Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
54
Українська академія державного управління
при Президентові україни
Шаров Юрій Павлович
Методологічні засади
стратегічного планування
в муніципальному менеджменті
25.00.04 –місцеве самоврядування
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Українській Академії державного управління при Президентові України.
|
Науковий консультант - |
доктор соціологічних наук, професор СУРМІН Юрій Петрович, Українська Академія державного управління при Президентові України, управління координації наукових досліджень, головний науковий співробітник відділу проблем державного управління |
|
Офіційні опоненти: |
доктор наук з державного управління, доцент Надолішній Петро Іванович, Одеський регіональний інститут державного управління Української Академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління і місцевого самоврядування; доктор економічних наук, професор, академік НАН України Алимов Олександр Миколайович, Інститут економіки НАН України, завідувач відділу промислового потенціалу; доктор економічних наук, професор, академік Української Академії аграрних наук Борщевський Петро Прокопович, Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, заступник голови. |
|
Провідна установа - |
Донецька державна Академія управління Міністерства освіти і науки України, кафедра загального і адміністративного менеджменту |
Захист відбудеться 12 грудня 2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Українській Академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201).
Автореферат розісланий 11 листопада 2002 р.
Учений секретар
спеціалізованої вченої ради В. К. Майборода
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Місцеве самоврядування є одним із визначальних інститутів українського суспільства, який вимагає радикальних перетворень, що набуває особливого значення в контексті європейської інтеграції України. На цій підставі визначена необхідність послідовного проведення муніципальної реформи, ключовими завданнями якої є зміцнення спроможності територіальних громад ефективно діяти задля забезпечення належного рівня і якості життя громадян, підвищення ролі місцевого самоврядування у формуванні та здійсненні державної регіональної політики.
Децентралізація державного управління забезпечує відхід від жорсткої ієрархії, завдяки чому регіональні та місцеві інституції набувають прав реальних суб’єктів суспільних відносин. Досвід реформування суспільного управління свідчить, що в таких ситуаціях зростає дослідницька активність у двох взаємопов’язаних напрямах. Перший з них зумовлюється необхідністю відпрацювання управлінських моделей, адекватних діяльності за умов децентралізації. З цих позицій фундаментальні управлінсько-економічні проблеми взаємодії держави та територіальних утворень, обґрунтування оновлених інституціональних форм діяльності досліджуються такими вченими, як О.Алимов, О.Амоша, П.Бор-щевський, В.Геєць, М.Долішній, С.Дорогунцов, Б.Кваснюк, В.Нудельман, В.Пила, С.Романюк, Д.Стеченко, В.Тарасевич, О.Топчієв, М.Чумаченко та іншими. Розподіл повноважень між інституціями державного, регіонального, муніципального рівнів у процесі децентралізації породжує велику кількість багатопланових і суперечливих проблем, шляхи розв’язання яких активно досліджуються в різних аспектах: у методолого-управлінському (праці В.Авер’янова, В.Бакуменка, Н.Нижник, Ю.Сурміна, М.Лесечка, О.Оболенського, Г.Одінцової, В.Троня, В.Цвєткова та ін.), в адміністративно-правовому (праці І.Бутка, М.Корнієнка, В.Погорілка, В.Шаповала та ін), в економіко-організаційному та бюджетно-фінансовому (праці В.Бодрова, Г.Губерної, В.Дорофієнка, Л.Зайцевої, О.Ігнатенка, В.І.Кравченка, Ю.Лебединського, О.Мордвінова, О.Осауленка, В.Рижих, І.Розпутенка, В.Шамрая та ін), у соціально-політичному та кадровому (праці Г.Дмитренка, В.Князєва, В.Лугового, В.Майбороди, П.Надолішнього, В.Ребкала, В.Скуратівського, І.Солоненка, Л.Шкляра та ін.). Незважаючи на широке коло наукових розробок у зазначених та інших напрямах проблематики децентралізації, багато питань потребують подальшого теоретико-методологічного осмислення з метою створення систем управління, ефективних з позицій гармонізації відносин між всіма рівнями прийняття рішень.
Активність у другому напряму досліджень стимулюється визнанням принципу субсидіарності та якісно новим рівнем відповідальності місцевої влади перед територіальними громадами за результати управління й вибір шляхів розвитку. Такі вимоги спричиняють зростання інтересу до застосування підходів менеджменту й стратегічного планування, які в суспільному управлінні розвинутих країн становлять одну з провідних складових його сучасної парадигми. В українському муніципальному русі, що інтенсивно розвивається, зазначені підходи формують один з провідних напрямів науково-практичної діяльності.
Завдання реформування місцевого самоврядування з метою встановлення нових взаємовідносин влади й громадян, необхідність ефективно відповідати на підвищені вимоги людей з їх потребами й інтересами зумовлюють перехід до муніципального менеджменту. Сьогоднішнє поширення цього терміна можна вважати одним з індикаторів прагнення до нового управління. Проте такий перехід є далеко не термінологічним і має бути підкріплений належним науковим обґрунтуванням і розкриттям поняття муніципального менеджменту, яке дотепер не здійснювалося. Неоднозначне, а часто й некоректне тлумачення цього поняття утруднює визначення системоутворюючих ознак муніципального менеджменту, які надали б орієнтири модернізації існуючого муніципального управління. У його практиці, як відмічається багатьма дослідниками, спрямованість на задоволення потреб територіальних громад здебільшого декларується, а недосконала піраміда управління діє традиційно, коли інтереси людей не розглядаються як провідні джерела визначення цілей і часто залишаються на другому плані. Отже, необхідне створення ефективних методологічних засобів, які інституціонально забез-печили б закріплення управлінської відповідальності за соціально-визначений результат, сприяли б реалізації системних вимог щодо досягнення єдності цілей, структур, стратегії та технологій управління. Нагальною є проблема перетворення розвитку муніципальних інституцій на керований в напрямах стратегічного вибору. Її новизна та складність спричиняють необхідність наукового обґрунтування підходів щодо здійснення відповідних процесів згідно з об’єктивними тенденціями розвитку й на засадах сучасних поглядів на управління соціальними системами, що самоорганізуються. Розробка базових науково-теоретичних положень муніципального менеджменту має створити загальносистемні підстави для реалізації стратегічних підходів до управління, упровадження його інноваційних форм.
Стратегічне планування вже набуло значного поширення в муніципальному управлінні й визнано важливим нематеріальним ресурсом місцевого та регіонального розвитку. Швидкими темпами зростає кількість наукових і практичних розробок з програмування розвитку міст і територій, що для сучасного управління стало нормою. У той самий час характерним для існуючих стратегічних програм і планів є їх методологічна недосконалість, часто спрощені підходи до відпрацювання ключових моментів стратегічного планування, що радикально знижує вплив результатів зазначених розробок на керованість реальних процесів розвитку. Стратегічні підходи до планування розвитку територіальних громад ґрунтуються, переважно, на західних рекомендаціях, що мають надто концепту- альний характер і в багатьох аспектах вимагають адаптації до вітчизняних умов, посилення методологічної і технологічної компоненти підготовки стратегічних рішень. З огляду на це нагальними є потреби у формуванні системи принципів, розкритті інших методологічних категорій стратегічного планування адаптовано до муніципального менеджменту, що створило б підґрунтя якісної реалізації та належної інституціоналізації процесів стратегічної діяльності. Невідпрацьованими з методологічних і технологічних позицій є застосовувані в практиці моделі реалізації процесів стратегічного вибору, такі визначальні їх моменти, як системне визначення функціональних областей стратегічного аналізу й планування, забезпечення раціонального співвідношення централізації-децентралізації під час розробки стратегії, установлення раціонального балансу між концептуальними аспектами стратегії та засобами її реалізації, концепція проведення ситуаційного аналізу й виявлення стратегічних пріоритетів, органічне поєднання стратегічного й проектного підходів тощо. Проблемним питанням є встановлення раціонального часового горизонту стратегії з огляду на забезпечення її прийнятної реальності за умов нестабільності оточення. “Людський фактор”є одним з вирішальних у стратегічному плануванні, проте недостатнім є рівень розвитку стратегічного мислення управлінського персоналу за винятком обмеженого кола муніципальних лідерів. Унаслідок зазначеного позитивний досвід стратегічного планування є ще вкрай обмеженим, потенціал стратегічних підходів до управління використовується неповністю, а стратегії ще недостатньою мірою виконують роль реального інструмента здійснення муніципальної політики.
Отже, актуальність дослідження випливає з необхідності подолання протиріччя між потребою застосування підходів менеджменту й стратегічного планування в управлінні муніципальними утвореннями й відсутністю належного теоретико-методологічного й науково-прикладного підґрунтя реалізації цих підходів. Проблематика роботи відповідає завданням адміністративної реформи, найважливішим результатом якої повинні бути докорінні зміни в управлінні територіальними громадами, пов’язані з отриманням нових можливостей розвитку й задоволенням потреб місцевих спільнот. Тематика дисертації відповідає курсу на європейську інтеграцію України, узгоджується з основними напрямами Комплексної програми підготовки державних службовців, у якій наголошується на необхідності здійснення інноваційної діяльності в управлінні й оволодіння державними службовцями стратегічним мисленням, аналітичними навичками, майстерністю в застосуванні інструментів менеджменту, зокрема стратегічного планування.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень і розробок автора, отримані під час участі у виконанні комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”(номер державної реєстрації ДР-ОК № 0201U004833) (тема “Дослідження проблем управління соціально-економічним розвитком Дніпропетровського промислового регіону та розробка науково-методичних рекомендацій з його вдосконалення”(номер державної реєстрації ДР № 0100U003151), розділ “Розробка та впровадження науково-методологічного забезпечення стратегічного планування в муніципальному менеджменті”, викона-ний під керівництвом автора дисертації). У дисертації використані результати реалізації проектів Міжнародного фонду “Відродження”“Менеджмент у місцевому та регіональному самоврядуванні”, “Міжнародна науково-практична конференція “Управління стратегічними змінами в місцевому самоврядуванні на шляху до громадянського суспільства”, виконаних під керівництвом автора роботи. Матеріали дисертації мають безпосередній зв’язок з результатами, що отримані автором під час участі в Програмі Державного департаменту США та Європейського Союзу “Стажування державних службовців України”за напрямом “Адміністративна реформа, відносини між центральними та місцевими органами управління та регіональна політика”. У дисертації використані результати виконання договору про співробітництво між Дніпропетровським регіональним інститутом державного управління УАДУ при Президентові України та міською радою м. Комсомольська Полтавської області.
Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка теоретико-методологічних та науково-прикладних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, підходів, моделей і технологій, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів.
Для досягнення мети було встановлено такі завдання дослідження:
Об’єктом дослідження даної роботи є управління процесами розвитку муніципальних утворень у контексті підвищення рівня і якості життя територіальних громад.
Предметом дослідження є теоретико-методологічні й науково-прикладні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті.
Гіпотеза дослідження базується на тому, що застосування в муніципальному управлінні підходів менеджменту й стратегічного планування викликано нагальними потребами часу внаслідок зростання складності та політичного навантаження управління за умов поглиблення демократизації суспільних відносин і посилення ресурсних обмежень розвитку, є реальним проявом сучасної парадигми суспільного управління, системною відповіддю на необхідність радикальної зміни традиційної філософії реалізації завдань місцевої влади й стратегічного мислення управлінців відповідно до вимог адміністративної реформи, а впро-вадження науково-обґрунтованих управлінських моделей і технологій стратегічного планування в муніципальному менеджменті забезпечує перетворення розвитку територіальних громад на керований у напрямах досягнення соціально-визначеного результату і є засобом реального впливу на реалізацію сьогоденної муніципальної політики.
Методи дослідження. У процесі роботи використані методи теоретичного та емпіричного дослідження, основними з яких є системний та історичний підходи, методи аналізу та синтезу (індукція й дедукція, порівняння, аналогія, абстрагування, класифікація), структурний аналіз, експертне опитування, моделювання, у тому числі структурно-логічне, структурно-функціональне, графічне та економіко-математичне.
Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Історичний метод, індукція, порівняння, аналогія та абстрагування застосовані окремо або в комплексі під час визначення предмета дослідження, парадигмальних складових трансформації суспільного управління й керованого розвитку муніципального утворення, обґрунтування поняття муніципального менеджменту, удосконалення понятійно-категоріального апарату й розкриття методологічних категорій у предметній області дослідження, змістовної інтерпретації прикладних функцій концепції стратегічного мислення, формування інституціонально-цільової основи результат-орієнтованого управління, виявлення проблем оцінки суспільної корисності державних і муніципальних інвестиційних проектів тощо. Для дослідження комплексу потреб територіальної громади застосовані методи класифікації й структурного аналізу. Методи абстрагування, аналізу та синтезу, зокрема індукції та дедукції, моделювання використані під час розробки концептуальних, прескриптивних і методико-технологічних моделей. Економіко-математичне моделювання застосовано для формалізації підходів до ресурсної взаємодії муніципального утворення із зовнішнім середовищем, розкриття місії муніципального управління й узагальненого критерію раціональності стратегічного впливу, для розробки моделі оцінки соціально-економічної корисності та відбору муніципальних проектів розвитку. З метою виявлення готовності управлінського персоналу до стратегічної діяльності використано експертне опитування.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв’язанні актуальної наукової проблеми –розробці теоретико-методологічних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, що забезпечує формування науково-прикладних положень і моделей для практичного використання одержаних наукових результатів. У процесі розв’язання зазначеної проблеми в дисертації отримано такі найбільш суттєві наукові результати:
уперше –сформовано комплекс базових науково-теоретичних й концептуальних положень муніципального менеджменту, а саме: розроблено модель муніципального утворення, особливістю якої є описання територіальної громади через комплекс її потреб, а взаємодії всіх муніципальних інституцій –у потребо-орієнтованому контексті з позицій організаційної цілісності; доведено теоретичну коректність поняття муніципального менеджменту, підставами для чого є виявлені специфічні особливості суб’єкт-об’єктних відносин управління в муніци-пальному утворенні та наявність необхідної з позицій теорії організації інституціональної основи менеджменту, що підтверджено за допомогою зазначеної моделі; виділені системоутворюючі ознаки й синтезована прескриптивна модель муніципального менеджменту, що встановлює орієнтири реформування традиційного муніципального управління; розкрито парадигму керованого розвитку муніципальних утворень, яка, ґрунтуючись на сучасних поглядах синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку стосовно управління стратегічними змінами в соціальних системах, що самоорганізуються, визначає цільову функцію й системні завдання розвитку, базові концептуально-методологічні підходи до реалізації результат-орієнтованого управління;
– запропоновано концепцію виокремлення простору стратегічних рішень на підставі встановлення їх провідної критеріальної ознаки (приймаються відносно зміни вектора креоду системи) та структуризації загального простору планування в системі координат “місійна значущість рішень –нестабільність середовища –часовий горизонт планування”, у результаті чого доведено, що стратегічне планування за умов нестабільного оточення може здійснюватися також з відносно короткотерміновим часовим горизонтом;
–обґрунтовано інституціонально-цільову основу результат-орієнтованого управління, яку створює сформована на підставі структурного аналізу комплексу потреб територіальної громади й досліджена за допомогою розробленої моделі інституція “зона стратегічної відповідальності”, що є багатоцільовим методологічним засобом і забезпечує системне виявлення функціональних підсистем муніципального управління та проектування структури управління “знизу”орієнтовано на споживачів муніципальних послуг згідно з обраною стратегією, реалізує єдність цілей, стратегії, структури та управлінської відповідальності;
–розроблено підкріплену концептуально-методологічними положеннями, підходами, моделями цілісну систему технологій стратегічного планування розвитку муніципального утворення, яку складають: модель формування стратегічного бачення, що відрізняється акцентуацією на встановленні перспективної економіко-господарської спеціалізації території з урахуванням її конкурентних переваг; дворівнева модель формування стратегії на інституціонально-цільовій основі зон стратегічної відповідальності, чим досягається повноцінна реалізація принципів організації стратегічної діяльності; комплекс засобів інформаційно-аналітичного забезпечення моделей стратегічного вибору, яким реалізується, по-перше, обґрунтоване визначення пріоритетів на підставі розробленої концепції ситуаційного аналізу; по-друге, комплексна оцінка проектів з позицій дихотомії “соціальна корисність –економічна ефективність”та формування субоптимального варіанта портфеля проектів, що максимізує суспільний результат у встановлених обмеженнях;
дістали подальшого розвитку –концепція стратегічного мислення, у результаті чого виділені та змістовно інтерпретовані її спеціалізовані функції (ментальна, інструментально-технологічна, продуктивна) і визначені систематизовані блоки знань, підходів, моделей, концептуально-методологічних настанов, що є базовими для формування стратегічної ментальності стосовно реалізації організаційних змін і процесів стратегічного планування, оцінки результатів управління;
удосконалено понятійний апарат стратегічного планування в аспектах поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять (стратегія, стратегічне бачення, стратегічний план, стратегічне планування, стратегічне управління, стратегічна діяльність) та їх співвідношень між собою.
Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в дисертаційній роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик і рекомендацій, що знайшли впровадження в практичній діяльності органів муніципального та інших рівнів управління під час формування стратегій розвитку окремих міст, підготовки рекомендацій з розробки регіональних стратегій розвитку. Переважна більшість здобутків дисертації застосовується в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Зокрема, одержані в процесі виконання дисертації результати використані:
–Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України для підготовки проекту типових рекомендацій щодо розробки стратегій розвитку міст України (довідка про впровадження від 25 квітня 2002 р. № 138/ 04-01);
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею автора. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і знайшли відображення в опублікованих особисто ним роботах. У процесі одержання нових наукових результатів не використані ідеї або розробки інших дослідників (О. Дроба, С. Серьогіна, В. Трізно), з якими опубліковано чотири роботи у співавторстві.
Апробація результатів досліджень. Результати дисертаційного дослід-ження оприлюднені на міжнародних науково-практичних конференціях “Управління стратегічними змінами в місцевому самоврядуванні на шляху до грома-дянського суспільства”(Дніпропетровськ, 1999), “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід”(Київ, 2000), “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування”(Запоріжжя, 2001), “Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними”(Київ, 2002); на науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування”(Київ, 1996), “Актуальні проблеми реформування державного управління”(Київ, 1997), “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи”(Київ, 1998), “Проблеми наукового забезпечення адміні-стративної реформи в Україні”(Київ, 1999), “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування”(Київ, 2000); на Всеукраїнському семінарі “Ресурсне забезпечення місцевого та регіонального управління”(Київ, 2001), на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Громадянське суспіль- ство і місцева влада: контури взаємодії”(Дніпропетровськ, 2002), на Всеукраїнській науковій конференції “Проблеми демократизації пост- комуністичного суспільства у контексті європейського досвіду”(Дніп- ропетровськ, 1998), на регіональній науково-практичній конференції “Децентралізація державного управління: досягнення та невдачі місцевих влад”(Дніпропетровськ, 1998), на Всеукраїнському семінарі та координаційній нараді “Ресурсне забезпечення місцевого і регіонального розвитку”(Київ, 2001), на семінарі “Європейська інтеграція та регіональна політика України в контексті наближення до ЄС” (Київ, 2001), на науково-практичному семінарі за міжнародною участю “Досвід стажування державних службовців у США та ЄС і його роль у становленні демократичного державного управління в Україні”(Київ, 2002), на спільній сесії Української муніципальної академії та Українського муніципального клубу “Новий етап місцевого та регіонального розвитку”(Київ, 2002).
Дисертаційна робота обговорена на семінарі кафедри державного управління та місцевого самоврядування із запрошенням провідних учених кафедр економіки та регіональної економічної політики, філософії, соціології державного управління Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України; на кафедрі управління містом Української Академії державного управління при Президентові України.
Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в індивідуальній монографії обсягом 17,63 друк. арк., у 29 статтях у наукових фахових виданнях України за спеціальністю “Державне управління”(16,9 друк. арк.) Крім того, серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, 6 статей, опублікованих в інших наукових виданнях, у тому числі одна –у закордонному (2,9 друк. арк.), 5 тез доповідей на наукових конференціях (1,9 друк. арк.), 2 навчальних посібники (9,2 друк. арк.). Загальний обсяг публікацій за темою дослідження –,53 друк. арк.
Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, шести додатків. Вона викладена на 396 сторінках і містить 32 рисунки, у тому числі 11 –на окремих сторінках, 12 таблиць, у тому числі одна –на окремій сторінці. Список використаних джерел (390 найменувань) –на 32 сторінках. Додатки А –Е –на шести сторінках.
Основний зміст роботи
У вступі визначено сутність і стан наукової проблеми, що розв’язується в роботі, обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з науковими програмами й темами, зокрема з напрямами дослідницької роботи Української Академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання й гіпотезу дослідження, його предмет і методи, систематизовано наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.
У першому розділі –“Аналіз тенденцій та проблем реформування суспільного управління”– виявляються й розкриваються парадигмальні складові трансформації суспільного управління, розглядаються наукові засади управління процесами змін і розвитку в соціальних системах, визначаються напрями досліджень обраної проблеми.
За умови широкомасштабних демократичних перетворень в Україні, зокрема в контексті її європейського вибору, необхідним є переосмислення підходів до суспільного управління (управління із суспільних позицій на державному чи місцевому рівнях) з метою підвищення його результативності, докорінної зміни відносин між громадянами й владою. Адміністративні реформи 80 –-х років минулого сторіччя в західних країнах і в сучасній Україні спричинені протиріччям реального буття між підвищенням вимог громадян до влади з огляду на зростання рівня демократизації суспільства й бюрократизованими формами реалізації суспільного управління, які дискредитували себе як з теоретичних, так і з практичних позицій. Тому реформи необхідні як свідомий перехід до нової філософії управління.
На основі узагальнення тенденцій змін у підходах і моделях суспільного адміністрування можна стверджувати, що існує тісний взаємозв’язок між процесами децентралізації, становленням принципу субсидіарності та запровадженням методології менеджменту до суспільного управління. Перетворення регіональних та місцевих інституцій суспільного управління на повноправні суб’єкти управлінських відносин з правом прийняття самостійних рішень, наближення влади до громадян та необхідність підвищення якості надаваних послуг зумовили розвиток нових моделей управління (менеджеріалізм, новий публічний менеджмент, ринково-орієнтована публічна адміністрація, підприємницьке врядування), які обгрунтовували й досліджували відомі західні вчені Т.Геблер, П.Друкер, С.Осборн, К.Полліт, Г.Саймон, К.Худ та інші. Ці моделі ревізували всі традиційні цінності теорії та практики публічного адміністрування, а найвиразнішими відмінностями їх були відхід від класичної схеми бюрократії, виражена орієнтація на споживача й надання послуг не тільки безпосередньо через бюрократичні процедури, а й з використанням ринкових підходів і партнерства з приватним сектором, розвиток альтернативних організаційних структур, що ґрунтуються на принципах децентралізації та відкритості для зовнішніх впливів, намагання виміряти та оцінювати результати управління, зміни в організаційній культурі. Отже, головним у цих моделях є прагнення створити результативнішу й гнучкішу систему суспільного управління, спрямовану на громадянина, шляхом переходу від адміністрування до менеджменту. Напрям досліджень, пов’язаний з формуванням в Україні концепцій, моделей і підходів нового муніципального управління, створенням передумов переходу до муніципального менеджменту розвивається у працях В.Амітана, О.Бойко-Бойчука, А.Гошка, Г.Дмитренка, В.Кампа, В.Князєва, В.Куйбіди, М.Лесечка, А.Ліпенцева, Ю.Мальчина, Ю.Наврузова, А.Осітнянка, М.Павлова, В.Пархоменка, О.Поважного, М.Пухтинського, В.Рубцова, С.Саха-ненка, В.Удовиченка, І.Федіва, А.Чемериса, Л.Шремфа та інших.
Природним наслідком поширення нових управлінських моделей є виникнення потреби в застосуванні стратегічних підходів до управління. За останні десятиріччя вони стали нормою суспільного управління в розвинутих країнах. Узагальнення матеріалу наукових публікацій дає можливість визначити фактори, діяння яких стимулює застосування стратегічних технологій: динамічні зміни в зовнішньому середовищі, що потребує засобів забезпечення балансу з оточенням; орієнтація нових моделей управління на результативність, що зумовлює необхідність чіткого цілепокладання та розробки програм досягнення цілей; потреба у створенні методологічного підґрунтя самостійного ухвалення рішень щодо стратегічного вибору шляхів розвитку місцевих суб’єктів суспільного управління за умови децентралізації; потреба в ефективних і водночас “м’яких”технологіях за умов відкритості, прозорості, підзвітності та підконтрольності влади громадськості.
Узагальнення результатів аналізу еволюції моделей публічного адміністрування, тенденцій та досвіду реформування суспільного управління дозволило сформувати систему взаємопов’язаних принципів, положень і вимог, яка набуває характеру парадигми трансформації суспільного управління. Парадигма розкриває базові принципи реалізації нових моделей суспільного управління (установлення раціонального ступеня централізації-децентралізації управління й збалансування політичних та адміністративних факторів ухвалення рішень), провідну методологічну компоненту реалізації системних змін (адаптоване впровадження до суспільного управління методології менеджменту з метою посилення орієнтації на споживача й підвищення якості надання послуг громадянам), відповідні вимоги щодо доповнення й перегляду методів управління з урахуванням технік бізнес-менеджменту й маркетингу для досягнення кінцевого результату управління, основні інструментиреалізації нових моделей управління (методологія й технологія стратегічного планування, ринкові підходи й методи), напрями формування нової організаційної культури та стилю суспільного управління. Отже, установлені перевірені світовою практикою орієнтири переходу до прогресивних моделей державного, регіонального й муніципального управління, які складають важливу групу вихідних положень проведення даного дослідження.
Аналіз науково-теоретичних напрацювань щодо пізнання та реалізації процесів соціальних трансформацій (праці М.Б’юкенена, Б.Кваснюка, В.Коханов-ського, Н.Моїсєєва, С.Мочерного, Д.Норта, І.Пригожина, І.Стенгерса, Ю.Сурмі-на, Г.Хакена та інших) показує, що зростання складності процесів розвитку за рахунок об’єктивного підвищення рівня відкритості діяльності й впливу самоорганізації в соціальних системах “розмиває”детермінацію системних зв’язків, зрушує акценти на унікальність і неповторність явищ і подій. За таких умов використання класичних методів системного підходу має доповнюватися розглядом проблемної ситуації з синергетичних та інституціональних позицій, урахуванням “м’яких”факторів управління, що дає додаткові можливості цілеспрямованого впливу на систему адекватно її природі та конституції. З урахуванням цих положень далі розробляються принципові основи керованого розвитку самоврядних інституцій.
Зумовлена зазначеними обставинами підвищена складність обґрунтування рішень зі стратегічного вибору вимагає застосування особливого стилю мислення, яке в науковій літературі отримало назву стратегічного. У результаті аналізу публікацій з релевантної тематики (праці Дж.Андерсена, О.Анісімова, Дж.Брайсона, Б.Вита і Р.Мейєра, Д.Дернера, І.Жинкіної, В.Колпакова, Б.Крозбі, В.Ребкала і В.Тертички, Г.Саймона, В.Троня та інших) підтверджено, що вибір альтернатив і критеріїв розв’язання проблем ґрунтується не тільки на об’єктивних факторах, а має й суб’єктивний аспект, пов’язаний як з неоднозначністю сприйняття складності залежно від психофізіологічних особливостей і когнітивних здібностей, так і з рівнем професійної підготовленості й системою цінностей особи, що приймає рішення. Критична роль людського фактора під час здійснення соціальних трансформацій зумовлює виникнення проблеми формування й розвитку стратегічного мислення управлінців. У той самий час існують лише окремі розробки, що переводять цю проблему в практичну площину з метою системного визначення вимог і настанов, які складають концептуальні й методологічні засади стратегічної діяльності, підвищують об’єктивність обґрунтування управлінських рішень.
Результати аналізу літератури щодо проблемних аспектів застосування базових моделей стратегічних підходів до управління, які розробляли й досліджували І.Ансофф, К.Ендрюс, П.Зельцник, Г.Мінтцберг, М.Портер, А.Чандлер та інші, дозволяють акцентувати увагу на слабких місцях і окремих моментах, що стимулює подальші дослідження у відповідних напрямах. Дотепер існують проблеми адаптації типових технологій стратегічного планування в бізнес-менеджменті до суспільного управління, проблеми досягнення відповідності стратегії та структури, що є одним з постулатів концепції інституціоналізму в теорії стратегічного планування, проблеми узгодження інтересів ключових осіб, що приймають рішення, проблеми визначення, виміру та оцінки кінцевого результату стратегій тощо. Слід ураховувати наявність проблем, які в практиці стратегічного планування стали типовими: “параліч аналізом”(перевага аналітичних міркувань над конкретними діями), що актуалізує розробку технології цілеспрямованого ситуаційного аналізу; організаційний опір стратегічному плануванню, що стимулює вдосконалення моделей управління змінами; відкидання стратегічного планування в разі послаблення уваги керівництва до нього, що потребує інституціоналізації цієї функції. Для підвищення результативності стратегічного планування належна увага має приділятися й реалізації управлінських функцій організації, мотивації, контролю.
Практика стратегічного планування в розвинутих країнах світу доводить його значний позитивний вплив на результативність управлінської діяльності. В Україні управління лише почало набувати характеру стратегічного. Останнім часом значно підвищується інтерес до наукових досліджень з розробки окремих аспектів методології, концепцій, моделей стратегічного планування, високою є активність у напрямах розробки й практичного упровадження стратегічних підходів до управління розвитком окремих українських міст і регіонів. Проте існуючий вітчизняний досвід стратегічного планування свідчить, що його значний потенціал використовується далеко не повністю, причинами чого є слабкість методологічного забезпечення моделей стратегічного вибору, відсутність відпрацьованої системи технологій, недостатній рівень розвитку стратегічного мислення персоналу тощо.
Результати зробленого в даному розділі аналізу літератури за обраною темою дозволяють визначити напрями, що дотепер не отримали достатнього розкриття й вимагають поглибленого наукового дослідження з огляду на необхідність створення в Україні сучасної ефективної системи управління розвитком самоврядних територіальних громад і управлінсько-методологічних засобів реалізації результативної муніципальної політики. Ці напрями пов’язані з використанням надбань науки управління та менеджменту адаптовано до вітчизняних умов і стосуються розробки такої проблематики: науково-обґрунтований перехід до муніципального менеджменту, підходи й механізми управління, орієнтованого на соціально-визначений результат; перетворення розвитку муніципальних інституцій на керований з урахуванням об’єктивних вимог і умов здійснення соціальних трансформацій, сучасних прогресивних тенденцій і парадигм суспільного управління; надання муніципальному управлінню стратегічного характеру, сполучення муніципальних, регіональних та національних систем стратегічного планування; розкриття функцій і настанов концепції стратегічного мислення в науково-прикладному контексті; результативна система надання послуг населенню з застосуванням ринкових і маркетингових підходів і засобів, партнерства з приватним сектором, індикативного планування; теорія й методологія муніципального маркетингу; ефективні структури управління, орієнтовані на кінцевий результат і адекватні стратегіям розвитку; проектні та програмно-цільові підходи до реалізації стратегічних завдань і розподілу ресурсів розвитку; дієві моделі “внутрішнього менеджменту”, нова організаційна культура суспільного управління, системи адміністративного аудиту й оцінки результату управлінської діяльності.
Отже, існує проблема подальшого розвитку теоретико-методологічних та науково-прикладних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, у межах якої мають бути вирішені питання теоретико-концептуального обґрунтування муніципального менеджменту, розкриття принципових основ керованого розвитку муніципальних інституцій, розвитку теорії, методології та технології стратегічного планування адаптовано до результат-орієнтованих підходів муніципального менеджменту.
У другому розділі – “Теоретико-концептуальне обґрунтування муніципального менеджменту”– конкретизуються проблеми управлінського забезпечення розвитку муніципальних утворень і визначаються межі, напрями та концепція дослідження, теоретично обґрунтовується поняття муніципального менеджменту й формується його прескриптивна модель, розкривається парадигма керованого розвитку муніципальних утворень.
Для окреслення об’єкта дослідження застосовується поняття “муніципальне утворення”(далі –МУТ), під яким розуміється адміністративно-територіальна одиниця, сформована на основі територіальної громади базового рівня місцевого самоврядування. З метою визначення меж і конкретизації напрямів дослідження проаналізовано проблематику управлінського забезпечення розвитку муніци-пальних утворень в аспектах цілепокладання, структур, технологій, персоналу. Установлено, що характерними рисами існуючого управління є його слабка орієнтація на потреби громадян як споживачів муніципальних послуг, що є наслідком несформованості властивих менеджменту уявлень щодо результат-орієнтованого управління і відсутність механізмів закріплення відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Консервативність підходів до формування структур управління призводить до їх відриву від стратегічних завдань. Моделі формування стратегій відпрацьовані лише на концептуальному рівні, а дискусійними залишаються багато методологічних і технологічних аспектів планування. Відсутність ефективного інформаційно-аналітичного забезпечення відповідних процесів не дозволяє системно визначати предметні області й межі ситуаційного аналізу й обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети. Підходи до встановлення часового горизонту стратегій як обов’язково довготермінового не є адекватними вітчизняним реаліям, а його неузгодженість з терміном виборних повноважень місцевої влади й слабка інституціоналізація стратегічної діяльності знижують упевненість у можливостях реалізації розроблених стратегій. Відчутні негативні ефекти породжуються невідпрацьованістю понятійного апарату й неоднозначним тлумаченням таких базових понять, як стратегічне бачення, стратегія, стратегічний план, проект, програма тощо. Застосування проектного підходу до формування й реалізації стратегій декларується багатьма розробниками, але ще не досягнуто його органічного зв’язку зі стратегічними технологіями. Оцінка готовності управлінського персоналу до стратегічної діяльності, здійснена за результатами проведених експертних опитувань муніципальних управлінців, свідчить про недостатній розвиток їх стратегічного мислення. Концепція дослідження розроблена з урахуванням необхідності розв’язання комплексу зазначених проблем муніципального менеджменту й стратегічного планування й вихідних положень, обґрунтованих результатами аналізу розвитку наукової думки в предметній області дисертації.
Упровадження методології менеджменту набуває особливої актуальності за умов формування в Україні нових відносин суспільного управління. Під час активного розвитку процесів становлення муніципального руху разом з термінами “муніципальне управління”й “муніципальна політика”у вітчизняній практиці набуває поширення термін “муніципальний менеджмент”, що характерно й для інших пострадянських країн. Науково-теоретичне обґрунтування поняття муніципального менеджменту, яке досі не здійснювалося, виконано з позицій доведення виправданості й теоретичної коректності його застосування. При цьому дисертант базувався на позиції, що муніципальне управління, на відміну від переважно представницьких і самоврядних функцій управління в територіальній громаді, характеризує управління особливого роду, що реалізує суспільно-адміністративні відносини, які виникають під час реалізації місцевих інтересів громадян.
Аналіз особливостей суб’єкт-об’єктних відносин муніципального управління та управління в МУТ надає аргументи щодо виправданості виділення окремої сфери муніципального менеджменту. Такими аргументами є, по-перше, необхідність виокремлення управлінських відносин у МУТ як в окремій системі з метою задоволення інтересів його територіальної громади від управління на рівні спільних інтересів місцевого самоврядування, де провідними стають міжсистемні взаємодії територіальних громад, кожна з яких розглядається з системних позицій як “чорна скринька”. По-друге, існує значна й характерна тільки для сфери управління в муніципальному утворенні специфіка порівняно з менеджментом у “класичній”організації (подвійна природа територіальної громади як суб’єкта-об’єкта управління, наявність вираженої політичної складової в управлінні, особливі вимоги щодо демократичності управління, надзвичайно широке коло різноманітних потреб і інтересів, що одночасно висуваються громадою задля їх задоволення, особливості взаємодії з суб’єктами зовнішнього оточення й можливості цілеспрямовано впливати на них, необхідність реалізації специфічної функції маркетингу території та ін.).
З позицій теорії організації необхідною передумовою менеджменту є наявність відповідної інституціональної основи. З метою доведення висунутої гіпотези щодо наявності в муніципального утворення необхідних системоутворюючих ознак організаційної цілісності розроблено й проаналізовано модель МУТ. Модель побудовано з притаманних менеджменту позицій орієнтації на споживача. Інноваційним моментом моделі є описання територіальної громади через комплекс її потреб, відповідно до класифікації яких структуровані продуктивний та ринковий комплекси, що виділені в моделі. Розкрито специфіку операційної системи МУТ у контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У результаті встановлено наявність у муніципального утворення необхідних ознак організації (територіальна та соціальна єдність, наявність спільних цілей стосовно рівня і якості життя, спільних територіальних інтересів, єдиної системи управління та операційної системи), яка, між тим, має відчутні управлінські особливості. Наведене дає підстави зробити висновок щодо теоретичної коректності та виправданості виділення поняття муніципального менеджменту як різновиду муніципального управління, що реалізується методами, прийнятими для реалізації управлінських відносин у конкретній системі-організації. Ураховуючи неоднозначність тлумачення сфери менеджменту та її часто невиправдане розширення, визначено позицію дисертанта з цього питання. У загальному просторі соціального управління, розділеному згідно з класифікацією інституціональних секторів економіки, окреслено сферу менеджменту, яка в суспільному управлінні охоплює державні та муніципальні організації, муніципальні утворення, але не поширюється на державне, регіональне чи муніципальне управління в цілому.
Виявлення особливостей сучасного менеджменту порівняно з традиційним управлінням дозволило сформувати прескриптивну модель муніципального менеджменту, яка подає його системою орієнтованих на соціально-визначений результат управлінсько-політичних відносин, що реалізують керований розвиток специфічної організації –муніципального утворення з метою ефективного задоволення комплексу потреб територіальної громади в узгодженні з регіональними й загальнодержавними інтересами. До найбільш суттєвих системоутворюючих ознак, що іманентно властиві муніципальному менедж-менту, віднесено: оцінка результатів управління з позицій громадянина-споживача послуг на підставі переносу акцентів від традиційного бюрократичного контролю виконання функцій на постійний дієвий зворотний зв’язок з громадою; стратегічний характер управління, що передбачає наявність управлінських засобів забезпечення динамічного балансу з оточенням і своєчасної адекватної реакції на зміни потреб споживачів послуг, обґрунтоване визначення напрямів розвитку громади й муніципального утворення, зокрема шляхом виявлення конкурентних переваг території методами маркетингу й бенчмаркингу, проектний підхід до реалізації ключових завдань розвитку й розподілу ресурсів; використання ринкових підходів, маркетингових методів та відносин партнерства з приватним сектором у системі забезпечення громадян якісними послугами в потрібних обсягах; дієвий “внутрішній”менеджмент на засадах розвинутої стратегічної ментальності персоналу й службового підприємництва, вимірювання й оцінки результатів діяльності за критеріями результативності, ефективності, економічності, регулярного адміністративного аудиту та реінжинірингу структур і технологій управління для забезпечення їх адекватності стратегії розвитку; демократичний характер управління, підзвітність і підконтрольність місцевої влади громадськості. Отже, установлено орієнтири трансформації традиційного муніципального управління.
Визначені вихідні передумови переходу до керованого розвитку муніци-пальних утворень, найбільш суттєвими з яких є об’єктивна необхідність регуляції в соціальних системах, можливості використання природного потенціалу самоорганізації у взаємоув’язці з політичними та економічними аспектами управління, здатність систем змінюватися для ефективного виконання нових системних функцій, можливості самостійного прийняття суб’єктами муніципального управління стратегічних рішень. Науково-теоретичний базис управління процесами керованого розвитку МУТ інтегрує концептуальні погляди синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку, управлінського постмодернізму. Сформовані на цій основі положення набувають характеру принципів і вимагають збереження під час розвитку самоідентичності муніципального утворення як соціальної інституції, підтримки динамічної системної рівноваги, акцентують увагу на можливостях отримання мультиплікативних ефектів через слабкі цілеспрямовані впливи, на інтенсивний шлях розвитку за умови досягнення балансу із зовнішнім середовищем, на необхідність нестандартних та ситуаційних підходів до розв’язання проблем з урахуванням унікальності процесів розвитку МУТ. Сформульована на соціально-орієнтованій основі цільова функція керованого розвитку, яка полягає в забезпеченні рівня і якості життя, що відповідають світовим стандартам, підкріплена визначенням комплексу цільових завдань щодо створення умов її реалізації на максимальному рівні. Зазначені завдання встановлені за прийнятою в системному підході схемою “джерела розвитку –носії розвитку –засоби системних перетворень”. Основоположні підходи щодо стимулів і технологій ефективного досягнення цілей розвитку визначаються двома відповідними концепціями. Концепція управлінської відповідальності презентує підхід до забезпечення спрямованості процесів розвитку на задоволення комплексу потреб територіальної громади шляхом створення інституціонально-цільової основи закріплення відповідально-сті за розвиток окремих сфер життєдіяльності громади структурою управління й моделлю розробки стратегії розвитку МУТ. Концепція “пріоритет –проект” визначає необхідність за умов обмежених ресурсів обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети й доцільність їх реалізації із застосуванням проектного підходу, що забезпечує концентрацією ресурсів і відповідальності для вирішення встановлених завдань розвитку. Зазначені положення інтегровані в парадигму керованого розвитку муніципального утворення, яка визначає науково-теоретичні, управлінсько-ідеологічні та концептуально-методологічні основи управління відповідними процесами.
У третьому розділі –“Розвиток теорії та концепцій стратегічного планування”–розкривається концепція виокремлення простору стратегічних рішень,здійснюється аналіз термінологічної бази та вдосконалення понятійного апарату стратегічного планування, досліджується співвідношення раціонального й креативного компонентів стратегічного мислення, формується комплекс настанов прикладних функцій концепції стратегічного мислення.
Критеріальні ознаки віднесення рішень до стратегічних дотепер не є загальноприйнятими, а межа між “стратегічним”та “поточним”у типовому випадку встановлюється лише з урахуванням часового горизонту планування. Запропонована концепція ґрунтується на віднесенні до стратегічних таких рішень, що приймаються відносно зміни вектора креоду системи (характеризує найімовірнішу траєкторію руху системи в просторі її екзистентності при співвідношенні сил внутрішнього й зовнішнього середовища, що складається в часі). Очевидно, що такі рішення пов’язані з найбільш пріоритетними цілями та цінностями організації, перспективами її тривалого й ефективного існування в оточенні, тобто характеризуються високою значущістю. Унаслідок високого ступеня невизначеності майбутнього під час проектування креоду такі рішення відрізняються підвищеною складністю. Вона представлена функцією двох аргументів: часового горизонту планування (чим він триваліше, тим більше невизначеність і складність) і ступеня нестабільності середовища діяльності (передбачення розвитку подій важче робити за умов мінливого нестабільного середовища, ніж в умовах стійкого розвитку). На підставі зазначеного сформовано модель структуризації загального простору планування в системі координат “місійна значущість рішень –нестабільність середовища –часовий горизонт планування”, за допомогою якої виокремлено простори стратегічних, тактичних (поточних) та оперативних рішень. При цьому прийнято, що простір стратегічних рішень охоплює субпростори високої (високий рівень нестабільності середовища або довготривалий часовий горизонт планування) та надвисокої складності (спільна дія обох зазначених факторів) за умови високої місійної значущості рішень. Важливим висновком, що дозволяє зробити змодельований підхід, є те, що за умови високої нестабільності оточення стратегічними можуть бути також рішення відносно короткотермінові. Аналогічні думки висловлюються окремими дослідниками, але системне обґрунтування такої позиції раніше не здійснювалося. Зазначений теоретичний висновок має безпосередній вихід на практику розробки стратегій українських міст і регіонів в аспекті визначення раціонального часового горизонту планування. На основі традиційних уявлень він установлюється переважно довготривалим (як правило, на 8-10 років), хоча всі розуміють “умовність”подібних планів в існуючих нестабільних умовах. Запропонований підхід забезпечує більшу гнучкість визначення часового горизонту стратегій, зокрема з урахуванням терміну виборних повноважень місцевої влади.
Ураховуючи підтверджений практикою зв’язок між невідпрацьованістю понятійного апарату та втратою якості розробок, що виконані на його основі, здійснено поглиблене розкриття базових понять стратегічного планування (стратегія й стратегічний план, стратегічне бачення, місія, внутрішнє та зовнішнє макро- й мікросередовище, сильні та слабкі сторони організації). З огляду на існуючі позиції дослідників і практиків щодо практичного ототожнення, з одного боку, понять “стратегія”й “стратегічний план”або, з іншого, їх невиправданої “автономізації”запропоновано визначення стратегії як узагальненої моделі майбутнього стану організації та планованих дій щодо його досягнення, яка містить концептуальну (визначає ключові напрями розвитку, основні цільові орієнтири й пріоритети) та детерміновану (установлює конкретні засоби досягнення стратегічних цілей, оформлені в проекти) складові. Такий підхід забезпечує збалансування в стратегіях “загального”й “конкретного”й запобігає перетворенню їх на набір намірів, не підкріплених засобами й ресурсами, або, у зворотному випадку, на мозаїку окремих заходів, мало пов’язаних загальними цілями та пріоритетами.
З огляду на необхідність здійснення муніципальними утвореннями обґрунтованого стратегічного вибору піддано поглибленому тлумаченню поняття стратегічного бачення, формування якого в практиці часто відбувається на надто спрощеному рівні. У результаті стратегічне бачення більш чітко розмежовано з місією з урахуванням різних об’єктів (відповідно, муніципальне утворення –орган муніципального управління) і предметних областей (відповідно, ідеальна модель перспективи муніципального утворення –принципова лінія поведінки й цінності управлінської команди), до яких вони застосовуються; установлено співвідношення стратегічного бачення й стратегії, у межах якого остання є засобом покрокового наближення до моделі, узагальнено описаної баченням, з урахуванням змін, які неможливо передбачити на тривалий період часу; на підставі зазначеного виявлено необхідність виділення економічної складової стратегічного бачення, що встановлює майбутню спеціалізацію муніципального утворення в економіко-господарському комплексі регіону та країни.
Розгляд стратегічного планування та стратегічного управління з позицій інтеграції процесу реалізації стратегічного мислення дозволив запропонувати їх поєднання терміном “стратегічна діяльність”без втрати специфічного смислового контексту кожного з понять.
Визначено особливості та конкретні труднощі стратегічного планування, що вимагають його реалізації на підставі стратегічного мислення. Ураховуючи існування різних позицій стосовно переважно раціонального чи креативного підходу до розуміння стратегічного мислення, виявлено сильні та слабкі сторони кожного з підходів і аргументовано висновок щодо необхідності ситуативного поєднання раціональної та креативної компонент у процесі розв’язання стратегічних проблем. З метою розкриття концепції стратегічного мислення в контексті формування спеціалізованих знань і настанов здійснення стратегічної діяльності виділені ментальна, інструментально-технологічна та продуктивна функції цієї концепції. Їх виокремлено з урахуванням можливих напрямів впливу й сфер прояву стратегічного мислення на персонал і діяльність організації. Показано, що без набуття управлінцями належної ментальності нереально очікувати підвищення ефективності стратегічної діяльності шляхом простого застосування її формально-аналітичних методів. Відзначено існування зворотного зв’язку, за яким впровадження й застосування стратегічних підходів і технологій сприяє формуванню необхідних для якісного управління системних уявлень. Сформовано основні настанови стратегічної ментальності, які стосуються забезпечення готовності до здійснення необхідних змін (згідно з запропонованою проактивною моделлю реакції на ситуацію), раціональних підходів до управління персоналом під час реалізації змін (з урахуванням запропонованої моделі процесу змін), розуміння призначення управління та його кінцевих результатів, забезпечення балансу стратегічних і поточних цілей тощо.
Під час інтерпретації функції інструментально-технологічного забезпечення стратегічного планування значну увагу приділено обґрунтуванню стратегічних рішень і розв’язанню проблем узгодження інтересів на підставі сполучення формальних і неформальних методів. Проаналізовано набір методів формалізації варіантів стратегічних рішень і доведено, що завжди потрібні певні узгодження між особами, які приймають рішення, стосовно їх особистих цінностей, цілей чи сценаріїв майбутнього розвитку. Тому врахування “м’яких”факторів є необхідною передумовою ефективного й адекватного застосування формально-логічного апарату ухвалення рішень. Проте дуже важливу роль може відіграти “опорний”варіант рішення, отриманий формальним шляхом з використанням прийнятої заздалегідь системи критеріїв. Узагальнення та систематизація існуючих підходів до технології стратегічного планування дозволили запропонувати узагальнену модель здійснення цього процесу в складі концептуально-аналітичного, проблемно-орієнтованого та проектно-орієн-тованого етапів, кожен з яких має свою специфіку залежно від змісту вирішуваних завдань, результатів, інструментарію, що застосовується. Зроблений за результатами дослідження моделі висновок про поступовий перехід у процесі стратегічного планування від концептуального до детермінованого типів мислення далі знайшов відображення в системі принципів організації процесу стратегічної діяльності. Визначено комплекс положень і настанов, які розкривають підходи до формулювання й опрацювання стратегічних проблем та акцентують увагу на особливостях, небезпеках, типових помилках і протиріччях застосування технологій і інструментарію стратегічного планування, що можуть призвести до опору управлінців і зниження ефективності всього процесу.
Вимоги та системно-крітеріальний підхід до оцінки успішності управління, взаємозв’язок зовнішніх і внутрішніх аспектів розробки й реалізації стратегій зі складовими успішності діяльності організації розкриває продуктивна функція концепції стратегічного мислення. Настанови цієї функції акцентують увагу на необхідності комплексної оцінки результатів управління через індикатори результативності, ефективності й економічності, застосування яких створює необхідну критеріальну базу для “методологічного аудиту”успішності управління, на вимозі забезпечення демократичного характеру стратегічного планування, завдяки чому досягається завчасне узгодження інтересів місцевої влади, громадськості, підприємців та ефективність розробки й реалізації стратегії.
У четвертому розділі –“Розвиток методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті”–розкриваються основні категорії методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті, розробляються методологічні засоби результат-орієнтованого управління та інституціоналізації управлінської відповідальності.
З позицій створення системного підґрунтя цілепокладання досліджена й змістовно інтерпретована місія муніципального управління, у процесі чого застосовані запропоновані дисертантом моделі взаємозв’язку стратегічних змін у системоутворюючих елементах організації, передумов успішної роботи організації, зміни ролі органу управління в задоволенні потреб різних рівнів ієрархії, модель “поля потреб громади –учасники виконання місії”. Сформульовано низку принципових положень стосовно розуміння місії, зокрема такі: до місійного кола потреб слід включати переважно комунальні (спільні) потреби, очікування громади стосовно яких є домінуючими, а міра участі місцевої влади в їх задоволенні має бути найбільш високою; коло учасників виконання місії не обмежується органом муніципального управління й системою муніципальних організацій, тому необхідно здійснення політики стратегічного партнерства й створення сприятливих умов діяльності в усіх сферах життя громади; за умов узгодження на основах індикативного регулювання напрямів ділової активності підприємців з пріоритетами громади доступними стають не тільки бюджетні, а й інші, зокрема приватні ресурси; завдання раціонального використання обмежених ресурсів громади вимагають комплексного обґрунтування суспільної корисності стратегічних заходів. Сформовано трирівневу прескриптивну модель місії, яка розкриває її в аспектах призначення, орієнтації та політики. Запропоновано формально-логічну модель місії, яка інтерпретує її як прагнення до мінімізації розбіжностей між очікуваннями громади стосовно задоволення комунальних потреб та його досягнутим рівнем.
Адаптовано до умов муніципального менеджменту запропоновані й розкриті принципи ухвалення стратегічних рішень (системне узгодження інтересів, збалансування політичних та адміністративних аспектів рішень, стратегічне партнерство, пріоритетність, комплексна соціально-економічна оцінка стратегічних рішень) і принципи організації процесів стратегічної діяльності (раціональна децентралізація стратегічного планування, раціональне сполучення концептуальних і детермінованих підходів до планування, ітеративність, перманентність планування, проектний підхід до планування, економізація управління та стратегічна мотивація, інституціоналізація функції стратегічного планування, відповідність структури й стратегії, адаптивність системи й структури управління, відкритість і демократичність планування). Зазначені принципи узгоджені з етапами моделі технології стратегічного планування й установлюють правила дій на кожному з них.
Застосування адаптованої до умов муніципального управління моделі “місія-ринки-ресурси”дозволило системно визначити й дослідити альтернативні сфери стратегічної активності органу управління й потенційні напрями стратегічних дій з пошуку додаткових можливостей щодо розширення сфери поточної діяльності, виявити особливості дій під час руху в кожному напряму. На цій підставі групи інтегрованих функцій (стратегічне передбачення та адаптація до зовнішнього середовища; внутрішня координація та розподіл ресурсів) конкретизовані та сформована система функцій муніципальної стратегічної діяльності як обов’язкова умова інституціоналізації стратегічного планування.
Розкриття методів стратегічної діяльності базується на вихідних положеннях щодо можливостей впливу на зміну поточного стану організації через її місію, ринки, ресурси; відсутності можливостей прямого втручання в діяльність суб’єктів господарювання; наявності певних можливостей “проектування”для них ділового середовища. З оглядом на це підтверджено пріоритетність методів опосередкованого впливу й окреслено його потенційні напрями, що забезпечують скерування діяльності суб’єктів господарювання території на реалізацію місцевих пріоритетів. На підставі формально-логічної моделі місії формалізовано узагальнений критерій раціональності стратегічного впливу, соціально-економічна суть якого зводиться до забезпечення позитивного сальдо потоків суспільних вигод у процесі індикативного регулювання. Отже, розкриття основних управлінських категорій адаптовано до стратегічного планування в муніципальному менеджменті дозволяє сформувати методологічні засади діяльності в даній предметній області, які визначають рамкові умови й принципові вимоги до побудови прикладних моделей і технологій реалізації відповідних планово-управлінських процесів та їх інституціоналізації.
Концепція управлінської відповідальності, визначена парадигмою керованого розвитку муніципального утворення, презентує систему поглядів щодо закріплення в системі управління відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Реалізація зазначеної концепції зумовлює необхідність створення інституціонально-цільової основи, що забезпечила б розв’язання низки проблемцілепокладання й побудови результат-орієнтованої структури управління. Розробка такої основи здійснена з урахуванням сформованих раніше положень і вимог, які стосуються, перш за все, розгляду комплексу потреб територіальної громади як основоположного внутрішнього джерела цілепокладання та дотримання принципу єдності цілей, структури управління та управлінської відповідальності. На цих засадах для вирішення поставленого завдання запропоновано формування спеціальних інституцій –зон стратегічної відповідальності (ЗСВ), вихідним моментом чого є структурний аналіз комплексу потреб територіальної громади. У результаті декомпозиції матеріальних (отримання доходу, життєзабезпечення, життєвідтворення) і нематеріальних (соціальних, духовних) потреб людини визначені потреби-запити, задоволення яких охоплює місія муніципального управління. Подальша інтеграція зазначених потреб у певні групи, провідним критерієм чого є можливість визначення чіткої субмісії управління, а додатковими –спільність виробничо-управлінських засобів задоволення потреб, економічна доцільність та масштаби управління, дозволяє визначити набір ЗСВ –локальних сфер муніципального управління, сформованих на основі інтеграції споріднених потреб-запитів громади, за рівень задоволення яких закріплюється відповідальність в системі управління. Розроблено модель, аналіз якої розкриває ЗСВ як сферу комплексної взаємодії різнорідних матеріальних, організаційних, ринкових, комунікативних та управлінських ресурсів і засобів з метою задоволення певної групи потреб громади. Моделлю підтверджується можливість розглядати ЗСВ як специфічну інституцію з такими інституціональними ознаками: певна частина комплексу потреб територіальної громади, релевантний даним потребам ринок послуг, відповідна частина продуктивного комплексу й ресурсного потенціалу МУТ, субмісія й конкретний продукт управління, відповідні індикатори результатів діяльності, наявність об’єкта та суб’єкта управління.
Застосування ЗСВ як інституціонально-цільової основи результат-орієнтованого управління забезпечує: системний опис МУТ з соціально-визначених позицій та обґрунтоване визначення набору функціональних областей муніципального управління; виділення чітко окреслених сфер ситуаційного аналізу й окремого рівня розробки стратегії, завдяки чому жодна група потреб громади не залишається без стратегічної уваги; логічно-визначену структуризацію місії через формулювання субмісій ЗСВ і єдність цілей усіх рівнів; аргументоване формування системи індикаторів результативності діяльності через використання набору потреб-запитів, що охоплює субмісія ЗСВ. Найважливішою перевагою застосування ЗСВ є надаване нею уявлення щодо соціально-визначеного результату управління.
На підставі використання ЗСВ запропоновано підхід до інституціоналізації управлінської відповідальності в організаційній структурі управління. Сформовано ідеальну модель структури управління, ключовими елементами якої є комплекс потреб-запитів територіальної громади, зони та центри стратегічної відповідальності (ЦСВ –управлінський підрозділ чи його структурна частина, що реалізує управління ЗСВ). Модель акцентує увагу на тому, що саме наявність ЗСВ спричиняє створення відповідної підсистеми управління й ЦСВ. У такому разі на відміну від традиційного підходу розділення управлінського (владного) ресурсу “зверху”, коли виникає небезпека концентрації уваги на внутрішніх факторах (адміністративних, політичних, відомчих тощо), згідно із запропонованою моделлю структура формується “знизу”, від завдань задоволення потреб громади. Тим самим забезпечується орієнтація управління на соціально-визначений кінцевий результат. Ураховуючи різні масштаби МУТ, однозначне співвідношення ЗСВ-ЦСВ у реальних структурах управління може не витримуватися, однак завжди відповідальність за конкретну ЗСВ має бути певним чином інституціоналізована (через функції, положення про підрозділи, посадові інструкції та ін.). Конкретна “потужність”кожного ЦСВ (виділена частина управлінського ресурсу) визначається з урахуванням стратегічних пріоритетів, завдяки чому структура адаптується до стратегії.
У п’ятому розділі –“Науково-прикладне забезпечення технології стратегічного планування розвитку муніципальних утворень” – розкриваються концептуальні аспекти й обґрунтовуються моделі реалізації процесів стратегічного вибору муніципального утворення, досліджуються підходи до комплексної оцінки та відбору проектів з реалізації стратегічних пріоритетів і розробляються відповідні моделі.
Стратегічний вибір напрямів керованого розвитку МУТ здійснюється через розробку стратегічного бачення й стратегії, між якими існує співвідношення загального й часткового. Особливістю запропонованої концепції моделі формування стратегічного бачення є наявність економічної складової, яка передбачає визначення майбутньої спеціалізації міста в економіко-господарському комплексі регіону та країни. Розв’язання цієї багатофакторної проблеми потребує врахування зовнішніх факторів та вимог, внутрішніх характеристик і закономірностей розвитку міста як соціально-економічної системи (відображають фактори, що зумовлюють інерційність виробництва, економіки та соціуму території: особливості територіальної природно-ресурсної бази, існуючі співвідношення між спеціалізованими галузями промислово-виробничого комплексу та зв’язки відносин спеціалізації-кооперації, характеристики й потенціал інженерної інфраструктури, соціально-суспільні характеристики територіальної громади як спільноти), а також інтегральної оцінки вихідної ситуації, визначення конкурентних переваг території із застосуванням підходів і методів маркетингу й бенчмаркингу. Зазначене вимагає значної аналітичної роботи експертів, що доводить неприйнятність існуючих спрощених підходів до формування стратегічного бачення розвитку міст.
Розроблена дворівнева модель формування стратегії базується на розроблених у попередніх розділах роботи вихідних концептуально-методологічних положеннях, з яких провідними є такі: принципи організації процесу стратегічної діяльності; зони стратегічної відповідальності як інституційна основа моделі; прийняте розуміння стратегії у складі концептуальної та детермінованої частин; концепція “пріоритет-проект”, визначена парадигмою керованого розвитку МУТ.
Застосуванням ЗСВ забезпечується доцільна децентралізація планування через створення додаткового рівня ситуаційного аналізу й формування стратегії. Запропонована модель передбачає формування на рівні міста генеральної стратегії, а на рівні ЗСВ –функціональних стратегій, при чому стратегії кожного рівня містять концептуальну (напрями та цілі діяльності, стратегічні пріоритети) та детерміновану (проекти з реалізації пріоритетів, плановані показники) частини, установлюючи баланс цілей і засобів. Передбачене в моделі застосування проектного підходу для реалізації стратегічних пріоритетів надає, крім уже відомих, такі переваги, як: продовження до базового рівня розробки стратегії єдиного ланцюга цілепокладання шляхом формування цілей проектів; можливість інтеграції заходів з реалізації пріоритету в системну цілеспрямовану єдність ієрархічно структурованих робіт, що може бути збережена в часі й комплексно оцінена; конкретизація управлінської відповідальності й концентрація її на проектній команді; можливість розгляду проекту як дискретної одиниці звітності за результати стратегічної діяльності та її оцінки, зокрема громадою; реалізація програмно-цільового підходу до розподілу ресурсів.
Ключовим моментом розробки стратегії є визначення пріоритетів, обґрунтованість яких значною мірою залежить від технології проведення ситуаційного аналізу й обробки інформації. Запропонована концепція аналізу передбачає визначення предметних областей аналізу з урахуванням цільових завдань керованого розвитку МУТ, принципів організації процесу стратегічної діяльності, аналогій зі стратегічним аналізом у бізнес-менеджменті. Ситуаційний аналіз виконується в ЗСВ на трьох рівнях (зовнішнє оточення МУТ за релевантними до даної ЗСВ факторами, внутрішнє середовище ЗСВ, внутрішній потенціал ЦСВ). Розроблені рекомендації з проведення аналізу враховують специфіку ЗСВ, пов’язаних з економічним, інституційним розвитком МУТ, сферою надання бюджетних і платних послуг. Інноваційним моментом аналізу в останній сфері є застосування маркетингових підходів.
Запропонована технологія обґрунтування стратегічних пріоритетів передбачає використання алгоритму коректного формулювання проблеми та цілі її розв’язання, установлення рейтингу пріоритетності проблем, що здійснюється за допомогою методу парних порівнянь. Аргументоване визначення оцінок відносної значущості проблем здійснюється з урахуванням впливу очікуваних результатів розв’язання кожної проблеми на покращання показників, що характеризують поточний стан ситуації в ЗСВ і розподілені за можливими областями їх змін (області стійкого розвитку, уваги, передкризова та кризова області). З метою визначення ступеня реалістичності пріоритетів запропонована схема розрахунку відповідної формалізованої оцінки, за якою визначається інтегральний вплив факторів зовнішнього й внутрішнього середовища на реалізованість пріоритетних проблем.
Оцінка суспільної корисності муніципальних інвестиційних проектів є методологічно складною, що пов’язано з труднощами кількісного визначення приросту суспільного добробуту від їх реалізації. Тому запропонована модель комплексної оцінки соціально-економічної корисності проектів використовує як розрахункові, так і експертні методи. Соціальна корисність визначається за допомогою трифакторної моделі, підґрунтям якої є гіпотеза, що найбільш соціально корисним буде проект, спрямований на вирішення в ЗСВ проблем з високим ступенем пріоритетності (фактор валідності), і такий, що розв’язує їх радикальним чином (фактор результативності), сприяючи зниженню соціальної напруги в кризових ЗСВ (фактор гостроти проблем). Розроблено матрицю оцінок, яка для більшої адекватності реальним закономірностям зміни суспільної корисності побудована із застосуванням логарифмічної функції. Оцінка економічної корисності проекту характеризує грошові надходження від проекту, якщо такі мають місце разом з отриманням соціальних результатів. Під час розробки моделі інтегральної оцінки подолано низку труднощів стосовно приведення неадитивних величин виміру соціальної та економічної складових корисності проектів, що дозволяє оцінити їх суспільну цінність у межах дихотомії “соціальна корисність –економічна ефективність”.
Наявність зазначеної оцінки дозволяє раціональним чином формалізувати процес відбору найбільш суспільно-корисних проектів. Запропоновано економіко-математичну модель формування субоптимального варіанта портфеля проектів, яку побудовано на основі методу перманентного планування. Модель формалізовано у вигляді задачі цілочислового лінійного програмування. Її цільова функція максимізує узагальнений соціально-економічний результат у обмеженнях за наявною сумою фінансових ресурсів і за безперервністю виконання розпочатих раніше проектів.
Висновки
У дисертації наведено розв’язання актуальної наукової проблеми обґрунтування теоретико-методологічних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті та здійснено розробку науково-прикладних підходів, моделей, технологій, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дають можливість зробити основні висновки й пропозиції.
1. Суспільні реформи в передових країнах світу та в Україні, здійснюючись на підставі демократичних перетворень, спрямовані на становлення нової філософії відносин влади й громадян, формування громадянського суспільства. З огляду на це об’єктивною потребою стає подальший розвиток і просування українського місцевого самоврядування в напрямах досягнення визнаних світовим співтовариством стандартів рівня і якості життя, що вимагає радикальних змін ідеології та управлінських підходів до здійснення муніципальної політики. Результати узагальнення тенденцій та досвіду адміністративно-управлінських реформ у Європі та США, інтегровані дисертантом у парадигму трансформації суспільного управління, свідчать про значні можливості застосування підходів менеджменту та стратегічного планування для створення результативної, інноваційної та гнучкої системи управління, спрямованої на громадянина. На підставі зазначених підходів здійснюється поступовий перехід від традиційних моделей адміністрування, базованих на цінностях і ментальності належного виконання функцій, до таких, де провідною є орієнтація на досягнення соціально-визначеного результату, людина розглядається як клієнт і споживач послуг, а система управління оцінюється крізь призму її здатності задовольняти динамічні потреби громадян. У сучасних концепціях місцевого розвитку в Україні муніципальний менеджмент і стратегічне планування набувають характеру парадигмальних складових нового управління, проте необхідним є створення належного теоретико-методологічного та науково-прикладного підґрунтя, що забезпечило б їх ефективне застосування як засобів реалізації результативної муніципальної політики.
2. Здійснене в дисертації обґрунтування теоретико-концептуальних засад муніципального менеджменту й керованого розвитку муніципальних утворень має як самостійне науково-практичне значення з огляду на необхідність опрацювання принципових підходів до реформування традиційного муніци-пального управління, так і є визначальним для створення загальносистемного підґрунтя запровадження підходів стратегічного планування. Провідну роль у вирішені вказаних завдань відіграють розробка й подальший аналіз моделі муніципального утворення, інноваційним моментом якої є описання територіальної громади через комплекс її потреб, що дозволяє розглядати громаду з позицій соціальної єдності як колективного замовника муніципальних послуг і подати муніципальне утворення в контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У процесі теоретичного осмислення поняття “муніципальний менеджмент”з використанням зазначеної моделі розкрито його інституціональну основу, особливості відносин управління в муніципальному утворенні як у специфічній системі-організації та доведено коректність досліджуваного поняття з позицій теорії організації; більш чітко окреслено сферу менеджменту в суспільному управлінні, який часто невиправдано розширюють. За результатами змістовної інтерпретації муніципального менеджменту сформовано прескриптивну модель, яка визначає його системоутворюючі ознаки, що встановлюють орієнтири реформування традиційного управління.
Сформовані та інтегровані в парадигму керованого розвитку муніципальних утворень науково-теоретичні, управлінсько-ідеологічні та концептуально-методологічні положення визначають рамкові умови й принципові настанови щодо управління процесами розвитку. Зазначені положення враховують вимоги й можливості застосування сучасних поглядів синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку, управлінського постмодернізму для об’єктивізації управління, визначають цільову функцію й системні завдання розвитку, основоположні підходи щодо стимулів і засобів закріплення управлінської відповідальності й ефективного досягнення цілей.
Розроблені в дисертації базові теоретико-концептуальні засади муніципального менеджменту дозволяють виділити й окреслити цілісний науковий напрям, що потребує подальшого дослідження й розробок, упровадження результатів яких у практику муніципальної управлінської діяльності сприятиме наближенню її до рівня сучасних вимог до якості та стилю управління.
3. Інтенсивне поширення у вітчизняній управлінській практиці стратегічного планування зумовлює необхідність подальшого розвитку його теорії. Запропонована концепція визначення простору стратегічних рішень спрямована на розширення традиційного уявлення стосовно розгляду часової ознаки цих рішень як провідної, що в практиці призводить до встановлення часових горизонтів розроблюваних стратегій невиправдано довготривалими, роблячи їх неадекватними мінливим умовам середовища. Структуризація простору планування в обґрунтованій системі координат “місійна значущість рішень –нестабільність середовища –часовий горизонт планування”дозволяє дійти висновку, що часовий горизонт стратегічних рішень може бути й відносно короткотерміновим, якщо значущі для досягнення високо-пріоритетних цілей рішення приймаються в нестабільному середовищі. Проте відзначено, що стратегія, незалежно від тривалості обраного для неї часового горизонту, завжди має довготерміновий характер саме тому, що стратегічні рішення забезпечують тривале існування організації в оточенні.
Запропоноване дисертантом розуміння стратегії як моделі майбутнього стану організації та планованих дій, що містить концептуальну та детерміновану складові, дозволяє під час її формування забезпечити баланс між цільовими завданнями й засобами їх реалізації, сприяє досягненню єдності цілей усіх рівнів, установленню раціонального співвідношення між стратегією та стратегічним баченням. Поглиблене тлумачення останнього дозволило дійти висновку щодо необхідності обґрунтування економічної компоненти стратегічного бачення, що радикально змінює існуючі спрощені підходи до його формування. Зазначене акцентує увагу на безпосередньому зв’язку між розвинутою “професійною мовою”управлінців та якістю технологічного забезпечення стратегічної діяльності, що розглядається як інтегрований процес реалізації стратегічного мислення.
Дослідженнями й практикою впровадження їх результатів підтверджено, що в переході до нової філософії вітчизняного управління провідну, якщо не вирі-шальну роль відіграє зміна ментальності управлінців. Тому значну увагу в дисертації приділено подальшому розкриттю концепції стратегічного мислення, що є не тільки природним феноменом, а й формується як система певних уявлень щодо здійснення стратегічної діяльності. Інноваційним моментом прийнятого для цього підходу є виокремлення спеціалізованих функцій концепції стратегічного мислення, що дає можливість розробити систематизовані блоки знань, підходів, концептуальних моделей, правил відповідно до потенційних напрямів впливу на персонал і організацію. Розроблені положення в сукупності складають цілісний комплекс настанов практичної філософії управління, що формують стратегічну ментальність управлінців відповідно до сучасних управлінських парадигм і вимог адміністративної реформи в Україні.
4. З метою створення методологічного підґрунтя реалізації технологій стратегічного планування в муніципальному менеджменті здійснено розкриття основних категорій методології управління адаптовано до цієї предметної області. На підставі розроблених принципових положень і моделей досліджена й змістовно інтерпретована як ключовий системоутворюючий елемент цілепокладання місія муніципального управління, чим створено управлінсько-ідеологічний базис узгодження ціннісних орієнтирів ключових осіб, що приймають стратегічні рішення стосовно розвитку територіальної громади й засобів його здійснення. Сформовано й розкрито комплекс принципів ухвалення стратегічних рішень і організації процесів стратегічної діяльності. Остання їх група визначає системні вимоги щодо розробки й реалізації підходів і моделей стратегічного вибору. За результатами аналізу інтерпретованої до умов муніципального управління моделі “місія-ринки-ресурси”системно визначені альтернативні сфери стратегічної активності й функції стратегічної діяльності. Установлено, що з урахуванням особливостей, обмежень і можливостей муніципального управління провідними є непрямі методи стратегічного впливу на суб’єкти господарювання території через формування ділового середовища з метою спрямування діяльності підприємців на реалізацію місцевих пріоритетів, а критерієм раціональності такого впливу, отриманим подальшим розкриттям формальної моделі місії, є вимога позитивного сальдо потоків суспільних вигод під час індикативного регулювання діяльності суб’єктів господарювання.
5. Одним із важливих завдань, вирішуваних у дисертації, є розробка методологічних засобів, що закріплюють орієнтацію управління на соціально-визначений кінцевий результат. З цього погляду провідну роль відіграють підходи й механізми запропонованої концепції управлінської відповідальності, реалізація яких ґрунтується на створенні відповідної інституціонально-цільової основи. Такою основою є вперше введена до науково-практичного використання специфічна інституція “зона стратегічної відповідальності”. Її формування базується на результатах структурного аналізу комплексу потреб територіальної громади, а системоутворюючі інституціональні ознаки визначені за допомогою розробленої моделі. Застосування зон стратегічної відповідальності має багатоцільовий характер з огляду на вирішення комплексу питань обґрунтованого визначення функціональних областей муніципального управління, розробки результат-орієнтованої структури управління, формування стратегії, базовий рівень моделі якої утворюють зазначені інституції, системного розв’язання на потребо-орієнтованій основі ключових проблем цілепокладання й визначення індикаторів результату. З’являються можливості інституціоналізації управлінської відповідальності в організаційній структурі управління, підхід до чого базується на припущенні, що саме наявність потреб, презентованих зонами стратегічної відповідальності, є підставою створення центрів відповідальності, закріплюваних структурою управління. Тобто формування структури здійснюється “знизу”, від потреб громади, чим забезпечується орієнтація управління на соціально-визначений результат і відповідальність за його досягнення. Слід зазначити, що описувана інституція відіграє найважливішу ментальну роль у формуванні конкретизованих уявлень щодо призначення й соціальних орієнтирів управління.
6. Розроблені в дисертації науково-прикладні положення, підходи й моделі створюють цілісну систему технологій реалізації стратегічного вибору муніци-пального утворення, сукупність процесів якого визначається запропонованими моделями формування стратегічного бачення й стратегії. Головною особливістю першої з них є орієнтація на визначення майбутньої спеціалізації муніципального утворення в економіко-господарському комплексі країни. Потреби виявлення для цього конкурентних переваг території, урахування багатьох зовнішніх факторів та внутрішніх характеристик територіального промислово-виробничого комплексу зумовлюють необхідність подальших досліджень у напрямах розвитку методології муніципального маркетингу.
Значущою особливістю дворівневої моделі формування стратегії міста є її побудова на інституціонально-цільовій основі зон стратегічної відповідальності, які створюють базовий рівень розробки стратегії та надають моделі потребо-орієнтований характер. Презентований моделлю підхід забезпечує повноту й системність описання об’єкта стратегії, раціональну децентралізацію процесу планування, збалансованість концептуальної та програмної компонент стратегії, органічне застосування проектного підходу до реалізації стратегічних пріоритетів, системну структуризацію цілей від місії до конкретних проектів. Запропонована модель доповнює комплекс засобів орієнтації управління на соціально-визначений кінцевий результат.
Розроблений комплекс засобів інформаційно-аналітичного забезпечення моделей стратегічного вибору реалізує обґрунтоване визначення пріоритетів на підставі системного виявлення предметних областей аналізу, застосування запропонованих рекомендацій щодо його проведення з урахуванням специфіки зон стратегічної відповідальності та використанням підходів і засобів маркетингу, формалізованого виявлення інтегрованого впливу факторів середовища на ступінь реалізованості пріоритетів. Розв’язання актуальної з позицій ефективного використання ресурсів проблеми комплексної оцінки й відбору в межах дихотомії “соціальна корисність –економічна ефективність”муніципальних проектів розвитку здійснюється за допомогою підходу, що застосовує як розрахункові, так і методично підкріплені експертні методи, і економіко-математичної моделі формування субоптимального варіанта портфеля проектів, що максимізує суспільний результат у встановлених обмеженнях.
7. Одержані в дисертації наукові результати можуть бути використані державними й муніципальними інституціями для розробки програм реформування управління муніципальними утвореннями на підставі впровадження підходів менеджменту й стратегічного планування. Більшість науково-теоретичних і концептуально-методологічних положень дисертації (парадигм, концепцій, моделей, принципів) набувають характеру засобів формування стратегічної ментальності управлінців, що відповідає завданням адміністративної реформи, тому їх застосування доцільно в заходах з реалізації Комплексної програми підготовки державних службовців. З огляду на позитивні результати, отримані під час пілотної апробації запропонованих підходів і технологій стратегічного планування в процесі формування стратегій розвитку окремих українських міст, можна стверджувати, що комплекс розроблених у дисертації науково-прикладних положень і моделей створює основу для підготовки типових рекомендацій з розробки стратегій розвитку муніципальних утворень, потреба в яких є нагальною. Такі рекомендації можуть бути доопрацьовані в рамках відповідної цільової проблемної комісії Програми міжсекторного співробітництва з питань ресурсного забезпечення місцевого й регіонального розвитку в Україні й доведені до широкого практичного використання під егідою Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України.
8. Подальший розвиток досліджень у предметній області дисертації має здійснюватися, насамперед, з метою забезпечення гармонізації та ефективної взаємодії муніципальних систем стратегічного планування з відповідними системами регіонального й національного рівнів управління, що зумовлюється активною науково-практичною діяльністю держави в цій сфері. Важливі напрями продовження досліджень зумовлюються необхідністю відпрацювання методологічних аспектів стратегічного планування як інструменту реалізації міжсекторного співробітництва муніципальних інституцій, механізмів сполучення стратегічних та індикативних підходів до планування. Окремий комплекс подальших досліджень пов’язаний з визначеними в дисертаційній роботі вимогами до реформування традиційного управління з метою переходу до реального муніципального менеджменту й стосується, зокрема, упровадження ефективних систем управління якістю, адміністративного аудиту та оцінки кінцевого результату управлінської діяльності, розвитку методології муніципального маркетингу.
Список опублікованих автором праць
за темою дисертації
Монографія:
Статті в наукових фахових виданнях:
Статті в інших виданнях:
Тези доповідей на наукових конференціях:
Навчальні посібники:
АНОТАЦІЯ
Шаров Ю. П. Методологічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті. –Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 –місцеве самоврядування. –Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2002.
У дисертації розроблені методологічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті й комплекс науково-прикладних підходів і моделей, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів. Обґрунтовано базові науково-теоретичні й концептуальні положення муніци-пального менеджменту й керованого розвитку муніципальних утворень, розроблено концепцію виокремлення простору стратегічних рішень, виділено й змістовно інтерпретовано функції концепції стратегічного мислення, розкрито основні методологічні категорії стратегічного планування в муніципальному менеджменті, визначено методологічні засоби результат-орієнтованого управління та інституціоналізації управлінської відповідальності, сформовано цілісну систему технологій стратегічного планування в муніципальному менеджменті.
Ключові слова: муніципальне утворення, муніципальний менеджмент, керований розвиток, стратегічне планування, стратегія, стратегічне мислення, зона стратегічної відповідальності, система технологій.
АННОТАЦИЯ
Шаров Ю. П. Методологические основы стратегического планирования в муниципальном менеджменте. –Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.04 –местное самоуправление. –Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2002.
В диссертации разработаны методологические основы стратегического планирования в муниципальном менеджменте и комплекс научно-прикладных подходов и моделей, которые обеспечивают практическое использование полученных научных результатов.
Осуществлено обобщение тенденций эволюции публичного управления, сформирована парадигма его трансформации. Она определяет базовые принципы реализации новых моделей, ведущую методологическую компоненту реализации системных изменений (методология менеджмента), положения относительно методов и инструментов преобразований.
Выполнено научно-теоретическое обоснование муниципального менеджмента. С этой целью разработана модель муниципальных образований, которая описывает их через комплекс потребностей территориальной общины, раскрывает взаимодействие муниципальных институций с потребно-ориентированных позиций и в контексте организационной целостности. С учетом доказанной моделью возможности рассмотрения муниципальных образований как организаций особого типа и результатов анализа специфики субъект-объектных отношений в муниципальном образовании доказана теоретическая корректность понятия “муниципальный менеджмент”. Выявлены системообразующие признаки и синтезирована прескриптивная модель муниципального менеджмента, которая определяет ориентиры перехода к нему. Раскрыта парадигма управляемого развития муниципальных образований, сформированная с учетом положений синергетики, институционализма, концепции устойчивого развития, управленческого постмодернизма, определяет целевую функцию и системные задачи развития, базовые концепции реализации результат-ориентированного управления.
Разработана концепция определения пространства стратегических решений. Для этого критерием отнесения решений к стратегическим принято их отношение к изменению вектора креода системы, а пространство планирования структурировано в координатах “миссионная значимость –временной горизонт планирования –нестабильность среды”, в результате чего установлено, что стратегические решения не обязательно связаны с долгосрочным горизонтом планирования.
Получила раскрытие концепция стратегического мышления, в результате чего выделены и раскрыты его специализированные функции (ментальная, инструментально-технологическая, продуктивная). Сформирован комплекс знаний, подходов, моделей, установок, которые являются базовыми для формирования стратегической ментальности управленцев, отвечающей современным парадигмам и требованиям реформ.
Раскрыты адаптировано к стратегическому планированию в муниципальном менеджменте основные категории методологии управления. Исследована и содержательно интерпретирована миссия муниципального управления, разработана система принципов принятия стратегических решений и организации стратегической деятельности. На основании анализа модели “миссия-рынки-ресурсы”определены и исследованы поля стратегической активности муниципального управления, выявлены соответствующие функции. Исследованы методы и установлен критерий рациональности стратегического влияния на субъекты хозяйственной деятельности территории.
Обоснована институционально-целевая основа результат-ориентированного управления в муниципальном менеджменте. Ее составляет сформированная путем декомпозиции комплекса потребностей общины институция особого типа – “зона стратегической ответственности”. Использование данной институции имеет многоцелевой характер и позволяет системно описать объект стратегии и обоснованно выделить функциональные подсистемы, сформировать дополнительный уровень ситуационного анализа и планирования, благодаря чему ни одна группа потребностей не остается без стратегического внимания, системно разрешить комплекс проблем целеполагания. Появляется возможность институционализации управленческой ответственности в структуре управления, которая формируется “снизу”, от потребностей общины. Тем самым обеспечивается ориентация на социально-определенный результат. Предложенный подход реализует единство целей, структуры, стратегии, управленческой ответственности.
Разработаны модели реализации стратегического выбора муниципальных образований через формирование стратегического видения и стратегии и комплекс средств их информационно-аналитического обеспечения. Модель разработки стратегического видения акцентирует на необходимости определения будущей специализации территории в экономико-хозяйственном комплексе региона и страны. Двухуровневую модель разработки стратегии отличает рациональная децентрализация процесса планирования, полноценная реализация принципов организации стратегической деятельности. Применение разработанной концепции ситуационного анализа обеспечивает обоснованное определение приоритетов. Подходы и модели комплексной оценки социально-экономической полезности муниципальных проектов позволяют формировать субоптимальный вариант портфеля проектов.
Ключевые слова: муниципальные образования, муниципальный менеджмент, управляемое развитие, стратегическое планирование, стратегическое мышление, стратегия, результат-ориентированное управление, зона стратегической ответственности, система технологий.
Sharov Yu. P. Methodological base of strategic planning in municipal management. –Manuscript.
Doctoral thesis on public administration, speciality 25.00.04 –Local Self-government. –Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kiev, 2002.
The work develops the methodological base of strategic planning in municipal management and the complex of applied approaches and models providing practical use of the obtained scientific results. The work grounds theoretical and conceptual basics of municipal management and managed development of municipal units, works out the conception of determination of a strategic decisions space, marks out and substantially interprets the functions of the strategic thinking conception, reveals basic methodological categories of strategic planning in municipal management, determines methodological means of result-oriented management and those of institutionalisation of management responsibility, forms a complete system of technologies of strategic planning in municipal management.
Підписано до друку 05.11.2002 р. Формат 60х90 1/16.
Папір друкарський. Ризографія. Ум. друк. арк. 2,25.
Обл.-вид. арк. 1,9. Тираж 100 прим. Зам. № 24.
Віддруковано з оригінала-макета у друкарні ТОВ “Днепррост”
Україна, 49050, Дніпропетровськ, вул. Казакова, 4/27.