Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема №1 Загальні проблеми доктрини адміністративного права України
1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду категорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.
Об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-правової науки відзначив провідний радянський вчений адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період відновлення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час дослідження проблем державного управління здійснювалися винятково представниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її природні межі й охоплювати тематику державного управління.
Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії –замість того, щоб точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-управлінського циклу. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».
Тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загально-соціальної системи управління загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впливу з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.
На більш спеціалізованому рівні аналізу держава –як загальний суб’єкт управління –має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конкретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяльності держави, що його здійснює певне коло державних органів.
Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.
Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави –поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади –рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.
Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.
Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.
Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення –організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) –не тільки зберігається, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.
Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління –в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту –у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних гілок державної влади.
Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення державного управління як особливого виду діяльності.
Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання поняття державного управління в адміністративно-правовій науці треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних дослідженнях4.
Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) практичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.
Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» –не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).
Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління –звичайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.
Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.
Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрунтуванням.
Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:
) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:
•в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;
•в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження первісно не належать;
•в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю нижчих органів;
•в ході керування роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади;
) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:
•всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади –з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
•всередині державних підприємств, установ і організацій –з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу;
•з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі управління державними корпоративними правами;
•з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів, посадових осіб.
Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.
. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис поняття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з характеру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.
. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:
•можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування;
•можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям).
Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.
Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних категорій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид державної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насамперед органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впорядкування і цілеспрямованого розвитку.
На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місцевого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у науковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» –поряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адміністрація».
Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.
2. Демократизація адміністративного права –ключове завдання його реформування
Найпомітніша особливість сучасного етапу розвитку і реформування українського адміністративного права полягає в тому, що воно має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В цьому і полягає сенс демократизації цієї найважливішої галузі публічного права.
На практиці це означає, що адміністративно-правовий режим відносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі становища останньої як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність, і ґрунтуватися на беззаперечному визнанні пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.
Запровадженню зазначеного напрямку розвитку і реформування адміністративного права мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану відповідного нормативного масиву і загалом механізму адміністративно-правового регулювання.
Зокрема, дуже важливий показник оновлення адміністративного права полягає в суттєвій зміні змісту адміністративно-правового статусу людини. Його оновлення має відбуватися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід’ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а й створенням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. А він опосередковується переважно нормами адміністративного права. У змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має віддаватись визначенню не тільки його обов’язків перед державою, а, насамперед, його прав, за забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відповідальність.
При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві має відбуватися з урахуванням реальних, передусім матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
Важливого значення набуває також деяке уточнення характеру методу регулювання адміністративного права. Адже хоч традиційний для адміністративного права так званий імперативний метод регулювання, тобто метод владних приписів, залишається непохитним, у ньому все більшого значення набуває досить нова форма прояву.
Йдеться про встановлення так званих реординаційних відносин («реординація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках –з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і правове регулювання субординації між ланками і службовцями державного апарату.
Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:
•з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян;
•з іншого –на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;
•водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.
Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає підстави загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою.
Забезпечення цієї рівноправності має стати стрижнем сучасної адміністративної правотворчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, ставатиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиво демократичним державам.
Ще один момент, пов’язаний з демократизацією адміністративного права, полягає у все більш широкому регулюванні його нормами такого нового виду діяльності органів виконавчої влади, як надання ними так званих адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.
Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука загальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адміністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими ученими і практиками. Отже, подальша наукова дискусія з цієї проблеми була б тільки на користь і правовій теорії, й правотворчій та правозастосовчій практиці.
Щоб не загострювати цю дискусію із суто термінологічних питань, варто було б, як здається, доктринально погодитися з тим, що термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків.
Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх посадових осіб –це один концептуальний формат оцінювання їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «управлінських послуг» останнім –зовсім інший. Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обоє ‘язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.
Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. Адже «служіння» з боку виконавчої влади –це і є, багато в чому, надання її органами і службовцями різноманітних послуг.
І це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки слід, зрештою, погодитись із тим, що сама державна влада –це аж ніяк не тільки реалізація повноважень, що зобов ‘язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації держави.
Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут прийнятнішим є акцент не на «владно-організуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» –це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільнішим є термін «адміністративні» послуги.
Разом з тим, не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави вважати адміністративними послугами.
Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як, з одного боку, прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (серед них навіть адміністративно-примусових заходів), а з іншого –видання численних дозвільно-реєстраційних актів.
Іншими словами, адміністративні послуги з боку уповноважених органів, посадових осіб надаються, як здається, за наявності таких обов’язкових ознак:
•ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридичним) особам, як правило, за їх ініціативою (тобто за їх зверненням або скаргою) з приводу задоволення правомірних вимог, потреб та інтересів даних осіб;
•надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) законодавче передбачуваних умов для належної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обоє ‘язків (окрім тих, що пов’язані із застосуванням адміністративно-примусових заходів);
•приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення ними не правомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.
Наведеними обов’язковими ознаками «адміністративних послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій суб’єктів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання (хоч іноді уповноважені суб’єкти можуть, як здається, діяти на користь приватних осіб навіть без ‘їх конкретних звернень).
З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання адміністративних послуг, слід визнати доцільність розробки та прийняття базового Закону «Про загальні заходи надання адміністративних послуг», який мав би доповнюватись кількома спеціалізованими законодавчими актами щодо регулювання конкретних видів зазначених послуг.
Отже, усе сказане свідчить, що назріло реформування адміністративного права, спрямоване на справжню демократизацію відносин між державою і людиною на засадах визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необхідності втілення в правотворчу і правозастосовну практику ідей верховенства права.
3. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення
Надзвичайно важливим питанням оновлюваної доктрини адміністративного права є співвідношення «матеріальної» й «процесуальної» частин адміністративного права. В цьому питанні треба відмовитися від певної догматизації попередніх уявлень, що ще трапляється, на жаль, у наукових джерелах.
Докорінна помилка багатьох дослідників полягає в тому, що серед них переважає думка про об’єктивне існування якогось єдиного правового явища –«адміністративного процесу». І головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права.
Тобто ми діємо за аналогією з класичними зразками видів юридичних процесів. Наприклад: цивільне право –цивільний процес; кримінальне право –кримінальний процес. Але при цьому забуваємо, що первісне таке явище, як «адміністративний процес» пов’язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції.
І тільки в такому розумінні можна проводити аналогію між «адміністративним» процесом і процесами «цивільним» та «кримінальним».
Але в такому розумінні у нас «адміністративного процесу» просто об’єктивно не може існувати –адже немає, як такої, адмінісгративної юстиції (тобто власне адміністративних судів).
Отже, співвідношення матеріальної й процесуальної частин адміністративного права принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального права.
Тут, як відомо, масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, що співіснують поряд із власне «матеріальними» галузями. І це цілком закономірно, оскільки предмети регулювання –суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно, матеріальних і процесуальних норм –досить чітко розмежовані й досить автономні.
Стосовно ж місця «адміністративного процесу» в адміністративному праві, то його треба визначати з урахуванням реальної специфіки предмета регулювання норм адміністративного права. А саме в цій сфері правового регулювання дуже важко (почасти неможливо) суворо виокремити відносини, які перебувають під впливом виключно матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру.
Фактично таке відмежування можливе лише у разі застосування адміністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення (делікт). Але якщо в цивільному і кримінальному праві «процесуальна частина» регулюванням деліктних відносин (тобто застосуванням санкцій відповідних норм), зазвичай, і обмежується, то в адміністративному праві подібні відносини складають далеко не переважну частку предмета регулювання процесуальних норм.
Головна юридична своєрідність тут полягає в тому, що в адміністративному праві потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми.
Цьому є переконливе пояснення, позаяк у протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації набуватиме рис необмеженого адміністративного розсуду –аж до свавілля –у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин. Тобто процесуально-правова форма –це необхідна умова належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин. Тоді як у сферах цивільне–і кримінально-правового регулювання процесуально-правова форма властива лише певним групам відносин, а саме в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального процесів.
Отже, абсолютна більшість адміністративних правовідносин об’єктивно потребує органічного поєднання впливу матеріальних і процесуальних норм. У зв’язку із цим, до речі, має бути уточнена поширена позиція щодо розмежування так званих «матеріальних» і «процесуальних» адміністративних правовідносин, що видається невиправданим.
З іншого боку, слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне існування –поряд із власне адміністративним правом –окремої галузі так званого «адміністративно-процесуального права», що регулювала б таке кореспондуюче адміністративному праву явище, як «адміністративний процес».
Яким же тоді має бути доктринальне ставлення до поняття «адміністративний процес»?
Нагадаємо, що останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О. Селіванова, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка, В.Г. Перепелюка та деяких інших авторів1. Як би парадоксально це не звучало, але саме цей плідний творчий пошук і переконує, що такого цілісного явища як «адміністративний процес» в реальності не існує.
І справді, в найширшому вигляді допустимо вважати «адміністративним процесом» лише процес адміністративного правозастосування, яке є однією з форм реалізації норм адміністративного права. В подібному розумінні таке визначення нічого конструктивного в собі не містить, оскільки тільки дублює відоме явище –«правозастосування».
Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного процесу» стосуються конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульованої нормами адміністративного права. Отже, фактично можна говорити про чотири основні сфери застосування поняття «адміністративний процес». Це:
) порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністративне судочинство);
) порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підготовки та прийняття нормативних й індивідуальних адміністративних актів (тобто так званий «позитивний», або «управлінський», адміністративний процес);
) порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністративний процес);
) і, нарешті, порядок застосування заходів адміністративного примусу (тобто юрисдикційний адміністративний процес).
Кожна з перелічених сфер має право називатись «адміністративним процесом», і водночас щоразу це вимагатиме пояснення –чому дане поняття не поширюється на решту сфер його можливого застосування.
З огляду на таку ситуацію слід зробити висновок, що оскільки названі чотири сфери –цілком неоднорідні за якісними ознаками, то найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції «адміністративний процес» було б поширення п виключно на сферу адміністративної юстиції. Принаймні, цьому є зрозумілі пояснення з посиланням на вітчизняну історію та, головне, на загальносвітову практику.
Водночас слід зауважити, що говорячи про тлумачення «адміністративного процесу» як процесу розгляду справ в адміністративних судах, мусимо визнати, що він –за природою правовідносин –взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у галузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулювання адміністративного права можна, на наш погляд, вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної галузі судової системи, як адміністративні суди.
Іншими словами, правове регулювання подібного адміністративного процесу не варто вважати складовою адміністративного права. Проте це аж ніяк не означає, що в цій сфері діяльності не мають бути задіяні фахівці з адміністративного права.
Що ж стосується власне адміністративного права, то в його змісті обгрунтованим і доцільним видається структурне виокремлення таких трьох відносно самостійних процесуальних інститутів адміністративного права:
) вишезгадувані «позитивні» адміністративні провадження: правотворчі й правозабезпечувальні, які охоплюють процедури підготовки та прийняття нормативних й індивідуальних актів, включаючи і надання різноманітних адміністративних послуг;
) так звані «квазіюрисдикційні» адміністративні провадження, через які здійснюється правовий захист прав та законних інтересів приватних осіб на підставі їх скарг до органів виконавчої влади (тобто в ході адміністративного оскарження);
) «юрисдикційні» адміністративні провадження, які охоплюють процедури застосування заходів адміністративного примусу, зокрема накладення адміністративних стягнень (тобто власне адміністративну відповідальність) за вчинення адміністративних проступків (деліктів).
Гадаємо, що лише за такого підходу може бути досягнута достатня однорідність врегульованих процесуальних відносин і водночас їх певна відмежованість від решти самостійних інститутів адміністративного права.
У зв’язку з цим важливо відзначити, що в перспективі не можна виключати подальшу диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до відокремлення деліктно-процесуального інституту в самостійну спільність норм адміністративного права.
Але всупереч досить переконливим аргументам деяких дослідників цієї проблеми, вважаємо доцільнішим говорити не про окрему галузь адміністративно-деліктного права, а про відповідну підгалузь в межах адміністративного права. Адже адміністративно-деліктні відносини, на наш погляд, за своєю природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулювання адміністративного права.
Одна з вагомих пізнавальних переваг виокремлення адміністративно-деліктної підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина власне адміністративного права стала б ще більш однорідною і категорія «адміністративно-процесуальних відносин» досягла б іще більшої однозначності й «термінологічної чистоти». Принаймні, не було б жодних підстав для підміни «адміністративного процесу» процесом розгляду справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий розгляд був би цілком віднесений до пропонованої підгалузі адміністративного права.
4. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи
Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері державного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністративного права.
Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняється тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адміністративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного службовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.
Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адміністративного законодавства.
Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю правових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як видається, просто немає.
У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністративного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом кодексів»).
Однак збірник кодексів –це, власне, інкорпоративна форма систематизації. Тому називати її «Кодексом» –просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створюватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адміністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у користуванні).
Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.
Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законодавство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право –це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.
Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Ці положення мали б визначити:
•джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;
•види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;
•вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;
•види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розмежування і деконцентрації, децентралізації та делегування;
•правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових осіб;
•види та основні умови адміністративних договорів;
•вимоги до адміністративних актів та їх види;
•засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;
•поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації послуг приватним особам;
•об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публічного управління;
•завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів публічної адміністрації;
•правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових відносинах.
Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непорозумінь, суперечностей, прогалин тощо.
Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаючи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» –на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської , підприємницької діяльності тощо).
Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законодавства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча максимально точним було б його визначення як «Кодексу загального адміністративного права».
Зрозуміло, що його підготовка –завдання досить далекої перспективи. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.
З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загального адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розвиненого законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокрема, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах виконавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.
Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропозицією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію державного управління». Пропонований Кодекс –це щось подібне, хоча стосується загальних засад не системи державного управління, а загалом галузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до узагальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.
До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знайшла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.
Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністративного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути використані деякі зарубіжні аналоги.
Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуальний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуванням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейських країн.
Тема №2 Адміністративна юстиція як форма судового захисту громадян ...
1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління
Судовий контроль –це комплексне правове явище, яке відображає як основні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів держави.
В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада виокремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв’язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, управлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об’єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самоврядування.
При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демократичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв’язання різноманітних юридичних конфліктів.
Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і правосвідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада принципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують нижчими і можуть давати вказівки щодо розв’язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складовими елементами.
Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для здійснення неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.
Здійснення судового контролю у сфері державного управління неможливо розглядати відокремлено від основного призначення судів –реалізації повноважень щодо правового оцінювання конкретних фактів, зокрема щодо розв’язання спорів і застосування передбачених законодавством санкцій.
Подібна діяльність в літературі отримала назву юрисдикційної1. Саме юрисдикція (від лат. іигМ’кио –судочинство) довгий час ототожнювалася із судочинством, правосуддям та підсудністю2.
Буквально латинський термін уи/ш/Іс/Іо походить від сліву’г/5 гіісеге1, що означає «проголошувати право», тобто творити й застосовувати правові норми.
Зазначимо, що з часом поняття юрисдикції зазнало певних змін і сьогодні воно охоплює всю сукупність правомочностей відповідних державних органів розв’язувати правові спори і справи про правопорушення.
В літературі наголошується, що центральною ланкою в правоохоронній діяльності держави є розгляд справ про правопорушення, про правові спори і прийняття рішень у них5, що й складає сутність юрисдикції.
Юридичне вираження юрисдикційної функції суду полягає у: а) повноваженнях керувати судовим процесом; б) повноваженнях судити і виносити компетентне рішення; в) повноваженнях зобов’язувати до виконання прийнятого рішення6.
Відзначимо, що правосуддя, безумовно, є найбільш удосконаленим засобом юрисдикційного захисту інтересів держави і людини, але аж ніяк не єдиним.
Юрисдикційна діяльність певним чином притаманна і органам інших гілок державної влади, а також органам місцевого самоврядування, однак така діяльність відповідних органів не поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, –на відміну від юрисдикції судової влади (ст. 124 Конституції України), і, крім того, вона є підконтрольною судовій владі.
Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.
Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції –розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.
Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види судового контролю:
) загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;
) спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих (адміністративних і господарських) судів;
) конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного Суду.
•Під час розгляду цивільних справ за позовами, і передусім таких, де однією із сторін є орган виконавчої влади, суд (суддя) оцінює їх з точки зору відповідності закону, приймає певне рішення у справі, яким може змінити або скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в здійснення державного управління (глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України).
Під час розв’язання кримінальних справ суд може застосувати непряму (опосередковану) форму контролю щодо державного управління. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд перевіряє законність дій органів управління та посадових осіб. Якщо суд виявить порушення законності, він вносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України).
•Контроль з боку спеціалізованих судів має багато спільних рис із контролем, що здійснюється судами загальної юрисдикції, але існують і відмінності, серед яких: предметні підстави судового контролю (специфіка предмета судового розгляду); суб’єкти, які обов’язково беруть участь у розгляді справи (юридичні особи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування); процедура розгляду справи, в ході якого здійснюється контролювання.
• Контрольні повноваження Конституційного Суду щодо державного управління визначаються Конституцією України і Законом «Про Конституційний Суд України». Конституційний Суд здійснює свої контрольні повноваження під час розгляду справ про конституційність актів вищого органу виконавчої влади –Кабінету Міністрів України; розгляду конституційних подань і конституційних звернень.
Судовий контроль має й інші різновиди. Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.
Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскарження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управління.
Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов’язаних з оскарженням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літературі, «завданням»7, а є необхідним наслідком скарги і функціональним засобом забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів правових відносин, які виникають у сфері державного управління.
Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобов’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управління не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.
Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли постає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з’ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про наявність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо).
На нашу думку, для найбільш повного розуміння природи судового контролю варто порівняти останній з контролем адміністративним (управлінським).
Таке порівняння можна здійснити за наступними критеріями:
—сфера і обсяг контрольної функції;
—суб’єкти і об’єкти контролю;
—цілі та характер контролю;
—функціональне призначення контролю.
Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо судовий контроль –це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль –функція управління.
Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяльності органів державного управління.
Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спостереження за «відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим приписам, які він (об’єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової особи)»8.
У зв’язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.
Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним незалежним статусом представників судової влади, у зв’язку з чим суди поширюють свій контроль на непідлеглі їм органи.
Зазначимо, що в ході управлінського контролю не тільки здійснюється певна корекція дій об’єкта управління, якщо він (об’єкт) «відхиляється від заданої програми»9, а й налагоджується зворотний зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління, при цьому головною метою контролюючого впливу є не тільки забезпечення законності державного управління, а також і ефективізація управлінського процесу, при цьому остання має аж ніяк не менше значення, а в деяких випадках провідне. Тому в ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефективність реалізації управлінських рішень.
Доцільність управлінських рішень не є сферою контролюючого впливу судової влади. Суд не має права аналізувати причини (окрім юридичних) і управлінську мету, на яких засновано рішення управлінського органу. Крім того, наявність такого права у суду вказувало б на «вторгнення» останнього в здійснення державного управління. В літературі з цього приводу зазначалося: «...як би юрисдикційну діяльність суду поширити й на оцінювання доцільності управлінських рішень, то це б зачіпало самостійність іншої гілки державної влади –виконавчої»10.
Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб’єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою.
Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований передусім на:
—підтримання відповідності державно-управлінських рішень Конституції та іншим законодавчим актам України;
—забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів управлінських правовідносин (насамперед, суб’єктів, які не мають владних повноважень, –фізичних та юридичних осіб);
—ліквідацію випадків зловживання службовим становищем та перевищення владних повноважень;
—поновлення режиму законності у випадках його порушення незаконними діями чи бездіяльністю органів державного управління та їх посадових осіб.
Крім цього, суд контролює законність здійснення органом державного управління дій у межах повноважень, наданих йому законом. При цьому розглядається спосіб реалізації повноважень згідно із законом. Таку роль відіграє судовий контроль взагалі, а в період реформування державної управлінської системи виконання цієї функцій має важливе значення для стабілізації процесу запровадження адміністративно-правових новацій.
Судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуальне забезпечення розгляду справи.
По-перше, судовий контроль –частина цілісної системи правового захисту, до якої звертаються громадяни у випадку порушення прав як матеріального, так і процесуального характеру. Ефективність судового контролю в цьому аспекті залежить від низки чинників, серед яких не останнє місце займають знання громадянами своїх прав, їх довіра до судової влади, наявність у судів реальних важелів щодо розв’язання питань, поставлених перед ними, забезпечення доступності судового контролю".
І по-друге, судовий контроль –це засіб забезпечення об’єктивного розгляду та розв’язання справи, яка потребує проведення відповідної перевірки управлінських дій або рішень.
Існує ще одна риса, яка відрізняє судовий контроль від управлінського. Ініціація управлінського контролю завжди залежить від суб’єкта державного управління, а проведення судового контролю дуже часто обумовлюється вимогами об’єкта державного управління, наприклад, фізичних та юридичних осіб, які звертаються зі скаргами або позовами до суду.
На відміну від адміністративного контролю, який має бути безперервним, судовий контроль здійснюється «а(і Нас», тобто в конкретних випадках перевірки скарг та позовів осіб, які звернулися до суду і, таким чином, не є самостійним видом діяльності, а виконує лише допоміжну роль у здійсненні правосуддя.
Безперервність управлінського контролю не виключає можливості його поділу на попередній, поточний і наступний контроль, а судовий контроль у більшості випадків –наступний, оскільки перевіряється законність управлінських рішень, уже виконаних, або акти, які вже прийнято. Однак судовий контроль може мати і характер поточного, коли перевіряється управлінське рішення, що перебуває в процесі виконання.
Управлінський контроль є певним процесом, що має специфічну структуру, яка передбачає сукупність певних стадій та етапів. Судовий контроль не передбачає якогось спеціального, відокремленого від судочинства процесу, а є складовою певної стадії відповідного судового процесу, здебільшого стадії судового розгляду справи або стадії підготовки справи до розгляду. В даному випадку судовий контроль передбачає проведення судом окремих процесуальних дій з можливим оформленням результатів контролю (наприклад, прийняття окремої ухвали).
В ході порівняння судового й адміністративного контролю слід також вказати і на спільні ознаки цих видів діяльності.
По-перше, як і контроль управлінський, контроль, що проводиться в межах судового розгляду, не є первинною діяльністю: «...він стосується тієї діяльності, яка (певною мірою. –Авт.) здійснюється незалежно від контролю».
По-друге, контроль судовий, як і контроль управлінський, виконуючи роль засобу забезпечення законності державного управління, сприяє здійсненню функції правоохорони. Обидва різновиди державного контролю сприяють реалізації повноважень органів державної влади, спрямованих на припинення неправомірних дій та бездіяльності посадових осіб, які винуваті у скоєнні правопорушень, і пов’язані з притягненням до юридичної відповідальності, а також застосуванням до цих суб’єктів заходів державно-владного впливу.
Функціональне призначення судового контролю, окрім забезпечення ефективності здійснення юрисдикційної діяльності суду, на нашу думку, полягає у тому, що завдяки його здійсненню забезпечується реалізація кількох функцій судової влади.
З одного боку, судовий контроль допомагає забезпечити реалізацію функції захисту прав фізичних та юридичних осіб, а також охорони суспільних відносин шляхом здійснення відповідної перевірки того чи іншого управлінського рішення з метою виявлення положень, які є протиправними, і відповідного державно-владного реагування.
З іншого боку, контрольна діяльність суду забезпечує здійснення функції превенції, яка є однією з найбільш важливих, оскільки дає можливість запобігти порушенням режиму законності в сфері державного управління. Превен-ція є невід’ємною частиною контрольної діяльності суду, разом з якою можливе досягнення такої мети, як: недопущення порушень режиму законності й прав та свобод громадян в майбутньому (загальна превенція) і притягнення винних у цих порушеннях представників виконавчої влади до юридичної відповідальності (спеціальна превенція).
Цілі превенції досягаються: а) у процесі здійснення контрольної діяльності суду в ході виявлення порушень і винних осіб; б) в результаті судових актів, прийнятих за результатами контролю, у яких сформульовані рекомендації щодо усунення умов, які сприяють порушенням; в) в ході здійснення судом конкретних профілактичних заходів (наприклад, прийняття окремих ухвал).
Нарешті, судовий контроль певним чином сприяє реалізації освітньо-виховної функції державних службовців. Йдеться про виховний вплив судової влади на державних службовців з метою забезпечення дотримання ними принципів державної служби, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням законності й захистом прав та свобод громадян.
Необхідно зазначити, враховуючи велику кількість управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, що тільки незначна їх частина на певному проміжку часу може бути піддана судовому контролю. Однак суд, здійснюючи контроль у сфері державного управління, може час від часу розглядати принципові питання щодо забезпечення законності державного управління, розв’язання яких надалі стимулюватиме дотримання державними службовцями правових меж адміністрування.
З проведеного порівняльного аналізу можна зробити висновок про те, що судовий контроль характеризується наступними рисами, які відрізняють його від контролю адміністративного.
. Судовий контроль здійснюють особливі органи –суди (загальний суд, адміністративний суд, господарський суд, Конституційний Суд), які діють незалежно від суб’єктів, шо стали ініціаторами контролю, або суб’єктів, дії чи рішення яких є об’єктом контролю, і мають право виносити рішення, виконання яких забезпечується примусовою силою держави. Правовий статус, який мають суб’єкти судової влади, обумовлює масштаби, спеціалізацію судового контролю та ступінь його ефективності.
. Ініціювання судового контролю неможливе без звернення особи (фізичної або юридичної) до відповідного суду, яке передбачає необхідність розгляду справи з перевіркою законності та правомірності дій чи рішень органів державного управління. Під час розгляду кримінальних справ суд, вирішуючи питання про необхідність здійснення контролю, користується матеріалами, які підготували до судового засідання органи слідства.
. Підстави проведення судового контролю щодо державного управління повинні мати суто правовий характер –перевірка законності, стану дотримання прав і свобод громадян тощо. Суд не контролює державне управління з точки зору його доцільності, якості, ефективності тощо’.
. Судовий контроль передбачає сукупність окремих процесуальних дій, які є складовими того чи іншого різновиду судочинства, тому він підпорядковавний загальним вимогам, які стосуються законодавчо встановленого порядку юрисдикційної діяльності судів. В багатьох випадках проведенню судового контролю передує вивчення суддею правових претензій сторін відповідного судового процесу, правових та фактичних обставин справи, визначення необхідності дослідження доказів, уже наданих і тих, які ще слід надати.
. Судовий контроль, на відміну від інших видів державного контролю, найбільш формалізований, тобто він здійснюється в чітко визначених законодавством формах.
Отже, зміст судового контролю як засобу забезпечення законності державного управління полягає:
•в оцінюванні судом правомірності дій органів державного управління; правомірності дій їх посадових осіб, законності прийнятих нормативних актів і рішень;
•у викритті обмежень і порушень прав фізичних та юридичних осіб (суб’єктів правових відносин, що виникають у сфері державного управління);
•у виявленні причин цих порушень і вжитті заходів щодо їх попередження в майбутньому;
•у вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності.
Таким чином, судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління є особливим видом діяльності судів різних юрисдикцій, який полягає у прямій або опосередкованій перевірці правомірності державно-управлінських рішень, який складає сутність справи або супроводжує розгляд і розв’язання окремих правових спорів і наслідком якого можуть бути відновлення порушеного режиму законності, забезпечення охорони суспільних відносин та поновлення порушених прав суб’єктів різноманітних правовідносин, які виникають у державі.
2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні
Прийняття Конституції України 1996 р. зумовило перегляд основних принципів та пріоритетів державної політики в різних сферах. Передусім це стосується сфери, яка охоплює відносини типу «держава–суспільство», «держава–громадянин».
Головним пріоритетом державної політики загалом найвищою соціальною цінністю було визнано людину, а її права і свободи та їх гарантії стали визначальними для змістової характеристики діяльності держави.
В Конституції України знайшли своє відображення принципи правової держави, а саме: принцип верховенства права (ст. 8); принцип поділу влади (ст. 6); можливість громадян звертатися до суду для захисту своїх конституційних прав (зокрема, подавати позов до суду на державу в особі її органів та посадових осіб (ст. 8, 55); неможливість для держави «скасувати» права громадян за будь-яких обставин (ст. 22) та інші.
Еволюція ідей та доктринального розуміння правової державності невід’ємно пов’язана зі становленням прав людини та громадянина, що набули з роками характеру центральної, базової ланки, навколо якої продовжували розвиватися й удосконалюватися принципи створення та існування правової держави.
Теорія правової держави, яка почала формуватися ще в античному світі, швидко розвивалася в роки становлення буржуазного ладу в країнах Європи, наприкінці XIX –на початку XX століття набуває тих рис та властивостей, без яких неможливе існування цивілізованого суспільства: пріоритет прав громадянина щодо влади; демократичність (створення соціальної бази державного управління); недопущення узурпації влади чи зловживання нею будь-якою політичною силою (поділ влади, створення системи стримувань та противаг).
Забезпечення верховенства права, пріоритету прав і свобод громадянина в правовій державі є не тільки її характерними ознаками, а й безпосередньою метою її існування. При цьому відзначалося, що здійснення невід’ємних прав людини та громадянина –обов’язкова умова будь-якого політичного, правового і соціального прогресу. Саме тому воно має бути основоположним в будь-якій теорії, яка намагається виробити взаємозв’язки особистості й влади.
Для належної реалізації прав та свобод людини і громадянина правова держава здійснює свою основну функцію –захист та охорону цих інститутів. Здійснення подібної функції неможливе без налагодженої системи процедур, інститутів, які б гарантували захист суб’єктивних прав громадян.
Саме наявність різноманітних органів (конституційні суди (ФРН, Іспанія, Італія, Австрія, Україна), Конституційна Рада (Франція), Верховний суд (США), Державна Рада (Італія), суди загальної юрисдикції, омбудсмани (Швеція, Іспанія, Франція, Польща та ін.)) –і процедур, що захищають права й свободи громадян, створює механізм, без якого неможливе функціонування правової держави.
Відомий країнам світу правозахисний інструментарій не буде повним без адміністративної юстиції, яка є однією з тих гарантій, що були створені «історією для забезпечення громадянину його прав і свобод», і одним зі складових механізму держави, що «забезпечують панування права». А розвинуте теоретичне обгрунтування засад запровадження та функціонування згаданого інституту є надбанням держав, які намагалися максимально наблизитися до реалізації принципів правової держави (ФРН, Франція, Італія тощо).
В Україні у зв’язку з намаганням належним чином забезпечити державними гарантіями зазначені в Конституції пріоритети і досягти рівня правової держави доктринально запропоновано запровадження адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян.
Серед причин, які обумовлюють необхідність запровадження адміністративної юстиції в Україні, слід назвати такі: 1) закріплення в Конституції України принципових положень, спрямованих на створення судової системи, яка б відповідала вимогам розбудови правової держави; 2) необхідність приведення національної судової системи у відповідність з міжнародними правовими стандартами; 3) створення механізму спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління; 4) розширення переліку і покращення ефективності організаційно-правових гарантій забезпечення прав і свобод громадян; 5) створення дієвого організаційно-правового механізму недопущення порушення законності органами державного управління шляхом прийняття протиправних актів або бездіяльності, а також шляхом корупційних діянь; 6) розширення і ускладнення суспільних відносин у сфері державного управління та виникнення різноманітних адміністративних конфліктів; 7) невідповідність цивільно-процесуальної форми правозахисним потребам громадян немайно вого характеру у сфері державного управління і, відповідно, відсутність у судів загальної юрисдикції реальних важелів щодо дієвого та всебічного захисту прав і свобод громадян, які є суб’єктами правових відносин, що виникають у сфері державного управління.
В останні роки з’явилося багато наукових публікацій і праць (у країнах СНД, особливо в Україні й Росії), в яких підкреслюється нагальна потреба в створенні належного механізму забезпечення та захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Особлива увага приділяється саме інституту адміністративної юстиції, в якому деякі автори вбачають судово-контрольний інструмент держави, що забезпечує законність у державному управлінні", а інші схиляються до віднесення цього інституту до правозахисних механізмів держави, не відхиляючи при цьому можливості певного контролювання у сфері державного управління органами адміністративної юстиції.
Зважаючи на наявність різних поглядів на зміст, сутність, форми існування адміністративної юстиції, а також з огляду на полеміку, яка ведеться навколо самого терміна «адміністративна юстиція» вже більше ста років, і необхідність науково-теоретичного обгрунтування запровадження адміністративної юстиції в Україні, вважаємо за доцільне визначити теоретичні засади функціонування даного правозахисного явища.
Виникнення та становлення інституту адміністративної юстиції відбувалося в епоху, «коли на зміну феодальному (поліцейському) порядку прийшов порядок буржуазної правової держави з її представницькою системою і теорією поділу влади».
Саме принцип поділу влади став теоретичним фундаментом для виникнення першої в світі моделі адміністративної юстиції –французької.
Спираючись на теорію поділу влади, виникнення у Франції адміністративної юстиції розглядалося як наслідок відокремлення адміністративної влади від судової й невтручання загальних судів у сферу діяльності органів управління (М. Оріу).
Сутність французької моделі адміністративної юстиції полягає в тому, що оскільки адміністративний орган –особливий суб’єкт права, який вступає, відповідно до свого призначення, в особливі правовідносини (адміністративні), то оцінювати дії адміністративних органів повинні не суди загальної юрисдикції, а спеціально створена в межах самої адміністрації система органів адміністративної юстиції. За основу приймається особливість суб’єктів, тобто участь у правовідносинах адміністрації зі спеціальними правами та обов’язками.
За Конституцією Франції 1791 р. (ст. 5), загальні суди були позбавленні повноважень щодо розв’язання адміністративних спорів, і судова система була поділена на дві самостійні гілки: загальну, яка очолювалася Касаційним судом, і адміністративну, очолювану Державною радою. При цьому друга гілка входила до системи органів виконавчої влади. «Так було покладено початок інституту адміністративної юстиції (суд для чиновників), коли судять правопорушників –чиновників держави, держателів і носіїв чималих владних повноважень».
«Сучасна адміністративна юстиція, –відзначив Г. Бребан, –таким чином, була створена як результат недовіри революціонерів до судової влади і необхідності за будь-яку ціну забезпечити юрисдикційний контроль над апаратом управління».
Наведена цитата вказує на цільовий пріоритет французької адміністративної юстиції –контроль за законністю діяльності апарату управління, але зауважимо, що такий контроль розглядається в аспекті захисту прав громадянина
–це є мета адміністративно-юстиційного контролю у Франції. При цьому контроль, який здійснюється за допомогою адміністративної юстиції, ініціюється громадянином і «досягається переважно шляхом оскарження перевищення влади».
Як стверджується в літературі, саме контрольний механізм у сфері публічної влади здатний забезпечити «недопущення тиранії держави над особистістю» і належний захист її прав і свобод у відносинах із представниками державно-владних інтересів.
Слід сказати, що адміністративна юстиція пов’язується з гарантіями публічних прав громадян (право на судовий захист і право на оскарження дій та бездіяльності органів виконавчої влади) і, на відміну від «загальноцивільної юстиції, яка застосовує приватне право», спирається на матеріальні та процесуальні норми адміністративного права як галузі публічного права. Більше того, на думку французьких учених, автономний статус адміністративної юстиції «сприяв виділенню адміністративного права... в самостійну галузь...»
Поділ права на публічне й приватне започаткували римські юристи, які вказували, що перше відноситься до «становища римської держави», а друге
–«до прав і вигоди окремих осіб». Подібне розмежування вказує на можливість виникнення ситуації, коли реалізація державних інтересів вступить у протиріччя з намаганням громадянина реалізувати не тільки свій інтерес, а й законодавче встановлені права та свободи.
Основна маса публічно-правових норм справді охороняє державні інтереси, регулює організаційну, функціональну та компетенційну сторону реалізації державно-владних повноважень, але є й відповідний нормативний масив, що надає громадянам правову можливість захищатися від протиправних дій чи бездіяльності органів, які мають вказані повноваження, і їх посадових осіб, а також гарантує право громадян вимагати від держави такого захисту.
Тобто завдяки наявності у громадянина публічних прав на судовий захист та оскарження він може вступати у правові відносини з державою з приводу захисту всіх інших прав. Однією з юридичних гарантій у таких випадках виступає адміністративна юстиція.
Зазначимо, що для визначення змісту адміністративної юстиції необхідно звернути увагу на питання про взаємозв’язок права на судовий захист і права на оскарження.
По-перше, право на судовий захист –це право громадян, яке закріплено Конституцією і, як й інші загальні права громадян (в тому числі право на оскарження), характеризується особливим соціальним значенням, стабільністю, невід’ємністю, загальністю.
По-друге, право на судовий захист, як і право на оскарження, складне за своїм змістом і реалізується, трансформуючись у «галузеве суб’єктивне право», як матеріальне, так і процесуальне, тобто судовий захист –«це універсальний інститут процесуального і матеріального права».
Матеріально-правове і процесуальне значення судового захисту існують разом, однак відрізняються залежно від того, що мається на увазі: кінцева мета процесу чи використання засобів для досягнення цієї мети. В першому випадку йдеться про матеріально-правовий аспект, у другому –судовий захист несе процесуально-правове навантаження.
Отже, громадяни, будучи суб’єктами правовідносин, які виникають у сфері державного управління, завдяки адміністративній юстиції реалізують своє публічне право на захист в судовому порядку, шляхом оскарження неправомірних дій (бездіяльності) органів, які є носіями управлінських повноважень. З цієї позиції ми можемо говорити про адміністративну юстицію як форму судового захисту, різновид правосуддя, яке в літературі отримало статус «вищої юридичної гарантії прав і свобод громадян»34.
Як справедливо відзначалося в літературі, «судова форма захисту прав і свобод громадян найбільш демократична і найбільш пристосована до всебічного, повного і об’єктивного з’ясування справжніх обставин і причин виникнення різних спорів», в тому числі адміністративних, і тим самим сприяє встановленню істини в справах, які надходять до суду, правильному застосуванню норм матеріального права і, нарешті, правильному та справедливому вирішенню справи по суті.
Ще одним базисним елементом становлення адміністративної юстиції є теорія відповідальності державної влади, основи якої були закладені наприкінці XIX ст. у Франції постановою Трибуналу з конфліктів’по справі Бланко. Ця постанова визначила: «Відповідальність, яку може прийняти на себе держава за збитки, що були заподіяні окремим особам неправомірними діями державних служб, не підпадає під принципи Цивільного кодексу в частині регламентації відносин громадян один з одним».
Ця постанова відобразила не тільки принцип відповідальності держави за порушення прав і свобод громадян, а й створила формулу, за якою лише адміністративна юстиція отримала можливість розв’язання справи, в яких фігурувала «службова» вина посадової особи в заподіянні шкоди громадянину, тобто вина, що пов’язана з виконанням чи невиконанням своїх службових обов’язків.
В основі виникнення німецької моделі адміністративної юстиції також лежать положення теорії поділу права на публічне і приватне.
Згідно з німецькою доктриною, адміністрація повинна повністю відмежовуватися від адміністративної юстиції. При цьому першочерговою метою адміністративної юстиції, на відміну від первинних французьких теоретичних положень французької моделі, що обґрунтовують таке призначення адміністративної юстиції, як «здійснення судом об’єктивного контролю (перевірки) норми, яка застосовується»37, було визнано забезпечення прав і свобод громадян шляхом вирішення справ, які «пов’язані з неправомірним здійсненням прав державної влади». Тобто характерною ознакою німецької теорії адміністративної юстиції було визнання базисним чинником для відмежування адміністративної юстиції не специфіки суб’єкта правопорушення, а специфіки об’єкта –прав і свобод громадянина, які реалізуються у сфері державної влади.
Як відзначив К. Лемейєр, у другій половині XIX ст. політичний розвиток досяг такого розуміння держави, яке в політичній системі могло відвести належне місце організації для захисту прав у сфері публічного права.
Німецькі теоретики вказували на те, що контролюванню має підлягати не тільки законність управління, й його неупередженість, а тому необхідна незалежна судова ланка, яка б застосовувала правозахисні засоби у випадках неправомірного і несправедливого здійснення публічної влади (Р. Гнейст).
Відмежування адміністративної юстиції у ФРН від апарату управління має велике значення у розв’язання проблеми підвищення довіри населення до цього правозахисного інституту, а певна самостійність в межах судової системи країни, хоча і ускладнює «здійснення права», однак має перевагу в спеціалізації суддів, які кваліфіковано вирішують довірене їм коло справ.
При всіх перевагах німецької доктрини адміністративної юстиції, вкажемо на те, що обгрунтування цієї доктрини здійснювалося на засадах необхідності створення механізму захисту публічних прав громадян, хоча, як відзначав російський юрист М.М. Коркунов, «...за властивостями прав, що порушуються, неможливо розмежувати адміністративну юстицію від кримінальної й цивільної...»
У зв’язку із цим відзначимо думку французького науковця Ж.Веделя, який під терміном «адміністративна юстиція» у вузькому значенні розумів «сукупність спорів певної категорії».
На нашу думку, наявність адміністративного (або адміністративно-правового) спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, який отримав назву адміністративна юстиція.
Категорія «адміністративний спір» дає відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян як адміністративна юстиція від інших форм судового захисту –конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв’язання спорів, що виникають у сфері державного управління, сторонами в яких є громадяни й відповідні органи, безпосередньо складає юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то ми можемо говорити про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Всі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв’язання інших юрисдикційних завдань, хоча також не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління.
Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, що склалися і «виявляються в протистоянні сторін»44. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відносин, які виникли у сфері державного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб’єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.
Громадяни у сфері державного управління реалізують більшість своїх прав і свобод45, які є складовою їх правового статусу. З цією метою вони вступають у відносини типу «орган виконавчої влади (державного управління) –громадянин».
Специфіка адміністративних спорів полягає в тому, що управлінські відносини передбачають з самого початку юридичне нерівне положення сторін46, з яких одна має владні повноваження, а інша є об’єктом управлінського впливу, тобто це відносини «вертикального» типу –«влада–підпорядкування».
Звернення громадянина до органу державного управління є тим юридичним фактом, що породжує адміністративно-правові відносини, змістом яких є суб’єктивні права та обов’язки сторін, при цьому згода вказаного органу на вступ у такі відносини не потрібна.
Ініціативність громадян в такому випадку є об’єктивною правовою можливістю, яка потребує не тільки гарантування, а й захисту з боку держави.
Порушення владним суб’єктом в даному випадку суб’єктивних прав громадян, а також невиконання своїх правових обов’язків є підставою для виникнення іншого типу управлінських відносин –конфліктного типу.
Етап колізії правових вимог сторін таких правовідносин є тільки початком адміністративного конфлікту. Продовжується він з розумінням громадянина, що його права порушуються або створюються перешкоди для їх реалізації, і, відповідно, стійким небажанням органу державного управління визнавати право претензію громадянина або нерозумінням неправомірності управлінських дій чи бездіяльності.
Необхідно зазначити, що факт існування конфліктної ситуації сам по собі не породжує адміністративного спору. Це результат реалізації громадянином ініціативи щодо оскарження управлінських рішень чи вжитих до нього органами державного управління заходів, якщо він вважає їх протиправними.
Отже, адміністративний конфлікт не завжди може переростати в адміністративний спір. Однак слід зазначити, що виникнення адміністративного конфлікту є підставою для ініціювання зацікавленою особою адміністративного спору, який, у свою чергу, буде розглядатися і вирішуватися за допомогою адміністративної юстиції.
В літературі зазначалося, що предмет адміністративного спору –це «об’єктивно існуюча або уявна проблема, яка служить причиною розбрату між сторонами, коли громадянин вважає, що порушуються його права». Дехто, визначаючи об’єкт адміністративного спору, вказує на «неналежну управлінську діяльність».
Проте слід зауважити, що термін «неналежна» окреслює лише управлінський момент, применшуючи при цьому першочергове правозахисне навантаження адміністративної юстиції. Більш того, адміністративну юстицію як інструмент судового захисту передусім цікавить, чи була управлінська діяльність законною –з точки зору дотримання прав і свобод громадянина, –а не належною. Питання оцінювання належності управлінської діяльності компетенційно стосується внутрішньої контрольно-наглядової функції управління.
Відзначимо, що адміністративний спір не обмежується лише вищенаведеним прикладом і може бути також ініційований «керівним» суб’єктом управлінських відносин. Такий спір може відвідуватися в разі, коли громадянин порушує правовий режим управління або створює перешкоди для реалізації правомірних управлінських дій. В такому випадку громадянин несе встановлену адміністративним законодавством відповідальність, що не є сферою адміністративної юстиції, оскільки вона як суто правозахисний інструмент не повинна мати нічого спільного з накладанням стягнень на громадян.
Отже, вважаємо, що адміністративна юстиція виокремлюється саме специфікою спору, або «юридичної колізії», яка є складовою її змісту і характеризується тим, що:
•це –спір про права та обов’язки суб’єктів правових відносин у сфері державного управління, що виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’язковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений владними повноваженнями;
•виникнення такого спору обумовлено наявністю адміністративного конфлікту, а підставою його ініціювання є факт оскарження громадянином дій чи бездіяльності органів державного управління.
Досліджуючи питання, пов’язані з визначенням юрисдикційних масштабів адміністративної юстиції, необхідно звернути особливу увагу на таку дискусійну проблему, як юрисдикція адміністративних судів, тобто повноваження адміністративного суду щодо накладання адміністративних стягнень на громадян з попереднім розглядом адміністративно-правового спору особливого (деліктного) типу.
Свого часу радянські вчені звертали увагу на те, що, розглядаючи діяльність судів щодо забезпечення законності в сфері адміністративної юрисдикції, яка мала очевидну каральну домінанту, ми маємо справу зі своєрідним проявом адміністративної юстиції50. З огляду на це пропонувалось розділяти «управлінські» справи –спори громадян з приводу законності дій адміністративних органів, розгляд яких і є адміністративною юстицією51, і «адміністративні» справи –справи про здійснення громадянами проступків.
До того ж вказувалося, що функції судді не повинні бути пов’язані з розглядом матеріалів про адміністративні правопорушення громадян, а потрібне запровадження «відокремленої самостійної гілки судової системи або галузі діяльності народного суду»52 –адміністративної юстиції, до сфери якої потрапляв би розгляд скарг громадян на діяльність адміністрації, яка порушує або обмежує їхні права, зокрема права громадян в ході притягнення їх до адміністративної відповідальності.
Разом з тим, не можна не згадати, що існувала й думка про необхідність створення адміністративних судів як першої інстанції з розгляду справ про адміністративні правопорушення та дисциплінарні стягнення53.
Останнім часом в літературі з’явилося кілька підходів до розв’язання вказаної проблеми.
За одним із них визнається необхідність віднесення справ про адміністративні проступки до компетенції адміністративних судів54. При цьому вказується на відсутність правового професіоналізму в органів адміністративної юрисдикції. Водночас наголошується, що допускається накладання суб’єктом адміністративної юрисдикції стягнення на місці й проведення ним початкових дій: виявлення адміністративного проступку, складання протоколу про нього (порушення справи), підготовки первинних документів (довідок та ін.).
Зауважимо, що зауваження про відсутність правового професіоналізму не може бути сприйняте як аргумент. Орган адміністративної юрисдикції повинен мати юридичну кадрову основу, а крім того, найчастіше він (орган) має справу з конкретною низкою питань, вивчення обсягу правового матеріалу за якими не повинно викликати великих труднощів. При цьому знання і дотримання основних прав та свобод громадян є прямим обов’язком таких органів.
До того ж проведення вказаних вище дій теж потребує неабиякого правового професіоналізму, не кажучи вже про спеціальну кваліфікацію (в екологічній, санітарно-епідеміологічній, метрологічній та інших сферах, розгляд справ у яких потребує спеціальних технічних, природничих та інших знань).
Існує також думка про те, що разом з відокремленням спеціальних адміністративних судів і розширенням їхніх повноважень доцільно зберегти галузеві органи адміністративної юрисдикції55. Тут варто доповнити, що доцільно не так залишити їх, позаяк орган адміністративної юрисдикції не існує відокремлено у функціональному плані, а юрисдикційна функція є однією з багатьох функцій органів, які виконують більш глобальні завдання, наприклад, інспектування, контроль тощо, як говорити про збереження у них повноважень щодо накладання стягнень і застосування інших заходів адміністративного примусу.
Деякі вітчизняні автори вказують навіть на те, що в наш час багато з органів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні функції, можна позбавити права вирішувати справи про адміністративні проступки, а надалі всі справи про адміністративні проступки повинні розглядатися спеціалізованими адміністративними судами56.
Звертаючи увагу на те, що автори проекту Концепції реформи адміністративного права України відхилили можливість надання адміністративним судам повноважень щодо накладання адміністративних стягнень, з чим слід погодитися, все ж слід вказати на суперечливість окремих досліджень цього питання.
Так, приміром, В.С. Стефанюк говорить про те, що викладене в проекті Концепції відмежування вважається коректним, якщо йдеться про стягнення, які належать до кримінального права. У випадку встановлення порушень з боку суб’єктів управління це повноваження може і залишитися в адміністративних судах, які краще можуть вирішувати попередні адміністративно-правові питання57.
Згаданий автор зауважує, що складність становиша в правозахисній сфері обумовлюється ще й такою причиною, як традиційність поглядів на функції судової влади –влади не захисної, тобто такої, що покликана захищати права громадян, а такої, що накладає на них стягнення. При цьому довіра людей до суддів –і особливо в конфліктах між державою і громадянами –є основним чинником ефективного впровадження адміністративної юстиції.
Відповідно, наявність у адміністративного суду повноважень щодо накладання стягнень на громадян не зламає традиційного погляду на каральну роль судової влади, а тим більше не сприятиме підвищенню довіри до її органів.
Погоджуючись із тими авторами, які говорять про те, що не слід ототожнювати адміністративні суди з органами, які накладають адміністративні стягнення58, водночас слід вказати на необхідність надання адміністративному суду повноважень щодо захисту прав і свобод громадян у сфері юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади. Тим більше, що практика застосування заходів адміністративного примусу насичена численними порушеннями, а цей вид державного примусу застосовується великою кількістю органів виконавчої влади і їх посадових осіб.
Як відзначають дослідники, до правових проблем, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням судовими засобами законності застосування адміністративних стягнень, належать:
- виявлення правомірності поведінки (діяльності) учасників суспільних відносин, коли реалізація норм права обумовлена доцільністю або обставинами вирішення конкретних питань у сфері державного управління;
- з’ясування пом’якшувальних та обтяжуючих відповідальність обставин, а також наявність заподіяної майнової шкоди, інших обставин, що мають значення для правильного розв’язання справи;
- судова оцінка наявності самого факту вчинення адміністративного проступку, тобто обставин, з якими закон пов’язує настання для особи певних юридичних наслідків;
–судова оцінка нормативного акта, яким передбачено адміністративну відповідальність за даний проступок і згідно з яким на винну особу накладене адміністративне стягнення.
Відзначимо, що перші два питання мають розв’язувати безпосередньо органи, які розглядають справи про адміністративні проступки, більше того, з’ясувати усі обставини справи –це прямий обов’язок юрисдикційних органів, а адміністративний суд повинен перевірити саме факт цього з’ясування, перевірити законність процедури притягнення до адміністративної відповідальності й накладання стягнення, тому останні два питання можуть входити до компетенції цього органу.
З’ясувавши причини порушення законності, притягнення до адміністративної відповідальності, орган адміністративної юстиції має право і зобов’язаний прийняти відповідне рішення і довести його до керівника того органу (суб’єкта адміністративної юрисдикції), в якому адміністративним судом встановлені порушення законодавче затвердженого порядку накладання адміністративного стягнення. Крім того, цей орган може вимагати застосування необхідних заходів, які б забезпечували дотримання прав і свобод громадян, що беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.
Питання про відшкодування збитків або поновлення прав громадян, порушених внаслідок порушення законності під час притягнення до адміністративної відповідальності, також є сферою впливу адміністративної юстиції, оскільки саме ці питання набувають особливої гостроти у відносинах між громадянами й органами адміністративної юрисдикції.
Для оцінювання правомірності застосування адміністративних санкцій адміністративний суд повинен всебічно перевірити, чи дотримані передбачені законом терміни порушення і розгляду справи, порядок складання процесуальних документів.
Адміністративний суд зобов’язаний вникнути в питання про дотримання органом його компетенції у виборі міри стягнення і визначенні її розміру.
Тільки після ретельного вивчення обгрунтованості скарги громадянина і відповідних пояснень з боку суб’єкта адміністративної юрисдикції може бути прийняте одне з двох рішень:
) про задоволення скарги і, таким чином, визнання акта про накладання адміністративного стягнення незаконним, що тягне за собою його скасування;
) про відмову в задоволенні скарги.
Таким чином, вказуючи на несумісність правозахисної природи адміністративного суду, яка в літературі отримала статус виключності, з каральною адміністративною юрисдикцією, слід підтримати думку про необхідність наявності у даного органу повноважень щодо захисту прав громадян (матеріального і процесуального характеру), які є суб’єктами адміністративно-деліктних відносин.
Ще однією характерною ознакою адміністративної юстиції є те, що спори між громадянами й органами державного управління розглядаються за правилами адміністративного судочинства (судового адміністративного процесу).
Адміністративне судочинство в даному випадку виступає як процесуальна складова адміністративної юстиції і являє собою врегульований спеціальними нормами адміністративно-процесуального характеру порядок діяльності адміністративних судів щодо послідовного розгляду та розв’язання адміністративних спорів певної категорії.
Підбиваючи підсумки, зазначимо, що зі становленням правової державності в країнах світу, громадянин «вперше був проголошений носієм суб’єктивних прав, які він може захищати від неправомірних дій адміністрації»6’.
Одним з інститутів, що покликаний гарантувати цей захист, є інститут адміністративної юстиції, створення та становлення якого має такі теоретичні засади, як: теорія правової держави; теорія поділу влади; теорія поділу права на публічне і приватне; теорія відповідальності держави; теорія адміністративного спору.
Термін «адміністративна юстиція» недаремно називають «внутрішньо суперечливим»62, адже він поєднує різні за своєю суттю явища –адміністрацію (управлінська складова) і юстицію (судова складова).
Але з формально-логічного погляду на її характеристики, таке формулювання є справедливим і, з огляду на вищезазначені фактори, поняття «адміністративна юстиція» (буквально «правосуддя в сфері управління») передбачає наступні теоретичні ознаки цього державно-правового явища:
) суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юстиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які виникають у сфері державного управління між громадянами й відповідними органами або посадовими особами;
) адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод громадян, завдяки якій останні можуть реалізувати своє право на судове оскарження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що тягне за собою можливість певного втручання адміністративної юстиції в процес державного управління на різних його стадіях з метою попередження або усунення проявів порушення законності;
) адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян (на судовий захист та оскарження) і, водночас, гарантією захисту всіх інших прав, незалежно від їх юридичної природи –публічних і приватних;
) адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв’язуються в судовому порядку згідно з правилами судового адміністративного процесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від структури державного управління органі –адміністративному суді;
) адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжуватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове забезпечення управлінської діяльності, що може привести до скасування або зміни відповідного правового акта управління (нормативного чи індивідуального);
) об’єкт адміністративно-юстиційного розгляду –результати управлінської діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публічно-правовий характер.
Таким чином, адміністративна юстиція –це провідна форма судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та розв’язання адміністративного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи бездіяльності органів державного управління та їх посадових осіб відповідно до правил.
3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
Розгляд правозахисної природи адміністративної юстиції неможливий без визначення принципів цього інституту, або базисних, первинних засад його існування, які опосередковують закономірність такого існування і взаємний зв’язок цього явища з іншими правозахисними явищами.
Для поглибленого розгляду принципових засад функціонування адміністративної юстиції пропонується провести класифікацію принципів цього інституту за змістовим критерієм, тобто враховуючи основні правові, організаційні та процесуальні складові розглядуваного інституту.
Загальні принципи відображають головні цільові пріоритети та найбільш загальні засади створення й функціонування адміністративної юстиції у соціально-правовому середовищі. До цих принципів можна віднести наступні.
1. Принцип системного (комплексного) функціонування. Цей принцип є підтвердженням того факту, що адміністративна юстиція, по-перше, є самостійною системою, яка складається з правових, організаційних і процесуальних засобів досягнення правозахисної мети, по-друге, вона є складовою більш глобальної системи державно-правового захисту громадян, з функціонально визначеним місцем у цій системі, і, по-третє, одним з інститутів, які складають систему оновленого адміністративного права України.
У зв’язку із цим необхідно усвідомлювати, що запровадження адміністративної юстиції в Україні має відбуватися за умов ретельного зважування всіх компонентів адміністративної юстиції, з метою прийняття рішення щодо можливої систематизації правових норм, які регулюють відповідну групу відносин, або створення окремих законодавчих актів.
Крім цього, потрібно реально співвідносити необхідність прийняття кодифікованого законодавчого акта у сфері адміністративної юстиції з необхідністю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачати можливість виникнення колізійних питань в ході розв’язання адміністративними судами спорів у сфері державного управління.
Створення національного законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших робіт у сфері законотворення. Зокрема, запровадження адміністративної юстиції без попереднього законодавчого впорядкування процедурної діяльності органів виконавчої влади загрожує певним нівелюванням важливих правозахисних характеристик адміністративної юстиції, термінологічним неузгодженням законопроектів, що, в свою чергу, справлятиме несприятливий вплив на ефективність діяльності адміністративних судів.
Із запровадженням спеціалізованої форми судового захисту прав і свобод громадян як суб’єктів правовідносин, що виникають у сфері державного управління, яка передбачала б відповідні організаційні та процесуальні гарантії, громадяни повинні отримати реальну можливість оскаржити будь-яке рішення органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, яке, на їхню думку, є протиправним.
Зокрема, протиправність може полягати у порушенні органами виконавчої влади процедури прийняття нормативно-правового акта. Чітке законодавче визначення засад підготовки та прийняття нормативних актів сприятиме, по-перше, забезпеченню режиму законності в державному управлінні й, по-друге, визначенню чітких правил управлінської процедури, порушення яких може тягнути за собою протиправне вторгнення або небезпеку такого вторгнення у сферу правореалізації громадян. Таким чином, громадяни отримають законодавче встановлені підстави для звернення до адміністративного суду з метою усунення наслідків протиправного вторгнення або попередження таких наслідків.
Відповідно, адміністративна юстиція після кодифікації правових норм, які б детально врегулювали порядок здійснення управлінських процедур (нормот-ворча діяльність, відомчий розгляд звернень громадян та ін.), зможе більш дієво, а головне –цілеспрямовано, реагувати на порушення законності органами виконавчої влади.
2. Принцип законності відображає положення ст. 8. Конституції України, заякою в Україні визнається і діє принцип верховенства права, й виокремлює два головних чинники, які визначають правову природу адміністративної юстиції.
По-перше, цей принцип характеризує правозахисну спрямованість функціонування адміністративної юстиції, тобто даному суто правозахисному інструменту, який не може мати нічого спільного з розв’язанням питань про накладання стягнень на громадян, притаманна функція забезпечення законності в державному управлінні, передусім з точки зору дотримання суб’єктивних прав громадян. При цьому, крім застосування чинного законодавства під час здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і свободи громадянина, тобто принцип законності вказує на зв’язаність адміністративної юстиції не тільки законом, а й правами та свободами громадян.
По-друге, принцип законності стосується безпосередньо режиму адмін-істративно-юстиційної діяльності, і в цьому ракурсі передбачає наступне:
а) функціонування й розвиток адміністративної юстиції повинні мати необхідні й достатні правові засади, які потребують законодавчого визнання і відповідного втілення;
б) необхідне чітке правове регулювання процесуального порядку прийняття рішення в адміністративній справі, набуття ним чинності й виконання;
в) особи, які здійснюють адміністративно-судові функції, повинні суворо дотримуватися матеріальних і процесуальних норм права, а в окремих випадках також вимог природного права.
Наприклад, у Німеччині, крім застосування чинного законодавства в ході здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і свободи громадянина63, тобто існує зв’язаність адміністративної юстиції не тільки законом, а й згаданими правами та свободами.
3. Принципи демократичності, гласності й транспарентності (прозорості) підтверджують:
—загальну соціальну доступність цього правозахисного інструменту незалежно від будь-яких суспільно-біологічних відмінностей громадян;
—об’єктивну необхідність громадського інформування про ситуацію, яка склалася у зв’язку з дотриманням прав і свобод громадян органами державного управління;
—можливість для громадян вказувати на недоліки актів управління з точки зору задоволення ними правозахисних вимог і на шляхи розв’язання адміністративно-конфліктних ситуацій;
–обов’язкове оприлюднення результатів розгляду найбільш резонансних адміністративних справ.
4. Принцип публічно-правової обумовленості характеризує природу правовідносин, в яких засобами адміністративної юстиції підтримується належний правозахисний стан, тобто йдеться про публічно-правові відносини, до яких належать і правовідносини, що виникають у сфері державного управління.
Даний принцип знаходить свій прояв у п. 4 ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р., який встановлює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління і місцевого самоврядування64.
5. Принцип доцільності вказує на необхідність підпорядкування організаційних, процесуальних та інших складових інституту адміністративної юстиції його загальній правозахисній меті. Крім того, таку важливу функцію адміністративної юстиції, як контроль за законністю діяльності органів виконавчої влади, також не можна розглядати відокремлено від правозахисту. Навпаки, контроль
є характерним для адміністративної юстиції засобом реагування на порушення
прав громадян і, відповідно, засобом, який дає змогу досягти головної мети
адміністративної юстиції –захисту прав і свобод громадян.
Друга група принципів –це організаційні принципи, які стосуються організаційних засад функціонування адміністративної юстиції. Серед них слід назвати наступні.
1.Принцип територіальності. Даний принцип означає, що юрисдикція окремих організаційних ланок адміністративної юстиції поширюється на певні території, які можуть збігатися або не збігатися з адміністративно-територіальними одиницями. За Законом України «Про судоустрій України» (ст. 21 і 25), місцеві та апеляційні адміністративні суди є окружними, тобто їх територіальна юрисдикція може не збігатися з межами адміністративно-територіальних одиниць України, і створюються в округах відповідно до Указу Президента України.
На нашу думку, створення органів адміністративної юстиції, територіальна юрисдикція яких не збігатиметься з територією адміністративно-територіальних одиниць, може: а) перешкоджати впливу на їх діяльність з боку місцевих владних структур; б) позитивно впливати на неупередженість розгляду складних справ про захист прав територіальних громад та їх органів від порушень з боку місцевих органів виконавчої влади.
Крім того, створення одного адміністративного суду на кілька районів або областей відповідає реаліям економічної ситуації в державі, однак необхідно застерегти, що створення окружних адміністративних судів може ускладнити, а в деяких випадках навіть обмежити, реалізацію права громадян на звернення до цих органів. Адже в просторовому плані окружний адміністративний суд буде певним чином віддалений від суб’єкта звернення, і це вимагатиме додаткових матеріальних витрат громадян.
2. Принцип автономності й спеціалізації. Цей принцип вказує як на організаційну несумісність органів адміністративної юстиції з органами так званої «активної» публічної адміністрації, так і на певну автономію й спеціалізацію в
межах судової системи України. Крім того, ці принципи вказують на особливості кадрового підбору осіб, які покликані реалізовувати адміністративно-судові функції.
Правове закріплення принципу автономності й спеціалізації має відбуватися з урахуванням необхідності розв’язання питань кадрового забезпечення адміністративної юстиції. У зв’язку із цим пропонується звернути увагу на такі важливі обставини, як: а) спеціалізація суддів адміністративних судів, що передбачає як зовнішню кадрову особливість адміністративної юстиції, так і внутрішній перерозподіл повноважень між адміністративними суддями відповідно до сфер державного управління; б) необхідність створення належних умов для підготовки адміністративних суддів та перепідготовки суддів загальних судів або посадових осіб органів державного управління; в) необхідність створення правового бар’єру, який забезпечував би неможливість втручання будь-кого в діяльність адміністративних суддів, що передбачає відповідні процедури призначення, звільнення, відповідальності, тобто послідовне організаційно-правове і економічне гарантування незалежності їх статусу; г) необхідність належного матеріально-технічного, методичного, а в необхідних випадках і наукового забезпечення діяльності адміністративних суддів; д) необхідність правового оформлення специфічного статусу особи, яка проходить стажування в адміністративних судах перед призначенням на посаду адміністративного судді, яке б забезпечувало не тільки фактичну, а й юридичну можливість участі цієї особи у розгляді та розв’язанні справ; е) необхідність визначення найбільш раціонального підходу до формування кадрового складу адміністративного суду; мається на увазі залучення до розгляду адміністративних справ як представників суддівського апарату держави, так і представників органів державного управління (особливо це стосується представництва місцевого управлінського апарату), не виключаючи при цьому можливості залучення непрофесійних суддів. При цьому зауважимо, що необхідна чітка правова регламентація особливостей статусу всіх осіб, які виконують функцію правосуддя.
3. Принцип єдності й інстанційності. Адміністративні суди утворюють єдину збалансовану систему зі структурним розподілом на відповідні інстанційні установи (касаційні, апеляційні та першої інстанції –Вищий адміністративний суд, апеляційні й місцеві суди відповідно).
Остання група принципів –процесуальні принципи адміністративної юстиції (принципи адміністративного судочинства).
Принципи адміністративного судочинства складають найбільш чисельну групу принципів цього інституту і потребують окремого спеціального дослідження. Тому спробуємо виокремити найважливіші з них (слід нагадати, що такі принципи, як демократичність, гласність, законність, стосуються і процедури розгляду адміністративних справ в адміністративних судах).
1. Принцип рівності всіх учасників адміністративного судочинства перед законом і адміністративним судом. Цей принцип вказує на наявність рівних правових можливостей в адміністративному судочинстві як для громадян, так і для органів публічної влади або їх посадових осіб на користування усіма процесуальними засобами обгрунтування своїх претензій або, відповідно, їх відхилення.
2. Принцип гарантування процесуальних прав сторін. Цей принцип передбачає організаційно-правове забезпечення, наприклад, можливості використання адвокатського захисту, наведення різноманітних доказів, характер яких відповідає процесуально-правовим вимогам, за необхідності використання іншої мови судочинства або забезпечення сторони перекладачем тощо. Тобто з боку держави стороні адміністративно-судового розгляду необхідно гарантувати можливість використання всіх передбачених законодавством процесуальних прав, що забезпечить створення необхідних умов для неупередженого, справедливого та оперативного розгляду справи.
3. Принципи усності та безпосередності розгляду справи вказують на самостійність розгляду справи адміністративним судом із безпосереднім заслуховуванням фактів доказового значення, які наводяться зацікавленими сторонами або їх представниками. При цьому повинна виключатися можливість втручання будь-якої сторони в процес винесення рішення.
4. Принцип об’єктивності та справедливості судового розгляду відображає досить складні засади адміністративного судочинства не тільки правового, а й психологічного, культурного характеру. Безперечно, адміністративний суддя повинен чітко слідувати законодавчим положенням. Однак при цьому об‘єктивний розгляд справи передбачає повне врахування об’єктивно існуючих, процесуальне значимих чинників, які не є юридичними, і запобігання їх неадекватному суб’єктивному суддівському сприйняттю.
5. Принципи диспозитивності й змагальності. На відміну від адміністративно-юрисдикційного процесу, якому принципове положення щодо диспозитивності не притаманне в силу відносин «влади-підпорядкування», що супроводжують адміністративну юрисдикцію, ініціювання процедури розгляду справи в адміністративному суді є не волевиявленням владного органу, а правом громадянина, яке він може використовувати або не використовувати.
Принцип диспозитивності передбачає можливість затвердження адміністративним судом мирової угоди, але, на відміну від цивільного судочинства (в Україні цивільне судочинство не передбачає можливості примирення у справах, що пов’язані з оскарженням дій або бездіяльності державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності), має особливості в адміністративному судочинстві.
Наприклад, адміністративний суд з урахуванням публічних інтересів може затвердити мирову угоду між сторонами адміністративного судочинства лише частково, в межах визначення розміру відшкодування. Однак питання про зміну або скасування неправомірного управлінського рішення має бути розв’язане незалежно від наслідків узгодження сторонами суми відшкодування.
Зазначимо, що адміністративне судочинство має зробити більш реальними можливості для його сторін використовувати засоби доведення своєї правоти у відкритому «змаганні». При цьому необхідно враховувати чинник реальних можливостей, якими володіють орган виконавчої влади і громадянин щодо подання необхідних доказів (мається на увазі насамперед доступ до нормативної управлінської бази, яка за більшого невідома громадянам, в силу своєї розгалуженості, а в деяких випадках просто не доводиться до відома громадськості).
6. Принцип дискреційної пов’язаності адміністративного суду вимогами скарги та повноти дослідження справи (принцип отпіа реіШа). Цей принцип передбачає, що адміністративний суд, не відхиляючись від вимог скаржника, повинен розв’язати всі поставлені перед ним питання. Однак в окремих випадкахадміністративний суд може і повинен прийняти рішення, сутність якого не збігається з вимогами скаржника. Слід виокремити умови, які обумовлюють можливість для адміністративного суду діяти на власний розсуд під час розгляду скарги:
- адміністративний суд може відійти од вимог скарги з приводу забезпечення загальних публічних інтересів (наприклад, якщо громадянин вимагає скасування частини адміністративного акта, а під час судового засідання буде з’ясовано, що орган, який видав цей акт, не мав на це повноважень, акт може бути скасовано повністю);
- відхід від вимог скарги не повинен створювати негативних наслідків для громадянина, які можуть полягати у погіршенні правового становища скаржника, що існувало до подання ним скарги до адміністративного суду.
7. Принцип ініціативності (активної участі) адміністративного суду в дослідженні обставин справи. Хід судового адміністративного процесу в багатьох випадках повинен залежати від ініціативи адміністративного судді щодо відшукування та одержання доказів, використання в необхідних випадках контрольних повноважень відносно управлінської документації та дій. Зазначимо, що ініціатива адміністративного суду щодо відшукування (у необхідних випадках) фактів, які мають доказове значення в адміністративному судочинстві, не може заперечувати його змагальності, тобто забезпеченої можливості однієї із сторін сперечатися з приводу того чи іншого доказу або доводів, які надані й відстоюються іншою стороною.
8. Презумпція правомірності вимог громадянина у справах про порушення прав і свобод. Цей принцип зумовлений специфічним характером процесу в адміністративних судах. На нашу думку, особливість доведення під час розгляду адміністративних справ, які ініційовані громадянами і стосуються захисту їх прав, полягає передусім в покладенні обов’язку доведення на сторону адміністративного спору, яка має владні повноваження. Така особливість процедури доведення обумовлюється врахуванням чинника реальних можливостей органу державного управління і громадянина під час підготовки до судового розгляду. Обов’язок доведення громадянином може обмежуватися лише підтвердженням факту порушення права, хоча може ним і не виконуватися, оскільки
адміністративний суд і будь-якому разі повинен перевірити юридичні й фактичні причини оскарження державно-управлінського акта.
9. Принцип попереднього судового захисту прав скаржника. Виокремленняцього принципу під час розгляду адміністративних справ рекомендовано Комітетом міністрів Ради Європи (Рекомендація № К (89) 8 від 13 вересня1989 р.). При цьому враховується, що негайне і повне виконання адміністративних актів, які були оскаржені або мають бути оскаржені, за певних обставин може завдати зворотної шкоди правам особи.
Зміст цього принципу передбачає законодавче закріплення наступних положень:
—якщо на розгляд була представлена скарга на адміністративний акт і суд ще не оголосив свого рішення, скаржник може попросити той самий суд або інший компетентний суд застосувати заходи попереднього захисту від адміністративного акта;
—заходи попереднього захисту можуть бути надані, якщо здійснення адміністративного акта може завдати значної шкоди, яку важко буде виправити, та якщо існують досить серйозні факти доказового значення для порушення справи щодо правомірності такого акта;
—заходи попереднього захисту, розпорядження про яке надав адміністративний суд, можуть призупинити здійснення адміністративного акта повністю або частково, вимагаючи частково або повністю відновити ситуацію, що існувала на час, коли було прийнято адміністративний акт, або пізніше, і накладати на відповідні органи будь-які зобов’язання правозахисного характеру відповідно до законодавче закріплених повноважень адміністративного суду;
—заходи попереднього захисту повинні мати тимчасовий характер; у жодному разі не мають наперед визначати змісту рішення, яке може бути прийнятим адміністративним судом, на розгляд якого передано справу щодо оскарження адміністративного акта; можуть бути переглянути зі зміною умов, занаявності яких вони були застосовані;
—забезпечення попереднього судового захисту повинно відбуватися із зверненням уваги адміністративного суду на необхідність здійснення ефективних управлінських дій.
Окрім наведених вище принципів, необхідно вказати на конституційні (загальні) засади судочинства, серед яких: незалежність суддів, повне фіксування судового процесу технічними засобами; обов’язковість рішень суду тощо (ст. 129 Конституції України). При цьому звертаємо увагу на те, що можливість законодавчого закріплення специфічних принципів діяльності судів окремих юрисдикцій закріплена в ст. 129 Конституції України.
Підсумовуючи, зауважимо, що наведена вище класифікація, як і всі інші, має умовний характер і може бути з часом переглянута.
Проблеми законодавчого закріплення принципів адміністративної юстиції потребують належного розв’язання на законодавчому рівні низки відповідних питань, серед яких: посилення юридичних гарантій прав та свобод громадян, створення дієвої організаційної та процесуальної системи захисту цих інститутів, закріплення вдосконаленого процесуального порядку правової можливості громадянина оскаржити будь-яку дію (бездіяльність) органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Вдосконалення національної правової бази судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, а відповідно, і засад правового регулювання, запровадження і функціонування адміністративної юстиції як спеціалізованого судового правозахисного інструменту передбачає опрацювання двох груп норм.
Першу групу складають норми, які регулюють відповідні права громадян в межах її правового статусу (матеріальні норми).
Другу –норми, які регулюють порядок організації та діяльності органів адміністративної юстиції (норми процесуального характеру).
На нашу думку, матеріальна і процесуальна правова база для запровадження адміністративної юстиції в Україні може вважатися достатньою за умови визначення на законодавчому рівні основних характеристик адміністративного спору між громадянином і суб’єктами державного управління, який має бути прийнятий до розгляду адміністративним судом.
На сьогодні матеріально-правові норми, які б регулювали відносини у сфері судового оскарження рішень владних органів, не складають єдиного законодавчого акта. Вони розрізнені й не враховують особливостей скаржника чи претензії. На нашу думку, створення окремого матеріально-правового закону щодо адміністративної юстиції неможливе, і це не є необхідним.
Доцільнішим є створення кодифікованого процесуального акта, який би впорядкував пощок розгляду і розв’язання адміністративно-правових спорів у майбутніх адміністративних судах.
В Україні вже певний час (з 1994 р.) розробляється проект Адміністративного процесуального кодексу, який має затвердити порядок звернення громадянина зі скаргою (заявою) на дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Такий акт повинен містити розділи, присвячені підвідомчості справ адміністративним судам та підсудності цих справ різним інстанціям адміністративної юстиції (питання повноважень адміністративних судів), процесуальним вимогам до скарги (заяви), термінів адміністративно-судового розгляду, апеляційного та касаційного перегляду справ, процесуального статусу сторін та учасників провадження, порядку перерозподілу судових витрат.
Окремо в такому законодавчому акті мають бути визначення таких правових понять (норми-дефініції), як: «адміністративний суд»; «адміністративний спір», або «справи адміністративної юрисдикції»; «адміністративне судочинство»; «ад-міністративно-юстиційна скарга»; «предмет скарги» та ін.
Вироблення засад правового регулювання відносин у сфері функціонування адміністративної юстиції доцільне за наступних обставин.
Слід реально співвіднести необхідність прийняття кодифікованого законодавчого акта про адміністративну юстицію з необхідністю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачити можливість виникнення колізійних питань розв’язання судами спорів у різних галузях державного управління. Адже створення законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших заходів у сфері законотворення. Крім законопроектних робіт, про важливість яких говорилося вище, необхідно вказати на необхідність розроблення законодавства про надання громадянам інформації органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, про адміністративну відповідальність у цій сфері тощо.
Розроблення подібного кодифікованого законодавчого акта має проводитися без надмірного й необгрунтованого залучення конструкцій Цивільного процесуального кодексу України, насамперед щодо порядку розв’язання справ, які виникають з адміністративно-правових відносин.
Спеціальної уваги потребує регулювання підвідомчості справ адміністративному суду, що буде сприяти ефективному та оперативному функціонуванню останніх і стримуватиме негативні конфліктні явища в сфері розмежування компетенції спеціалізованих та загальних судів.
Таким чином, систематизація правових норм, які регулюють порядок юрисдикційної діяльності адміністративних судів, повинна відбуватися з урахуванням принципу комплексності систематизації адміністративного законодавства загалом. Лише послідовна і взаємоузгоджена систематизація адміністративного законодавства створити досконалий законодавчий акт, що встановив би правові засади функціонування адміністративної юстиції в Україні.
4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві пов’язана зі створенням оптимальної моделі адміністративного правосуддя, ^»е має безліч різних аспектів, які безпосередньо пов’язані з принципами правосуддя та забезпечення права кожної людини на захист і поновлення прав, наданих Конституцією й законами України.
Серед важливих проблем становлення судової влади в Україні одне з центральних місць посідає сьогодні проблема доступу до правосуддя, яка складається з безлічі різних аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя безпосередньо пов’язаний з дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення правової держави, громадянського суспільства також пов’язані з ефективним, доступним і справедливим правосуддям.
Проблема доступності правосуддя розглядалася ще у XIX столітті, після проведення в Російській імперії судової реформи 1864 р. Як вважав К. Арсеньєв, мировий суд відповідатиме своєму призначенню, коли стане загальнодоступним, що означає: близькість суду до населення; відсутність будь-яких обмежувальних форм, які б ускладнювали становище осіб, що ведуть тяжбу, чи підсудних; дешевизна провадження65.
На наш погляд, за нинішніх умов становлення судової системи в Україні реально можуть впливати на доступність адміністративного правосуддя:
—дотримання правила, згідно з яким кожна людина має право на ефективне поновлення в правах національними судами у разі порушення її основ них прав, наданих Конституцією або законом (ст. 8 Загальної декларації прав людини);
—відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим стандартам доступу до правосуддя;
—забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефективних засобів правового захисту від органів публічної влади, незалежно від їх рівня в державній ієрархії;
—забезпечення державою зацікавленої особи, яка не має коштів на оплату послуг представника, безкоштовною юридичною допомогою.
—створення такої системи адміністративної юстиції, яка не вела б до перевантаження судів (судців) справами;
—встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду адміністративних спорів (справ);
—визначення і встановлення належних, але не тривалих термінів розгляду справ (очевидно, що надмірне навантаження не кращим чином позначається на термінах розгляду справ і якості судочинства);
—територіальна наближеність адміністративних судів до населення;
—підготовка кадрів для адміністративних судів з метою забезпечення їх висококваліфікованими спеціалістами;
—встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді та їх розгляду;
—визначення правил оскарження судових рішень;
—забезпечення реального виконання рішень;
—виконання рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до права та правосуддя малозабезпечених» щодо заходів підготовки юристів відповідної спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій; можливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення участі неурядових і громадських організацій в ході надання ними правової допомоги у квазі судових формах розв’язання спорів (посередництво та примирення) і відповідні податкові пільги у цих випадках, спрощення правових процесів;
—належне фінансування адміністративних судів з метою забезпечення їх незалежності від виконавчих структур інших інституцій публічної влади;
–збереження (в розумній мірі) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних категорій адміністративних справ, до набуття адміністративним судочинством можливостей щодо розгляду всіх адміністративних спорів (справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх розв’язання.
Прийнято розрізняти чотири основних способи (типи) здійснення правового захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів управління (чотири моделі або чотири системи адміністративної юстиції). Такими способами є:
) адміністративний, коли перевірку законності, обґрунтованості й доцільності прийняття та виконання адміністративних актів здійснюють органи адміністративної юстиції, які підтримують багатоаспектні, органічні зв’язки з апаратом управління і не підконтрольні судам загальної юрисдикції (інколи цю модель адміністративної юстиції називають «французькою»);
) адміністративно-судовий, або «німецький», тип, тобто адміністративна юстиція характеризується створенням спеціалізованих судів для розгляду спорів, які виникають у сфері функціонування органів управління; адміністративні суди складають єдину судову систему; такі суди незалежні у здійсненні функцій правосуддя від адміністрації та існуючих у країні інших судовихорганів;
) »квазісудовий», коли для розгляду адміністративних спорів утворюється система підконтрольних судам загальної юрисдикції спеціальних трибуналів, які не входять у судову систему; таку систему організації адміністративної юстиції називають «англосаксонською» (функціонує, наприклад, у США);
) загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів управління розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи при цьому цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту застосовується
нині в Україні, Росії та інших країнах СНД).
Однак, за будь-яких обставин, адміністративна юстиція –це спосіб правового захисту суб’єктивних прав та законних інтересів громадян.
Суб’єктивне право і законний інтерес тісно пов’язані, їм притаманні спільні риси. Вони передбачають задоволення інтересів особи, є способами правового оформлення таких інтересів; мають диспозитивний характер; виступають самостійними елементами правового статусу особи; є юридичними дозволами; гарантуються державою, тобто є об’єктами правової охорони та захисту. Аналіз саме спільних рис цих категорій дає підстави стверджувати, що в разі оскарження до суду актів, дій чи бездіяльності органів влади предметом захисту може бути не тільки порушене суб’єктивне право громадянина, а й законний інтерес.
Юридичним «результатом» розгляду адміністративної справи є визнання судовим органом незаконності (або, навпаки, законності) прийнятих органами управління (посадовими особами) адміністративних актів, вчинених дій або бездіяльності.
Доступність правосуддя, як вдало наголошує І.Є. Марочкін, –це нормативне закріплена і реально забезпечена можливість безперешкодного звернення до суду за захистом своїх прав. Основними елементами (а вони водночас є і гарантіями) доступності правосуддя, на його думку, слід визнати організаційно-правові –судоустрій та судочинство –і матеріальні (економічні). Перші пов’язані з територіальною наближеністю судів до населення, створенням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад висококваліфікованими спеціалістами, раціональною організацією роботи апарату суду, порядком порушення справ у суді, їх розглядом, термінами судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення можливості оскарження судових рішень та їх реального виконання тощо.
Другі мають гарантуватися встановленням розумних судових витрат і створенням процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного звільнення від оплати судових витрат на користь держави; фінансуванням судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного правосудця; наданням кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах незаможним верствам населення, що випливає з міжнародно-правового принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не як акт милосердя, а як обов’язок усього суспільства загалом".
За деякими даними, у першій половині 1988 р. судами України було розглянуто 187 скарг на незаконні дій, рішення (бездіяльність) представників влади, а після викладу в 1995 р. глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК) в новій редакції судами було розв’язано вже понад 10 000 адміністративно-правових спорів67. Така статистика, як бачимо, свідчить про те, що тільки чітко описана процедура реалізації права на оскарження до суду дій управлінців надає громадянам реальну можливість відстоювати свої інтереси у суперечці з владою, оскільки зростання кількості таких звернень може мати місце і надалі. Доцільним уявляється вивчення питання про можливість запровадження спрощеної процедури розгляду окремих категорій справ.
Аналіз приписів Закону України «Про судоустрій України» дає можливість окреслити засади здійснення в Україні правосуддя в адміністративних справах, які вже свідчать про його доступність. Так, правосуддя в адміністративних справах здійснюється виключно судами. Усім суб’єктам адміністративно-правових відносин гарантується захист їхніх прав, свобод та законних інтересів незалежним і неупередженим судом. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді й на участь у розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.
Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою заподіяння шкоди їх авторитету чи впливу на неупередженість суду забороняється і тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Правосуддя в адміністративних справах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану, виду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.
Кожен має право користуватися правовою допомогою під час вирішення його справи в суді. Причому надавати правову допомогу може не тільки адвокат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та за законом чи дорученням має право на надання такої допомоги. У випадках, передбачених законом, правова допомога надається безоплатно.
Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом.
Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користуватися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.
Судове рішення, що набуло законної сили, є обов’язковим для виконання усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними особами на всій території нашої держави.
Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбачених процесуальним законом, мають право на апеляційне й касаційне оскарження рішення суду.
Конституцією України визначено, що правосуддя здійснюється судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст, 124), а судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства (ст. 1 Закону «Про судоустрій України»). З цією метою в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій. Останніми є господарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані (ст. 19).
Юридичні підстави для запровадження адміністративної юстиції в Україні тісно пов’язані з іншими чинниками. Так, формування системи адміністративних судів та їх діяльність неможливі без наявності необхідних для цього коштів. Важливе значення має створення правової бази для повноцінного запровадження адміністративної юстиції, а саме –прийняття в першу чергу Адміністративного процесуального кодексу України, яким буде врегульована процедури розгляду справ в адміністративних судах. Про прийняття цього акта йдеться і У Концепції адміністративної реформи в Україні, де поряд з іншим обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади68.
Нагальним є розв’язання кадрових питань. В адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні спеціально підготовлені фахівці. А тому розроблення програм навчання, стажування осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, –це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів кваліфікованими кадрами. І нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення таких судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути впевненими, що їхні права надійно гарантуються правом на звернення до суду, забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.
Тема №3 Судочинство в адміністративних судах.
. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації
Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б ураховували специфіку публічно-правових спорів.
Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, а також справи з приводу встановлення неправильності в актах цивільного стану, оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні, які за своєю природою є адміністративними.
Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодексом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи публічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та господарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуального кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.
Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в останню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, незначна. По суті, йдеться про створення якісно нового кодифікованого акта, заснованого на нових принципах і нормах.
Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарського процесів, передусім ті, що стосуються розв’язання адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулюють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністративних справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьому цінним для нас є досвід як країн, що мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і країн, у яких адміністративна юстиція перебуває на стадії зародження та розвитку.
Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість питань, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на всі ці питання не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичайно, терміни розгляду?
Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж вирішити на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанта спростить роботу майбутнім суддям адміністративних судів –їм не треба буде ламати голову над розв’язанням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшить можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне розв’язання передбачуваної проблеми на рівні закону «сковуватиме» судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання.
Отже, на наш погляд, в ході проведення кодифікації норм адміністративного судочинства неможливо відразу розв’язати всі проблеми, які можуть виникнути у судовій практиці й щодо правильності розв’язання яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах досить викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкращий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвитку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення процесуального закону.
Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох частин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адміністративних судів, а інші –запозичені з цивільного процесу. Перші відображатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обов’язок доведення тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміністративного і цивільного судочинства (положення про докази, про процесуальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та ін.).
У зв’язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адміністративного процесуального кодексу частину положень із Цивільного процесуального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному кодексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно скоротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адміністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуальних термінів, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, може бути встановлено співвідношення між Цивільним процесуальним і Адміністративним процесуальним кодексами як між загальним і спеціальним.
Можна відзначити принаймні два недоліки такого варіанта розв’язання проблеми: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом із Цивільним, що вкрай незручно, особливо для пересічних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судочинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному процесі.
Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості субсидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративними судами. Отже, вважаємо, що до Адміністративного процесуального кодексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві й цивільному (а також господарському) процесу.
2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду
Реалізація права на судовий захист, згідно з принципом диспозитивності, починається зі звернення особи, яка вважає свої права порушеними, до суду. Суд позбавлений можливості самостійно ініціювати процес, інакше він перестане бути судом і перетвориться на звичайний контролюючий орган.
Важливо визначитися з назвою процесуального документа, з яким звертатимуться до адміністративного суду з проханням розв’язати публічно-правовий спір, –скарга, заява чи позов.
Сьогодні низка положень Цивільного процесуального кодексу України, які регламентують судове провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, передбачають таку форму звернення до суду як «скарга». Однак, на наш погляд, термін «скарга» вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Цю нерівність ще можна зрозуміти в адміністративно-правових відносинах «громадянин –адміністрація», оскільки ці відносини засновані на принципі субординації. Зберігається ця нерівність і у відносинах щодо оскарження рішень адміністрації в адміністративному порядку. Тому в адміністративній процедурі оскарження вживати термін «скарга» цілком обґрунтовано. Однак недопустимим видається його використання в адміністративному процесі, оскільки перед судом мають бути рівними і громадянин, і адміністрація. З ідеологічних міркувань скарга як форма звернення до суду є небажаною. Крім того, скарга не дасть можливості уніфікувати форму звернення до суду.
Набагато сильніше ідеологічне навантаження в адміністративному процесі нестиме адміністративний позов, який вказуватиме на повну рівність того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тоді адміністративний орган буде йменуватися не просто «зацікавлена особа», як сьогодні у цивільному процесі, а «відповідач». До того ж термін «позов», на відміну від «скарги» допускає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності (з вимогою визнати їх протиправними), а й висунення вимог про зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії чи утриматися від такого, про відшкодування збитків тощо. Крім того, позов дає можливість уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і адміністративних органів.
Компромісним, на наш погляд, є вживання терміна «заява», який звучить більш нейтрально, ніж «адміністративний позов», і позбавлений ідеологічного змісту. Заява (англ. арріісаііогі) використовується як форма звернення до Європейського Суду з прав людини, який захищає права та свободи людей і юридичних осіб, що передбачені Європейською Конвенцією з прав людини від порушень з боку держав, які визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна).
В адміністративному процесі можна без застережень застосовувати вчення про структуру позову, розроблене у доктрині цивільного та господарського судочинства. Так, елементами адміністративного позову можна визнати підставу, предмет і зміст позову. Підставу позову становитимуть обставини (юридичні факти) і норми права, які у своїй сукупності дають особі право звернутися до суду з вимогами до іншої особи. Предмет позову складатимуть матеріально-правові вимоги особи, яка звертається до адміністративного суду, до відповідача (наприклад, вимоги вчинити певну дію на користь позивача). Зміст позову –це адресоване адміністративному суду прохання позивача процесуально-правового характеру задовольнити його вимогу до відповідача (наприклад, прохання до суду зобов’язати відповідача до вчинення певної дії). Практичне значення матимуть тільки підстава і предмет адміністративного позову, оскільки вони допоможуть визначити тотожність позову. Повторне подання позову між тими самими сторонами з тих самих підстав і з того самого предмета, якщо він уже розглядався судом, згідно з правилами судового процесу, не допускається. В адміністративному процесі важливо передбачити, щоб від фізичної чи юридичної особи, яка не є адміністративним органом, не вимагалося обов’язкове зазначення у позовній заяві правовові підстави її вимог, тобто конкретної норми права. Досить було б зазначити, яке суб’єктивне право чи інтерес особа вважає порушеним.
Цікавим є питання про можливість зустрічного позову в адміністративному процесі. На наш погляд, інститут зустрічного позову має право на існування в адміністративному процесі, оскільки можна передбачити випадки, коли відповідачем може бути подана зустрічна вимога до позивача, яка пов’язана з первинною вимогою. Зустрічний позов можливий, наприклад, у спорах, які виникають з приводу адміністративних договорів. Одна сторона договору звертається до адміністративного суду з вимогою зобов’язати іншу сторону виконати умови договору, а інша –оспорює дійсність самого адміністративного договору. Очевидно, що ці вимоги є зустрічними й у різних провадженнях розглядатися не можуть, оскільки задоволення зустрічної вимоги однієї сторони усуває можливість задоволення первісної вимоги іншої сторони, і навпаки.
Важливим з точки зору демократичності правосуддя та гарантування правосудності судових рішень є вирішення питання про одноособовий та колегіальний розгляд адміністративних спорів.
Доцільно встановити загальним правилом, що розгляд і вирішення всіх адміністративних справ у суді першої інстанції здійснюється одноособове суддею, який діє від імені суду і головує у судовому засіданні. Адміністративну справу доцільно розглядати колегіальним складом, якщо суддя, який почав провадження у справі, дійде висновку, що справа є особливо складною. Оптимальний склад колегіального суду –колегія з трьох професійних суддів. До складу колегії професійних суддів можна залучати суддів без юридичної освіти, які мають фахову підготовку в галузі юрисдикції адміністративних судів.
Колегією суддів у складі одного професійного судді та двох народних засідателів можуть розглядатися і вирішуватися адміністративні справи, предметом оскарження у яких є нормативно-правові акти. Для вирішення адміністративних справ, предметом оскарження у яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, вищого або центрального органу виконавчої влади, іншого державного органу, повноваження якого поширюються на всю територію України, його посадової чи службової особи, доцільно передбачити колегію суддів у складі трьох професійних суддів та двох народних засідателів, що мало б підвищити гарантії незалежності суду під час ухвалення судового рішення. Участь народних засідателів обумовлена необхідністю збалансувати у судовому рішенні інтереси громадянського суспільства і держави. Народні засідателі вноситимуть у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям.
Наступним важливим для регламентації адміністративного процесу є питання про склад його учасників. Воно має значення для визначення ролі кожної групи учасників у розгляді адміністративної справи судом і кола їхніх процесуальних прав та обов’язків.
За роллю у судовому розгляді та характером зацікавленості учасників адміністративного процесу можна поділити на дві групи:
1) особи, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб);
) особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладач, секретар судового засідання, судовий розпорядник).
Першу групу учасників об’єднує те, що всі вони зацікавлені у результатах вирішення справи. За характером інтересу їх можна поділити на тих, які мають матеріально-правову зацікавленість у результатах вирішення адміністративної справи (сторони й треті особи), і на тих, що мають процесуально-правову зацікавленість (представники сторін і третіх осіб). Свідки, експерти, спеціалісти, перекладач, секретар судового засідання, судовий розпорядник не мають ні матеріально-правової, ні процесуально-правової зацікавленості у розв’язанні справи. Така класифікація має не тільки теоретичне значення. Вона спрощує визначення правового статусу кожної з груп учасників.
Особи, які беруть участь у справі, здійснюють свої процесуальні права у судовому процесі для того, щоб домогтися певного правового результату, у якому вони зацікавлені. Судове рішення у справі стосуватиметься прав і обов’язків сторін і третіх осіб.
Сторонами в адміністративному процесі, з одного боку, є особа, яка вважає, що її право, свобода чи правовий інтерес в галузі публічно-правових відносин порушено, і звертається до адміністративного суду за захистом цього права, свободи чи правового інтересу (позивач), а з іншого боку –особа, що, як вважає позивач, порушила його право, свободу чи правовий інтерес і повинна усунути це порушення чи компенсувати шкоду (відповідач).
В адміністративний процес можуть вступати або залучатися судом і треті особи, прав, свобод та правових інтересів яких стосуються вимоги позивача у справі. Як і в цивільному та господарському процесах, в адміністративному судочинстві доцільно розрізняти третіх осіб із самостійними вимогами на предмет спору і третіх осіб, які не заявляють таких вимог.
Сторони і треті особи можуть брати участь у процесі разом із представниками або тільки через них. Процесуальні права й обов’язки представників є похідними від процесуальних прав та обов’язків сторін і третіх осіб, їхній обсяг залежить від уповноваження представника довірителем (стороною або третьою особою), якщо представник діє на підставі договору, або від у встановлених законом меж, якщо представник діє на підставі закону (наприклад, батьки як законні представники неповнолітніх, керівники як законні представники органів, підприємств, установ, організацій тощо).
Процесуальне становище інших учасників адміністративного процесу (свідків, судових експертів, секретаря судового засідання, перекладача) в адміністративному судочинстві та інших видах судочинства не повинно мати суттєвих відмінностей.
Варто звернути увагу на нові фігури, які пропонується запровадити у судочинстві, і в адміністративному зокрема. Це –спеціаліст і судовий розпорядник. Спеціаліст –це особа, яка є фахівцем у певній галузі й володіє спеціальними знаннями, необхідними для надання технічної допомоги адміністративному суду в процесі доказування. На відміну від висновків експерта, результати роботи спеціаліста не є джерелом доказів, а лише допомагають суду та іншим учасникам процесу розібратися в інформації, яка постає перед ними, та зрозуміти її.
У зв’язку із запровадженням Законом «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. служби судових розпорядників виникає необхідність визначити правовий статус судового розпорядника в адміністративному процесі. Виходячи із завдань судових розпорядників, визначених частиною першою ст. 132 Закону, можна закріпити за ним забезпечення належного стану судового залу і дотримання порядку присутніми у залі, запрошення до залу учасників адміністративного судочинства, оголошення про вхід суду до залу, виконання розпоряджень головуючого у судовому засіданні тощо.На сьогодні ці дії виконує переважно секретар судового засідання, що, як правило, відволікає його від виконання основного завдання –протоколювання ходу судового засідання. У зв’язку з прогнозованим невеликим навантаженням на судового розпорядника недоцільно передбачати обов’язкову його участь у процесі. Рішення про залучення судового розпорядника до участі в судовому засіданні мав би приймати головуючий, виходячи з кількості сторін, інших учасників адміністративного процесу та присутніх у залі. У простих справах функції судового розпорядника міг би виконувати секретар судового засідання.
3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду
Для повноцінного захисту своїх суб’єктивних прав, свобод та інтересів в адміністративному суді особи, які беруть участь у справі, повинні бути наділені цілим комплексом процесуальних прав, які можна поділити на диспозитивні й змагальні.
Диспозитивні права –це передбачені законом можливості сторони щодо розпорядження предметом заявлених в адміністративній справі вимог. Як і в цивільному та господарському судочинстві, в адміністративному процесі позивач повинен бути наділений такими диспозитивними правами: право на звернення до адміністративного суду з позовом, право в ході судового провадження змінити підставу або предмет позову, права збільшити або зменшити розмір позовних вимог, якщо вони мають кількісне вираження, чи відмовитися від позову повністю або частково, укласти мирову угоду з відповідачем. Відповідач також має права подати зустрічний позов, визнати позов повністю або частково, укласти мирову угоду з позивачем. Крім того, сторони наділені можливістю вимагати виконання судових рішень у справі, оскаржувати судові рішення у справі, приєднуватися до скарг інших осіб, які беруть участь у справі, відкликати та відмовлятися від своїх скарг на судові рішення.
Право на звернення до адміністративного суду має бути визнане не за будь-якою фізичною чи юридичною особою, а лише за тією, яка переконана, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушено її право, свободу чи правовий інтерес. Невиправданим буде встановлення необмеженого кола суб’єктів, які можуть звернутися до адміністративного суду з вимогою перевірити нормативно-правові акти щодо їх відповідності Конституції України, законам чи правовому акту вищої юридичної сили. Це коло доцільно обмежити особами, чиї права, свободи, правові інтереси безпосередньо порушені або можуть бути порушені цим нормативним актом. Інакше адміністративні суди не зможуть витримати напливу позовів від осіб, які просто бажають відстояти законність, але права яких не порушено. Отже, передумовою права на звернення до адміністративного суду має бути не тільки порушення адміністративним органом норми права, а й порушення внаслідок цього суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу особи.
Право на закінчення справи мировою угодою є одним з найважливіших диспозитивних прав, оскільки дає можливість сторонам самостійно врегулювати конфлікт. В адміністративному процесі доцільно передбачити обов’язок суду вжити заходів до примирення сторін. Для цього він міг би запропонувати сторонам варіанти мирової угоди, які б компромісне відповідали інтересам обох сторін. Зрозуміло, що умови мирової угоди не повинні суперечити вимогам права і порушувати права та свободи інших осіб. Умови мирової угоди можуть бути виведені не тільки в межах вимог, які мають кількісні характеристики. Сторони у судовому процесі можуть домовитися не тільки про розмір компенсації, належної позивачеві. Умови мирової угоди можуть встановлюватися в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для адміністрації. Наприклад, якщо в адміністративному суді оскаржується відмова органу місцевого самоврядування надати селянину конкретну земельну ділянку, то сторони можуть зійтися на тому, що земельна ділянка буде виділена в іншому місці.
В адміністративному процесі важливо, щоб розпорядження диспозитивними правами перебувало під прискіпливим наглядом суду, оскільки публічно-правовий спір між двома сторонами може стосуватися публічних інтересів інших осіб, територіальної громади, держави. Цей нагляд має здійснюватися через процедури прийняття судом відмови позивача від позову чи визнання відповідачем позову, затвердження судом мирової угоди. Адміністративний суд не прийматиме відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не затверджуватиме мирової угоди сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиїсь права, свободи чи правові інтереси. Інакше кажучи, відповідальність за правомірність цих дій має бути покладена на адміністративний суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві багатьох зарубіжних країн (в Україні у цивільному та господарському судочинстві контроль суду за реалізацією диспозитивних прав поки що збережено).
Важливо визначитися також з межами втручання адміністративного суду в реалізацію сторонами диспозитивних прав. Чи слід допускати в адміністративному процесі, щоб суд виходив за межі позовних вимог? Наприклад, якщо позивач звертається з вимогою визнати протиправним тільки одне положення правового акта, то чи може суд визнати й інші положення такими, якщо вони суперечать закону, але позивач про це не просить? На наш погляд, виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд не повинен перевіряти правовий акт поза межами вимог позивача.
Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акта, адміністративний суд може дійти висновку, що порушення прав, свобод чи правових інтересів позивача, на яке він посилається в обґрунтуванні позовних вимог, зумовлене не тільки тим положенням правового акта, на яке вказує позивач, а й низкою інших положень цього акта. Інакше кажучи, суд може вийти за межі позовних вимог з метою повноти захисту прав, свобод та правових інтересів позивача, але тільки у зв’язку з тими порушеннями, на які посилається позивач. Адміністративний суд не повинен визнавати правовий акт чи його положення протиправними, якщо вони не порушують названого позивачем суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу, хоча підстави для такого рішення можуть бути.
Для доведення своєї позиції перед судом та спростування позиції іншої сторони особи, які беруть участь у справі, наділені рівними змагальними правами. Вони мають право знати про місце й час судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі й стосуються їхніх інтересів, користуватися правовою допомогою, ознайомлюватися з матеріалами справи, давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення, заявляти клопотання і відводи, подавати докази, брати участь у дослідженні доказів, ставити питання іншим учасникам адміністративного судочинства, висловлювати свою думку з питань, які виникають під час судового розгляду, подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб, робити виписки з матеріалів адміністративної справи, знімати копії приєднаних до справи документів, одержувати копії судових рішень тощо.
Адміністративний суд повинен всіляко сприяти сторонам у реалізації їхніх змагальних прав. І не тільки шляхом роз’яснення цих прав. Так, якщо сторона не може самостійно подати докази, але знає про них, то вона повинна повідомити суд, де вони знаходяться чи можуть знаходитися, а суд зобов’язаний зібрати ці докази.
Надзвичайно важливим в адміністративному процесі є право сторони на правову допомогу. Витрати на правову допомогу сторона повинна нести самостійно, оскільки залучення адвоката чи іншого фахівця у галузі права, який згідно з законом може надавати правову допомогу, є правом сторони. У разі задоволення вимог сторони, яка не є адміністративним органом, витрати на правову допомогу, здійснені у розумних межах з метою захисту свого права, повинні компенсуватися іншою стороною –адміністративним органом.
Особливістю в адміністративному процесі має бути те, що у випадках, передбачених законом, забезпечити надання правової допомоги безкоштовно або за доступну плату повинен адміністративний суд, а не будь-який інший орган (Міністерство юстиції, скажімо). Адміністративний суд має забезпечити надання правової допомоги зокрема тоді, коли дійде висновку, що особа внаслідок малозабезпеченості буде позбавлена судового захисту.
Обмеження щодо користування правовою допомогою доцільно встановити для адміністративних органів. Було б дивно, якби державний орган, який утримується за рахунок бюджету, захищався від позову платника податків за допомогою адвоката, найнятого за бюджетні кошти (читайте: у тому числі за кошти того самого платника податків). Громадянин-позивач не повинен оплачувати витрати на правову допомогу для адміністративного органу-відповідача. Тому адміністративний орган повинен захищатися самостійно, зокрема силами своєї юридичної служби. Це не виключає можливості для посадової чи службової особи за власний рахунок залучити до участі у процесі адвоката чи іншу особу, яка має право надавати правову допомогу, щоб запобігти регресному позову.
Змагальні права завжди поєднані з обов’язком добросовісно користуватися цими правами, не зловживаючи ними, наприклад, для затягування процесу.
Можливі ситуації, коли зволікання з розв’язанням адміністративної ‘справи може завдати непоправної шкоди позивачеві. Наприклад, рішення органу місцевого самоврядування про знесення житлового будинку може позбавити особу права на житло. Під час оскарження цього рішення до суду воно може бути виконане. Якщо рішення про знесення будинку адміністративний суд згодом визнає незаконним, повноцінне поновлення права на житло буде ускладненим.
У зв’язку з цим у процесуальному законодавстві багатьох країн передбачається інститут попереднього судового захисту, який дає можливість суду до ухвалення рішення по суті справи вжити заходів щодо забезпечення позовних вимог, якщо існує небезпека неспівмірного заподіяння шкоди інтересам позивача або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане ускладненим або неможливим.
Йдеться передусім про зупинення на час судового розгляду дії правового акта, який оскаржується. За чинним Цивільним процесуальним кодексом України (ст. 248-4), подання до суду скарги зупиняє виконання оскаржуваного рішення, Такий підхід не завжди може бути правильним, оскільки не запобігає зловживанню такою можливістю звернення до суду з єдиною метою –відтягнути реалізацію невигідного для особи управлінського рішення, що нерідко може завдати значної шкоди суспільним відносинам та публічним інтересам.
Питання про зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково розв’язується у різних країнах. Звернення до суду не веде до автоматичного зупинення дії оскаржуваного рішення. Акт з питань загального адміністративного права Нідерландів надає голові суду право вжити попередніх заходів судового захисту, зокрема заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких заходів Актом чітко не регламентовані.
Подібний підхід існує й у Німеччині: суд, що розглядає справу, за заявою сторони своїм тимчасовим розпорядженням може зупинити виконання рішення повністю чи в частині, якщо вона стосується стягнення податків, містить невідкладні розпорядження службовців виконавчих органів поліції та в інших передбачених законом випадках. Однак особливістю тут є те, що в усіх інших випадках позов про визнання адміністративного акта недійсним (так само, як і заперечення, подане в адміністративному порядку) має відкладальну дію, тобто подання позову автоматично зупиняє виконання адміністративного акта. Адміністрація повинна просити суд ухвалити рішення про негайне виконання, якщо для цього є особливий інтерес. Негайне виконання можливе також без дозволу адміністративного суду в надзвичайних ситуаціях, виходячи з публічного інтересу, якщо затримка виконання загрожує життю, здоров’ю або власності.
У Франції, Австрії, Польщі, Естонії, так само як і в Нідерландах, закон не передбачає відкладальної дії звернення до суду2. Оскарження будь-якого адміністративного рішення не перешкоджає його виконанню. Це правило спрямоване на те, щоб забезпечити неухильне виконання адміністративних рішень, щоб запобігти перешкодам в управлінській діяльності внаслідок процесуальних дій. У Франції зупинення дії адміністративного рішення судом можливе за клопотанням позивача і за умови, що від виконання рішення можуть настати серйозні негативні наслідки, або якщо шкода від нього може бути суттєвою чи навіть непоправною3. В Австрії Адміністративна судова палата може також за заявою скаржника зупинити дію акта, якщо це не буде порушувати важливих публічних інтересів і якщо виникає переконання у тому, що виконання акта може мати для скаржника не-зіставні негативні наслідки. Отже, питання про зупинення дії оскаржуваного правового акта віддано на розсуд суду. Такий підхід вартий того, щоб запровадити його і в нас.
Зупинення дії оскаржуваного правового акта не вичерпує всіх можливих засобів попереднього судового захисту. Так, у ситуації зі знесенням будинку, яку ми наводили раніше, зупинення виконання рішення органу місцевого самоврядування може бути недостатнім, якщо, наприклад, цей орган уже уклав договір з будівельною організацією про знесення будинку. Тому виникає потреба тимчасово заборонити будь-які дії будівельної організації щодо знесення будинку, передбачені договором. Отож попередній судовий захист може виражатися також забороні вчиняти певні дії.
З цивільного процесу можна запозичити можливість суду накласти арешт на майно чи грошові кошти, що перебувають у відповідача або інших осіб, з метою забезпечення позову. Так, наприклад, якщо митні органи вилучили автомобіль, що перевозився через митний кордон України, то позивач, який оскаржує названі дії митних органів, може просити адміністративний суд накласти арешт на автомобіль до вирішення справи по суті.
На нашу думку, принаймні на початку діяльності адміністративних судів, доцільно, щоб перелік засобів попереднього судового захисту в законі не був вичерпним. Не варто обмежувати види цих засобів, щоб адміністративний суд у конкретній ситуації міг віднайти найкращий спосіб для здійснення адекватного попереднього захисту інтересів позивача. Який спосіб буде найкращим за відсутності відповідної практики –наперед передбачити складно.
Доказування в адміністративному процесі. Джерела доказів і правила щодо належності та допустимості доказів в адміністративному процесі навряд чи суттєво відрізнятимуться від прийнятих у цивільному чи господарському судочинстві. Виходячи з передбачення, що більшість адміністративних справ буде пов’язана з оскарженням правових актів, можна припустити, що свідчення свідків, висновки судових експертів, речові докази не часто використовуватимуться в адміністративному судочинстві як джерела доказів. Ними будуть, як правило, письмові докази (документи) і пояснення сторін.
Загальним має бути правило, що випливає з принципу змагальності: сторони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони посилаються, або на спростування обставин, про які твердить інша сторона. Однак виходячи з невисокого рівня правової обізнаності звичайного громадянина, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи, в літературі висловлюється слушна думка про необхідність запровадження презумпції вини адміністративного органу, рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються4. Презумпція вини покладала б на адміністрацію обов’язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи правових інтересів. Такий підхід значно посилив би позиції громадянина, який має недостатньо правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень. Потенційний обов’язок державних органів та органів місцевого самоврядування довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності посилив би їхню відповідальність під час прийняття рішень, виконання інших дій чи в разі допущення бездіяльності.
Подібна пропозиція нерідко критикується з огляду на те, що презумпція вини дамоклевим мечем висітиме над адміністративним органом. Кожен позов, навіть очевидно необґрунтований та безпідставний, зобов’язуватиме адміністрацію забезпечувати своє представництво у кожному такому процесі, інакше, виходячи з презумпції вини, її очікуватиме програш справи. Це може привести до того, що службовці державного органу чи органу місцевого самоврядування тільки тим і займатимуться, що засідатимуть у судах.
Таке міркування є слушним, однак воно не становить перешкоди для запровадження презумпції вини адміністративного органу –відповідача. Презумпція вини не повинна бути абсолютною, як у судовому процесі прецедентної системи права, де відсутність заперечення позову та нез’явлення відповідача у судове засідання розцінюється судом як визнання позову і тягне за собою автоматичний програш відповідача. Презумпція вини адміністративного органу повинна означати припущення, що повідомлені позивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача і про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач –адміністративний орган їх не спростує.
При цьому позивач не зобов’язаний давати правову аргументацію своїх вимог. Однак, навіть якщо позивач навів правове обґрунтування своїх вимог, суд не зв’язаний ним і самостійно дає правову оцінку обставинам у справі. Суд також може встановити відсутність причинного зв’язку між рішенням, дією, бездіяльністю адміністративного органу і порушенням права, свободи чи правового інтересу позивача, оскільки суд не повинен бути зв’язаний твердженням позивача про обумовленість порушення права діяльністю адміністрації. Отож адміністративний орган навіть за існування презумпції його вини не буде змушений реагувати на очевидно необґрунтовані та безпідставні адміністративні позови.
Невиконання адміністративним органом обов’язку довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності не звільняє адміністративний суд від обов’язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Однак презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.
Принцип офіційності в адміністративному процесі (про який уже говорилося у попередній главі книги) обумовлює ще одну особливість у процесі доказування. Адміністративний суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обґрунтування своїх вимог. Тягар збирання доказів, на відміну від судового процесу в справах приватноправового характеру, лежить не тільки на плечах сторін.
В адміністративному процесі позивачем часто буде звичайний громадянин, а значна частина доказового матеріалу зберігатиметься в адміністративного органу –відповідача. Отже, громадянин перебуватиме у гіршому становищі щодо можливості збирання і подання доказів порівняно з адміністрацією. До того ж необізнаний у бюрократичному механізмі громадянин погано орієнтується в тому, які докази можуть підтвердити обставини, на які він посилається. У зв’язку із цим адміністративний суд повинен бути наділений повноваженням з власної ініціативи збирати докази, крім тих, що подані сторонами, з тим, щоб правильно встановити фактичний бік справи.
Результати розгляду адміністративної справи по суті мають бути оформлені рішенням адміністративного суду, в якому суд від імені держави дає відповідь на кожну вимогу адміністративного позову. Судове рішення усуває публічно-правовий спір. Ним констатується порушення прав і встановлюється спосіб їх відновлення або ж відмовляється у задоволенні позову. Способами відновлення порушених прав можуть бути:
—визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу зі скасуванням або визнанням не чинним рішення чи його окремих положень;
—зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії (наприклад,видати відповідний правовий акт);
—зобов’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;
—стягнення з відповідача коштів;
—будь-який інший спосіб, який гарантував би дотримання і захист прав, свобод, правових інтересів учасників публічно-правових відносин від порушень з боку адміністрації.
Пропонується запровадити таку структуру рішення адміністративного суду:
•вступна частина (час, місце судового розгляду, склад суду, справа, що розглядалася, особи, які беруть участь у справі);
•обставини справи (встановлені фактичні дані у справі із зазначенням досліджених доказів);
•право (зміст норм, з яких виходив суд, вирішуючи справу);
•оцінка суду (правова оцінка встановлених обставин, констатація порушень норм права);
•резолютивна частина (присуд суду).
Подібна структура дає можливість чітко розмежувати у судовому рішенні питання факту і питання права, що матиме значення під час його оскарження та перегляду.
Правосуддя в адміністративних справах не може вважатися ефективним, якщо судові рішення адміністративних судів не виконуватимуться. У зв’язку із цим потребує ґрунтовної розробки і законодавчого врегулювання механізм виконання судових рішень в адміністративних справах.
Труднощі у виробленні такого механізму пов’язані насамперед з тим, що найчастіше виконання судових рішень покладатиметься на адміністративні органи. А тому не можна виключити, що державна виконавча служба як система органів, підпорядкованих Міністерству юстиції України, інколи може бути незацікавлена в реалізації судового рішення, особливо тоді, коли воно стосується інтересів інших органів виконавчої влади або її самої. У багатьох випадках це може призвести до ускладнень під час примусового виконання судових рішень.
Як варіант розв’язання цієї проблеми заслуговує на увагу запровадження при адміністративних судах служби судових виконавців в адміністративних справах, яка б організаційно не залежала від органів виконавчої влади. Судові виконавці в ході реалізації судових рішень в адміністративних справах підпорядковувалися б суддям, які ухвалили ці рішення, і були б підзвітні їм. Подібні виконавчі служби існують при адміністративних судах у Франції, що забезпечує високий ступінь взаємодії між судами і органами виконання судових рішень.
Інший варіант –передбачити можливість адміністративного суду стягувати штрафи з винуватців у невиконанні або неналежному виконанні судових рішень. Позитивом цього варіанта є персоніфікація відповідальності за нехтування судовими рішеннями в адміністративних справах. Однак встановлення винуватості особи потребує розгляду за всіма правилами судового процесу. Це може значно уповільнити виконання судового рішення. Тому більш прийнятним стало б стягнення адміністративним судом штрафу з адміністративного органу за фактом невиконання чи неналежного виконання ним судового рішення шляхом списання коштів з рахунку за розпорядженням суду. Адміністративний орган та його керівництво не будуть зацікавлені у втраті значних коштів, оскільки це означало б обмеження інших витрат, зниження ефективності діяльності, а відтак –можливість втрати керівної посади.
Інша проблема, пов’язана з виконанням судових рішень адміністративних судів, полягає у складності забезпечити реалізацію судового рішення колегіальним органом. Ця проблема є актуальною уже сьогодні.
Наприклад, суд зобов’язав колегіальний орган ухвалити рішення, яке б усувало порушення вимог права. Якщо більша частина членів цього органу не захоче підтримати присуд суду, то жодне рішення ухвалене бути не може. Кого притягувати до відповідальності за невиконання судового рішення: усіх членів цього органу, тих, хто не проголосував за акт, який вимагається судовим рішенням? А як бути з тим, хто не взяв участь у голосуванні або взагалі не був присутній на голосуванні свідомо чи з поважної причини?
Можна передбачити принаймні три варіанти виходу з цієї ситуації. Перший полягає у тому, що суд самостійно ухвалює те рішення, якого закон вимагає від колегіального органу. Однак при цьому порушується принцип поділу влади, оскільки суд перебирає на себе функції цього органу.
Другий варіант –суд покладає виконання судового рішення на керівника колегіального органу, що самостійно видає акт від імені органу, який мав би ухвалити цей акт. Даний підхід виправданий тим, що зміст цього акта визначено у судовому рішенні, тому потреби в обговоренні начебто нема. Але як бути, коли судове рішення все-таки залишає місце для розсуду (дискреції) органу? Чи може керівник підмінити собою колегіальний орган? Постає також питання, як бути тоді, коли керівник відмовляється виконувати судове рішення, а більшість членів цього органу наполягають на виконанні рішення?
Суть третього варіанта полягає у тому, щоб суд, водночас із зобов’язанням колегіального органу ухвалити певне рішення, до його ухвалення презюмував той факт чи те правило, які повинні міститися у цьому рішенні. Наприклад, разом із покладенням на виборчу комісію обов’язку зареєструвати особу кандидатом, суд до проведення реєстрації визнає за особою право брати участь у виборах як кандидат і постановляє вважати її кандидатом з усіма його правами та обов’язками. Цей варіант подібний до першого, однак, на наш погляд, позбавлений його недоліку. Разом з тим, цей варіант також не дає відповіді на питання, як бути, коли закон допускає певні можливості для розсуду колегіального органу. Чи може суд скористатися дискрецією, яка належить цьому органу? Позитивна відповідь, знову ж таки, суперечила б принципу розподілу влади.
До проблематики виконання судових рішень адміністративних судів слід віднести також питання про те, які юридичні наслідки матиме рішення адміністративного суду про визнання оспорюваного правового акта протиправним. Йдеться насамперед про момент, з якого акт слід вважати не чинним. Чи це буде день проголошення рішення адміністративного суду? Подібним чином вирішується, наприклад, питання щодо правових актів, які визнані Конституційним Судом України неконституційними. Стаття 152 Конституції України передбачає, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України, а збитки, завдані ними, відшкодовуються державою.
За такого підходу відносини, що виникли на підставі протиправного акта до визнання його таким, вважаються такими, що мають юридичну силу. Норми протиправного акта визнаються такими, що породили правові наслідки, але на майбутнє не можуть застосовуватися. Адміністративний суд констатує протиправність акта і за заявою позивача може присудити відповідача до відшкодування заподіяної шкоди, тобто тих втрат, яких позивач не зазнав би, якби не було цього акта. Отож у цьому випадку йдеться про скасування акта адміністративним судом.
Інший варіант: акт визнається адміністративним судом протиправним з моменту його прийняття відповідачем. Інакше кажучи, презюмується не-чинність цього акта з самого початку. Тобто вважається, що протиправний акт жодних юридичних наслідків не викликав5. Відносинам, що виникли на його підставі, правового значення не надається. Адміністративний суд, констатувавши протиправність акта, визнає його нечинним з моменту прийняття і може ухвалити рішення про реституцію, тобто повернення відносин у стан, що існував до прийняття акта. Якщо позивач зазнав шкоди внаслідок його виконання відповідачем чи третіми особами, вона підлягає відшкодуванню відповідачем.
На наш погляд, ці два варіанти можуть співіснувати. Критерієм для застосування адміністративним судом того чи іншого варіанта може стати поділ протиправних актів на заперечні й нікчемні6.
Оскільки ця проблематика вже висвітлена у розділі III цієї книги, нагадаємо лише, що заперечними можна назвати акти, відповідність яких нормам права вищої юридичної сили у звичайної розумної людини без юридичної освіти викликає сумніви, а може й не викликати таких. Нікчемним буде той акт, який для звичайної розумної людини без юридичної освіти є очевидно протиправним.
Приміром, до заперечних можна віднести правовий акт, виданий на підставі норми права, яка допускає неоднозначне тлумачення, зміст якого відповідає одному з варіантів тлумачення, але суперечить іншому. У цьому випадку остаточне рішення про те, чи відповідає нормі права акт, –за адміністративним судом. Очевидно, що тут потрібно надати захист правовідносинам, які склалися на підставі заперечного акта, оскільки не кожен учасник цих відносин міг здогадатися про протиправність акта.
Відносини, які виникли на підставі цього акта (наприклад, укладені договори) до визнання його протиправним, можуть зберігатися. Тому результатом розгляду справи про заперечний акт може бути визнання його протиправним і скасування, а також рішення про відшкодування шкоди. Відповідачем у такій справі буде лише адміністративний орган, що видав заперечний акт, але не адміністративний орган, що його виконав, якщо за останнім не закріплено обов’язку перевірити правомірність цього акта.
До нікчемних актів можна віднести, наприклад, рішення міської ради про стягнення одномісячного заробітку з усіх працюючих громадян міста до якогось благодійного фонду. Для всіх очевидним є протиправність цього рішення, яке грубо порушує право кожного громадянина на оплату праці. Тому адміністративний суд, констатувавши протиправність рішення міської ради, визнає його не чинним з моменту прийняття і зобов’язує благодійний фонд повернути гроші, які були призначені для оплати праці. Відповідачами у цій справі будуть як міська рада, так і, наприклад, податкова інспекція, що, погрожуючи штрафом, зобов’язала всіх роботодавців перерахували кошти з фонду заробітної плати до благодійного фонду, оскільки протиправність рішення для обох була очевидною. Шкода, заподіяна цими діями роботодавцям та працівникам, підлягає відшкодуванню як адміністративним органом, що ухвалив рішення, так і тим, що виконав його.
Зрозуміло, що поняття звичайної розумної людини без юридичної освіти як критерій для розмежування заперечних і нікчемних актів є доволі оцінним і розмитим. Більш чіткі критерії можуть бути виведені тільки після того, як з’явиться достатня практика з розв’язання таких спорів. Ось чому у разі схвалення такого підходу важливо залучати до здійснення правосуддя у подібних адміністративних справах народних засідателів, що допомогли б професійному судді зрозуміти, як оцінила б звичайна розумна людина той чи інший акт, що став предметом судового розгляду.
Загалом виконання судових рішень адміністративних судів є однією з найменш розроблених тем у теорії адміністративної юстиції й у законодавчих пропозиціях, які існують сьогодні в Україні. Проблеми судового виконання потребують детального аналізу, а варіанти їх розв’язання –глибокого обґрунтування.
Тема №4 Адміністративна відповідальність
. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні
Як було показано в першій главі цієї книги, суб’єкт державного управління не може існувати без відповідних керованих об’єктів, і тільки разом вони утворюють систему державного управління. Остання обов’язково охоплює:
—організацію і функціонування суб’єкта управління (керуючої системи);
—численні зв’язки керуючої системи з керованими об’єктами;
—компоненти суспільної системи, які в єдності створюють структуру керованої системи (об’єкта управління) і безпосередньо сприймають державно-управлінський вплив або беруть участь у його формуванні.
Отже, одним з ключових елементів у системі державного управління є сукупність так званих прямих і зворотних зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління. При цьому «зворотні» зв’язки являють для нас особливий інтерес, оскільки і державний контроль, і адміністративна відповідальність безпосередньо належать до ланцюга зворотних зв’язків у державному управлінні.
Нагадаємо, що зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття керованими об’єктами управлінського впливу суб’єкта державного управління. Адже кожному керуючому суб’єкту необхідно достовірно і своєчасно знати, як втілюється його вплив у функціонуванні керованих об’єктів1. Інформація про це отримується в процесі здійснення контролю, за результатами якого суб’єкт управління має прийняти рішення щодо форми і змісту подальшого впливу на об’єкт управління, і такий вплив може виступати у найрізноманітніших формах.
Це можуть бути рішення про зміни у формах і методах управління, у ресурсному забезпеченні, кадрові зміни тощо. Але у тих випадках, коли в процесі контролю виявляється невідповідність поведінки об’єкта управління вимогам нормативно-правових актів, керівний вплив може проявлятися у вигляді притягнення винної особи до юридичної відповідальності, і найчастіше, до адміністративної відповідальності.
В державному управлінні в ході реалізації функції нормативного регулювання використовується переважно імперативний метод правового регулювання, і його використання вимагає певного забезпечення дотримання об’єктом управління вимог, що містяться у відповідних нормативно-правових актах. Актуальність цього завдання підсилюється тим, що в багатьох сферах, особливо там, де необхідним є використання обмежень економічного характеру, інтереси держави розходяться з інтересами інших суб’єктів ринкових відносин. Особливо гостро це проявляється у сфері оподаткування, сфері антимонопольного регулювання, кредитно-фінансовій тощо.
Відповідно, з боку держави необхідний постійний контроль за дотриманням всіма об’єктами управління відповідних правових норм, а у випадку їх порушення - оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відповідальність.
Адміністративна відповідальність як правовий інститут виступає, з одного боку, необхідною ознакою механізму державного управління, а з іншого –засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації відповідним органом державного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.
Для підтвердження цієї думки варто звернутися до реальної практики.
Наприклад, Національний банк України, відповідно до законів України «Про Національний банк України» та «Про банки і банківську діяльність», здійснює банківський нагляд. Наглядова діяльність Національного банку України (НБ) охоплює всі банки, їх підрозділи на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законодавства про банківську діяльність. Згідно зі ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об’єктами перевірки НБ, банківського законодавства, нормативно-правових актів НБ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБ має право застосувати до них заходи впливу.
До таких, зокрема, віднесено накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також на банки відповідно до положень, затверджених правлінням НБ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду відповідного банку. При цьому, згідно зі ст. 74 цього ж Закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб –власників істотної частки накладаються в порядку, передбаченому Кодексом України про адміністративні правопорушення (зокрема, НБ уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 166і і 1666 КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, і розмір фінансових санкцій, що застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБ, встановлюються законами України та нормативно-правовими актами НБ.
Цікавим тут є те, що відповідно до ст. 66 Закону України «Про банки і банківську діяльність» і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністративної форми державного регулювання діяльності банків, що може слугувати, на наш погляд, додатковим підтвердженням поєднання адміністративної відповідальності з механізмом управління.
Інший приклад. Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я України, повноваження якої регулюються Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», здійснює контроль за додержанням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних чинників на здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру щодо правопорушників. Відповідно до вимог ст. 47 цього Закону розглядати справи про адміністративні правопорушення, а відтак, і накладати адміністративні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Державної санітарно-епідеміологічної служби.
Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріплені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в процесі здійснення митного контролю.
Подібних прикладів можна навести багато, і всі вони свідчать про те, що адміністративна відповідальність тісно пов’язана з такою важливою функцією державного управління, як контроль. Будучи результатом контрольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність виступає, так би мовити, завершальною стадією «зворотного зв’язку» в державному управлінні. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об’єкта управління відхиляється від тієї, якої вимагає від нього закон. Виявлення факту такого відхилення відбувається в ході реалізації контрольної функції відповідним суб’єктом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим суб’єктом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об’єкта управління у необхідному напрямку.
Таким чином, є підстави стверджувати, що однією з ключових особливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується суб’єктами державного управління (як тими, що належать до системи виконавчої влади, так і тими, що виконують інші державно-управлінські повноваження) в процесі реалізації закріплених за ними функцій державного управління і насамперед такої функції, як коні роль. Відтак, інститут адміністративної відповідальності за змістом відноситься до правових явищ, які органічно пов’язані із системою державного управління, і тому не може не відчувати на собі впливу деяких суттєвих рис, властивих сфері управління
2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми
Останнім часом в рамках як наукових досліджень, так і законопроект-них робіт усе частіше виникають питання про роль і місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі та у механізмі правового регулювання в конкретних сферах суспільних відносин, зокрема.
Це обумовлено насамперед тим, що саме конструкція адміністративної відповідальності виявилась найбільш придатною за створення інструментів, за допомогою яких здійснюється реальний і –що є, мабуть, найголовнішим –оперативний вплив з боку органів державної влади на осіб, які не дотримуються вимог правових державних приписів. Саме така придатність стала причиною появи цілої низки таких похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності, як, зокрема фінансова, господарська, економічна відповідальність тощо. За своєю правовою природою всі ці різновиди є, нв наш погляд, спробами адаптації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер правового регулювання.
Але, як би там не було, головним питанням існування будь-якого правового інституту було і залишається питання змісту того «надзавдання», яке він покликаний розв’язувати. Тому на перший план виходять проблеми концептуального характеру, розуміння яких має сприяти вдосконаленню цього інституту.
Незважаючи на те, що інститут адміністративної відповідальності використовується досить широко, концептуального розмаїття у підходах до визначення його змісту не спостерігається. До цього часу дослідження адміністративної відповідальності переважно ведуться в межах так званої охоронної концепції, згідно з якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань.
В основі охоронної концепції лежить положення, закріплене у Кодексі України про адміністративні правопорушення, згідно з яким законодавство про адміністративні правопорушення має завданням охорону суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного й неухильного дотримання Конституції й законів України, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством.
Проте –за всієї очевидної важливості охоронної функції адміністративної відповідальності –розглядати цю відповідальність виключно як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань було б неправильно. Річ у тім, що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж, незважаючи на наявність таких норм, правопорушення все ж таки скоєне, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала або відносини адміністративної відповідальності ще не реалізувались повністю.
У зв’язку із цим логічним продовженням охоронної концепції адміністративної відповідальності є так звана каральна концепція, згідно з якою адміністративне стягнення, що накладається за скоєння адміністративного правопорушення і яке є мірою відповідальності, за своєю суттю є покаранням правопорушника за скоєння протиправного, караного та винного діяння. Адміністративне стягнення знаходить вираження у примусовому реагуванні на виникаюче або таке, що вже виникло, недозволене діяння, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру2. Тому не випадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відповідальності3.
В цьому аспекті адміністративна відповідальність часто розглядається як своєрідна «молодша сестра» кримінальної відповідальності. Проте ці два правові явища схожі тільки ззовні, на рівні найзагальніших рис –як схожі між собою всі люди, які не є навіть родичами.
Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністративній відповідальності, уявляється, що покарання тут не є самоціллю і тим більш не є виховним заходом. Характер адміністративних стягнень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що примус, на якому вони засновані, наближується до явища державного управління.
Водночас подібний аспект тлумачення інституту адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, а деякими авторами взагалі категорично відкидається4. Причина цього, скоріше за все, полягає у спробі відмежувати від адміністративного права нову самостійну правову галузь під назвою «адміністративно-деліктне право».
Але, на нашу думку, яскравої індивідуальності адміністративній відповідальності надає саме її приналежність до величезної сфери особливих суспільних відносин –відносин державного управління. Наголошуючи на цьому «управлінському» аспекті концепції інституту адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі його ключові моменти:
) характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями; застосування заходів адміністративної відповідальності;
2) порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;
) юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністративної відповідальності.
Аналіз положень Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), зокрема, статей, що містяться у главах 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» та 19 «Протокол про адміністративне правопорушення», дає підстави стверджувати, що притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин, причому ці функції найчастіше є суто контрольними.
Звертає на себе увагу навіть спосіб визначення у КпАП органів, які мають здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення. У зв’язку з тим, що в процесі адміністративної реформи досить часто змінюються назви органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, у главі 17 КпАП використовуються узагальнені назви таких органів з акцентом на їх контрольну функцію. Наприклад, органи державного пожежного нагляду (ст. 223), органи державного геологічного контролю (ст. 231і), органи держатоменергонагляду (ст. 232), органи державного ветеринарного контролю (ст. 238), органи державного контролю у насінництві (ст. 2383), органи держсільтехнагляду (ст. 244), органи, які здійснюють державний пробірний контроль (ст. 244і), органи державного контролю за цінами (ст. 2445), органи державного контролю якості лікарських засобів (ст. 2448) тощо.
Для багатьох органів виконавчої влади, приміром, тих, що належать до державної контрольно-ревізійної служби або державної податкової служби, контрольна функція взагалі є основною. Для багатьох інших вона є важливою складовою діяльності. Так, наприклад, у ст. 10 Законом України «Про міліцію» визначено обов’язки міліції, частина яких за своїм змістом є проявом суто контрольної діяльності.
Водночас представникам зазначених органів надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення у підконтрольних їм сферах діяльності та розглядати переважну більшість справ про адміністративні правопорушення. Іншими словами, вся ця діяльність виконується в адміністративному порядку і пов’язана зі здійсненням державного управління.
«Управлінський аспект» адміністративної відповідальності проявляється і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення відносин адміністративної відповідальності.
Як відомо, для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної й дисциплінарної, існують певні особливості діянь, що є їх підставами.
Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпорядку.
Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості злочинів є передбачуваність, як обов’язкового елементу, суспільно-небезпечних наслідків і те, що кримінальна відповідальність здебільшого є саме карою за суспільно-небезпечні наслідки –результат протиправного діяння.
У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачено адміністративну відповідальність –адміністративні правопорушення, переважно є правопорушеннями з формальним складом (приблизно 84 % від загальної кількості), причому об’єктивна сторона переважної більшості з них полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності –незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адміністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відповідальність є саме реакцією на «відхилення» у процесі діяльності об’єктів управління, а не на «результат» їхньої діяльності.
Як свідчить аналіз практики, підставами застосування заходів адміністративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопорушення в розумінні ст. 9 КпАП, а й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення5. Багатоманітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь виокремлення в її концепції не тільки карального, а й інших аспектів.
Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності застосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень щодо певного об’єкта управління. При цьому індикатором може виступати не лише особиста протиправна поведінка об’єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить частих випадків, коли об’єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об’єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стягнень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикладом таких ситуацій можуть слугувати склади адміністративних правопорушень передбачені статтями 60, 78, 822, 170і КпАП та багатьма іншими. В даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяльності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.
В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окремо або і на юридичних, і на їх посадових осіб одночасно.
Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже поширеним. Що стосується ситуації з одночасним притягненням до адміністративної відповідальності й фізичних, і юридичних осіб, то як приклад можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що органи Антимонопольного комітету накладають штрафи на суб’єктів господарювання, зокрема, за зловживання монопольним (домінуючим) становищем. При цьому суб’єкти господарювання можуть бути як юридичними, так і фізичними особами. Водночас, ст. 166і КпАП передбачено відповідальність керівників підприємств за зловживання монопольним становищем на ринку.
Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її «управлінського аспекту» досить вдало вписуються і юридичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, й різноманітні її підстави.
Ще одним додатковим аргументом на користь «управлінської концепції» адміністративної відповідальності є те, що адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління. Причому використання цього методу залишається досить поширеним і різноманітним.
Отже, в контексті розглянутої «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності поняття цієї відповідальності можна сформулювати таким чином: адміністративна відповідальність –це специфічний засіб реалізації примусу в державному управлінні, що полягає у застосуванні до об’єкта управління, у випадку невідповідності його поведінки вимогам правових актів, передбачених законом адміністративних стягнень.
Слід наголосити, що адміністративна відповідальність застосовується у якості тільки в системах, де суб’єкт і об’єкт управління не перебувають у відносинах службового підпорядкування, і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління, не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині ж систем, у яких між суб’єктом і об’єктом управління наявне службове підпорядкування, замість адміністративної відповідальності застосовується тільки дисциплінарна відповідальність, яка являє собою вплив виключно на фізичних осіб.
Разом з тим, в інтересах неупередженості аналізу слід зауважити, що, попри згаданий «управлінський» характер адміністративної відповідальності, вона, хоча й не досить часто, але все ж таки використовується для розв’язання завдань, які не властиві державному управлінню.
Розвиток науки адміністративного права на сучасному етапі характеризується поступовим переосмисленням постулатів, сформульованих у минулі роки під впливом домінуючої ідеології та реалій суспільного життя радянського періоду. Сучасне адміністративне право як галузь, що безпосередньо регулює функціонування виконавчої влади, зазнає чи не найвагоміших змін, пов’язаних із кардинальним переглядом поглядів на призначення держави, державної влади, роль людини у відносинах з державою та її інституціями.
Проте до сьогодні адміністративне право здебільшого розглядається як право державного управління, юридична форма одного з видів державно-владної діяльності. Ця позиція стала настільки звичною, що будь-які спроби змістити акценти у визначенні предмета адміністративного права за межі відносин державного управління поки що не сприймаються позитивно частиною науковців.
Водночас з’являються думки на користь більш широкого розуміння предмета адміністративного права.
Нещодавно, скажімо, В.Б. Авер’яновим було висловлено нетрадиційний погляд на предмет адміністративного права, згідно з яким до нього входять не тільки відносини державного управління, але й багато видів відносин, що являють собою так звану публічно-сервісну діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (розвиток цієї думки дивіться у гл. 2 розділу І цієї книги).
За своїм характером відносини публічно-сервісної діяльності не відносяться до державного управління в його класичному науковому розумінні, хоча й пов’язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відповідними органами. З урахуванням такого підходу запропоновано розглядати як головну ознаку відносин, що складають предмет адміністративного права, наявність у цих відносинах органу публічної влади, а саме органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Як приклад наводяться окремі різновиди адміністративно-реєстраційних проваджень, а також частина відносин адміністративної відповідальності.
У зв’язку з цим слід окремо зупинитись на розгляді питання про те, чи справді адміністративна відповідальність може розглядатись в окремих своїх проявах поза межами державного управління, і якщо це можливо, то на підставі чого відповідні відносини можуть бути віднесені до адміністративно-правових?
Для того, щоб відповісти на поставлені запитання, треба насамперед визначитись із методологічним підходом до їх розв’язання. Очевидно, що аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, оскільки узагальнений характер її елементів, а саме загальної характеристики суб’єктів притягнення до адміністративної відповідальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адміністративної відповідальності тощо, обумовлює узагальнений характер висновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.
З огляду на це, докладному аналізу мають бути піддані склади конкретних правопорушень, за які законодавством передбачена адміністративна відповідальність, і відповідно до цих складів має бути визначена мета притягнення винної особи до адміністративної відповідальності. А відповідно до цієї мети має бути визначено співвідношення адміністративної відповідальності з державним управлінням.
Проведений аналіз свідчить про те, що в інституті адміністративної відповідальності можна знайти чимало винятків, коли притягнення до адміністративної відповідальності не є проявом державного управління.
Так, наприклад, ст. 412 КпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення чи невиконання зобов’язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки, або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює ст. 18 Закону України «Про колективні договори і угоди» і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у згаданому Законі.
Згідно зі ст. 15 Закону України «Про колективні договори і угоди» контроль за виконанням колективного договору, угоди проводиться безпосередньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представниками.
Відночас згідно зі ст. 255 КпАП протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 412 КпАП, мають право складати уповноважені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики України (таким органом на сьогодні є Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 412 КпАП, віднесено до компетенції відповідних судів.
Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, передбачені ст. 412 КпАП, не має відношення до державного управління, оскільки його головною метою є забезпечення виконання зобов’язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у даному випадку здійснюється не органом виконавчої влади, а сторонами договору.
Що ж стосується органу виконавчої влади –Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який, згідно з Положенням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р., є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінпраці й підпорядковується йому, то в даному випадку цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення та направлення його до суду.
Більше того, у ст. 20 Закону України «Про колективні договори і угоди» зазначено, що порядок і терміни накладення штрафів, передбачених цим Законом, регламентуються КпАП, а справи з цих питань розглядаються судом за поданням однієї із сторін колективного договору, угоди, відповідних комісій або з ініціативи прокурора. З цього випливає, що у первиному варіанті участь органів виконавчої влади у провадженні в цих справах взагалі не передбачалась, і тільки необхідність застосування норм КпАП обумовила їх наявність, причому в досить обмеженому вигляді.
Якщо подібні справи є доволі рідкісними, то більш поширеним прикладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною другою ст. 134 КпАП, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті й автобусах міського, приміського, міжміського сполучення, а також у маршрутних таксі, а ст. 135 –за безквитковий проїзд пасажира і, так само, провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.
У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактично за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на перевезення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністративної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими деліктами, обумовлено особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю для такого типу угод передбаченої законом процедури примусового виконання зобов’язань за цивільно-правовими договорами. В даному випадку адміністративна відповідальність виявилась більш зручною, ніж цивільно-правова, завдяки саме оперативності процедури.
Аналогічним чином можна стверджувати, що практично не можна розглядати в контексті державно-управлінських відносин адміністративну відповідальність, що передбачена КпАП за такі правопорушення, як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст. 51), порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 512), жорстоке поводження з тваринами (ст. 89), незаконні дії щодо державних нагород (ст. 186і) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати, що адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію –примусового методу державного управління, а й деякі інші функції, наприклад, забезпечення цивільно-правових зобов’язань тощо.
Дійсно, в даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративне-правових за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, скажімо, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону –порушника, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.
Іншими словами, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст. 412) або цивільно-правових зобов’язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або багажу (ст. 134 та 135), з метою примушення їх до виконання свої зобов’язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накладається.
Наявність згаданих вище ситуацій дає можливість виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності, крім уже наведених «охоронного», «карального» і «управлінського» аспектів, ще один –«сервісний». Цей аспект полягає в тому, що адміністративна відповідальність у випадках, передбачених законом, може виступати засобом забезпечення виконання зобов’язань, які випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління.
Але, незважаючи на наявність у загальній концепції адміністративної відповідальності сервісного аспекту, слід зазначити, що цей аспект є похідним від управлінського. Нормативна конструкція адміністративної відповідальності створювалась і розвивалась виключно як засіб державного управління, і тільки потім вона стала використовуватись для розв’язання інших завдань.
Для того, щоб переконатись у цьому, слід звернути більш цілеспрямовану увагу на найважливішу сутнісну ознаку адміністративної відповідальності –особливий порядок застосування санкцій.
3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності
Торкаючись еволюції розуміння терміна «адміністративний порядок», спочатку доречно нагадати, що нормативна регламентація відносин, подібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з’явилася на теренах нашої держави у другій половині XIX століття. Хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття «адміністративна відповідальність», та й саме поняття «відповідальність» використовується у законодавстві досить рідко.
У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру II про судово-поліцейський статут головний управляючий II відділенням Державної Ради граф Д.М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним судам, від «поліцейських проступків», які у країнах Західної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д.М. Блудов пропонував розмежувати повноваження судової влади і поліції у слідчих діях і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про маловажні злочини та проступки –до відання мирових суддів.
Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був переданий на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант під назвою «Статут про покарання, що накладаються мировими суддями» був поданий на розгляд імператору і затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що належали до його особливої частини, містили у своєму складі 150 проступків, поділених залежно від об’єкта посягання на 12 видів –проступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V –порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III –«проступки проти благочинства, порядку та спокою»), а також проступки, передбачені у гл. X та XI, що посягають на громадський благоустрій (гл. IV), на порядок в галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл. X), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження у маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскарження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припинення і т. ін.)6.
Загалом, згідно зі Статутом кримінального судочинства (1864 р.), мировим суддям були підсудні:
•справи про менш важливі злочини і проступки;
•справи про злочини і проступки, у яких провадження, що почина лись не інакше як за скаргами осіб ображених або тих, що зазнали збитків, може бути припинене примиренням;
•справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знай дених речей та інші злочини цього виду, скоєні особами, що підлягають за ці діяння ув’язненню у робочому домі7.
Водночас з установленням судового порядку розгляду справ про маловажні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адміністративний порядок розгляду та розв’язання справ про певні правопорушення. Так, скажімо, Положенням про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов’язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки «покладаються на Генерал-губернаторів... а в губерніях, які їм не підвідомчі, –на Губернаторів і Градоначальників. В межах цих місцевостей згадані начальницькі особи можуть: а) видавати обов’язкові постанови щодо предметів, які відносяться до попередження порушення громадського порядку та державної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов’язкових постанов стягнення, що не перевищують тримісячного арешту або грошового штрафу в 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, їм не підлеглих, –Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов’язкових постанов»8.
Адміністративний порядок накладання стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого входили Статут про питейний збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлювальних нафтових мастил і підпалювальних сірників та про продаж фосфору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стягнення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 –правила про порядок провадження у справах про порушення постанов про акцизні збори. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може підлягати одному грошовому стягненню, без конфіскації або з конфіскацією предметів, вирішуються в адміністративному порядку (управляючим акцизними зборами і міністерством фінансів)9.
Після Жовтневої революції 1917 р., створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвитком відносин адміністративної відповідальності певним чином повторилася. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Раднарком УРСР видали постанову «Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні право-ломства». Згідно з цією Постановою для увільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх розв’язання та на зміну частини другої Кримінального Кодексу НКВС АМСРР, адміністративним відділам округових виконавчих комітетів і районовим виконавчим комітетам було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства10 (терміном «праволомство» у ті часи позначалося правопорушення).
Згодом ці норми увійшли до Адміністративного Кодексу УРСР, який був затверджений ВУЦВК 12.10.1927 р. і введений у дію з 1.02.1928 р. Цікаво те, що в Адміністративному Кодексі вже використовується поняття «відповідальність», і вона диференціюється залежно від порядку застосування. Так, в артикулі 28 Адміністративного Кодексу зазначалося: «Окру-говим і районовим виконавчим комітетам, їх президіям і міським та селищним радам надається право, в обсязі їх компетенції (арт. 49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов’язкові постанови, що їх оголошується до загального відома й які встановлюють: а) будь-які обов’язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов’язків адміністративним порядком, а за випадків, окремо встановлених у законі, –судовим або дисциплінарним порядком»11 (виділено автором. –Д.Л.). І крім того, в Адміністративному Кодексі, можливо, вперше, використовується поняття «адміністративна відповідальність». Зокрема, в артикулі 175 зазначалося: «Особи, що затаїли речі, які треба конфіскувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації».
Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20–-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, передусім, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні правопорушення.
червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку», а 15 грудня 1961 р. Президія Верховної Ради УРСР прийняла Указ з такою самою назвою, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому Указі встановлювався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адміністративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні розміри штрафів, визначався порядок їх накладення і т. ін. При цьому слід зазначити, що поняття «адміністративна відповідальність» в зазначених указах не вживалося.
І все ж таки з початку 60-х років поняття «адміністративна відповідальність» все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР. Так, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. «Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопереда-вальних установок» встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за користування ними з порушенням правил, що регулюють радіозв’язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністративні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач; за ті самі дії, вчинені неповнолітніми, громадську й адміністративну відповідальність несуть їхні батьки. В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966 р. «Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду» встановлювалось, що порушення правил адміністративного нагляду особами, відносно яких такий нагляд установлений, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців (виділено автором. –Д.Л.).
Згодом це поняття з’являється і у назвах нормативних актів, наприклад: Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про посилення адміністративної відповідальності за порушення правил риболовства і охорони рибних запасів у водоймищах СРСР», від 27.03.1964 р. Постанова Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж» від 10.10.1969 р., Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці» від 13.10.1976 р. тощо.
У переважній більшості нормативних актів поняття «адміністративна відповідальність» пов’язане виключно із застосуванням штрафів в адміністративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж» встановлювалось, що за пошкодження високовольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони високовольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністративному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи –до 50 карбованців, громадяни –до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності12. У п. 1 Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці» також зазначалося, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, можуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців13.
У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії законодавчих пропозицій Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висловились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розроблення зазначеного акта тривав досить довго, і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністративну відповідальність охоплювало біля 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.
І нарешті, 07.12.1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з численними змінами діє й сьогодні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших нормативних актах, визначення поняття «адміністративна відповідальність» у ньому відсутнє, хоча сам термін досить часто використовується.
З вищенаведеного можна зробити висновок про те, що поштовхом до виникнення відносин адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначущі правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової системи, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.
Зрозуміти сутність адміністративного порядку накладення стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, –відповідні державні органи і посадові особи. Якщо поглянути на перелік державних органів, яким надавалось право накладати штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що майже всі вони є органами виконавчої влади (за сучасною класифікацією) і реалізують надане їм право в процесі реалізації своїх управлінських функцій.
Отже, можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.
Загалом дослідження генезису й еволюції відносин адміністративної відповідальності дає підстави стверджувати, що основною характерною ознакою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок П застосування.
Аналогічний висновок можна зробити, проаналізувавши і деяку міжнародно-правову практику.
Приклади з міжнародно-правової практики. У дослідженнях з різних галузей вітчизняного права доволі часто не звертається увага на існування міжнародних угод, зокрема таких документів, як Європейська Конвенція про захист прав людини і основних свобод (далі –Конвенція), положення яких, згідно з Конституцією України, є частиною національного законодавства.
Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відповідальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейською комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (страсбурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відносини адміністративної відповідальності.
Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судову практику джерелом права, значення страсбурзьких прецедентів залишається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки у цьому випадку контрольний орган не просто вирішує конкретну справу, а й створює правову судову доктрину.
Страсбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі нової доктрини кримінальної сфери. Поняття «кримінальної сфери» охоплює кримінально-правові, кримінально-процесуальні й частину адміністративних правовідносин, зокрема відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням «кримінального звинувачення» у ст. 6 Конвенції.
Спочатку Комісія розглядала «кримінальне звинувачення» в сенсі звинувачення у злочині, передбаченого в звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось.
У справі Нормайстера у 1968 р. суд встановив, що «кримінальне звинувачення» треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а виходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні в справі Адольфа він звернув увагу на необхідність «автономного» розуміння «кримінального звинувачення» у контексті Конвенції, а не на основі внутрішнього права.
У рішенні в справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної процедури (яка не охоплюється ст. 6 Конвенції) і кримінального звинувачення суд дійшов висновку, що «характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування частини першої ст. 6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку національна влада може ухилитися від зобов’язань, що накладаються цією статтею, шляхом введення дисциплінарних процедур щодо злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною кримінального права». У цій справі були названі три критерії, які дають змогу відмежувати «кримінальну сферу» від стягнень, які не належать до кримінальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, природа злочину і природа й суворість покарання.
Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним –він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається як кримінальний злочин у національному праві. Під «природою злочину» розуміється сфера застосування норми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язковий характер –це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обмеженої дисциплінарною владою групи, то йдеться про дисциплінарний проступок.
Згодом цю доктрину було розвинуто поширенням «кримінальної сфери» на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення (у тому числі й зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначущі злочини за своєю природою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до «кримінальної сфери» (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті самі критерії «кримінальної сфери», що й до дисциплінарних у справі Енгеля (природа злочину і санкції). Згодом у справі Лутца було визначено, що для розуміння злочину як приналежного до кримінальної сфери вистачає наявності одного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до кримінальної сфери незалежно від суворості санкцій14.
З наведеної практики можна зробити різні висновки, але найбільш цікавим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак, і до розмежування видів юридичної відповідальності.
Якщо подивитись на згадані вище страсбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для розв’язання питання про застосування частини першої ст. 6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло, що йдеться про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.
Висновки щодо застосування «адміністративного порядку». Якщо звернути увагу на визначення понять злочину (ст. 11 Кримінального кодексу України) й адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП України), то неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з процедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (передбаченість кримінальної відповідальності саме Кримінальним Кодексом), а для адміністративного правопорушення –передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності.
Якщо, так би мовити, «вилучити» з визначення цих понять вид юридичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопорушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практично збігаються за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідливості (суспільне небезпечні чи суспільне шкідливі). При цьому «суспільна шкідливість» –поняття досить абстрактне, а процедура застосування покарань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь суспільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вищий ступінь суспільної шкідливості, тим складніша процедура накладення стягнень і більша їх суворість.
Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процедура, порядок накладення відповідних стягнень.
Навіть у тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого адміністративного порядку притягнення до адміністративної відповідальності. Це звучить незвично, але прямо випливає з аналізу чинного законодавства України.
Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про судоустрій України» органи судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах і порядку, передбачених Конституцією України та законами. У частині другій цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.
Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністративні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно зі ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас згідно із частиною другою ст. 22 цього Закону місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чергу, згідно із частиною четвертою ст. 22 адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), розглядають місцеві адміністративні суди.
У ст. 19 Закону України «Про судоустрій України» зазначено, що відповідно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди, і спеціалізованими судами є господарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані .
Очевидно, що у контексті згаданих статей Закону України «Про судоустрій України» загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судочинство, а адміністративні суди –адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне, притаманна тільки адміністративним судам.
З цього випливає, що оскільки розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із передбачених законом форм судочинства, а відтак, і вважати здійсненням правосуддя. Логічним є висновок про те, що вирішення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реалізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.
Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення відбувається розподіл відповідних повноважень - шляхом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього твердження свідчать:
•однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення як органами виконавчої влади, так і судами;
•відсутність серед принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, принципу змагальності сторін, який у ст. 129 Конституції України визнано одним з основних принципів судочинства.
Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України «Про судоустрій України». Адже у ст. 23 цього Закону зазначено, що суддя місцевого суду здійснює правосудця в порядку, встановленому процесуальним законом (п. 1), а також інші передбачені законом повноваження (п. 4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення й відноситься до «інших передбачених законом повноважень».
Не суперечить наведене і Конституції України. Згідно зі ст. 124 Конституції не допускається делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не виключається можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема, як здається, і органів виконавчої влади.
Більше того, слід вважати цілком прийнятною передачу судам функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли необхідним є застосування адміністративного стягнення у вигляді конфіскації (до речі, це прямо передбачено ст. 41 Конституції України) або адміністративного арешту. При цьому пріоритетне значення особливого порядку розгляду цих справ судами зумовлює необхідність вважати суди одним із видів суб’єктів, які реалізують функції органів виконавчої влади щодо розгляду і вирішення адміністративних деліктів.