Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава II. Территориальные финансы
11.1. Сущность и роль территориальных
финансов в экономическом и социальном развитии административно-территориальных образований
В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития де мократических принципов в государственном устройстве и управ лении. Во многих странах обязательный компонент демократичес кого государственного строя — местное самоуправление, суть кото рого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. Для выполне ния функций, возложенных на территориальные представитель ные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
В условиях демократии одной из важнейших составных час тей финансовой системы государства являются территориаль ные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации — это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюдже ты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финан сы субъектов хозяйствоваяия, используемые для удовлетворе ния территориальных потребностей.
Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культур ным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
224
И Таким образом, территориальные финансы — это систе ма экономических отношении, посредством которой распреде ляется и перераспределяется национальный доход на экономиче ское и социальное развитие территорий.
В последние десятилетия во многих государствах наблюда ется регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Величина территориальных финансов растет и во многих странах — это превалирующая часть финансовых ресурсов государства.
Через территориальные финансы государство активно про водит социальную политику. На основе предоставления терри ториальным органам власти средств для их бюджетов осуществ ляется финансирование муниципального народного образова ния, здравоохранения, коммунального обслуживания населе ния, строительства и содержания дорог. При этом круг финан сируемых мероприятий расширяется. За счет средств террито риальных бюджетов стали финансироваться не только общеоб разовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, меро приятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды.
С помощью территориальных финансов государство осуще ствляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, гео графических, военных и других условий отстали в своем эконо мическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональ ные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих админист ративно-территориальных единиц, а также налогов вышестоя щих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделя ются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т. е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).
225
8 Заказ 145S
11.2. Состав территориальных финансовых ресурсов
Территориальные финансы можно охарактеризовать и как со вокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление исполь зования территориальных финансов — финансовое обеспече ние социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предпри ятия, организации).
• Главная составная часть территориальных финансов — региональные бюджеты.
В современных условиях все в большей степени территори альные органы власти призваны обеспечить комплексное раз витие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в эконо мическом и социальном развитии территорий. Эти факторы оп ределяют необходимость дальнейшего расширения и укрепле ния финансовой базы территориальных органов власти, реше ния ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов террито рий.
• Другая важная часть территориальных финансов — сред ства субъектов хозяйствования'.
финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муници пальной собственности (как правило, его коммунальные пред приятия);
финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, ис пользуемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Для социальной поддержки своих работников субъекты хозяйствования строят и приобре тают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стра не, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому в общем объеме территориальных финансов часто превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.
226
• Еще одной важной частью территориальных финансов являются территориальные внебюджетные фонды. Источни ками их формирования служат добровольные взносы предпри ятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.
11.3. Законодательная основа территориальных финансов
На современном этапе в Российской Федерации постоянно повышается роль территориальных органов власти в хозяйст венном и культурном строительстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-куль турным строительством на подведомственной территории, осу ществляют руководство жилищным строительством, комму нальным хозяйством, народным образованием и здравоохране нием, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства. Однако необходимо дальнейшее повышение роли территориальных представительных и исполнительных органов в решении на ме стах назревших задач экономического и духовного развития об щества. Все это требует дальнейшего расширения их прав, а также развития материально-финансовой базы. В известной мере это нашло отражение в изданном 6 июня 1991 г. Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис пользованию внебюджетных фондов представительных и испо лнительных органов государственной власти республик в соста ве РФ, автономных областей, автономных округов, краев, обла стей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (15 апреля 1993 г.).
• В Законе "О местном самоуправлении в РСФСР" сформулировано и закреплено новое понятие — самоуправле ние, призванное обеспечить развитие инициативы и самостоя тельности граждан в решении вопросов социально-экономичес кого развития территорий, охраны окружающей среды, реали зации гражданских прав. В нем отражена также экономическая основа местного самоуправления, которую составляют природные ресурсы территории, коммунальная собственность (собствен-
s< 227
ность административно-территориальных образований), а так же и иная собственность, служащая источником получения до ходов местного бюджета. В Законе определен состав местного хозяйства, которое состоит из предприятий, организаций и уч реждений, являющихся коммунальной собственностью соответ ствующей административно-территориальной единицы.
Законом регламентируются взаимоотношения территори альных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать своими средства ми в формировании местного бюджета, передавая в них часть своей прибыли (дохода). За территориальными органами власти закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворе ния потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
В Законе определены права территориальных органов вла сти в области планирования и материально-технического снаб жения. Территориальные органы власти самостоятельно разра батывают планы социально-экономического развития террито рии в пределах имеющихся полномочий. При этом не допуска ется вмешательство вышестоящих органов власти и управления в процесс формирования и выполнения планов.
В числе новых прав территориальных органов власти следу ет отметить право на их участие во внешнеэкономических свя зях. Такие связи осуществляются ими на принципах валютной самоокупаемости. При этом территориальные органы власти способствуют расширению внешнеэкономических связей пред приятий, расположенных на их территории, проведению меро приятий по развитию экспортной базы и увеличению производ ства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции, ра бот и услуг.
В Законе "О местном самоуправлении в РСФСР" вопросы финансов местного самоуправления выделены в отдельный раз дел, в котором зафиксирован ряд новых положений. В частно сти, определен состав финансовых ресурсов местного самоуп равления, которые формируются за счет бюджетных и внебюд жетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов, валютных средств самоуправления.
Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на
228
соответствующей территории, территориальными органами вла сти составляется территориальный сводный финансовый ба ланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в терри ториальные органы власти сведения, необходимые для его со ставления.
В Законе закреплены очень важные положения о том, что территориальные органы власти самостоятельно разрабатыва ют, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмеша тельство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допус кается.
В целях социальной защищенности населения в Законе за креплено за территориальными органами власти право на ми нимальный размер местных бюджетов в части текущих расхо дов. Впервые минимальный размер местных бюджетов опреде ляется, исходя из сохранения обеспеченности расходов по ме стному бюджету в предыдущем году с учетом увеличения расхо дов, вызванных решениями вышестоящих органов власти.
Впервые в Законе признано право территориальных орга нов на создание и использование внебюджетных фондов фи нансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов территориальных органов власти и пред-• приятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Новые права даны территориальным органам власти в рас пределении и использовании своих финансовых ресурсов. Тер риториальным органам предоставлены права: самостоятельно определять направления использования средств местных бюд жетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержа ние жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоох ранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.
• В Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов" кон кретизированы и развиты права территориальных органов вла сти в области финансово-бюджетных отношений. В общих по ложениях Закона сформулированы новые понятия консолиди рованного, минимального бюджета, минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности,
229
принципы самостоятельности бюджетов и регулирования фи нансовых отношений.
Отдельный раздел Закона посвящен доходам территориальных бюджетов. В нем отражены вопросы определения уровня закреп ленных доходов, который должен быть не менее 70% доходной ча сти минимальных бюджетов, порядок предоставления и использо вания дотаций и субвенций, принципы определения и утвержде ния нормативов отчислений от регулирующих налогов, распреде ление доходов между различными видами бюджетов.
Раздел "Расходная часть бюджетов" определяет права тер риториальных органов власти по формированию расходов сво их бюджетов, при этом впервые зафиксировано не только по ложение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но и содержание этих бюджетов.
В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдель ном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. При этом опреде ляется взаимодействие исполнительных органов власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов. Статьи Закона определяют права террито риальных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положе ние об образовании при рассмотрении разногласий согласи тельных комиссий из представителей вышестоящих и нижесто ящих органов власти.
В заключительных разделах Закона регламентируется испо лнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав тер риториальных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обра щаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.
• Вопросы, касающиеся территориальных финансов, отраже ны в Законе "Об основах налоговой системы в Российской Фе дерации" от 27 декабря 1991 г. Все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: федеральные налоги;
налоги республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов; местные налоги.
Установлена компетенция каждого органа власти, в том чи сле и территориальных органов, по отношению к соответствую-
230
щим налогам, т. е. право этих органов вводить на подведомст венной территории налоги, устанавливать ставки налогов, пре доставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т. д.
• В Законе "О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным окру гам, городам Москве и Санкт-Петербургу "от 15 июня 1992 г. определены права территорий на получение финансовой по мощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и ис пользования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий.
• Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государст венной власти, органы государственной власти субъектов Рос сийской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы мест ных бюджетов устанавливаются законами субъектов Россий ской Федерации на основе нормативов минимальной бюджет ной обеспеченности.
Далее указывается, что доходная часть минимальных мест ных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговре менной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.
Закон устанавливает, что финансовые средства, необходи мые для осуществления органами местного самоуправления от дельных государственных полномочий, ежегодно предусматри ваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение рас ходов или уменщгение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами госу дарственной власти и органами государственной власти субъек тов Российской Федерации, компенсируется органами, приняв шими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качест ве компенсации средств.
В соответствии с Законом население непосредственно пу тем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом
231
мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных ме роприятий.
11.4. Территориальные бюджеты — главная финансовая база территориальных органов власти
Финансовой базой территориальных органов власти явля ются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предо ставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распо ряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.
Территориальные бюджеты — один из главных каналов до ведения до населения конечных результатов производства. Че рез эти бюджеты общественные фонды потребления распреде ляются между отдельными группами населения. Кроме того, из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие от раслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компо нентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Экономическая сущность территориальных бюджетов прояв ляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти;
распределение и использование этих фондов между отрас лями народного хозяйства;
контроль за финансово-хозяйственной деятельностью пред приятий, организаций, учреждений, подведомственных этим ор ганам власти.
Важное значение имеют территориальные бюджеты в осу ществлении общегосударственных экономических и соци альных задач, в первую очередь в распределении государствен ных средств на содержание и развитие социальной инфра структуры общества.
Распределение и доведение до населения производимых благ осуществляются в значительной мере с помощью бюджетной сис темы. Как известно, через бюджет формируется значительная
232
часть общественных фондов потребления. При этом на народное образование и профессиональную подготовку кадров из террито риальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консоли дированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение — около 55%, на социальное обеспечение — более 70%, на жи лищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.
В настоящее время число территориальных бюджетов более 29 тысяч. В 1994 г. их объем (по расходам) выразился в сумме 110 трлн. руб, а удельный вес в консолидированном бюджете Российской Федерации — 43%.
О Доходы территориальных бюджетов. На территориальные органы власти возложена важная задача по осуществлению соци альной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части прово дится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансо вых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены прин ципы самостоятельности территориальных бюджетов, их госу дарственной финансовой поддержки, территориального фор мирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет соб ственных и регулирующих источников доходов.
Собственные, или закрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т.е. пол ностью или в твердо фиксированной доле на постоянной осно ве поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.
Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на по стоянной основе.
Понятие "регулирование бюджетов" широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных дохо дов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возло женных на них функций. Таким образом, государство регулиру ет все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.
К регулирующим доходам относится вся совокупность денеж ных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в ниже-
233
стоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от федеральных и ре гиональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов финансо вой поддержки территорий. Таким образом, это средства, пере данные вышестоящим органом власти нижестоящему на осно вании юридического акта (закона), постановления,- решения, распоряжения . Передача средств производится либо заблагов ременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планиру емый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.
• Общую схему регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде;
Регулирующие доходы
1
1
|
Отчисления от федеральных и реги ональных налогов |
Дотации, субвенции |
С |
"редства, полученные из вышестоящего |
||
|
бюджета по взаим ным расчетам и из фондов финансовой поддержки |
|||||
|
^Г— |
^ |
^ |
|||
|
Отчисления от на лога на прибыль |
Отчисления от налога на добавлен ную стоимость и акцизов |
Отчисления от по доходного 1и1лога с физических лиц |
|||
• Доходную часть территориальных бюджетов РФ за 1994 г. (млрд. руб.) характеризуют следующие данные:
|
Террито-риальные бюджеты |
Региональ ные бюд жеты |
Местные бюджеты |
||
|
1. |
Собственные доходы |
23880 |
12025 |
11854 |
|
1. |
Платежи за природные ре- |
|||
|
сурсы |
2065 |
1096 |
969 |
|
|
2. |
Госпошлина, зачисляемая в |
|||
|
территориальные бюджеты |
290 |
50 |
240 |
|
|
3. |
Налоги на имущество |
4841 |
2022 |
' 2819 |
|
4. |
Прочие налоги и сборы, в |
|||
|
том числе местные налоги и |
||||
|
сборы |
10197 |
4847 |
5350 |
|
|
5. |
Доходы от приватизации |
634 |
291 |
343 |
|
6. |
Лицензионный сбор за право |
|||
|
производства и торговли |
||||
|
спиртными напитками и |
||||
|
пивом |
134 |
8 |
126 |
|
|
7. |
Земельный налог |
1523 |
466 |
1057 |
|
8. |
Средства обязательного ме- |
|||
|
дицинского страхования |
225 |
86 |
139 |
|
|
9. |
Прочие собственные доходы |
3971 |
3160 |
811 |
|
11. Регулирующие доходы |
89834 |
58590 |
31314 |
|
|
1. |
Налог на прибыль |
31380 |
19051 |
12779 |
|
2. |
Подоходный налог с физи- |
|||
|
ческих лиц |
17440 |
4533 |
12907 |
|
|
3. |
Налог на добавленную сто- |
|||
|
имость |
13655 |
8780 |
4875 |
|
|
4. |
Акцизы - |
2983 |
2392 |
591 |
|
5. |
Налог на операции с ценны- |
|||
|
ми бумагами |
70 |
68 |
2 |
|
|
6. |
Дотации из федерального |
|||
|
бюджета |
585 |
585 |
— |
|
|
7. |
Субвенции из федерального |
|||
|
бюджета |
2622 |
2622 |
— |
|
|
8. |
Средства из фонда финансо- |
234
235
|
Террито- |
Региональ- |
Местные |
|
|
риальные |
ные бюд- |
бюджеты |
|
|
бюджеты |
жеты |
||
|
вой поддержки из федераль ного бюджета |
2252 |
2173 |
79 |
|
9. Средства, полученные по |
|||
|
взаимным расчетам с феде- |
|||
|
ральным бюджетом |
17914 |
17833 |
81 |
|
10. Бюджетные ссуды из феде- |
|||
|
рального бюджета |
553 |
553 |
— |
|
Итого доходов без внут- |
113784 |
70616 |
43168 |
|
ренних оборотов |
Кроме этих доходов в местные бюджеты поступило из региональ ных бюджетов 26405 млрд. руб. регулирующих доходов в виде дотаций, субвенций и средств, полученных по взаимным расчетам. Таким обра зом, общая сумма доходов местных бюджетов составила 69573 млрд. руб, в том числе регулирующих доходов — 57719 млрд. руб.
• Собственные доходы не являются основными источни ками формирования территориальных бюджетов. В 1994 г. их
удельный вес составил 21%. Собственные доходы территориальных бюджетов включают
следующие налоги и сборы.
Прочие налоги, сборы и другие поступления, содержащие мес тные налоги и сборы:
поступления по административным штрафам и санкциям; сборы, взимаемые автомобильной инспекцией; сборы за регистрацию предприятий, общественных органи заций, банков и их филиалов; транспортный налог; налог на рекламу;
налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техни ки и персональных компьютеров; сбор за право торговли; .
целевые сборы с граждан и предприятий всех организаци онно-правовых форм на содержание милиции, благоустройство
и другие цели; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью;
236
сбор со сделок, произведенных на товарных биржах и при
продаже и покупке валюты;
сбор за уборку территорий населенных пунктов; поступления от лицензирования отдельных видов деятель ности; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с
юридических лиц;
налог на содержание жилищного фонда и объектов соци альной сферы;
лицензионный сбор за право производства и торговли спир тными напитками и пивом. Налоги на имущество, в том числе: налог с имущества, переходящего в порядке наследования и
дарения;
налог на имущество предприятий; налог на имущество физических лиц. Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей
субъектам Российской Федерации и муниципальным образова ниям), в том числе:
доходы от приватизации объектов государственной и муни ципальной собственности; доходы от продажи земли; доходы от продажи квартир гражданам. Земельный налог, включающий;
земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяй ственного назначения, включая сельхозугодья в составе лесного
фонда;
земельный налог и арендную плату за земли несельскохо зяйственного назначения; доходы от централизации средств земельного налога и
арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения,
земли городов и других населенных пунктов; возмещение потерь сельскохозяйственного производства,
связанных с изъятием сельхозугодий. Средства обязательного медицинского страхования, средства
внебюджетных и отраслевых фондов.
Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, в том числе'. платежи за пользование недрами;
237
лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;
плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;
плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов; отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Территориальные органы власти заинтересованы в соб ственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.
Постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных дохо дов вызывали необходимость наделения этих бюджетов сред ствами, это осуществлялось главным образом за счет регулиру ющих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.
В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой сис темы" в число главных регулирующих доходов территориаль ных бюджетов входят отчисления от: налога на добавленную стоимость; акцизов;
налога на прибыль (доход) предприятий; подоходного налога с физических лиц.
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждают ся вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.
По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обес печении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилиза ции средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффектив ности общественного производства на подведомственной им территории.
Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обес печить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, созда-
238
ет предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц; стимулирует территориальные орга ны власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
В то же время используемый метод регулирования террито риальных бюджетов имеет недостатки. Основной — на личие элементов субъективности при формировании регулиру ющих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов от числений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвер дить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя на бором социальных благ, в том числе по народному образова нию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслужива нию и т. д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, истори ческих, этнических особенностей и уровня обеспеченности на селения этими услугами.
• Так как темпы роста расходов территориальных бюдже тов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчис ления от регулирующих налогов), иногда возникает необхо димость в дотациях из вышестоящего бюджета.
Нужно отметить, что дотация и субвенция как методы наде ления финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможно сти перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабевает финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших разме рах отчислений от неустойчивых источников доходов их поло жение может быть ухудшено. Это может привести к постоян ным кассовым разрывам и необходимости многократного об-
239
ращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановых меропри ятий.
Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дота ция может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охра ны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формиро вание доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и по селки-курорты, города — исторические и архитектурные запо ведники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назна чением на определенные мероприятия, на осуществление кото рых на местах не хватает средств.
• С 1994 г. в Российской Федерации в качестве регулирую щих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации стали использовать средства, полученные из Фонда финансовой под держки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета.
Суть этого способа выделения средств территориальным бюджетам заключается в следующем.
Для бюджетов всех регионов предусматриваются единые нор мативы отчислений от федеральных налогов. Так, на 1996 г. они предусмотрены в следующих размерах: от налога на добавленную стоимость — 25%; налога на прибыль предприятий и организаций — с учетом предельной региональной ставки налога — 22%; подо ходного налога с физических лиц — 90%; доходов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, произведенные в Рос сийской Федерации, — 50%; доходов от акцизов от остальных по дакцизных товаров, произведенных в Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть (включая газовый конденсат), газ бензин автомобильный и автомобили — 100%.
• В целях оказания финансовой помощи регионам в феде ральном бюджете образуется Федеральный фонд финансовой поддержки регионов.
В 1996 г. Фонд формируется в размере 15% от суммы нало говых поступлений федерального бюджета (за исключением
сумм подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).
Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке".
Статус региона, нуждающегося в поддержке, предоставляется тем регионам, у которых душевой бюджетный доход в планиру емом году (в расчете на одного жителя) меньше среднедушево-го бюджетного дохода по всем регионам Российской Федера ции.
Статус региона, особо нуждающегося в поддержке, предостав ляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов (в том числе для регионов, нуждающихся в поддержке — с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюд жетного дохода по всем регионам России) меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).
С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средства регионам, нуж дающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Пропорции между двумя частями Фонда определя ются на основе расчета по данным на планируемый год суммы недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам, нуждающимся в поддержке, и суммы недоста ющих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке. Исходя из этого, например, в 1996 г. пропорции между двумя частями Фонда определены в следующих размерах: для регионов, нуж дающихся в поддержке, — 65,8%; для регионов, особо нужда ющихся в поддержке, — 34,2%.
Выделение регионам средств из указанных частей Феде рального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусу производится на основании установленной доли каждо го региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода.
Новизна и преимущества этого способа регулирования тер риториальных бюджетов заключаются в том, что средства тер риториям выделяются на основе единой для всех бюджетов мето дики, учитывающей: территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории), т.е. бюджетные доходы,
240
241
поступившие в бюджетную систему соответствующей террито рии; численность населения, проживающего на соответствую щей территории. Благодаря этому выделение средств террито риям осуществляется на объективной основе — общей для всех регионов формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки. Пока такой способ выделения средств территориальным бюджетам используется в отношении бюдже тов субъектов Российской Федерации. Представляется, что он должен быть распространен и на местные бюджеты. Для этого в составе республиканских, краевых и областных бюджетов должны быть созданы фонды финансовой поддержки городов, районов, поселков, сельских поселений, из которых они будут получать средства для сбалансирования их бюджетов.
^ Расходы территориальных бюджетов. Развитие экономи ческого потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличе ния числа и объема территориальных бюджетов.
Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социально-бытовой инфраструктуры. В общем объеме террито риальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес го родских и поселковых бюджетов.
Рост городских поселений, увеличение числа городских жи телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одно го жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы рос та которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.
Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части территориальных бюджетов. Главными сторонами деятельности территориальных органов власти являются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в но вых районах освоения, осуществление мероприятий по разви тию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоус тройства населенных мест влекут расширение расходов терри ториальных бюджетов. Возрастание расходов связано как с но вым строительством, так и с повышением уровня затрат на со держание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
242
Направление использования средств территориальных бюджетов РФ в 1994 г. (млрд. руб.) характеризуют следую щие данные:
Террито- Региональ-риальные ные бюд-бюджеты жеты
Местные бюджеты
1. Финансовая поддержка отрас лей народного хозяйства
2. Социально-культурные меро приятия, в том числе:
образование и подготовка кадров
культура и искусство здравоохранение, физичес кая культура и спорт средства массовой ин формации
финансирование меропри ятий в области молодеж ной политики социальное обеспечение
3. Наука
4. Управление
5. Прочие
Всего расходов без внутрен них оборотов
45235 22560 44968 15032
22041 2695
17479 288
5251 1289
6621 144
22675 29936
16790 1406
10858 142
|
94 |
60 |
34 |
|
2372 |
1666 |
706 |
|
145 |
139 |
6 |
|
3369 |
1122 |
2247 |
|
16330 |
10300 |
6030 |
|
110047 |
49153 |
60894 |
Следует отметить, что структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства и торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значи телен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-куль турные учреждения, в этих бюджетах подавляющая ччсть расхо-
243
дов приходится на финансирование социально-культурных ме роприятий.
• В настоящее время одним из главных направлений ис пользования финансовых ресурсов должно быть финансирова ние развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.
• Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэто му спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и город ских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах —от 60 до 80%.
В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением на учных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития адми нистративно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т. д.
• Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увели чению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повы шением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории насе ленных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — так же важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбаниза ции повышаются потребности жителей малых городов, посел ков и сельских поселений, где все в больших масштабах разви ваются коммунальное хозяйство, торговля и т. д.
• Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация
сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увели чения затрат общества на поддержание необходимого состоя ния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрас тающих статей расходов территориальных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.
До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недоста точно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоорди нированы, а средства распыляются.
В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирова ния, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансиро ваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и ка нализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отхо дов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.
Одной из актуальных проблем является улучшение благоус тройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монопо лии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выпол ненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на уча стки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной ос нове между городскими специализированными организациями по благоустройству, жэковскими организациями, кооператива ми. Конкурсность и состязательность между, ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.
244
245
11.5. Финансовые ресурсы предприятий,
направляемые на развитие территорий
Важнейшей составной частью финансового обеспечения на селенных мест, развития и содержания в них производственной и социальной инфраструктуры являются средства предприятий и хозяйственных организаций.
Главным источником формирования средств предприятий, предназначенных для социально-бытовой инфраструктуры, яв ляется их прибыль. Из прибыли, которая остается в распоряже нии предприятий, формируются целевые фонды. За счет средств этих фондов предприятия имеют возможность удовлет ворять коллективные потребности в жилье, социально-культурных и бытовых услугах.
Значительный объем финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных им объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения. В ведомственном подчинении находятся жилищный фонд, ком мунальные предприятия, детские дошкольные учреждения, пи онерские лагеря, дома отдыха, санатории и т.д. За счет прибы ли промышленных, строительных, транспортных и других предприятий осуществляется покрытие убытков ведомственно го жилищно-коммунального хозяйства и расходов на содержа ние социально-культурных учреждений.
Развитие в городских поселениях промышленности сопро вождается, как правило, ростом ччсла их жителей. И то, и другое ведет к увеличению нагрузки на городские коммуника ции, что требует их реконструкции и увеличения эксплуатаци онных расходов. Однако территориальные органы власти не всегда располагают для этого необходимыми ресурсами. Все это вынуждает их обращаться за помощью к предприятиям, нахо дящимся на подведомственной им территории. Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегородские мероприятия.
Руководители предприятий сами понимают, что нормальная работа их предприятий, уровень производительности труда и т.д. в значительной степени зависят от состояния социальной инфраструктуры города. Поэтому промышленные предприятия берут на себя заботы по прокладке и поддержанию дорог и тро-
246
туаров вдоль своих объектов, освещению и озеленению приле гающих к ним территорий, ремонтируют транспортные и водо проводно-канализационные и другие коммуникации. Во мно гих городах для координации такой помощи созданы советы директоров предприятий, на которых решается вопрос о вкладе каждого предприятия в финансирование общегородских ме роприятий.
• В последние десятилетия в практику хозяйственной рабо ты на местах широко внедряется метод долевого участия предприятий в создании объектов инфраструктуры. Такая форма участия средств ведомств вызвана ростом потребности в инфраструктуре, повышением се технической оснащенности, недостаточностью средств у некоторых предприятий для со оружения отдельных инфраструктурных объектов. Например, в городах уже невозможно строительство небольших жилых до мов. Раньше финансирование строительства таких домов было посильно многим, в том числе и мелким предприятиям. Со временные объекты социально-бытовой инфраструктуры не только значительны по мощности, но и требуют сложного ин женерно-технического оснащения, что уже непосильно для от дельных предприятий-зайстройщиков.
Выходом из такого положения стало объединение на доле вых началах средств предприятий для строительства объектов инфраструктуры. Все чаще средства предприятий стали объе диняться со средствами территориальных бюджетов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и перспективна. Она способствует кооперации ресурсов ведомств и местных органов власти, более рациональному их использо ванию, комплексности застройки городских массивов, более быстрому достижению экономического и социального эффекта от вкладываемых средств.
Вместе с тем надо отметить, что в условиях становления рыночных отношений и экономического кризиса многие пред приятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения конкурентоспособности пошли по пути не только сокращения выделения средств на общерегиональные мероп риятия но и отказа от подведомственных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. А это усили вает нагрузку на местные бюджеты по содержанию и развитию социальной инфраструктуры.
247
Следует полагать, что после выхода страны из экономичес кого кризиса, с укреплением финансового положения предпри ятий они, в целях социальной защищенности своих трудовых коллективов и улучшения условий проживания их в населен ных пунктах, будут увеличивать выделение средств на соци альную инфраструктуру и осуществление общерегиональных мероприятий. Все это приведет вновь к повышению значения средств предприятий в территориальных финансах.
11.6. Муниципальные внебюджетные
фонды
В связи с расширением для местных органов власти воз можностей по объединению средств предприятий и местных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальной стала проблема объединения этих средств. Один из возможных путей концентрации средств предприятий на финансирование общерегиональных мероприятий —- образование муниципальных внебюджетных фондов экономического и социального развития.
Муниципальный внебюджетный фонд может формировать ся за счет следующих источников:
добровольных взносов юридических и физических лиц; доходов от аукционов;
штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональ ное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и пра вил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб;
штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие наруше ния законодательства об охране этих объектов, а также плате жей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;
штрафов за административные и другие правонарушения, на лагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами на основе законодательства Российской Федерации.
Муниципальные внебюджетные фонды создаются на осно вании решений местных представительных органов власти. В соответствии с их решениями исполнительные органы власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом может созда-
248
ваться коллегиальный орган, состоящий из представителей ме стных органов власти и заинтересованных предприятий и орга низаций. Коллегиальный орган принимает решение об исполь зовании средств фонда.
Мобилизованные в такие фонды средства могут быть на правлены на расходы, связанные:
со строительством на кооперативных началах объектов со циально-бытового назначения;
с увеличением текущих расходов бюджета (за исключение» лимитированных расходов), а также финансированием плано вых затрат в случае невыполнения планового размера доходов; с перерасходами установленных смет и нормативов. Средства, полученные за счет взносов предприятий, долж ны) как правило, использоваться на создание и содержание объектов общерегионального назначения.
Создание муниципальных внебюджетных фондов в насе ленных пунктах содействует:
концентрации средств предприятий и местных органов на развитие социально-бытовой инфраструктуры;
усилению материальной заинтересованности местных орга нов в результатах своей хозяйственной деятельности;
укреплению финансовых ресурсов местных органов власти, что придаст необходимую устойчивость их финансовой базе при выполнении возложенных на них функций и плановых задач;
более эффективному использованию материальных и фи нансовых ресурсов нашего общества;
усилению экономической связи местных органов с предпри ятиями, расположенными на подведомственной им территории;
освобождению предприятий от выполнения не свойствен ных им функций по развитию местного хозяйства;
расширению финансовых возможностей местных органов для ликвидации диспропорции между производственной и не производственной сферами и диспропорции внутри инфра структуры;
росту влияния местных органов власти на развитие отдель ных отраслей инфраструктуры, повышению технического уров ня подведомственных прсдггпиятий, организаций и учрежде ний, что создает необходимые условия для их динамичного развития;
повышению уровня обслуживания и совершенствованию услуг, оказываемых населению.
249
11.7. Территориальное сводное финансовое планирование
Необходимость решения крупных экономических, социаль ных и демографических задач требует комплексного подхода к подготовке плановых и проектных работ. Поэтому все шире в практику внедряется составление комплексных планов экономиче ского и социального развития административно-территориальных Единиц.
Одна из важных целей территориального комплексного пла нирования—разработка программ, предусматривающих объеди нение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территориях, по развитию социальной инфраструктуры.
Осуществление комплексных планов связано со значитель ными финансовыми затратами. Для обеспечения финансовыми ресурсами мероприятий, намеченных этими планами, необхо димы координация и концентрация денежных средств бюджет ной системы, средств ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового ба ланса.
В связи с этим возникает необходимость сведения различ ных видов финансовых планов: финансовых планов хозяйст венных предприятий и организаций, территориального бюдже та, баланса денежных доходов и расходов населения и др., от ражающих отдельные стороны и этапы распределения и пере распределения национального дохода, созданного и используе мого на данной территории. Это позволит иметь полную кар тину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы, будет способство вать активному содействию со стороны финансов выполнению задач, поставленных в плане комплексного развития.
Основной задачей территориального сводного финансового баланса является определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как цен трализованных, аккумулированных и перераспределяемых тер риториальными бюджетами, так и децентрализованных, т.е. ре сурсов предприятий и организаций).
Планирование финансовых ресурсов сопровождается анали зом достигнутого уровня мобилизации и использования финан-
250
совых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.
Следует отметить, что такой территориальный сводный фи нансовый план должен учитывать национальный подход, со зданный на территории региона и используемый там, и часть национального дохода, созданную за пределами региона, но поступающую на его территорию в порядке распределения и перераспределения. Следовательно, в доходную часть такого баланса включаются средства, созданные в регионе, но направ ленные в вышестоящий бюджет, в ведомственные фонды и по другим каналам. Это платежи из прибыли, часть налога на до бавленную стоимость и подоходного налога с физических лиц, направляемые в вышестоящие бюджеты, отчисления предприя тий в фонды ведомств.
Сводный финансовый баланс региона не является оператив-ным финансовым планом и не подменяет оперативных планов финансово-кредитной системы (бюджета, финансовых планов предприятий и др.), с его помощью осуществляется увязка всех звеньев финансово-кредитной системы, предопределяются общие рамки и структура всех ее оперативных планов.
Информационной базой при разработке сводного финансо вого баланса являются: данные территориальных экономичес ких, финансовых, статистических органов, профсоюзных орга низаций, функциональных подразделений территориальных органов власти, экономические нормативы и лимиты по ос новным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориального бюджета, балансов доходов и расхо дов всех предприятий и организаций, расположенных на терри тории независимо от их ведомственной подчиненности.