Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 30
План
|
[1]
[2]
[3]
[4]
[5] |
Введение
Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.
Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры органов исполнительной власти. Современная реформа системы государственного управления - это один из шагов в развитии очередного этапа Российского государства. Она представляет собой непрерывно развивающийся длительный процесс видоизменения органов государственной власти, и в первую очередь органов исполнительной власти, института государственной службы, приведение их в адекватное состояние с происходящими процессами в обществе и политике.
Основным параметром успешно проводимой реформы государственного управления, определяющим его сущность, являются грамотно поставленные цели и задачи, определение функций государства, государственного управления, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, государственных служащих и т.д.
Исполнительная власть в Российской Федерации представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. С помощью исполнительной власти проявляется способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера.
Актуальность темы курсовой работы «Органы исполнительной власти» обусловлена тем, что данный вид органов государства являются частью государственного механизма, без которых, невозможно осуществлять управление обществом, и благодаря которым государство реализует основные направления государственной деятельности.
Цель курсовой работы – это дать общую характеристику органам исполнительной власти.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
3. Раскрыть систему органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Татарстан.
Понятие "исполнительная власть", и понятие "орган исполнительной власти" в законодательстве России отсутствуют, имеются указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.
Определяя понятие органа исполнительной власти, различные авторы выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Отмечается, что орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.
Понятие государственного органа следует раскрывать через его признаки. Так, Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов:
"1) являются организованными коллективами;
2) являются автономными частями государственного аппарата;
3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
5) обладают собственной компетенцией;
6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
7) учреждаются государством;
8) их положение, структура и деятельность регламентированы правом".
При этом автор делает поправку для президентов, губернаторов, относя их к должностным лицам, возглавляющим единоначальные органы (президентуры, напр.)1.
Среди особенностей, признаков органа исполнительной власти (имеется в виду как ветви государственной власти) Д.Н. Бахрах выделяет следующие: "- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан;
- наделены оперативной самостоятельностью;
- как правило, имеют постоянные штаты;
- образуются вышестоящими органами;
- подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
- их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права"2.
Ю.Н. Старилов более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти и выделяет следующие:
1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти.
3. Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
4. Главная задача органа исполнительной власти - правоисполнительная деятельность... Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.
5. Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер.
6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.).
7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах.
8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ.
9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов).
10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.
12. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.
13. Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т.е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.
14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Исходя из признаков органов исполнительной власти, ученые предлагают трактовать понятие органа исполнительной власти.
Так, в учебнике под ред. Л.Л. Попова дается следующее определение: "Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества"3.
В предлагаемом Ю.Н. Стариловым определении уточняется, какое именно структурное подразделение и какими средствами происходит реализация ими функций государственного управления. "Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих"4.
Только в работе А.А. Демина в число элементов понятия государственного органа включается признак обеспечения указаний государственного органа государственным принуждением5.
Обобщая эти характеристики, можно сказать, что орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.
Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей.
В период, предшествовавший введению института Президентства в РФ и провозглашения Конституции РФ 1993 г., органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами; были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.
Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.
Затем шло расширение полномочий Президента РФ в области организации и направления деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией ее системы в целом, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.
Конституция РФ 1993 г. формально существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.
Органы исполнительной власти влияют на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти6.
Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента РФ, а в указанных палатах — также представители Правительства.
Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.
Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является, как уже отмечалось, исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип "разрешено все, что не запрещено"7.
Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.
При этом под компетенцией органа государственного управления понимается "система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти... она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции... применительно к этим объектам". Подзаконность деятельности органов исполнительной власти — важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.
Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.
Таким образом, под органом исполнительной власти понима ется такое звено государственно-властного механизма (государ ственного аппарата), которому в соответствии с принципами разделения властей государство поручает практическое осу ществление исполнительно-распорядительной деятельности в различных областях хозяйственной, социально-культурной и ад министративно-политической жизни общества.
Существует различные основания классификации органов исполнительной власти.
Так по своему правовому положению органы исполнитель ной власти делятся на виды по следующим признакам: по порядку образования; по территории деятельности; по характеру компетенции; по способу разрешения подведомственных вопросов; по источникам финансирования.
По территории действия (территориальному масштабу деятельности) органы исполнительной власти можно разделить на:
1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации;
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта Федерации (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения - Москвы или Санкт-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.;
3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта Российской Федерации, так и на территории нескольких субъектов РФ8.
По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:
1) органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;
2) органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, обороной, юстицией, образованием и наукой и т.д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства РФ. В субъектах Федерации - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др.;
3) органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, техническим регулированием, государственной статистикой, тарифами и т.д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены либо федеральные службы, либо федеральные агентства, в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.;
4) органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по финансово-бюджетному надзору и т.д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции могут быть федеральные службы или федеральные агентства, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре московского правительства существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты;
5) органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти, например Департамент обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ. В субъектах Федерации органами внутриотраслевой компетенции являются управления, отделы и другие структурные подразделения органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной Компетенции этих субъектов. Примерами здесь могут служить: управление лекарственного обеспечения департамента здравоохранения администрации края, отдел жилищно-коммунального хозяйства управления жилищной политики администрации области и др.
По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др9.
По источнику финансирования органы исполнительной власти подразделяются на бюджетные и хозрасчетные.
Бюджетные органы не связаны непосредственно с про изводством и обращением материальных ценностей, лише ны имущественной самостоятельности, по их обязательствам несет ответственность государство, а финансируются они соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
Иное правовое положение хозрасчетных органов. Они наделены основными и оборотными средствами, имеют са мостоятельный баланс, таким образом, имущественно обо соблены, непосредственно отвечают по своим обязатель ствам, их деятельность обычно связана с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и они получают прибыль.
Понятие "система органов" в юриспруденции означает определенную связь по вертикали, совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему субъекту управления.
Согласно определению А.А. Демина: "Под системой органов исполнительной власти... понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними"10.
Министерства и другие ведомства имеют подчиненные системы органов. Иными словами, органы этой системы находятся в организационно-правовых отношениях с вышестоящими органами, что позволяет всем органам системы выполнять задачи, поставленные перед ними.
В административно-правовых нормативных актах часто упоминают "систему органов", однако по смыслу речь при этом идет о структуре этих органов, о связях "по горизонтали". Если система означает совокупность элементов в связях, то структура - их расположение.
Можно также выделить "систему исполнительной власти", которую составляет совокупность ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне субъекты исполнительной власти общей компетенции (напр., Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, службы, агентства и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя в механизме государственного управления они играют определенную роль. В таком же аспекте можно квалифицировать статус, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система, как уже упоминалось, предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру.
При этом в соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"11 также предусмотрено, что Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Со своей стороны, действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства...12).
В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"13 устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Среди ученых-административистов не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему.
Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства. В систему органов исполнительной власти субъектов РФ - высший орган исполнительной власти субъекта РФ; иные органы исполнительной власти субъекта РФ14. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является "особым субъектом РФ"15.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Ю.Н. Старилов предлагает, на наш взгляд, более точную систему субъектов исполнительной власти: 1) Президент Российской Федерации (гл. 4 Конституции РФ); 2) Правительство Российской Федерации (гл. 6 Конституции РФ); 3) другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и т.д.); 4) территориальные органы федеральной исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектов Российской Федерации; 7) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации16. При этом ученый подчеркивает, что такая классификация приемлема с точки зрения осуществления государственного управления.
Также заслуживает вынимания по этому вопросу позиция И.Ш. Килясханова, который предлагает следующую систему исполнительной власти в Российской Федерации:
1. Правительственная власть: Правительство РФ; федеральные министерства, службы, агентства; правительства и руководимые ими органы управления субъектов Федерации; администрации муниципальных образований.
2. Президентская власть: Президент РФ; Администрация Президента РФ.
3. Власть высших должностных лиц: субъектов Федерации; муниципальных образований, природа которой аналогична природе президентской власти.
4. Органы исполнительной власти, вмонтированные в законодательную ветвь: органы исполнительной власти, осуществляющие в том числе и внешнюю деятельность (Счетная палата Федерального Собрания и соответствующие структуры на уровне субъектов Федерации); органы, осуществляющие внутриорганизационную деятельность (аппараты Государственной Думы, Совета Федерации, законодательных и представительных органов на уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне).
5. Органы исполнительной власти, вмонтированные в судебную ветвь: органы, осуществляющие в том числе и внешнюю деятельность (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и судах субъектов Федерации); органы, осуществляющие внутриорганизационную деятельность (аппараты судов различных уровней).
6. Органы исполнительной власти, вмонтированные в систему органов прокуратуры: аппарат, обеспечивающий деятельность прокуратуры. Кроме того, сама прокуратура в сфере правоохранительной деятельности реализует функцию координации деятельности различных органов. Данная функция является функцией исполнительной власти17.
Автор исходил из ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", закрепившей, что Правительство Российской Федерации является "высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации". Поэтому президентская власть в этой системе у Килясханов И.Ш. занимает второе место.
В этой же публикации ученый пытается убедить, что "деление исполнительной власти в Российской Федерации на два вида: государственную и местную, предусмотренное Конституцией Российской Федерации, вряд ли можно считать удачным и имеющим под собой аргументацию, заслуживающую серьезного отношения". Автор аргументирует свою позицию тем, что исполнительная власть на местном (муниципальном) уровне обладает государственно-властной природой. Действительно, в случаях наделения их отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность от имени государства. Но во всех остальных случаях она должна представлять муниципальную исполнительную власть, осуществляемую от имени местного самоуправления.
На наш взгляд, систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:
1) Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);
2) Правительство Российской Федерации;
3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами;
4) полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);
6) правительства субъектов Российской Федерации;
7) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
8) главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).
Наглядно вся система субъектов исполнительной власти представлена А.А. Деминым в виде треугольника, вершиной которого является Президент РФ, а основанием - население, народ ("именно для них... и создан весь аппарат государственного управления")18.
Под системой исполнительной власти субъекта Российской Федерации понимается совокупность имеющих системный характер органов исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в рамках определенной законом компетенции на территории одного из субъектов Российской Федерации во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в гл. 1 Конституции Российской Федерации и следующими общими принципами, предусмотренными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ19.
В каждом субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.
Определена следующая процедура назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации предлагает кандидатуру законодательному органу власти субъекта Российской Федерации, который путем голосования решает вопрос об избрании представленной кандидатуры. Указом Президента Российской Федерации утвержден порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатах20. После предварительных консультаций (не позднее чем за 100 дней до выборов) предложения о кандидатах (не менее трех) вносятся Президенту Российской Федерации не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов.
Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.
Определен правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации21. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Процедура заключения такого соглашения определена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 92422. Определен срок согласования проекта соглашения (2 недели с возможностью его продления на 1 месяц). Указан орган государства (Правительственная комиссия по проведению административной реформы), в который сторона-инициатор может обратиться в случае несогласования проекта соглашения в установленный срок. На Правительственную комиссию возлагается обязанность направления полученного проекта для принятия окончательного решения в Правительство Российской Федерации, которая уполномочена утверждать своим распоряжением поступающие соглашения.
Единства системы законодательных органов РФ и субъектов в ее составе Конституция не предусматривает. В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации входят: глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации - президент республики, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти отраслевой и межотраслевой компетенции (управления, комитеты, комиссии, инспекции и т.д.).
Необходимо учитывать, что на территории каждого субъекта Российской Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (например, управления министерств юстиции и иностранных дел, Управление Федеральной службы безопасности РФ, структуры МЧС и др.).
В соответствии с государственным устройством единая система исполнительной власти Российской Федерации включает в себя федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях осуществления контроля и проверок выполнения органами исполнительной власти правовых предписаний глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются контрольные структуры, наделяемые соответствующими полномочиями23.
Что касается Республики Татарстан, согласно п. 3 ст. 9 Конституции РТ24, кабинет Министров Республики Татарстан, министерства, государственные комитеты Республики Татарстан и иные органы исполнительной власти Республики Татарстан составляют систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.
Так Президент Республики Татарстан:
возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом Республики Татарстан, руководит деятельностью Кабинета Министров Республики Татарстан, принимает решение об отставке Кабинета Министров Республики Татарстан;
формирует Кабинет Министров Республики Татарстан, вносит предложения в Государственный Совет Республики Татарстан об утверждении кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, назначает по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан заместителей Премьер-министра, назначает министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров Республики Татарстан. Освобождает от должности Премьер-министра Республики Татарстан и членов Кабинета Министров Республики Татарстан. Вносит Государственному Совету Республики Татарстан предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан;
формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории Республики Татарстан в соответствии с законом;
Кабинет Министров Республики Татарстан состоит из Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.
Кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Татарстан (ст. 100 Конституции РТ).
Кабинет Министров Республики Татарстан объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов Республики Татарстан и других подведомственных ему органов исполнительной власти Республики Татарстан.
Министерства, государственные комитеты и другие исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан реализуют государственную политику в соответствующих отраслях управления или на межотраслевом уровне (п.2 ст. 105 Конституции РТ).
В ходе проведенного исследования мы выяснили, что важное место в системе организации государственной власти в условиях федеративного устройства занимает исполнительная власть. Во-первых, следует отметить, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу. Во-вторых, исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих. Исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности. В-третьих, исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться. В-четвертых, только исполнительная власть обладает возможностями принуждения. Даже судебное решение, вынесенное соответствующей инстанцией, будет реализовываться должностным лицом, которое входит в структуру исполнительной власти. В-пятых, в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов, в частности реестр юридических лиц, право на недвижимое имущество. Без владения достоверной информацией гражданин станет легкой добычей мошенника: фирма, заключающая контракт, может оказаться несуществующей; продаваемая квартира - принадлежащей другому собственнику и т.д.
Следует также отметить, что законодательные органы более самостоятельны. Они не находятся ни в субординационных, ни в координационных отношениях с какой-либо палатой Федерального Собрания РФ. Ни один из федеральных органов государственной власти не может дать прямого указания региональному парламенту на принятие какого-то закона.
Рассматриваемые органы можно классифицировать по ряду признаков, и, прежде всего, в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов. В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Республике Татарстан органом исполнительной власти является Кабинет Министров Республики Татарстан, который наделен обширными правомочиями в области государственного управления.
Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.
Единая вертикаль исполнительной власти в силу особенностей федеративного устройства Российского государства должна быть "замкнута" на Президента РФ, являющегося главой государства, не относящегося к какой-либо ветви власти в соответствии с Конституцией. Это предопределяет выдвижение кандидатур глав регионов Президентом РФ для дальнейшего их наделения полномочиями соответствующим парламентом.
Представление кандидатур глав регионов именно Президентом РФ сохранит систему сдержек и противовесов, обеспечивающую определенные гарантии самостоятельности и автономии для исполнительной власти по отношению к законодательной.
Осуществление исполнительной власти на региональном уровне должно носить реальный управленческий характер и, как представляется, быть максимально лишено политической окраски. Противовесом, не позволяющим привести систему государственного управления в "эру застоя", должно стать сокращение срока полномочий депутатов законодательных органов.
Нормативно-правовые акты:
Специальная научная литература:
1 Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. пособие. – М.: Инфра-М, 2006. - С. 175 - 176.
2 Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С. 176.
3 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова - М.: Юристъ, 2007. - С. 131.
4 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М.: Академия, 2007. - С. 444.
5 Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Зерцало-М, 2008. - С. 95.
6 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 444.
7 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 445.
8 Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - М.: Издательство Института проблем риска, 2006. – С. 138.
9 Котельникова Е. А. Административное право. – Ростов н/Дону, 2011. - С. 72
10 Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Зерцало-М, 2008. - С. 69.
11 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (в ред. от 13.05.2013 г.) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712; 2013. - № 19. - Ст. 2294.
12 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. - 2004. – № 11. - Ст. 945; 2009. - № 26. - Ст. 3167.
13 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм. от 07.06.2013 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005; 2013. – № 23. – Ст. 2876.
14 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. - М.: Зерцало-М, 2010. - С. 131.
15 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2007. - С. 143.
16 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 452.
17 Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы научно-практической конференции. - М.: Юнити-Дана, 2004. – С. 17
18 Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Зерцало-М, 2007. - С. 71.
19 Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. - М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2008. - С. 78.
20 Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 года № 441 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. - 2009. - 28 апреля.
21 Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 9. - С. 42.
22 Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий" // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 50. – Ст. 5953.
23 Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС КонсультантПлюс. 2009. – С. 70
24 Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от 22.06.2012 г.) // Республика Татарстан. – 2002. – № 87; 2012. - № 125-126.