Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ І ДЕРЖАВНІ ГАРАНТІЇ
|
[1] ЗМІСТ [1.1] 2. Державний кредит і його основні форми [1.2] 3. Державні гарантії та умови їх надання [2] Список використаної літератури |
1. Дефіцит державного бюджету і джерела його фінансування
Бюджетний дефіцит є важелем державної фінансової політики. Він використовується з метою збільшення державних видатків за умов неможливості покрити їх обсягами доходів бюджету. За допомогою такого важеля забезпечується вирішення економічних і соціальних проблем розвитку країни. Але використання дефіцитного бюджетного фінансування потребує врахування багатьох факторів, що здійснюють вплив на розвиток держави. Тому зведення бюджету з дефіцитом потребує проведення поглибленого аналізу можливого впливу його на розвиток економіки та вирішення соціальних проблем. Важливим є і те, що мають бути враховані задачі, які вирішуються як протягом короткострокового, так і середньо- та довгострокових періодів.
Найбільш загальне визначення бюджетного дефіциту передбачає зіставлення величини доходів і видатків бюджету. Зведення державного бюджету з дефіцитом має місце тоді, коли обсяги видатків перевищують суму доходів. У таких випадках для забезпечення балансу застосовується додаткове фінансування на суму нестачі доходів порівняно з видатками. Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 2) фінансування бюджету – це "надходження та витрати у зв'язку зі зміною обсягу боргу, а також зміною залишку готівкових коштів по бюджету, які використовуються для покриття різниці між доходами і видатками бюджету". Законом про державний бюджет на поточний рік визначається граничний обсяг дефіциту державного бюджету. Така вимога установлена Бюджетним кодексом України, оскільки бюджетний дефіцит може як позитивно, так і негативно впливати на розвиток країни.
Визначення граничних розмірів бюджетного дефіциту в Україні передбачає врахування не тільки співвідношення видатків та доходів бюджету. Беруться до уваги також такі показники, як надання і повернення кредитів.
Як правило, органи державної влади намагаються досягнути збалансованого бюджету (коли державні видатки відповідають сумі мобілізованих доходів). Більш прийнятним для Уряду вважається зведення бюджету з профіцитом. У таких випадках формуються додаткові резервні активи, які дають можливість вирішувати поточні проблеми розвитку державного сектору економіки та забезпечити додаткові способи державного регулювання економічного і соціального розвитку.
Проте зведення бюджету з дефіцитом не слід розглядати тільки як негативне явище. За умов виваженого формування джерел його фінансування та ефективного використання залучених активів дефіцит бюджету може стати важелем активізації економічного розвитку країни та вирішення соціальних проблем.
В основі зведення бюджету з дефіцитом лежать як об'єктивні, так і суб'єктивні фактори. У періоди спаду економіки закономірним є помітне скорочення податкових та неподаткових надходжень до бюджету. З іншого боку, в таких ситуаціях держава має збільшувати бюджетні видатки для вирішення соціальних проблем та стимулювання економічного розвитку. В умовах перехідної економіки, коли спад може мати довготерміновий характер, дефіцит бюджету набуває хронічного характеру. На динаміку бюджетних надходжень і видатків, крім того, впливають й інші фактори: рішення парламенту, уряду, партій, профспілок, місцевих органів самоврядування та ін.
Дж. Кейнс обґрунтовував, що за умов глибокого спаду держава має стимулювати збільшення інвестицій. Цього можна досягнути шляхом розширення сукупного попиту в процесі збільшення державних видатків або зменшення податкового навантаження. Але при цьому треба звернути увагу на те, що збільшення державних видатків призводить до обмеження приватних інвестицій.
У періоди економічного зростання внаслідок розширення підприємництва і підвищення рівня зайнятості доходи бюджету збільшуються, а видатки скорочуються. Додаткові надходження можуть бути спрямовані на покриття дефіциту за попередні періоди. Та нині закономірним є те, що у фазах підйому в промислово-розвинутих країнах дефіцит державного бюджету, як правило, також присутній (хоч і в менших обсягах). Це є свідченням того, що бюджетний дефіцит використовується як важіль забезпечення розвитку економіки навіть в періоди економічного зростання.
Формування та використання бюджетного дефіциту здійснює значний вплив на соціальний та економічний розвиток країни. Збільшення державних видатків є основою вирішення складних соціальних проблем. А нарощування обсягів бюджетного фінансування інвестицій може сприяти прискоренню розвитку економіки. Позитивним може бути вплив бюджетного дефіциту на підтримку економічного розвитку в умовах циклічного спаду. Без проведення активної бюджетної політики (з використанням дефіциту як фактора посиленого впливу на реформування соціальної та економічної сфер) практично неможливо забезпечити перехід від адміністративної до ринкової моделі розвитку. В тому разі, коли кошти, з влучені за умов фінансування бюджетного дефіциту, використовуються тільки на проведення інвестицій в розвиток інфраструктури, людського капіталу, структурної перебудови економіки та ін., частка державного капіталу зростає. Роль приватного сектору скорочується, але він отримує додаткові непрямі імпульси розвитку.
Разом з тим, треба звернути увагу на можливі негативні наслідки використання бюджетного дефіциту як важеля бюджетної політики. Надмірне збільшення його обсягів обмежує залучення фінансових ресурсів для розвитку приватного сектору економіки та сприяє зростанню ставок за кредитні ресурси.
Різке збільшення соціальних виплат за рахунок коштів бюджету, яке забезпечується зростанням дефіцитного фінансування, може стати основою активізації інфляційних процесів. Значні дефіцити можуть призвести також до зниження рівнів виробництва, зменшення обсягів інвестицій, призупинення темпів економічного зростання.
Тому прийняття рішень щодо дефіцитного фінансування має бути достатньою мірою обґрунтованим. Використання спрощених підходів може привести і до негативних результатів. З іншого боку, формальне обмеження показників дефіциту без урахування специфіки розвитку країни в поточному періоді не сприятиме її фінансовій стабілізації.
У різних країнах використовуються різні підходи до використання бюджетного дефіциту та залучення позик у проведенні державної фінансової політики. Зокрема, в Німеччині прийнято, що чистий обсяг запозичень федерального уряду та урядів земель не має перевищувати чистої величини інвестиційних витрат (виключенням є випадки, коли необхідно вирівнювати порушену макроекономічну рівновагу). У більшості держав прийнято обмеження державної заборгованості щодо ВВП. Використовуються також обмеження темпів збільшення державних видатків темпами зростання ВВП. У цілому такі підходи позитивно впливають на проведення державної фінансової політики. Економічний розвиток країни стає більш керованим.
Дефіцит державного бюджету відображається у відсотках до ВВП, доходів і видатків бюджету. З іншого боку, дефіцит може розглядатись на різних рівнях: Державного бюджету, республіканського бюджету і місцевого бюджету. Розраховується також дефіцит зведеного бюджету.
Наприклад, дефіцит зведеного бюджету України у 2006 р. у процентах до доходів становив 5,9% (відповідно, в 1998 р. – 7,8%, в 1997 р. – 21,9%). На 2001 р. було прийнято Державний бюджет без дефіциту. На 2003 р. граничний розмір дефіциту Державного бюджету затверджено в сумі 2,035 млрд грн, або приблизно 4,07% запланованих доходів (у 2002 р. – 9,2%). Загальні показники Державного бюджету України за 2005–2007 pp. наведено в табл. 1.
Таблиця 1. Показники Державного бюджету України
|
Показник |
План на 2006 р. |
Фактичне ви конання пла ну на 2006 р. |
2007 р. |
2007 р. |
|
1. Доходи |
127,50 |
133,46 |
147,89 |
152,50 |
|
2. Видатки |
140,20 |
137,06 |
161,82 |
169,42 |
|
3. Кредитування |
— |
0,19 |
1,78 |
1,78 |
|
у тому числі: |
||||
|
– надання кредитів; |
1,05 |
3,75 |
3,75 |
|
|
– повернення кредитів |
0,86 |
1,97 |
1,97 |
|
|
4. Фінансування бюджету |
13,24 |
3,79 |
15,71 |
18,79 |
|
у тому числі: |
||||
|
– за борговими операціями; |
1,48 |
2,02 |
4,97 |
4,97 |
|
– надходження від приватизації; |
2,12 |
0,56 |
10,59 |
10,59 |
|
– за активними операціями |
9,64 |
1,21 |
0,15 |
3,14 |
У 2006 р. дефіцит державного бюджету було заплановано на рівні 13,24 млрд грн, що мало забезпечити збільшення видатків та обсягів наданих кредитів. Проте фактичне виконання досягало лише 3,79 млрд грн, що призвело до зменшення обсягу видаткової частини та наданих кредитів. Слід звернути увагу на те, що плани надходжень від приватизації було виконано лише на 26,4%.
На 2007 р. передбачено збільшення величини дефіциту державного бюджету. Законом України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" від 19.12.2006 p. № 489-V дефіцит було затверджено у сумі 15,71 млрд грн. У березні 2007 р. були прийняті зміни та доповнення до Державного бюджету на 2007 рік (Закон України від 15.03.2007 p. N° 749-V), і дефіцит збільшено до 18,79 млрд грн.
Формування ресурсної бази та витратної частини Державного бюджету України наведено на рис. 1.
Рис. 1. Складові ресурсної і витратної частин Державного бюджету України у 2007 р.
Зведення державного бюджету з дефіцитом пояснюється багатьма причинами. З одного боку, дефіцит може обумовлюватися наслідками економічного розвитку країни. Основою такого стану є низька ефективність економіки і зовнішньоекономічних зв'язків, нераціональна структура видатків, висока частка держави в економіці, використання малоефективного бюджетного механізму та ін. З іншого боку, бюджет може формуватися з дефіцитом з метою залучення додаткових ресурсів для вирішення проблем економічного та соціального розвитку.
Так, в Україні частка держави у структурі ВВП (з урахуванням державних позабюджетних цільових фондів) досягає близько 50%. Це досить високий показник порівняно із зарубіжними країнами. Значними є фізична і моральна зношеності основних фондів. В останні роки характерним є негативне сальдо платіжного балансу. Високою є частка тіньового сектору економіки. Відсутнє виважене (раціональне) розмежування бюджетів різних рівнів за доходами і видатками. Помітний вплив на дефіцитність бюджету мали спад в економіці й активна соціальна політика, що проводилася останнім часом.
Дефіцит державного бюджету нерідко розглядають як різницю між доходами та видатками, що виникає за умов перевищення видатків бюджетних надходжень. Але таке визначення відображає лише найзагальніші підходи. У дійсності бюджетний дефіцит є більш складним явищем. Його треба розглядати, беручи до уваги різні критерії, враховувати терміни виконання бюджету. Розрізняють поточний та загальний дефіцит бюджету. Розраховується також первинний (безпроцентний), традиційний та операційний бюджетний дефіцит.
Поточний дефіцит відображає співвідношення між поточними доходами та поточними видатками. Він розраховується шляхом врахування лише поточних операцій бюджету. До поточних операцій не зараховують капітальні витрати, що спрямовуються на придбання активів, які використовуються більше одного року. Поточний дефіцит виникає в тому разі, коли на поточний момент (звітний рік, півріччя, квартал або інший період) виявляється, що видатки бюджету перевищують суму його доходів.
Розрахунок загального дефіциту передбачає врахування обсягів державних субсидій, що надаються за рахунок бюджетних коштів. При цьому, обсяги державних доходів збільшуються на суму субсидій, одержаних відповідним бюджетом. Загальний (або фактичний, касовий) дефіцит виникає за умови, якщо видатки бюджету перевищують обсяги доходів і субсидій.
Традиційний дефіцит бюджету відображає співвідношення між доходами та видатками з урахуванням кредитування. Він визначається як різниця між сукупними доходами та сукупними витратами. При цьому до сукупних доходів належать всі одержані надходження, включаючи трансферти. Враховуються також обсяги кредитних операцій, пов'язаних з виконанням бюджету. Зокрема, до складу доходів у такому разі входять суми, одержані як погашення кредитів, наданих за рахунок коштів бюджету. Щодо видатків, то вони зростають на величину кредитів, наданих з державного бюджету.
У зарубіжних країнах також використовується такий показник бюджетного дефіциту, як первинний дефіцит, який відображає вплив виплат з обслуговування державного боргу на стан державного бюджету. Якщо є первинний дефіцит, то це означає, що дефіцитне фінансування охоплює видатки, не пов'язані з обслуговуванням державного боргу. Визначення первинного дефіциту набуває особливого значення за наявності високих темпів інфляції. У такому разі сума загального боргу збільшується, зростають процентні ставки, а тому обсяг коштів, спрямованих на обслуговування боргу, також зростає. Первинний дефіцит розраховується як різниця між сумою загального дефіциту і величиною процентних платежів, що здійснюються за державними позиками.
Треба звернути увагу на те, що в таких випадках вирахуванню підлягають не сукупні видатки, спрямовані на виплату процентних платежів, а лише чисті процентні виплати. До них відносяться процентні платежі за вирахуванням процентних надходжень. Показник первинного бюджетного дефіциту відображає вплив поточної бюджетної політики на динаміку чистого державного боргу. Такий показник може використовуватися для визначення можливих безпечних обсягів бюджетного дефіциту.
Розраховують також операційний дефіцит бюджету, показник, що враховує вплив інфляції на стан доходів і видатків бюджету. У випадках зростання темпів інфляції реальна вартість непогашеного державного боргу зменшується. Разом з тим, такі процеси супроводжуються зростанням номінальних процентних ставок за позики, надані державі. Тобто, здійснюється певна компенсація реального знецінення боргу. Таку компенсацію називають грошовою корекцією. Таким чином, частина процентних виплат; що спрямовуються на обслуговування державного боргу, є погашеннями основної його суми. Якщо такі явища не враховувати, тоді сума бюджетного дефіциту стає завищеною.
Використання поняття "операційний дефіцит" важливе за наявності високих темпів інфляції та значних обсягів державного боргу. Такий показник відображає вплив бюджетної політики на реальний рівень державного боргу. Операційний дефіцит не враховує інфляційний компонент процентних платежів. Для його визначення треба від величини традиційного дефіциту відняти суму процентних платежів, на які зросли виплати за умов зростання інфляції.
У зарубіжних країнах розглядають два види дефіциту бюджету: циклічний і структурний. Циклічний дефіцит – це дефіцит бюджету, який утворюється внаслідок спаду економіки. У такі періоди податкові надходження до бюджету скорочуються, а видатки – зростають. Структурний дефіцит виникає внаслідок наявності розривів у формуванні доходів і виконанні видатків бюджету. Під впливом багатьох факторів (стримування розвитку підприємницької діяльності, невчасної сплати податків, дефляції та ін.) надходження доходів може відставати від запланованих обсягів. Разом з тим, видаткова частина бюджету має виконуватись за затвердженими графіками.
Дефіцит бюджету може бути запланованим (визначеним у процесі формування бюджету) і таким, що виявився під час його виконання. Треба розрізняти також загальний дефіцит бюджету (тобто бюджету в цілому) і окремих його частин (загального і спеціального фондів). Важливим є поділ дефіциту на поточний, що є на поточний момент виконання бюджету, і кінцевий, що виявився за підсумками звітного періоду. Розглядається також дефіцит зведеного бюджету та дефіцит державного і місцевих бюджетів.
Фінансування бюджетного дефіциту можливе за умови залучення таких джерел, як:
– позики;
– збільшення доходів бюджету за рахунок підвищення податкового навантаження, збільшення неподаткових надходжень та трансфертів;
– надходження від приватизації;
– використання резервів;
– інших джерел.
Складові джерел фінансування бюджету наведені на рис. 2.
Рис. 2. Джерела фінансування бюджетного дефіциту
У свою чергу, розрізняють такі види позик:
– кредити, одержані урядом;
– випуск та розміщення державних облігацій.
Залучення кредитів може здійснюватися в таких формах:
– кредити, одержані від центрального банку;
– кредити, залучені від банківських установ;
– кредити, отримані від міжнародних фінансових організацій;
– кредити, надані урядами інших держав.
Випуск та розміщення державних облігацій може спрямовуватися на використання різних джерел, наприклад, ресурсів банківського сектору (включаючи придбання державних облігацій центральним банком та комерційними банками). Іншим джерелом можуть бути кошти небанківського сектору (підприємств та установ), а також домогосподарств. Розміщення державних облігацій можливе також на міжнародних фінансових ринках. У таких випадках джерелами фінансування дефіциту бюджету стають ресурси нерезидентів: закордонних банківських установ, небанківських корпорацій, заощадження іноземних громадян та ін.
Кожний спосіб фінансування дефіциту здійснює як позитивний, так і негативний вплив на розвиток економіки. Позитивним можна вважати те, що залучення коштів для фінансування дефіциту бюджету є основою збільшення державних видатків. За рахунок додатково залучених ресурсів можна збільшити обсяг державних витрат, що спрямовуються на вирішення соціальних і економічних проблем розвитку країни. Разом з тим, боргове фінансування має певні межі. У тому разі, коли воно не спрямовується на забезпечення приростів ВВП, обсягів валової доданої вартості та зростання бюджетних доходів на залучені кошти, витрачання ресурсів, залучених за умов позик, може негативно впливати на розвиток економіки.
Особливої уваги заслуговує бюджетне фінансування соціальних програм. Такі кошти безпосередньо спрямовуються на забезпечення доходів населення (прямо або опосередковано, у формі дотацій). Разом з тим, треба звернути увагу на те, що одержані громадянами ресурси повертаються в економіку. Але такий процес має певні особливості. Кошти, одержані у формі соціальних платежів, спрямовуються, як правило, на придбання товарів та оплати послуг. їх можна поділити на товари першої необхідності та довгострокового користування. Інша частина заощаджується. Заощадження, в свою чергу, поділяються на дві групи: організовані та неорганізовані. Треба звернути увагу на те, що кожен з напрямів витрачання таких коштів здійснює неоднаковий вплив на розвиток економіки.
Слід зауважити, що кожний із розглянутих способів фінансування бюджетного дефіциту має певні особливості. Це пов'язано з неоднозначним впливом на економічний розвиток. Зокрема, залучення кредитів урядом від центрального банку та придбання ним державних облігацій розглядається як використання емісійного способу фінансування дефіциту. Такі операції здійснюються шляхом проведення додаткових емісій. Для того, щоб вони не зумовлювали зростання інфляції, кошти, залучені урядом, мають використовуватися виважено. Якщо вони спрямовуються на фінансування соціальних програм, тоді збільшення платоспроможного попиту населення має забезпечуватися зростанням пропозиції товарів і послуг. У разі, якщо фінансування бюджетного дефіциту з боку центрального банку здійснюється в значних обсягах та має непередбачуваний характер, пропозиція не встигає змінюватися відповідно до збільшення попиту. Результатом стає накопичення інфляційних ризиків.
Державні органи управління можуть забезпечувати збільшення бюджетних доходів шляхом проведення грошових емісій. їх основою є монопольне право держави на забезпечення країни паперовими грішми. Результатом є одержання емісійного доходу. Він визначається як різниця між одержаною державою вартістю (сумою номінальної вартості емітованих грошей) та витратами на їх виготовлення. Емісійний дохід складається з чистого емісійного доходу та інфляційного податку. Чистий емісійний дохід – це, насамперед, зміни в сумі реальних залишків готівкових грошей. Він виникає під впливом реального економічного зростання або сприятливої зміни попиту на гроші. Інфляційний податок зводиться до досягнутого темпу інфляції. Його можна розглядати як ставку оподаткування, збільшену на суму реального обсягу готівкових грошей. За умов відсутності інфляції не буде й інфляційного оподаткування. А емісійний дохід виникає, коли реальні залишки готівки зростають.
Джерела фінансування бюджетного дефіциту поділяються на внутрішні та зовнішні складові. Внутрішні – це надходження, які мобілізуються шляхом емісії та розміщення державних боргових цінних паперів на внутрішньому ринку та залучення кредитів від операцій на вітчизняному кредитному ринку. Закономірним є те, що кошти надходять переважно від: центрального банку, резидентів (юридичних і фізичних осіб) і нерезидентів. При цьому продаж резидентам і нерезидентам державних цінних паперів проводиться на ринку за конкурентних умов. Державні органи управління здійснюють регулювання обсягів продажу шляхом установлення норми дохідності, ціни відсічення та величин траншів.
До зовнішніх джерел належать боргові зобов'язання країни, які розміщуються на міжнародному фондовому ринку, а також кредити, залучені на міжнародному кредитному ринку. Це можуть бути кошти міжнародних фінансових організацій, іноземних держав та зарубіжних комерційних банків. Вони залучаються як в процесі продажу боргових цінних паперів, так і за рахунок залучення кредитів на основі угод. З метою координації взаємодії зовнішніх інвесторів з питань надання, погашення та обслуговування коштів, що передаються в інші країни на умовах позики, створено Паризький і Лондонський клуби. Паризький клуб – це організація кредиторів, яка здійснює координацію процесів надання та обслуговування кредитних ресурсів урядами, державами, установами та банками під державні гарантії. Лондонський клуб – це об'єднання позичальників, до складу якого входять тільки недержавні приватні комерційні банки. Способи мобілізації коштів Урядом України, що залучаються з метою фінансування дефіциту державного бюджету, відображено на рис. 3.
Рис. 3. Способи мобілізації коштів Урядом України
Проведення боргових операцій передбачає здійснення запозичень та погашення зобов'язань. Вони поділяються на внутрішні і зовнішні. Фінансування Державного бюджету України за борговими операціями зображено на рис. 4.
Рис. 4. Фінансування Державного бюджету України у 2007 р. за борговими операціями
За перші сім місяців 2006 р. фінансування дефіциту загального фонду Державного бюджету України здійснювалося за рахунок залишків коштів на рахунках Державного казначейства України (табл. 11.2). З початку року до 3-го серпня їх обсяг зменшився з 12,6 млрд грн до 1,4 млрд грн. Протягом серпня – грудня 2006 р. здійснювалося накопичення коштів на рахунках Уряду. Вони зросли на 9,2 млрд грн та досягли 10,6 млрд грн станом на 31 грудня 2006 р.
Таблиця 2. Залишки коштів на рахунках Державного казначейства України
|
Показник |
Станом на 01.01.2006 р. |
Станом на 03.08.2006 р. |
Станом на 31.12.2006 р. |
|
Залишки коштів |
12,60 |
1,36 |
10,60 |
У 2007 р. урядом було прийняте рішення про підвищення рівня прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати. Для забезпечення фінансування державних видатків з урахуванням таких змін збільшено обсяги фінансування Державного бюджету з15,71до18,79 млрд грн. Проте, слід звернути увагу, що таких результатів передбачено досягнути за умов, коли обсяги державних запозичень залишаються незмінними. Не збільшено також плани щодо залучення коштів від приватизації. Забезпечення таких програм передбачено здійснювати шляхом використання залишків коштів, накопичених на Єдиному казначейському рахунку Уряду України.
Важливою умовою є те, що кошти, одержані від приватизації, доцільно використовувати з метою фінансування лише заздалегідь визначених бюджетних видатків. Зокрема, переважну їх частку слід спрямовувати на проведення структурної перебудови економіки, оздоровлення приватизованих підприємств, збільшення державної участі в капіталі стратегічних компаній тощо. Проте, необхідно враховувати і проблеми соціального розвитку держави. Тому частину ресурсів, залучених від приватизації, доцільно спрямовувати на фінансування поточних видатків, враховуючи напружені соціальні програми, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів.
Важливе значення має визначення підходів до зведення місцевих бюджетів з дефіцитом. Воно може здійснюватися з певних причин. До них, з одного боку, можна віднести фактори, що впливають на формування бюджетних доходів та проведення видатків для всіх елементів бюджетної системи. Це, зокрема, зменшення обсягів ВВП, звуження бази оподаткування, розширення масштабів тіньової економіки, збільшення державних видатків та ін.
Разом з тим, зведення бюджетів з дефіцитом на рівні територій залежить і від інших чинників. До таких результатів призводить збільшення повноважень, що передаються з державного на місцеві рівні, непідкріплених відповідними фінансовими ресурсами. Потреба в дефіцитному фінансуванні видатків виникає також за умов неповного або несвоєчасного перерахування місцевим органам самоврядування передбачених трансфертів. Дефіцит може виникати також у випадках невиконання планових завдань з формування власних доходів місцевих бюджетів, недоодержання закріплених доходів та ін.
Бюджетним кодексом України зведення місцевих бюджетів з дефіцитом досить жорстко регламентуються. Зокрема, передбачено (ст. 72), що бюджет АР Крим та міські бюджети можуть прийматися з дефіцитом виключно для бюджету розвитку. Щодо обласних, районних, районних у містах, селищних та сільських бюджетів, то їх зведення з дефіцитом взагалі не допускається. Певною мірою такі обмеження є обґрунтованими.
Обмеженими є також можливості залучення коштів для фінансування дефіциту місцевого бюджету. За рішенням ради відповідного рівня виконавчі органи можуть залучати позики лише для покриття тимчасових касових розривів. Це можуть бути лише короткострокові позики від фінансово-кредитних установ терміном до трьох років та в межах поточного бюджетного періоду. Згідно з Бюджетним кодексом України, ст. 73 забороняється надання позик з одного бюджету іншому.
Суттєві обмеження запроваджено щодо застосування видів запозичень. Залучати внутрішні запозичення (поверх покриття тимчасових касових розривів) має право виключно Верховна Рада АР Крим та міські ради. Стосовно зовнішніх запозичень, то їх дозволено здійснювати лише міськім радам з чисельністю населення понад 800 тис. мешканців (Бюджетний кодекс України, ст. 16).
Передбачені певні вимоги і щодо обслуговування запозичень, які здійснюються до місцевих бюджетів. Загальна сума видатків на обслуговування боргу не може перевищувати 10% від видатків загального фонду бюджету протягом бюджетного періоду. У випадках порушення графіка погашень рада не може здійснювати нові запозичення протягом п'яти наступних років (Бюджетний кодекс України, ст. 74).
Державний кредит – одна із важливих форм державних фінансів. За допомогою державного кредиту залучаються фінансові ресурси для фінансування дефіциту державного бюджету та платіжного балансу країни, забезпечення програм розвитку окремих галузей та підприємств, стабілізації валютної системи та ін. Державний кредит – це операції із залучення та надання кредитних ресурсів, що здійснюються органами державного управління. З одного боку, державні кошти можуть надаватися державним та недержавним установам на умовах кредиту. З іншого – державні органи управління залучають грошові кошти, використовуючи позикові механізми. Суб'єктами державного кредиту є уряд, центральний банк та державні цільові фонди. Державний кредит формується і за умов залучення грошових коштів урядом АР Крим та місцевими органами виконавчої влади.
Джерелами фінансування кредиту є: грошові кошти юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів), іноземних держав, міжнародних фінансових організацій, центральних та провідних комерційних банків. Фінансові ресурси, залучені шляхом використання державного кредиту, спрямовуються до державного бюджету, центрального банку або державного цільового фонду для фінансування визначених програм. Залучені кошти використовуються на умовах позики (платності, повернення, забезпечення тощо).
Мобілізація ресурсів за умов державного кредиту передбачає використання різних форм. Вибір форм і методів кредитування здійснюється державними органами управління в процесі визначення умов кожної конкретної позики. При цьому враховуються як інтереси держави, так і кредиторів. У світовій практиці використовуються різні підходи щодо кредитування, які враховують певні конкретні ситуації.
До основних форм державного кредиту належать:
1) державні позики, що надаються на підставі кредитних угод;
2) позики, які залучаються державними органами управління шляхом емісії та розміщення державних боргових цінних паперів;
3) держані гарантії, що надаються урядом підприємствам і установам з метою залучення кредитних ресурсів;
4) вклади громадян в ощадні банки країни;
5) інші форми.
Державні позики, що одержують на підставі кредитних угод, можуть бути внутрішніми і зовнішніми. За строками погашення вони бувають коротко-, середньо- і довгостроковими. За забезпеченням позики поділяються на заставні (забезпечені заставою) та беззаставні. Заставою можуть бути матеріальні цінності, грошові кошти, що перебувають у власності держави, або будуть одержані в майбутні періоди та ін. Беззаставні позики не мають певного забезпечення, їх надійність гарантується фінансовою стійкістю держави.
Позики, що залучаються з використанням державних цінних паперів, також функціонують в різних варіантах. Це можуть бути цінні папери, що пропонуються внутрішнім і зарубіжним інвесторам. Вони, в свою чергу, можуть бути неринковими, тобто не підлягають обігу на фінансових ринках, і ринковими. Державні цінні папери також можуть бути процентними, виграшними і дисконтними.
Державні гарантії за кредити підприємствам і установам також входять до складу державного кредиту. Вони не передбачають витрачання державного бюджету в період одержання кредитів. Але в разі неповернення гарантованих позик у строки, передбачені кредитними угодами, погашення їх має здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету. Проте їх раціональне використання сприяє стабілізації розвитку підприємницької діяльності і, тим самим, збільшенню надходжень до державного бюджету. Державні гарантії можуть бути внутрішніми, тобто надаватися резидентам, і зовнішніми, тобто такими, що надаються нерезидентам.
Важливим елементом державного кредитування є амортизація і обслуговування позик. Під амортизацією позик розуміють погашення суми одержаної позики. Обслуговування позики – це виплата доходів за її користування. Амортизація та обслуговування позик, залучених за умов державного кредиту, здійснюється за рахунок таких джерел, як:
– доходи державного бюджету;
– доходи, одержані від інвестицій, проведених за рахунок позик;
– кредити, одержані від центрального банку;
– кошти, одержані від проведення додаткових емісій боргових цінних паперів;
– проведення реструктуризації позик.
Класифікація форм державного кредиту в Україні відображена на рис. 5.
Порядок проведення амортизації та обслуговування позик визначається в період емісії цінних паперів або угодами про надання кредитів уряду. Такі операції проводяться згідно з планом, який є додатком до умов позики, або кредитної угоди.
Рис. 5. Форми державного кредиту
Планом може бути передбачено проведення погашення позики одноразово, тобто наприкінці строку використання. Амортизація може проводитись також частинами (ануїєтетами).
Як правило, використовуються такі способи амортизації та обслуговування позик:
1) погашення позик рівними строковими виплатами;
2) амортизація шляхом проведення рівних виплат основного боргу;
3) погашення позик змінними виплатами основного боргу.
Вибір способу амортизації здійснюється з урахуванням
умов угоди або емісії, інтересів кредиторів і позичальників.
Кожний із способів має свої переваги і недоліки, які враховуються при проведенні амортизації позик. Зокрема, порівняння амортизації та погашення позик першим і другим способами свідчить про наявність таких відмінностей: сума процентних платежів за умов використання другого способу є меншою, відповідно, величина строкових річних виплат зростає. Разом з тим, вартість залишку боргу в кожному наступному періоді буде більшою за умов використання першого способу.
В умовах переходу до ринкової економіки особливе місце в процесі кредитування підприємств і установ займають державні гарантії. Гарантія надається з метою забезпечення надійності повернення кредитів. У ситуації, коли позичальник неспроможний виконати передбачені платежі, гарант зобов'язаний провести необхідні розрахунки за власні кошти. У разі, коли гарантом є держава, обсяги кредитування підприємств і установ значно зростають.
Державна гарантія – це зобов'язання держави (в особі уряду) повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у разі невиконання позичальником зобов'язань за одержаними позиками. Гарантії надаються органам місцевої влади (АР Крим, місцевим громадам та ін.) та суб'єктам підприємницької діяльності. Надання державних гарантій за кредитами суттєво зменшує кредитний ризик, що супроводжується зниженням процентних ставок за кредитами. Але поряд з цим, механізм надання державних гарантій має бути виваженим, оскільки неповернення позичальником позик призводить до витрачання коштів державного бюджету. Формою надання державних гарантій є поручительство – зобов'язання виконати передбачені платежі в разі невиконання їх позичальником (частково або в повному обсязі).
Надані державою гарантії можуть бути внутрішніми та зовнішніми. Внутрішні гарантії – це гарантії уряду перед резидентами країни. Зовнішні гаранти – перед нерезидентами. У разі невиконання боржником своїх кредитних зобов'язань гарантія уряду, по суті, перетворюється на дотацію підприємства. За наявності гарантій нерезидентам такі дотації надаються у ВКВ, що зумовлює зростання державного зовнішнього боргу. До того ж, внаслідок функціонування бюрократичного механізму надання державних гарантій, далеко не завжди вони використовуються з метою фінансування найбільш перспективних проектів. Схему надання державних гарантій відображено на рис. 6.
Прийняття рішення про надання державних гарантій в Україні передбачає проведення експертизи проектів, яку здійснює Кабінет Міністрів України, зокрема, для експертного оцінювання залучають Національне агентство реконструкції і розвитку, Валютно-кредитну раду, Міністерство економіки, Фонд державного майна України, Міністерство фінансів, Міністерство зовнішніх економічних зв'язків. Остаточне рішення про надання державних гарантій затверджується постановою Кабінету Міністрів України. З метою забезпечення виконання державних гарантій уряд визначає банка-агента.
Гарантії за іноземними кредитами надаються Центральним банком країни. Так, Національний банк України може бути гарантом кредитів, що надаються суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності іноземними банками та міжнародними фінансовими організаціями. Гарантії надаються під заставу Державного валютного фонду та іншого державного майна. У випадках, коли погашення кредиту передбачено здійснювати за рахунок бюджетних коштів, суб'єкт зовнішньоекономічної діяльності має одержати гарантійний лист від КМУ. На основі одержаного листа НБУ здійснює резервування валютних коштів уряду, що приймаються як застава під гарантію банка. НБУ веде облік наданих гарантій, забезпечує зарахування валютних коштів на рахунки банка, здійснює оперативне управління валютними коштами, що використовуються як застава, та забезпечує (в разі виникнення відповідних умов) оплату заборгованості перед іноземними кредиторами.
Рис. 6. Схема надання державних гарантій підприємствам
За розрахунками експертів з 1992 до 2000 р. Уряд України сплатив іноземним кредиторам за боргами підприємств близько 1 млрд дол. США. Була також заборгованість резидентів перед державним бюджетом з гарантій за кредитами на суму до 1 млрд грн. Ці кошти повинні бути повернуті державі. При цьому враховуються такі зобов'язання позичальників: погашення суми заборгованості; виплата пені; оплата комісійних платежів уряду (для іноземних кредитів); сплата відсотків Мінфіну за одержані позики; повернення відсотків за користування кредитами МБРР.
Урядом прийнято декілька способів повернення коштів державного бюджету, виплачених внаслідок надання державних гарантій за кредитами (рис. 7). До них, зокрема, належать:
1) реструктуризація заборгованості;
2) примусове відшкодування витрат держави за гарантійними зобов'язаннями:
а) стягнення заборгованості за рахунок продажу майна боржника (через арбітражний суд);
б) порушення справи про банкрутство позичальника;
3) оформлення заборгованості перед державним бюджетом векселями і продаж їх на біржовому фондовому ринку.
Починаючи з 1999 р. з метою зменшення навантаження на Державний бюджет в Україні запроваджено зміни щодо умов надання державних гарантій. Згідно з прийнятими правилами державні гарантії можуть бути одержані тільки за умов наявності зустрічних безумовних гарантій банків. Для цього комерційні банки – агенти уряду мають надавати зустрічні гарантії за кредитами, гарантованими державою. За таких умовах договір застави позичальник укладає не з урядом, а з комерційним банком. Тоді банк несе відповідальність за кредитами, гарантованими урядом.
Рис. 7. Способи повернення коштів державного бюджету за кредитними гарантіями підприємствам
Схемою передбачено, що у разі настання гарантійного випадку податкова адміністрація уповноважена покривати збитки бюджету за рахунок активів банка-агента. В такому разі переважну частину роботи з проведення експертного оцінювання проектів мають виконувати банки. Разом з тим, для вдосконалення механізму надання державних гарантій також передбачено встановити граничний розмір гарантій протягом бюджетного року; проведення оцінювання кредитоспроможності позичальників; визначення аудиторських фірм, що залучаються до проведення експертизи та ін.
Для впорядкування кредитних проектів, що фінансуються за рахунок іноземних кредитів, передбачається застосовувати відповідну систему супроводження кредитів, за допомогою якої можна буде здійснювати контроль: за цільовим використанням кредитів, фінансовим станом позичальника, ефективністю використання іноземного кредиту. Такий контроль проводять банки-агенти КМУ, органи державної податкової служби, митниця, Фонд державного майна України та інші органи державного управління.