Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ШАГ ВПЕРЕД ИЛИ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИГРА? |
1. Понятие муниципальной власти, ее формы и виды
Муниципальная власть — это система управления городом или селом (сельской территорией), предназначена для их развития и защиты, удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребителей, организация выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством.
Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах.
Эта власть существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.
Не трудно заметить, что местная власть обсуждает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений.
В городе хозяйственная функция органов местной власти связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.
В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.
Отметим, что хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом — город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности. Он создает как бы тяготеющую к нему территорию, опутывая своими хозяйственными связями. Иногда эти связи захватывают целые континенты и многие страны.
Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той, и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.
К сожалению, приходится констатировать тот факт, что в современной российской муниципальной науке, а в особенности в российском законодательстве предпринята бесперспективная, на наш взгляд, попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью, нивелировав — заодно уж — и разницу в администрировании этих местных образований. Здесь следует обратить внимание и на Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, на другие законодательные акты РФ и субъектов Федерации, наконец, на многочисленные учебники и публикации, совершающие эту ошибку.
Однако, очевидно, что формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений (включая впервые и т.н. сельские территории) настолько различны, что пытаться не видеть эти различия просто преступно и чревато большими осложнениями на практике.
Более того, те формы смешанных муниципальных объединений, когда в одном муниципалитете объединяются городские и сельские территории, по сути своей есть явления почти всегда исключительные. К таковым относятся, например, города и окружающие их территории (бюро) на Аляске, где, как известно, просто нет сельского населения, и город как бы управляет определенной, прикрепленной к нему территорией с теми немногими жителями, что проживают на ней. Как правило, наличие такого рода объединений вызвано определенными конкретно-историческими казусами и является скорее исключением, чем правилом. Так, скажем, в России такого рода феномены являются скорее следствием междоусобных командно-административных “разборок”, чем следствие какой-то хозяйственной особенности в становлении местной власти.
Территориальные формы бытования местной власти исключительно разнообразны. История дала нам десятки различных вариантов таких форм. Однако среди них можно вычислить основные, так сказать, базовые формы, позволяющие анализировать местную власть и по этому признаку.
Здесь выделяются, прежде всего, ГОРОДСКИЕ ФОРМЫ; при этом, как это ни будет удивительно, в тысячелетней истории городов мы наблюдаем очень немного видов организации городской власти по территориальному признаку. В сущности, таковых существует всего только два.
К первому виду территориальных форм можно было бы отнести города с районной (концевой) системой организации.
В качестве примеров здесь можно вспомнить русские города с их “концами”, “советскую модель” 1991 года в России с районными советами, цеховую организацию европейских средневековых городов и т.д.
Второй вид — это единая (общегородская) система, исключая внутреннее городское деление на дополнительные формы самоуправления или административного управления.
Типичный пример такого рода — города США, где не существует внутригородского деления на самоуправляющиеся районы, а так же города почти всех стран с “английской” моделью самоуправления.
ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ В СЕЛЬСКОЙ местности так же целиком и полностью зависят от традиции и национального уклада, однако, и здесь можно выделить некоторые общие виды.
К первому из них можно отнести организацию местной власти в форме сельских поселений — деревень, аулов, сел и т.д.
Ко второму, так называемую организацию сельской территории, например, графства в США и т.п.
Разница между этими видами очевидна. В первом случае мы имеем дело с плотной группой населения, сконцентрированной на небольшой территории, и управляющей гораздо более значительной сельской территорией, хозяйственно связанной с ним; здесь следует назвать такую группу населения поселением. Здесь следует обратить внимание на Закон РФ “Об общих принципах местного самоуправления” от 28 августа 1995 г., в части первой, главе первой дающий следующее определение муниципального образования: “муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления”. Совершенно очевидно, что Закон не определяет, что же такое “поселение”!
Во втором же случае население распылено на значительной территории, причем каждый из жителей управляет своей собственной частной территорией, и объединены эти частные территории, как правило, искусственно, на основе действующего законодательства.
Типичным примером такого рода может служить графство в США.
Здесь следует обратить внимание и еще на один казус современного российского законодательства в области местного самоуправления.
Введя неопределенное, по своей сути, понятие “муниципальное образование”, уже цитированный Закон от августа 1995 года не делает принципиальной разницы между двумя описанными выше формами сельской местной власти. Следствием из этой элементарной теоретической ошибки является то, что в сельской местности муниципальные образования — села существуют внутри муниципальных образований-районов. К чему это смешение вещей приводит на практике, показывает хотя бы опыт Приморского края, где разгорелась борьба со стороны администраций районов за полное и безоговорочное подчинение себе деревень, поселков и сел. Последние в результате такой “реформы” местного самоуправления имеют еще меньшую возможность самоуправления, чем в советский период.
Очевидно, что перекрещивание этих двух форм невозможно: даже в царской России деревня имела свое самоуправление — сход, старост и пр., но уезд никаких самоуправляющих органов (!) не имел.
И, наконец, следует остановиться на видах муниципальной власти.
Определимся, что видом муниципальной власти мы называем исторически установившийся порядок взаимоотношений между местной властью и государством.
До настоящего времени в истории человечества известны три вида муниципальной власти:
1. Административная власть, т.е. такая власть, когда местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. когда общиной руководит государство.
2. Полное местное самоуправление, т.е. право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти.
3. Смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие, и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одно ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью “сверху”.
Характеризуя первый вид муниципальной власти, еще в 1928 г. Л.Велихов писал: “Первая (приказная) форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому, “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства” (см.:Л.Велихов. Основы городского хозяйства-Л.-1928.С.234).
Второй вид местной власти в истории России никогда не встречался. Этот вид, обычно, и связывают с идеями о полностью самоуправляемом обществе, именно этот вид сегодня пытаются привести в Россию.
Классическим примером этого вида является местное самоуправление в США. Не вдаваясь в глубокую характеристику данного вида, отметим, что самоуправляющаяся община фактически полностью отделена от государства и представляет собой как бы “государство в государстве” со своим бюджетом, армией (полицией), конституцией, законами, землей, собственностью, полной свободой в формировании местных органов власти, включая сюда выборность местных судей и прокуроров, крайне развитыми формами волеизъявления граждан, изощренными системами контроля граждан за местными органами власти. Наконец, если органы власти не нарушают Конституцию страны, законы страны и штата, государство, фактически, не имеет возможности вмешаться в дела местного самоуправления.
Третий вид в истории России доминировал. Л.Велихов считал его наиболее перспективным и удачным для России. Вместе с тем этот вид наиболее непрочен, он постоянно эволюционизирует либо в страну первого, либо в страну второго.
Впрочем, эволюция эта может быть весьма долгой. В России она иногда тянулась десятками лет. Этот вид способен очень быстро трансформироваться, но быстрая трансформация идет всегда в сторону возвращения к первому виду. Типичный пример такой трансформации — изменения в местной власти России в 1993 году, когда буквально в течение месяца третий вид был насильственно сверху трансформирован в первый.
При наличии первого вида местная власть, как правило, не является частью никакой собственности: ее бюджет является частью государственного. Земля, недвижимость, иная собственность, расположенная на территории, подчиненной местному органу местной власти, находясь в пользовании последнего, фактически является государственной собственностью.
Второй вид местной власти отличается наличием независимого местного бюджета, находящегося в полной собственности органа местной власти, а так же в полной собственности этого органа на землю, находящуюся в границах управляемой им территории, а так же собственности на иное принадлежащее ему движимое и недвижимое имущество.
При смешанном виде устанавливаются те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования местной (муниципальной) собственности.
2. Понятия о функциях местной власти
Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей общества.
Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они не существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.
Функциями местной власти обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе существования и развития этого общества.
Если же возникает ситуация, при которой местная власть не исполняет свои функции, то следствиями этой ситуации являются либо, во-первых, медленное увядание местного сообщества, либо его восстание против государства и гибель, и трансформация последнего.
Напомним, что Великая Французская революция началась с так называемой “муниципальной революции”, когда жители городов изгнали королевских наместников, игнорировавших их нужды, и избрали муниципалитеты, возложив на них исполнение функций местной власти.
С точки зрения видового аспекта местной власти различными (при различных видах власти) будут способы исполнения функций, а не сами функции.
Различными специалистами насчитывается до 30-35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие:
развитие территорий местного сообщества и земельное хозяйство;
развитие городской архитектуры; общее планирование развития;
организация работ для развития территории местного сообщества;
решение жилищного вопроса;
благоустройство территории местного сообщества;
удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества;
организация народного образования в муниципальном масштабе;
поддержание правопорядка и борьба с преступностью;
пожарная охрана;
санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д.
Как отмечено выше, данные функции свойственны любому виду местной власти. Однако мировой опыт показал, что только та или иная система местного самоуправления в состоянии обеспечить наиболее полное и целостное исполнение властями своих собственных функций.
Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и центрального (федерального) управления.
Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе. Поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами. Важно отметить, что такое четкое разделение должно быть не только на бумаге в виде законов, конституций, уставов, но и иметь реальное воплощение в жизни.
Проще говоря, те функции местной власти, которые были описаны выше, могут быть, действительно, функциями местной власти и исполняться ею, или же могут быть закреплены за субъектом государства, центральной властью и исполняться ими.
Как правило, перечень функций, закрепленных за тем или иным уровнем, не является чем-то застывшим и стабильным. В обществе почти всегда идут процессы перераспределения функциональных обязанностей властей на разных уровнях. В целом можно выделить три группы функций и полномочий, осуществляемых местными органами власти:
1. Те, что относятся к решению вопросов местного значения, т.е. затрагивающие жизнедеятельность данного сообщества.
2. Функции, присущие централизованному государственному управ-лению и не передаваемые в ведение органов местной власти, такие как координация, контроль, надзор и т.д.
3. Государственные функции, передаваемые в ведение муниципальных и иных самоуправленческих образований государственными органами, которыми наделяются только федеральными законами и законодательством штата (области, края, республики). Реализация переданных полномочий находится под контролем вышестоящего органа. Примером может служить широко распространенная практика исполнения муниципалитетами федеральных программ по социальному обеспечению в США и работа местными органами власти по ликвидации последствий стихийных бедствий в России.
Все три группы функций связаны между собой уже хотя бы тем, что перечень их не является постоянной прерогативой государственного и самоуправленческого органа и соотношение их может со временем меняться.
Поэтому попытка провести абсолютные границы между ними (вплоть до противопоставления) не имеет ни теоретического обоснования, ни примеров в истории.
Например, в Соединенных Штатах существует подробная регламентация функциональных взаимодействий различных уровней власти.
Американская Комиссия по межправительственным отношениям, имеющая независимый статус, построила следующий ряд из наиболее важных функций по степени их локальности:
пожарная служба,
школьное образование,
сбор и вывоз отходов,
библиотеки,
полицейская служба,
поликлиническое здравоохранение,
благоустройство городов,
жилищное обустройство,
парки и иные рекреационные проекты,
общественное вспомоществование,
больничные учреждения,
общественный транспорт,
городское планирование,
водоснабжение и канализация,
контроль за загрязнением воздуха.
Наиболее общее противопоставление местных и региональных функций состоит в следующем: локальными признаются функции, которые могут осуществляться отдельными муниципальными и иными органами местного самоуправления, обладающими достаточно узкой территориальной юрисдикцией.
При определении задач, которые должно выполнять правительство на местах, необходимо учитывать фактор окружающей среды, т.е. распространение на сопредельные с территорией муниципалитета территории властных отношений иных государственных и самоуправленческих институтов.
Поэтому консультативная комиссия при правительстве США постановила следующие критерии при отнесении той или иной функции к компетенции соответствующих властных структур:
администрация, ответственная за предоставление конкретной услуги, должна располагать достаточной территориальной юрисдикцией для сведения к минимуму как выгод, так и издержек, связанных с нарушением границ соседних юрисдикций;
территория соответствующих юрисдикций должна быть достаточно обширной, позволяющей реализовать преимущества экономии масштаба производства общественных товаров и услуг;
она должна иметь законодательную и административную правоспособность предоставлять необходимые услуги;
она должна брать на себя всю ответственность за выполнение достаточного набора функций.
В России функциональное разграничение деятельности государственных и местных органов власти закреплено в Федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”, где подробно рассматриваются все возможные предметы ведения местного самоуправления: “В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления” (Ст.6, п.1), при этом устанавливается право государственных органов, в том числе и региональных, устанавливать перечень таких вопросов.
Собственно Закон в Ст.6, п.2 так определяет перечень функций местной власти:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (?-И.Д.);
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и исполнение муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессиональных образований;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроля за их деятельностью;
регулирование планировки и застройка территорий муниципальных образований;
создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организация и содержание муниципальных архивов;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
организация и содержание муниципальной информационной службы;
создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
создание условий для организации зрелищных предприятий;
создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Как видно, хотя данный перечень попросту смешивает функции местной власти с ее правами и даже с элементами ее основ (что придает данному пункту Закона невнятный вид), общее понимание того, что же все-таки должны делать местные органы власти, практически идентично американским представлениям об этом.
Заметим, что примерно одинаковое понимание функций местной власти должно, по логике вещей, вести и к схожему пониманию проблемы основ местной власти. Однако мы покажем далее, что в действительности этой схожести нет ни в законодательной базе, ни на практике.
В действительности это может означать либо то, что нынешнее местное самоуправление в России создано искусственно, либо то, что оно не в состоянии нормально выполнять свои функции.
Заканчивая наш комментарий современного российского законодательства, следует заметить, что функции местной власти, например, в дореволюционной России в значительной степени разнились с тем, что предлагает нынешний Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, и еще более разнились с тем, как это видят американские специалисты. Причина этих различий крылась в том, что местная власть в России существовала в условиях унитарного государства.
Россия никогда не была федерацией или конфедерацией; за исключением очень короткого промежутка современности, она почти тысячу лет была унитарным государством. Именно в силу этого местная власть в форме самоуправления никогда не имела функций, связанных с поддержанием общественного порядка. Государство всегда сохраняло за собой монополию на использование вооруженных сил; не представляли из себя органы местного самоуправления и силы политической. Государство, кроме того, сохраняло за собой достаточно жесткий контроль за их деятельностью и право произвольно менять перечень функций местных самоуправлений. Все реформы местного самоуправления в России подтверждают это.
Более того, и сегодня достаточно одного президентского указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. К сожалению, местное самоуправление в России сегодня вещь настолько зыбкая и эфемерная, что говорить о стабильном исполнении ею функций просто не приходится.
3. Понятие основ местной власти и местного самоуправления
Проблема реальной способности местной власти к исполнению своих функций напрямую связана с понятием т.н. основ местной власти.
Под основами местной власти в муниципальной науке понимается совокупность реальных способностей местной власти воздействовать на социально-экономическую, правовую, политическую и идеологическую ситуацию в стране с целью выполнения своего функционального предназначения.
Следует различать основы различных видов местной власти.
При прямом административном управлении основы местной власти целиком и полностью зависят от воли и желания вышестоящих государственных органов выделить местной власти право распоряжаться какой-либо частью государственных финансово-экономических ресурсов и его же военной силы для функционирования, развития и защиты местного сообщества.
При наличии же самоуправляющихся местных сообществ самоуправление этих сообществ должно обладать соответствующей собственностью и собственностью оказывать соответствующее воздействие на государственные органы как в части принятия законодательных решений, так и в части проведения в жизнь соответствующей их интересам политики.
В совокупности “основ” местной власти обычно выделяют основы экономические, законодательные, политические и идеологические.
Среди экономических основ местной власти обычно следует выделить как составляющие их элементы:
муниципальную собственность на землю;
независимый бюджет и финансовую самостоятельность самоуправлений;
муниципальную собственность на недвижимость;
муниципальную собственность на активы муниципалитета и ценные бумаги.
Естественно, что во всем своем объеме основы местной власти представлены в случае полного местного самоуправления.
Ниже мы рассмотрим составляющие элементы экономических основ местной власти на примере самоуправления США и сделаем некоторые замечания относительно современной ситуации с основами местной власти в России.
Вполне понятно, что реальное самоуправление невозможно без наличия экономического потенциала, способствующего выполнению задач, которые ставит перед муниципалитетами местное сообщество.
Способность местного правительства выполнять свои функции базируется на двух основных возможностях этого правительства:
возможности участия в бюджетном процессе и распределении денежных средств;
возможности владения и распоряжения собственностью.
Даже в США не все виды самоуправлений обладают обеими этими возможностями. Графства, например, не обладают независимостью в финансовом вопросе, а руководство специальных и школьных округов имеет лишь право распоряжаться собственностью, в то время как собственником является муниципалитет.
Лишь городское правительство обладает полноценным экономическим базисом имеет право участвовать в процессе бюджетирования и обладает правом собственности.
Финансовая составляющая основ муниципалитетов в США включает в себя налоговую юрисдикцию муниципалитетов и систему регулирующих трансферов со стороны государства.
Бюджетная система США сочетает в себе две основные черты:
фрагментарность и разнообразие ее составляющих, имеющих самостоятельный статус;
высокую степень централизации и реальную возможность государства влиять на процесс бюджетирования на местах.
С одной стороны, не существует жесткой подчиненности органов, в компетенцию которых входит бюджетирование на местах, вышестоящим инстанциям; города обладают значительной юрисдикцией в определении временных пределов финансового года, установлении процедур бюджетного процесса и, самое главное, в учреждении налогов местного значения и налоговых ставок, что предусматривается уставом муниципального образования и законодательством штата.
С другой стороны, деятельность различных уровней управления в финансовой сфере настолько переплетается и совпадает, что современные американские политологи характеризуют бюджетную систему Соединенных Штатов как “кооперативный федерализм”, где государственные органы власти играют роль экономического регулятора и политического контролера.
Органы, в юрисдикцию которых входит сбор налогов, имеют весьма разнообразную структуру в разных местностях, а право выбора соответствующей модели находится в компетенции местной администрации, если иное не предусмотрено законом штата. На организацию налоговых учреждений могут влиять как местные традиции, так и те функции, которые эти учреждения, — основываясь на законодательстве штата и органа местного самоуправления, — исполняют.
Несмотря на то, что муниципалитеты обладают полным правом в установлении налогов и налоговых ставок, правительство штата в лице своего законодательного органа имеет полномочия в установлении определенных ограничений в этой сфере. Примером может послужить принятие в начале 80-х годов в разных штатах законодательных ограничений на верхний предел важнейшего источника местных бюджетов — налога на имущество.
Существуют несколько источников доходов в бюджет муниципалитетов: местные налоги, сборы, платежи за коммунальные услуги, государственные дотации.
Считается, что наиболее эффективным средством осуществления политики государства на местном уровне является система грантовой помощи со стороны федеральных и штатных правительств.
Здесь надо понять глубинную разницу между федеральным грантом, используемым как инструмент проведения определенной экономической политики, и применяемым в России федеральным трансфертом, в сущности являющимся чисто распределительным механизмом, предназначенным для латания дыр в бюджетах на местах и лишенным, в силу этого, даже окраски какой-либо осознанной экономической политики.
Гранты могут быть целевыми (субвенции) и нецелевыми (субсидии).
Субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления, не требуют от местного правительства дополнительных финансовых трат и, как правило, связаны с перераспределительной функцией государства.
С 1989 по 1998 год в США стабильно увеличивалась доля субвенций, по отношениям к субсидиям при одновременной либерализации правил предоставления последних. За указанное время дотации на городское и коммунальное развитие упали в текущих ценах с 6,486 млрд. долларов до 4,074 млрд., а помощь по программе “Блоковые субсидии на городское развитие” снизилась с 3,902 миллиардов до 2,948 миллиардов долларов.
В то же время размеры субвенций по программам взаимовоспомоществования увеличились почти в два раза и составили в 1989 году 32,523 миллиарда долларов.
Федеральная помощь поступала не напрямую местам, а через посредника в лице правительства штата.
Если в 1980 году размер всех грантов, поступивших из штата и через штат местному уровню, был 81,289 миллиардов долларов, что составило 35% от бюджетных доходов самоуправленческих структур, то в 1988 году, увеличившись в денежном эквиваленте до 145,590 миллиардов, этот показатель снизился до 33%.
Таким образом, около 67% от всех доходов местных бюджетов формируется за счет налогов и иных поступлений, собираемых местными органами власти. Помимо всего прочего, муниципалитеты городов могут выпускать разного рода ценные бумаги, вкладывать свои средства в ценные бумаги и т.д.
Мы не случайно дали краткое описание финансовой составляющей экономических основ жизнедеятельности муниципалитетов в США. Количество теорий и концепций относительно использования земельных ресурсов, финансовой и бюджетной систем местной власти очень и очень велико, запутаться в них очень просто даже специалисту. Представляется, что краткий очерк из практики гораздо лучше проиллюстрировал, что же такое экономические основы местной власти.
Современной России свойственны, с одной стороны, полное непонимание того, что же является экономической основой местной власти, — отметим, что это непонимание нашло свое закрепление как в федеральном, так и в региональном законодательстве.
С другой стороны, российской муниципальной практике свойственен глубокий разрыв между законодательством и реальным положением дел. При наличии разработанных правовых актов, устанавливающих экономические свободы, в действительности “муниципальные образования” лишены реальной возможности формировать независимые бюджеты, распоряжаться землей (само понятие “муниципальной собственности на землю” является практически неразработанным в российском законодательстве; более того, — если подойти строго, практически ни одно муниципальное образование России не имеет своих четко установленных границ!)2 и т.д.
Если быть точным, то, заявляя в своем законодательстве о независимом муниципальном бюджете, на практике Россия создала систему тотальной финансово-экономической, бюджетной зависимости органов местного самоуправления от федерального Центра и субъектов Федерации.
Так, Ст.130, п.1 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что “местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. Статья же 132 Конституции заявляет: “Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения”.
Как кажется, Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” еще более закрепляет и углубляет данные положения. (Здесь и далее Закон цитирован по “Российской газете”, № 170, 01.09.95).
Так, глава V, Ст.28 данного Закона гласит: “Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, ИМУЩЕСТВО, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования”.
Статья 29 той же главы разъясняет, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Особо оговорено, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
В той же главе статья 35 особо оговаривает проблему существования независимых местных бюджетов. Она устанавливает, что к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований, и что их “формирование, утверждение и исполнение, контроль за их исполнением осуществляются местными органами самоуправления самостоятельно”.
Статья 36 Закона еще сильнее подчеркивает независимость местных бюджетов, утверждая, что “органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.”
Казалось бы, Закон ясно и четко очертил суть проблемы: органы местного самоуправления обладают независимым и самостоятельно формируемым бюджетом.
Однако существующий рядом с блоком законов о местном самоуправлении блок законодательных актов, посвященных проблемам бюджета и бюджетного процесса,3 начисто отвергает саму идею независимого муниципального бюджета, при этом фактическое формирование бюджета страны проходит на основании именно этих законов и подзаконных актов, т.е. практически в стране действует примат Закона и Указа над Конституцией, примат подзаконного акта над Законом.
Блок Законов и Указов, касающихся процесса бюджетирования, не содержит самой идеи самостоятельного формирования муниципальных бюджетов, нет в нем ничего о долговременном закреплении каких-либо частей бюджета за муниципальными образованиями и т.д.
Если попытаться отойти от плохо укладывающейся в голове нормального человека ситуации одновременного существования в одной стране двух групп законодательных документов, абсолютно противоречащих друг другу, смыслу и букве, и посмотреть, что же существует на практике, то очень легко увидеть следующую картину.
Согласно данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, в 1996 г. в среднем муниципальные образования зависели от федеральных трансфертов и отчислений от федерального и регионального бюджетов на 91 процент; основная масса федеральных трансфертов шла через бюджеты краевых и областных администраций — до 60 процентов.
То, что происходит с распределяемыми с вершины бюджетной вертикали средствами, наиболее ясно показывает схема, приведенная ниже (цифры на 1996 г.):
федеральный бюджет — дефицит ок. 1 процента (основной донор);
бюджеты субъектов Федерации — дефицит 0,03 процента (посредники в распределении трансфертов);
бюджеты муниципальных образований — дефицит св. 3 процентов.
Таким образом, бюджеты субъектов Федерации стали тем ситом, через которые новые российские региональные феодалы не пропускают федеральные трансферты к муниципальным образованиям.
В этих условиях самопровозглашение идеи “местного самоуправления” представляется если не фикцией, то злой шуткой, в условиях колоссальных пробелов в общей теории законодательства, превращающей само право граждан на местное самоуправление в ничто.
Для исполнения своих функций муниципальная власть должна обладать соответствующими правами. Как правило, это:
право юридического лица;
право владения и распоряжения городским имуществом и землей;
право создания и управления муниципальными предприятиями и общественными учреждениями;
право установления городом собственных сборов;
право владения и распоряжения городскими финансами;
право принудительного отчуждения частных имуществ и принудительной муниципализации;
право издания актов муниципального самоуправления и обязательных постановлений;
право соответствующей санкции;
право надзора за соблюдением актов муниципального самоуправления и обязательных постановлений;
право содержать муниципальную полицию и т.д.
Вместе с тем наличие данных прав должно накладывать на муниципальную власть и ряд обязанностей. К таковым обычно относится исполнение органами самоуправления своих функций в пределах имеющихся прав, плюс — в чрезвычайных обстоятельствах — те дополнительные обязанности, которые возлагает на них государство в пределах, допускаемых Конституцией и действующим законодательством.
Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется:
Действующим законодательством — Конституцией страны, федеральными законами.
Обычным правом.
Законодательной инициативой муниципальных органов — Конституцией города, местными законами.
Законами субъектов государства.
Система правовых основ местного самоуправления зиждется прежде всего на общегосударственном признании основных прав и свобод местного сообщества как единого организма и его властей как выразителей деятельности этого организма.
Как правило, основные права и свободы муниципалитетов фиксируются в особенном юридическом документе, называемом хартией или конституцией, либо в специальном законе о данном муниципалитете.
Особенность Хартии (Конституции, Закона) как юридического документа заключается в том, что, с одной стороны, действие его ограничено в пространстве территорией города, но, с другой стороны, в том, что все остальные государственные органы и структуры местного самоуправления признают факт его существования и действия как закон, хотя в период пребывания вне пределов муниципального образования он на них непосредственно и не распространяется.
Хартия (Конституция, Закон) обычно включает в себя:
характеристику и описание тех границ, в которых она действует (границ города);
описание и характеристику структуры муниципальных органов местного самоуправления, их прав и обязанностей, а так же порядка их формирования (выборов, назначения, найма);
разграничение полномочий, систем “сдержек и противовесов”, создаваемых в политической и административной сферах руководства городом;
описание основных символов города — флага, герба, печати и др.;
описание внутренней структуры города: его районов, коммун и др.
Наличие такого документа и твердые гарантии его признания фактически означают разделение властных полномочий по вертикали и невмешательство более высоких уровней власти в деятельность муниципальной власти, что является одной из основ городского самоуправления.
Хартия (Конституция) — основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа для существования системы муниципального права.
Местное самоуправление предполагает наличие у местных властей законодательной инициативы в пределах компетенции этих властей. Муниципальные органы не могут принимать законодательные акты, выходящие за пределы их компетенции, но, с другой стороны, все иные государственные, общественные организации и органы, граждане, не являющиеся гражданами данного города, в случае, если они оказываются в пределах компетенции данных муниципальных органов власти, обязаны подчиняться этим законодательным актам, и их правомочность признается всеми властными структурами и законодательными актами страны. Как правило, признается невмешательство государственных органов в законодательную инициативу городов, если только последняя не выходит за пределы компетенции данных властей и не вступает в противоречие с уже действующим законодательством.
Другой важнейшей частью прав местного самоуправления является право местных сообществ владеть, приобретать и распоряжаться собственностью.
Обычно к муниципальной собственности относятся: земля в границах территории местного сообщества, недвижимость, муниципальные здания и сооружения, жилой фонд и др.
Специфической частью муниципальной собственности являются средства бюджета и финансы, размещенные в ценных бумагах.
Как правило, за органами муниципального самоуправления признается право свободного распоряжения всеми видами собственности, находящейся в его власти.
Все “права и вольности” городов закрепляются в специальных законодательных актах общегосударственного характера и в Основном Законе (Конституции, Хартии) государства. Обычно существует целая система общегосударственных законов, закрепляющих гарантии муниципального самоуправления.
Кроме этого, в ряде государств (например, США) существует система законодательных актов, регулирующая взаимоотношения органов городского самоуправления и правительств регионального уровня (штатов, земель, областей).
Итак, система правовых основ местного самоуправления состоит из:
соответствующих разделов Конституции и общегосударственных правовых актов;
правовых актов субъектов государства;
Конституций городов;
законодательных актов органов муниципального самоуправления.
Отсутствие какой-либо из четырех составляющих означает, что эта система разрушена, и что органы муниципального самоуправления либо отсутствуют, либо не имеют возможности нормально функционировать.
Под политическими основами местного самоуправления следует понимать способность органов местной власти оказывать такое политическое воздействие на федеральный центр или правительства субъектов Федерации, которое бы обеспечивало гарантию неприкосновенности основ местного самоуправления и давало бы возможность проводить на федеральном и региональном уровнях необходимые муниципалитетам законодательные акты.
Обычно это возможно только при наличии стабильной политической системы в обществе, важнейшим элементом которой являются объединения местных самоуправлений — общественные органы, такие как Международная ассоциация городского управления, Американская ассоциация общественных работ и многие другие.
Эти органы обладают достаточным общественно-политическим весом и влиянием и в состоянии эффективно лоббировать интересы местных самоуправлений.
Идеологическими основами местной власти следует называть ту идеологическую среду, которая существует в обществе и, с одной стороны, побуждает граждан сообщества участвовать в самоуправлении, а с другой стороны, препятствует даже появлению самой мысли попрания прав местных самоуправлений.
Современная российская действительность демонстрирует нам, с одной стороны, крайнюю нестабильность политической системы, политическое бессилие различных российских и региональных союзов городов, часто не имеющих и малейшей возможности повлиять на принимаемые федеральным правительством (а уж тем паче — субъектами Федераций (!) решения, а с другой стороны, крайнюю пассивность граждан “самоуправляющихся” сообществ. Вопиюще низкая явка на муниципальные выборы, полная апатия по отношению к бессильному местному самоуправлению стали другой приметой нашего времени.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что политические и — в значительной степени — идеологические основы местного самоуправления в России сегодня отсутствуют.
Одним из самых дискуссионных вопросов в муниципальной науке является вопрос о праве органов местного самоуправления иметь собственные, т.е. независимые от прочих органов власти, вооруженные силы — полицию, народное ополчение.
Две полярные точки зрения на данную проблему заключаются, в общих чертах, в следующем:
1. Местное сообщество как основа государства имеет право на свою защиту и защиту своих прав, в том числе даже и от государства. В число прав человека органически входит право на владение оружием и самозащиту. В США все эти положения не только закреплены законодательно, но и воплощены на практике — город имеет свою полицию, совершенно независимую от полиции штата или FBI, конституции ряда штатов предусматривают право местного сообщества на создание своего ополчения в случае, если существует угроза демократическим основам существования общества.
2. Все вооруженные силы, включая полицию, — государственные органы, они лишь только выполняют функцию обеспечения безопасности на различных уровнях власти — местном, региональном, федеральном, представляя собой при этом единую государственную структуру. Этот подход воплощен в жизнь во многих странах мира; именно он исторически доминировал в России со времен создания единого государства.
Оба подхода верны для своих видов местной власти и своих национальных форм государственного устройства.
Вместе с тем одной из основ существования и функционирования самоуправляющихся органов является их способность либо самостоятельно защищать себя, либо получить необходимую защиту от государства.
Поскольку Российский исторический опыт априори предполагает последнее, то любопытно было бы посмотреть, насколько федеральная вертикаль МВД способна защитить орган местного самоуправления, скажем, от беззаконных действий какого-нибудь губернатора.
Заканчивая рассматривать проблему местной власти вообще и российской местной власти в частности, следует заметить, что современный российский опыт не только не соответствует теоретическим основам муниципальной науки, но и доказывает, что в России нет не только основ местного самоуправления, но и отсутствуют многие основы, необходимые для нормального функционирования местной власти вообще. Будут ли они в конце концов созданы — вот вопрос, от решения которого зависит уже ближайшее будущее нашей страны.
Список использованной литературы и источников
Литература:
Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.,1928. репринт М., 1997.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
Харлов Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.
Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971.
Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. Сб.ст. М., 1993.
Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
Муниципальный менеджмент. Под ред. Т.Г.Морозовой. М., 1997.
Государственное и муниципальное управление. Справочник. Под ред. Глазуновой Н.И., Забродина Ю.М., Поршнева А.Г. М., 1997.
Пикулькин А.И. Система государственного управления. М., 1997.
Основы местного самоуправления.Под ред. С.Вобленко.Т.13. М.,1997.
Источники:
Закон РФ о местном самоуправлении в Российской Федерации// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.№29, или отдельные издания.
Конституция Российской Федерации. Любое издание.
Указ Президента РФ “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” от 9 окт. 1993г.//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.№41.
Указ Президента РФ “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26.10.1993.//Там же №44.
Указ Президента РФ “Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления” от 29.10.1993//Там же.
Указ Президента РФ “О гарантиях местного самоуправления в РФ” от 22 дек.1993//Там же №52.
Европейская Хартия местного самоуправления//Народный депутат. 01993.№11.
Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.№44.
Закон РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.№18.
Закон РФ “Об основах налоговой системы в РФ” от 27 декабря 1991 г.//Там же. 1992-№11,№34; 1993.№14,№33.
Указ Президента РФ “ О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией “ от 24.12.1993//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №53.
Закон РФ от 28.08.1995 гг. “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”//Российская газета. 1995г.,1 сентября.
|
1 к.и.н., доцент зав. кафедрой Государственного и муниципального управления Владивостокского института международных отношений ДВГУ |