Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1.Управление как деятельность государства по выполнению его задач и функций, его социальное назначение.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.
В теории государства и права управленческая деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.
Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется органами исполнительной власти в особых формах. Так, этими органами издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.
Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.
Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности оно отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории. 1. Государственное управление как вид
государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т. е. в проведении в жизнь, требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.
2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, т. е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
3. Государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
4. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на их реализацию.
5. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РФ, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.
6. Законодательством РФ предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.
2. Соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности (другими ветвями государственной власти).
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.
Родовые консолидированные государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти.
По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя федеральное собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, на пример, импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т.д. точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность.
Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность счетной палаты, уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей конституции рф и в деталях регулируются специальными федеральными законами.
Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.
Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Сущностное предназначение государственного управления — в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов федерации, указов президента рф, а также актов руководителей субъектов федерации до требуемого конкретного результата.
Второй признак государственного управления — его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова.
Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой, и так далее.
Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.
Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, выражаемых в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь.
Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства — апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.
Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).
Едиными очень крупными объектами государственного управления не редко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта федерации органа исполнительной власти. Сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т.д.) в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.
Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.
Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.
Формы государственного управления представляют собой определенным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.
Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, принуждения, стимулирования и т.д.).
Стиль государственного управления как составная часть содержательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интеллектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.
3. Содержательная характеристика государственного управления, его пределы и взаимодействие с механизмом социальной саморегуляции
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации
Сегодня в мировом сообществе государство рассматривается как особый политический институт, который, с одной стороны, является неотъемлемой частью общества, а с другой – в какой-то мере отчужден от него, имеет свои закономерности развития и власть над обществом. Государство в любой стране должно обеспечивать стабильную и эффективную жизнедеятельность общества, социальный порядок и политическую стабильность, соблюдение общепринятых «правил игры» во всех сферах человеческой деятельности.
Государство можно рассматривать как основное орудие политической власти, признаками которого являются наличие органов и учреждений, осуществляющих функции власти; системы правовых норм и актов; определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция.
Государство в лице своих государственных институтов обеспечивает социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества, объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей, обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех сферах деятельности.
Объективная необходимость государственного управления продиктована необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития. Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью выработки и реализации государственной политики, направленной на:
эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных, трудовых, финансовых, информационных;
справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ, соблюдение гарантий;
поддержание общественного порядка;
гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства.
^ Государственное управление является актом государственного вмешательства в жизнедеятельность общества.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.
^ Природу и специфику государственного управления определяют:
во-первых, сам субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства;
во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
в-четвертых, комплексный характер используемых государством методов и средств воздействия: правовых, административно-распорядительных, социально-психологических;
в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать его в широком и узком смысле.
^ В широком смысле государственное управление представляет собой совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
^ В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.
^ Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.
В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из специфики именно государственного управления, его целевой направленности на производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.
^ Возможности государственного управления определяются:
волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
располагаемыми ресурсами. Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование ресурсов, что предопределяется необходимостью учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить своему народу.
4. . Новые подходы, новые требования к государственному управлению с учетом реалий начала XXI века.
В рамках современных подходов к оптимизации государственного управления в условиях глобализации мировой экономики очевидна необходимость его реформирования. Государственное управление трактуется ныне как деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристики государственного управления понятий, применяемых для описания экономических процессов: «производство» (применительно к государству — производство услуг), «предприятие» (государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) и др. Термин «организация» характеризует как государственные и общественные (третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.) учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать целесообразным.
В начале XXI столетия в жизни современного общества определились радикальные перемены, требующие обновления деятельности государственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировали свои системы государственного управления. Благодаря этому они стали более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в условиях глобальной мировой конкуренции.
Практика показала, что современная реформа управления предполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практических управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественного обновления государственного управления — повышение его открытости, расширение доброжелательности по отношению к населению, ускорение управленческих процессов, эффективное решение задач, повышение мобильности сотрудников и их удовлетворенности трудом.
Для обновления системы управления возможны различные подходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:
— децентрализация компетенции;
— совмещение профессиональной и ресурсной ответственности;
— уменьшение иерархических уровней управлений с уплотнением решаемых задач и объемов ответственности;
— вычленение отдельных, конкретных функций и образование самостоятельных управленческих единиц;
— четкое разделение стратегических и тактических задач (использование принципа «заказчик-подрядчик»);
— ориентация на задачи и потребителей (действия в духе предложения услуг потребителю);
— ускорение процессов администрирования, планирования и принятия решений, в том числе с помощью проектного менеджмента и использования управленческих команд;
— развитие системы стимулирования, ориентированной на оптимизацию использования ресурсов;
— разработка показателей и стандартов измерения трудовых достижений и контроля за результатами;
— внедрение принципа трудовых достижений в государственной кадровой политике;
— введение бюджетирования и системы двойного бухгалтерского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;
— максимальное использование электронно-вычислительной техники в информационной и коммуникационной системах, а также при подготовке документации;
— укрепление духа состязательности.
Цели и пути их достижения в государственной управленческой организации. Главная цель любых управленческих действий — соблюдение общественного интереса. В отличие от частных интересов, которые обеспечиваются и регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется как баланс интересов людей, выражающий общественное признание.
Демократические государственные органы конкретизируют общественный интерес с помощью политических целей, определенных посредством голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируются посредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости от того, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представлять. «Общественное» олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации общественных задач с помощью государства (федерации, регионов, муниципалитетов).
Система решения общественных задач весьма дифференцирована. Приобретают права руководства, соответствующие компетенции и несут ответственность за их реализацию государственные административные компетенции и несут ответственность за их выполнение государственные администрации, которые сами планируют, осуществляют и контролируют решение общественных задач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случае речь идет о классических властях, которые все делают самостоятельно, (при наличии между государственными органами и населением посредника) власти регулируют процесс решения общественных задач, поскольку они распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации общественных задач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы (осуществляет финансирование).
Независимо от того, кто реализует государственное управление: сами административные органы, иные общественные институты или частные организации, ответственность за это обычно несут федеральные, региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняют общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобы общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом, политическими и иными установками. Как самостоятельное решение общественных задач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретный порядок работы. При решении задач администрация использует собственные производственные факторы (персонал, организаций, финансы). При использовании же для общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчиком независимо от того, какие государственные или частные учреждения реально выполняют работы.
Для выполнения государственных заданий нужны необходимые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным управленческим учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемых функций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам, как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также их взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих учреждений. Такое целеобразование помогает снижению затрат на управленческие действия.
Границы для деятельности по выполнению общественных задач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границ участники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой в принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические, общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы — от структурной и процессуальной организации и способов управления до отдельных конкретных трудовых процессов и принимаемых решений — открывают широкий спектр альтернатив. Их оптимальное использование, т.е. принятие наиболее целесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управления четко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разрабатывающие государственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободы действий, а низшие, исполнительные органы — минимальной степенью свободы действий. Участие отдельных учреждений, их подразделений или отдельных работников в формировании целей: производственных, развития персонала и всей организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. — стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации этих целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.
5. . Зарождение науки управления, выделение из нее теории государственного управления
Впервые термины и понятия «наука управления» и «научное управление» (производством) ввел в употребление в конце XIX в. выдающийся американский исследователь и инженер, теоретик и практик управления ф. У. Тейпор (1856-1915) [1]. Примерю тогда же независимо от Тейлора научный подход к управлению приме! мл А. Файоль (1841 -19*25) во Франции, К. Адамецкий (1866-193^) в России (а конкретно в Украине) и др.
Это, од пко, HP означает, что отдельных элементов научного управления ранее не существовало. Так, уже Т. Гоббс (1588-1679) касается проблемы мотивов, мотивации поведения чепопекп; Л. Смит (\723-1790) фактически создал не только экономическую теорию как основу научного управления, но разрабатывал и конкретные аспекты научного управления, в частности концепцию контроля и расчета оплаты труда (задолго до Ф. Тейлора, Ф. ДжильбертаиГ. Гант-та); Э. Уитчи (1765-1825) разработал и применил важнейший элемент ранней дотэйлоровской организации произведет ia, известный как «принципы взаимозаменяемости» (в машиностроении); в России граф П. И. Шувалов (1710-1762) использовал названные принципы еще раньше, они были подробно изложены в специальной инструкции по производству ружей на Тульском оружейном заводе; в Англии Р. Оуэн (1771-1858) воплотил многие управленческие идеи на практике, реализовав такие типично управленческие процедуры, как мотивация и воспитание; известны и другие авторы (теоретики и првцтн-ки) отдельных фрагментов научного управления.
Но именно Тейлор и его соратники впервые разработали целостную и всеобъемлющую систему научного управления, положив начало науке управления. Необходимо сразу заметить и подчеркнуть, что данное «...термины не синонимичны...», а понятия — не тождественны: наука управления — это сфера, область теории; научно ; управление — типичная практика управления, использующая
достижения различных наук, в том числе науки управления [2]. Но именно внедрение достижений, рекомендаций, выводов науки управления в практику управления можно считать началом научного управления. Т~Смешению понятий «наука управления» и «научное управление» способствует не только то обстоятельство, что они появились одновременно, но и то, что их появление связано с деятельностью одного и того же человека — Ф. У. Тейлора (хотя вклад в создание донных понятий внесли и А. Файоль, и К. Адамецкий, и Г. Эмерсон, и др.^^_/
Именно Тейлор положил начало науке управления, но при этом он сразу же реализовал на практике и ее достижения. И наоборот, практика научного управления способствовала развитию, уточнению предмета науки управления, разработке ее методов^/3 •'•,• , • г '
[ | jtrsK' зарождение, а затем lyrl формирование и становление т инауки управления связано прежде всего с практической и теоретической деятельностью класса ков менедиилента, с появлением гипотез, концепций, теорий управления, в частности концепции научного у правления Тейлора, теории администрации Файоля, теории гармонизации Адамецкого, тектологии Богданова, кибернетики Винера и некоторых других [3]. Постоянно растет количество гипотез, концепций, теорий научного управления, и объем знаний об управлении становится столь значительным, что возникает необходимость в их глубоком осмыслении, научном анализе, обработке и обобщении. Такое количественное изло-
жение неизбежно привело и к качественному сдвигу — к рождению в конце XIX в. науки управления^
И по прошествии почти века после зарождения науки управления ее аспекты трактуются по-разному. Так, авторы известного и, пожалуй, самого популярного издания по менеджменту начала 90-х годов нашего столетия, по праву считающегося «библией» современного менеджмента, впадают в глубокое заблуждение и допускают грубейшую ошибку, утверждая, что «...наука управления родилась в Англии во время второй мировой войны» [4]. Объективный и углубленный анализ показывает, что в утверждениях Мескона и его со.эп -торов допущено несколько ошибок. Во-первых, во время второй миропой войны действительно родилась нопая наука, но не наука управления, я наука, хотя и тесно связанная с наукой управления предприятием (организацией, фирмой), но имеющая иной предмет, иные методы, язык (понятия, категории) и логику (закономерности, законы), то есть существенно отличные от таковых в науке управления,— это кибернетика Н. Винера (ее можно отнести лишь к одной отрасли науки управления). Во-вторых, в рассматриваемом издании наука управления сводится к науке принятия решений, то есть предметом науки управления по логике авторов должен быть мыслительный процесс принятия решений; но именно его-то они и не раскрывают, не анализируют и не рассматривают вообще. В-третьих, вследствие неверного определения предмета данной науки не может быть правильно определен и способ изучения ее предмета, то есть метод науки управления. Методом нлуки
ЗАРОЖДЕНИЕ, А ЗАТЕМ ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ НАУКИ УПРАВЛЕНИЯ СВЯЗАНО ПРЕЖДЕ ВСЕГО С ПРАКТИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КЛАССИКОВ МЕНЕДЖМЕНТА, С ПОЯВЛЕНИЕМ ГИПОТЕЗ, КОНЦЕПЦИЙ, ТЕОРИЙ УПРАВЛЕНИЯ
принятии решении (но Мескону) должен Оьиь мсюд изучении, познании, исследования мыслительного процесса принятия решений. Вместо этого авторы методом данной науки предлагают считать моделирование, модели, причем не модели мыслительных процессов, а модели проблемных ситуаций: платежную матрицу, дерево решений и экономико-матсмитиче-ские модели. Такие модели не могут "быть методами изучения мыслительного процесса: они являются моделями другой науки — теории игр, созданной американским математиком Джоном фон Нейманом (1903-1957). К тому же они являются лишь практическими средствами оперативной подготовки альтернатив решений в сложной ситуации, и лишь их выбор является результатом мыслительного процесса [5]. Кроме того, моделирование ситуации,то есть использование модели для составления набора альтернатив, происходит до самого принятия решения!!!
В своих заблуждениях относительно науки управления Мескон и его соавторы не одиноки. Однако эти заблуждения у разных авторов различны. Так, если Мескон необоснованно сужает область исследований науки управления, но не игнорирует, не отрицает самого факта существования такой науки (хотя и неверно ее трактует), то некоторые авторы полностью ее отрицают. В частности, советский автор С. И. Эпштейн в своей книге «Буржуазная наука управления и неуправляемая экономика» (1 986) утверждает, что «.. .первый миф науки управления — то, что она существует»[6].
Советский исследователь науки уп-равления Д. М. Беркович в книге «Формирование науки управления» (1973) не отрицает самого существования науки управления и верно связывает ее зарождение с именами Тейлора и его соратников, однако не уделяет этой теме должного внимания, не аргументирует и не развивает свою мысль [7].
И наконец, существует такая категория специалистов, которые идут по традиционному пути наименьшего сопротивления — стараются не касаться этой спорной и в определенном смысле непростой проблемы. А решение ее имеет исключительно важное значение не только
для самой теории, но и для практики управления.
Итак, на основе оценки и обобщении исего вышесказанного можно констатировать: наука управления существует; наука управления не сводится только к науке принятия решений; наука управления зародилась не в Англии и не во времена второй мировой войны, а значительно раньше; в формирование науки управления внесли вклад ученые и практики многих стран (в том числе Англии); основанием науки управления, ее фундаментом являлись идеи, гипотезы, концепции, теории Тейлора, Файоля, Адамецко-го, Богданова и некоторых других теоретиков и практиков управления конца XIX - начала XX в.
В настоящее время под наукой управления в широком смысле следует понимать целый комплекс теорий и наук, исследующих проблемы, закономерности управления в самых разных аспектах.
В эволюции управления можно выделить три основных этапа. Фактически первый этап (зарождение науки управления), как уже отмечалось, приходится на конец XIX — начало XX в.
Вторым этапом (становление науки управления) можно считать период с 20-х по 50-е годы, когда происходит синтез уже названных выше идей, гипотез, концепций (теорий) с достижениями таких наук, как психология, социология, философия, математика, экономическая теория, кибернетика. Именно на стыке указанных наук и концепций управления и образовались целые отрасли науки управления: психология управления (изучение закойомерностей управления поведением людей в производственных коллективах), социология управления (изучение закономерностей целенаправленного взаимодействия на социальные структуры и процессы, имеющие место в организациях и обществе), социология труда и ее разновидность — индустриальная социология (изучение закономерностей трудовой деятельности как социального (группового) процесса), социальная (изначально — человеческая) инженерия (изначально изучение про-
блем повышения безопасности труда и сокращения, производственного травматизма, повышения эффектив-НОС1И работы м^шин, снижения утом».
пяемссти работника и обеспечения комфортности в системах «человек — машина», а затем - социальных проблем), философия управления (изучение наиболее общих закономерностей управленческих процессов), экономическая кибернетика (изучение экономических явлений и управление экономическими процессами на основе общих законов кибернетики), системный анапиз (изучение сложных объектов (управленческий процесс в том числе) посредством представления их в качестве систем и последующего анализа этих систем), теория экономической информации (изучение сущности, способов применении и совершенствования экономической информации), эвристика — раздел психологии, изучающий природу мыслительных процессов человека при решении им различных задач, теория (принятия) решений, • "или статистическая теория принятия решений (изучение матемитико-ста-тистических правил принятия решений), теория игр — раздел математики, изучающий математические модели принятия решений, и др.
Третий этап в развитии науки управления совпадает с научно-техни-1 Ческой революцией (НТР) в 60-70-е годы. Он связан с широким внедрением ЭВМ. Кроме того, в этот период на стыке управления, экономики, математики, статистики, корреляционного и регрессионного анализа образовалась новая отрасль науки управления — экономико-математические методы (количественные методы, или исследование операций).
Таким образом, на основе анализа и обобщения различных точек зрения на науку управления можно сделать следующие выводы: 1. Наука управления существует и имеет: свой предмет исследования (управленческий процесс как согласование деятельности людей); методы (разные в разных отраслях науки управления); язык (то есть основные
ОНАСГОШ|Г50РГМЯ ПОД НАУКОЙ УЛРАЛЛП/ИЧП ШИРПЦПм СМЫСЛЕ СЛЕДУЕТ ПОНИМАТЬ ЦЕЛЫЙ КОМПЛЕКС ТЕОРИЙ И НАУК, ИССЛЕДУЮЩИХ ПРОБЛЕМЫ, ЗАКОНОМЕРНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В САМЫХ РАЗНЫХ АСПЕКТАХ.
6. Соотношение ТГУ с другими дисциплинами, исследующими государственное управление, ее место в системе юридических наук.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (англ. public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
следования принципу верховенства права (правовой подход);
следования воле народа (политический подход);
следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход).
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.
Теория государства и права теснейшим образом взаимосвязана с другими юридическими науками. Сообразно своему предмету она, с одной стороны, общая, исходная теоретическая основа для их существования и развития, выполняет по отношению к ним определенную методологическую роль, т.е. занимает, как отмечалось, ведущее место в системе юридических наук. В этом смысле теория государства и права представляет собой фундаментальную отрасль правоведения, выполняя в его системе примерно ту же роль, что в области различных групп естественных наук выполняют математика, биология, теоретическая физика.
С другой стороны, теория государства и права способна успешно развиваться, лишь опираясь на конкретный материал историко-право-вых, специально-отраслевых и других частных или структурных юридических наук, используя и обобщая их данные и выводы по общезначимым для юриспруденции вопросам.
Так, изучение историей государства и права государственных институтов и законодательства в отдельных странах или регионах в различные хронологические периоды опирается на понимание разрабатываемых теорией государства и права общих представлений о закономерностях возникновения и развития государства и права, о понятиях государства, права, их сущности, формы государственного правления, государственного механизма (аппарата) и его структуры, источника права, закона, отрасли права и т.д. В свою очередь, теория государства и права строит выводы и заключения на основе анализа и обобщения многочисленных конкретных фактов, событий, правовых памятников, процессов, отражающих государственно-правовое развитие различных стран и народов с глубокой древности до новейшего времени и составляющих предмет истории государства и права.
Все отраслевые юридические науки – государственное (конституционное) право, административное, трудовое, гражданское, гражданский процесс и др. – руководствуются разработанными теорией государства и права положениями о сущности, типе, формах и функциях государства и права, общими понятиями государства, органа государства, государственного механизма (аппарата), права, нормы права, нормативного акта, отрасли права, правового института, акта применения права, правоотношения, субъективного права и юридической обязанности и т.д.
В то же время все эти положения опираются на анализ и синтез соответствующих разносторонних данных специальных отраслевых наук о государстве и праве. Их фактический материал и теоретические обобщения – один из важнейших источников существования и развития теории государства и права.
Тесно соотносится теория государства и права с международным правом и другими науками о государстве и праве.
Теория государства и права органически взаимосвязана не только со всеми отраслями правоведения, но и со многими гуманитарными науками. Прежде всего она связана с историей, изучающей прошлое человечества во всей его конкретности и многообразии. Так, выясняя
причины происхождения государства и права и исследуя их поступательное развитие, теория государства и права опирается на конкретные данные исторической науки. Это – сведения о первобытном обществе, просуществовавшем на Земле более миллиона лет, о социально-экономических условиях возникновения государства в различных странах и регионах мира примерно шесть тысяч лет назад.
Богатейший материал для теории государства и права содержат такие исторические события, как восстание рабов под руководством Спартака в Древнем Риме, крестьянские восстания в России под предводительством Степана Разина и Емельяна Пугачева, буржуазная революция в Англии в XVII в., борьба за независимость и образование США, реформаторская деятельность Петра I и Александра II в России, Парижская Коммуна во Франции 1871 г., Великая французская революция 1789 г. и многие другие. В то же время историческая наука, обращаясь к вопросам государства и права, пользуется соответствующими положениями и понятиями, вырабатываемыми теорией государства и права.
Тесно соотносится теория государства и права и с диалектико-ма-териалистической философией – наукой о всеобщих законах развития природы, общества и мышления, особенно историческим материализмом, представляющим собой распространение законов и приемов материалистической диалектики на познание общества.
Руководствуясь отправными положениями исторического материализма, открытыми им законами общественного развития, теория государства и права сосредоточивается на специальном изучении государства и права, специфических закономерностях, многообразных сторонах и тонкостях их возникновения, развития и функционирования. Исторический материализм, в свою очередь, при рассмотрении государственно-правовых явлений жизни общества пользуется данными теории государства и права.
Неразрывная связь существует также между теорией государства и права и экономической наукой. Опираясь на положения и выводы экономической мысли, которая изучает производственные отношения и экономические законы, регулирующие развитие исторически сменяющих друг друга социально-экономических формаций, теория государства и права исходит из предпосылки, что государство и право – важные неотъемлемые части надстройки над экономическим базисом общества, рассматривает все государственно-правовые явления в органической связи с экономическими условиями жизни людей, раскрывает их активное обратное воздействие на экономику.
Особенно тесно соприкасается теория государства и права с политологией, изучающей политику и политические системы современного
мира. Основываясь на политологических данных о политической системе общества, теория государства и права рассматривает ее с точки зрения места и роли в ней государства, характерных черт и особенностей, отличающих его от партий, общественных организаций и других звеньев политической системы, правовых форм возникновения и деятельности государства.
В свою очередь, политология использует положения и выводы теории государства и права по вопросам понимания политической власти и государства, функций и механизма государства, форм государственного правления и национально-государственного устройства, политического режима, законности и правопорядка и т.д.
Учитывая значимость и место, которое занимают проблемы государства -- главного структурного звена политики – в теории государства и права, следует признать обоснованной высказанную в специальной литературе мысль, согласно которой данную область юриспруденции можно рассматривать как политико-юридическую науку.
Методологически объединяя и обобщая данные всех отраслей правоведения, теория государства и права играет ведущую роль в общетеоретической подготовке студентов, вооружает их правильным научным подходом к отдельным частным вопросам своей специальности, предохраняет от опасности стать «узкими специалистами», активно способствует формированию высокообразованных и профессионально подготовленных юридических кадров.
Существенно заметить также, что углубление обратной связи между теорией государства и права с частными или структурными юридическими науками ведет к возрастанию роли последних не только в специально-профессиональной, но и в общетеоретической подготовке студентов-юристов.
Тесное соотношение теории государства и права с другими гуманитарными науками обогащает ее содержание, поднимает ее социальную ценность, позволяет ей эффективно воздействовать на расширение кругозора и развитие интеллектуального потенциала студентов-юристов, привитие им одновременно с правовой и общечеловеческой культуры.
7. Цели теории государственного управления
Главные признаки государственного управления обусловливают множественность и разнонаправленность его целей. Цели государственного управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель государственного управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.
Существует ряд критериев классификации подобных целей, однако главным из них является, на наш взгляд, общее и специфическое содержание управленческой деятельности. Соответственно выделяются следующие цели государственного управления:
социально-экономические цели, т. е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
обеспечительные цели, т. е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Государственное управление - это деятельность органов власти по реализации законодательных, исполнительных, судебных властных полномочий государства в целях выполнения их функций как в общем, так и в отдельных составных частях.
Цель государственного управления - создание оптимальных условий для достижения уровня состояния общества при наличии определенных перспектив его развития. Кроме того, существует иерархия целей, и каждая нижестоящая цель должна являться средством достижения вышестоящих целей.
Целями государственного управления в экономической сфере является определение долгосрочных стратегий экономического развития и создания оптимальных условий для реализации этой стратегии ради роста уровня благосостояния граждан. Реализация этих целей основывается на общих положениях - принципах государственного управления. Они делятся на общие (раскрывают содержание и целевую направленность управления), организационно-технологические и частные (непосредственное руководство деятельностью людей).
В свою очередь общие цели можно подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные.
На основе организационно-технологических реализуется административноисполнительная деятельность органов власти: принцип разделения труда, иерархичность, единоначалие, делегирование полномочий, принцип сочетания федерального, регионального и местного управления.
К частным относятся согласованность, взаимодополняемость, последовательность управления и территориально-отраслевую обусловленность этих процессов.
Реализация функций, целей и задач государственного управления осуществляется через систему функций, т. е. систему ролей, которую выполняет государственный аппарат управления для того, чтобы направить, организовать те или иные сферы общественной жизнедеятельности и оказывает на них определенное влияние рада достижения заранее спланированных целей.
8. . Объективные закономерности государственного управления и его принципы, их соотношение
Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства принципа диалектичность и системность.
Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества. Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями
Принцип объективности государственного управления является исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от: а) характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнтаристскими отклонениями от природных и общественных закономерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, направляет его усилия в необоснованную или негативную сторону тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.
9. Основные организационно-политические (организационно-правовые) принципы государственного управления.
Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства принципа диалектичность и системность.
Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества. Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями.
.Общественно-политические - сформулированы в результате познания социальной природы государственного управления общих закономерностей и основных особенностей его развития.
Организационно-структурные - отражают характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления, служат отправными моментами при его формировании
организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
10. Единство политического и хозяйственного руководства
Управление социалистическим промышленным предприятием обеспечивает условия для успешного разрешения поставленных партией и правительством хозяйственно-производственных задач.
Основные принципы хозяйственной деятельности, научные основы управления социалистическим производством впервые были разработаны В. И. Лениным. В них было раскрыто значение организационных вопросов, даны важнейшие указания по теории и практике управления хозяйством в условиях социализма.
Единство политического и хозяйственного руководства является основным принципом управления социалистическим хозяйством, требующим прежде всего строгого осуществления политики партии и соблюдения государственных интересов, не допуская узковедомственного решения вопросов. Политический подход к решению хозяйственных задач требует решительной борьбы с занижением производственных планов, составлением завышенных заявок .на материальные фонды и другими попытками соблюдения интересов отдельных предприятий.
В хозяйственной политике основное место занимают вопросы технического прогресса, комплексной механизации и автоматизации, внедрения в производство достижений науки и опыта передовых предприятий. Наряду с хозяйственными руководителями, полную ответственность за выполнение предприятиями государственных планов несут партийные организации, роль которых еще больше повысилась в связи с введением контроля деятельности администрации.
Демократический централизм в управлении хозяйством является важнейшим принципом, означающим правильное сочетание централизованного руководства хозяйством с максимальным развитием творческой активности местных органов и коллективов предприятий.
Централизованный характер руководства промышленностью проявляется также в том, что в основу работы предприятия ложится устанавливаемый директивными органами план, являющийся частью единого народно-хозяйственного плана.
В. И. Ленин всесторонне обосновал коренной принцип управления социалистическим хозяйством принцип единства политического и хозяйственного руководства. Этот принцип вытекает из руководящей, роли Коммунистической партии как передового отряда рабочего класса, всех трудящихся нашей страны в строительстве социализма и коммунизма. Коммунистическая партия - правящая партия, она руководит всеми сторонами общественной жизни, направляя деятельность всех организаций в единое русло коммунистического строительства. В период; развернутого строительства коммунизма роль партии, как в политическом и идейном руководстве обществом, так и в хозяйственной жизни страны.
В. И. Ленин неоднократно указывал на недопустимость отрыва руководства хозяйством от политики и требовал полного подчинения всей деятельности аппарата: управления политике партии. Величайшая сила политики Коммунистической партии заключается в ее научности, в том, что она основывается на познании и сознательном использовании объективных законов экономического развития, на учении марксизма ленинизма.
Чтобы правильно руководить хозяйством, необходимо обеспечить политический подход к решению хозяйственных вопросов. Это значит, что при решении хозяйственных задач нужно исходить из политики партии, из перспектив развития народного хозяйства, смотреть вперед, а не назад. В настоящее время, например, в хозяйственной политике партии в области строительства первостепенное внимание уделяется его индустриализации и на этой основе сокращению сроков, улучшению качества и снижению стоимости строительства. Эти вопросы должны находиться в центре всей деятельности строительных организаций, быть предметом постоянной заботы как хозяйственных, так и партийных работников.
Политический подход к решению хозяйственных вопросов означает необходимость решительной борьбы с местническими настроениями и узковедомственными интересами, с попытками противопоставления интересов отдельных районов страны, предприятий и организаций государственным интересам. Партийные организации призваны всемерно укреплять государственную дисциплину на всех участках хозяйственной работы и решительно пресекать проявления местничества, привлекать к ответственности руководителей, допускающих нарушения государственной дисциплины, независимо от занимаемых ими постов.
Принцип единства политического и хозяйственного руководства требует также правильного сочетания текущей хозяйственной работы е политической работой в массах. Партия неоднократно предостерегала партийных и хозяйственных руководителей, как от недооценки хозяйственной работы, так и от увлечения одной лишь хозяйственной работой в ущерб политической работе. Прочность хозяйственных успехов зависит от размаха партийно-политической работы, а партийно-политическая работа в свою очередь только тогда дает положительные результаты, когда она тесно связана с жизнью, с решением практических задач коммунистического строительства. «Мы должны заниматься делом, а не резолюциями, говорил В. И. Ленин. В буржуазном строе делом занимались хозяева, а не государственные органы, а у нас хозяйственное дело наше общее дело.
XX съезд КПСС осудил попытки отрыва политической работы от хозяйственной, противопоставления партийно-политической и хозяйственной деятельности и потребовал от партийных организаций не обособлять партийную работу от хозяйственной, руководить хозяйством конкретно, со знанием дела. Также неправильны и вредны попытки отдельных хозяйственных руководителей устраниться от политико-воспитательной работы и заниматься только производственными вопросами. Управление социалистическим производством не может осуществляться одними лишь административными методами. Оно строится, прежде всего, на методах убеждения, воспитания сознательного отношения к труду, организации творческого соревнования масс. Советский хозяйственник, на каком бы участке он ни работал, должен быть не только дельным администратором, но и воспитателем подчиненного ему коллектива советских людей.
В решениях XX и XX съездов КПСС, в постановлениях Центрального Комитета партии по хозяйственным вопросам, принятым за последние годы, последовательно проводится курс на усиление партийного руководства хозяйством, укрепление связи партийной и хозяйственной работы.
В результате восстановления ленинских норм партийной жизни, коренной перестройки управления хозяйством роль партийных организаций в руководстве промышленностью и строительством значительно возросла. Наряду с хозяйственными органами партийные организации предприятий и строительных организаций несут полную ответственность за выполнение государственных планов по всем показателям. Особенно повышается их роль и ответственность в связи с введением новых форм Осуществления парторганизациями права контроля деятельности администрации.
11. Участие граждан в управлении делами государства и общества
Участие в управлении делами государства - это комплексное конституционное право граждан государства, которое включает в себя: возможность избирать и быть избранным; участие в референдуме и в других формах прямой демократии; осуществление местного самоуправления; право граждан на равный доступ к государственной службе; участие в отправлении правосудия. Данное право означает возможность для гражданина участвовать непосредственно или через своих представителей в формировании и деятельности любой из ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Одной из форм является участие граждан в отправлении правосудия, которая включает в себя возможность для гражданина стать судьей, а также выступать в качестве присяжного, арбитражного заседателя, являться членом квалификационной коллегии судей.
Конституцией СССР 1977 г. Тем не менее его провозглашение в тех
политических условиях во многом превращалось в декларацию.
Последующие демократические преобразования, признание и возникновение
политического плюрализма, формирование многопартийности создали
благоприятные условия для наполнения данного права реальным
содержанием
12. . Организационно-технические принципы государственного управления (планирования, сочетание единоначалия и коллегиальности; отраслевых и территориальных начал в управлении и др.).
Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства принципа диалектичность и системность.
Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества. Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями.
Существуют две стороны социального управления: социально-политическая и организационно—технологическая. Организационно—технологическая сторона управления это — преимущественно организационно — распорядительная, административно — исполнительская деятельность. Эта сторона социального управления имеет свои принципы: разделения труда, иерархичности и обратной связи, оптимального сочетания централизации и децентрализации.
организационно-технологические, в число которых входят принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, принципы иерархии, единства распорядительства, делегирования полномочий, диапазона управления.
Принцип разделения труда. Он означает, что вся деятельность по организации управления расчленяется на простейшие операции, Каждое звено этой организации имеет строго и формально (стандартно) отработанные обязанности.
Разработка системы стандартов, формальных правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена фирмы в координации их деятельности. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов элиминирует возможные отклонения, вызываемые индивидуальными различиями.
Успех в социальном управлении обеспечивается прежде всего единством действия лиц, служб и организаций, участвующих в управлении. При этом весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих лиц, служб и организаций, ясное распределение компетенции, функций и прав их в этом общем деле. Суть организационных вопросов состоит, как известно, в том, чтобы каждый имел для этого необходимые права и, неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом. Каждый наделяется конкретными правами, несет ответственность за выполнение возложенных на него задач.
Принцип иерархичности и обратной связи. Он заключается в создании многоступенчатой (скалярной) структуры управления, при которой первичные звенья (нижний уровень) управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следующего уровня. Те в свою очередь подчиняются и контролируются органами следующего уровня. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся более высоким по иерархии органом управления. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, право давать приказания.
Постоянный контроль за деятельностью всех звеньев управлений осуществляется на основе обратной связи. По сути, это сигналы, выражающие реакцию управляемого объекта на управляющее воздействие. По каналам обратной связи информация о работе управляемой системы непрерывно поступает в управляющую систему, которая имеет возможность корректировать ход управленческого процесса. Множество обратных связей внутри системы управления позволяет многократно дублировать информационные сигналы и команды, затрудняя для бюрократических структур возможность скрыть или исказить эти сигналы в собственных интересах.
В условиях небывалого роста объемов информации, в том числе и, используемой в управлении, огромное значение приобретает интенсификация информационных процессов: четкость и полнота сведений, поступающих по каналу связи, своевременность получения ин — формации, ее непротиворечивость, надежность ее переработки, обеспечивающая обоснованность решений, быстрая передача "команд управления" низшим звеньям для использования. Автоматизация процессов управления с помощью электронно-вычислительной техники, способной с огромной скоростью производить сложнейшие расчеты, позволяет оптимизировать управление, решать задачи управления с меньшими затратами труда, времени и с наибольшей точностью. Со — временные ЭВМ и информационные системы освобождают человека от многих рутинных операций, связанных, например, с громоздскими расчетами, вычислениями, поисками нужных сведений в огромных массивах информации.
С точки зрения компьютеризации и информации наша страна намного отстает от развитых стран. Следует прежде всего серьезно поднять информационную культуру наших управленческих кадров.
Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации. Существует неразрывная взаимосвязь между децентрализмом и централизмом, что находит выражение в диалектическом сочетании административного и самоуправленческого начал в социальном управлении. Необоснованный крен в сторону централизма ограничивает инициативу, самодеятельность работников. Что касается другой крайности, связанной с перекосом в сторону безбрежного демократизма, то она способна породить анархические и другие отрицательные тенденции. В силу этих причин установление правильного соотношения между децентрализмом и централизмом является одной из основных проблем совершенствования социального управления.
Проблема сочетания централизации и децентрализации в управлении состоит в оптимальном распределении (делегировании) полномочий при принятии управленческих решений, то есть вышестоящее лицо должно делегировать ответственность за часть вопросов своим подчиненным.
Принцип сочетания централизации и децентрализации предполагает необходимость умелого использования единоначалия и коллегиальности в управлении. Сущность единоначалия состоит в том, что руководитель конкретного уровня управления пользуется правом единоличного решения вопросов, входящих в его компетенцию. По сути это предоставление менеджеру организации широких полномочий необходимых для выполнения возложенных на него функций управления, реализации персональной ответственности. Единоначалие означает, что каждый работник должен получать команды и распоряжения только от одного должностного лица и отвечать только перед ним за выполненную работу.
Единоначалие оправдало себя на протяжении веков, так как способствовало повышению ответственности за порученное дело, устраняло дублирование в совместной работе и уменьшало число конфликтов в организации. Единоначалие с успехом применяется и в наши дни; следование ему является необходимым условием создания эффективной структуры управления организацией.
Коллегиальность предполагает выработку коллективного решения на основе мнений руководителей разного уровня, а также исполнителей конкретных решений. Соблюдение разумного соотношения между единоначалием и коллегиальностью составляет одну из важнейших задач социального управления, от правильности решения которой во многом зависит его эффективность и действенность.
Таким образом, с одной стороны, обсуждение, дискуссии, коллегиальность, с другой — установление строжайшей ответственности за исполнительские функции. Коллегиальность в работе предполагает личную ответственность каждого работника за порученное ему дело. Самостоятельность и свобода действий хозяйствующих субъектов неотделимы от их ответственности. Зависимость здесь линейная: чем больше предоставленная ему самостоятельность, тем большую он несет ответственности
13. . Соотношение социального назначения и функций государственного управления (Под вопросом!!!)
Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.
^ Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.
К внутренним функциям относятся:
экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
экологическая – регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
14. . Понятие и виды функции государственного управления
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
выделяют пять функций государства.
Экономическая функция — обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.
Политическая функция — обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.
Социальная функция — охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.
Идеологическая функция — поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.
Экологическая функция (появившаяся сравнительно недавно) — охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности.
Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.
Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.
При этом важно учитывать, что государство в целом выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти.
Возвращаясь непосредственно к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности. Функция — широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) — этоисполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности. В социально-экономических системах понятие «функция» также широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность.
Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.
К общим функциям управления, как правило, относятся:
1) сбор и обработка (анализ) социальной информации;
2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;
5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
Признаки государственного управления:
это вид государственной управленческой деятельности;
деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;
деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);
характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
обеспечивается посредством системы гарантий;
нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.
Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы:
демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);
законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;
объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;
конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;
разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;
эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.
Организационные принципы:
отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);
территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);
линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;
функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);
двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;
сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.
15. Функции государства, органа государственного управления и функции должностного лица, их соотношение и взаимодействие.
Функции государства – это главные направления его деятельности. В них выражается его сущность, то есть роль и назначение государства в обществе.
Функции современного цивилизованного государства разделяются на внутренние и внешние.
Внутренние функции:
1) экономическая, которая сводится к формированию и исполнению бюджета, определению стратегии экономического развития общества, обеспечению равных условий для функционирования различных форм собственности, стимулированию предпринимательской деятельности и т.п.;
2) социальная, которая выражается в комплексе мероприятий по оказанию социальных услуг членам общества, их социальном обеспечении и т.д.;
3) правоохранительная, которая направлена на укрепление правопорядка и законности в государстве;
4) культурно-просветительная, призванная обеспечить культурный и образовательный уровень граждан, свойственный цивилизованному обществу, создать условия их участия в культурной жизни общества, пользования учреждениями и достижениями культуры.
Внешние функции:
1) экономическое сотрудничество с другими странами;
2) оборона страны от нападения извне, охрана государственных границ;
3) участие в межгосударственных мероприятиях по урегулированию международных и внутригосударственных конфликтов;
4) борьба за мир и мирное существование;
5) научно-техническое и культурное сотрудничество с другими странами;
6) взаимодействие с другими странами по защите окружающей среды и созданию необходимых условий для экологического выживания мирового сообщества.
Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и надзорные.
К органам государственного управления можно отнести практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладают такими функциями исполнительной власти, как осуществление государственной политики и нормотворческая
Функции государственного управления:
1) прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; напр., с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности;
2) планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;
3) выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
4) разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
5) распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
6) правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
7) контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
8) учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
9) информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
10) кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.
Должностное лицо — лицо, осуществляющее по назначению или по результатам выборов функции представителя власти или временно или постоянно занимающее в государственных учреждениях (госучреждениях), предприятиях, организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях и формированиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее их по специальному полномочию.
1. Характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает расширительное толкование субъекта этой группы преступлений.
Содержание функции представителя власти, а следовательно и характер действий представителя власти, определяются задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с неопределенно широким кругом лиц, не находящихся в его административном подчинении.
Лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции, управляет деятельностью учреждения, организации, предприятия, отдела и т.п. Выполнение таких функций неизменно связано с руководством людьми.
2. Правовым основанием наделения лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция, приказ или иной нормативный правовой акт назначения на должность, в котором сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность.
3. Самостоятельным признаком является принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится должностное лицо.
16. Понятие и виды форм государственного управления
Фо́рма госуда́рственного правле́ния — элемент формы государства, который определяет систему организации высших органов государственной власти, порядок их образования, сроки деятельности и компетенцию, а также порядок взаимодействия данных органов между собой и с населением, и степень участия населения в их формировании[1].
Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов.
Формы государственного управления - это внешнее практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях, совершаемых субъектами управления.
Другими словами, административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.
Сказанное свидетельствует о том, что форма управленческой деятельности выражает её содержание. Фактически речь идёт о том, как осуществляется сама управленческая деятельность. Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата. Закон "О Правительстве РФ" в деталях регламентирует все формы и методы управленческой деятельности.
Форма государственного управления есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то в зависимости от того, какие формы использованы, в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Выбор формы управления предопределяет целесообразное выполнение функции управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Закономерности:
Форма должна соответствовать характеру данной функции.
Форма должна соответствовать компетенции.
Должна соответствовать особенностям конкретного субъекта управления.
Соответствовать целям данного воздействия (надобность в данных юридических последствиях).
Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует, при этом существует многообразие форм их направленности и различное конкретное содержание. Однако, несмотря на неоднозначную интерпретацию различают правовые и неправовые формы управления. Чаще всего различают в зависимости от их характера, однако этот критерий не всегда чётко выдерживается.
Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь, в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.
Разделение форм управления на правовые и неправовые, представляется несколько условной и недостаточной.
Ведь на самом деле все формы государственного управления - правовые (нормативные акты, издание индивидуальных актов, заключение административных договоров и др.) и неправовые (осуществление организационных действий, совещания, семинары и другие материально-технические действия) - в определенном смысле являются правовыми, имеющими соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых они не могут возникать, функционировать и применяться на практике.
Правовое начало так или иначе заложено в любой из названных форм независимо от того, причисляются ли они по существующим классификациям к правовым или неправовым, что, конечно, не означает отсутствия различий между ними. Такие различия существуют, они достаточно заметны и существенны.
Главное же состоит в том, что при непосредственном применении они не создают юридических последствий, прямо не связаны с совершением юридически значимых действий, хотя оказывают серьезное влияние на указанные последствия и действия, являются нередко их условием, предпосылкой. Например, чтобы коллегиальный исполнительный орган принял квалифицированное и обоснованное решение, необходимо тщательно и всесторонне подготовить заседание, совещание, семинар участников такого органа с целью обеспечения принятия эффективного решения (постановления либо другого правового акта).
Исходя из сказанного, представляется целесообразным более широкое определение административно-правовых форм управления как совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права.
Классификация правовых форм управленческой деятельности
Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие правовые формы как:
издание административно-правовых актов (правовых актов управления);
заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.).
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.).
И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — управленческой функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.
17. Понятие метода государственного управления
Методы государственного управления- способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления.
Основные черты методов государственного управления:
1) реализуются в процессе управленческой деятельности;
2) органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности;
3) выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления;
4) выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции;
5) адресованы конкретному объекту управления;
6) связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия;
7) являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях;
8) нуждаются в правовом опосредовании;
9) имеют масштабную (территориальную и временную) привязку. По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.
Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.
18. Административно-правовые методы, их признаки и содержание
Административно-правовые методы- группа методов управленческой деятельности (методов управления), которые имеют юридически властное значение и внешнее юридически властное выражение (в виде правовых актов управления) и в которых проявляются все основные качества, присущие управленческой деятельности, работе органов и должностных лиц системы исполнительной власти. Административно-правовые методы делятся на административные и экономические. Административные методы обычно определяются в качестве способов или средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов системы исполнительной власти на объекты управления. Они выражаются в совершении субъектом управления действий, имеющих властный характер, содержание этих действий связано с властным обеспечением должного поведения управляемых объектов. Прямой характер административных методов означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления, управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления.
Особенности административных методов:
1) осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
2) носят императивный, директивный характер;
3) однозначность (конкретность) указаний;
4) широкое применение административных актов;
5) реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;
6) обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
7) результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
8) результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.
По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.
По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.
По содержанию предписания: обязывающие, управомочивающие, запрещающие, поощряющие.
По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.
19. Проблема сочетания убеждения и принуждения в государственном управлении.
Соотношение убеждения и принуждения в государственном управлении
Для каждой стадии социально-экономического развития общества свойственна собственная основа формирования государственных учреждений (государственной власти), системы права, методов управления и т.п. Таким образом, объективные закономерности определяют как те цели, которые мы перед собой ставим, так и возможности, в том числе способы и средства, т.е. методы воздействия на общественные отношения, имеющиеся для достижения этих целей.
Управление делами государства, реализация исполнительной власти, обеспечение дисциплины и правопорядка осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В современных условиях в качестве этих способов выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.
Проблема убеждения и принуждения в современном обществе - это проблема методов социального (государственного и негосударственного) управления экономическими, политическими, социальными, духовными процессами, это проблема методов регулирования взаимоотношений между людьми.
Убеждение и принуждение как методы государственного управления - явления социальные, поскольку они реализуются в связях между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы, представляя собой систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.
Социальное назначение и эффективность этих методов определяется тем, что они:
а) обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества;
б) должны находиться в неразрывном единстве;
в) зависят от того, насколько правильно, социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества;
г) основаны на соотношении убеждения и принуждения, обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным, полицейским или демократическим, правовым.
Российское государство, будучи по самой своей природе демократическим государством, не может строить отношения с населением на каких-либо иных основах, кроме убеждения граждан в правильности своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с волей большинства. Убеждение и принуждение используются государством не во имя каких-то абстрактных целей, а в интересах создания необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Следовательно, суть соотношения убеждения и принуждения состоит в том, что они взаимно дополняют друг друга, способствуя достижению одних и тех же целей.
Главное заключается в том, что российское государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления осуществляют не карательную, а творческую, созидательную деятельность, и именно в этом ключ к пониманию сущности и назначения убеждения и принуждения в современном обществе.
В качестве основного метода своей деятельности государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления используют убеждение граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов РФ. Однако в условиях, когда совершаются правонарушения, возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, органы государственного управления, их должностные лица и другие полномочные государственные служащие вынуждены принуждать к соблюдению правовых норм лиц, нарушающих существующий порядок.
При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения, принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.
Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.
Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе, в разъяснении решений, принимаемых органами государственной власти, в широкой системе поощрений.
Убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы поведения в обществе. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушений. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия. Возникает объективная необходимость применения принуждения. При этом органы государственного управления используют принуждение в целях искоренения антиобщественных явлений, охраны собственности, воспитания дисциплины труда и организованности.
Принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой социальной организации и «качество всякой власти».Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное противоправное действие. Но меры пресечения используются и для прекращения общественно опасных действий, совершаемых лицами, не достигшими 16 лет, то есть административно-деликтоспособного возраста, а также невменяемыми. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения могут быть использованы в связи с преступлениями. Таким образом, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности. Меры административного пресечения вызываются реальной ситуацией, в которой противоправное поведение наличествует и проявляет себя открыто. В отличие от административно-предупредительных мер, которые направлены на предупреждение правонарушения, например, специального надзора за отдельными категориями ранее судимых лиц, меры административного пресечения прекращают конкретно наступившие действия как явления материального мира. В этой связи вряд ли справедливы утверждения о том, что «кабинетное» объявление официального предостережения лица о прекращении антиобщественного образа жизни также есть мера административного пресечения.С этой особенностью теснейшим образом связана и другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры административного пресечения. Их могут применять и к лицам, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, к работникам МВД при совершении ими нарушений, за которые они могут нести дисциплинарную ответственность.Меры пресечения используются как в интересах общества, государства, так и в интересах самого правонарушителя. Так, помещение правонарушителя, находящегося в общественном месте в сильной степени опьянения, в медицинский вытрезвитель предохраняет его от возможного ограбления, а иногда «при низкой температуре воздуха» предохраняет его от утраты здоровья и замерзания. Целям оказания медицинской помощи служит принудительное лечение. ответственность виновного
20. Экономические методы государственного управления, их особенности
Экономические методы - вид методов государственного управления, оказание воздействия на основании использования экономических отношений потребностей и интересов.
Виды экономических методов:
прибыль – результат хозрасчетной деятельности хозяйствующего субъекта, часть стоимости прибавочного продукта за вычетом расходов на производство, в том числе заработную плату;
кредит – передача денег или вещей, обладающих определенными родовыми признаками, на условиях возврата либо отсрочки платежа, как правило, с уплатой процента;
лицензия – разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;
премия – стимулирование посредством награждения лица денежной суммой или ценным подарком;
налогообложение – деятельность государственных органов на основе законов по взиманию налогов и платежей в бюджет различного уровня;
квота – количественная мера осуществления определенной деятельности, например на вывоз энергоресурсов.
21. Усиление взаимосвязи административных и экономических методов государственного управления в условиях экономической реформы и реформы политической системы общества.
Административные методы - это совокупность приемов, воздействий, основанных на использовании объективных организационных отношений между людьми и общеорганизационных принципов управления. Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты:
они выражают связь субъекта управления с объектом управления, метод — это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;
Административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя различные способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолированно друг от друга. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.
Административные методы характеризуются «властью — подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.
Административные, экономические и социально-психологические методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально-психологических методов управления
22. Понятие государственного аппарата в «широком» и «узком» смысле
Термин «государственный аппарат» в отечественном государствоведении употребляется в двух значениях. В широком смысле под «государственным аппаратом» понимается вся система органов государства и должностных лиц. И, как считается в литературе, в этом случае понятие «государственный аппарат» равно по объему понятию «механизм государства». Вместе с тем, думается, что для обозначения всей системы органов государства и должностных лиц термин «механизм государства», несмотря на его традиционность, не очень подходит: «механизм» есть совокупность динамических закономерностей, последовательно обусловливающих функционирование или развитие того или иного явления, и это понятие в большей степени подходит для характеристики динамики государства - закономерностей работы его частей, тех или иных подсистем, их взаимодействия друг с другом, общих закономерностей функционирования государства.
В узком смысле под «государственным аппаратом» понимается подсистема органов государственного управления - исполнительно-распорядительный (профессионально-управленческий, «чиновничий») аппарат.
Государственный аппарат – это система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами организации и деятельности.
Признаки:
1) Госаппарат, это целостная иерархическая система госорганов и учреждений. Целостность её обеспечивается едиными принципами, задачами и целями.
2) Первичными структурными элементами госаппарата являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие. Госорганы связаны между собой на началах субординации и координации.
3) Для обеспечения государственно-властных велений госаппарат имеет непосредственные орудия (учреждения) принуждения. Без них не может обойтись не одно государство.
4) При помощи госаппарата практически осуществляется власть и выполняются функции государства. Между функциями государства и государственным аппаратом существует прямая связь, так как он создаётся как раз для выполнения функций государства. Поэтому с изменением функций государства неизбежно следует и изменение госаппарата.
Структура госаппарата может быть представлена следующими основными видами органов:
1) органы законодательной власти – т.е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов;
2) органы исполнительной власти – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части; они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
3) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).
Принципы организации и деятельности государственного аппарата это ключевые идеи и положения, лежащие в основе построения и функционирования государственного аппарата.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата:
-Приоритет прав и свобод человека и гражданина
-Демократизм, выражается в широком участии граждан в формировании деятельности госорганов.
-Разделение властей ( на законодательную, исполнительную, судебную), создает механизмы, минимизирующие произвол со стороны властных органов
-Законности, обязательность соблюдения всеми органами государства, гос. служащими, гражданами конституции законов и подзаконных актов.
-Гласности, информированность общественности о практической деятельности конкретных государственных органов, гарантирует прозрачность процесса функционирования чиновников.
-Федерализма, учета интересов регионов
-Профессионализма, использование наиболее квалифицированных работников в деятельности госаппарата и др.
Некоторые принципы организации и деятельности госаппарата не закреплены в действующем законодательстве, но выдвигаются в юридической науке.
Государственный аппарат – это часть механизма государства, представляющая собой совокупность госорганов, наделенных властными полномочиями для реализации гос. власти. В структуру механизма государства также входят госучреждения и госпредприятия.
Нередко государственный механизм отождествляют с государственным аппаратом. Вместе с тем механизм государства это понятие более широкое чем государственный аппарат. Традиционно под государственным аппаратом понимают систему органов при помощи которых осуществляются задачи и функции государства. В этой связи государственный аппарат следует рассматривать в качестве составной части механизма государства. Поскольку помимо органов государства, которые являются государственными организациями в механизм государства входят и др. государственные организации, которые органами государства не являются. Это такие организации как: госучреждения (школы, больницы), а также государственные предприятия. Таким образом, механизм государства составляют три вида государственных организаций:
1) органы государства
2) госучреждения
3) государственные предприятия. Поскольку государственный аппарат составляет только органы государства, то он не тождественен государственному механизму. Государственный аппарат является основной частью и звеном государственного механизма.
23. Факторы, определяющие формирование структуры (системы)аппарата государственного управления.
Структура госаппарата может быть представлена следующими основными видами органов:
1) органы законодательной власти – т.е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов;
2) органы исполнительной власти – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части; они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
3) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).
Принципы организации и деятельности государственного аппарата это ключевые идеи и положения, лежащие в основе построения и функционирования государственного аппарата.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата:
-Приоритет прав и свобод человека и гражданина
-Демократизм, выражается в широком участии граждан в формировании деятельности госорганов.
-Разделение властей ( на законодательную, исполнительную, судебную), создает механизмы, минимизирующие произвол со стороны властных органов
-Законности, обязательность соблюдения всеми органами государства, гос. служащими, гражданами конституции законов и подзаконных актов.
-Гласности, информированность общественности о практической деятельности конкретных государственных органов, гарантирует прозрачность процесса функционирования чиновников.
-Федерализма, учета интересов регионов
-Профессионализма, использование наиболее квалифицированных работников в деятельности госаппарата и др.
Некоторые принципы организации и деятельности госаппарата не закреплены в действующем законодательстве, но выдвигаются в юридической науке.
Государственный аппарат – это часть механизма государства, представляющая собой совокупность госорганов, наделенных властными полномочиями для реализации гос. власти. В структуру механизма государства также входят госучреждения и госпредприятия.
Нередко государственный механизм отождествляют с государственным аппаратом. Вместе с тем механизм государства это понятие более широкое чем государственный аппарат. Традиционно под государственным аппаратом понимают систему органов при помощи которых осуществляются задачи и функции государства. В этой связи государственный аппарат следует рассматривать в качестве составной части механизма государства. Поскольку помимо органов государства, которые являются государственными организациями в механизм государства входят и др. государственные организации, которые органами государства не являются. Это такие организации как: госучреждения (школы, больницы), а также государственные предприятия. Таким образом, механизм государства составляют три вида государственных организаций:
1) органы государства
2) госучреждения
3) государственные предприятия. Поскольку государственный аппарат составляет только органы государства, то он не тождественен государственному механизму. Государственный аппарат является основной частью и звеном государственного механизма.
Структура аппарата государства
В структуру аппарата государства входят органы государственной власти:
а) органы исполнительной власти (органы государственного управления – министерства, службы, агентства) – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению социальными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти);
б) правоохранительные органы (министерства, службы) обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (прокуратура, полиция, милиция, разведка, службы безопасности),
в) органы обороны (министерство, генеральный штаб), управляющие воинскими частями и соединениями.
Исполнительные органы государственной власти (органы государственного управления) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, а так же нормотворчество, однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов (постановления и распоряжения правительства, имеющие нормативный характер, приказы министерств и ведомств, утверждающие правила, инструкции, положения, списки, перечни, кадастры и т.п. Издание, принятие подзаконных актов имеет очень важное значение, т.к. многие законы не могут содержать в себе законченные элементы правового регулирования и реализации права. Подзаконный акт конкретизирует положения закона, и тогда последний начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его, что свидетельствует, что государственный орган вышел за рамки своей функции.
Среди этой группы органов выделяются отдельно те, которые выполняют правоохранительные функции (органы внутренних дел, безопасности, по чрезвычайным ситуациям, таможенные, по борьбе с наркотиками, налоговые). Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главной цели – охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, использование каждым органом всех форм правовой деятельности обеспечивает эффективное выполнение аппаратом в целом функций государства.
Все эти органы располагают:
а) аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
б) территориальными органами управления;
в) также учреждениями и предприятиями, многочисленными хозяйственными предприятиями осуществляющими локальные, относительно самостоятельные функции исполнения. Государственные учреждения и предприятия – организации, осуществляющие непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах; они не могут принимать нормативные документы и властные решения, обязательные для каких-либо других органов.
24. Характеристика современной системы органов государственного управления
5.1. Характеристика современной системы государственного управления
В современном мире любую совокупность элементов (компонентов, подсистем), взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность, единство, рассматривают как систему.
Система как единое целое приобретает новые качества, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.
Так как системность присуща любому объекту, явлению, в современном материальном мире выделяют разнообразные системы: биологические, социальные, экономические, политические и другие в том числе, простые и сложные, макро- и микросистемы.
Для характеристики системы используют присущие ей общие и специфические свойства.
К общим свойствам системы можно отнести:
адаптивность системы к окружающей ее внешней среде, к тем изменениям, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры при взаимодействии с внешней средой именуется гомеостазисом;
динамизм, отражающий ее изменение во времени и в пространстве;
структурированность. Структура системы отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства;
целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой иную качественную целостность;
функциональность. Любая система имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.
Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия для достижения определенного полезного эффекта, называются системами управления.
Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую, управляемую и коммуникативную подсистемы.
К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:
наличие информационных связей, которые играют.решающую роль в сохранении целостности системы. Без обмена информацией между элементами система не может функционировать и сохранять свою целостность;
способность переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями;
множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная;
наличие определенной структуры, отражающей контуры управления;
открытость, что обусловливает, с одной стороны, возможность воздействия на систему и, с другой ее воздействие на внешнюю среду, которое может иметь самую различную природу и последствия;
целенаправленность функционирования системы.
Государственное управление является социальной системой со всеми присущими ей свойствами. Причем социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. Ввиду того, что управление общественными процессами, людьми является наиболее сложной системой, она имеет ряд дополнительных признаков, присущих только ей:
иерархичность статусов элементов;
наличие в системе механизмов самоуправления;
самосознание субъектов и объектов управления;
формальные и неформальные отношения;
организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).
Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета, налоговой системы и т. д.
Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.
На входе в систему, окруженную социальной средой, постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.
Cвое влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.
Cистема государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой социальными системами. Она включает:
систему управляющую (субъект);
систему управляемую (объект);
коммуникативную систему, т. е. систему взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т. д.
25. Понятие, виды и основные принципы государственной службы
Государственная служба — профессиональная деятельность в аппарате государственного управления. В различных странах как состав, так и функции госслужащих определяется по разному. В частности, различия касаются принадлежности к госслужащим военных, сил поддержания порядка, служащих местных администраций, а также выборных политиков.
Принципы государственной службы – это основные, концептуальные начала и догмы, положения и устои, на которых покоится, держится вся система государственной власти.
Принципы государственной службы
Государственная служба основывается на принципах:
верховенства Конституции Республики Беларусь;
служения народу Республики Беларусь;
законности;
приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;
гуманизма и социальной справедливости;
единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;
гласности;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;
добровольности поступления граждан на государственную службу;
равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями, профессиональными знаниями и образованием;
стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;
экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.
Государственная служба делится на виды. Это деление обусловлено принципом разделения властей, особенностями сфер и областей – гос. деят-ти. В зав-ти от принципа разделения властей различается гос. служба в органах представительной, исп. и суд. властей. Согласно Конституции следует выделить гос. службу в контрольно-надзорных органах, в Конституционном суде РБ, Прокуратуре, Комитете гос. контроля РБ.
Одним из важ. видов целенаправленной деят-ти чел-ка, а также общ-ва и государства, является служба. Это понятие употребляется по разному: как вид деят-ти чел-ка, как социально-правовой институт, как система спец. органов государства, как дух. Деят-ть и т. д. Особым видом службы является гос. служба, кот. связана органически с ролью государства в жизни общ-ва, с его задачами и функциями, формами деятельности.
Гос. служба трактуется в широком и узком смысле. Гос. служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обяз-тей (работы) в гос.х организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле под гос. службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в гос. органах.
Гос. служба представляет собой вид трудовой деят-ти, осуществляемой на проф. основе работниками гос. органов в целях выполнения задач и ф-ций государства.
Согласно Закону Республики Беларусь “Об основах службы в гос.м аппарате , служба в гос. аппарате представляет собой вид трудовой деят-ти, осуществляемой граж-ми на проф. основе в определенных законом гос. органах, обеспечивающих выполнение ф-ций государства.
Под гос. службой как правовым институтом следует понимать сов-ть правовых норм, регулирующих от-ния, кот. складываются в процессе организации гос. службы и выполнения гос. служащими возложенных на них задач.
Институт гос. службы относится к числу сложных правовых институтов. Он объединяет, хотя и на основе однородности регулируемых отношений, нормы различных отраслей права.
26. Правовое и организационное обеспечение государственной службы.
В общественной мысли упорядочение основных вопросов заботы общества о персонале государственного управления справедливо связывают с таким социально-правовым институтом, как государственная служба. В советский период государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе со всеми вытекающими отсюда последствиями. В настоящее время существует мнение, поддерживаемое многими, о том, чтобы и на будущее сохранить модель отношений трудового найма в государственном аппарате, слегка модифицировав ее под государственную службу; лучше всего путем введения некоторых элементов последней.
Между тем когда говорится о государственной службе, то в виду имеются иные, не частно-, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не тем или иным "своим" начальникам. Отсюда — новое качество правоотношений.
Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевое здесь слово "исполнение", которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.
Схематически в системе нижеследующих элементов: "государство — система государственных органов — государственный орган — государственная должность — государственный служащий — гражданин — общество — государство" государственная служба связывает государственную должность (которая относится к организационной структуре государственного управления — в данном случае), государственного служащего (принадлежащего к персоналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демократических государств.
Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы. Важно, чтобы в организационно-правовом смысле была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.
Государственная служба в государстве, в том числе в федеративном и при сильном местном самоуправлении, должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это,— не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой. Она может быть по уровням: федеральной государственной службой, государственной службой субъектов Российской Федерации, муниципальной службой. Может делиться, условно говоря, на гражданскую государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу: в армии и приравненных к ней структурах; специализированную государственную службу: в так называемых административных органах.
Существует вопрос о "контурах" (границах) государственной службы. Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и лицам, их замещающим). Это — "верхним" граница государственной службы. Как уже отмечалось, многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационнотехническим, и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Здесь пролегает как бы "нижняя" граница государственной службы. Сама она находится между ними и охватывает профессиональное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).
Политическая и государственно-правовая практика многих государств после второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляет неотъемлемую подсистему правового государства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.
Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В числе таких институтов можно назвать: а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его понимание, уважение и авторитет в общественном мнении; б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации; в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат; г) создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статистический учет государственных служащих; д) поддержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически описанное исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным отношениям; е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.
Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные "блоки", каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.
Прежде всего это законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное, общее правовое "поле" в регулировании различных уровней и видов государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и, с другой — социально-экономическими условиями и гарантиями их службы. Следовало бы зафиксировать присягу как момент поступления на государственную службу и возникновения правоотношений между данным лицом и государством в целом. Очевидно, что правовое регулирование государственной службы составит систему нормативных актов, отвечающую соответствующим требованиям системности. Здесь предстоит большая теоретическая, политическая и нормативно-практическая работа, рассчитанная, если к ней подходить серьезно, не на один год.
Актуальной проблемой государственной службы, которая в истории России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим — слабым, недостаточным. Уже столетиями ведется критика государственного аппарата, но мало что делается по его анализу и совершенствованию.
До сих пор не обоснована "координатная" сетка, в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по наитию или "усмотрению", по знакомству и связям, хотя в мире по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С каждым десятилетием государственное управление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей. Короче, в процессе формирования государственной службы следует заложить систему средств и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских суждений, размышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и функционирования государства в целом и его аппарата—в частности.
Особое значение в структуре государственной службы принадлежит системе непрерывного развития государственных служащих. Сегодня имеется много данных (темпы роста научного знания, динамика обновления технологий, информационный "взрыв" и т.д.), которые свидетельствуют об одном: только для того, чтобы поспевать за временем (не отставать), человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Такую систему составляют, по меньшей мере, три группы элементов: формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие); структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого государственного служащего; участие общественного мнения в наблюдении за исполнением должностных функций и поведением государственных служащих. В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.
В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в государственном аппарате. Если государственная служба формируется как единый социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими структурами на федеральном уровне, в субъектах Федерации и органах местного самоуправления. Важно заложить внутренние механизмы саморазвития и "подстройки" государственной службы под общественные запросы.
И, конечно, необходимо обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь тогда, когда она действительно повысит уровень государственного управления общественными процессами. Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять под углом зрения того, какую они приносят пользу государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. Хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.
Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических, информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.
27. Принципы кадровой политики и современные требования к кадрам аппарата государственного управления.
Кадровая политика носит объективно — обусловленный характер и не может формироваться произвольно, в зависимости от взглядов и намерений руководителей. Её успех строится на знаниях о природе и социальной обусловленности профессиональных возможностей кадров в современных условиях и на перспективу..
Принципы кадровой политики — основные руководящие правила, отражающие закономерности и тенденции развития кадровых процессов, лежащие в основе деятельности организации по разработке и претворению в жизнь кадровой политики.
28. Проблема повышения ответственности государственных служащих за недолжное исполнение своих служебных обязанностей.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей к государственным служащим могут применяться следующие меры дисциплинарного взыскания:
1.1. замечание;
1.2. выговор;
1.3. предупреждение о неполном служебном соответствии;
1.4. понижение в классе государственного служащего на срок до шести месяцев;
1.5. увольнение с занимаемой должности в соответствии с настоящим Законом, законодательством о труде и иными законодательными актами.
К государственным служащим могут применяться и иные меры дисциплинарного взыскания, предусмотренные законодательством.
3. Право выбора меры дисциплинарного взыскания принадлежит руководителю соответствующего государственного органа. При выборе меры дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая служба и поведение государственного служащего на государственной службе.
4. Порядок и сроки применения дисциплинарных взысканий, органы, руководители, правомочные применять дисциплинарные взыскания, порядок обжалования, снятия и погашения дисциплинарных взысканий определяются законодательством о труде и иными актами законодательства.
5. Основания, порядок и особенности привлечения к дисциплинарной ответственности судей, прокурорских работников, работников таможенных органов устанавливаются законодательством.
29. Сосредоточение централизованного государственного управления на решении стратегических вопросов (задач). (ПОД ВОПРОСОМ???)
централизация» относится к степени сосредоточения принятия решений в одних руках, что связано только с формальной властью, т. е. с правами, которыми наделено определенное лицо в организации. Чем больше организация, тем более сложные решения она принимает. Многие фирмы сталкиваются с необходимостью принимать оперативные решения в связи с поведением конкурентов, изменением потребностей клиентов, поступающими жалобами потребителей или работников. В случае когда скорость принятия решений критическая, необходимо прибегнуть к определенной децентрализации. Однако децентрализовать – это не значит отменить контроль. Контроль должен быть настолько эффективен, чтобы децентрализованные действия можно было бы правильно оценить.
Суть централизованных организаций состоит в разделении процессов принятия решений и их внедрения: высшие руководители принимают решения, управляющие среднего звена передают и согласовывают их, работники – выполняют. Сравнительный анализ показывает, что централизованные организации, деятельность которых основывается на принципах «команд и контроля», как правило, затратные. Они медленно приспосабливаются к изменениям рынка и слабо реагируют на меняющиеся потребности клиентов, ограничены в творчестве и инициативе, чтобы эффективно действовать в условиях конкуренции.
В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.
Древо целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные – в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.
30. Усиление управленческой роли законодательной и судебной ветвей власти
Государство осуществляет свои функции посредством определенных институтов и учреждений, наделенных государственно-властными полномочиями. По функциональному назначению власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную.
Законодательная власть – это высший представительный орган государства (парламент одно- или двухпалатный), который избирается всеми гражданами страны на определенный срок. Парламент решает важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, принимает законы, избирает высших должностных лиц государства и т.п. К законодательной власти относятся и местные представительные учреждения.
Исполнительная власть призвана реализовать законы и другие решения парламента и осуществлять руководство текущей жизнью общества и государства. Она разделяется на центральную и местную. В центре функции исполнительной власти выполняет правительство, а в странах с президентской формой правления – президент. К институтам и учреждениям исполнительной ветви власти принято относить центральные и местные государственные органы, которые осуществляют оперативное управление жизнедеятельностью общества. Вся система органов государственного управления возглавляется правительством. Судебная власть разрешает все споры и конфликты, возникающие в обществе. Суды выступают также в качестве гаранта соблюдения прав свобод граждан. Они могут отменять решения любых государственных органов и должностных лиц, противоречащие конституции и законам.
31. Децентрализация оперативного управления
Децентрализации управления – это распределение полномочий и обязанностей принимать решения между различными уровнями управления.
При децентрализованной системе управления происходит распределение (делегирование) ответственности между менеджерами в части управления, планирования и контроля затрат и результатов деятельности подразделения, за которое отвечает данный менеджер. В этих условиях менеджер децентрализованной организации в пределах своих полномочий имеет право самостоятельно, без согласования с высшим руководством оперативно принимать решения на определенную сумму денег.
Преимущества децентрализованной структуры управления подразделениями состоят в следующем:
1. Менеджер структурного подразделения с менеджером высшего ранга обладает большей информацией о местных условиях. Для централизованного принятия решения имеющаяся информация может быть не вполне достаточной и объективной. Более того, получаемая ими информация может быть даже намеренно искаженной.
2. Менеджеры подразделений могут принимать своевременные решения, что особенно привлекательно для потенциальных заказчиков.
3. Деятельность менеджеров подразделений становится более мотивированной, если они могут проявить собственную инициативу.
4. Наделение менеджеров полномочиями и ответственностью способствует развитию управленческого таланта. Ценен не только обучающий процесс, но и накопленный на ошибках опыт.
5. Небольшие подразделения имеют преимущества «дружного коллектива» при решении определенных задач.
6. Высшее управление, освободившись от бремени ежедневных решений, может сконцентрировать свое внимание на стратегическом развитии всей организации.
При организации управленческого учета во внимание необходимо принимать не только преимущества, но и недостатки децентрализованной структуры управления.
К ним относятся:
1. Принятие необоснованных и некомпетентных решений, когда благо подразделения становится выше, чем убытки организации в целом, что происходит в случае:
а) несогласованности целей организации в целом и отдельного структурного подразделения;
б) недостатки информации, по которой менеджеры структурных подразделений могут определить влияние своей деятельности на другие организации.
Такие решения наиболее вероятны в организациях с высокой степенью самостоятельности ее сегментов;
2. Сокращение деятельности по отношению к организации в целом. Менеджеры сегментов могут не обращать внимание на другие структурные подразделения этой же организации, не отличая их от внешних контрагентов.
Следует отметить, что в результате децентрализации управления возникают центры ответственности.
Децентрализация требует такой организации управленческой деятельности, которая позволяла бы принимать сложные и оперативные решения. Анализ опыта децентрализации в структурах управления позволяет выявить целый ряд преимуществ такой организационной перестройки. Во-первых, в результате децентрализации развиваются профессиональные навыки руководителей, полномочия которых и ответственность за принятие решений возрастают. Во-вторых, децентрализованная структура ведет к усилению соревновательности в организации, стимулирует руководителей к созданию атмосферы конкуренции. В-третьих, в децентрализованной модели организации руководитель может проявлять больше самостоятельности при определении личного вклада в решение проблем. Расширение свободы действий ведет к повышению творческого характера управленческого труда, к стремлению внести вклад в развитие фирмы.
32. Дальнейшее развитие института местного самоуправления, усиление юридических гарантий его относительной самостоятельности.
В современных условиях государство объективно играет значительную роль в развитии института местного самоуправления. Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами.
Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий [58].
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений в его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.
Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полноценном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.
Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления [59]. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» [60]. Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.
Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление. Существуют следующие подходы к его определению.
- Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны [63]. Конституции многих стран признают и гарантируют местное самоуправление, закрепляют его в качестве одной из демократических основ системы управления государства.
- Местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией государства и иными законодательными актами [20].
- Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления [64].
- Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения [65].
Таким образом, местное самоуправление - это система общественных отношений, обеспечивающих реализацию права граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, управлению муниципальной собственностью, исходя из интересов всех субъектов, действующих и проживающих на данной территории.
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и повлекших за собой, в ходе дальнейших событий, т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима практически во всех странах Союза становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, стал серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения» [66]. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
За короткий период союзным законодательным органом было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с центральным правительством за право самостоятельного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов. В Казахстане 15 февраля 1991 года был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов».
Институт местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан в управление делами общества.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран ? членов Совета Европы. Конституции государств, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в соответствующих странах. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах федераций или регионах с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.
Принципы местного самоуправления - это основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. Среди них можно выделить следующие [67]:
а) самостоятельность населения в принятии решений всех вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления. Реализация данного принципа лежит в основе обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
б) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закрепляется следующие положения:
1) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
2) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
3) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
4) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.33. 33.Укрепление законности и государственной дисциплины, повышение ответственности должностных лиц за порученное дело.
Первостепенное влияние должно уделяться вопросам правовой защиты личности, упорядочения гарантий осуществления политических, экономических, социальных прав и свобод людей.
В связи с этим государство должно надежно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов государственного управления.
Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении достигается в процессе повседневной деятельности государственных органов и находит свое выражение в пресечении малейших беззаконий и нарушений дисциплины; принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих; восстановлении прав и законных интересов граждан, общественных организаций; наказании лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины; в создании атмосферы неотвратимости ответственности за нарушение требований законности и дисциплины. Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений.
В целях обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении создан и действует особый государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных элементов: организационно-структурных формирований и организационно-правовых методов. В организационно-структурные формирования включаются значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.
Деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются государственно-властными полномочиями.
Применяемые ими различные организационно-правовое методы, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. В зависимости от содержания, характера применения, юридических последствий в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности: контроль, надзор, право жалобы.
Контроль - необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государства, его важнейшей части (исходя из принципа разделения властей) - аппарата государственного управления, в общественной жизни.
Контроль - понятие многогранное. В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла.
Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе государственной организации или механизма государственного управления.
В сфере государственного управления больше, чем в какой-либо иной области общественной деятельности, контроль отличают многосторонность и разнохарактерность, позволяющие компетентным органам судить о соответствии результатов деятельности аппарата управления в целом, отдельных органов управления разных уровней, их структурных подразделений и работников стоящим перед ними задачам, возложенным служебным обязанностям.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами государственного управления.
Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.
^ Проверка исполнения тесно связана с контролем и является его составной частью. По своему содержанию она уже контроля и заключается в эффективной оценке выполнения соответствующего решения, указания, задания подчиненным затратам управления.
В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, заслушивание отчетов, наблюдение за действиями контролируемого субъекта и так далее.
Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи.
В большинстве случаев контроль и проверка исполнения производятся одновременно непосредственно вышестоящими по отношению к подконтрольным и проверяемым объектам органами управления и специальными органами или их должностными лицами.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.
В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор, он делится на прокурорский надзор и административный надзор.
Различие между административным надзором и контролем в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия.
Наиболее характерные черты административного надзора сводятся к следующему:
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специальные ведомства или же специальные надзорные службы во многих ведомствах, большинство из которых называются государственными инспекциями.
Следует отметить, что на практике число органов «чистого» административного надзора, совершенно отделенных от контроля, встречается довольно редко.
Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль.
В зависимости оттого, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный (превентивный),текущий и последующий.
Исходя из организационной взаимосвязи контролирующего и подконтрольного объектов, можно говорить о внутреннем (внутриведомственном) и внешнем(подведомственном) контроле.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий можно выделить:
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать свои претензии органам и должностным лицам органов государственного управления. В статье 40 Конституции Республики Беларусь закреплено, что каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы.
Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок.
34. Развитие теории административно-государственного управления в американской политической науке.
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах»1.
Еще более категоричен Дж. Ганнелл. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»2. Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.
Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: «Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным»3.
Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания»4. Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.
Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.
В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).
Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.
Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отношений») попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению6. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.
Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в «точную» науку. Первоначально формулировка критерия «точности» была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).
Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма «стимул — реакция» со временем уступила место другой — «стимул — организм — реакция», «что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма»7.
Однако в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»8.
В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.
Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним»9. К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.
Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.
1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственного управления, сколько действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.
2. Верификация. Достоверность обобщений такого рода, в принципе, может быть проведена путем наблюдения за соответствующим поведением.
3. Методика. Способы получения и интерпретации данных не могут приниматься на веру, а должны использоваться в качестве гипотетических — их следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.
4. Количественные методы. Использование количественных методов не должно быть самоцелью: их следует применять лишь там, где это может дать практический эффект.
5. Ценности. Моральная оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.
6. Систематичность. Исследования должны быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания.
7. Чистая наука. Понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.
8. Интеграция. Поскольку государственное администрирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией10.
Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.
Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:
• средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;
• вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;
• средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность11.
35. Системные и структурно функциональные концепции политики и государственного управления: Т.Парсонс, Ч. Барнард, Г.Саймон, Д. Истон, Г.Алмонд, Р.Мертон и др.
По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.
Распределению в управленческом процессе подлежат «средства», «персонал» и «награды». Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.
Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления18.
Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания — социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).
Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения — символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж «распределяется».
Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:
• функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);
• универсального функционализма (функциональность — полезность);
• функциональной необходимости.
Американский социолог Роберт Мертон (1910-2003) – лауреат Нобелевской премии по экономике (1997) - в 1949 г. опубликовал книгу «Парадигмы для функционального анализа», выводами из которой воспользовались представители разных наук, в том числе и политических.
Мертон сформулировал три постулата функционализма:
Первый постулат функционального единства общества, означающий согласованность функционирования всех его частей;
Второй постулат универсального функционализма, означающий полезность для общества происходящих в нем социальных явлений и процессов;
Третий постулат функциональной необходимости, означающий, что в обществе имеют место только необходимые ему социальные факты.
Д.Истон рассматривал политическую систему
o с одной стороны как определенную структуру власти,
o с другой - как непрерывный процесс, «взаимосвязанный поток поведения»,
направленный от входа к выходу и замкнутый стабилизирующей обратной связью.
36. Инкременталистские модели государственной политики и управления
ИНКРЕМЕНТАЛИЗМ - (increnientalism), модель процесса принятия решений в правящей структуре, основанная на том, что решения обычно плохо согласуются с реальной ситуацией. Разработанная Чарлзом Линдбломом и опубликованная в статье «Наука доводить дело до конца» (1959) и в более поздних книгах инкременталистская модель утверждает: политики принимают решения, исходя не из идеальной умозрительной концепции, а из сиюминутной политической ситуации, при этом оценивается или принимается во внимание лишь малая часть вероятных вариантов. Ейцкель Дрор критиковал инкрементализм за то, что он может быть использован лишь тогда, когда реальная политика воспринимается большинством положительно, причины затруднений неизменны, а ресурсы не иссякают, т.е. только в условиях социальной стабильности. Линдблом тем не менее считал, что в устойчивых политических образованиях всегда есть место инкрементализму, чем, видимо, объясняется большая часть процедур принятия бюджетных решений в западных демократических странах. Данная модель менее пригодна, когда на процесс принятия решений влияют исключительные обстоятельства (например, война или серьезный экономический кризис).
Основным оппонентом Саймона выступил профессор Йельского университета Ч.Линдблом, разработавший собственную, инкременталистскую [11] , модель принятия решений. Его статья “Наука продвижения до конца” (1959) дала толчок первой крупной научной дискуссии о природе и механике государственных решений, продолжавшейся пару десятилетий. Методологической базой инкременталистской концепции, призванной, по мнению ее создателя, соединить в себе дескриптивный и нормативный подходы, послужила теория плюрализма и групп интересов, разработанная в политологии и политэкономии.
И все же в ней можно выделить несколько неизменных элементов. Согласно инкременталистской модели:
— в условиях разделения властей ППР — это процесс взаимного приспособления и конкуренции игроков, ведущих между собой трудную борьбу и долгий торг;
— основное значение при выборе решения имеет не столько рациональное обоснование идеальных общих целей, сколько различия (нередко коренные) в интересах индивидов и групп, участвующих в принятии того или иного государственного акта;
— теоретический анализ играет в ППР незначительную роль ввиду постоянного дефицита знаний, информации, ресурсов и времени, ограниченных возможностей человеческого интеллекта, а также перманентной неопределенности социальной среды, плохо поддающейся контролю [12] ;
— необходимо ориентироваться не на “оптимальные”, а на “маргинальные” решения, обеспечивающие не радикальное изменение, но некоторое приближение к “снятию” проблемы;
— следует двигаться медленно, “малыми шагами”, разбивая крупные проблемы на более мелкие;
— при сравнении альтернативных вариантов решения нужно исходить из онтологического единства, взаимосвязи и взаимообратимости целей и средств их достижения.
Взгляды Линдблома неоднократно претерпевали изменения. Если в 1950 — 1960-х годах он выступал приверженцем классического плюрализма (в духе Р.Даля), то со второй половины 1970-х годов в его работах начинает звучать критика современной представительной демократии. Так, в частности, в книге “Политика и рынки” (1977) им был сформулирован тезис о политическом неравенстве и неоправданно высоком влиянии корпоративных группировок крупного бизнеса на принятие государственных решений. Кроме того, он все чаще скептически отзывается о потенциале общенационального “демократического интеллекта”, который вытесняется узким разумением бюрократии в государственной политике. Еще в середине 1960-х годов говоривший о принципе взаимного сближения или взаимоадаптации конкурирующих сторон (partisan mutual adjustment), Линдблом начинает акцентировать тот факт, что в вопросах собственности, дохода и благосостояния бизнес-элите и группам наемных работников никогда не удавалось плавно приспособиться друг к другу и мирно договориться между собой. Ученый заостряет также внимание на той роли, которую играют в продвижении ключевых политических решений идеология и стереотипы общественного мнения.
Инкременталистская модель, выросшая из критики рационалистской концепции Саймона, в свою очередь была подвергнута критическому разбору. Ее оппоненты выдвинули ряд весьма серьезных контрутверждений. Прежде всего, инкрементализм был объявлен маргинальным и консервативным подходом, который может привести к застою и стагнации из-за блокирования всех неотложных радикальных альтернатив. Кроме того, многие ученые сочли его несистематичным и необъективным, отводящим чрезмерно большую роль в определении дизайна решения субъективным и конъюнктурным оценкам. Наконец, слабость инкрементализма заключалась в том, что в качестве модели выработки решений он был не намного дешевле своего рационалистского аналога [Smith, May 1980: По общему заключению, этот подход мог работать лишь в узком диапазоне рутинных, стабильных, бесконфликтных и прогнозируемых решений, преимущественно краткосрочных и симплексных
37. Новые подходы к государственному управлению
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (англ. public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
следования принципу верховенства права (правовой подход);
следования воле народа (политический подход);
следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход).
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.
38. Французская школа административно-государственного управления. Особенности французской школы административно-государственного управления.
Теория административно-государственного управления во Франции сложилась как итог развития науки государственного (конституционного) права. Еще в конце XIX века обозначилась тенденция к политизации подобного рода исследований.
Классиком теории административно-государственного управления во Франции считают А.Файоля. Файоль – наиболее значительная фигура в науке государственного управления в Европе в первой четверти ХХ века. В 1916 г. вышла в свет его книга «Общее и промышленное управление», которая стала концентрированным выражением его теории администрации. Он разработал 14 принципов управления, применимых во всех сферах (в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте и т.д.): 1) разделение труда, 2) власть, 3) дисциплина, 4) единство распорядительства, 5) единство руководства, 6) подчинение частных интересов общим, 7) вознаграждение персонала, 8) централизация, 9) иерархия, 10) порядок, 11) справедливость, 12) постоянство состава персонала (текучесть кадров – причина и следствие плохого состояния дел), 13) инициатива, 14) единение персонала. Файоль дал определение управления. «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать». Управление, в том числе и частное, включает 6 групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные, административные. Файоль был не только теоретиком управления, но и практиком. Созданный и возглавляемый им Центр административных исследований выполнял заказы почтового ведомства, системы образования Франции и др.
Отличительной особенностью французской школы является развитость теории институтов. М.Прело предложил различать «институты-организмы» и «институты-вещи». «Институты-организмы» – это человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам. «Институты-вещи» – простая система норм права. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть, а не просто как юридическое лицо.
Развитие науки административно-государственного управления во Франции шло от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране. М.Дюверже в книге «Шах королю» писал, что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, иначе они теряют всякий смысл.
Одной из проблем, которая находит свое отражение во французских исследованиях является поиск оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Гроссье в книге «Политика во Франции» подчеркивает антигосударственность французов, глубокое недоверие к государству и стремление его ослабить. Французы готовы отдать Родине то, в чем они отказывают государству. Подобные факторы субъективного порядка дестабилизируют государственные институты во Франции. В 1970-е гг. появилась теория «Нового общественного договора». В ней предлагалось расширить полномочия местных органов власти, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами.
Еще одной популярной теорией в это время стала теория Понятовского, получившая название «Эпоха научной цивилизации». Научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление. Государство должно уступить часть своих функций компетентным органам или организациям (энергетика, транспорт). Нужно разделять руководство общественными делами на три уровня: политика (что делать и почему?), исполнение (как делать и при помощи чего?), администрирование (подсобные средства).
Алэн в книге «Элементы доктрины радикалов» высказал идею, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Он высоко оценивает компетентность бюрократов, но говорит, что они образуют единую группу, закрытое сообщество. Они стремятся удержать свое положение и привилегии. Они крайне осторожны, склонны к секретности, им свойственны скептицизм, язвительность, интриганство, презрительное отношение к людям. Он клеймит аппарат за косность, неэффективность, разбазаривание средств. Выход, по мнению Алэна, состоит в том, что гражданин должен признавать необходимость власти, но не должен быть пассивным по отношению к власти, гражданин должен делать все, чтобы сдерживать деспотизм аппарата, контролировать бюрократию. Такими контролерами должны стать избранные депутаты.
Среди французских сторонников бихевиоральной концепции заслуживает внимание книга М.Крозье «Феномен бюрократии». Он рассматривает закономерности функционирования организации как проекции психологических закономерностей. Стремление служащих к безопасности – основной элемент бюрократической системы. Люди тяготеют к бюрократическим организациям, потому что находят там необходимую безопасность, защиту. Существует еще ряд мотивов: чиновник стремится расширить круг своих полномочий, не превышая уровень интенсивности труда. На первом месте у чиновников не оклады и премии, а стремление уменьшить нагрузку за счет увеличения численности персонала. Чиновникам свойственно желание трудиться в хороших условиях, а также потребность в благоприятном психологическом климате в коллективе.
39. Институциональный подход: Л. Дюги М.Ориу, теория институтов М. Прело и М. Дюверже
Институциональный подход рассматривает политическую систему как совокупность государственных и негосударственных институтов социальных и правовых норм, посредством которых реализуются властные отношения. Предметом исследования являются обособленные, организационно оформленные центры власти: государство, партии, движения, объединения и подчиненные им структуры, а также нормы, регулирующие деятельность этих институтов и их взаимодействие. Недостатками такого подхода является то, что в стороне остаются неинституциональные формы взаимодействия субъектов экономики и политическая система как целое теряет свое значение в качестве предмета исследования.
Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению
Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.
Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт». Здесь довольно резко противостояли позиции М. Прело и М. Дюверже.
М. Прело различает «институты-организмы» и «институты-вещи». По его мнению, институт-организм — это «человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам»47. Что же касается института-вещи, то он представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права»48.
Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потребность в своем постоянстве придают институту свойства, отличающие его от простого центра переплетения интересов. Институциональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторонним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля института, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли институт существует не только в сознании его членов, перед посторонними он приобретает черты личности. Институт может вступать в фактические и правовые отношения. Его связи с другими институтами могут быть также институционализированы
40. Концепция «социального государства» В.Ж. Д Эстена
Анализ французской школы государственного администриро¬вания был бы неполным без упоминания книги бывшего прези¬дента Франции Жискара д'Эстена «Французская демократия». Он предлагает собственную концепцию «социального государства», подчеркивая, что современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимально¬го достатка, своего рода социального достатка»65. Делая став¬ку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жи¬скар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития. В главе «Организация власти во французской демократии» он излагает основные принципы государственного управления: «Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию вла¬сти. Прогресс демократии не должен выливаться в беспорядок, а напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности»06.
Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспо¬койство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрица¬тельные последствия для страны, политическая нестабиль¬ность — таковы факторы, которые объясняют, почему полити¬ческие лидеры ищут новые теоретические концепции
Социальное государство (от нем. Sozialstaat) особый тип современного высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство является итогом сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества.
Процесс возникновения и становления социального государства можно анализировать на следующих уровнях: на научном — как идею и ее развитие в ряде концепций, на нормативном — как конституционный принцип, закрепленный в Основных законах все возрастающего числа стран, на эмпирическом — как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп.
Стремление к социальному государству является одним из ключевых положений политических программ социал-демократов. Упоминание о социальном государстве содержится в конституциях и других высших законодательных актах многих стран. Теория государства всеобщего благоденствия предполагает, что социальные гарантии обеспечиваются путём государственного регулирования экономики (прежде всего, крупного бизнеса) и налоговой политикой.
Однако социальное государство здесь по своей сути кардинально отличается от социалистического
Признаки социального государства
Высокий уровень экономического развития страны, что позволяет перераспределять доходы населения, не ущемляя крупных собственников;
Социально ориентированная структура экономики;
Формирование гражданского общества;
Разработка государством разнообразных социальных программ;
Развитое социальное законодательство;
Утверждение целей государства, обеспечивающих каждому достойные условия жизни, социальную защищенность и равные стартовые условия для самореализации личности;
Социальная ответственность перед гражданами.
41. Английская школа государственного управления
Американская школа имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 20-30-х годах представители течения «школа человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Э Мэйо,А.Маслоу.
А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали “классики”), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
В 50-е годы в США возникает поведенческий подход, в его основе стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Мак-Грегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.
В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 50-60-е годы разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.
Формирование английской школы государственного управления можно отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему государственного управления.
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе начинают доминировать бихевиористские методы.
42. Социологический подход, идеи Р. Роуза, У. Риза, Э.Берча
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД В ПРАВЕ — интегративный способ правопознания, позволяющий охарактеризовать право в действии, раскрыть его деятельностную природу, обосновать определенные фактические правовые действия и отношения, обладающие свойствами нормативности, в качестве регуляторов поведения и деятельности людей. Это способ познания права в единстве его норм, фактических правомерных действий и соответствующих им фактических социально значимых результатов. Объектом правопознания с точки зрения социологического подхода является действие права или социальные факторы правообразования, восприятия социальным субъектом и воплощения в правомерном поведении.
Социологический подход Социология — это систематическое изучение человеческого общества. Сердцевина ее — особая точка зрения, называемая «социологический подход». В США около 40 млн молодых людей — примерно трое из четверых — занимаются каким-либо одним или несколькими видами спорта, начиная от футбола и заканчивая плаванием и американским сквошем.
Случись вам спросить у них, почему они это делают, большинство, вероятно, ответили бы, что им просто нравится спорт. Но дело не только в том, что они выбирают занятие, которое им приглянулось. В США спортивные состязания намного притягательнее для людей, чем в большинстве других стран.
Иными словами, если посмотреть на поведение Уитни под таким ракурсом, можно увидеть, что наш повседневный выбор во многом связан с обществом, которое нас окружает. То, как люди решают проводить свое время, не зависит от «свободной воли», о которой говорят философы. Правильнее будет сказать — и в этом важнейший урок, какой мы извлекаем при изучении социологии,— что социальный мир направляет наши действия и жизненный выбор, как времена года влияют на выбор одежды и занятости.
Специфика социологического подхода к управлению состоит в том, что оно рассматривается со стороны деятельности, интересов, поведения и взаимодействия определенных социальных групп, к которым, среди различного рода групп, мы относим и студенческие группы. Они являются в известной мере объектом управленческой деятельности преподавателя вуза с точки зрения задач организации учебной деятельности студентов. Необходимо отметить при этом, что в современной литературе социологический подход, в основном, рассматривается в рамках проблемы социологии производственных ор1анизаций
43. Системный подход в английской политической науке. П.Чекланд и его концепция «мягкого мышления».
Системный подход — направление методологии научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объекта как системы: целостного комплекса взаимосвязанных элементов (И. В. Блауберг, В. Н. Садовский, Э. Г. Юдин); совокупности взаимодействующих объектов (Л. фон Берталанфи); совокупности сущностей и отношений (Холл А. Д., Фейджин Р. И., поздний Берталанфи).
Системный подход тоже не был признан научным сообществом политологов безупречным. Отмечалось, что моделирование политической жизни имеет свои пределы, так как не все ее составляющие поддаются формализации. Политологов-системников упрекали и за то, что они исключительно большое внимание уделяли анализу стабильности политической системы; это фактически приводило их к апологии существующего.
В последнее время в английской школе "public administration" появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система "мягкого мышления". Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система "мягкого мышления" появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система "жесткого мышления" исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система "мягкого мышления" перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.
Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации
44. Теория административно-государственного управления в Германии
Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа68.
С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрение государственного администрирования должно носить философский характер: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»69.
Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В концепции А. Гелена современные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации».
Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с особыми закономерностями развития его институционалъности». И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт использования административно-государственного управления в качестве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный характер. Особое внимание он обращает на то, что порядок государственного администрирования «снимает» напряжение, возникающее в самом человеке: «Мы являемся свидетелями того, что административно-государственные учреждения общества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Именно институты «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».
Такая трактовка административно-государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей. Гелен вполне осознает присутствие этой опасности: «Современный человек становится полностью управляемым», — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемость не носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу «новой» очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороны административно-государственных институтов, а со стороны «хаотической субъективности», возникающей за счет ослабления институтов. По существу, позиция Гелена сводится к требованию «сильного» государственного администрирования, выдвигаемого консервативными академическими и политическими кругами Германии.
Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Германии не только в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах. Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства — значит еще больше ухудшать положение».
Элитарный характер административно-государственного управления в странах Западной Европы В. Вебер считает выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключается, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».
Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.
Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.
Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы76. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.
Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции государственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.
Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В качестве господствующего класса она является «резервной армией власти» или «армией без командующего». По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна.
В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» характер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «прирученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.
45. Философско-социологический дуализм в немецкой политической науке
Дуализм (от лат. dualis – двойственный) — термин, имеющий несколько значений в истории человеческой мысли. В определённой области знания понятие включает в себя пересечение двух фундаментальных классов вещей или принципов, взаимовлияющих друг на друга, но не меняющих свою структуру.
Особенность немецкой школы теории государственного управления проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры государственного управления он представлял как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Он считал, что эффективность государственного управления определяется усилением мер по государственному регулированию экономики, предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества отводилась государственному управлению, государственные должности должны были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на государственную службу должен исходить из понимания ими социальных интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф, исследовавший проблемы социальной структуры современного общества, организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода». Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель власти во всех организациях общества, включая государство.
46. Современные концепции государственного управления
Несмотря на то, что в различных странах государственное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих принципов и подходов в сфере государственного управления (впрочем, это вопрос дискуссионный). В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей происходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии.
Основным методом получения знаний о государственном управлении на сегодняшний день является метод проб и ошибок. Образцы и модели поведения в сфере государственного управления являются продуктом коллективного мышления корпуса правителей и чиновников различных стран. То есть, основные принципы и понятия в этой области знания имеют условный, договорной характер.
Часто приходится слышать, что государственное управление в разных странах имеет специфические особенности, обусловленные культурными факторами. Кроме того, государственное управление находится в жесткой зависимости от политических и юридических процедур. Действительно, различия велики. Тем не менее, обычная наблюдательность может свидетельствовать о схожести моделей государственного управления не только в современном мире, но и на протяжении всей истории человечества. Особенности, безусловно, имеют место. Но за ними скрываются общие черты. Государственное управление эволюционирует в одном направлении.
Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, которые протекают в обществе.
Современные теории государственного управления содержат универсальные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном образцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не отдельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике.
В теории государственного управления обычно выделяют четыре основные традиции:
1. Англо-Саксонская (концепция минимального государства)
2. Германская (органицизм)
3. Французская (бонопартизм или наполеонизм)
4. Скандинавская (смешение англо-саксонское и германской традиций)
Германскую и французскую модели принято в совокупности именовать континентальной европейской моделью. В англо-саксонской модели юридически понятие «государство» как юридическое лицо или публично-правовое образование отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или отдельные правительственные учреждения. Государство рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения между государством и обществом характеризуются системой переговоров и сделок, большой гибкостью и свободой.
В рамках концепции менеджериализма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность».
Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое восприятие государственного управления. Т.е. С точки зрения стоимостной парадигмы, господствующим оказывается утилитаризм – потребительское восприятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную критику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами).
Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с системой социального обеспечения, бесплатным обучением и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода.
Концепция минимального государства (The minimal state), полагаю, знакома любому экономисту. Суть ее проста и у всех на слуху – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования заставляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой проблемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие государства ощущается постоянно. Особенно в бизнесе.
Концепция минимального государства соответствует либеральной идеологии и тенденциям демократизации. Эта концепция исходит из предположения, что частный сектор способен предоставить большую часть общественных услуг. Инструменты уже стали привычными: дерегулирование, разгосударствление и приватизация.
Концепция эффективного государства. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.
Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по-русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношениями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), которые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельности, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласования интересов управляемых и управляющих
Концепция политических сетей (Networked government). В рамках этого подхода проводились также исследования по самоорганизации и выработана концепция «управления без правительства» Self-organising network (России это точно не грозит). Вообще то сетевая концепция выработана в социологии и экономике.
Влияние концепции информационного общества и прогресс в развитии информационных технологий привели к формированию концепции виртуального государства. Согласно ей, большая часть взаимодействий с правительственными органами может протекать на высокотехнологичной основе с применением возможностей компьютерной техники.
47. Сущность синергетического подхода к управлению
Синергетический подход к управлению - дальнейшее развитие системного подхода, который дает специалисту новые возможности для исследования управленческой деятельности. Все природные и общественные системы являются в той или иной степени гомеостатическими и поэтому обладают большой устойчивостью к внешним возмущениям.
Синерге́тика — междисциплинарное направление науки, изучающее общие закономерности явлений и процессов в сложных неравновесных системах (физических, химических, биологических, экологических, социальных и других) на основе присущих им принципов самоорганизации[2]. Синергетика является междисциплинарным подходом, поскольку принципы, управляющие процессами самоорганизации, представляются одними и теми же безотносительно природы систем, и для их описания должен быть пригоден общий математический аппарат.
Изучение самоорганизующихся процессов различной природы привело к появлению и развитию синергетического подхода, вобравшего в себя идеи и подходы различных наук. Идеи самоорганизации имеют чрезвычайно широкое поле применения и в биологии, и в астрономии, и в физике, и в физической химии, и в общественных науках. Синергетический подход рассматривается как дальнейшее развитие системного подхода, который дает специалисту новые возможности для исследования и осуществления управленческой деятельности. Синергетика представляет собой системный подход к сложным открытым нелинейным системам с их свойствами неустойчивости, неравновесности, бифуркации, катастрофы, самоорганизации и др.
Синергетические исследования выделяют три типа самоорганизующих процессов:
самозарождение организации;
поддержание оптимального уровня;
совершенствование и воспроизводство организации.
Механизм самоорганизации напрямую связан с такими условиями существования системы, как открытость, нелинейность, множественность, внешние факторы влияния, неравновесность. Неравновесность системы обусловливается накоплением флуктуации (отклонений значений величин от их средних значений). Неравновесные системы характеризуются особыми состояниями, так называемыми точками бифуркации, в которых невозможно определить пути дальнейшей эволюции системы. Главной характеристикой точки бифуркации является принципиальная непредсказуемость дшшнейшего поведения системы.
Функциональной сутью самоорганизованных процессов является самосоздание, самосохранение, самосовершенствование и самовоспроизведение порядка в структуре и функционировании системы. В качестве примера может выступать производственная подсистема, экономическое развитие в которой обусловливает разноуровневое и вместе с тем параллельное, непротиворечивое существование процессов качественных изменений и изменений количественных (независимое изменение размеров отдельных экономических единиц и общих пропорций экономики).
Одной из существенных характеристик эволюции системы является необратимость. Необратимость заключается в невозможности изменения направленности процессов в каждый данный момент времени. При значительном участии обратимых процессов они составляют лишь часть сложного и в целом необратимого процесса системного развития, который носит циклический характер. Комплексная схема Н.Д. Кондратьева отражает волнообразные колебания системной динамики трех видов: короткие, средние и большие. Периодические колебания (подъем — спад — кризис — оживление — подъем и т. д.) характеризуются тем, что начало подъема каждого цикла связано с внутрисистемными изменениями, а каждый спад сопровождается затяжными депрессиями наиболее значимых системных компонентов.
Волнообразные процессы сочетаются с непрерывными эволюционными изменениями. Возникновение больших, средних и коротких циклов является внутренней закономерностью системной динамики, имманентно присущей многим социальным системам.
Каждый элемент и компонент социальной системы (человек, подразделение, учреждение, регион, отрасль) — это самостоятельный, саморазвивающийся и саморегулирующийся организм, содержащий внутренние факторы поддержания собственного равновесия, предохраняющего его от саморазрушения как сложной системы. Строгая повторяемость и предопределенность способствуют поддержанию равновесного состояния.
Социальная система исторична, постоянно испытывает внешние и внутренние возмущающие воздействия, но благодаря своим системообразующим, системосохраняющим интегративным факторам, независимо от того, объективны они или субъективны, сохраняет свою целостность. Источником порядка и развития социальных систем является их самоорганизация.
Устойчивость, стабильность зависят от характера и способа комбинирования методов управления, характера взаимодействия социальных институтов, ценностных представлений людей, норм их поведения, обеспечивается связью интересов и потребностей людей с общими процессами организационного развития.
Возможные типы социодинамиш раскрывают противоречивый характер состояния стабильности.
I тип. Стабильный процесс подъема, системного оздоровления - расцвет.
II тип. Стабильный процесс функционирования общественной системы, эволюционное развитие - устойчивый рост.
III тип. Стабилизация в одной точке жизненного процесса -застой.
IV тип. Стабильный процесс упадка, разрушения общественных связей во время глубоких деформаций, другими словами -упадок, кризис. .
Учет синергетических закономерностей существенно меняет традиционные представления в области управления (согласно которым эффект от управляющего воздействия однозначно и линейно зависит от величины приложенных усилий, т. е. чем больше усилий, тем выше эффект) на следующие положения:
Сложноорганизованным системам нельзя навязывать их пути развития. Необходимо понять, как можно способствовать их собственным тенденциям развития.
Всегда существуют альтернативные пути развития, есть возможности выбора, нет жесткой предопределенности.
В момент неустойчивости малые возмущения могут существенно влиять на развитие всей системы в целом.
Чрезвычайно эффективны бывают малые, но правильно организованные резонансные управляющие воздействия на сложную систему.
Закономерности и условия протекания быстрых лавинообразных процессов обусловлены действием механизма положительной обратной связи. Таким образом, управление сложноорганизованными системами начинает основываться на построении Управляющего воздействия, согласованного с существом внутренних тенденций развивающихся систем.
Так, например, власти могут управлять обществом, исходя из синергетического подхода к управлению развитием общества и обеспечивая консолидацию общества или его отдельной части и ориентируя общество на выживание, стабильность или некие привлекательные или, наоборот, непопулярные для общества цели, следуя при этом одному из следующих трех принципов:
управления обществом на основе технологии достижения важной и привлекательной для общества цели, когда консолидация общества осуществляется для достижения некой открыто объявленной цели (политической, социальной, экономической, духовной, национальной, религиозной и др.);
управления обществом на основе технологии противодействия или борьбы с неким образом противника, виновника или врага, когда общество консолидируется на противодействие или борьбу с неким образом противника-врага;
управления обществом на основе смешанной технологии, когда в разной пропорции используется первая и вторая технологии.
Синергетика с ее понятиями неустойчивости, неравновесности, бифуркации, катастрофы, самоорганизации, аттрактора и др. представляет своего рода системный подход к сложным открытым нелинейным системам. Аттрактор - состояние устойчивого динамического равновесия, которое как бы притягивает текущее состояние системы
По существу, это реализация внутренней целевой установки системы на самосохранение, достигаемое за счет действия механизма адаптации. Такому состоянию системы отвечают соответствующие структуры и установившийся режим функционирования. Неравновесностъ является необходимым условием перехода системы из старого качественного состояния в новое. При этом уровень организации системы может как повыситься, так и снизиться.
Перед точкой бифуркации (раздвоения) прежнее состояние равновесия теряет устойчивость, область его притяжения сужается, возникает "пауза", и система как бы колеблется перед выбором окончательного варианта своей кардинальной трансформации. Флуктуационный механизм появления нового качества обуславливает пульсирующий режим перехода системы к новому (аттрактному) состоянию.
Новые единицы (инноваторы) должны достигнуть в своем развитии определенного функционального состояния, после чего их жизнеспособность и дальнейший рост можно считать обеспеченными. В противном случае происходит распад или гибель системы.
Таким образом, запускается процесс, который называют нуклеацией. Структурогенез и установление нового режима функционирования системы происходит в том случае, если будет сформировано корпоративное поведение инноваторов и оно станет господствующим, охватывая большую часть системы.
Под корпорацией в данном случае следует понимать процессы объединения, синтеза, в результате которых происходит становление единой структуры и общего режима функционирования.
48. Политико-административные системы в странах Запада: сравнительный анализ
Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.
Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость — свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность — структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура — это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве.
На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.
Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, — степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства:
Ø федерация,
Ø конфедерация,
Ø унитарное государство.
Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем:
Ø монархии,
Ø парламентские республики,
Ø президентские республики,
Ø полупрезидентские республики.
Ключевым экономическим фактором, определившим кризисное состояние политико-административной системы управления современных государств Запада, являются завышенные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся небольшими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информационных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных социальных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специализации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходимостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определенное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будущего) и многое другое.
Политико-административная система антрепренерского типа.
Эти изменения во многих государствах Запада потребовали создания политико-административной системы нового антрепренерского типа, основывающейся на принципах отделения политики от обслуживания, проверке качества и эффективности работы рынком, ориентации на потребности клиента, перенесения контроля с процедуры исполнения на качество результатов работы, контрактной системы найма и оплаты по результату.
49. Американская система государственного управления
США – это федеративное государство, в составе которого 50 штатов и федеральный округ Колумбия. По форме правления – президентская республика: президент является главой исполнительной власти, конгресс – законодательной, Верховный суд – судебной.
Высшим органом государственной власти является Конгресс, состоящий из двух палат:
= палата представителей (нижняя палата – 435 чел.), избирается на два года на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства, представляя интересы штатов. Плата возглавляется спикером из числа депутатов.
= сенат (верхняя палата) – избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседании сената вице-президент США.
Президент США – одновременно глава государства и исполнительной власти. Избирается на 4 года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Законопроекты (билли) конгресса утверждаются президентом. Законопроекты президента США по своему статусу не ниже законов конгресса. Кабинет министров формируется президентом «по совету и согласию» сената. Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу.
Судебная система имеет иерархичное построение с четким разделением функций между уровнями. Федеральная система включает: Верховный суд, апелляционные и окружные суды, специальные суды. Апелляционные суды – промежуточное звено судебной системы. Окружные суды образуют основное звено федеральной судебной системы. США разделены на 95 округов с учетом границ между штатами. К специализированным судам относятся: претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др.
Структура органов местного самоуправления включает в себя различные уровни. Всего в США насчитывается: более 84 тысяч (1997 г. - 84995) органов местного самоуправления, в том числе более 3000 (3043) графств, более 19 тысяч (19279) муниципалитетов, около 17 тысяч (16656) таунов и тауншипов, более 14 тысяч (14422) школьных округа, и 31,5 тысячу (31555) специальных округов.
Наиболее крупными являются графства (в основном в сельской местности) и муниципалитеты (вокруг урбанизированных поселений с высокой интегрированностью хозяйственных функций).
Графства существуют в 48 штатах (кроме Коннектикут и Род-Айленд) и размещаются не равномерно. В штате Техас – 264, Делавер и Гавайи по три. Структура доходов графств на 1/3 формируется за счет межправительственных поступлений и от штата, другая 1/3 за счет налогов, оставшаяся за счет различных платежей и добровольных пожертвований.
Особенностью муниципалитетов является наделение их правами муниципальных корпораций, что определяется автономностью их экономической базы. Графства в отличие от муниципалитетов не имеют права издавать свои законы и должны реализовывать на местах законодательство штатов. Муниципалитеты расположены не равномерно: в штате Иллинойс более тысячи, а в штате Гавайи только один. Границы штата определяются хартиями штатов. Формирование бюджета осуществляется за счет своего производства, налогов и поступлений от правительства штата.
Таунами (тауншипами) называются административные единицы с небольшим (до 25 тыс.) населением. Они имеются в 20 из 50 штатов США. Их права на самоуправление значительно ограничены.
Бюджеты местных органов власти складываются из 4 основных источников: местные налоги, коммунальные платежи, межправительственные поступления, муниципальные займы.
Низший уровень системы местного управления составляют школьные и специализированные округа. Наличие этих округов подчеркивает значение придаваемое школьному образованию. На образование из федерального бюджета направляется до 60 % и более всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств. В последние годы количество школьных округов сокращается из-за интеграционных тенденций и растет количество специализированных округов, создаваемых вокруг отраслевых и наукоемких технологических центров.
Швеция
50. Государственное управление в Англии.
Великобритания имеет форму унитарного государства, состоящего из исторически сложившихся территорий Соединенного Королевства – Англия, Шотландия, Северная Ирландия, Уэльс.
Административно-территориальное деление в них различно: в Англии и Уэльсе основными единицами являются графства, делящиеся на округа, в Северной Ирландии – округ, в Шотландии – область.
В Англии 47 графств, 7 муниципальных графств, 26 округов, 9 районов, 3 островных территории. В Уэльсе – 8 графств. В Северной Ирландии – 26 округов, в Шотландии – 9 областей и 3 островных территории.
По форму государственного устройства – конституционная монархия, во главе с королевой, имеющей широкие полномочия: назначает примьер-министра и членов правительства, дипломатов, церковных служащих судей, офицеров армии и др. Она открывает сессии парламента, выступает с основными направлениями внутренней и внешней политики. Является главнокомандующим армией и может объявлять войну. Тем не менее, реально её полномочия осуществляются членами правительства, которые подписывают акты, издаваемые королевой, и несут за них ответственность.
Правовую основу Великобритании составляют нормы статусного права, конституционные обычаи и нормы общего права, по сути заменяющие Основной Закон этой страны.
Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: верхняя – палата лордов и нижняя – палата общин. Он принимает законы и контролирует их выполнение. Палата лордов не избирается, в ее состав включают лица по праву наследования или по представлению королевы. Нижняя палата избирается в ходе парламентских выборов на основе мажоритарной системы голосования относительного большинства.
Правительство формируется по итогам выборов парламента. Примьер-министр – лидер победившей на выборах политической партии. Кабинет министров включает около четверти членов правительства, который и разрабатывает основные направления политики, с которыми выступает королева. Правительство подотчетно перед нижней палатой общин, которая может вынести вотум недоверия и правительство обязано подать в отставку.
Судебную власть в Англии и Уэльсе представляет Верховный суд во главе с лордом-канцлером, членом палаты лордов. Палата лордов является высшей судебной инстанцией в Соединенном Королевстве. Верховный суд состоит из Апелляционного суда, Высокого суда и Суда короны.
Низшие суды в Англии и Уэльсе – суды графств и магистратские суды. Территориальная подсудность дел определяется лордом-канцлером. Магистратские суды могут вынести решение о лишении свободы не более чем на шесть месяцев, дела с более высокими сроками рассматриваются Судом короны. Главы магистратур иногда называются мировыми судьями. Они могут не иметь юридического образования. Все дела в магистратурах рассматриваются коллегиями по два-три человека.
Местное управление в Англии и Уэльсе является результатом демократизации, а не децентрализации. В ХIХ веке появились первые органы местной власти – объединения помощи бедным. Позднее они преобразовались в городские и сельские окружные советы.
Структура местной власти Великобритании имеет трехзвенную систему: графства, районы, приходы в сельской местности. У них свои представительные органы власти самоуправления. Графства включают города, статус которого можно получить только округ по королевской хартии.
Каждый десятый житель страны является служащим местной администрации. Местные власти вынуждены считаться с мнением общественных организаций и вести с ними постоянный диалог.
51. Французская система государственного управления
Французская система гос. управления относится к числу развитых систем администрирования. Во Франции установлена модель смешанной президентско-парламентской республики. Эта модель была «скроена» под определенного политического лидера (генерала де Голля). Эта модель сочетает эффективность президентской власти с парламентским контролем за правительством (признак парламентской республики). Для гос. управления Франции характерен сильный и независимый глава государства, который назначает правительство с согласия парламента, разделение исполнительной власти между президентом и президентом и премьер-министром. Высшие органы власти группируются вокруг Президента республики, который играет центральную роль в системе гос. управления. В системе разделения властей приоритет отдан исполнительной власти, представленной Президентом и правительством.
Политико-территориальная организация Франции отличается сочетанием управления и самоуправления. Франция – регионалистское государство, где выборность местных органов власти дополняется административной опекой назначаемых из центра чиновников.
Центральные органы исполнительной власти. Президент Французской республики. Аппарат президента. Правительство.
Президент Французской республики. В иерархии го. Органов Франции Президент находится на вершине и выведен за три ветви власти. Он образует самостоятельную ветвь власти – президентскую, доминирующую над всеми остальными. Полномочия Президента, содержащиеся в конституции, позволяют характеризовать его как «республиканского монарха». Иногда систему власти в президентско-парламенсткой республике характеризуют как «принцип одиночества».
Полномочия Президента Французской республики можно разделить на 1) личные (т.е. осуществляемые им самостоятельно) и 2) полномочия, осуществляемые совместно с правительством. Президент Франции назначает и прекращает полномочия премьер-министра. Может назначать министров и всех высших чиновников. Но при назначении премьер-министра необходимо согласие Национального собрания, что ставит правительство в двойное подчинение. Президент обладает правом роспуска Национального собрания, правом передавать на референдум законопроекты, касающиеся наиболее важных вопросов. Чрезвычайно важным полномочием является право Президента устанавливать единоличную диктатуру в случае, если существование государства под угрозой, а нормальное функционирование государственных властей прекращено. Президент может обращаться к парламенту с посланием[1]. К статусным полномочиям Президента относится его руководство заседаниями Совета министров. Президент участвует в законодательном процессе. Имеет право совместно с премьер-министром назначать на высшие гражданские и военные должности. Имеет некоторые полномочия в отношении судебной власти: объявляется гарантом ее независимости, участвует в назначении высших судей и прокуроров, председательствует в Высшем совете магистратуры, органе, который контролирует назначение судей и прокуроров, выступает в качестве дисциплинарного суда по отношению к ним.
Аппарат Президента. Закон не регулирует структуру аппарата Елисейского дворца[2], но обычно она организована следующим образом. Наиболее близок Президенту генеральный секретарь, возглавляющий генеральный секретариат – личную канцелярию главы государства. Здесь готовятся дела для рассмотрения в Совете министров, справки и т.д. Другим важным должностным лицом считается начальник кабинета Президента, занятый организацией его повседневной жизни (охраной, поездками и т.д.). Начальник личного штаба Президента помогает ему осуществлять функции высшего руководителя вооруженных сил.
Правительство. Главой правительства считается Президент, возглавляющий Совет Министров. Премьер-министр «руководит деятельностью правительства». Главная функция правительства – определение и проведение политики нации. Во Франции распределение полномочий внутри центральной исполнительной власти таково: Президент обеспечивает преемственность гос. власти, гарантирует незыблемость конституционного строя и территориальной целостности, решает стратегические вопросы и проблемы национальной безопасности; а правительство занимается текущей административной работой, преимущественно в социально-экономической сфере, обеспечивает выполнение законов.
На практике полномочия президента и премьера в сфере исполнительной власти часто переплетаются. Конкретное распределение полномочий зависит от партийной принадлежности высших должностных лиц. Если премьер принадлежит к партии, лидером которой является Президент, то премьер превращается в высокопоставленного сотрудника Президента, который, опираясь на послушное парламентское большинство, может легко сместить премьера и назначить нового. Если президентская партия теряет большинство в Национальном собрании, то премьер может реально (через правило контрассигнации) пресечь попытки Президента участвовать в правительственных делах; одновременно и Президент может парализовать деятельность правительства, отказываясь подписывать его документы.
Важнейшей правительственной структурой является Совет министров, заседающий под председательством Президента. Премьер может председательствовать на заседаниях Совета министра только по поручению Президента. Но премьер может контролировать деятельность Совета министров через различные межминистерские советы, занятые предварительной подготовкой его решений.
Законодательная власть. Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту, который состоит из Национального собрания и Сената. Палаты неравноправны.Решающая роль в исполнении парламентских функций принадлежит Национальному собранию, избираемому населением непосредственно. В случае возникновения между палатами непреодолимых противоречий, правительство может потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. Сенат обладает в законодательном процессе только правом отлагательного вето, которое преодолевается простым большинством голосов депутатов Национального собрания. Перед Национальным собранием ответственно правительство. Сенат призван способствовать преемственности гос. власти[3]; обеспечивать представительство территориальных коллективов республики. В структуру французского парламента входят различные комиссии (постоянные, специальные, по расследованию).
Публичная администрация. Публичная администрация Франции имеет несколько уровней: 1) государственная администрация, 2) территориальные коллективы, 3) функциональная администрация.
Государственная администрация. Гос. администрация осуществляет свою деятельность на двух уровнях – центральном и территориальном. Административные органы, действующие на центральном уровне, называются центральной администрацией или администрацией с национальной компетенцией. На уровне отдельных административно-территориальных единиц действуют местные органы государственной администрации или администрация с территориальной компетенцией. Центральная администрация Франции включает Совет министров, министерства, административные службы при Президенте и при премьер-министре, министерства.
Особенности министерской системы Франции:
1) количество и компетенции министерств не являются стабильными. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства;
2) нет единой структуры министерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими собственными правилами[4].
Возглавляет министерство министр. Большую часть своих полномочий он передает начальникам центральных служб министерства или окружным префектам и префектам, возглавляющим внешние службы министерства в соответствующих административно-территориальных единицах. Важнейшим структурным звеном министерства является кабинет – действующий под непосредственным руководством министра орган, в котором решаются важнейшие политические и административные вопросы.
Местные органы государственной администрации. Префектура. В департаментах и регионах государство представляют префекты. Префекты информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и иными местными службами. Префект наделен правом издавать правовые акты. Он является распорядителем государственных ассигнований и отвечает за управление гос. имуществом. Осуществляет административный контроль за деятельностью департаментов и коммун. Вправе опротестовать решения местных органов власти, если сочтет их незаконными.
Государственные периферийные службы. Это внешние (периферийные) службы различных министерств. Они проводят на местах политику, которую определяет центральный аппарат министерств. Периферийные службы принимают повседневные решения в соответствующей сфере гос. управления. Периферийные службы подчинены и министерству, и руководителю департамента – префекту[5].
Консультативные административные органы власти. Они создаются практически на всех уровнях французской административной системы. Центральное место занимают Государственный совет, Экономический и социальный совет. Они являются консультативными органами общего назначения, т.е. их деятельность не связана с каким-либо министерством. При решении некоторых вопросов наличие заключения соответствующего совета является обязательным.
Территориальные коллективы. Территориальные коллективы во Франции бывают двух видов: обычные (большинство коммун, департаментов и регионов) и особые (заморские территории, Корсика, Париж, Марсель, Лион). В основе административно-территориального устройства Франции лежат принципы децентрализации (т.е. передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (т.е. распределения полномочий между различными ветвями власти).
Во главе коммуны стоит муниципальный совет, избираемый населением, он организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр выступает и как представитель коммуны, и как представитель государства.
На уровне департаментов и регионов действуют сходные системы управления: генеральный (региональный) совет, председатель совета и созданная при нем постоянная комиссия.
Функциональная администрация. Она представлена многочисленными и разнообразными публичными учреждениями: административными (национальное агентство занятости, университеты, лицеи и т.д.), промышленными и коммерческими (Комиссариат по атомной энергии, Национальное ведомство лесов, Парижские аэропорты и т.д.).
52. Система государственного управления в Германии
История современного немецкого государства ведет свой отсчет с 3 октября 1990 г., когда произошло объединение ФРГ и ГДР: ГДР прекратила свое существование и 5 восточных немецких земель вошли в состав ФРГ.
Высшие органы государственной власти.
Законодательную власть осуществляет парламент, состоящий из 2 палат – Бундестаг (нижняя) и Бундесрат (верхняя). Они не имеют равного статуса[1].
Нижняя палата – Бундестаг - избирается населением путем всеобщих, прямых, равных выборов. Его депутаты являются представителями всего народа и не связаны наказами или указаниями. Члены верхней палаты – Бундесрата – назначаются правительством земель из своего состава и отзываются таким же образом.
Парламент осуществляет законодательные полномочия. Он может делегировать право издания актов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию, Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли.
Центральные органы исполнительной власти.
Федеральный президент. Исполнительная власть принадлежит Федеральному президенту, который действует по указанию правительства. Практически Президент является лишь главой государства, обладая лишь церемониальными полномочиями, а реально исполнительная власть осуществляется правительством. Федеральный президент вправе назначать и увольнять федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров. Но для действенности большинства его актов, необходима их контрасигнатура Федеральным канцлером или компетентным министром.
Федеральное правительство. Особое место в правительстве занимает Федеральный канцлер, именно поэтому Германию нередко именуют «канцлерской республикой».
Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению Федерального президента. Федеральные министры назначаются Федеральным президентом по представлению Федерального канцлера, и увольняются в том же порядке.
Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно и под свою ответственность. К Федеральному канцлеру переходит командование вооруженными силами при объявлении состояния обороны. Федеральный канцлер несет ответственность за деятельность правительства; правительство уходит в отставку со сменой Федерального канцлера.
Федеральная счетная палата. Это федеральное ведомство, независимый орган финансового контроля. Задачей счетной палаты является проверка рентабельности, расчетов и правильности ведения бюджета и руководства экономикой.
Региональное управление. Германия является федеративным государством, федерация построена по территориальному принципу. Субъекты федерации – земли. Они имеют свои конституции, законодательство, представительную и исполнительную власть, но не обладают суверенитетом.
Структура органов региональной власти копирует федеральный уровень. Высшим законодательным органом земли является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих выборов. Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит из министра-президента[2] и министров.
Местное управление и самоуправление. Германия разделена на 16 земель, земли – на округа, округа – на районы, районы – на общины. Схема управления в них сходна и включает представительный орган (избираемый населением) и исполнительный орган – правительственный президент в округах, назначаемый правительством земли, глава администрации района, избираемый населением, муниципальный совет и бургомистр в общинах, избираемые нселением.
После объединения ГДР и ФРГ система местного самоуправления нуждалась в модернизации. Ее главной целью была интеграция восточных земель в новое правовое поле. Средством достижения этой цели стало проведение коммунальной реформы. Основная идея коммунальной реформы – создать новую модель администрации как службы сервиса. Идет поиск городами и общинами Германии демократичных и недорогих форм самоуправления. В условиях сервисного государства публичная власть не должна напрямую предлагать дорогие услуги, она должна гарантировать услуги, которые предлагаются частными подрядчиками, участвующими в конкурентной борьбе.
При осуществлении муниципальных реформ в объединенной Германии использовались две основные стратегии: 1) «новый менеджеризм», 2) партиципаторная демократия. В рамках «нового менеджеризма» отрабатываются идеи децентрализации административных структур, усиления их отчетности потребителям и мониторинга качества услуг. В рамках партиципаторной демократии были законодательно закреплены выборность бургомистров населением и введен институт местного референдума. В последние годы в общинном самоуправлении все большее место занимают движения гражданских инициатив, которые пытаются решить проблемы охраны окружающей среды, транспорта, городской инфраструктуры и т.д.
53. Административно-государственное управление в переходных обществах
Административно-государственное управление - молодая, быстроразвивающаяся область научного знания.. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран
Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Долгое время она развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований.
Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: «… поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей» 1 .
Государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе появилась в Западной Европе около XVI века, но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.
Основополагающими категориями в теории административно-государственного управления являются понятия "государственное администрирование", "административно-государственное управление", "бюрократия". Когда термин "бюрократия" встречается рядовому гражданину, он думает о бюрократической волоките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-либо услуг или информации.
В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация - это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.
54. Белорусская модель государственного управления
Структура государственного управления в Республике Беларусь
Одним из важных условий реализации государством своих функций по эффект-ому управлению экономикой при переходе к рынку является формир-ние соответствующей структуры госуд-го управления и аппарата.
В соответствии с Конституцией Правительство (Совет Министров) РБ обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, госуд. политики в области науки, культуры, образования, оплаты труда и т.д.
Система гос управления РБ построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам, включает 25 министерств (Мин-во архитектуры и строительства; внутренних дел; ЖКХ; здравоохранения; Иностранных дел; Культуры; образования; промышленности и т.д), 5 госкомитетов (таможенный;пограничных войск;госкомитет по авиации; по науке и технологии; КГБ), 8 комитетов при Совете Министров РБ (по материальным резервам; по земельным ресурсам,геодезии и картографии; по делам религии и национальностей; по архивам и делопроизвоству) и 8 госорганизаций, подчиненных Правительсву РБ (Белгостпищепром; Белнефтехим; Беллегпром; Белкоопсоюз; Бел. Железная дорога).
Министерства и госуд. комитеты являются респуб-ми органами госуд. управления (функциональными или отраслевыми), проводящими госуд. политику, осуществляющими регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующими деятельность в этой отрасли (сфере) других респуб. органов госуд-го управления РБ.
В центральных аппаратах министерств, госуд. комитетов по решению Президента РБ могут создаваться департаменты, которые являются структурными подразделениями министерств и осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства, государственного комитета.
Важную роль в структуре государственного управления экономикой играют территориальные органы соответствующих министерств и экономические органы облисполкомов и Минского горисполкома, а также райисполкомов, горисполкомов и местных администраций. Из республиканских органов управления экономикой и социальной сферой свои территориальные органы в областях, районах и городах областного подчинения имеют министерства: по налогам и сборам, природных ресурсов и охраны окружающей среды, труда и социальной защиты, финансов, статистики и анализа. В областях и г. Минске имеют свои региональные структуры министерства архитектуры и строительства, экономики, а также Госкомитет по имуществу РБ.
Структурные подразделения местных исполнит-х и распоряд-х органов, обеспеч-их реализацию на своей территории госуд. политики в отдельных отраслях и сферах экономики, подчиняются, помимо исполкомов, соответствующим республиканским органам государственного управления.
Необходимо отметить, что сложившаяся система госуд-го управл. экономикой в РБ еще не в полной мере обеспечивает эффективное взаимодействие различных властных структур при выполнении ими своих полномочий. Отчасти это происходит потому, что одни и те же полномочия закреплены за различными уровнями управления.
Формирование в РБ социально ориентированной рыночной экономики требует повышения эффект-ти взаимодействия органов отраслевого и территор-го управления при решении как общегосуд-ых, так и регион-ых проблем, что, в конечном счете, обеспечит переход страны к устойчивому развитию.
О национальных моделях государственного управления принято
говорить, когда они успешны либо в плане быстрого выхода из кризиса, либо
обеспечения длительного устойчивого развития страны.
Успешными модели бывают тогда, когда руководство страны хорошо
понимает суть госуправления, знает свою страну, действует в интересах
абсолютного большинства населения страны, принимая тактические решения
по обеспечению повседневных потребностей людей и, одновременно,
концентрирует организационные усилия и госресурсы на стратегически
важных «точках роста» экономики с учетом собственных возможностей и
внешней конъюнктуры.
Составные части модели: лидер государства, форма госуправления и
структура органов власти, законодательство, контроль за национальными
ресурсами и госсобственностью, инвестиции, фундаментальная роль
преемственности социально-экономических процессов.
Белорусская модель реальна, она принимает и подает сигналы,
анализирует и может решать проблемы.
Главными факторами успешности реформ в Беларуси выступили:
личность главы государства, политическая воля, идея социальной защиты
населения, государственность, преемственность процессов, прагматичность в
использовании внутренних и внешних инвестиций.
Достижение целей стабильного экономического и социального
развития страны было бы невозможно без идеологии, построенной на
принципах социальной справедливости и общности интересов
госуправленцев и населения, так как только в этом случае выстраиваются
соответствующие инфраструктура и технология эффективного
госуправления, и создается основа для длительных горизонтов планирования
экономики и видения населением перспектив социального развития. В
переходные периоды в достижении экономических и социальных
показателей именно государство играет ключевую роль: жесткое
госрегулирование экономики и постепенная подготовка условий для
последующей рыночной трансформации.
Формы и методы государственного управления в Беларуси оказались
совершенно адекватны настоящему периоду социально-экономического
развития страны и менталитету подавляющей части населения.
Таким образом, белорусская модель социально-экономического
развития успешна, к настоящему времени она обрела черты некоторой завершенности и имеет право на анализ факторов ее успешности и
перспектив развития.
В чем они состоят:
1. Определена цель реформ – построение государства для народа,
которая настойчиво и последовательно реализуется путем повышения
благосостояния населения за счет роста экономики в целом.
Цели и задачи намеченных преобразований были четко
сформулированы руководством страны и оказались востребованы большей
частью населения. Отсюда поддержка проводимой государственной
политики и вера в ее результаты, постоянно подкрепляемая ростом уровня
жизни, пусть по началу и не столь значительному. А также вера в
руководство. Внешние факторы будут действовать всегда, на любых этапах
развития экономики, но главным является фактор внутренний, то есть
доверие к руководству. Сила и успешность белорусской модели в ее
связанности со страной и направленности на физическую жизнь страны и
населения. Отсюда следует, что социальная стабильность не основа
нынешней белорусской модели, как считают, некоторые эксперты, а ее
следствие.
2. Система государственного управления в Беларуси развивается на
своей собственной основе.
Стране не была навязана чуждая модель реформ в чужих интересах.
Задачи реформирования подчинены национальным интересам и
долгосрочным целям социально-экономического развития без
«зацикленности» на воплощении в жизнь каких-либо экономических теорий.
Руководство государства не стремилось просто копировать те или иные
хозяйственные и управленческие схемы, не вникая в первопричину их
появления, а проводило экономические и социальные реформы с
максимально полным учетом исторического прошлого, менталитета
общества, его способности адаптироваться к происходящим кардинальным
изменениям. То есть, исходило и исходит из того, что государственное
управление является отражением общей политической и управленческой
культуры народа. Благодаря этому удалось избежать и копирования худших
традиций капитализма: лоббирования законов, организованной
преступности, ухода от налогов, нескончаемой болтовни политических
пустозвонов, юридической тянучки др. Энергия людей была направлена в
русло творческого созидания, а не в болото бесплодных споров о
либерализации, демократическом, гуманном социализме и т.д. Одновременно
и с учетом зарубежного опыта формируется и растет производственная и
управленческая культура, достаточно социализированные слои населения
приобщаются постепенно к цивилизованному рыночному поведению.
3. В основу методологии реформ были положены принципы
постепенности и учета национальных условий. Скорость реформ
согласовывается со способностью людей адаптироваться к ним.
Руководство страны понимало, что, прежде чем заниматься политикой,
наукой, искусством, необходимо иметь пищу, жилище, одежду (то есть в реформах все происходило в соответствие с классикой менеджмента).
Потому реформы в Беларуси начались не с экономики, а с преодоления
бедности. Принимались во внимание и неподготовленность основной массы
населения к рынку, и энергетическая и товарная зависимость, и недостаток
рыночнограмотных кадров. Символами реформ в Беларуси являются понятия
«социальной защиты» и развитие экспорта.
4. Корпоратизация управления - базовые отрасли являются не
отдельными бизнесами, а составными частями экономики государства.
Принцип наименьшего действия собственника в рыночной экономике
является ведущим. Государство же должно организовывать синергетические
эффекты, используя национальные ресурсы в интересах развития всего
общества, формируя материальные условия для перехода экономики к
полноценному рынку. Создать эти условия можно только пройдя длительный
этап корпоратизации госуправления, когда базовые отрасли являются не
отдельными бизнесами, а составными частями экономики государства.
Экономика дореформенной Беларуси, как и всех стран бывшего СССР, была
построена по отраслевому принципу и, по сути, представляла собой единый
"завод", административно управляемый с помощью Госплана и других
вышестоящих организаций. Быстро перевести такую систему в рыночные
условия, как показывает опыт, практически невозможно. Этому должен был
предшествовать, как это неоднократно зафиксировано мировой практикой,
процесс внутренней конвергенции (корпоратизации), целенаправленно
проводимый сверху (наиболее яркий пример – реформирование экономики
Японии после войны). Беларусь не спешит либерализовывать и свою
финансовую систему, твердо придерживаясь мнения, что государство должно
полностью контролировать ситуацию до тех пор, пока в стране
не сформируется рыночная инфраструктура, а национальные банки
не окрепнут. Государство удерживает в своих руках абсолютный контроль
над госбанками, чтобы гарантировать стабильность финансового сектора
страны и безопасное развитие экономики.
5. Успех реформ обеспечило руководство страны, и, прежде всего,
Президент А.Г. Лукашенко, не на словах, а на деле заинтересованные в
процветании страны. Жизненная стратегия Главы государства совпала с
характером, масштабами и направлениями преобразования страны.
Ничто само по себе работать не будет. Никакая даже самая
совершенная модель. Нужна побудительная позитивная сила. В этом и
состоит суть управления. В Беларуси в государственном управлении
сохранено главное - организованность процесса. Для эффективного
государства должна существовать политика всех видов производственной и
социальной деятельности, увязанных между собой. И место отраслей в этой
системе, и их прибыль должно регулировать все-таки государство. Достичь
этой синергии возможно только при условии наличия твердой
управленческой воли первого лица государства, способного верно оценивать
истинный масштаб политических и экономических событий в исторической перспективе, и целенаправленных, последовательных и согласованных
действий всего руководства страны.
55. Реформы государственного управления в Российской Федерации, Украине и других постсоциалистических странах.
Административная реформа в Российской Федераци
Реформа государственной службы в Российской Федерации
Основные направления обеспечения реформ государственного управления информационно-коммуникационными технологиями
Административная реформа проводится в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые коренным образом изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики.
Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:
• устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;
• четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации;
• принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);
• создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.
В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. Широко понимаемая административная реформа включает три основных направления.
Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти.
УКРАИНА
Состояние любого общества зависит от уровня государственного управления, от его эффективности на деле. Актуальность этой проблемы состоит в том, что Украина, за годы своей независимости, показала не самый лучший результат профессиональной организации власти. Именно её неэффективность стала изначальной причиной нынешнего состояния страны. Построить эффективно-исправный механизм можно только путём широкого использования научных подходов и формирования новой модели власти и её модернизации.
Сейчас происходящие процессы модернизации государственного управления испытывают на себе сильное влияние политического кризиса, который проявляется в падении доверия населения к руководству, в ожидании изменений в составе высшего руководства страны после выборов Президента Украины, в продолжающемся экономическом падении. Мы имеем все основания для утверждения, что административная реформа фактически является элементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системой государственного управления, а система государственного управления всегда управляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.
Реальный процесс модернизации системы государственного управления отдален от существующих процессов описания административной реформы. В результате происходит одно и то же, а документы и постановления правительства содержат цитаты из политических памфлетов и манифестов демократических западных политиков и интеллектуалов. Это вызвано, в первую очередь, отсутствием в Украине на протяжении всего ХХ столетия научных школ, которые занимались бы вопросами управления и проектирования. Во вторую очередь, это обусловлено неконтролируемой экспансией в украинский язык английской управленческой терминологии, которую суждено расшифровать уже следующим поколениям. В стране отсутствует политическая группа, которая на данный момент времени смогла бы в жесткой и понятной форме не только реализовать базовые цели и ценности для всего общества, но и обладала ресурсом для их последовательной реализации в условиях политического противостояния и массовой экономической и управленческой безграмотности. Даже при наличии целей реализация новой системы государственного управления есть процесс, который может происходить от 5 до 10 лет. В стране, в которой ежегодно меняется правительство, а значит не и выработанная и не согласованна общая система задач, любые проекты, длительность реализации которых превышают 1 год можно отнести к проектам с очень высоким коэффициентом риска не быть реализованными. Отличительной чертой новой системы государственного управления в Украине должно стать наличие в ней функции и способности стратегического планирования или краткосрочного и долгосрочного планирования, со всеми вытекающими из этого вспомогательными и сопутствующими функциями и способностями.
Итак, почему же невозможна реформа системы государственного управления в Украине? Прежде потому, что отсутствует налаженная система управления в этой стране. Когда мы говорим о системе управления, мы говорим об условном и весьма противоречивом предмете. Объектом управления до сих пор является экономика, где различие на государственную ее часть и самостоятельную коммерческую почти не производится. Этот объект управления существует как объект приложения сил и распоряжение основными фондами страны. Цель управления - создание эффективной системы управления, которая бы обеспечила устойчивое развитие экономики и рост благосостояния. Это возможно при наличии определенных законов проведения системы реформ. Первый закон - распределение расходных статей бюджета исходя из представления вмешательства государства в экономику. Если посмотреть на нынешний бюджет, то несложно увидеть, что расходы на промышленность такие же, как и на социальное обеспечение. В процессе формирования бюджета , никем не артикулируется и не отстаивается долгосрочная стратегия. Поэтому концепция уже которого по счету бюджета - социальное спасение граждан - не является стратегией и производится в ущерб реформе государственного управления и структурной реформе, которые являются стратегическими целями и действительным спасением граждан. Второй закон - публичная деятельность в сфере продвижения проектов по реформе государственного управления. Предположим, в правительстве возникает группа людей, которая, не имея возможности влиять на бюджет, пытается изменить систему управления. Эта группа неизбежно оказывается в оппозиции и поэтому вынуждена проводить свою деятельность публично, привлекая к ней общественное внимание. Такой деятельности мы сегодня не наблюдаем. Скажем, Рух и НДП поставили задачу не смены системы управления, а задачу влияния на власть через существующую систему управления . Нынешняя система государственного управления продолжает заниматься текущими проблемами экономики . Причина этого в том, что объект управления сегодняшней системы государственного управления по своей природе требует текущего режима управления и не поддается ни долгосрочному, ни среднесрочному планированию.
Из вышесказанного можно извлечь вывод, что до сих пор исполнительная власть не объявила свою цель, свою стратегию, которая бы позволила делать последовательные шаги по ее достижению или же анализировать причины отсутствия успеха, а отсутствие в среде управленцев необходимой квалификации, позволяющей осуществлять долгосрочное стратегическое планирование и целевое управление не даёт Украине правильно управлять государственными реформами.
Так как с одной стороны, без смены системы управления, мы не можем сменить цель, объект и построить иную стратегию, а, с другой стороны, внутри нынешней цели, с данным объектом и при отсутствии стратегии мы не можем сменить систему управления. Мы хотим создать систему целевого или стратегического управления. Сходу, сразу создать мы ее не можем. Мы можем двигаться очень малыми шагами, используя небольшие ресурсы и изменяя систему управления небольшими блоками. Необходимо создать звено структурной реорганизации, возможно вне самой системы управления (внешнее реформирование, свобода действий и относительная независимость такого звена). Постепенная реформа государственного управления связана с процессом формирования сферы публичной политики, переводом вопроса о реформе государственного управления в сферу публичного обсуждения и формирования общественного мнения в политических партиях, у политически активных граждан.
56. Современные политические практики «управляемой демократии».
УПРАВЛЯЕМАЯ ДЕМОКРАТИЯ — политический феномен второй половины XX — начала XXI вв.
Отражает кризис традиционного понятия и институтов демократии, доводя их до своей противоположности.
Управляемая демократия - это общественно политический строй, в котором власть не утруждает себя исполнением закона, ограничивается иллюзией исполнения закона.
Термин управляемая демократия близок к термину тоталитарная демократия, однако их не следует смешивать. Термин тоталитарная демократия (англ.)русск. стал известен благодаря израильскому историку Якобу Талмону (англ.)русск.. До него данное понятие использовалось Бертраном де Жувенелем и Эдуардом Карром.
Вместо присущего демократии выбора народом своей судьбы, своей формы правления, своих государственных лидеров, сегодняшнюю «демократию» пытаются превратить в религию, стандарт, норму, «эталон» которой находится в Вашингтоне или, в крайнем случае, в Брюсселе.
Вместо разнообразия традиций, национальных специфик, творческого подхода к истории, политическим институтам и политическим теориям, современные «демократы» предлагают мертвые догмы, выработанные еще 200 лет назад в эпоху Просвещения и только для определенных народов или сложившуюся практику современных западных государств.
Ситуацию отражает расхожая шутка: «Что такое диктатура? Это когда все делают то, что приказывает главный диктатор. А что такое демократия? Это когда все делают то, что приказывает главный демократ!».
Эталон демократии, а также институты и лидеры, навязываются другим государствам и народам с помощью силы, финансового давления, политических технологий.
Одна из традиционных демократических процедур, которые подвергаются профанации в управляемой демократии, это выборы. Зачастую они подменяются якобы «прямой демократией», а на самом деле (ведь настоящая прямая демократия, например плебисцит, тоже должна следовать процедурам) — путчами, мятежами, противозаконными захватами власти под предлогом того, что «выборы сфальсифицированы». При этом властям не доверяют с самого начала, и не важно были реальные фальсификации или нет и достаточен ли их масштаб, чтобы повлиять на результат или волеизъявление. В итоге победу на выборах присуждает не народ, а «мировое сообщество» в лице представителей Вашингтона и Брюсселя, а они, в свою очередь, ставят на лояльного им лидера, который будет защищать их интересы, а не интересы своего народа.
Такие перевороты получили название «бархатных революций». Типичные примеры таких революций — «революция роз» в Грузии, в результате которой главой страны был назначен женатый на родственнице Мадлен Олбрайт М. Саакашвили, «оранжевая революция» на Украине, где президентом стал В. Ющенко. женатый на американской гражданке, и т. д. Противоположностью управляемой демократии является суверенная демократия.
57. Административно-государственное управление в странах Азии и Африки
АФРИКА ответ в интернете
Административно-государственное управление — молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени.
АЗИЯ
Исполнительная власть. Исполнительную власть осуществляют президент, вице-президент и правительство во главе с премьер-министром. Президент избирается на пятилетний срок коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат парламента и членов законодательных собраний штатов. Президент может быть переизбран на второй срок. Вице-президент выбирается коллегией выборщиков на пятилетний период членами обеих палат парламента. Вице-президент является также председателем Совета штатов (верхней палаты парламента). Премьер-министр назначается президентом, однако на этот пост выдвигается лидер партии или коалиции, располагающей большинством мандатов в нижней палате, которой и подотчетно правительство. Кандидатуры министров, которые также официально утверждаются президентом, предлагает премьер. Правительство образует Совет министров, на котором лежит ответственность за работу административной машины и определение государственной политики.
Конституция формально наделяет президента страны полнотой исполнительной власти, однако в поправке 1977 к Конституции указывается, что президент должен действовать в соответствии с рекомендациями правительства.
Президент назначает председателя Верховного суда, по рекомендации последнего - членов Верховного суда и высших судов штатов, а также других высших должностных лиц. Все законодательные акты индийского парламента, а частично и местные акты вступают в силу после подписания их президентом. Президент выполняет законотворческую деятельность во время перерывов в работе парламента, который утверждает президентские указы. Глава государства имеет право объявлять чрезвычайное положение в штатах. Президент может вводить военное положение в стране в случае серьезной угрозы безопасности из-за внешней агрессии или вооруженного мятежа. Соответствующая президентская декларация нуждается в одобрении обеих палат парламента в течение месяца. Президент располагает полномочиями издавать в период военного положения законы, обязательные для исполнения во всех штатах страны.
Парламент состоит из двух палат - верхней Раджья Сабха, или Совета штатов, и нижней Лок Сабха, или Народной палаты.
Депутаты Лок Сабха, которых в 1998 насчитывалось 545, выбираются (кроме двух - от общины англо-индийцев) прямым, всеобщим и тайным голосованием в избирательных округах, образуемых в штатах и союзных территориях. Одним из членов парламента является также президент страны. Квота каждой административно-территориальной единицы пропорциональна численности населения. Лок Сабха может выразить вотум недоверия правительству и потребовать его смещения. Нижняя палата избирается сроком на 5 лет, но президент обладает правом распустить ее раньше по рекомендации премьер-министра или в случае отправки правительства в отставку. Законы, имеющие отношение к финансовой сфере, принимает только Лок Сабха.
Максимальное число членов Раджья Сабха 245. Почти все они (за исключением 12) выбираются в законодательных собраниях штатов и союзных территорий. Остальные назначаются президентом с учетом их вклада в литературу, науку, искусство и их общественной деятельности. Раджья Сабха не может быть распущена, но в конце каждого второго года происходит ротация палаты на одну треть. В результате депутатский корпус полностью сменяется через каждые 6 лет.
Законодательные акты должны проходить через обе палаты парламента. Раджья Сабха располагает правом вето на те из них, которые касаются финансовых вопросов, хотя не исключается внесение палатой рекомендации о повторном рассмотрении. Прочие расхождения обсуждаются на совместной сессии, на которой члены палат имеют по одному голосу, что обеспечивает преимущество Лок Сабхи.
Изменения в Конституции могут вноситься при условии, что за них в каждой палате парламента выскажется не менее двух третей состава депутатов, присутствующих на заседании и принимающих участие в голосовании. Поправки к отдельным статьям Конституции требуют их ратификации по крайней мере половиной всех законодательных собраний штатов.
АФРИКА
Бывшая голландская и английская колония, Южная Африка в 1961 году приобрела статус независимости от Британского содружества, в которое входила как доминион – Южно-Африканский союз, начиная с 1910 года. С этого момента ведет отсчет государственность ЮАР. Сегодня демократическое государство ЮАР – полноправный член мирового сообщества, независимый член Британского Содружества, член ООН и других международных организаций.
Государственное устройство
ЮАР – федеративная республика с президентской формой правления согласно Конституции 1996 года. Высший орган исполнительной власти - правительство, возглавляемое главой государства (с 1999 года -Табо Мбеки, сменившим на этом посту легендарного Нельсона Манделу). Президент избирается Национальной ассамблеей из числа ее членов сроком на 5 лет, одновременно является главой правительства и главнокомандующим вооруженными силами. В правительство помимо Президента и Вице-президента входят 28 министров, которые назначаются президентом из числа членов парламента.
Национальный орган законодательной власти - двухпалатный парламент, переизбираемый каждые пять лет и состоящий из Национального собрания и Национального совета провинций.
Национальное собрание состоит из 400 депутатов. В Национальный совет провинций входят 90 депутатов (по 10 от каждой провинции).
Административное устройство Южной Африки
С 1994 года в состав ЮАР входит 9 провинций:
1. Восточный Кейп
2. Западный Кейп
3. Северный (Центральный) Кейп
4. Северо-Запад
5. КваЗулу-Натал
6. Гаутенг
7. Лимпопо
8. Мпумаланга
9. Свободный штат
Каждая провинция ЮАР имеет свой парламент, законодательную власть и местное правительство во главе в Премьером, подотчетное премьер-министру ЮАР. Все законы подчинены Конституции страны.
Политические партии ЮАР
В ЮАР около 20 партий, 13 из них представлены в парламенте. Наиболее влиятельные: Африканский национальный конгресс (правящий блок), Демократический альянс, Партия свободы «Инката», Новая национальная партия, Объединенное демократическое движение.
Внутренняя политика ЮАР
Внутренняя политика направлена на сохранение социальной и политической стабильности. Особое внимание уделяется борьбе с преступностью и растущей коррупцией. Самой трудной проблемой для ЮАР остаётся ликвидация чреватой социальным взрывом пропасти между уровнем жизни белых и африканцев.
Внешняя политика ЮАР
Внешняя политика направлена на развитие дружественных отношений со всеми странами, но, прежде всего с соседними государствами и Африкой в целом. ЮАР добилась улучшения отношений со странами Запада, прежде всего с США и Великобританией
Вооружённые силы ЮАР
Вооружённые силы включают Сухопутные силы (42 500 чел.), ВМС (5200), ВВС (9600) и медицинскую службу (5300).
58. Особенности политико-административных систем Японии, Китая
Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского обществ
Исполни́тельная власть в Япо́нии — одна из ветвей власти в Японии.
Согласно действующей Конституции Японии, высшим органом в системе органов исполнительной власти страны является Кабинет министров Японии. Он направляет и координирует работу министерств, других органов исполнительной власти. Кабинет министров возглавляет Премьер-министр Японии.
Согласно Закону Японии об организации государственных органов исполнительной власти от 1948 года, государственным органом исполнительной власти является орган исполнительной власти, пребывающий под контролем Кабинета министров. Государственные органы исполнительной власти делятся на следующие самодостаточные единицы:
Администрация (яп. 府)
Министерство (яп. 省). Возглавляется министром (яп. 大臣).
Управление (яп. 庁). Возглавляется главой управления (яп. 長官).
Комитет (яп. 委員会). Возглавляется главой комитета (яп. 委員長).
Управление и Комитеты являются автономными органами (яп. 外局) в составе министерств или Кабинета министров. Кроме них также существуют особенные органы (яп. 特別の機関).
К органам исполнительной власти Японии, не предусмотренных законом 1948 года, входят Кабинет министров Японии, Кадровая палата Японии, Счётная палата Японии.
Органы исполнительной власти подразделяются на:
Центральные (яп. 中央省庁, 中央政府, 中央官庁)
Местные (яп. 地方政府, 地方公共団体, 地方自治体).
Литература[править | править исходный текст]
КИТАЙ
Административная система представляет собой целый ряд нормативов и сложившейся практики в области образования, структуры, полномочий и форм деятельности государственных административных органов.
В центральную административную систему Китайской Народной Республики входят: центральные административные органы в рамках Института Всекитайского собрания народных представителей, вертикаль руководства от центральных административных органов и до местных административных органов различных ступеней.
Центральным административным органом является Государственный совет Китайской Народной Республики.
Государственный совет является высшим административным органом государства.
Ⅰ Структура административного руководства
1. Административное руководство Государственного совета всей страной
Государственный совет Китайской Народной Республики, т.е. Центральное народное правительство, является исполнительным органом высшего органа государственной власти, высшим государственным административным органом.
Государственный совет осуществляет единое руководство работой местных государственных административных органов страны, определяет конкретные границы полномочий центральных государственных административных органов и государственных административных органов провинций, автономных районов и городов центрального подчинения.
2. Система ответственности руководителей
1) Система ответственности премьера Госсовета
Государственный совет осуществляет систему ответственности Премьера:
(1) Премьер осуществляет всестороннее руководство работой Государственного совета, от имени Государственного совета несет ответственность перед Всекитайским Собранием народных представителей и его Постоянным комитетом. Заместители Премьера и члены Государственного Совета помогают Премьеру в его работе и вкупе с начальником секретариата, главами министерств и комитетов, Главным ревизором несут ответственность перед Премьером.
(2) Премьер имеет право окончательного решения по важным рабочим вопросам Государственного совета
(3) Премьер имеет право выдвигать Всекитайскому Собранию народных представителей и его Постоянному комитету предложения о назначении и смещении кандидатур заместителей Премьера, членов Государственного совета, глав министерств и комитетов, Главного ревизора, начальника Секретариата.
(4) Все решения, постановления и административно-нормативные акты Государственного совета, его предложения, представленные на рассмотрение Всекитайскому Собранию народных представителей и его Постоянному комитету, назначения и смещения административных работников приобретают юридическую силу только после подписания их Премьером.
2) Система ответственности глав министерств и комитетов Государственного совета
Министерства и комитеты Госсовета осуществляют систему ответственности министров и председателей комитетов.
Министры и председатели комитетов руководят работой данного ведомства, созывают и проводят заседания коллегий министерств, коллегий или ответственных лиц комитетов; подписывают важные доклады для представления Госсовету и приказы и инструкции нижестоящим органам.
3) Система ответственности руководителей местных народных правительств
Местные народные правительства осуществляют систему ответственности председателя провинциального, автономного районного, городского, областного, уездного, районного, волостного и поселкового правительств.
3. Система административного контроля
Административный контроль предусматривает всесторонний контроль и надзор самих государственных административных органов над тем, соответствует ли Конституции, законам и административным распоряжениям служебная деятельность государственных административных органов различных ступеней и их работников.
1) Контроль со стороны вышестоящих органов
Вышестоящие административные органы и административные руководители имеют право осуществлять контроль над нижестоящими административными органами и их работниками.
Вышестоящие административные органы обычно осуществляют административный контроль посредством отмены нецелесообразных решений и распоряжений нижестоящих административных органов, путем тестирования, награждения и наказания подчиненных, а также инструктажа, проверки и надзора за работой нижестоящих органов.
Посредством повторного обсуждения в административном порядке отменяют административные решения нижестоящих органов.
2) Аудиторский контроль
Государственные аудиторские органы осуществляют контроль над распределением и использованием средств Государственного бюджета, предупреждают и выправляют противоправные действия в финансово-экономической деятельности государства через всесторонний контроль и оценку финансовой, бухгалтерской и экономической деятельности административных органов.
Аудиторские органы непосредственно подчиняются административной главе правительства данной ступени и осуществляют согласно предписаниям закона право контроля самостоятельно, без вмешательства со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц.
3) Ревизионный контроль
Органы ревизионного контроля осуществляют контроль над государственными административными органами и их работниками путем проверки, расследования и вынесения решений. Органы контроля имеют право проводить расследование и проверку в отношении контролируемых организаций и лиц, а также согласно результатам своей деятельности выносить предложения или решения.
Ⅱ Образование Государственного совета и его полномочия
1. Образование Государственного совета
Государственный Совет состоит из Премьера, заместителей Премьера, членов Государственного совета, министров, председателей комитетов и комиссий, Главного ревизора и начальника Секретариата.
Кандидатура Премьера Государственного совета утверждается Всекитайским Собранием народных представителей по представлению Председателя Китайской Народной Республики, назначается и смещается Председателем КНР.
Кандидатуры заместителей Премьера, членов Государственного совета, министров, председателей комитетов и комиссий, Главного ревизора, начальника Секретариата утверждаются Всекитайским собранием народных представителей по представлению Премьера Государственного совета, назначаются и смещаются Председателем КНР; В период между сессиями Всекитайского собрания народных представителей кандидатуры министров, председателей комитетов и комиссий, Главного ревизора, начальника Секретариата утверждаются Постоянным комитетом ВСНП по представлению Премьера Государственного совета, назначаются и смещаются Председателем Китайской Народной Республики.
Срок полномочий Государственного совета – пять лет
Премьер, заместители Премьера, члены Государственного совета могут занимать свою должность не более чем два срока подряд.
Заместители Премьера помогают Премьеру в его работе.
Члены Государственного совета по уполномочию Премьера или Постоянного совета Государственного совета отвечают за определенную область работы или отдельное важное задание, а также могут представлять Государственный совет во внешнеполитической деятельности.
Начальник Секретариата Государственного совета под руководством Премьера отвечает за повседневную работу Государственного совета.
Главный ревизор отвечает за контроль над государственными финансами и финансовыми доходами и расходами.
2. Пленарное заседание Государственного совета, заседание Постоянного совета и служебное совещание Премьера
1) Пленарное заседание Государственного совета
Пленарное заседание Государственного совета с участием полного состава членов Государственного совета созывается и проводится под председательством Премьера.
На пленарном заседании Государственного совета обычно обсуждаются важные вопросы или важные межведомственные темы.
Пленарное заседание обычно созывается раз в два месяца или раз в квартал.
2) Заседание Постоянного совета Государственного совета
Постоянный совет Государственного совета образуется из Премьера, заместителей Премьера, членов Государственного совета, начальника Секретариата.
Премьер созывает и проводит заседания Постоянного совета Государственного совета.
На заседаниях Постоянного совета Государственного совета обсуждаются важные вопросы работы Госсовета, предложения, которые должны быть внесены на рассмотрение Постоянного комитета Всекитайского Собрания народных представителей, готовящиеся к публикации административно-нормативные акты Государственного совета, важные дела различных ведомств и мест, представленные на утверждение Государственному совету.
Заседания Постоянного совета Государственного совета созываются обычно раз в месяц.
3) Служебное совещание Премьера
Служебные совещания Премьера созываются и проводятся Премьером (или по уполномочию заместителями Премьера), на них обсуждаются и решаются важные вопросы повседневной работы Государственного совета.
Служебные совещания Премьера могут созываться в любое время.
3. Полномочия Государственного совета
1) на основе Конституции и законов намечает административные мероприятия, разрабатывает административно-нормативные акты, издает постановления и распоряжения;
2) вносит предложения на рассмотрение Всекитайского Собрания народных представителей или Постоянного комитета Всекитайского Собрания народных представителей
3) определяет задачи и обязанности министерств, комитетов и комиссий, осуществляет единое руководство работой министерств, комитетов и комиссий, а также руководит административной работой общегосударственного значения, не относящейся к ведению министерств, комитетов и комиссий;
4) осуществляет единое руководство работой местных государственных административных органов страны, определяет конкретные границы полномочий между центральными государственными административными органами, с одной стороны и государственными административными органами провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, с другой;
5) составляет и реализует планы народнохозяйственного и социального развития и государственный бюджет;
6) руководит и ведает хозяйственной работой, городским и сельским строительством;
7) руководит и ведает работой в области просвещения, науки, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, а также плановой рождаемости;
8) руководит и ведает работой органов гражданской администрации, общественной безопасности, судебной администрации, контроля и других органов;
9) ведает делами в области внешних сношений, заключает договоры и соглашения с иностранными государствами;
10) руководит и ведает оборонным строительством
11) руководит и ведает делами национальностей, гарантирует равноправие национальных меньшинств и право на самоуправление в районах национальной автономии;
12) охраняет надлежащие права и интересы китайцев, проживающих за границей, законные права и интересы китайцев, вернувшихся на родину и членов их семей;
13) изменяет или отменяет нецелесообразные приказы, инструкции и положения, изданные министерствами, комитетами и комиссиями;
14) изменяет или отменяет нецелесообразные постановления и распоряжения местных государственных административных органов;
15) утверждает административное деление провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, утверждает образование и административное деление автономных округов, уездов, автономных уездов, городов.
16) принимает решение о введении регионального военного положения в провинциях, автономных районах и городах центрального подчинения;
17) утверждает штаты административных органов; в порядке, установленном законом, назначает и смещает, обучает, проверяет, награждает и наказывает административных должностных лиц;
18) осуществляет другие полномочия, которые возлагаются на него Всекитайским Собранием народных представителей и Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания народных представителей.
Ⅲ Структура Госсовета
1. Органы Госсовета
Госсовет состоит из министерств, комитетов и комиссий, банка и департаментов, все их административные руководители являются членами Государственного совета.
Министерства, комитеты и комиссии, банк, департаменты являются функциональными органами Госсовета, которые под единым руководством Госсовета руководят и ведают административными делами в какой-либо области, исполняя определенную часть государственной административной власти.
1) Ведомства макроконтроля:
Государственный комитет по делам развития и реформы, Министерство коммерции, Министерство финансов и Народный банк Китая.
2) Специализированные хозяйственные ведомства:
Министерство железных дорог, Министерство коммуникаций, Министерство строительства, Министерство сельского хозяйства, Министерство водного хозяйства, Министерство индустрии информатики и Комитет по делам обороны, науки и техники и промышленности.
3) Ведомства социального обеспечения:
Министерство труда и социального обеспечения. Министерство кадров, Государственный комитет по демографической политике и плановому деторождению.
4) Ведомства по управлению природными ресурсами:
Министерство государственных земель и природных ресурсов
5) Ведомства иностранных дел, внутренних дел и обеспечения безопасности:
Министерство иностранных дел, Государственный комитет по делам национальностей, Министерство гражданской администрации, Министерство юстиции, Министерство общественной безопасности, Министерство государственной безопасности, Министерство обороны, Министерство контроля и Ревизионное управление.
6) Ведомства по делам просвещения, науки, культуры и здравоохранения:
Министерство просвещения, Министерство науки и техники, Министерство культуры, Министерство здравоохранения.
2. Канцелярия Государственного совета:
Канцелярия Государственного совета является комплексным органом, отвечающим за всю повседневную работу Госсовета, занимается повседневными делами Госсовета.
Канцелярия Государственного совета входит в состав Госсовета
3. Органы непосредственного подчинения Госсовета
Органы, непосредственно подчиненные Госсовету, являются органами, ведающими какой-либо специальной административной областью под единым руководством Госсовета.
Административный статус органов непосредственного подчинения Госсовета ниже статуса министерств, комитетов и комиссий, банка и департаментов, их учреждение, упразднение или изменения решается путем обсуждения на заседании Госсовета.
Кандидатуры глав администрации органов непосредственного подчинения Госсовета утверждаются на заседаниях Постоянного совета Госсовета, их назначает и смещает Премьер, они не входят в состав Госсовета.
4. Аппарат Госсовета
Аппарат Государственного совета учреждается внутри Госсовета и является рабочим органом, помогающим Премьеру в ведении специальных дел.
Образование, слияние или упразднение аппарата Государственного совета находится в компетенции Госсовета, а глава администрации аппарата назначается и смещается Премьером Госсовета.
5. Государственное управление
Государственное управление является сравнительно самостоятельным рабочим органом, приданным министерствам, комитетам и комиссиям, специально заведующим некоторыми отраслевыми и административными делами.
Государственное управление не подчиняется непосредственно Госсовету, а находятся под руководством соответствующих министерств и комитетов, однако не входит в функциональные управления этих ведомств.
Основными функциями государственного управления является разработка планов и политических установок для определенной отрасли, а также управление данной отраслью.
6. Ведомства непосредственного подчинения Госсовета
В них входят: Главное государственное управление по делам спорта, информационное агентство Синьхуа, Академия наук Китая, Академия общественных наук Китая, Исследовательский центр Госсовета по развитию, Метеорологическое управление Китая и Патентное управление Китая.
7. Консультативно-согласительные и временные органы Государственного совета
Госсовет может образовать органы консультации и координации и временные органы для выполнения специальных задач.
Органы консультации и координации и временные органы обычно подчиняются Премьеру, заместителям Премьера, членам Госсовета или начальнику Секретариата, они создают специальные комиссии или руководящие группы для проведения работы.
Органы консультации и координации и временные органы в большинстве своем не учреждают канцелярий, их повседневные дела находятся в компетенции соответствующих постоянных ведомств.
В органы консультации и координации и временные органы входят:
1) Рабочие органы, образованные Государственным советом для руководства какими-либо специальными делами;
2) Органы по координации и регулированию;
3) Совещательные органы, образованные из экспертов соответствующей области и ответственных лиц ведомства.
Государственный строй Китайской Народной Республики основан на том, что, согласно конституции КНР, «Китайская Народная Республика есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом (через Коммунистическую партию Китая) и основанное на союзе рабочих и крестьян. В стране установлен социалистический строй. Вся власть принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней.»
В состав государственных органов КНР входят:
органы государственной власти (Всекитайское собрание народных представителей и местные советы народных представителей различных ступеней)
Председатель Китайской Народной Республики
государственные административные органы (Государственный совет КНР и местные народные правительства различных ступеней)
Центральный военный совет КНР
государственные судебные органы — народные суды
государственные органы юридического надзора — народные прокуратуры
59. Политико-административные системы арабских стран и стран Латинской Америки
Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского обществ
Сирийская Арабская Республика - Форма правления – парламентская республика.
Объединённые Ара́бские Эмира́ты (араб. «الإمارات العربية المتحدة» — ’"Аль-’Има̄ра̄т ’аль-ʻАраби́йя ’аль-Мутта́хида"), (сокр. — ОАЭ) — федеративное государство, состоящее из семи эмиратов (араб. إمارات — имара́т, ед. ч. — إمارة — има́ра), каждый из которых представляет собой государство - абсолютную монархию: Абу-Даби, Аджман, Дубай, Рас-эль-Хайма, Умм-эль-Кайвайн, Эль-Фуджайра и Шарджа. Некоторые из перечисленных эмиратов подпадают под определение карликового государства.
Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.
По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политическое устройство
Сочетание республики и монархии. ОАЭ – федеративное государство, но в состав входят 7 эмиратов- абсолютных монархий.
Глава государства – эмир Абу-Даби. Пост президента ОАЭ совмещен с постом эмира
Абу-Даби. Передается по наследству.
Глава правительства – эмир Дубая.
Высший совет - состоит из глав 7 эмиратов. Занимает высшее место в государственном устройстве ОАЭ.
Вице-президент: назначается Высшим советом на 5 лет.
Исполнительная власть: Совет министров. Председатель назначается президентом, утверждается Высшим советом.
Законодательная – Национальный совет. Члены Национального совета – представители от каждого эмирата. Избираются эмиратом.
Судебная власть – Высший союзный суд.
Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.
Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость — свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность — структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Народы Латинской Америки обрели
независимость под влиянием Американской,
Французской революций XVIII в. и войн
Наполеона с европейскими монархами.
Боровшиеся за свою независимость
латиноамериканцы не хотели заимствовать
североамериканскую форму правления.
• «Соединенные Штаты предназначены самим
провидением ввергнуть Южную Америку в
нищету, прикрываясь именем свободы... Я
думаю, что нам лучше принять Коран, нежели
форму правления Соединенных Штатов...
Соединенные Штаты хуже и сильнее всех
водно и то же время». С. Боливар.
• Но другого выхода не было. Вскоре
доминирующим типом республики стала
президентская республика.
Длительное колониальное господство
на континенте определили не только
политическую, но и более менее
однородную национально-этническую
структуру его населения. Коренное
население континента в большинстве
своем погибло или было истреблено в
годы колониального господства.
• Национальной или административной
автономией в своих странах
абсолютное большинство коренных
народов не обладают, а потому и на
административные системы своих стран
почти не влияют.• В ЛА сегодня существуют практически все
типы современных республик: федеративные,
унитарные и сочетающие в себе элементы и
того и другого типов.
• Федеративные государства ЛА заимствовали
систему власти и управления США, близкую
к децентрализованной системе, а унитарные
государства – преимущественно французскую
систему правления с тяготеющей к
центру «вертикалью власти».
• Имеется также административная система
сочетающая в себе элементы федерализма,
унитаризма и регионализма.• Ряд латиноамериканских исследователей
полагают, что североамериканская и
западноевропейская модели власти и
управления были импортированы в страны
континента извне без учета местных условий,
являлись для них чужеродными и не могли
здесь утвердиться. Поэтому страны пошли по
собственному, третьему пути.
• Путь постоянного воспроизводства
авторитарно-корпоративистской модели
развития. Подобная модель более
соответствует иберо-американским
традициям и политической культуре народов
континента, где корпоративистские интересы
преобладают над индивидуалистскими.• Конституция Бразилии (26 федеральных
штатов и один федеральный округ),
Мексики (31 штат и один федеральный
округ), Аргентины (23 провинции и
столичный округ) и Венесуэлы (22
штата и федеральный округ) внешне
придерживаются принципов федерализма.
• Согласно классической модели
соотношения властей центра и субъектов
федерации, каждый штат независим во
всем, что касается его самого и объединен
в союз относительно всего, что касается
других стран и народов.• Взаимодействие уровней власти и
граждан федеративных государств
необходимо организовать таким
образом, считал один из теоретиков
федерализма Т.Джефферсон, чтобы
самыми близкими к людям были
местные органы власти, затем –
штатные правительства, и меньше
всего – федеральные правительства.
,
60. Международные организации как субъекты политики и управления
Международная организация — объединение межгосударственного или негосударственного характера, созданное на основе соглашений для достижения определённых целей. Не каждая международная организация имеет свой устав (например, ООН уставом обладает, а ОБСЕ, в силу специфики деятельности, нет). Международные организации делятся на международные межправительственные (межгосударственные) организации и международные неправительственные (негосударственные, общественные) организации.
Международные организации возникли уже в древности и совершенствовались по мере развития общества. В современном мире международные организации являются основным организатором общения государств. Международная организация - это объединение государств в соответствии с международным правом. Они образуются на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической \ экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств в автономную волю, объем которой определяется волей государств - членов. Международные организации разделяются на два типа:
межгосударственные или межправительственные;
■ неправительственные организации.
Они имеют свои особенности, признаки и виды. Это политические; экономические; военно-стратегические; культурные; общественные; идеологические; научно-технические.
Отдельные виды этих отношений проявляются на разных уровнях международной жизни. Принято выделять уровни:
• Глобальный (например, ООН);
• Региональный (например, ЕЗС и ОАГ);
• Надрегиональный (например, Движение неприсоединения);
• Двусторонний (например, Россия - Франция).
Следует отметить, что многоуровневость - одна из существенных черт современных международных отношений, основанных на принципах нового политического мышления.
Межгосударственные организации являются стабильными объединениями государств, основанными на договорах, обладают определенной согласованной компетенцией и постоянными органами.
Сложность межгосударственных отношений в политической сфере, потребность регулировать международную жизнь привели к созданию неправительственных организации. Неправительственные организации имеют более сложную структуру, чем межгосударственные. Они могут быть и чисто неправительственными, а могут иметь смешанный характер, то есть включать и правительственные структуры, и общественные организации, и даже индивидуальных членов.
Как субъекты международных отношений международные организации могут вступать в межгосударственные отношения от своего собственного имени и в то же время от имени всех государств, входящих в них. Число международных организации постоянно растет.
Международные организации охватывают разные аспекты международных отношений. Они создаются в экономической, политической, культурной, национальной областях, имеют особенности и специфику. В качестве примера международных организации можно привести:
- региональные организации, такие как Ассоциация Государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Европейское Экономическое Сообщество (ЕЗС, Общий рынок), Лига Арабских Государств (ЛАГ) и т. д.;
PAGE \* MERGEFORMAT 40