гораздо менее детализирована.
Физические характеристики недвижимости в составе налогооблагаемой базы
Данные, необходимые для применения модели КМО к объектам промышленной и коммерческой недвижимости, зависят от структуры самой модели. Обычно факторы, в основном определяющие рыночную стоимость недвижимости, очень тесно коррелируют друг с другом. Поэтому сравнительно небольшого набора характеристик в сочетании с информацией о местоположении объекта (либо в виде “Х-У” координат, либо в виде кода микрорайона) будет достаточно для того, чтобы спрогнозировать рыночную стоимость по каждому объекту недвижимости с довольно высокой степенью точности. Для КМО- моделей по оценке стоимости коммерческой и промышленной недвижимости, разработанных в Новгороде и Твери, потребовались данные о следующих характеристиках (по каждому объекту):
зона (микрорайон) нахождения объекта, т. е. минимум – сведения о коде микрорайона, но предпочтительнее – “Х-У” координаты объекта;
общее назначение недвижимости (согласно кодификации – 15 типов);
размер земельного участка;
если данным участком пользуются несколько потенциальных налогоплательщиков, какова доля каждого конкретно (в процентах);
случаи использования недвижимости или части недвижимости, отличные от общего назначения (например, на первом этаже жилого дома находится небольшое коммерческое помещение; классифицируется опять же в соответствии с 15 типами);
тип строительных материалов, использованный при постройке данного объекта (в соответствии с кодификацией – 8 типов);
высота потолков на объекте (5 категорий);
год строительства объекта, год последнего по времени ремонта;
размер объекта (общая площадь, на которой имеются или могут быть возведены постройки).
Когда аналитики переходят к недвижимости в жилом секторе, для каждого участка необходимо иметь следующую информацию:
общее число единиц в составе объекта, если он делится между несколькими пользователями или владельцами (например, число квартир в многоквартирном доме);
этаж, на котором расположена налогооблагаемая единица;
общее количество этажей;
определение территории налогооблагаемой единицы (например, квартира);
жилая площадь налогооблагаемой единицы;
площадь кухни налогооблагаемой единицы;
количество балконов;
количество лоджий.
PRIVATE
PRIVATE
В дополнение к данным, необходимым для построения КМО-модели, для анализа необходимо также идентифицировать налогоплательщика (предпочтительнее – в форме присвоенного кода). Для обеспечения качества анализа очень полезно иметь уличный адрес объекта. Когда придет время исследовать последствия применения различных схем предоставления налоговых льгот, необходимы будут данные по существующим льготам в процентном выражении, а также о том, какой уровень управления полномочен предоставлять те или иные льготы. Например, городские власти вправе освободить предприятие от уплаты налога на 50% стоимости всего его имущества, однако, остальные доли имущества предприятия, налог на которые идет соответственно в федеральный и областной бюджеты, не могут быть освобождены от налогообложения. Все эти сложности, вызванные существующей практикой, должны быть учтены при анализе. Такой подход, при котором освобождения от налогов и льготы выражаются в процентном отношении к общему налогооблагаемому потенциалу объекта, облегчает проведение анализа различных схем облегчения налогового бремени. По крайней мере на начальной стадии реформы, местные власти будут склоняться к тому, чтобы перенести в новую систему все существующие льготы и освобождения. Однако, если в результате анализа их можно будет убедить, насколько такие решения сужают налогооблагаемую базу, насколько возрастает налоговое бремя на тех, кто не подлежит льготам, власти могут начать рассматривать альтернативные схемы целевого облегчения налогового бремени.
Возможно, что позже КМО-модели будут включать в себя несколько иные характеристики. Особенно важными для построения таких моделей являются “Х-У” координаты реально проданных объектов недвижимости. Затем модель может быть перестроена для того, чтобы единым образом описывать относительно однородные с точки зрения стоимости входящих в них участков микрорайоны, не отслеживая колебания стоимости от объекта к объекту. В таком случае данные о непроданных объектах недвижимости не обязательно должны включать в себя “Х-У” координаты каждого объекта, а просто описывать границы относительно однородного микрорайона (или “зоны”). Однако, это лишь попытка выйти из реально существующих трудностей, в идеале же для обеспечения большей точности оценок, сделанных с помощью КМО-моделей, необходимы точные “Х-У” координаты по всем объектам недвижимости, в том числе и непроданным.
Еще один способ сделать расчеты по моделям более точными – это учесть информацию о физических характеристиках и качественном состоянии налогооблагаемых объектов. При пилотажных тестах моделей в Новгороде и Твери рассматривались варианты использования такой информации, однако данные БТИ на эту тему не представляются надежными. Затраты же на сбор дополнительной информации через обследования объектов непосредственно на месте были сначала признаны неоправданными. Однако впоследствии это решение было пересмотрено. Если в других городах условия иные, соответственно надо пересмотреть планы разработки налогового кадастра и проведения анализа последствий налогообложения. Следует иметь в виду, что если в КМО-модель вводится какой-то новый вид данных, они должны быть введены по каждому налогооблагаемому объекту недвижимости, иначе теряется смысл. Особенно важно, чтобы все данные были собраны к моменту проведения анализа для коммерческой и промышленной недвижимости.
Стратегия, принятая в Новгороде и Твери относительно построения КМО-моделей, заключалась в том, чтобы базировать эти модели на данных Земельного комитета и БТИ, в отношении получения которых не предполагалось никаких трудностей. Уже позднее выяснилось, что ряд характеристик объектов недвижимости, ранее считавшихся “закрытыми” предприятиями, не отражен в архивах БТИ. Это обусловило необходимость контактировать с самими предприятиями, работать с Госналогслужбой, а также задействовать значительное количество персонала для проведения исследования объектов непосредственно на месте – и все это дополнительно к плотному взаимодействию с Земельным комитетом и БТИ.
Важным элементом для построения моделей являются также коды общего назначения объекта недвижимости и типа использования его полностью или частично (если между этими двумя признаками есть разница). Эти данные не смогли представить ни БТИ, ни Земельный комитет. Получить их можно несколькими способами, возможно наиболее эффективным окажется взаимодействие с ДЭЗами. Альтернативными источниками могут быть списки зарегистрированных фирм, вплоть до использования телефонной книги. Плюсы и минусы работы с альтернативными источниками, включая соображения относительно колоссальных временных затрат, должны быть тщательно взвешены относительно важности и необходимости собираемой таким образом информации.
Оценочные модели
Компьютеризированная модель массовой оценки (КМО) – второе необходимое требование для проведения анализа последствий налогообложения. Необходимо использовать такие адекватные модели для прогнозирования рыночной стоимости каждого в отдельности объекта недвижимости, находящегося во владении у предприятий. Процесс построения КМО-моделей не является предметом рассмотрения в данном пособии, но обычно он основывается на статистическом анализе того, каким образом продажные цены и арендные платежи тех объектов недвижимости, которые уже проданы или сданы, зависят от их местоположения и физических характеристик. Эти статистические закономерности формализуются в систему уравнений, которые затем могут быть применены и к еще не проданным или не сдаваемым в аренду объектам. Итак, более или менее полный сбор и анализ всей возможной информации по рыночным сделкам с недвижимостью предшествует проведению анализа последствий налогообложения. Более подробно все детали этого процесса отражены в другом пособия и в отчетах о построении оценочных моделей в пилотажных городах. Здесь следует отметить, что общая структура КМО-моделей предполагается в большой степени фиксированной при использовании их на разных территориях. Таким образом, впоследствии процесс построения модели превращается в процесс настройки уже существующей модели относительно конкретных условий и специфики новой территории. Стоимость недвижимости, отраженная в налоговых документах и сводках, может не совпадать со стоимостью, вычисленной с применением КМО-модели, поскольку результаты этих расчетов в любом случае будут проверяться и дополняться в ходе исследований объектов на местах. Однако правильным образом построенные модели должны обеспечивать достаточно близкие к реальности расчеты рыночной стоимости недвижимости.
Очень важным для создания фискального кадастра – и чрезвычайно затратным с точки зрения времени – шагом является привязка данных о земельных участках к данным о постройках. Эта привязка, возможно, не потребуется на промежуточной стадии при проведении анализа последствий налогообложения, в зависимости от структуры разработанных КМО-моделей и возможностей альтернативных прикладных программ обработки данных. Однако данные и по земле, и по зданиям должны быть доступны, они должны содержать идентификационный код предприятия, которое владеет (или пользуется на условиях аренды) землей и производственными фондами. Просто иметь эту информацию на промежуточной стадии необязательно.
Обязательства по уплате налогов
Следующим важным набором данных, необходимых для проведения анализа последствий введения консолидированного налога на недвижимость, являются данные о текущих обязательствах по налогам. Агрегированные данные о прогнозируемых поступлениях от налога на имущество предприятий и от налога на землю с юридических лиц можно получить из городского бюджета и других видов финансовой отчетности. Однако, для анализа перераспределения налогового бремени одних лишь агрегированных данных недостаточно. Даже для исследований по проблеме адекватности доходных поступлений, невозможно будет, имея только такие данные, гарантировать, что в анализ будут включены все предприятия и фирмы. Вот почему в высшей степени желательно получить информацию об обязательствах по уплате налогов по каждому налогоплательщику, является ли конечной целью анализа исследование адекватности доходов или результатов смещения налогового бремени. Имея такие данные, можно конструировать репрезентативные выборки, присваивать веса и экстраполировать результаты на другие объекты в пределах данной территории с достаточно большой степенью достоверности. Если налог на землю может быть проанализирован на уровне отдельных участков, то налог на имущество предприятий требует данных по каждому предприятию, поскольку именно каждое предприятие отдельно его выплачивает. Сравнительный анализ того, что было ДО введения нового консолидированного налога на недвижимость, и того, что стало ПОСЛЕ этой реформы, имеет смысл только в том случае, если проводится с одинаковым уровнем детализации. Поэтому, если после введения консолидированного налога на недвижимость на основе ее рыночной стоимости анализироваться налоговые обязательства будут на уровне участков и объектов, для сравнительного анализа эти данные должны быть сведены до уровня предприятий.
Также очень важно отметить, что для обеспечения точности сравнительного анализа должны сравниваться сходные, аналогичные друг другу обязательства. Для нового налога обязательства текущего года, по определению, – это те данные, которые формирует сама система. В отличие от этого, информация по действовавшим до нововведения налогам, черпаемая из бюджета и иных форм финансовой отчетности, в значительной степени подвержена искажениям, на данные о налоговых обязательствах накладывается информация о штрафах, процентах, недоплатах, взысканиях недоимок за предыдущие годы. Даже сами предприятия не являются вполне надежным источником сведений о собственных текущих обязательств по налогам. Так, для оценки того, что было ДО введения нового налога, необходимо получить данные по текущим обязательствам в отношении налога на имущество предприятий от подразделения Госналогслужбы – по каждому предприятию. Данные об обязательствах по уплате налога на землю могут быть получены либо от Госналогслужбы, либо от Земельного комитета, который как раз и отвечает за предоставление такой информации налоговым органам. Обычно эти данные сгруппированы по участкам, хотя для целей анализа достаточным уровнем будет их суммирование по налогоплательщикам. Если анализ последствий налогообложения затрагивает более широкие сферы, чем просто налоги, полезно будет получить информацию об уплате ренты в то же самое время, что и информацию об уплате земельного налога, хотя при этом обязательно учитывать разницу между этими двумя видами платежей. Это оказывает влияние на то, как собираются и обрабатываются данные.
Для получения представления о том, какова была картина ДО введения нового налога, при проведении анализа перераспределения налогового бремени необходимы данные об обязательствах в отношении уплаты налога на имущество предприятий – по каждому конкретному предприятию. При проведении такой работы в Новгороде предполагалось основываться на данные, собранные у самих налогоплательщиков через специальные Анкеты о последствиях налогообложения. Однако, такие сведения были очень ненадежными – ни в отношении характеристик объектов недвижимости и земельных участков, которые должны быть положены в основу оценки их рыночной стоимости, ни в отношении текущих обязательств по налогу на землю. Безусловно, предвзятые оценки, содержащиеся в сообщенных самими налогоплательщиками сведениях, затруднили проведение анализа. Однако, еще большие трудности были обусловлены наложением на эти сведения информации о задолженностях по налогам, о недоплатах, штрафах и т. п. И таким образом оказалось, что разработка, распространение и затем обработка анкет были просто лишними этапами.
Социальные/типологические сведения
PRIVATE
PRIVATE
!пециалистамР?оР?роведениюР0нализаР?оследствийР=алогообложенияР=едвижимостиР=ужноР1удетР8метьР2Р2идуР8РAборРAведенийР>Р=алогоплательщикахРAРEарактеристикамиР2торичногоРEарактераЮ -тиР4анныеР<огутР1ытьР=есущественнымиР4ляР?остроенияР@елевантнойР>ценочнойР<оделиЬ =оР2РBоР6еР2ремяР?редставлятьР=емалыйР8нтересР4ляР<естныхР2ластейЮ -тоР?одразумеваетР@аботуР7аР?ределамиЬ CстановленнымиР
Специалистам по проведению анализа последствий налогообложения недвижимости нужно будет иметь в виду и сбор сведений о налогоплательщиках с характеристиками вторичного характера. Эти данные могут быть несущественными для построения релевантной оценочной модели, но в то же время представлять немалый интерес для местных властей. Это подразумевает работу за пределами, установленными Информационной системой управления налогообложением недвижимости (ИСУНН), которая служит главным инструментом создания фискального кадастра. На первой стадии те показатели анализа, которые в первую очередь будут волновать местные власти, будут в основном совпадать с теми данными, которые нужны для построения оценочных моделей. В качестве примера можно привести такие показатели, как распределение налогового бремени по типам недвижимости и по месту расположения объектов. Этих данных будет вполне достаточно для того, чтобы местная власть опиралась на них при принятии решений. Они с легкостью могут быть вычислены на основе указанных выше сведений. Однако, если известно, что потребуются дополнительные показатели анализа, нужно с самого начала собирать и обрабатывать данные по ним. Здесь примером могут служить анализы по коммерческо-индустриальным группам, анализы экономического положения потенциальных налогоплательщиков, анализы по типам прав пользования недвижимостью. Источниками таких данных могут быть местные территориальные налоговые органы, Областной комитет по статистике, Земельный комитет, КУГИ, КУМИ и БТИ. Конечно, следует анализировать каждый показатель, который может быть положен в основу предоставления налоговых льгот. Опасность при этом может заключаться в том, что требования к выработке “стройной” налоговой политики на местном уровне могут расти быстрее, чем возможности налогового администрирования. Это может отвлечь ресурсы и усилия от технически грамотного, компетентного взимания налога. Соблюдение баланса этих интересов представляет серьезную проблему не только для Российской Федерации, где ресурсы для налогового администрирования будут оставаться недостаточными еще довольно долгое время, но и для стран с развитой рыночной экономикой. Это стремление к “стройности” может также свести на нет неналоговые положительные последствия реформы, поэтому необходимо сдерживать стремление усложнить администрирование налога на недвижимость. Тем, кто принимает политические решения в области налогообложения, следует иметь в виду, что лучше уж иметь не вполне совершенный, не вполне “стройный” налог, но зато такой, который реально собрать, чем тот, который кажется идеальным, но который невозможно администрировать и собрать.
Обработка данных
Связанные с проведением анализа последствий налогообложения проблемы обработки информации довольно значительны. Необходимо в максимально возможной степени использовать программное обеспечение ИСУНН, чтобы избежать ситуации рассогласования между двумя “параллельными” базами данных. ИСУНН включает в себя статистический модуль, с помощью которого можно подготовить стандартный отчет, содержащий разнообразные данные с различной степенью детализации. Если нет возможности использовать статистический модуль, можно заменить его другими полезными программами (например, стандартная статистическая программа SPSS или программное обеспечение, позволяющее делать выборки и проводить связи – ODBC, которое можно использовать в сочетании с другими, более гибкими программами). Если первоначально предполагается анализировать только коммерческую и промышленную недвижимость, достаточно будет иметь базу данных на персональном компьютере и программу управления этой базой на том же компьютере, которая позволяла бы применять оценочную модель, а также табличную программу, позволяющую проводить простейшие виды статистического анализа и обобщений. Данные должны быть организованы в относительную базу данных третьей или четвертой формы – таким образом, чтобы избежать избыточности и минимизировать несовпадения. Для большей производительности, используемые на персональном компьютере программы должны быть совместимы с ИСУНН, чтобы производить обмен данными с системой.
Территории, заинтересованные в введении основанного на рыночной стоимости налога на недвижимость, не должны недооценивать проблемы обработки данных. Широко распространено заблуждение, что поскольку соответствующие агентства и комитеты имеют собственные базы данных, которые уже частично автоматизированы, не возникнет проблемы с переводом этой информации в базу данных ИСУНН. Таким образом, выбор информации, необходимой для проведения анализа последствий налогообложения, будет совершенно обычной процедурой. В реальности во время работы над созданием фискального кадастра специалистов подстерегают несколько больших сюрпризов. Первый заключается в том, что большая часть сведений, включенных в компьютеризованные базы данных различных ведомств, как правило, несовместимы между собой, если только разработчики баз данных не работали с особой тщательностью над нормализацией структуры данных, над программированием множества редакций, обеспечивающих взаимосовместимость. Вторым сюрпризом может стать необходимость создания уникальных и недвусмысленных идентификационных кодов объектов, подлежащих налогообложению, субъектов и прав, а также необходимость установления правил, позволяющих этим кодам оставаться уникальными и недвусмысленными с течением времени.
Системы, которые были автоматизированы прямо на основе существующих на бумажных носителях данных, как правило, некорректны в отношении вышеперечисленных аспектов. В частности, в таких системах зачастую принята идентификация по именам, уличным адресам и т. п. Эти данные неизбежно искажаются в результате неправильного написания, опечаток, незначительных изменений и наличия идентичных названий у разных объектов. С точки зрения ускорения и облегчения проведения грамотного анализа и совмещения данных из разных источников, чрезвычайно важно, чтобы для идентификации объектов использовались унифицированные коды. Самым важным среди них является кадастровый номер, иногда его называют идентификационным номером участка. Однако их можно считать синонимами только, если кадастровый номер понимается как включающий в себя больше сегментов, чем традиционно присваивает Земельный комитет. В частности, все, что может находиться в отдельном владении, каждое отдельное здание и отдельное помещение должно быть идентифицировано. Более того, если впоследствии иерархия земли, зданий и помещений каким-либо образом изменится (например, будет разделен земельный участок), должны быть присвоены новые коды, поскольку старые перестают отражать тот объект, который существовал до изменений.
Другие важные идентификаторы, которыми следует грамотно распорядиться, это коды предприятий (ИНН), используемые Государственной налоговой службой для определения плательщиков налога на имущество, а еще так называемые ОКОНХ и ОКПО коды, используемые соответственно областным комитетом по статистике и городской регистрационной палатой. Через установление таких связей станет возможным свести данные о всех объектах недвижимости, находящейся во владении предприятия, определить долю зданий и построек в структуре собственности каждого предприятия, а также унифицированным образом идентифицировать тот сектор экономики, в котором действует данное предприятие. Городская администрация обычно служит лучшим источником данных о финансовом положении предприятий, а также (вместе с Госналогслужбой) данных для перекрестных справочных таблиц, которые позволяют экспертам идентифицировать или выделять предприятия в случае, если для них имеется один набор кодов, а база данных организована в соответствии с другим набором кодов. Конечно, данные по отраслям (секторам) экономики и по структуре имущества предприятий необходимы только в тех случаях, когда специалисты, проводящие анализ, стремятся отследить, насколько изменения в распределении налогового бремени соответствуют моделям, характерным для данного сектора экономики или для данной структуры имущества предприятия. Как свидетельствует опыт пилотных городов, изменения в распределении налогового бремени не объяснялись полностью этими факторами.
PRIVATE
PRIVATE
Персонал
Специалисты, задействованные в проведении анализа последствий налогообложения, должны быть надежными и достаточно способными. Вопросы секретности, закрытости могут возникать в отношении информации о финансовом положении и обязательств по уплате налогов некоторых налогоплательщиков -физических лиц. Особенно ценными могут оказаться такие качества, как бдительность по отношению ко всякого рода аномалиям, практический опыт по контролю качества, особенно при обработке данных в условиях непрерывных изменений. Также очень важны умение правильно пользоваться программным обеспечением по управлению базами данных, табличными программами при проведении анализа и знания в области элементарной статистики.
6.2.3. Процедуры
Когда имеются данные по крайней мере по нескольким крупным владельцам недвижимости и по плательщикам тех налогов, которые должны быть заменены, можно уточнять методологию оценки адекватности налогооблагаемой базы. Общий объем взимаемого налога может быть определен как сумма обязательств по старым налогам всех владельцев недвижимости, представленных в кадастре на настоящий момент. Совокупная потенциальная налогооблагаемая база может быть оценена как сумма рыночной стоимости всех объектов недвижимости, занесенных в фискальный кадастр. Отношение первого показателя ко второму и есть ставка нового консолидированного налога на недвижимость, призванного заменить существующие три налога. Это значение при желании может быть модифицировано для учета затрат на реформу. Полученная таким образом взвешенная оценка может быть усовершенствована при завершении работы над кадастром – в той же степени, в которой существующий кадастр не полностью отражает все составные части налогооблагаемой базы. Методология взвешивания используется для обеспечения того, чтобы все слои имеющейся базы данных должным образом совмещались с ожидаемой в конечном итоге сводной базой данных . Также анализируются результаты использования других факторов на отраслевом уровне, отражающих вероятные уровни собираемости, налоговых освобождений и гипотетические коэффициенты налогообложения, показывающие долю налогооблагаемой базы в оцененной рыночной стоимости объекта.
В целом, доступная в самом начале проекта информация может оказаться не готовой к тому, чтобы сразу использовать ее в оценочных моделях, а сами модели могут потребовать еще конструирования и выверки. Наиболее эффективным действием в таких случаях будет попытка сгруппировать наиболее вероятные результаты посредством проведения двух типов анализов: одного по самым высоким, другого – по самым низким значениям предположительной стоимости для всех тех объектов, данные по которым отсутствуют. Другая возможность – использовать “методы Монте-Карло”, о чем уже упоминалось ранее, хотя эти методы не дают никаких гарантий. Проблемы, связанные с получением и обработкой необходимых сопрягаемых данных, с оценкой и моделированием становятся особенно очевидными, когда различные альтернативные прогнозы оценок рыночной стоимости одних и тех же объектов значительно расходятся. Другим показателем качества может служить стандартное отклонение индивидуальных налоговых коэффициентов для различных предприятий, а также степень изменения их цифровых значений во время последовательных итераций при проведении анализа.
6.3. Сплошной анализ всей совокупности объектов недвижимости
6.3.1. Цель сплошного анализа
Оценить адекватность налоговых поступлений как можно более точно, избежав при этом ошибок, связанных с неполнотой располагаемой выборки - это главная задача исследования возможных последствий введения нового налога, и проводить такой анализ желательно не по некоторой выборке объектов, которая может оказаться нерепрезентативной, а по всей совокупности объектов, на которые распространяется новый налог. Особенно важно то, что подобные исследования впервые реально позволяют исследовать возможные изменения в распределении налогового бремени не между некими укрупненными секторами народного хозяйства, а между конкретными - сколь угодно мелкими - категориями налогоплательщиков. Если, как это в действительности имело место в одном из двух пилотажных городов, потребность в доходных поступлениях высока по сравнению с имеющейся налоговой базой, еще одной целью подобного исследования может стать включение в предмет анализа альтернативных решений в отношении аренды недвижимости и земельных участков, находящихся в собственности городской администрации. Напоминаем, что аренда земли есть взимание "земельных платежей" с земель, которые не подпадают под федеральное законодательство. И в том, и в другом случае полученные доходы не перечисляются в бюджеты других уровней подобно тому, как это происходит в налогами, поэтому, анализ несколько усложняется. Некоторые аспекты политики аренды заслуживают внимания даже в том случае, если соображения адекватности налоговой базы этого не требуют. Чтобы не подрывать идею приватизации, очень важно позаботиться о том, чтобы новое бремя, возлагаемое на владельцев квартир и прочих объектов жилого фонда, не превышала тех сумм, которые платят за аналогичные неприватизированные объекты. Данная задача может быть решена путем применения согласованного подхода к оценке стоимости жилых помещений и квартплаты (платы за найм), с одной стороны, и к оценке стоимости и ставок, применяемых в случае налогообложения недвижимости, с другой.
PRIVATE
PRIVATE
6.3.2. "ребованияР
"ребованияР2Р>сновномРAовпадаютРAРBемиЬ :оторыеР?редъявляютсяР?риР@аботеРAР2ыборочнымиР4аннымиЬ 7аР8сключениемРBогоЬ GтоР2Р4анномРAлучаеР@ешающееР7начениеР?риобретаетР=аличиеР4анныхР?оР4ополнительнымР?араметрамР=алоговойР?олитикиР(>бразующимР1азисР?отенциальныхР=алоговыхР>свобожденийР8Р8ныхР;ьготЩ.
6.3.2. Требования
Требования в основном совпадают с теми, которые предъявляются при работе с выборочными данными, за исключением того, что в данном случае решающее значение приобретает наличие данных по дополнительным параметрам налоговой политики (образующим базис потенциальных налоговых освобождений и иных льгот). Если налоговая база останется ограниченной, анализ, возможно, придется распространить и на арендуемое недвижимое имущество и землю, не ограничиваясь одним лишь анализом налогооблагаемой недвижимости и земли. В этом случае, конечно, потребуется собрать дополнительные данные о подобных объектах, сдаваемых а аренду муниципалитетами.
6.3.3. Процедуры
При наличии заполненного реестра недвижимого имущества возникнет возможность работать с большим числом налогоплательщиков. Однако пока работа над созданием реестра не завершена, число объектов недвижимости, привязанных к конкретным налогоплательщикам, всегда будет меньше, чем общее число объектов недвижимости, учтенных в базе данных. Так происходит потому, что права на недвижимое имущество изменяются с большей частотой, чем физические характеристики этого имущества, например, площадь. Еще один весьма трудоемкий момент, связанный с формированием реестра - это установление соответствия между данными о земельных участках и данными о находящихся на ней сооружениях. На этапе, когда в реестр внесены практически все данные о недвижимости, но данные о фактических связях между землей и сооружениями внесены не полностью, и при этом данные о земле не привязаны к данным о налогоплательщикам, оценить необходимую ставку налогообложения можно лишь путем расчета совокупных налоговых обязательств, которые предстоит заменить, по всей территории и сравнения их с совокупной стоимостью всего недвижимого имущества, внесенного в реестр и оцененного по модели массовой оценки КМО. В модели при этом необходимо задать веса, которые компенсировали бы ошибку неполноты выборки. Существенный момент при этом заключается в том, что потребности в доходных поступлениях задаются не на основании имеющихся данных, а извне. Суммарные значения по определенным категориям недвижимости можно затем подкорректировать по оценкам специалистов. Получив таким образом необходимую оценку ставки налогообложения, можно оценить, насколько увеличится или сократится налоговое бремя для тех налогоплательщиков, недвижимое имущество которых зарегистрировано и привязано в реестре к конкретному налогоплательщику. На заключительном этапе анализ последствий применяется ко всем налогоплательщикам.
Помимо расширения анализа до всей совокупности потенциальных налогоплательщиков, было бы желательно также включить в рассмотрение него все виды платежей, связанные с недвижимостью. Такие платежи юридических и физических лиц как в условиях действующего, так и в условиях нового налогового законодательства включают собственно налоги, а также арендные платежи, которые в случае юридических лиц называются платой за аренду, а в случае физических лиц - платой за найм жилья. Таким образом, может возникнуть необходимость проанализировать изменение бремени консолидированных платежей, включающих в себя налоги, арендную плату за землю, арендную плату за нежилые здания и помещения, связанный с арендой НДС и платежи по найму жилья (квартплату).
Расчет ставки налога
Необходимо рассчитать ставку налога, которая обеспечивала бы поступление заданного количества доходов - как правило, имеется в виду тот объем доходов, которые будут потеряны в результате отмены (приостановки) прежних налогов. Проще всего выполнить такой расчет с помощью электронной таблицы . Для тех читателей, которые предпочитают иметь дело с математическими формулами, а не с электронными таблицами, приводим уравнение для расчета ставки налога на недвижимость:
INCLUDEPICTURE \d "Image1.gif"
INCLUDEPICTURE \d "Image1.gif"
3дек
r - AтавкаР=алогаР=аР=едвижимостьР(=еизвестнаяР2еличинаЬ :отораяР>пределяетсяР?утемР@ешенияР4анногоРCравненияР>тносительноРr);
Ki - :оэффициентР>ценкиЬ ?рименяемыйР:Рi-<уР:лассуР>бъектовР=ежилогоРDондал
n - >бщееРGислоР:лассовР>бъектовР=ежилогоРDондал
Vi - AтоимостиР>бъектовР=ежилогоРDондаРi->гоР:лассаЬ =аходящихсяР2РAобственностиР(2ладенииЬ @аспоряженииР8РBЮ4Ю) ?редприятийл
Kn+1 - :оэффициентР>ценкиР(>ценочныйР:оэффициентЩ , ?рименяемыйР:Р>бъектамР6илогоРDондал
Vn+1 - AтоимостьР6ильяЮ
где:
r - ставка налога на недвижимость (неизвестная величина, которая определяется путем решения данного уравнения относительно r);
Ki - коэффициент оценки, применяемый к i-му классу объектов нежилого фонда;
n - общее число классов объектов нежилого фонда;
Vi - стоимости объектов нежилого фонда i-ого класса, находящихся в собственности (владении, распоряжении и т.д.) предприятий;
Kn+1 - коэффициент оценки (оценочный коэффициент) , применяемый к объектам жилого фонда;
Vn+1 - стоимость жилья. Если жилой фонд разбивается на категории, как то - многоквартирные дома, частные дома, коттеджи и т. д., к которым применяются разные оценочные коэффициенты, то в уравнение необходимо включить следующие суммы по каждой такой категории: произведение стандартной ставки налога на оценочный коэффициент для соответствующей категории жилья, умноженное на сумму стоимостей всех объектов в этой категории;
S - сумма всех налогов и платежей при "старой" налоговой системе, которые заменяются новым налогом.
Ниже приводится условный пример расчета ставки нового налога на недвижимость и ставки налога на землю для варианта, когда земельный налог взимается по ставке вдвое превышающей ставку налога на недвижимость, а арендная плата предприятий за аренду муниципального имущества взимается по ставке, совпадающей со ставкой налога на недвижимость.
PRIVATE
PRIVATE
PRIVATE
PRIVATE
Оценка стоимости
млн. руб.
Коэффиц-ы
налого-
>бложенияР
обложения
Налого-облагаемая стоимость (4)=(2)*(3),
млн. руб.
Ставка налога (арендной платы)
Налоговое обязательство (6)=(4)*(5), млн. руб.
1
2
3
4
5
6
Частные дома на одну семью
100
0.01
1
0.05
0.05
Многоквартирные дома
200
0.01
2
0.05
0.1
Стоянки для автомашин и гаражи
10
1
10
0.05
0.5
Офисы
40
1
40
0.05
2
Предприятия сферы услуг
10
1
10
0.05
0.5
Магазины
30
1
30
0.05
1.5
Складские помещения
60
1
60
0.05
3
Мелкие предприятия
50
0.5
25
0.05
1.25
Крупные предприятия
70
0.5
35
0.05
1.75
Здания и помещения для транспортных услуг
10
1
10
0.05
0.5
Культура, спорт, религия
5
1
5
0.05
0.25
Гостиницы
5
1
5
0.05
0.25
Киоски
5
0.2
1
0.05
0.05
Общественное питание
5
1
5
0.05
0.25
Прочее
20
1
20
0.05
1
Земельные участки, находящиеся в частной собственности
30
1
30
0.05
1.5
Аренда земли
50
1
50
0.1
5
Итого
700
-
339
-
19.45
PRIVATE
PRIVATE
'тобыР:омпенсироватьР?отерюР?латежейЬ ?оступавшихР?риРAтаройРAистемеЬ =еобходимоРAобратьР19.4 <лнЮ @убЮ
азработаннаяРAпециалистамиР?роектаРMлектроннаяРBаблицаР?озволяетР2вестиР2сеР=еобходимыеР4ляР@асчетаР?араметрыР8Р>граниченияЬ ?ослеРGегоР@асчетР=еобходимойРAтавкиР=алогаР?роизводитсяР0втоматическиЮ
Чтобы компенсировать потерю платежей, поступавших при старой системе, необходимо собрать 19.4 млн. руб.
Разработанная специалистами проекта электронная таблица позволяет ввести все необходимые для расчета параметры и ограничения, после чего расчет необходимой ставки налога производится автоматически. Еще одно преимущество использования электронной таблицы заключается в том, что подобный расчет легко повторить при вводе иных предположений .
6.4. Полученные результаты
6.4.1. Первоначальные оценки
В ходе проведения эксперимента в Новгороде и Твери административные издержки не принимались в расчет при определении суммы необходимых доходов, поскольку в этих городах административные издержки по большей части покрывались за счет проекта . При анализе адекватности предполагаемых доходов главный акцент делался на выяснении того, сможет ли введение адвалорного налога на недвижимость компенсировать потери доходов от трех заменяемых им налогов . Из трех заменяемых налогов самым большим источником доходов как правило был налог на имущество предприятий . Хотя ни один из трех заменяемых (приостанавливаемых) налогов не взимался от рыночной стоимости , в общем и целом определение налоговой базы налога на имущество физических лиц и налога на землю совпадают с соответствующими определениями для адвалорного налога на недвижимость . Отсюда возникло предположение, что налоговую базу налог на недвижимость удастся рассчитать путем применения к существующим налоговым базам поправочных коэффициентов . Впрочем, от этого предположения вскоре пришлось отказаться, так как оказалось, что связь между рыночной стоимостью и нормативной стоимостью не носит устойчивого характера . Кроме того, в связи с налогом на имущество предприятий возникают две трудности . Во-первых , в налоговую базу входит гораздо больше активов, чем активы, подпадающие под обложение налог на недвижимость- в частности, в нее включаются товарно-материальные запасы, автотранспортные средства, скот. Во-вторых, налог, как правило, подлежит уплате в бюджет того города, где предприятие зарегистрировано, а не в бюджет той территории, где земля и сооружения фактических находятся, хотя определенный "дележ" этих поступлений между городом и территорий может происходить .
Таким образом, в порядке первой приблизительной оценки можно предположить, что территории, имеющие большое число предприятий, зарегистрированных на иных территориях, выиграют от введения единого AVRPT, причем этот выигрыш будет получен за счет бюджетов тех городов, в которых предприятия (их головные организации) зарегистрированы. Интуитивно можно также предположить, что города, предприятиях которых имеют значительное количество товарно-материальных запасов, незавершенного производства или иного движимого имущества на своем балансе, выиграют от введения нового налога меньше, чем те города, где имущество предприятий которых в основном представлено зданиями (сооружениями) и землей . Например , офисы и престижные банковские здания как потенциальный источник доходов городского бюджета окажутся по всей вероятности более продуктивными, чем портовые пакгаузы и недорогие складские сооружения, поскольку в первом случае доля недвижимого имущества в совокупной стоимости имущества организации выше, чем во втором, где большая часть стоимости приходится на движимое имущество - товарно-материальные запасы и прочий инвентарь . Хотя такие факты подсказывают метод, с помощью которого можно было бы построить некоторые - пусть весьма приблизительные - оценки возможных последствий введения налог на недвижимостьна доходные поступления, при применении этого метода необходимо проявлять осторожность. Некоторые результаты, полученные при проведении анализа по отраслям (группам промышленности) показали, что интуитивные соображения не всегда оказываются верными .
Полученные нами результаты по оценке возможных последствий введения нового налога по коммерческой и промышленной недвижимости в Новгороде продемонстрировали непредсказуемость изменений (приростов) налоговых обязательств относительно прежней системы, не говоря уж о сложностях расчета и оценки рыночных цен. По расчетам специалистов проекта суммарный эффект замены земельного налога и налога на имущество предприятий (включая налоговые льготы) адвалорным налогом на недвижимость приводит к возникновению разноплановых изменений в распределении налогового бремени, даже если используется некая условная "плоская" (одинаковая для всех налогоплательщиков, непрогрессивная) ставка налогообложения, при которой суммарные поступления в бюджет остаются неизменными. Когда мы пытались анализировать процентные изменения налогового бремени по отдельным предприятиям с помощью статистических методов, чтобы найти какие-то закономерности или факторы, влияющие на величину подобных изменений, нам так и не удалось обнаружить каких-либо факторов, влияние которых было бы статистически существенным. В частности, мы рассматривали такие факторы, как отрасль (профиль деятельности) предприятия, размер предприятия, его финансовое положение, структуру налоговых обязательств предприятий при действующем налоговом законодательстве, но все эти факторы оказались несущественными.
Более подходящий метод оценки последствий введения налог на недвижимость при работе с агрегированными данными заключается в том, чтобы разделить заменяемые налоги, включая отчисления в бюджеты всех уровней, полученные по самым последним бюджетным данным с учетом изменений, которые могут произойти за период между текущим финансовым годом (за который имеются бюджетные данные) и временем реализации проекта, на расчетное значение (оценку) налоговой базы. По видимому, при этом лучше использовать данные об исполнении бюджета, а не о бюджетных назначениях, поскольку в последнее время часто принимаются нереальные бюджеты, продиктованные соображениями политической конъюнктуры. Издержки по первому году реализации проекта ("пусковые" издержки) при желании можно включить в требуемый уровень налоговых поступлений.
PRIVATE
PRIVATE
Оценки потенциальной налоговой базы районов Новгорода строились путем умножения средней рыночный цены за квадратный метр на расчетное значение (оценку) площади объектов (помещений), которые по своей форме собственности подпадают по налогообложение. (В принципе для проведения такого анализа можно было использовать данные не по квадратным метрам, а по объектам недвижимости в целом.) Ясно, что права, приравниваемые к "правам собственности", подлежат налогообложению, однако количество подобных вещных прав вообще говоря оказывается недостаточным для получения требуемого объема поступлений при разумной ставке налогообложения.
Поскольку налоговая база часто оказывается неадекватной, необходимо принять в рассмотрение иные имущественные права, приближающиеся к правам собственности. Для некоторых видов прав - в частности, для права бессрочного пользования и прав пожизненного наследуемого владения, - можно подвести соответствующую законодательную базу, однако для других видов прав, сделать этого, по-видимому не удастся - например, для объектов, находящихся в хозяйственном ведении, по временном пользовании, в пользовании и в пользовании на правах аренды. Оценка количества объектов собственности (включая землю) по типам прав на эту собственности может дать весьма интересную картину.
6.4.2. Выборочный анализ
С начала проведения эксперимента по каждому пилотажному городу было выполнено несколько десятков прогнозов возможных последствий введения налог на недвижимость для бюджета. Большинство полученных результатов указывало на то, что проведение эксперимента может быть оправданным , поскольку максимальные эффективные ставки налога попадали в интервал от 2 до 4 процентов. К сожалению, последние расчеты, основанные на использовании более полных данных, заставляют усомниться в результатах первой серии расчетов. Однако и сами расчеты продемонстрировали, что полностью полагаться на них нельзя, поскольку от одной итерации к другой результаты менялись совсем не тривиальным образом. Среди причин существенных изменений в результатах расчетов (и, соответственно, среди причин ненадежности получаемых результатов) можно назвать внесение существенных изменений в базу данных и внесение в течением времени не менее существенных изменений в структуру и коэффициенты моделей оценки. Во всяком случае, проведенные расчеты достигли одной цели - они заставили официальных лиц (лиц, принимающих решения) задуматься о том, к каким последствиям для бюджета может привести раздача налоговых льгот, но в целом необходимо признать, что при проведении этих расчетов было предпринято немало непродуктивных шагов, которые не следует повторять в городах, на которые эксперимент предполагается распространить на следующей фазе. Ниже мы подробнее поговорим о конкретном опыте, приобретенном в ходе этой работы.
Новгород: нежилой фонд
В Новгороде первые расчеты по выборочным объектам производились по тем коммерческим и промышленным объектам, которые откликнулись на распространенную нами анкету, в которой мы спрашивали респондентов о возможных последствиях введения нового налога для них самих (TIQ-респонденты, от англ. Tax Impact Questionnaire). Таких предприятий оказалось 174, соответствующих земельных участков - порядка 1500 и, соответственно, порядка 1500 зданий и иных сооружений. Информация на уровне участков обрабатывалась в Access, и это же программное средство использовалось также для применения модели массовой оценки CAMA к выборочным участкам для получения расчетной стоимости этих участков. Данные о налоговых льготах также обрабатывались в Access. Для агрегирования информации на уровне предприятий использовались группирующие запросы. Полученные файлы обобщенной (агрегированной) информации экспортировались в Excel, где рассчитывались коэффициенты, а также проводились сравнения между "старой" и "новой" налоговыми ставками и между вариантами распределения налогового бремени. Для работы с дополнительными данными по видам деятельности предприятий, их финансовому положению, размерам и структуре прежних налоговых обязательств использовались стандартные статистические пакеты - NCSS и SPSS, и целью этого анализа было выявление закономерностей в результирующем распределении налогового бремени. Как уже говорилось, поиск неких общих закономерностей оказался по существу безуспешным. Однако подробные данные о перераспределении налогового бремени сослужили хорошую службу - городским властям стало понятнее, как следует решать вопросы с налоговыми освобождениями и другими формами налоговых льгот. Чтобы и другие города смогли чему-то научиться из опыта пилотажных городов, ниже мы поподробнее расскажем о этом не давшем прямого результата опыте.
В выборку были включены все предприятия, налоговые обязательства которых за 1995 г. превысили один миллион "старых" (не деноминированных) рублей. Таких предприятий оказалось 496. Их попросили сообщить о себе следующие сведения:
PRIVATE
PRIVATE
Налогооблагаемые активы (имущество) в 1995, налоговые обязательства (начислено налогов) и сколько налогов на имущество было фактически уплачено, включая и здания, и землю. Список зданий и сооружений, принадлежащих данному предприятию, и балансовая стоимость этих объектов в 1995 г. Список земельных участков, находящихся в собственности или в арендном пользовании предприятия, с указанием их площади и суммы налогов (арендной платы), приходящейся на каждый участок.
Ответы были получены от 174 предприятия, которые и образовали основу так называемой TIQ-выборки, т.е. выборки предприятий, которая легла в основу анализа возможных последствий перехода на новую систем, который мы проводили в течение нескольких месяцев. Польза от этой выборки снижалась "загрязненностью" данных. Для анализа нам было необходимо иметь данные по налоговым обязательствам, т.е. по налогам начисленным, причем начисленным за один только последний год, а респонденты предоставили данные о фактически произведенных налоговых платежах, которые в случае недоплаты налогов были меньше, чем налоговые обязательства, или могли превышать налоговые обязательства, если в них включались выплаты недоимок по прошлым периодам, пеня, штрафы и т.д. Другая трудность с использованием этих данных было связана с изменениями в налоговом законодательстве. За время проведения исследования налоговая база прежнего налога изменилась весьма существенным образом. Налоги, уплачиваемые ежеквартально, представлены взвешенной скользящей средней налоговых обязательств за предыдущие четыре квартала и текущего периода. За время, прошедшее с 1995 г., когда был начат проект, до 1996 г. - первый базовый год по "старым налогам", изменилась не только ставка налога - изменились нормы федерального законодательства, определяющие метод оценки налогооблагаемой стоимости объектов недвижимости. В результате единственной полезной информацией, которую нам удалось получить по поводу ситуации с налоговыми доходами до перехода на новую систему, оказались данные ГНС. По завершенным годам в ГНС есть информация о налоговых обязательствах, которая свободна от перечисленных выше искажений. По незавершенным годам необходимо строить оценки (рассчитывать данные), используя имеющиеся данные о фактических налоговых поступлениях, данные об истинной структуре налоговых обязательств за предыдущий год и сведения о любых имевших место изменениях в налоговых ставках или методах определения налоговой базы.
Анкетные данные по зданиям и сооружениям не позволяли идентифицировать конкретные объекты. Как правило, на вопросы анкеты отвечали сотрудники бухгалтерии, а их подход несколько отличается от того, который заложен в концепции налогообложения недвижимости. Так, отвечая на вопросы анкеты, респонденты нередко указывали "дирекцию предприятия" как один объект, а на самом деле это несколько зданий разной этажности и разного возраста. Таким образом, большая часть полученной нами информации не отвечала требованиям поставленной задачи. В конечном итоге нам удалось получить необходимую информацию лишь от 100 предприятий. Данные по другим предприятиям были получены из областного Комитета по статистике на бумажных носителях. После этого мы решили обратиться в ГНС и Земельный комитет просьбой предоставить нам данные о фактически произведенных платежах, и такие данные были нам предоставлены в электронном формате.
Поскольку ни в кадастре недвижимости, ни в материалах БТИ данных по этим видам недвижимости на тот момент не было, нам пришлось начать работать непосредственно с предприятиями, вошедшими в TIQ-выборку, с выездом на место для составления описи зданий и сооружений. Мы получили также информацию из местного КУМИ и местного Земельного комитета, где к счастью помимо информации на бумажных носителях оказалось несколько компьютеризированных файлов. Мы собрали также информацию по видам деятельности, размеру и финансовому положению вошедших в выборку новгородских предприятий. Все данные, необходимые для проведения анализа возможных последствий перехода на новый налог, были сведены в единую компьютерную базу данных, в которую были введены также данные по прежним налоговым обязательствам, которые мы получили из ГНС и Земельного комитета.
Когда с помощью одной из предварительных версий САМА-модели были получены первые оценки рыночных стоимостей, мы сосредоточили свое внимание на тех объектах (зданиях, сооружениях) TIQ-предприятий, стоимость которых оказалась нетипичной - т.е. ненормально высокой или ненормально низкой. После этого мы еще раз проверили эти объекты, чтобы понять, в чем дело, и исправить возможные ошибки - например, в одном случае общая площадь здания была указана в графе, где требовалось указать площадь одного и помещений в этом здании и т.д. Сомнительные данные были собраны в электронные таблицы, которые специалисты проекта передали специалистам из городской администрации для проверки и уточнения. Исправление ошибок и контроль качества данных по своей трудоемкости примерно соответствовал работе одного специалиста, занятого на полной ставке, хотя на самом деле эта работа была поделена между несколькими специалистами.
Чтобы построить картину того, что "будет после", в анкете запрашивалась информация, которую мы считали необходимой и достаточной для расчета оценок рыночной стоимости каждого из земельных участков, находящегося в собственности или в пользовании предприятия. Эти вопросы мы включили потому, что считали, что формирование фискального кадастра займет много времени, и что нам не удастся ускорить этот процесс применительно к тем участкам, которые использовались в нашем исследовании - исследовании возможных последствий перехода на новый налог. Однако на самом деле оказалось, что представления наших респондентов, большинство из которых являлись бухгалтерами, о том, что такое земельный участок, отличалось от определения земельного участка в концепции AVRPT. Информацию, которую они сообщали, как правило нельзя было привязать к объектам реального мира, и от использования этой информации пришлось отказаться. К счастью, в Новгороде фискальный кадастр создавался не с нуля, а путем реорганизации существующего набора компьютерных файлов и расширения этих файлов путем добавления к ним информации, хранившейся на бумажных носителях. В этих условиях оказалось возможным договориться, чтобы поиск и формирование записей, относящихся к TIQ-предприятиям, производились в первую очередь, так что эту информацию мы получили и смогли использовать в анализе возможных последствий перехода на новый налог задолго до завершения работы над фискальным кадастром. Первоначальные расчеты с помощью CAMA-моделей в целом подтвердили обоснованность выбранной разбивки территории города на районы или экономические зоны (экономические районы) - эту информацию мы получили в свое время из Земельного комитета в компьютерном формате. Таким образом, работа по добавлению в БД новой информации в основном сводилась к проверке правильности (обновлению) информации о том, кто является собственником (арендатором, нанимателем) рассматриваемых объектов недвижимости и указанию кода, определяющего способ использования этого имущества. Схема кодирования была предложена в рамках проекта, однако саму информацию о характере использования мы получали из словесной (не кодифицированной) информации, хранящейся в компьютерных файлах Земельного комитета, так что человеческое участие было минимальным.
После того, как были выполнены расчеты по первому варианту CAMA-модели и были получены первые оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, мы сравнили налоговое бремя по отдельным объектам "до" и "после" и выделили те принадлежащие предприятиям объекты недвижимости, где имели место ненормально большие изменения налогового бремени. Все эти случаи мы еще раз проверили. Помимо проверки подобных статистических "выбросов", мы провели также "кабинетную" (без выезда на место) верификацию по всем объектам недвижимости, обращая при этом особое внимание на те объекты, для которых, судя по указанному виду использования и площади, могла иметь место ошибка - например, общая площадь всего здания могла быть ошибочно указана в графе, где следовало указать площадь одного из помещений в этом здании. Сомнительные данные были перенесены в файл Excel для верификации и уточнения, и по мере их получения исправленных данных мы вводили их в новую, уточненную версию базы данных Access для прогона второй итерации CAMA-модели и расчета новых, уточненных значений приростов налогового бремени. Поскольку налоги на жилье предстоит платить тем, кто в нем проживает (квартиросъемщикам), а не предприятиям, которые построили эти дома для своих работников и в ряде случаев продолжают держать эти дома на своем балансе (хотя экономический контроль за ними был давно уже передан городу), для нас было важно исключить подобные участки из нашего анализа, поэтому мы просто назначили этим участкам специальный код, означавший 100-процентное освобождение от налогообложения.
В ходе кабинетных верификации и проверок с выездом на место выяснилось, что CAMA-модель не вполне правильно дифференцирует по стоимости объекты разной площади и разного возраста, поэтому в структуру модели пришлось вносить соответствующие уточнения - был введен специальный фактор корректировки на размер объекта и другие поправки, позволяющие учитывать разную степень износа объектов, разный возраст и разное местоположение. В последующем в модель вносились также изменения, учитывающие качество и состояние промышленных объектов. По мере совершенствования и уточнения модели САМА подобные итерации придется делать еще не раз, всякий раз внося соответствующие изменения и в анализ возможных последствий перехода на новый налог. Так, поскольку модуль расчета PTIMS оценок у нас отсутствовал, было крайне важно, чтобы программное обеспечение базы данных было достаточно гибким, чтобы можно было применить не одну, а несколько моделей оценки стоимости.
PRIVATE
PRIVATE
Еще до того, как мы приступили к анализу, нас беспокоил один вопрос - не превышают ли потери налоговой базы за счет исключения из нее объектов, не являющихся зданиями, тот потенциальный выигрыш, который может быть достигнут в результате перехода на налогообложение зданий и сооружений по их рыночной стоимости? Одно из предложений заключалось в том, чтобы включить в определение налоговой базы некоторые маргинальные элементы недвижимости - например, трубопроводы и железные дороги. Однако в развитых странах с рыночной экономикой подобные сооружения обычно оцениваются в целях налогообложения в целом (пообъектно) и более высоким уровнем правительства, чем то правительство, которое участвовало в данном проекте. По идее, налогооблагаемую стоимость таких объектов должны определять федеральные или областные власти, а потом эту общую стоимость они же должны неким произвольным образом разверстать между бюджетами тех территорий, в которых налогоплательщик физически присутствует.
В результате всех этих сомнений, первые расчеты выполненные с использованием имевшихся на тот момент данных, касались расчета эффективных ставок налогообложения, которые были бы необходимы для замены доходов, потерянных в результате отказа от прежних налогов. Такие ставки мы рассчитали по всем предприятиям, а потом рассчитали их средневзвешенное значение - это значение было принято нами как необходимая ставка налогообложения, которая должна применяться ко всех объектам недвижимости. О степени надежности полученного результата мы судили по значению стандартного отклонения эффективных налоговых ставок. Стандартное отклонение получилось весьма высоким, однако на долю предприятий, вошедших в TIQ-выборку, приходилось порядка 2/3 от всей налоговой базы, что ограничивало эффект неопределенности (ненадежности полученных результатов). Средневзвешенная ставка оказалась равна 4.5 или 4.0 процентам, в зависимости от того, предполагалось или нет сохранять существующую систему налоговых льгот и применять ее в условиях AVRPT. Такая ставка хотя и является скорее высокой, если судить по практике развитых стран, оказалась ниже той, которую мы ожидали получить. Таким образом, мы решили, что продолжать заниматься вопросом о том, следует ли в включать в состав налоговой базы трубопроводы, железные дороги и прочую подобную инфраструктуру, просто не имеет смысла.
Полученная расчетная налоговая ставка показала также несостоятельность произвольно введенного ограничения на размер налоговой ставки, которая якобы не должна превышать 2%. Хотя идея использования единой ставки налога, которая применялась бы ко всем объектам недвижимости, является весьма привлекательной, было совершенно ясно, что даже при сплошном использовании максимальной ставки в два процента налоговых поступлений не хватит, чтобы компенсировать потери дохода от отказа от прежних налогов, поскольку резкое повышение ставки налогообложения жилого фонда является политически неприемлемым. Однако в федеральном законе, в котором оговаривалась условия проведения эксперимента, повышение ставки налогообложения жилого фона не было предусмотрено, хотя в проектах, которые готовились еще до, как были получены первые результаты расчетов возможных последствий перехода на новый налог, такая возможность предусматривалась.
Затем мы рассчитали приросты (изменения как в сторону увеличения, тик и в сторону уменьшения) налогового бремени и попытались понять, от чего зависит размер этих изменений. В частности, мы рассмотрели влияние следующих факторов:
PRIVATE
PRIVATE
BипР4еятельностиР?редприятиял
@азмерР?редприятиял
DинансовоеР?оложениеР?редприятияР(@ентабельноеЬ AреднееЬ =аР3раниР1анкротстваЩ;
@азмерРBекущихР=алоговыхР>бязательствл
4оляР7данийР8РAооруженийР2Р>бщемР>бъемеР8муществаР(0ктивовЩ ?редприятияЮ
тип деятельности предприятия;
размер предприятия;
финансовое положение предприятия (рентабельное, среднее, на грани банкротства);
размер текущих налоговых обязательств;
доля зданий и сооружений в общем объеме имущества (активов) предприятия.
Как показал статистический анализ, ни один из этих факторов за исключением последнего существенно не влияет на изменение налогового бремени. Единственно, что удалось получить - это слабые указания на то, что те предприятия, у которых недвижимое имущество составляет относительно небольшую долю в общих активах, могут выиграть от перехода на новую систему, однако выигрыш этот не будет значительным, поскольку величина налогового беремени определяется влиянием многих факторов.
Затем мы проанализировали ту же выборку из 174 предприятий на предмет выявления так называемых "выбросов" - точек, которые лежат далеко за пределами скопления основной массы наблюдений. Были установлены следующие причины появления подобных "выбросов":
Наличие у предприятия больших налоговых льгот, которые сохранятся и при новой системе.
Завышенная или заниженная оценка стоимости имущества или земли при действующей системе налогообложения.
Использование высоких ставок налога на землю применительно к некоторым категориям собственников - например, к уличным торговцам.
В дальнейшем мы еще не раз пытались анализировать природу изменений в налоговом бремени при переходе на новую систему, используя данные по другим выборкам, причем такие расчеты мы проводили как на уровне отдельных предприятий, так и по отраслям. Как правило, в рамках такого анализа задача определения необходимой ставки налогообложения не ставилась. Одна из этих дополнительных выборок включала все предприятия, по которым в кадастр объектов недвижимости была на тот момент уже внесена информация о зданиях, сооружениях и земельных участках, а также был указан идентификационный номер земельного участка. Иметь идентификационный номер нам было необходимо, чтобы осуществить привязку данных (записей, файлов) по налоговым обязательствам при старой и новой системе. Предприятий, для которых все эти условия выполнялись, оказалось 700. В другую выборку вошли все крупнейшие предприятия и репрезентативная выборка прочих расположенных в городе предприятий в разрезе отраслей. В этой выборке оказалось 298 предприятий, и мы использовали ее для анализа изменения налогового бремени на уровне отдельных предприятий, а также для выяснения причин получения “выбросов”.
В целом по нашим расчетам получилось, что предприятия в сфере торговли, снабжения, общественного питания, связи, в банковском и страховом секторе, а также предприятия, занимающиеся посреднической деятельностью, скорее выиграют от перехода на новую систему - во всяком случае, окажутся в результате такого перехода в лучшем положении, чем предприятия других отраслей. Налоговое бремя предприятий промышленности, энергетики и строительства останется в основном таким же, как и при старой системе. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства и учреждения социально-культурной сферы окажутся в значительном проигрыше, несмотря даже на то, что к ним применялся самый низкий оценочный коэффициент (всего 30%). Налоговое бремя транспортных предприятий, предприятий сферы обслуживания, гостиницы, учреждения науки и бюджетные учреждения в определенной степени вырастет. Эти общие закономерности были выявлены, полагаясь на субъективные суждения - статистическую значимость их не удалось подтвердить статистически. В результате анализа второй выборки, в которую вошли 298 предприятий, было установлено, что 38 предприятий имеют льготы по налогу на имущество и земельному налогу, 186 предприятий являются собственниками зданий и земли, т.е. потенциальными налогоплательщиками по новому налогу, а 210 предприятий землю арендовали. С учетом аренды, т.е. когда мы рассчитали совокупное бремя - и бремя налогов, и бремя арендных платежей - в варианте до и после перехода на новую систему, оказалось, что и десятикратное увеличение налогового бремени будет встречаться не так уже редко.
Новгород: жилой фонд
Прошло достаточно много времени - к тому моменту уже практически было завершено формирование базы данных по коммерческим фирмам и промышленным предприятиям - прежде, чем была предпринята попытка провести анализ выборочных данных по жилому фонду. Квартиры в выборке различались по площади, числу комнат, по материалу внешних стен и удаленности от центра (географическому местонахождению). При этом использовались следующие предположения:
PRIVATE
PRIVATE
?редметомР=алогообложенияРOвляетсяР=еРDизическоеР;ицоЬ 0Р>бъектР=едвижимостиЬ ?оэтомуР@азмерР=алогаР=еР4олженР7ависетьР>тР:оличестваР?роживающихР2Р:вартиреР(4омеЩ ;ицР8лиР>тР:оличестваРAобственниковР6илплощадил
MффективныеРAтавкиР=алогаР1удутР4ифференцированыР?оР>сновнымР:лассамР>бъектовР=едвижимостил 4ифференциацияР1удетР4остигатьсяР7аРAчетР8спользованияР>ценочныхР(?оправочныхЩ :оэффициентовЮ
предметом налогообложения является не физическое лицо, а объект недвижимости, поэтому размер налога не должен зависеть от количества проживающих в квартире (доме) лиц или от количества собственников жилплощади;
эффективные ставки налога будут дифференцированы по основным классам объектов недвижимости; дифференциация будет достигаться за счет использования оценочных (поправочных) коэффициентов. Коэффициенты будут выбраны таким образом, чтобы жилье оказалось в более выгодном с точки зрения налогообложения положении - если к недвижимости, используемой по коммерческому назначению, применялся максимальный оценочный коэффициент, равный 100%, то к объектам жилого фонда применялся коэффициент, равный 2.5% - т.е. собственники жилья будут платить налоги только с 2.5% реальной рыночной стоимости их жилплощади. (По условиям федерального законодательства, принятого в связи с проведением эксперимента [federal enabling legislation], эффективная ставка налогообложения жилья не могла превышать 50% максимальной эффективной налоговой ставки);
ко всем видам недвижимости будет применяться единая официальная ставка налогообложения в размере 4% от налогооблагаемой стоимости соответствующего объекта недвижимости;
будут сохранены все ныне действующие налоговые льготы для низкодоходных групп населения - в частности, полное освобождение от налогов для пенсионеров, ветеранов войны, инвалидов и др.
Приросты налогового бремени были рассчитаны для разных квартир и с использованием разных оценочных (поправочных) коэффициентов. При использовании коэффициента налогообложения, равного 2.5%, и ставки налога, равной 4 процентам (эффективная ставка налогообложения в этом случае оказывается равной 0.10%), налоговое бремя в годовом выражении возрастет в 2.5 - 3 раза по сравнению с нынешним: владельцам однокомнатных квартир придется платить налог в размере 30-40 рублей в год, владельцам двухкомнатных - 60-70 руб., трехкомнатных - 90-120 руб. в год. Если поправочный коэффициент увеличить до 10%, размер причитающегося налога возрастет в 10-12 раз по сравнению с нынешним; представители городской администрации считают, что такой рост является недопустимым.
Для анализа проблем согласования налоговой политики и политики квартплаты была сформирована выборка из 250 квартир (по Новгороду) - эту выборку мы старались сделать репрезентативной с точки зрения географического местонахождения квартир (удаленности от центра), возраста здания, количества комнат и форм собственности (квартиры, находящиеся в частной или муниципальной собственности). Для каждой такой квартиры мы рассчитали рыночную стоимость и величину налогового обязательства, которое причиталось бы с этой стоимости. Затем мы рассчитали размер квартплаты по каждой квартире, используя метод, который будет принят вместе с переходом на новый налог (это относилось только к муниципальному жилью). Полученные результаты расчетов показали, что изменения налогового бремени во многом зависят от качества жилья. Если ставка и коэффициент сохранятся такими, какими предлагают городские власти, то налоговые обязательства для обычных (стандартных) квартир останутся примерно на нынешнем уровне, а для квартир, количество комнат в которых превышает 3, или площадь которых превышает средние размеры, налоговые обязательства увеличиваются. Так, для трехкомнатной квартиры в центре (ул. Волосова) размер бремени составит примерно 3 руб. в месяц (и при старой, и при новой системе). Для 5-6-комнатной квартиры налог на недвижимость при новой системе будет составлять порядка 5 руб. в месяц, тогда как при старой системе налоговое обязательство не превышало 3 руб. Квартплата (плата за найм) по муниципальным квартирам почти всегда оказывается в 3-5 раз выше, чем размер налога на имущество как при старой, так и при новой системе.
Тверь
В Твери анализ возможных последствий начали проводить с 1997 г. К тому времени в Твери был уже выполнен значительный объем работы по формированию кадастра недвижимости - в частности, был уже введен весь массив данных БТИ по всему жилому фонду. Однако данные по 6 тыс. предприятий были введены только на четверть - в кадастре имелись данные лишь по полутора тысячам предприятий, из которых в аналитических целях можно было использовать данные лишь по восьмистам предприятиям. По остальным 700 предприятиям, введенным в кадастр, не было кодов, необходимых для привязки этих данных к данным ГНС, т.е. по этим предприятиям было невозможно получить сведения о прежних налоговых обязательствах.
PRIVATE
PRIVATE
Были произведены расчеты по моделям КМО применительно к промышленным предприятиям, коммерческим фирмам, квартирам и частным домам. В кадастре к тому моменту уже имелись данные по основной массе объектов недвижимости, хотя эти данные были еще неполными. В связи с этим для некоторых типов объектов недвижимости были применены экспертные оценки. Подобные оценки строились путем сопоставления имеющихся данных по Твери с аналогичными данными по Новгороду и корректировки полученных данных с учетом местной специфики. Анкеты были разосланы примерно одной трети от общего числа крупнейших предприятий - аналогично тому, как это было сделано в Новгороде, и респондентов просили дать сведения об имеющейся у них недвижимости. Данные о налоговых обязательствах текущего гола мы получили из местных налоговых органов и из Земельного комитета, а данные о самих предприятиях мы получили из городского отделения Госреестра. Поскольку данные БТИ оказались неверными и неполными, в Твери были проведены проверки с выездом на место, в ходе которых уточнялись физические характеристики объектов.
Налоговые ставки и тарифы арендной платы рассчитывались исходя из того , что налоги будут исчисляться применительно к недвижимости, находящейся на текущий момент в собственности держателей, и применительно к земельным участкам, права на которые на текущий момент аналогичны правам собственности на эти участки, а также исходя из того, что арендная плата за землю будет исчисляться исходя из того же метода оценки, который применяется для исчисления налога на недвижимость. Было рассмотрено два варианта расчета арендной платы за землю. В первом случае налоговая база и база, с которой взимается арендная плата за пользование недвижимостью, принимались в том виде, в каком они были рассчитаны моделью КМО при предположении, что все корректировочные (оценочные) коэффициенты равны единице. При втором варианте для разных категорий недвижимости использовались разные корректировочные коэффициенты, и значения этих коэффициентов использовались те же, что и для Новгорода, а именно:
недвижимость коммерческого назначения - 100%
недвижимость промышленного назначения - 70%;
здания и сооружения социально-культурного назначения - 30%;
жилье - 1%;
земельные участки - 100%.
В тот момент ставка налогообложения, которая обеспечила бы те же самые поступления в бюджет, была определена на уровне 1.54% - но это если данная ставка будет применяться ко всем объектам налогообложения одинаковым образом, а по второму сценарию - объекты, корректировочный (оценочный) коэффициент которых равен 100 %, облагались налогом по ставке 4.67%, а объекты других классов по более низким ставкам, в зависимости от соответствующих оценочных коэффициентов. Данные эффективные ставки оказались значительно ниже соответствующих ставок, рассчитанных для Новгорода, так что необходимость расширения анализа и включения в него арендной платы была в значительной мере ослаблена.
Анализ изменений налогового бремени применительно к юридическим лицам позволил выявить только два фактора, влияющих на размер налоговых обязательств - а именно, тип деятельности и общая площадь зданий и сооружений. Первый фактор влиял как правило только на объекты торговли, снабжения, бытовых услуг, социально-культурной сферы и на сектор фундаментальной науки - в этих областях мелкие предприятия, как правило, выигрывали, а крупные организации - проигрывали. Структура изменений налогового бремени оказалась в некотором смысле аналогичной той, которая была рассчитана для Новгорода - в выигрыше оказались предприятия розничной торговли, общепита, предприятия транспорта, связи, банки, страховые компании и предприятия энергетического сектора. При этом налоговое бремя на предприятия и учреждения культуры, спорта, образования, организации бюджетной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и госведомства возросло. Что касается промышленных и строительных предприятий, то здесь картина неоднозначная. Расчетные значения изменений налоговой базы ни в одном из этих случав не оказались статистически значимыми ( т.е. не оказались более значительными, чем те изменения, которые могли возникнуть чисто случайно), хотя в фискально-экономическом смысле масштаб некоторых из очевидно заметных сдвигов представляется весьма значительным.
Для изучения возможных изменений в налоговом бремени в Твери была построена выборка из 180 крупнейших предприятий-налогоплательщиков. Для каждого из этих предприятий мы рассчитали величину нового консолидированного платежа, включающего новый налог на недвижимость и арендную плату за землю (этот платеж был рассчитан в двух вариантах, о которых мы уже говорили выше). Для 25 предприятий (14% от выборки) новые обязательства оказались в 2.5 раза больше прежних.
В Твери были также выполнены расчеты по физическим лицам - для этого была сформирована выборка из 200 квартир. Как и в Новгороде, в Твери налог на имущество всегда был ниже, чем квартплата за аналогичные неприватизированные (муниципальные) квартиры, и это сохранится при переходе на новый налог и будет отражено в методологии расчета квартплаты. Размер новой консолидированной платы оказался разным в зависимости от размера квартиры.
6.4.3. Сплошной анализ всей совокупности объектов
PRIVATE
PRIVATE
!ледующимРHагомР2Р
Следующим шагом в Новгороде было повторное проведение того же анализа, но на сей раз не для некоторой выборки коммерческих и промышленных объектов, а для всей совокупности объектов недвижимости, занесенных в фискальный кадастр. В Твери этот подход использовался с самого начала. Этот подход хорош тем, что в нем исключается возможности ошибок, связанных с нерепрезентативностью выборки. Главным его недостатком является то, что поскольку работа на фискальным кадастром еще не завершена - а процесс это долгий и сложный - при работе в представленными в нем сведениями требуется в значительной мере полагаться на субъективные суждения и интуицию.
Поскольку необходимость изучать вопрос о расширении определения базы налога на недвижимость и включения в нее трубопроводов и другой трансмиссионной инфраструктуры отпала, и поскольку данные на уровне плательщиков о величине их налоговых обязательствах при ныне действующей системе у нас не было, анализ по Твери был главным образом сосредоточен на вопросе об адекватности доходов, которые могут быть получены при переходе на новую систему. Чтобы компенсировать неполноту фискального кадастра, приходилось пользоваться различными оценками, отражающими степень готовности кадастра (в процентах) по разным категориям недвижимости. Эти оценки затем использовались в качестве весов. Еще один существенный момент, в котором приходилось полагаться на субъективные суждения, - это оценка того, какой процент от недвижимости (в целом, "по валу") определенного класса будет освобожден от налогообложения или каким-либо иным способом исключен из налоговой базы. Кроме того, при проведении анализа в Твери в явном виде вводилось предположение о том, что не все причитающиеся налоговые платежи будут реально собраны, поэтому использовались процентные оценки "недобора" налогов по классам недвижимости, т.е. неполная собираемость налогов косвенным образом учитывалась при определении того объема доходов, который необходимо собрать. Все эти субъективные факторы представлены в электронной таблице, где их можно менять и комбинировать с другими, более надежными сведениями и дополнительной информацией - например, с оценочными коэффициентами по классам недвижимости - и смотреть, что при этом получится. Изменяя параметры модели, можно измерить чувствительность анализа к используемым предположениям.
Как мы уже говорили, большая часть расчетов по Твери показала, что налоговая нагрузка здесь не будет столь тяжелой, как в Новгороде. К сожалению, позже было решено, что имеющиеся данные о зарегистрированных правах на недвижимость неадекватны для введения налога. Дело в том, что некоторые объекты недвижимости, которые мы считали налогооблагаемыми, на самом деле могут оказаться необлагаемыми. К тому моменту, когда писались эти строки, было еще не известно, в какой мере изменения и уточнения прав на недвижимость сократят налоговую базу.
Поиск закономерностей в распределении изменений в налоговом бремени при переходе от старой системы к новой (который оказался безуспешным) дал ряд интересных результатов. Для этого поиска использовались разные методы - классический дисперсионный анализ, регрессионный анализ, непараметрические статистические тесты (главным образом, тесты Манна-Уитнея и Крускала-Уоллиса). В тех случаях, когда это было необходимо, данные пересчитывались с помощью логарифмов и других преобразований, чтобы учесть асимметричность распределения некоторых показателей, в частности, коэффициентов. Тот факт, что нам так и не удалось найти сколько-нибудь существенных закономерностей, сам по себе показался нам интересным, и мы постарались найти ему объяснения. Одно из возможных объяснений заключалось в том, что при прежней системе существовали льготы, многие из которых при новой системе не сохранятся, и наличие этих льгот искажало картину того, "что было", причем искажения эти носили во многом случайный, произвольный характер. То, что структура активов (имущества) предприятий - например, какую долю в имуществе предприятия занимают здания и сооружения, а какую - прочее, "движимое" имущество, которое не включается в новую налогооблагаемую базу - оказалась несущественным фактором, скорее всего является результатом той свободы, которой пользовались предприятия при оценке стоимости располагаемого имущества. Хотя активы предприятий имеют нормативную стоимость, которая определяется по стандартным таблицам и пересчитывается с учетом инфляции по официально установленным коэффициентам, предприятия имели право пользоваться услугами профессиональных оценщиков в тех случаях, когда процедура нормативного оценивания давала, по мнению предприятий, неправильные результаты. В результате получилось, что входящее в налоговую базу имущество предприятий оценено по стоимости, которая не имеет ничего общего с рыночной стоимостью, рассчитанной в рамках проекта. То, что и местонахождение оказалось несущественным фактором, по всей вероятности имеет две причины: во-первых, местонахождение учитывалось при расчете обязательств и при прежней системе, вторых, провести подобный анализ на уровне предприятий трудно, поскольку многие предприятия имеют цеха, разбросанные по всему городу. Поскольку данные по прежним налогам имеются только на уровне предприятий, а не по отдельным участкам, на которых расположены цеха, возможность анализировать фактор местонахождения была крайне ограничена.
6.5. Методологические уроки, которые мы вынесли из этого эксперимента
6.5.1. Сбор данных по налогоплательщикам
Предприятия
Производственные предприятия, коммерческие фирмы и другие юридические лица в настоящее время являются плательщиками налога на имущество предприятий и организаций в соответствии в федеральным налогом "О налоге на имущество предприятий". В этом законе определены налоговые льготы, которые распространяются на все имущество юридических лиц или на его часть. В частности, бюджетные организации, организации сферы народного образования и культуры, предприятия, использующие труд инвалидов, гаражные кооперативы, садоводческие кооперативы и некоторые другие организации освобождены от уплаты этого налога. Освобождены от этого налога и некоторые конкретные виды имущества - например, земля, жилье, объекты коммунального хозяйства, объекты социально-культурной сферы, объекты недвижимости, используемые в экологических или противопожарных целях, имущество связанное с гражданской обороной и др. Местные власти вправе предоставлять налоговые льготы некоторым категориям плательщиков по своему усмотрению. Льготы по земельному налогу предоставляются в соответствии с федеральным законом "О плате за землю". При этом местные власти также могут своим решением освобождать плательщиков от уплаты земельного налога и арендных платежей за землю.
PRIVATE
PRIVATE
Данные по плательщикам налога на имущество и по их налоговым обязательствам имеются в местных органах налоговой службы, а данные по земельному налогу и арендным платежам за землю можно получить либо из Земельного комитета, либо из ГНС. Местные власти могут предоставлять также льготы арендаторам объектов недвижимости, принадлежащих муниципалитету.
При сравнении налоговых обязательств юридических лиц при старой и новой системе, необходимо проявлять большую осторожность, поскольку такие данные могут быть разными в зависимости от того, из какого источника они получены. Так, если данные получены от самих предприятий, текущие налоговые обязательства равны просто сумме всех налогов, начисленных на принадлежащие этому предприятию объекты недвижимости, за вычетом налоговых льгот, если они есть. Если данные получены от ГНС, сведений о налоговых льготах в них может не быть. Кроме того, может оказаться, что в эти данные включены недоимки прежних периодов, пеня, штрафы, что они отражают фактически уплаченные суммы налога, а не начисленные налоговые обязательства и т.д. Таким образом, запросы следует формулировать очень тщательно - необходимо подробно объяснять, какая именно информация необходима. Лучше всего попытаться получить отдельно данные о чистых налоговых обязательствах (т.е. о налогах начисленных за последний период, без учета недоимок прошлых периодов) и отдельно данные о налоговых льготах. Данные по недоимкам, пени и так далее в разрезе отдельных плательщиков вообще не нужны. (Такие данные, но только в агрегированном виде, могут оказаться полезными для учета фактора неполной собираемости налогов). Что касается данных о налоговой базе, необходимо запрашивать данные о так называемой "остаточной" годовой стоимости, а не о балансовой стоимости.
Вообще говоря, подобные сведения желательно получать не у самих предприятий, а у организаций - у ГНС, Земельного комитета и т.д. Дело в том, что даже если запрос сформулирован совершенно четко и однозначно, все равно найдутся респонденты, которые поймут его неправильно, поэтому желательно, чтобы все данные поступали из одного и того же источника - тогда по крайне мере данные обо всех предприятиях будут сопоставимыми. Желательно также, чтобы данные предоставлялись не на бумажных носителях, а в электронном виде.
Физические лица
При действующем законодательстве владельцы некоммерческой недвижимости обязаны платить налог на имущество. К этой категории плательщиков относятся владельцы приватизированных квартир и частных домов, владельцы гаражей и дач. От обязанности платить этот налог освобождены инвалиды, ветераны войны, жертвы Чернобыля, пенсионеры и т.д. Местные власти вправе предоставлять льготы и другим категориям плательщиков по своему усмотрению. По существу, все те, кто при действующей системе являются плательщиками налога на имущество физических лиц, станут плательщиками и нового налога на недвижимость (за исключением владельцев транспортных средств). Данные о плательщиках этого налога и о размерах из налоговых обязательств можно получить из ГНС, КУМИ, КУГИ и БТИ. Недоимки по этому налогу чрезвычайно высоки, а доходы невелики; обычно сбор этого налога обходится в большую сумму, чем получаемые от него доходы.
Физические лица могут также быть плательщиками земельного налога, если они являются собственниками земли. Данные о земельном налоге можно получить в ГНС и в Земельном комитете.
6.5.2. Сбор данных по недвижимости
Объекты жилого фонда
Объектами жилого фонда являются:
муниципальные квартиры и комнаты в коммунальных квартирах;
квартиры (комнаты), принадлежащие физическим лицам (приватизированное жилье);
квартиры в жилищных кооперативах;
частные дома.
Данные по всем этим видам недвижимости имеются в Бюро технической инвентаризации (БТИ), и эти данные используются для создания фискального кадастра. Данные по муниципальному жилью и по приватизированным квартирам можно получить в КУМИ (Комитет управления муниципальным имуществом). Чтобы проверить, насколько данные БТИ и КУМИ соответствуют действительности (не устарели ли эти данные), необходимо поговорить со специалистами и проверить некоторую выборку объектов с выездом на место.
Дачи и гаражи
Дачи и гаражи могут находиться либо в собственности физических лиц, либо в собственности кооперативов. Данные по таким объектам, расположенным в черте города, должны иметься у БТИ. Решить, стоит ли использовать эти данные и если стоит, то на каком этапе анализа, должна городская администрация, поскольку доходов эти объектов приносят мало, а если в БТИ данных по ним нет или имеются лишь неполные данные, то сбор этих данных обойдется достаточно дорого. Кроме того, местные власти могут вывести эти объекты из базы по налогу на имущество физических лиц. Например, в Новгороде подумывают о том, чтобы полностью освободить дачи и гаражи от налога на имущество физических лиц.
Земельные участки
Некоторая часть городской земли принадлежит предприятиям, другая находится в муниципальной собственности (часть этой земли может арендоваться предприятиями), еще одна часть находится в собственности физических лиц, и значительная часть городской земли имеет неопределенную собственность. Данные по местонахождению, площади и правах собственности на участки земли имеются в Земельном комитете.
Для оценки стоимости земельного участка и анализа доходов, которые могут быть получены при переходе на новую систему, необходимо иметь следующие данные:
площадь участка;
зона, к которой относится данный участок;
адрес участка, преобразованный в координаты X-Y (возможно, это необходимо будет сделать не для всех участков, а только для некоторых; см. ниже);
доля участия конкретного налогоплательщиков в собственности на данный участок земли (если земля используется не одним потенциальным плательщиком земельного налога, а несколькими);
код землепользования по схеме, выбранной для модели оценки
Координаты X-Y участка необходимы для построения модели массовой оценки, чтобы выявить закономерности влияния фактора местонахождения на цены участков и по возможности определить центры, от которых исходит такое влияние. После того, как такие закономерности и центры влияния будет найдены, модель можно переформулировать, чтобы ко всем участкам, расположенным в предположительно однородных зонах, использовался одинаковый подход. В этом случае необходимо будет знать только то, к какой зоне относится тот или иной участок, а точные его координаты знать будет необязательно. Впрочем, даже при использовании "точных" координат, особой точности в привязке этих координат к реальным географическим объектам (как то, расстояние до экватора или до Гринвичского меридиана) не требуется - достаточно только, чтобы местонахождение любой точки можно было определить однозначно и чтобы расстояние между точками не искажалось.
Промышленные и коммерческие объекты недвижимости
Недвижимость этого класса может находиться в собственности предприятия или в собственности муниципалитета, при этом муниципалитет может сдавать такую собственность в аренду юридическим лицам. Соотношение между этими формами собственности в разных городах может быть разным. В частности, темп передачи муниципальных зданий и сооружений в собственность предприятий зависит от того, насколько заинтересованы местные власти в развитии рынка недвижимости. Играют роль и другие факторы. В Новгороде и Твери многие здания, находящиеся в собственности муниципалитета, расположены в центральной исторической части этих городов и охраняются законом, поэтому считается, что они не могут быть приватизированы. Еще один момент, который особенно относится к Новгороду, заключается в том, что при заключении договора аренды в такой договор включаются специальные пункты о том, каким образом арендатор должен отремонтировать здание и или в каком виде он должен содержать помещения - особенно это касается аренды зданий, расположенных в исторической части города. Данные, которые мы располагали, не позволяли нам определить, в какой мере наличие подобных оговорок влияет на рыночную стоимость зданий. По правде говоря, нам не удалось установить влияния ни одного фактора, связанного с правами на недвижимость. Данные по государственным (муниципальным) объектам имеются в КУГИ и КУМИ, и эти данные соответствуют данным БТИ по этим объектам.
Для построения оценок стоимости и расчета возможных налоговых поступлений при переходе на новую систему необходимо иметь данные по следующим характеристикам зданий и помещений:
общая площадь объекта (здания или помещения);
площадь участка земли, занимаемого этим зданием (домовая территория);
год постройки;
этажность;
тип материала, и которого сложены стены;
код городского района (код зоны);
доля налогоплательщика в собственности на данный объект (если здание или помещение используется несколькими юридическими лицами);
код использования объекта;
общий код использования, присвоенный по модели оценки
Данные по всем этим параметрам, за исключением двух последних, обычно можно найти в архивах КУГИ, КУМИ и БТИ. Данные о видах использования объектов можно получить разными путями, но лучше всего попытаться получить эти данные у РЭУ и ДЭЗов. В качестве альтернативного источника можно использовать списки организаций по видам деятельности, если такие списки удастся найти.
Самое сложное - это собрать данные по объектам, которые числятся на балансах предприятий. При прежней системе предприятия сами отвечали за оценку стоимости своих фондов для расчета налога на имущество, причитавшегося с их зданий и сооружений. Многие промышленные и научно-производственные предприятия являются "закрытыми" - т.е. и физический доступ на территорию этих предприятий является строго ограниченным, и доступ к информации по принадлежащему им имуществу тоже закрыт. В силу этого у БТИ не было особой заинтересованности отражать в своих данных такие объекты, тогда как по жилым объектам такая заинтересованность была. Вообще говоря, в архивах БТИ данные по объектах недвижимости, принадлежащих предприятиям, представлены неполно, неточно, по многим предприятиям вообще данных нет. Чтобы собрать такие данные, приходится физически переписывать эти объекты с выездом на место. Чтобы получить данные по предприятиям, вошедшим в TIQ-выборку, необходимо специально организовать эту работу.
Важное требование, без выполнения которого невозможно обеспечить точность результатов анализа возможных последствий перехода на новый налог, заключается в том, чтобы и налогоплательщики, и объекты недвижимости в компьютерной базе данных были однозначно идентифицированы. Пользоваться названиями предприятий в качестве такого идентификатора нельзя - название может быть кратким или полным, название могло измениться, и в результате одно и тоже предприятие будет занесено в базу данных дважды. Таким образом, приходится пользоваться кодами. Налогоплательщики идентифицируются по своим ИНН - идентификационным номерам налогоплательщиков. Параллельная система кодов - ОКПО - была явно задумана как способ однозначной идентификации юридических лиц на всей территории Российской Федерации. Для целей анализа возможных последствий перехода на новую систем желательно пользовать первым способом идентификации, т.е. ИНН, поскольку именно этим номером пользуются налоговые инспекции, и это дает возможность устанавливать соответствия между данными по предприятию с данными по принадлежащим ему объектами недвижимости, а также с данными по налогу на имущество и земельному налогу, которые начислялись при старой системе.
Что касается объектов недвижимости, то их идентифицировать не так то просто. Обычно у городов имеются системы кодирования земельных участков, когда каждому участку земли присваивается его номер в земельном кадастре. Такие системы кодирования теоретически ясны и понятны, однако при попытке их практического использования нередко возникают ситуации, допускающие неоднозначные решения. Так, в Новгороде мы столкнулись с тем, что более чем у половины всей площади земли не было правильно присвоенных кадастровых номеров. Даже в пилотажных городах приходилось затрачивать большие усилия на совершенствование процедуры присвоения этих номеров. Структура кадастрового номера состоит из полей, идентифицирующих регион, кадастровый массив, квартал и подквартал. Однако находящиеся на земле объекты недвижимости (здания и сооружения) по кадастровому номеру участка земли не идентифицируются, поскольку на одном и том же участке может быть несколько зданий и сооружений, и БТИ в этих случаях пользуется комбинациями букв и цифр, чтобы различить эти здания между собой - здание а, сооружение б, сооружение а' (а-прим) и т.д., что для компьютерной обработки не годится. При создании базы данных PTIMS на Oracle записям пришлось присваивать произвольно выбранные номера, чтобы исключить возможность повторов, хотя и старые обозначения тоже были оставлены - для сверки.
6.6. Полученные результаты
Проведенный анализ дал целый ряд конструктивных результатов. Так, он позволил хотя бы в первом приближении решить вопрос о необходимости расширения налоговой базы. Полученные результаты продемонстрировали, насколько высок уровень налогообложения что при нынешней системе. Они наглядно показали необходимость минимизации льгот, чтобы налоговая база оказалась достаточной для получения необходимого количества доходов. Кроме того, они показали настоятельную необходимость поиска новых источников доходов, включая необходимость изменений в политике земельной аренды и изменений в системе квартплаты и платы за содержание зданий. Собранные для анализа данные также способствовали привнесению струи реализма в процедуру рассмотрения различных вариантов предоставления налоговых льгот и других видов социальной помощи, обычно носящую чисто академический характер. Возможные последствия с точки зрения землепользования в связи с переходом на новую систему также постепенно становятся яснее; были рекомендованы конкретные меры, которые следует предпринять в порядке "паблик рилейшнз", чтобы подготовить и все население в целом, и тех налогоплательщиков, которые будут особенно серьезны затронуты переходом на новый налог. Главный методологический вывод заключается в том, что анализ по выборке плательщиков лучше проводить не по данным опросов, а по данным ГНС в сочетании с данными фискального кадастра.
Главный вывод по существу рассматриваемого вопроса заключается в том, что удержать максимальную эффективную налоговую ставку на уровне ниже пяти процентов от рыночной стоимости будут нелегко (хотя считается, что 5 % - это максимально возможная ставка, выше которой налогоплательщики просто не смогут платить). В приложениях и в самом тексте мы говорили о трудностях, с которыми приходится сталкиваться городам, когда они хотят и ставку налога удержать на приемлемом для юридических лиц, и владельцев жилья защитить. В то время, когда писались эти строки, более надежными данными располагал Новгород, поскольку по Твери возникли проблемы с данными по правам на объекты недвижимости. Так вот, в Новгороде необходимо, чтобы совокупные поступления от нового налога составили не менее 16.5 миллионов долларов, но чтобы собрать столько доходов, единая ставка налога, которая бы применялась налогоплательщикам всех категорий - в том числе и ко владельцам жилья (хотя закон о проведении эксперимента этого не допускает) должна составить 5.78%. А если ориентироваться на те эффективные ставки налогообложения, которое предлагает городская администрация (2% по коммерческим объектам, 1.4 % по промышленным и 0.02% по жилью), то собрать удастся только 4.6 млн. долл. Сейчас рассматривается вопрос о том. нельзя ли недостающие 12 миллионов долларов получить за счет изменения правил земельной аренды, однако скорее всего столько денег за счет этого получить не удастся. Остаются только три пути - либо увеличить налоговое бремя, ложащееся на владельцев жилья, либо расширить налоговую базу за счет каких-то новых объе5ктов, либо вообще отказаться от перехода на новую систему. Вторая из этих альтернатив имеет определенный потенциал, и вот почему. Во-первых, в налоговую базу можно включить промышленные сооружения, не являющиеся зданиями, хотя исключение таких сооружений из налоговый базы, чтобы повысить заинтересованность предприятий в новых капиталовложениях, послужило в свое время существенным аргументом в пользу проведения налоговой реформы. Во-вторых, есть определенная надежда на то, что у городов может иметься в резерве некая "необнаруженная" пока налоговая база, которая материализуется только тогда, когда будут завершены переговоры о размере финансовой помощи территориям по каналами межбюджетных отношений.
Поскольку анализ возможных последствий перехода на новую налоговую систему находится на самом переднем крае процесса разработки фискального кадастра, потребности такого анализа подтолкнули к проведению ряда полезных мер и привели к получению ряда важных побочных результатов. В частности, была продемонстрирована важность обеспечения качества исходной информации, были обнаружены некоторые недостатки в моделях оценки стоимости и выявлены проблемы с осуществлением программы первоочередного завершения работы на элементами фискального кадастра, которые были выбраны в качестве приоритетных. Однако самым главным результатом стало то, что результаты анализа возможных последствий обеспечили участникам проекта достаточный уровень уверенности, чтобы решиться на его продолжение, несмотря на неизбежные неопределенности и неясности, которые его окружают.