Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
КОММЕНТАРИЙ
Анализ законопроекта "О мерах поддержки средств массовой информации, книгоиздания и книгораспространения в Санкт-Петербурге"
I. Введение
Законопроект "О мерах поддержки средств массовой информации, книгоиздания и книгораспространения в Санкт-Петербурге" видится довольно всеобъемлющим законом. Прежде всего он затрагивает вопросы налоговой структуры, недвижимого имущества и государственных субсидий. В целом, законопроект выглядел бы лучше, если бы были более четко обозначены его структура и направление. Определенные исправления можно порекомендовать с точки зрения объединения некоторых тем, составляющие которых разбросаны по различным статьям, что сделало бы закон более рациональным и последовательным.
Закон не достигает всех своих целей, однако определенно делает шаг в правильном направлении. Похоже, некоторое влияние на законопроект оказали современные экономические условия Санкт-Петербурга. Отношения между средствами массовой информации и государством, как это сейчас видно, слишком тесны и основаны на экономической зависимости, что не дает возможности поддерживать и поощрять независимость средств массовой информации. Предмет этого законопроекта - государственные меры поддержки средств массовой информации и книгоиздания через субсидии, ссуды и кредиты - обнаруживает стремление использовать эту зависимость для достижения независимости средств массовой информации и свободы прессы.
Закон также не совсем тщательно продуман. Существует ряд областей, вызывающих беспокойство, а именно: структура закона и меры, используемые для удовлетворения неявно выраженной, чисто экономической, цели - поощрения роста предприятий сферы массовой коммуникации в Санкт-Петербурге.
II. Общий обзор
Как видно, законопроект дает излишне широкую свободу действий государственным лицам, что в результате может помешать реализации целей гарантирования конституционного права граждан получать полную и объективную информацию, права свободы слова, а также защиты независимости средств массовой информации. Для такой защиты СМИ требуется особая осторожность, чтобы законы не попирали бы права тех, кого они призваны защищать. Существует несколько принципов, которые следует учесть при доработке законопроекта.
1. Цели свободной и независимой прессы
Соединенные Штаты гарантируют свободу слова, что отражено в Первой поправке к Конституции Соединенных Штатов, которая гласит, что "Конгресс не может принимать законы, урезающие право свободы слова, прессы, или права народа проводить мирные собрания..." Этот принцип в Соединенных Штатах позволил заложить правовые основы защиты свободы слова в общем, и свободной прессы в частности.
Основная концепция свободного слова включает в себя ряд прав человека, каждое из которых является существенным компонентом свободы слова. Вот эти права:
право любого человека придерживаться любых убеждений,
право свободно говорить по любому вопросу,
право хранить молчание,
право получать сообщения от других,
право требовать и доставать информацию из любых источников, и
право общаться с другими.
Концепция свободной прессы включает в себя общий принцип, который гласит, что средства массовой информации имеют право публиковать информацию без какого-либо государственного лицензирования или предварительных ограничений. Государство также использует более тонкие и косвенные методы контроля за речью, такие как налогообложение и субсидии. Подобно предварительным ограничениям, налогообложение и субсидирование, принуждающие средства массовой информации к чему-либо, неприемлемы. То, каким образом эта свобода прессы будет действовать в Санкт-Петербурге, пока еще неизвестно, однако эти принципы должны учитываться при разработке проектов законов, которые оказывают влияние на свободу прессы и средств массовой информации.
2. Налогообложение и свободная пресса
История различных правительств мира богата примерами, когда свобода слова урезалась за счет налогов на средства массовой информации. Как заметил один теоретик права: "Право налогообложения включает в себя право разрушения" (McCullon v.Maryland, 17 U.S. (4 Wheat) 316, 431 (1819) (John Marshall, Chief Justice)). В то время как общее право налогообложения несомненно существует, право свободной прессы ограничивает степень и методы, которые используются при налогообложении. Короче говоря, правительство не может стремиться косвенно урезать свободу слова через налоги и субсидии,- то, чему свободная пресса прямо препятствует.
а). Надлежащее экономическое регулирование прессы
Правительство может применять только общее экономическое регулирование прессы,- так же, как и в отношении любых других предприятий. Такое регулирование является наиболее правильным, так как оно не обременяет излишне прессу в пользу других предприятий. Такое регулирование также является надлежащим потому, что целью его, как очевидно, не является урезание свободы слова, так как правительство точно таким же образом регулирует предприятия, не вовлеченные в сферу массовой информации. Субсидии, поощряющие свободу слова, допустимы, также потому, что опасность того, что правительство будет принуждать распространителя массовой информации отражать определенную точку зрения или урезать его свободу слова, довольно мала. В то время как эти методы являются общепринятыми формами надлежащего экономического регулирования, независимая судебная власть должна обладать правом рассмотрения таких законов, чтобы гарантировать, что их целью и результатом не является ограничение свободы слова.
б). Ненадлежащее экономическое регулирование прессы
В Соединенных Штатах схема налогообложения, основанная на содержании информации, как и все другие правила, основывающиеся на содержании, является непригодной. Государство не должно иметь права облагать налогом в зависимости от вида информации, так как такая свобода действий позволяет государству ограничивать выражение тех идей, которые ему не нравятся. Субсидии, основывающиеся на содержании, не ограничивают, а скорее поощряют определенные формы свободы слова. Например, когда государство субсидирует институты сферы культуры, которые спонсируют балет или оперу, государство таким образом субсидирует свободу слова.
Возникает определенная сложность в том, чем отличается налог от субсидии. Общий налог на журналы, который не распространяется на научные публикации, является как налогом на журналы ненаучного характера, так и субсидией журналам научного содержания. То, к чему отнести такое освобождение от налога - к налогу или субсидии,- зависит от восприятия действия правительства в этом конкретном случае - ограничивает ли оно все ненаучные журналы или поощряет научные. Таким образом, в то время как субсидии на основе содержания в целом позволительны, было бы целесообразно все же избегать регулирования на основе содержания с целью предотвращения потенциального злоупотребления таким правом со стороны правительства.
3. Освобождение от налога и субсидии
Статья 2 предусматривает субсидии за счет освобождения средств массовой информации от налога на ту часть прибыли, которая получена от публикаций и трансляций образовательного, научного и культурного содержания. Это положение, похоже, полностью освобождает от налога прибыль, полученную от радио- и телетрансляций. Статья также предусматривает освобождение от налога прибыль, полученную от периодических изданий, в которых содержание рекламного материала не превышает сорока процентов. Наконец, статья 2 предусматривает уменьшение на пятьдесят процентов налога на имущество и содержание правоохранительных органов, жилищного фонда и социально-культурной сферы. Статья 3 предусматривает, что для средств массовой информации арендная плата в тех случаях, когда владельцем помещений является город Санкт-Петербург, не должна превышать тарифы, установленные для организаций культурной сферы.
Схемы налогообложения, которые отделяют прессу от остальных предприятий, вызывают подозрения, так как возлагают особый груз на плечи прессы. Правительство использует общий метод налогообложения для всех предприятий, которые находятся в одинаковых условиях, и уменьшает или полностью освобождает от такого налога средства массовой информации, однако, как следует из статьи 2, такой налог предусмотрен для поощрения, а не для ограничения деятельности прессы. Статьи 3 и 4 также предусматривают субсидии, которые, очевидно, только на пользу средствам массовой информации.
4. Обязательные процедурные нормы
Статья 4 учреждает совет, который должен рассматривать заявки о субсидировании средств массовой информации. Законодательная и исполнительная ветви власти, а также ассоциация книгоиздателей и Союз журналистов Санкт-Петербурга, каждый назначают по три члена. Совет наблюдает за определенной частью городского бюджета, предназначенной для субсидий средствам массовой информации.
5. Налог на рекламную информацию
Законопроект освобождает от привилегий средства массовой информации рекламного характера, т.е. печатные издания, в которых содержится более чем сорок процентов рекламного материала, а также радио- и телевещательные программы, в которых содержится более двадцати пяти процентов рекламы. Данное положение вызывает несколько вопросов.
Во-первых, это положение действует как препятствие для издателей и вещательных организаций, которые ищут поддержку со стороны рекламодателей в частном секторе. Закон также прямо наказывает слово, не определяя при этом разницы между рекламой, которая предлагает коммерческие операции, и рекламой, которая может содействовать в политическом или социальном деле без осуществления коммерческих сделок. Он также косвенно наказывает образовательное, научное, культурное и политическое слово, которое содержится в издании или программе, и которое не является частью рекламы. Доход с рекламы позволяет издателю или вещательной компании доносить образовательную, научную, культурную и политическую информацию, а Закон, ставя препятствие в рекламе, только усложняет публикование или вещание такой информации.
III. Всеобъемлемость
Что касается поставленной цели - обеспечение поддержки средствам массовой информации Санкт-Петербурга,- Закон является всеобъемлющим, а, значит, нет ни одной основной области, которая бы была упущена. Однако, целесообразность некоторых положений Закона можно поставить под вопрос.
1. Структура и положения, обязательные к исполнению
Структура закона кажется ясной. Однако, некоторые положения, обязательные к исполнению, кажутся слушком расплывчатыми.
Структура закона видится четкой, хотя бюджетные процедуры, согласно которым ассигнуются средства, по видимому, описаны в другом законодательстве. Закон дает государству высокую степень свободы вмешиваться. Не определены пребывание на должности и сроки службы членов совета, созданного для вынесения решений, что требуется законом; неясно, то ли члены работают по усмотрению мэра, органа, который их назначил, или в течение определенного срока.
2. Процедурные вопросы
Закон лишь слегка затрагивает процедурные вопросы. Например, процедура заседаний совета освещена довольно поверхностно. Не конкретизируется, будут ли эти заседания совета действительно открытыми для общественности, или они будут проводится за закрытыми дверьми. Не вполне ясно, должны ли выноситься решения единогласно, или же будет достаточно определенного количества голосов. Закон не дает адекватного освещения данных вопросов.
Непонятно, каким образом функционирует совет; например, неясно, кто выбирает председательствующего. Также не указано, есть ли у совета полномочие устанавливать правила касательно содержания (предпочитаемые тематические области) или процедур (форма заявлений, форма рассмотрения и т.п.).
3. Личные права и демократические идеалы
Закон содержит самые серьезные недостатки в положениях, которые оказывают влияние на личные права и демократические идеалы. Использование в законе освобождения от налогов, льгот и льготных тарифов означает использование селективных экономических стимулов, которые очевидно представляют из себя значительное заранее существующее ограничение на издания средств массовой информации.
Вызывает сомнения совместимость закона с демократическими принципами, в частности, что касается надзора со стороны органов государственного регулирования. Органы государственного регулирования на Западе имеют своей обязанностью выполнение трудной задачи быть одновременно политически независимыми и отчетными перед общественностью. Этот хрупкий баланс трудно достичь. Привычки профессионализма, объективности и беспристрастности среди служащих этих органов необходимы, если те, кто осуществляет надзор над средствами массовой информации должны служить общественным интересам, а не интересам какой-либо одной группы людей. При отсутствии бюрократического профессионализма и способности таких служащих сопротивляться давлению со стороны правительства и других держателей власти, государственный контроль над средствами массовой информации может превратиться в предвзятый надзор.
Средства массовой информации играют важную роль в процессе демократизации. К примеру, всегда, когда какая-либо партия страдает от слабой поддержки, средства массовой информации становятся для ней незаменимым инструментом для мобилизации избирателей.
Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации" посвящен приватизации средств массовой информации. Законопроект для Санкт-Петербурга не содержит ни одного положения, который бы затрагивал этот вопрос.
Как уже обсуждалось выше, настоящий закон не сулит ничего хорошего демократическим идеалам и личным правам. Закон был предложен в качестве меры разрешения проблемы неформальной практики раздачи "привилегий" определенным местным группам средств массовой информации,- практики, которая довольно проблематична в том смысле, что создает потенциал для государственного вмешательства в права средств массовой информации. Предлагаемый процесс не обязательно должен исправить эту ситуацию. Большую часть процесса оставляют за собой политики, хотя и через назначение членов совета для распределения этих льгот. Такая программа, направленная на средства массовой информации, несовместима с демократическими идеалами, которые требуют, чтобы государство не выделяло какие-либо средства массовой информации вне зависимости от того, видится ли это негативным фактором (например, налоги или дополнительные сборы со средств массовой информации), или положительным (например, раздача дотаций). Положительные стимулы, основанные на типах средств массовой информации, имеют за собой побочный, негативный эффект, заключающийся в том, что те средства массовой информации, которые удовлетворяют желаниям органа, предоставляющего такие стимулы, получают льготы, в то время как те, кто критикует или другим способом ведет себя нелояльно в отношении такого органа, не получают таких льгот. Результатом является тот факт, что средства массовой информации не являются в полном смысле независимыми. Независимость средств массовой информации является основной составляющей демократических принципов Соединенных Штатов; этот закон может действовать вразрез с такими принципами. Альтернативный подход может заключаться в общей программе предоставления субсидий, доступной всем видам бизнеса определенного размера, на которую могли бы претендовать также и средства массовой информации. Такой подход, будучи нейтральным по отношению к содержанию, более полно отвечал бы демократическим принципам.
Определение слова "эротический" не вполне удобно. Для того, чтобы прийти к окончательному определению "непристойности", которое используется сейчас в Соединенных Штатах, правовой системе потребовались годы работы, хотя оно по-прежнему остается не совсем четким. Используемое в данном законе определение может отбить желание использовать некоторые слова или другую информацию, которые бы в демократическом обществе были бы вполне нормальны.
4. Механизм разработки законопроекта
Законопроект четко организован и написан не слишком двусмысленно. Однако некоторые ключевые фразы,- такие как "эксплуатировать сексуальный интерес", "добросовестная реклама", а также "культурная сфера",- следует более четко определить.
В законе имеют место несколько ссылок на "эротические средства массовой информации". Органы власти Санкт-Петербурга должны рассмотреть целесообразность составления закона, подобного английскому Закону о публикациях непристойного содержания.
Закон, кажется, достигает поставленных перед ним целей, за исключением определения слова "эротический", как отмечено выше. Кроме этого, определение рекламы не совсем ясно: включает ли этот термин только оплаченную рекламу? Является ли самореклама, например, "покупайте эту газету в воскресенье или смотрите эту передачу в понедельник",- рекламой в вышеуказанном смысле? А как насчет объявлений государственных служб и органов? Как включается политическая реклама в этот комплекс?
IV. Вопросы, вызывающие особое беспокойство
Определение средств массовой информации ограничено публикациями, именуемыми как "периодические печатные издания", которые "издаются не реже чем раз в год". Такого ограничения не должно быть, так как закон должен допускать и те издания, которые выходят нерегулярно и, следовательно, те, которые выходят реже, чем раз в год. Это ограничение может быть направлено только на "средства массовой информации", однако публикации, издаваемые регулярно, но не реже чем один раз в год, должны быть включены. Тем не менее, это определение не следует расширять до тех изданий, которые публикуются реже чем один раз в два года. Такие публикации могут включать издания, относящиеся к правительству, экономике или окружающей среде, например, если это какой-либо отчет, комментарий или исследование, составленное для распространения среди общественности, но которое требует более года для подготовки.
Термин "эротические средства массовой информации" довольно расплывчат. Использование определения такого материала предполагает некоторого рода одобрение этого материала Санкт-Петербургом. Материал определяется как материал, "систематически и в целом эксплуатирующий сексуальный интерес", таким образом, отсутствуют какие-либо ограничения. Подразумевает ли данное положение то, что город включает в рамки этого закона любой тип материала, независимо от того, насколько оскорбительным он может быть для каких-либо людей? Примером такого оскорбительного материала является чисто детская порнография. Определение "эротические средства массовой информации" следует пересмотреть и более тщательно продумать, так чтобы исключить определенные виды сексуального материала. Использование такого определения в законе уменьшило бы вероятность того, что город будет сталкиваться с претензиями в отношении ущемления свободы слова, когда город попытается исключить материал, считающийся оскорбительным, уже после того, как закон будет принят.
Изречение "налогообложение включает в себя право контроля и право разрушения" стоит здесь снова упомянуть. Очень важно, чтобы был включен механизм предотвращения неправильного использования доходов от налогов для контролирования средств массовой информации. То же верно и для арендной платы, и для тарифов за коммунальные услуги, а также для льгот.
Закон также должен иметь что-то вроде даты "заката", то есть даты, когда финансовая поддержка средства массовой информации прекращается; возможно при этом предусмотреть положение о возобновлении финансирования, если таковое целесообразно. Необходимость в государственной поддержке должна отпадать в какой-то момент в будущем, оставляя средства массовой информации на самообеспечении. Лучше всего в этот момент установить временные рамки, уведомив средства массовой информации и общественность в том, что СМИ следует начать функционировать самостоятельно. Таким образом, эти положения, вместе с законами, гарантирующими свободу слова, подобно Первой поправке к Конституции Соединенных Штатов, создадут почву для свободных и независимых средств массовой информации.
Зигмус А. Буткус,
Уилльям Дж. Дедди II,
Роберт А.Хеверли,
Роберт А.Херст,
Джон Гаррет Пенн,
Ричард Н.Уинфилд,
Сюзанна Цверлинг
16 июля 1996 г.
Титульный лист | Законодательство и право | Содержание номера | Государственная поддержка СМИ в регионах России