Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Введение
В специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета … и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий».
По мнению А.П. Алехина, «государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах».
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах». С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба – это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».
Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на мой взгляд, Г.В. Атаманчук (Заведующий кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор): «Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство – система государственных органов – государственный орган – государственная должность – государственный служащий – гражданин – общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность – государственный служащий – гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.
I. Понятийный аппарат государственной службы
Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:
· это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;
· неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;
· публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;
· единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;
· система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
· особый вид управленческой деятельности – государственная административная (аппаратная) деятельность;
· государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.
Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий.
I.I Основные понятия, связанные с государственной службой:
- государственное управление – целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;
- государственный аппарат – в широком смысле совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле – это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;
- государственный орган – учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;
- государственная должность – первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27 янв. 1999 г. и от 13 окт. 2000 г.) – далее Закон об основах государственной службы – государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»;
- должностные лица в системе государственной службы – государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;
- компетенция – круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;
- полномочия – совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;
- должностные обязанности – обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;
§ государственный служащий – гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату); согласно п. 1 ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»;
- администрация – 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал.
- чиновник – 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.
Современная государственная служба России законодательно определена как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы).
Следует заметить, что ряд исследователей (например, Г.В.Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В. Шаров) справедливо высказывают критические замечания в отношении данного определения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что «понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть их единством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов, начальник любого из которых применяет по своему произволу весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфере общественной жизни, словно это его частная собственность». В этой связи возникает закономерный вопрос, который формулирует Г.В. Атаманчук: «Неужели законодателям неважно, что чиновники по такому закону будут служить уже не Российскому государству и его народу, не Конституции и закону, а тому министру или начальнику, у кого в подчинении они находятся?»
Вызывает, на мой взгляд, недоумение и то, что в законодательном определении государственной службы отсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная служба.
Определение государственной службы как службы в государственных органах порождает еще несколько проблем. Во-первых, в Законе об основах государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Более того, ни в одном действующем нормативном акте не дается определения государственного органа, поэтому единственным способом закрепления статуса органа является прямое указание в акте о нем, что он является государственным органом. Вот почему во избежание придания статуса государственного органа организации, не обладающей необходимым набором признаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядом организаций, исполняющих государственные функции, статуса государственных органов), а также для четкого установления границ государственной службы необходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной.
Государственная служба сводится лишь к «обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Однако некоторые государственные служащие не только обеспечивают исполнение, но и непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Например, заместители министров (в том числе первые заместители), руководители федеральных органов исполнительной власти (кроме федерального министерства), являясь государственными служащими, фактически осуществляют часть полномочий государственных органов: издают распоряжения, подписывают финансовые документы от имени государственного органа, принимают на государственную службу и т.д. Следовательно, государственная служба представляет собой не только обеспечение исполнения полномочий государственных органов, но и исполнение этих полномочий.
Закон об основах государственной службы устанавливает, что к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В» (или государственные должности государственной службы). Поэтому в методологическом плане важно определить, по выражению Г.В. Атаманчука, «контуры» государственной службы, т.е. ее верхнюю и нижнюю границы. Очевидно, что верхней границей государственной службы являются государственные должности, имеющие политический характер (в России – это государственные должности категории «А»), а нижней – рабочие места в государственных органах, связанные с техническим обеспечением их деятельности. Таким образом, лица, замещающие должности категории «А», а также лица, выполняющие вспомогательно-технические функции, не состоят на государственной службе Российской Федерации.
I.II. Государственная служба в странах Запада
В европейских языках термины описания государственной службы (управления) – civil, public, publique, offentlich («гражданская», «публичная», «общественная») – подчеркивают публичный характер деятельности государственной администрации и ее взаимодействий с институтами гражданского общества. В российской традиции акцент делается на государственном характере службы (т.е. службы «государевой»).
В отношении понятия «государственный служащий» существуют такие же различия. Например, в англосаксонских странах используется термин civil servant, в буквальном смысле означающий «гражданский служащий», т.е. чиновник, который служит обществу, а не узкой касте бюрократов. В русском переводе, в соответствии с политическими реалиями, оно обозначает не «гражданского служащего», а «государственного служащего», который подчинен не народу, а только своему начальству.
К тому же следует учитывать, что в некоторых странах Запада, имеющих стабильную систему служебного законодательства, отсутствует строгое нормативное определение государственной службы. Однако в этом случае законодатель указывает специфические признаки государственного служащего, которые отличают его от других категорий работников. Так, во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: 1) назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или больничной государственной службы. На государственной службе в этой стране состоят лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня (около половины государственных служащих работают в учреждениях образования и здравоохранения). Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы: 1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии.
В Германии понятие «государственная служба» также охватывает всех работников государственных учреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т.д. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной основе. Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от друга прежде всего тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто.
В Великобритании гражданскими служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств (за исключением занимающих судебные или политические должности), получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. В широком смысле к государственным служащим Великобритании относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, так и военнослужащих, судей, служащих полиции и органов местного самоуправления, учителей и работников национальной службы здравоохранения и т.д.
Несмотря на некоторые отличия в определении понятия государственной службы в странах Запада, можно выделить следующие общие ее признаки: 1) государственная служба (в широком смысле) функционирует не только в государственных органах (как в России), но и в государственных учреждениях, предприятиях и организациях; 2) государственная служба осуществляется двумя различными категориями служащих: служащими (чиновниками), занимающими должности на постоянной основе (исходя из принципа пожизненного найма), составляющими костяк государственной службы, и служащими, работающими в государственных учреждениях по контракту. В России же в соответствии с п.6 ст.2 Закона об основах государственной службы «гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет». Таким образом, принцип пожизненности государственной службы в России не установлен. Кроме того, в нашей стране, в отличие от стран Запада, учителя, врачи и преподаватели государственных вузов – то есть граждане, владеющие, на наш взгляд, самыми главными для общества специальностями, – не являются государственными служащими и наделены каким-то непонятным и даже в определенной мере ущербным статусом «бюджетников».
I.III. Государственная служба и институты
Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.
Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально-значимой функции (управления) материальных учреждений – государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления, деятельности которой определяются функциями государства».
Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».
Государственная служба как система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С. Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
- -институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
- -экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
- -институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой – подвергаясь социальному (общественному) контролю;
- -институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
- -институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.
Правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.
Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямо указано в законе.
В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом – государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.
II Краткая история государственной службы
Государственная служба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого столетия. Единого мнения среди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы, к сожалению, не выработано.
В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-правовую характеристику института государственной службы.1 С. С. Студеникин, разрабатывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть административного права должны включаться нормы, регламентирующие государственную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата — их права, обязанности, ответственность).
Другой ученый — А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной службы относится к институту трудового права.2, По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положением государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и предприятия).
Система нормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере государственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) правовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников угольной промышленности и строительства угольных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.
С начала 50-х годов институту государственной службы стало уделяться заметно больше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об административно-правовом характере института государственной службы и анализировали принципы, основы правового положения советской государственной службы, меры поощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.3 Правовым институтом государственной службы считалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы.4 Ученые-юристы указывали на двойственный (административно-трудовой) характер института государственной службы. Они особо обращали внимание на такие организационно-правовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы.5
Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института государственной службы.
1. Институт государственной службы — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государственной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них задач.6
2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений — это совокупность правовых норм, определяющих порядок поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольнения со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материального и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государственных служащих.7 Данное определение института государственной службы складывалось на протяжении последних десятилетий.8
3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности институт государственной службы. Специфической особенностью этого правового института является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.9
Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинарной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды служебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные отношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сферах общественной жизни.10
Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правового оформления.
Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влияло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению поголовно».11
Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять термин «институт государственной службы» по следующим причинам.
Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового регулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность государственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе государственной службы, злоупотребления по службе.
Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных служащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.
В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспечение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о федеральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние создаются в соответствии с законами субъектов Федерации.
III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права
Современный правовой институт государственной службы — это система правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть большое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных пединститутах, которые входят в структуру института государственной службы).
Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием — административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12
Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт государственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне согласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.
В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобщаются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой культуры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактности, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его определенным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.
Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в декабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.
Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государственной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулируются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создаются структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время государственная служба с правовой точки зрения является автономным административно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государственной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и неразрывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта Федерации.
Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, образующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объединены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, характерной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в системе государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, общие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Особенностями государственной службы как правового института являются специфические средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение служб
Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие общие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.
Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замещения должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конкретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступления на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.
Государственная служба отражает проявление множества управленческих связей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:
- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
- отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;
- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.
Особенность этих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим звеном является человек — служащий (чиновник), а в общественных объединениях — их уполномоченные должностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объединения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами должностных преступлений).
В нормах государственной службы проявляются и особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятельности и предметом административного права. Административно-правовое регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.
Как известно, механизм административно-правового регулирования включает следующие специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявления одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений предписывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.
Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права —государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государственных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму административно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административно-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.
Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:
1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами (в большей мере — административно-правовыми). Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязанности. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных действий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;
2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру административного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом);
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это применяется не только при реализации субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав, правомочий.13
В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права.14 Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления).
В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.15 Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права вступают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административно-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях государственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуального интереса.
По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесообразно рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государственной службе, — это сфера государственного и административного права; 2) все другие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследованию государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского законодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении вопроса о системе административного права не указывается на важность, особую значимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государственной службы,16 хотя в главах учебников, посвященных государственной службе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.17
Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный служащий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законодательстве более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие публичных учреждений — это лица, которые находятся на публичной службе или на службе v юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частноправовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).
Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому статусу (его основным составляющим элементам, «идеологии» службы) не отличаются от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенно одинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъектов Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте статус и государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области».)
Сегодня необходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о государственной и муниципальной службе в субъектах Федерации при непременном учете положений Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Думается, что статус муниципальных служащих надо определять в тех же законодательных актах субъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государственных служащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоят в следующем:
1) необходимо учитывать основные положения конституций республик, уставов краев, областей, посвященные не только основам службы, но и специфическим чертам построения системы органов государственной власти в субъекте Федерации: государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы государственной власти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика, финансы и т. д.;
2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на территории субъекта Федерации;
3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъекта Федерации различными государственными органами и органами местного самоуправления;
4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных органах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;
5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной службы, т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностями в каждом субъекте Федерации;
6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальнейшее реформирование государственной службы; очевидно, что особенности государственной службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы муниципальной.
IV. Комплексность правового института государственной службы
Комплексность (сложность) правового института государственной службы состоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из других отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, прохождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.
Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
По первому основанию структура института государственной службы включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения.
1. Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавливает конституционные основы государственной службы в Российской Федерации. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к: основам конституционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137).
В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ведении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится федеральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.
2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на всей территории России.
Многие положения международно-правовых документов и договоров также являются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором говорится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19 такое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).21
Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства государств — участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (договоров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государственно-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли гражданин какого-либо государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других странах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?
Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции устанавливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реализации общих положений документа должно учитываться и национальное законодательство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути сочетается с национальным по форме.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иностранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).
В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских соглашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чиновника в Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием дополнений в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а также с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражданин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма проблематичным и спорным.23
3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается государственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» существует, как мы отмечали ранее, общий термин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).
Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Воронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государственная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).
Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выборности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодательство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.
4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространялось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое право регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заключение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 установление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действующем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисциплины работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.
5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должностного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.
6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую деятельность государства. Субъект финансовой деятельности государства — государство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.
Финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализировались следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый контроль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой статус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.
По второму основанию (наличие в институте государственной службы нескольких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на следующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организационно-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственного служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, социальная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализация государственно-служебных функций служащими (определение количества, видов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управленческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и ответственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государственной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); прекращение государственно-служебных отношений; управление государственной службой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государственного органа и т. д.).
V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования
Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный правовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей права. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера.
На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы определяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и использует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (муниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).
Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.
В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации (т. е. по принципу «власть — подчинение»), соблюдения дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.
Государственные служащие — субъекты публичного права (или субъекты административного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права. Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития, то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится на государственной или муниципальной службе.
Предмет, цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позволяют утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования.
Особый статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом. На это обращается внимание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграничения проводится там в отношении статуса должностного персонала. Например, как пишет Г. Брэбан, французская система управления пользуется услугами лиц, подчиненных режиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как и во многих других странах, было признано необходимым, чтобы служащие государственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовой режим, отличающийся от норм общего права, поэтому в этой стране сложилась специфическая система государственной службы.
Во всех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих государствах учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, находящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между данными системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т. д.), а второстепенное различие заключается в том, что в регулирование государственной службы включается несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т. д.).
Все перечисленные составные части института государственной службы реформировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в настоящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, составляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования государственно-служебных отношений.
Как считает В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признаками: 1) однородностью регулируемых ими общественных отношений; 2) специфическим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей.31 Второй признак — внутриорганизационный (т. е. отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы), как правило, относится к сфере трудовых отношений.
Однако такое понимание было справедливым до недавнего прошлого, так как, с одной стороны, развитие нового законодательства о государственной службе ведет к уменьшению сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внугриорганизационных отношений (в настоящее время данная область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению); с другой — новые законодательные и другие нормативные акты устанавливают множество положений, которые содержатся также и в трудовом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) определяет практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестация; перевод сотрудника налоговой полиции на службу в другую местность; служебная дисциплина и наложение дисциплинарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжительность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; выплаты и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О статусе военнослужащих» определяет, что общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должна превышать нормальной продолжительности еженедельного рабочего времени, установленной законодательством Российской Федерации о труде. Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., определяет ряд «внутриорганизационных положений», которые ранее относились бы к трудовому праву: дисциплинарные взыскания; отпуск и т.д.
Вместе с тем в приведенных и других нормативных актах публично-правового характера содержится много положений, традиционно относимых к сфере административно-правового регулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения, связанные с соотношением законодательства о государственной службе и трудовым правом. Например, в п. 1. ст. 14 Федерального закона «О Железнодорожных войсках РФ»32 («Правовое положение гражданского персонала Железнодорожных войск») говорится, что трудовые отношения гражданского персонала Железнодорожных войск регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Ряд законодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным административно-правовым порядком занятия некоторых должностей, закрепляет возможность самостоятельного определения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральным законам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этими организациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»33 от 26 апреля 1995 г. устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (запрет на совмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Правительстве России; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности в общественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон определяет и правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должностей.
На мой взгляд, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, так как служебное право будет включать в специфический механизм правового регулирования аналогичные по формальному содержанию правовые нормы. В настоящее время стираются грани между трудовыми и административно-правовыми установлениями в сфере государственной службы. Они все более носят публичный (административно-правовой) характер и распространяют свое действие только на государственных служащих (или на муниципальных служащих). Характерные для трудового законодательства положения определяются сегодня и в законодательстве о государственной службе. По Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ», например, на государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21). В случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет (п. 10 ст. 21) и пр.
Нормы трудового законодательства постепенно отомрут в сфере гражданской службы и будут регулировать трудовые отношения лишь в частном секторе, т. е. это будет касаться только служащих негосударственных организаций и, кроме того, находящихся на государственной службе работников, которые выполняют менее важные и значимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовыми последствиями) полномочия: некоторые категории специалистов, технический персонал. Данные нормы во многом останутся традиционными и похожими на установления «трудового» («внутриорганизационного») характера, применяемые в сфере государственной службы. Это объясняется тем, что в некоторых сферах государственной службы имеется множество особенностей, которые нельзя установить в трудовом праве. Более того, положения государственно-служебного (административного) характера в настоящее время трудно увязать с нормами трудового права. Например, нормы о принципах государственной службы (внепартийность, запрет на забастовки и т. д.) невозможно включить в один ряд социальных завоеваний трудящихся, которые устанавливаются и гарантируются трудовым правом для граждан, работающих по найму: заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможность увольнения работника и др. Вопрос о запретах и правоограничениях государственных служащих — одна из важнейших особенностей, отделяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора.
Такие тенденции наблюдаются во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах, а также в посткоммунистических государствах.34
Одним из важнейших отграничительных признаков норм государственной службы от норм трудового права в будущем должно играть подразделение права на частное и публичное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-правовым, так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включает в себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих, которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение — административный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающих признаками юридического лица, предусмотренных законом. Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публично- и частноправовое.
Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции только высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых» государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Реформа всей системы государственной службы положит начало реформирования административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивному реформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим, реформа государственной службы — процесс достаточно длительный, сопряженный с многими другими реформами (правовой, экономической, государственной и т. п.), и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множество неясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логически необходимые для выбранной системы и модели государственной службы фундаментальные положения публичной службы в странах Запада. Например, в Законе отсутствует классификация государственных служащих или лиц, относящихся к государственной службе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не содержится отсылочного положения о необходимости установления в других законодательных актах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но не являющихся государственными служащими.
Первичным элементом в построении правовой модели государственной службы, на наш взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения государственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государственными служащими (выполнение лицами определенных полномочий — это и есть государственная служба; реализация же других функций представляет собой деятельность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.
Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от частноправового является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о федеральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государственной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, например, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в некоторых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм публичного (административного) и частного (трудового) права.
Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия между публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной службе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды деятельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие — физической.
Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы будут различны. В публично-правовом регулировании дисциплинарной ответственности подлежат служащие по нормам дисциплинарного (административного) права, а служащие негосударственных организаций, либо служащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основу для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: административно-правовых и трудовых.
Имеющиеся в литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, что установить такой порядок правильно и необходимо. Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Применительно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц — функции административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их применения.35 В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых категорий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, военнослужащих срочной службы.
Обязанности некоторых категорий государственных служащих, которые осуществляют властные полномочия вне рамок трудовых отношений, определяются законодательными и иными актами, указами Президента РФ, утвержденными полномочными органами уставами, положениями. Содержание таких обязанностей и компетенции устанавливается, как правило, нормами административного права. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей является нарушением дисциплины, которое образует состав дисциплинарного проступка. Федеральные государственные служащие подлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных ограничений, связанных с государственной службой.
В различных нормативных актах публично-правового характера основание служебной дисциплины, ее объем, и содержание определяются различным образом. Например, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодательством Российской Федерации присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департамента налоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них полномочий. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и военной чести. В специальном нормативном правовом акте — указе Президента РФ — устанавливаются основания дисциплинарной ответственности глав администраций субъектов Федерации (неисполнение или ненадлежащее исполнение актов, законов и указов Президента РФ).
Различными нормативными актами устанавливается и отличный от КЗоТ РФ перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении некоторых категорий государственных служащих. Дисциплинарные взыскания налагаются уполномоченными органами (должностными лицами) на подчиненных им в той или иной форме нарушителей. Объем дисциплинарной власти регламентируется также административным правом.
Принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает заметно отличную от прежней системы и структуры государственной службы модель. Видно, что законодатель стремится приблизить модель государственной службы Российской Федерации к западноевропейскому публично-правовому стандарту. Закон вносит элементы новизны, обусловленной проводимыми преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовой сфере в стране, и определенную логику в построение системы государственной службы в Российской Федерации. Он определяет порядок построения и модель государственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах Федерации.
Заключение
Современное реформирование государственной (публичной) службы усиливает тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет, на мой взгляд, к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. системой правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы.
Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком отграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудового права перестанут играть существенную роль (или вообще исчезнут) в общем, регулировании государственной службы. Однако это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые относятся традиционно к сфере трудового права, сохранятся внутри государственной службы без правового оформления.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» — важный законодательный акт, который положил начало действительной реформе государственной службы в Российской Федерации. Думается, что на его основе в России можно обеспечить разработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эффективно регламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что некоторые положения указанного Закона претерпят изменения.
Список литературы:
1. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Канд. дис. Л., 1952.
2. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Канд. дис. М, 1955.
3. Манохин В.М. Советская государственная служба. М.. 1966. ; Воробьев В.А. Советская государственная служба: Административно-правовые аспекты. Ростов-н/Д., 1986.
4. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994.
5. Административное право. М., 1970.
6. Советское административное право. Общая и Особенная части. М., 1973.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч.
8. ИвакинВ.И. Предмет науки административного права: Автореф. канд. дис. М., 1995.
9. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М., 1995.; Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1970.
10. Бахрах П.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994.
11. Федерации; Бахрах П.Н. Административное право. М, 1993.
12. Российская газета. 1995.23 июня.
13. Коммуна. 1995.26 июля.
14. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
15. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
16. Юсупов В.А. Теория административного права. М.. 1985.— Следует заметить, что внутриорганизационные отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы, как правило, относятся к сфере трудовых отношений.
17. Российская газета. 1995.9 авг.
18. СЗРФ. 1995.№18.Ст. 1593.