Конспект лекций Нижний Новгород 2010 Рецензент- канд.

Работа добавлена на сайт samzan.net:

ГОУ ВПО «НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ Н.И. ЛОБАЧЕВСКОГО»

Кафедра современной отечественной истории

Кафедра государственного и муниципального управления

Е.И. ПОДРЕПНЫЙ

«ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ»

Конспект лекций

Нижний Новгород

2010

Рецензент: канд. ист. наук, доцент Туфанов С.С.

Научный редактор: профессор д.и.н. В.И. Белоус

Под общей редакцией профессора Ю.И. Лебедева

Подрепный Е.И. Методические пособие «История государственного управления в России» / Е.И. Подрепный. Н. Новгород: ННГУ, 2010.

Методическое пособие предназначено для студентов экономического факультета, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление»

Нижегородский Государственный Университет

имени Н.И. Лобачевского

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

(ПРОГРАММА КУРСА ДЛЯ СТУДЕНТОВ)

ВВЕДЕНИЕ. Цель и задачи курса. Предмет истории государственного управления в России. Методология. Периодизация истории государственного управления в России. Основные источники и историография. Понятие «государственное управление». Типы государства, основные государственные учреждения. Место дисциплины в учебном процессе.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КИЕВСКОЙ РУСИ И МОСКОВСКОМ ГОСУДАРСТВЕ ДОПЕТРОВСКОГО ПЕРИОДА. Образование древнерусского государства. Государственный аппарат Киевской Руси в IX-XII вв. Государственное управление на Руси в удельный период (XII-XIII вв.). Государственное управление в русских землях в период ига Золотой Орды. Русские Земли в составе Великого княжества Литовского: особенности управления. Образование единого Русского (Российского) государства и формирование его управленческого аппарата. Система управления в Российском государстве в первой половине XVI в. Реформы центральных и местных органов власти в 50-е гг. XVI века. Опричное управление (1565-1572 гг.). Смутное время и распад русской государственности. Государственное управление в России в XVII веке. Высшие органы государственной власти. Центральные органы государственного управления. Местное управление. Государственная служба и служилая бюрократия в России в XVII веке.

ГОСУДАРСТВЕННОЕУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД ОБРАЗОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XVII в. - XVIII в.) Становление абсолютной монархии в России. Реформы органов власти и управления при Петре Великом. Государственное управление в период дворцовых переворотов. Система государственного управления в эпоху «просвещенного абсолютизма». Преобразования в центральном и местном управлении на рубеже XVIII-XIX вв.

ГОСУДАРСТВЕНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД РАЗЛОЖЕНИЯ КРЕПОСТНИЧЕСКОГО СТРОЯ И РОСТА КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ (ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XIX в.) Реформы государственного управления Александра I. Усиление централизации в государственном управлении в годы царствования Николая I. Бюрократический аппарат Российской империи в первой половине XIX века.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД УТВЕРЖДЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАПИТАЛИЗМА (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX в.) Модернизация государственного аппарата Российской империи Александром II. Государственное управление в годы царствования Александра III. Формирование всесословного самоуправления во второй половине XIX века.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XIX - феврале 1917 года) Система высших и центральных государственных учреждений Российской империи. Место государственной думы в этой системе. Изменения в государственном аппарате в годы первой мировой войны. Крах монархической системы государственного управления в феврале 1917 года.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД МАРТА-ОКТЯБРЯ 1917 года. Особенности политической обстановки после свержения монархии. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Двоевластие. Временное правительство и его управленческая деятельность. Перестройка органов самоуправления. Провозглашение России республикой. Крах Временного правительства в октябре 1917 г.

СОЗДАНИЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА. Слом буржуазного и создание нового государственного аппарата. Учредительное собрание. Конституция РСФСР 1918 г. Создание и развитие системы репрессивных органов. Изменения в государственном аппарате в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции. Государственная организация «белого» движения в годы гражданской войны. Оформление диктатуры РКП (б). Х съезд РКП (б) и борьба за единство партии.

ИЗМЕНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА И МНОГОУКЛАДНОЙ ЭКОНОМИКИ. Реорганизация советской системы. Съезды Советов. Перестройка государственного аппарата. Совет Труда и обороны. Органы государственного контроля. Правовое регулирование многоукладной экономики. ВСНХ. Создание новых ведомств отраслевого управления. Политика укрепления государственно-социалистической экономики. Судебная реформа 1922 г. Реорганизация органов государственной безопасности. Курс на образование федерации советских республик. Образование и развитие СССР. Развитие РСФСР. Конституция СССР 1924 г. Конституция РСФСР 1925 г.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИРОД ГОСУДАРСТВЕННО-ПАРТИЙНОГО СОЦИАЛИЗМА (1930 - начало 1960-х гг.) Деформация политической системы и государственного аппарата в 1930-40-е гг. Формирование партийно-бюрократической диктатуры. Реорганизация управления промышленностью. Формирование командно-административной системы управления народным хозяйством. Централизация правоохранительной системы. Создание прокуратуры СССР. НКВД. Система ГУЛАГа. Конституционные изменения советского строя. Разработка новой Конституции СССР и ее характеристика. Система союзных органов власти и управления. Перестройка государственного аппарата по новой конституции. Конституция РСФСР 1937 г. Административно-территориальное деление. Изменения в государственной системе СССР в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. Чрезвычайные органы власти и управления. ГКО. Создание новых органов управления. Ликвидация партийной и советской демократии и создание военно-партийной диктатуры. Развитие государственно-политической системы в конце 40- начале 50-х годов. Реорганизация государственного аппарата. Партийно-советская система управления. Реорганизация правоохранительной системы. Изменения в Конституции СССР и Конституции РСФСР. Советское государство в условиях кризиса социализма. Доктрина «общественного государства» Реорганизация системы советов. Рост партийно-советской бюрократии. Реорганизация ведомственного и территориального управления хозяйством. Реорганизация правоохранительных органов. Аппарат партийного и государственного контроля. Проблема нового конституционного законодательства. Конституция «развитого социализма». Конституция ССР 1977 года. Развитие государственного аппарата. Изменение в политической системе периода «перестройки». Доктрина «социалистического правового государства». Возникновение новых политических партий и общественных движений. Учреждение президентства. Изменения в советской системе. Распад СССР как федеративного государства.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРИОД РЕСТАВРАЦИИ КАПИТАЛИЗМА (1992 г. - н.в.) Становление государственного механизма новой России. Развитие формы государственного единства.

Часть первая

ВВЕДЕНИЕ. Научные основы изучения истории государственного управления в России

Предмет и задачи курса истории государственного управления в России
Теоретико-методологические основы изучения курса
Источники и историография курса

На современном этапе в российском обществ уделяется повышенное внимание проблеме укрепления отечественной государственности. Это объяснятся прежде всего исключительной ролью государства в управлении Россией.

Эффективность функционирования российского государства напрямую зависит от формирования адекватных современному уровню развития общества институтов государственного управления. Это формирование невозможно без учета богатейшего опыта государственного управления, накопленного в России.

Перед современной Россией встала также проблема формирования гражданского общества - человеческой общности, представленной сетью негосударственных структур и совокупностью негосударственных отношений. Попытки создания основ гражданского общества в России предпринимались и в прошлом, что находило выражение в деятельности органов местного самоуправления. Изучение опыта и специфики истории самоуправления в России полезно и для настоящего времени.

Предметом истории государственного управления в России выступают процессы возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, а также профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных учреждений и органов.

Государственное управление страной осуществляется специальным аппаратом, представляющим собой систему тесно связанных между собой основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. В процессе рассмотрения истории государственного управления решаются следующие задачи:

- изучение социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, системы его учреждений и органов (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и связей между ними;

- выяснение специфики развития Российского государства и его управления;

- определение закономерности реформ и контрреформ в области государственного строительства;

- изучение истории государственной службы в России;

- рассмотрение истории местного самоуправления в России;

- характеристика государственных деятелей России.

Важнейшими методологическими принципами изучения государственного управления в Росси на разных этапах являются принципы объективности и историзма.

Объективность выступает критерием истинности исторического познания. Этот принцип:

- требует рассматривать историческую реальность такой. Какая она есть в действительности, независимо от установок и пристрастий исследователя;

- требует правильно определить сам предмет изучения, его место среди других предметов исторического процесса;

- требует рассматривать предмет изучения как систему, которой присущи различные элементы, составляющие ее содержание;

- обязывает любое историческое исследование опираться только на точные и бесспорные факты;

- обязывает рассматривать историческое явление во всей его сложности и противоречивости

Принцип историзма предполагает подход к действительности как изменяющийся во времени. Он:

- тесно связан с проблемой общественного развития, выявлением объективных закономерностей прогресса общества;

- устанавливает глубину и основательность явлений, имеющих место в ходе закономерностей прогресса общества;

- определяет содержание исторического процесса в данный момент и в конкретном историческом пространстве;

- заставляет рассматривать процесс познания как нечто целое, включающее в себя прошлое и настоящее;

- позволяет установить силы, стоящие по главе исторического процесса.

Принцип историзма настаивает на изучении явления с точки зрения того, где, когда, вследствие каких причин это явление возникло, каким оно было вначале, как затем развивалось в связи с изменениями общей внешней обстановки и внутреннего содержания, как менялась его роль, какие оценки ему давались на том или ином этапе, каким оно стало сейчас, что можно сказать о его перспективах на будущее.

Государственное управление - это целенаправленные действия государственных учреждений и органов по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актив (управленческих решений). Государственное управление есть сложное, многоплановое явление, которое рассматривается со следующих позиций:

- как вид деятельности по руководству людьми и организациями;

- как область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

- как комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность членов общества;

- как волевые отношения, предусматривающие определенные целенаправленные действия, организационно- распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление базируется на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках.

При изучении истории государственного управления в России используются исторические источники:

а) актовые материалы (законодательные, социально-экономические, политические памятники);

б) канцелярские материалы (писцовое и текущее делопроизводство);

в) повествовательные материалы (летописи, хронографы, исторические повести и сказания);

г) литературно-публицистические памятники (труды по истории Российского государства и деятельности органов его управления);

д) статистические материалы (отчеты, описания);

е) материалы личного характера) мемуары, дневники);

ж) периодическая печать и др.

Научное освещение истории российской государственности началось в XVIII веке, когда знания о прошлом, содержавшиеся ранее в форме разрозненных сведений, стали систематизироваться и обобщаться. Историческая наука в этот период постепенно освобождалась от господствующей ранее идеи провиденционализма (веры в божественную предначертанность событий) и разрабатывала более реалистичное толкование явлений прошлого и настоящего.

Первый научный труд по истории России был создан В.Н. Татищевым (1686-175 гг.) - крупным политическим деятелем, представителем дворянского направления в историографии. Его главным трудом являлась «История Российская с самых древнейших времен» в 5 томах. Теоретической базой взглядов Татищева являлась концепция естественного права и договорного происхождения государства. Договор рассматривался Татищевым как основа всякого государства, в том числе и монархического. Он ссылался на исторические примеры избрания царей в русской истории и считая, что по естественному праву это избрание должно быть согласием всех подданных. Татищев впервые сформулировал государственную схему отечественной истории. Им были выделены следующие этапы: а) «совершенное единовластительство» (862-1132 гг.); б) аристократия удельного периода» (1132-1462 гг.); в) «восстановление монархии при Иоанне Великом III (1462-1505 гг.) и ее укрепление при Петре I в начале XVIII столетия».

В XVIII в Российской Академии Наук активно разрабатывались проблемы происхождения русского государства. Возникла норманнская теория (Байер, Миллер и Шлецер), стремившаяся доказать, что государственность у восточных славян возникла искусственным путем в результате деятельности варягов. В противовес ей М.В. Ломоносов (1711-1765 гг.) выдвинул антинорманнскую теорию, опровергавшую суждения немецких ученых.

Князь М.М. Щербатов (1733-1760 гг.) написал «Историю России с древнейших времен» в 7 томах. Он полагал, что главными движущими силами российской истории являлись единодержавие и дворянство. Особое внимание Щербатов уделил переломным периодам в отечественной истории, связанных с деятельностью Ивана IV и Петра I.

В первой половине XIX в. Вышел капитальный труд Н.М. Карамзина (1766-1826 гг.) «История государства Российского» в 12 томах. Карамзин отстаивал точку зрения, что самодержавие - это лучшая форма правления для России. Предпочтение монархии Карамзин мотивировал прежде всего географическими факторами: обширностью территории России, большой численностью населения, историческим величием.

Самодержец, по мнению историка, был призван соединить в себе все власти, стать единственным законодателем и источником власти. В то же время Карамзин подвергал аргументированной критике тиранию, усмотрев таковую во время правления Ивана Грозного и Бориса Годунова. При тирании, подчеркивал историк, нарушаются естественные, положительные и нравственные законы.

Карамзин рассматривал государство как определяющую силу истории страны, отождествлял историю России с историей самодержавия. Такой подход был положен в основу периодизации истории Российского государства. В ней было выделено 6 этапов: 1) «введение монархической власти» (862-1015 гг.); 2) «угасание самодержавия» (1015-238 гг.); 3) «гибель Русского государства и постепенное возрождение России (1238-1462 гг.); 4) «утверждение самодержавия» (1463-1533 гг.); 5) восстановление «единовластия царского» и превращение самодержавия в тиранию (1533-1598 гг.); 6) «смутное время» (1598-1613 гг.).

Карамзин давал практические советы по поводу улучшения государственного управления. Он прелагал пойти не путем создания новых учреждений, а подготовкой грамотных, обученных кадров для государственной службы.

Во второй трети XIX в. оформилось официальное направление в отечественной историографии. Его видным представителем был профессор Московского университета М.Н. Погодин (1800-1875 гг.). В качестве идейной основы Погодин использовал теорию «официальной народности», призванную обосновать незыблемость самодержавия в России. Погодин был уверен, что Российское государство было создано не завоеванием, а добровольным призванием. С тех пор монархи пользовались любовью народа, являлись защитниками их интересов.

В 50-е гг. XIX в сложилась государственная (юридическая) школа в русской историографии. Первыми представителями этой школы являлись С.М. Соловьев, К.Д. Кавелин и Б.Н Чичерин. Общим для них было обоснование сильной государственной власти.

Выдающийся русский историк С.М. Соловьев (1820-1879 гг.) - автор капитального труда «История России с древнейших времен» в 29 томах. Он указывал, что в историческом процессе действует принцип закономерности, который проявляется в таких факторах, как природа страны, природа племени и внешние события. Центральная проблема исторического процесса - отношение народа и государства. Последнее, по мнению Соловьева «есть необходимая форма для народа, который немыслим без государства». Между государством и народом существуют тесные «связи формы с содержанием».

Соловьев полагал, что цепь исторических событий привела к водворению в России государственного порядка. Стремясь показать все явления во взаимосвязи с другими, не дробить русскую историю на множество эпох, он выделил 4 крупных этапа. На первом этапе (от Рюрика до Андрея Боголюбского) господствовало родовое начало. На втором (от правления Андрея Боголюбского до начала XVII в.) борьба родового и государственного строя привела к торжеству последнего. Третий этап (от первых Романовых до середины XVIII в.) характеризовался вступлением России в систему европейских государств. Четвертый этап (с середины XVIII в. До реформ 1860-х гг.) - время прямого продолжения петровских преобразований.

К.Д. Кавелин (1818-1885 гг.) талантливо поддержал взгляды Соловьева в ряде исторических статей. Он указал на закономерную последовательность смены начал в русской истории - родового, семейного и государственного, - выведя следующую формулу: «Род и общее владение; семья и вотчина или отдельная собственность; лицо и государство».

Б.Н. Чичерин (1824-1904 гг.) видел в государстве союз народа, связанного законом в одно юридическое лицо и управляемого верховной властью для общего блага. Государство обеспечивает безопасность и осуществление нравственного порядка, определяет и защищает права и свободы. Основной вывод Чичерина состоял в том, что государство России представляет собой движущую силу истории, высшее достижение общественного прогресса. Российское государство всемогуще, что Чичерин объяснял объективными причинами, а именно огромными территориями России, ее географическим положением.

Второе поколение ученых государственников возглавили профессор права А.Д. Градовский (1841-1889 гг.) и его ученик Н.М. Коркунов (1853-1904 гг.). Идеалом для них было правовое государство для России, условием строительства которого выступали уступки со стороны самодержавия в пользу буржуазии.

Большое внимание изучению русской государственности уделил В.О. Ключевский (1841-1911 гг.). Его главным трудом стал «Курс русской истории» в 5 томах. Ключевский выделил три силы социального развития: человеческую личность, людское общество, природу страны. Он считал, что в развитии России ведущую роль играет государство (политический фактор), придавал большое значение процессу колонизации русским народом Восточно-Европейской равнины (природный фактор), торговле (экономический фактор).

Ключевский считал двигателем исторического процесса «умственный труд» и «нравственный подвиг». Он не принимал идеи революционного переустройства общества и был сторонником «органического развития», предполагавшем мирное сотрудничество различных социальных слоев.

В советский период отечественной истории господствовала марксистская интерпретация государства. Она исходит из определения государства как орудия политической власти в руках экономически господствующего класса. Государство используется классом-собственником средств производства в своих интересах. Оно помогает ему поддерживать господство над неимущим классом путем систематического применения насилия.

Такой подход переносился на историю государства и управления России. Считалось, что в разные исторические промежутки государство стояло на страже интересов конкретного класса (феодалов, буржуазии). Так, при оценке Российского государства конца XIX - начала ХХ вв. указывалось на дворянско-помещичью классовую основу и деспотическую сущность самодержавия. Отсюда вытекал тезис о необходимости слома старой государственной машины и ее уничтожения. К осуществлению этой миссии призывался пролетариат - единственный до конца революционный класс тогдашнего общества.

Осуществив социальную революцию и придя к власти, пролетариат устанавливает свою диктатуру, позволяющую подавить сопротивление остатков бывших эксплуататорских классов. В новом обществе господствует классовый мир ввиду отсутствия антагонистических противоречий между пролетариатом и крестьянством. Усилиями этих классов строится социалистическое государство, призванное выражать интересы всех слоев общества.

Что касается современных взглядов на роль государства в истории России, то можно сказать следующее. Российский опыт не выработал устойчивых традиций гражданского общества. Государство всегда играло выдающуюся роль в отечественной истории. Оно сосредоточивало в своих руках всю полноту власти и несло ответственность за функционирование всего общественного механизма и выживание страны. Государство мобилизовало население на проведение хозяйственных работ, защиту границ, колонизацию новых земель. В этих условиях наличие сильного государства являлось насущной необходимостью. Поэтому огромные ресурсы российского общества были брошены на поддержание и укрепление государства.

Приоритет интересов государства нашел свое выражение и в духовной жизни. Согласно русской традиции, государству и его правителям приписывались высокие моральные добродетели, в том числе добро, справедливость, истина. Обосновывалась правомерность неограниченной власти государства над народом; доказывалось, что само население заинтересовано в сохранении и приумножении силы государства. Все, что вело к ограничению всевластия государства и его правителей, объявлялось злом, не имеющим права на существование.

Такая традиция привела к гипертрофированной роли государства в России. Оно проникло во все сферы общественной жизни, выступило единственной силой, определявшей цели, пути и средства развития страны. Для реализации поставленной цели государство прибегало к политике насаждения реформ «сверху», причем главной составной частью преобразований были административные реформы, то есть модернизация аппарата управления. Постоянные видоизменения государственных учреждений расширяли слой бюрократии, которая превращалась в единственного разработчика, руководителя и зачастую исполнителя реформ.

В то же время государство всячески тормозило развитие общественной инициативы, считая ее помехой на своем пути. Робкие попытки населения взять на себя часть ответственности за решение местных вопросов не находили со стороны государства должной поддержки. Более того государство часто демонстрировало пренебрежительное отношение к интересам народа в угоду своим собственным.

В отечественной истории преобладающим стал экстенсивный фактор государственного развития. Российское государство оказалось менее расположенным к общественному прогрессу, чем его аналоги на Западе; оно постоянно акцентировало внимание на распространении своего влияния вширь, забывая об интенсивных факторах развития.

Государственное управление на Руси в IX-XII вв.

Формирование государственности у восточных славян

2. Государственный аппарат Киевской Руси в IX-XII веках

3. Государственное управление на Руси в удельный период (XII-XIII вв.)

Государство есть сложное явление, что обусловило отсутствие в науке его общепринятого определения. Согласно одной из распространенных точек зрения, государство представляет собой властно-политическую организацию общества, обладающую суверенитетом, специальным аппаратом управления и принуждения, устанавливающую правовой порядок на определенной территории. Значимость государства определяется той максимальной концентрацией власти и ресурсов, которая позволяет эффективно и решающим образом влиять на общественные процессы.

Государство обладает рядом признаков:

1) Публичная политическая власть, стоящая над обществом, отделенная от него. Власть осуществляется комплексом учреждений, которые образуют государственный аппарат. Этот аппарат: а) управляет обществом, б) обладает властными полномочиями, в) имеет право принимать общеобязательные для исполнения акты, г) состоит из особого слоя людей, для которых работа в государственном аппарате является профессией.

При реализации публичной политической власти государство использует разные средства, в том числе принуждение. Для этого государство обладает специальными учреждениями - армией, полицией, тюрьмами, которые располагают правом легального (на законном основании) применении принуждения в отношении каждого, кто не подчиняется предписаниям государственной власти.

2) Территориальная организация. Каждое государство имеет границы, которые очерчивают пределы осуществления его власти. Также государственные границы подчеркивают территориальную неприкосновенность страны.

3) Суверенитет. Он означает верховенство государственной власти внутри страны, ее самостоятельность в своей деятельности, полноправие в жизни общества в пределах своей территории и независимость во взаимоотношениях с другими государствами.

Принято выделять следующие свойства суверенитета: верховенство, единство государственной власти и независимость

Верховенство Предполагает полноту власти государства на своей территории. Никакая иная власть не вправе присвоить себе функции государственной власти на данной территории или ставить себя выше государственной власти.

Единство государственной власти означает, что она не может быть разделена между разными носителями власти и принадлежит государству в целом, а не отдельным его частям или органам.

Независимость государственной власти есть ее самостоятельность в отношениях с другими государствами. Но эта независимость не является абсолютной. Любое государство испытывает воздействие норм и принципов международного права.

4) Система налогообложения, которая необходима для материального обеспечения государственной политики, содержания государственного аппарата - людей, не производящих материальные ценности и занятых только управленческой деятельностью.

Процесс образования государства у восточных славян растянулся на несколько столетий и завершился примерно к середине IX в. н.э. Предпосылками образования государства стали:

- развитие производительных сил: переход к пашенной системе земледелия в южных районах, появление усовершенствованных сельскохозяйственных орудий, складывание условий для отделения ремесла от земледелия;

- появление прибавочного продукта, который мог быть использован не только для потребления, но и в иных целях (например, обмена);

- возникновение имущественного неравенства;

- выделение из родовой общины отдельных семей в качестве самостоятельных экономических единиц, раздел общинного имущества;

- замена в VII-IX в. н.э. родовой общины соседско-территориальной общиной (вервью);

- переход от выборной к наследствнной власти племенных вождей (князей);

- выделение слоя профессиональных воинов, находящихся на службе у племенных вождей (князей);

- повышение роли захватнических войн как источников добычи;

- отделение публичной власти от народа. Перераспределение властных функций от общинных собраний в пользу совета при князе, состоявшего из родовых старейшин и знатных воинов;

- зарождение социального неравенства и появление классов.

На образование государственности постоянное воздействие оказывал геополитический фактор. Он проявлялся во-первых, в воздействии на жизнь людей их среды обитания. Особенности ландшафтов, специфика почвенно-климатических условий, речные бассейны - все это определяло размещение населения и формирование доминирующих хозяйственно-кульутрных комплексов, что в свою очередь оказывало влияние на особенноси формирования государственности. Также геополитический фактор выражался во взаимоотношениях народов с соседними этносами и голсударствами, наличии выходов к морским и речным торговым путям, труднопроходимых естественно-географических границ (моря, высоких гор).

Природной средой, в которой формировалась восточнославянская государственность, была Восточно-Европейская равнина. Для нее характерна открытость, отсутствие естественных границ. Это не позволяло славянам быть защищенными от нашествий врагов. Уже в первые века своей истории славянские племена подвергались постоянным набегам кочевников: хазар, печенегов, половцев.

Значительная часть территории, занимаемой восточными славянами, лежала в зоне, где было мало хороших пахотных земель. Преобладающим типом почв были подзолистые, глинистые, болотистые или песчаные, скудно обеспеченные естественными питательными веществами. Наиболее благоприятные условия для земледелия имелись в полосе широколиственных лесов с бурыми или серыми лесными почвами. Удобные для земледелия почвы в лесной зоне располагались в поймах рек

в опольях - возвышенных равнинах.

Природно-климатических условия обусловили очень короткий цикл сельскохозяйственных работ: от пахоты в середине апреля до уборки урожая в середине сентября. Тем самым восточные славяне оказались в тяжелых производственных условиях: худородные почвы требовали качественной обработки, а достаточного времени на сельскохозяйственные работы не было.

География расселения восточных славян напрямую влияла на образ жизни и формы общежития населения. Она не благоприятствовала единоличному ведению хозяйства. В условиях короткого сельскохозяйственного цикла полевые работы было легче вести коллективом. Это способствовало закреплению общинной организации населения.

Форма правления в государстве Представляет собой способ организации верховной государственной власти и ее органов. Существуют две основные формы правления - монархия и республика.

Формой правления в Древнерусском государстве была раннефеодальная монархия, при которой высшая власть принадлежала единоличному главе государства - монарху.

Главой Древнерусского государства выступал великий князь, соединявший в своих руках политическую, военную и судебную власть. Титул «князь» распространялся только на членов киевской великокняжеской династии - Рюриковичей. С течение времени наблюдалось постепенное укрепление власти великого князя, которое шло как в борьбе, так и в процессе синтеза родоплеменных систем управления с формирующимся государственным управлением. Первоначально функции князя были связаны с военными задачами, охраной торговых путей, сбором дани. Власть киевского князя усиливалась по мере поглощения власти князей племенных союзов, попадавших в зависимость к Киеву. Постепенно увеличивалась роль князя в поддержании внутреннего порядка. Рост богатства также способствовал укреплению его авторитета и власти, хотя богатство имело прежде всего престижный характер.

Для раннефеодальной монархии было характерно действие принципа династического старшинства при наследовании великокняжеской власти и при распределении земель между князьями. Государственный аппарат находился в стадии становления, отличался относительной слабостью и отсутствием центральных органов управления.

Дружина в Древнерусском государстве состояла из отрядов вооруженных воинов, объединявшихся вокруг князя. Организация дружины строилась на основе десятичной системы. Во главе соответствующих подразделений стояли десятники, сотские и тысяцкие. Дружина делилась на две части: старшую (которую составляли княжие мужи) и младшую (ее образовывали гриди, отроки и детские). Князь и дружина были нераздельны, их солидарность проявлялась в беде и радости. Вместе с дружиной князь добывал в походах злато и серебро, советовался с ней по вопросам войны и мира, важным государственным делам. Дружинные отношения с князем строились на личных началах. Дружинник давал клятву верности князю, взамен получая от него слово о своем покровительстве. Постепенно выделялся высший дружинный слой (бояре), сосредоточивший административные полномочия.

Функции дружины были обширны. Она занималась военным делом (обороняя границы государства от внешнего врага и совершая завоевательные походы в чужие земли), поддерживала общественный порядок внутри государства, собирала дань, вершила суд.

В Древнерусском государстве постепенно складывался аппарат управления, ведавший судопроизводством, сбором дани и штрафов. Его члены назначались великим князем из числа дружинников. К числу членов администрации относились: посадники - наместники для управления городом, областью; воеводы - предводители различных военных отрядов; данники - сборщики поземельных податей; вирники - судебные чиновники, взимавшие виру - денежный штраф за убийство, шедший в доход казны; мытники - сборщики торговых пошлин.

Переход от родоплеменных к феодальным отношениям не привел к отмиранию институтов власти, характерных для догосударственного периода. В управленческие процессы продолжал активно вмешиваться совет старейшин. Старейшины выступали советниками князя, без которых он не мог принять важных решений (так, они принимали участие в обсуждении вопроса о выборе новой веры во времена правления Владимира Святославовича). Вместе с князем они участвовали в отправлении языческих культов, являясь инициаторами человеческих жертвоприношений. Они стояли на страже общественного порядка, поддерживали своим авторитетом власть князя. К мнению старейшин прислушивались не только князья, но и простое население, испытывавшее к ним глубокое уважение.

Первоначально киевскому князю подчинялись местные племенные князья, которые заключали договор (устный, реже письменный) с главой государства. По договору они находились «под рукой» великого князя, были обязаны приводить во время общих походов свои дружины и ополчения в войско киевского князя; также великий князь требовал от них регулярной дани в свою пользу.

Великим князьям часто приходилось сталкиваться с сепаратизмом местных князей, что вынудило их приступить к ликвидации этого управленческого института. Это заняло почти весь Х век. Управление на местах передавалось к руки посадников великого князя, которыми чаше всего выступали родственники государя, прежде всего сыновья.

Получив определенные территории, представители великокняжеской династии осуществляли управление на правах кормления (сбора натуральных продуктов с местного населения). Однако это не привело к укреплению единства Древнерусского государства, поскольку князья стремились захватить наиболее выгодные территории, что вызывало их усобицы. Нередки были случаи уклонения посадников от обязанностей платить великому князю дань. Так, Ярослав Владимирович, княживший в Новгороде, в 1015 г. отказался платить дань своему отцу Владимиру Святославовичу, что едва не привело к войне между ними.

Двумя центрами власти в Киевской Руси были княжеский дворец и боярская вотчина (вотчиной называется форма феодальной земельной собственности, передававшейся по наследству). Со временем сложилась дворцово-вотчинная система управления, при которой политическая власть принадлежала собственнику земли - князю или боярину-вотчиннику.

Феодальная вотчина состояла из усадьбы, которая являлась административным центром вотчины, и зависимых от не крестьянских миров. В усадьбе находились двор и хоромы господина, дома его слуг, мастерские ремесленников, закрома и амбары с различными запасами.

Систему управления вотчиной возглавлял тиун (в княжеском хозяйстве -огнищный или дворный), который заведовал двором феодала, домашним хозяйством и финансами. Ему подчинялся штат других тиунов (слуг), ведавших различными отраслями вотчинного управления - конюшие, ключники и др.) Вотчинная администрация мгла состоять как из свободных, так и лично зависимых от феодала по договору людей.

Первые Рюриковичи собирали дань в форме полюдья. Ежегодно в ноябре князья с дружиной отправлялись из Киева в объезд по подвластным землям, кормясь там в течение целой зимы. В апреле, когда вскрывался Днепр, они возвращались в Киев с данью. Четко фиксированного размера дани не существовало, к тому же сам князь подвергался опасности. В 945 г. князь Игорь был убит древлянами при попытке собрать повторную дань. Его вдова княгиня Ольга провела административно-налоговую реформу. Она заменила полюдье систематической уплатой дани (урока) в постоянных центрах (погостах). Сложилась система фиксированного размера дани, часть которой оставалась для нужд местного посадника, а другая часть оправлялась в Киев.

Принятие христианства по православному образцу в 988 г. в качестве государственной религии отразилась на государственном управлении. Началось постепенное утверждение канонических христианских представлений о природе власти, государства и его целях. В представлении церкви князь являлся помазанником божьим, призванным защищать страну от внешнего врага, устанавливать и поддерживать внутренний порядок, а также обеспечивать распространение и защиту христианских ценностей, в том числе правды, добра, справедливости. Церковь требовала от подданных князя, чтобы они «имели приязнь» к князю, не мыслили против него зла.

После смерти Ярослава Мудрого (1054 г.) стали созываться снемы (съезды) князей, на которых решались вопросы войны и мира, изменения законодательства, династические споры.

В IX-XII вв. в среду феодалов активно проникают отношения сюзеренитета-вассалитета. Сюзереном выступал князь, вассалами - его бояре. За службу князю вассал получал от него земли, постепенно превращавшиеся в вотчины. Отдельные бояре пользовались правом иммунитета, при котором представители князя не могли приезжать в их владения для производства суда и сбора налогов. Бояре сами судили население своих вотчин и собирали с него подати.

После распада в XII в. Киевской Руси политическая система приобрела полицентрический характер при сохранении символического значения Киева, обладание которым было формальным признаком старейшинства среди русских князей. В развитии государственного управления на Руси в Удельный период можно выделить следующие основные модели: южная, юго-западная, северо-восточная и северо-западная. В каждой из них действовали монархический (князь), аристократический (совет при князе, боярство) и демократический (вече) элементы управления. Сочетание этих трех элементов проявилось во всех русских землях, но их соотношение менялось в зависимости от региона..

Особое место в систему государственного управления на Руси занимала Новгородская земля. Поначалу в ней правил посадник, присланный из Киева. Однако к концу IX в. новгородцы добились права решением веча изгонять или отказывать в княжении ставленнику великого князя. В 1136 г. по решению веча был изгнан князь Всеволод Мстиславович, и Новгородская земля обрела политическую независимость. Князь ста приглашаться вечем и выступал местной властью, от него зависимой. Князь выполнял те же функции, что и другие князья, но совместно с представителями республиканской администрации. Тем самым они контролировали и ограничивали друг друга. Отношения князя с Новгородом строились на основе договора с вечем. Если князь нарушал договор, вече его изгоняло.

Высшим органом власти в Новгороде было народное собрание (вече). В нем могли участвовать все свободные граждане. Вече решало важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Новгорода. Оно избирало или смещало высших должностных лиц, изменяло законодательство, принимало решение по вопросам войны и мира.

Высшим должностным лицом в республике был посадник, выборы которого проводились ежегодно. Посадник являлся главой правительства, мог председательствовать на вече и руководить его работой, играл роль посредника между Новгородом и князем, вместе с ним вершил суд. На эту должность избирались представители примерно 40 наиболее могущественных и знатных боярских родов.

В XII в. появилась должность тысяцкого, который ведал торговыми делами, осуществлял полицейский надзор и командовал народным ополчением в период военных действий, помогая князю. Вместе с посадником он контролировал деятельность князя.

Важная роль в системе управления отводилась главе новгородской церкви - епископу (с 1165 г. архиепископу). Он являлся хранителем государственной казны, вместе с князем ведал внешней политикой, а с купеческими корпорациями осуществлял контроль за эталонами мер и весов. Также архиепископ был призван вносить умиротворение в вечевые страсти.

Город делился на пять концов, являвшихся самоуправляющимися территориально-административными и политическими единицами. В концах собирались кончанские вече, на которых избирались кончанские старосты. Нижней ступенью новгородской организации и управления были объединения «уличан»,жителей каждой улицы, возглавлявшиеся выборными старостами, избиравшимися на уличанских вече.

Вечевой строй Новгорода был формой феодальной «демократии»,где демократические принципы народного представительства, гласности и выборности должностных лиц создавали иллюзию народовластия. Реально власть находилась в руках боярства и верхушки купечества.

Государственное управление в русских землях в период ига Золотой Орды и образования единого Русского (Российского) государства (XIII- начало XVI вв.)

Государственное управление в русских землях в период ига Золотой Орды
Образование единого Русского (Российского) государства и формирование его управленческого аппарата

В основе административно-территориального деления Золотой Орды была улусная система. Во главе улусов стояли улусбеки (эмиры), которые несли перед ханом определенные военные и экономические обязательства.

В Золотой Орде существовал развитый государственный аппарат. Глава государства - хан - определял принципы и основные направления функционирования государства, не занимаясь конкретными вопросами управления. Центральным органом исполнительной власти являлся диван, возглавлявшийся лавой правительства - везиром. В структуру дивана входило несколько палат во главе с секретарями. Везир контролировал сбор налогов и дани с подвластных народов, в его ведении находилась ханская казна, назначение баскаков, секретарей и иных чиновников. Другим высшим сановником был беклярибек, который выполнял функции главнокомандующего, ведал внешней политикой, занимался судебными вопросами.

Русские земли не входили в состав Золотой Орды, сохранили свою государственность, церковь и администрацию, но находились на положении вассальных территорий. Зависимость русских княжеств выражалась прежде всего в тяжелой дани. В 1257 г. монгольские писцы (численники) провели перепись населения для обложения данью и повинностями. Единицей обложения было каждое хозяйство горожанина и крестьянина. Кроме основной дани, уплачивавшейся вначале натурой, а потом «серебром», т.е. деньгами, ордынцы часто требовали присылать ханам дополнительные суммы (так называемые «запросы»). На Руси была создана военно-баскаческая система. Баскаки были размещены по княжествам, контролировали деятельность князей, жизнь в княжествах, сбор дани, осуществляли карательные и полицейские функции. Ввиду многочисленных восстаний населения баскаческая система была отменена и право сбора дани со всех русских земель и доставка ее в Орду поручалась одному из русских князей.

В 1243 г. в ставку Батыя был вызван князь Ярослав Всеволодович, которому хан вручил ярлык (грамоту) на великое княжение Владимирское с признанием его «старейшим» князем Северо-Восточной Руси. Ярлыки на свои княжения должны были получать и другие князья.

Еще одной формой зависимости Руси от Золотой Орды стала поставка воинов для войска хана. Число мобилизованных русских зависело от размеров населенной территории. Была установлена десятичная система, в соответствии с которой Русь делилась на «десятки», «сотни», «тысячи» и «тьмы». В монгольскую армию брали одного из десяти мужчин, проживавших на данной территории.

В конце XIII - начале XIV вв. начался процесс объединения русских земель в единое государство, для чего имелись политические и социально-экономические предпосылки. Особенностью русского политического опыта стало преобладающее влияние политических предпосылок.

Политические предпосылки объединения русских земель:

необходимость свержения монголо-татарского ига и наличие общей внешней угрозы со стороны рыцарских и Великого княжества Литовского;
поддержка политики объединения широкими народными массами, дворянством, городами и в большинстве случаев церковью;
неуклонный рост слоя служилых дворян, противостоящих децентрализаторским силам в виде удельных князей и бояр;
обострение классовой борьбы в связи с ростом феодальной эксплуатации крестьянства. Угроза народных восстаний заставляла феодалов сплачивать свои ряда вокруг княжеской власти.

На стороне централизаторской тенденции оказался также перевес материальных сил.

Процесс объединения русских земель возглавило Московское княжество, сумевшее в короткий исторический промежуток превратиться в одно из крупнейших государств Европы. Этому способствовал также перенос религиозного центра в Москву при князе Иване Калите. Резко изменилась международная обстановка в Азии. Во второй половине XIV в. начались завоевательные походы Тамерлана, сокрушившие тыл Золотой Орды, нарушившие ее организационную структуру, подорвавшие ее администрацию и военную мощь. Этим обстоятельством умело воспользовались русские централизаторские силы. Духовной основой формирования единого государства стало православие. Оно отстаивало приоритет духовных ценностей, внутреннюю, а е внешнюю свободу человека и призывало к индивидуальному пути к Богу через аскетизм, ограничение материальных потребностей и сосредоточение сознания на самом себе.

Из православных и общинных традиций выросла главная черта русской цивилизации - соборность, которая выступила ведущей формой социальной интеграции русского народа.

Монах Псковского Великопустынского монастыря Филофей сформулировал концепцию «Москва - третий Рим», в основу которой была положена идея единой для всей русской земли верховной власти. Государь объявлялся ставленником Бога, самодержцем, повиноваться которому нужно беспрекословно.

После брака в 1472 г. Ивана III (1462-1505 гг.) с племянницей последнего византийского императора Софьей Палеолог на одной стороне государственной печати великого московского князя появилось изображение двуглавого орла - общехристианского символа единства светской и духовной властей; на другой же традиционно изображался святой Георгий Победоносец, поражающий копьем змея, с надписью «Великий Князь, Божией милостью Государь всея Руси». Были также введены особые знаки великокняжеского достоинства - «бармы» (оплечья) и шапка Мономаха, якобы полученная князем Владимиром Мономахом из Византии. Все это должно было внешне подчеркнуть возросшую мощь московских государей.

В конце XV - начале XVI вв. русские земли были объединены под главенством Москвы. Возникло крупнейшее государство в Европе - Московское. Формой правления в этом государстве стало самодержавие - национальная форма монархии Способами получения власти были наследование и избрание..

Главой Московского государства являлся «великий князь всея Руси» - титул, утвердившийся за Иваном III. Он обладал законодательными, административными и судебными полномочиями, которые постоянно расширялись. Статус государя складывался и развивался в контексте православного понимания власти. В дипломатической переписке Василия II (1425-1462 гг.) уже была принята формула «государь божией милостью», указывавшая на сакральный источник его власти, хотя правовой и политический смысл эта формула приобрела при Иване III, после приобретения полной независимости от монгол (1480 г.). В этот период от лица подданных Ивану III присваивается в письмах, обращениях, летописях титул царя и самодержца, что начинает признаваться на международном уровне.

Однако великих князей XV - начала XVI вв. нельзя считать абсолютными монархами. Могущество их власти сказывалось в отношении к лицам, а не к существующему порядку. Время абсолютной власти еще не пришло, ибо отсутствовали необходимые предпосылки. Ни одна социальная группа в конце XV - начале XVI вв. не выступала надежной основой неограниченной власти.

Великокняжеская власть стремилась поставить под свой контроль феодальную знать. Особыми клятвенными грамотами бояр заставляли присягать на верность великому князю. Последний мог налагать на них «опалы», удаляя их от своего двора, конфисковывать вотчины, ограничивать или расширять иммунитетные привилегии землевладельцев.

По существу великие князья не столько возвышались над удельными, сколько являлись первыми среди равных и были вынуждены делить с ними власть.

Удельные князья обладали огромными богатствами - землями, промыслами, иногда небольшими городами, а также имели суверенные права на подвластной территории. Эти права были весьма значительны: удельные князья имели свои боярские думы, дворцовый аппарат с канцелярией, собирали в свою казну налоги и таможенные пошлины, вершили суд по уголовным и гражданским делам.

Права и обязанности удельных князей строго регламентировались договорами с великим князем. В частности, удельные князья были обязаны участвовать в общерусских военных походах, помогать советом великому князю. Великий князь обсуждал с ними важнейшие государственные дела, но решение оставалось за ним.

С одной стороны, руководствуясь собственными интересами, великие князья проводили курс на ликвидацию удельной системы. Для этого использовались разные способы: в частности, Василий III запретил своим братьям вступать в брак, превращая их уделы в выморочные, т.е. не имеющие наследника и передаваемые после смерти хозяина в казну великого князя.

С другой стороны, линия на ликвидацию удельной системы не была выдержана до конца, что объяснялось силой традиции. Так, к концу княжения Ивана III в пределах самой Московской земли имелся лишь один удел. Но великий князь в своем завещании наделил уделами не только Василия, но и четырех его младших братьев. Правда, Василий получал значительно большую территорию, чем его братья (66 городов, а братья вместе 30), только его детям могло принадлежать великое княжение, от которого заранее отказались братья. К концу княжения Василия III оставались два удела: Дмитровский, где княжил Юрий Иванович, и Старицкий, принадлежавший Андрею Ивановичу.

Высшим органом государственной власти в конце XV - начале XVI вв. являлась Боярская дума. Она выросла из совета князей и действовала на постоянной основе. В компетенцию Боярской думы входили важнейшие вопросы внутренней и внешней политики: формирование законодательства (именно Боярская дума утверждала различные законодательные акты, например, окончательные редакции Судебников 1497 и 1550 гг., уставы, указы и пр.), руководство органами государственного управления, контроль за местной властью, судебная деятельность, разбор местнических дел и споров.

Боярская дума не имела специального регламента и действовала на основе сложившихся процедурных традиций. Существовало деление членов Боярской думы по чинам. Первым по старшинству думным чином был боярин, вторым - окольничий. Порядок назначения на думные должности определялся принципом местничества - в соответствии со знатностью рода, близостью этого рода к великому князю и давностью службы ему.

Бояре занимали важнейшие посты в государственном управлении, хотя на практике не всем им поручались государственные дела. Часть реальные административные функции сосредоточивались в руках так. называемых «введенных» бояр (близких к князю лиц, не обязательно членов Боярской думы). Для решения отдельных вопросов по распоряжению князя создавались временные комиссии думы.

В системе управления конца XV - начала XVI вв. важную роль играла дворцовая администрация, представители которой получали под свое начало «пути» - отдельные отрасли личного хозяйства князя. Такие лица назывались «путными» боярами и не включались в состав Боярской думы. Они были по преимуществу выходцами из среды старомосковского нетитулованного дворянства, незнатных кругов служилого люда, бывших суверенных властителей, утративших поземельные связи и вотчинные права. Путные бояре имели звания: сокольничий, ловчий, стольник, чашник и пр. В ведении каждого пути находились различные территории, в которых путные должностные лица осуществляли административное управление и судопроизводство. Эти лица получали часть доходов от налоговых и податных сборов с населения в форме кормлений.

С присоединением новых территорий к Московскому государству на них появились местные дворцы, а из Москвы управление ими стал осуществлять Большой Дворец. Другое ведомство - Казна - ведало великокняжеской казной, государственной печатью, играло роль главной дворцовой канцелярии и архива, а также руководило внешней политикой.

Постепенно в органах дворцового управления - Большом Дворце и Казне - начали создаваться особые ведомственные «столы». Позже они развились в приказы, когда определенная группа вопросов стала поручаться («приказываться») какому-то боярину, вокруг которого складываться постоянный штат дьяков и подъячих. Первое упоминание о приказах относилось к 1512 г., хотя скорее всего они возникли раньше..

В конце XV - начале XVI вв. в обеспечении управленческой деятельности значительную роль стали играть дьяки, ставшие реальными исполнителями воли великого князя. Они составляли аппарат Боярской думы, Казны и Большого Дворца, а впоследствии и приказов. Их численность постоянно возрастала, как и круг вопросов, которыми они ведали. Большинство дьяков рекрутировалось из поповичей, а также простых людей. Дьяки специализировались на выполнении определенных поручений (финансовых, дипломатических, военных), стремясь максимально добросовестно выполнять свои функции. Привилегированное положение занимали великокняжеские дьяки. Удельные дьяки при ликвидации уделов, как правило, не включались в великокняжеский аппарат.

В конце XV - начале XVI вв. административно-территориальное деление страны еще не было унифицированным. Основной административной единицей были уезды, которые делились на станы, станы - на волости, а иногда и наоборот. В некоторых случаях существовало деление на земли - трети и четверти.

На основной территории государства управление осуществлялось наместниками (им принадлежала власть в уезде и его центре - городе) и волостелями (властвовавшими в станах и волостях). Наместники и волостели присылались из Москвы и могли быть как представителями аристократии, так и верхушки служилых людей. Они получали управление территориями в «кормление» (отсюда их обобщенное название - кормленщики). Кормления состояли из судебных пошлин и части налогов. Кормления являлись вознаграждением, но не за исполнение настоящих административных и судебных обязанностей, а за прежнюю военную службу. Поэтому кормленщики нередко выполняли свои обязанности небрежно и передоверяли их своим тиунам - управителям. Не было строгой системы ни в самих назначениях кормленщиков, ни в размерах пошлин и налогов.

В целом кормленщики обладали полным набором полномочий, в частности вершили суд над местным населением, ведали административными и финансовыми вопросами. Срок пребывания в должности не был ограничен.

Власть кормленщиков регламентировалась уставными грамотами, выдававшимися местному населению, и доходными списками - кормленщикам. В уставных грамотах каждого уезда определялись размеры кормов. До XVI в. издавались также тарханные грамоты, которые освобождали от власти кормленщиков и волостелей церковные учреждения, дворцовые вотчины и земли служилых людей. Постепенно под властью кормленщиков оставалось только тяглое население.

Слишком независимые кормленщики становились опасными для центральной власти, поэтому сроки их деятельности стали постепенно сокращаться (1-3 года), ограничивались их функции в пользу более мелких, независимых от наместников и волостелей агентов государственной казны (данщиков, мытников, таможенников), урезались их судебные прерогативы.

Государственное управление в России в XVI - начале XVII вв.

Система управления в Российском государстве в первой половине XVI века.
Реформы центральных и местных органов власти в 50-е гг. XVI в.
Опричное управление (1565-1572 гг.).
Смутное время и распад русской государственности.

На рубеже XV-XVI вв. завершился процесс объединения русских земель вокруг Москвы. Объединение земель еще не означало создания централизованной системы государственного управления. Ряд факторов не позволял охарактеризовать сложившуюся на рубеже веков систему управления в Российском государстве как централизованную. Этими факторами являлись: 1) неразвитость общегосударственных органов власти и отсутствие общегосударственных органов власти и отсутствие в них строго разграничительных функций» 2) центральные органы управления не только не дублировались на местах, но и не имели там своих представителей; 3) сохранялись также пережитки феодальной раздробленности, как :а) удельные княжества; б) кормления№ в) принцип местничества при назначении на государственные должности; г) относительная самостоятельность церкви.

После смерти Василия III в 1533 г. на престол взошел трехлетний Иван IV. Первые годы правления нового государя делятся на два периода: регентство его матери, Елены Глинской (1533-1538 гг.) и боярское правление (1538-1546 гг.), в течение которого управление государством находилось в руках различных боярских группировок (Шуйских, Бельских, Воронцовых, Глинских). В это время процесс централизации постепенно набирал обороты. Так, правительство Глинской ограничило податные и судебные льготы церкви, поставило под свой контроль рост монастырского землевладения, запретило покупать земли у служилых дворян. Для упорядочения финансовой системы была проведена денежная реформа (1535-1541 гг.), уменьшившая вес монеты, что устранило разнобой между московской и сохранившейся еще новогородской денежными системами.

В 1539-1541 гг. началась реформа управления на местах. Там вводились губные учреждения (губа - административный орган равнявшейся по территории уезду). Из среды местных служилых людей (дворян) избирались губные старосты - «излюбленные головы», в ведение которых перешли вопросы судопроизводства по наиболее важным делам, прежде всего о «разбое» и «татьбе». Под этими терминами понимались выступления против правительства, феодалов, краже их имущества. В городах получил распространение и укрепился институт приказчиков, которые взяли в свои руки военно-административное управление. Они назначались великим князем и поместного служилого дворянства, не завися ни от Боярской думы, ни от кормленщиков. Реформа местного управления была направлена на ограничение полномочий бояр-кормленщиков управлявших на местах.

Однако процессы централизации в эти годы тормозились междоусобными распрями боярских группировок.

В январе 1547 г. по задуманному митрополитом Макарием ритуалу произошло торжественное венчание Ивана IV на царство. Впервые московский великий князь наделялся титулом царя, что резко возвышало его над всей русской знатью и уравнивало в положении с западноевропейскими императорами. Иван IV стал в глазах русских людей преемником римских кесарей. К тому же царскую корону Иван получил из рук главы церкви, которая тем самым освящала власть и благословляла царя на реформы.

Спустя две недели Иван IV женился на Анастасии Романовне Захарьиной-Юрьевой, что, по русским традициям, означало достижение им совершеннолетия и способности к самостоятельному управлению государством.

В 1547-1549 гг. происходило формирование «Избранной рады» - небольшого круга приближенных к царю лиц, неофициального правительства Ивана IV. Основным направлением деятельности «Избранной рады» стала борьба с сепаратизмом феодалов и создание сильного государственного аппарата. В состав «Избранной рады» входили А. Адашев - выходец из незнатных, но крупных землевладельцев; духовенство было представлено митрополитом Макарием и духовником царя, протопопом кремлевского Благовещенского собора Сильвестром; княжеско-боярскую знать представляли князья А. Курбский и М. Воротынский; приказную администрацию -дьяк Посольского приказа И. Висковатый.

Для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики с середины XVI века (с 1549 г.) стал созываться Земский собор. Это был орган, имевший генетическую связь с вечем, воспринявший традиции участия общественных групп в решении правительственных вопросов, но заменивший присущие вечу элементы демократизма началами сословного представительства. Наименование, а также определенные организационные и процедурные формы Земский собор получил от церковного, появившегося ранее.

Земский собор являлся совещательным сословным органом, члены которого высказывали свои мнения по предлагавшимся царем вопросам. В состав Земского собора входили члены Боярской думы, представители духовенства, служилый людей. Впоследствии в соборах участвовали также представители купечества и городской верхушки (это население являлось главным источником денег для казны). Соотношение сил на Земским соборе зависело в значительной степени от причины созыва и содержания его деятельности. Каждое сословие на Земском соборе заседало отдельно и подавало собственное письменное мнение, а в результате обработки мнений всех сословий составлялся соборный приговор. Земские соборы не ограничивали власть царя, а напротив. Служили ему советом и опорой в проведении внутри- и внешнеполитических мероприятий.

Русское самодержавие нуждалось в Земских соборах, полезность которых для власти заключалось в следующем:

а) Земские соборы постоянно поддерживали царскую политику;

б) через Земские соборы правительство получало информацию о положении в обществе и его запросах в отношении правительства;

в) с помощью Земских соборов власть перекладывала на общество часть ответственности за результаты мероприятий, ею проводимых.

В 50-е годы XVI в. завершилось становление центральных органов управления в лице приказов. В основе приказной системы лежал принцип неразделенности административной и судебной власти. В каждом приказе сосредоточивалась определенная отрасль управления. Разрядный приказ являлся центральным ведомством по делам дворянского войска. Поместный приказ ведал поместным землевладением. Челобитный приказ разбирал прошения, жалобы, контролировал деятельность иных центральных ведомств. Разбойный приказ возглавлял систему полицейско-сыскных органов. В связи с присоединением к России новых территорий сложилось несколько областных приказов, например, Казанский приказ.

Для приказной системы было характерно отсутствие четкого разграничения функций между отдельными учреждениями, соединение функционального управления с территориальным.

В работе приказов вырабатывался бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое следование инструкциям и предписаниям (по горизонтали). Во главе каждого приказа стоял начальник (боярин), который назначался из состава Боярской думы. Делопроизводством ведали дьяки, происходившие из рядов духовенства, мелкого дворянства и купечества. Дьяки вместе с начальниками рассматривали дела и принимали решения.

Документы, издаваемые приказами, были разнообразны. Это жалованные грамоты (содержали различные пожалования), указы от имени царя в форме решения по конкретному делу, изложенному в отписке (докладной записке должностного лица), памяти (документе, исходящем от другого приказа) или челобитной. Также издавались наказы - инструкции должностным лицам, доклады - проекты решения по делу, расспросные и пыточные грамоты.

Процесс централизации неизбежно выдвигал вопрос о положении церкви в государстве. Церковь представляли собой крупнейшего феодала, имела собственные органы управления и финансовую независимость. Для лишения церкви самостоятельности требовалось прежде всего ограничить ее материальные ресурсы.

В самой церковной среде проявилось направление нестяжательства, выступавшее с предложением отторжения от церкви земельных владений, а также отвергавшее возможность вмешательства церкви в политическую деятельность государства. Иван IV с одобрением воспринял эти взгляды.

В январе - мае 1551 г. в Москве состоялся Стоглавый церковный собор, на котором было принято несколько важный решений. С одной стороны большинство собора во главе в митрополитом Макарием отвергло идею ликвидации земельных богатств церкви, что вызвало открытое недовольство царя. С другой стороны приговором 11 мая 1551 г. покупка и продажа духовными феодалами вотчинных земель без «доклада» Ивану IV запрещалась под угрозой конфискации этих земель. На царя отписывались поместные и черные земли, которые были захвачены монастырями и дворян и крестьян за долги, а также все владения бояр, переданные монастырям в малолетство Ивана IV (после 1533 г.). Тем самым царская власть устанавливала контроль над ростом церковного землевладения. Церкви было запрещено заниматься ростовщичеством как в денежной, так и в натуральной форме.

В 1556 г. было принято «Уложение о службе», определившее порядок несения воинской службы служилыми людьми «по отечеству», к которым относились дворяне и дети боярские. Служба переходила по наследству и начиналась с 15 лет; до этого возраста дворянин считался «недорослем». За службу лицо получало от 150 до 450 десятин земли (одна десятина - 1,09 га). С каждых 150 десятин бояре и дворяне должны были выставить одного воина на лошади и вооружением. Если выставлялось больше воинов, то за это полагалось дополнительное денежное жалованье, а если меньше, то налагался штраф. Уклонение от воинской обязанности могло привести к конфискации земли и передаче ее другому служилому человеку.

В XVI в. произошли значительные изменения с системе местных органов управления. Институт кормлений постепенно был ликвидирован. К этому результату привели следующие шаги.

В ходе губной реформы 1539-1541 гг. важнейшие уголовные дела были изъяты из ведения наместников и волостелей и переданы в руки губных старост, выбранных из числа дворян. Но реформа проводилась не повсеместно, а в отдельных округах, по челобитию местного дворянства и верхушки посада. В 1549 г. на Земском соборе было принято решение о выведении дворян из-под подсудности бояр-наместников. По Судебнику 1550 г. суд наместников был ограничен участием в нем выборных представителей местного населения. В 1555-1556 гг. состоялось повсеместное введение губных учреждений.

В то же время приняла широкой размах земская реформа, суть которой заключалась в замене власти наместников земскими старостами, выборными из верхушки торговых людей и зажиточных черносошных крестьян. Они занимались раскладкой налогов и повинностей и вершили судебные дела. Земские старосты подчинялись правительственным учреждениям.

Губная и земская реформы ослабили власть феодальной знати и усиливали позиции служилого дворянства. Созданное выборно-губное управление стало сословно-представительным органом дворянства. В свою очередь местное земское управление было органов власти посада и зажиточного черносошного крестьянства.

Реформы, проведенные в конце 40-х - 50-е годы XVI в. объективно усилили центральную государственную власть. Однако Иван IV был недоволен итогами реформ, ибо ему не удалось добиться беспрекословного подчинения феодалов своей власти. Это подтолкнуло царя на крайние меры.

В 1565 г. царь учредил опричнину - особый государев удел, в который были включены территории - лучшие для земледелия, а также те, которые представляли особый интерес. Создавая опричнину, Иван выговорил себе право казнить бояр без суда и следствия. Для создания впечатления о всесословной поддержке политики царя указ о введении опричнины в феврале 1565 г. был представлен на утверждение Земского собора.

Цель опричнины - установление в стране режима личной власти царя с помощью массового террора. Террор был направлен против всего населения и объективно свидетельствовал о реальной слабости власти. В этих условиях создавался не четко работающий государственный аппарат, обеспечивающий выполнение правительственных решений, а аппарат репрессий.

В голы опричнины было ликвидировано последнее удельное княжество и уничтожен (вместе со всей семьей) последний удельный князь Владимир Андреевич Старицкий; ослаблена церковь ввиду расправы с митрополитом Филиппом и рядом других церковных иерархов подвергся разгрому в 1570 г. и лишился своего самоуправления Новгород; погибли или были отправлены в ссылку тысячи россиян - князей, бояр, дворян, купцов, крестьян, подавляющее большинство которых не замышляло никаких заговоров против царя.

Верховная власть в опричнине принадлежала царю, опиравшемуся на опричный аппарат управления. Его составляли опричная дума и опричные («дворцовые») приказы. Царь учредил особое опричное войско из дворян, бояр, князей, иностранцев-наемников, численность которого постоянно увеличивалась (от 1 до 6 тыс. человек). Это войско представляло собой карательный механизм, сочетавший в себе внешние атрибуты монашеского ордена и обычаи бандитской шайки. Опричники клялись, вступая на службу, отречься даже от родителей и подчиняться только воле царя и поставленных им начальников.

За годы опричнины страна значительно продвинулась вперед по пути централизации. Однако был сформирован такой механизм государственного управления, который подкреплял самодержавную неограниченную власть. Победил деспотический вариант централизма.

Факторы, спобствовавшие этой победе, были следующие:

1) переход к государственному подданству (подчинение всех одному сюзерену) произошел не от вассалитета, который почти угас с середине XVI в. и не мог закрепить права и привилегии феодалов, а от победивших внутри класса феодалов княжеско-подданнических отношений;

2) недостаточное развитие среды (ремесла, торговли, промыслов, товарно-денежных отношений, которая могла бы породить обособленную личность, твердо отстаивавшую свои права и свободы перед лицом власти;

3) отсутствие третьего сословия - силы, в многом обеспечившей победу централизаторских тенденций в странах Западной Европы. Полноценно заменить эту силу в России смогло только государство;

стремление Ивана IV к неограниченной диктаторской власти.

Смутой называется период острейшего политического, социально-экономического, духовно-нравственного кризиса русского общества, приведшего к распаду государственности.

Годы смуты характеризовались непрерывным ухудшением материального благосостояния и снижением степени правовой защищенности населения. Крепостническое законодательство конца XVI в. (введение в 1581 г. «заповедных лет», а в 1597 г. «урочных лет» - 5-летнего сыска беглых) ухудшило положение крестьянства и переориентировало его социальный протест с владельцев на непосредственно государственную власть. Тяжелый налоговый гнет и административный произвол вызвали недовольство горожан. Укрепление власти Москвы на окраинах России, стремление поставить под контроль действия казачества привели к резкому обострению отношений власти с донскими казаками.

К 1610 году русская государственность фактически распалась. В России действовало два властных центра. В Москве находился царь Василий Шуйский, а в подмосковном селе Тушине - его противник Лжедмитрий II, объявивший себя государем. Каждый из них опирался на свой государственный аппарат, контролировавший разные регионы страны.

В сентябре 1609 г. под предлогом заключения Россией союза с врагом Польши - Швецией король Речи Посполитой Сигизмунд III перешел к открытой интервенции и осадил Смоленск. К Сигизмунду прибыли видные представители русских тушинцев (Салтыковы, Масальский, Хворостинин и др.), которые заключили с ним в феврале 1610 г. договор о предварительном избрании русским царем королевича Владислава -сына Сигизмунда при условии сохранения самостоятельности Московского царства и православия. Появление третьего властного центра окончательно расшатало российскую государственность. В июне 1610 г. войска Шуйского потерпели поражение под Клушином от гетмана Жолкевского, после чего участь московского царя была решена. 17 июня 1610 г. Боярская дума вынудила Шуйского отречься от престола, а затем постричься в монахи. К власти пришло правительство, состоявшее из семи бояр («Семибоярщина») и не обладавшее реальной силой. Его глава Ф. Мстиславский призвал гетмана Жолкевского выступить из Можайска для защиты Москвы от Лжедмитрия II и затем начал переговоры с Жолкевским относительно признания королевича Владислава на русском престоле.

17 августа 1610 г. в польском стане под Москвой был подписан договор о призвании на русский престол Владислава. Сигизмунд III, недовольный некоторыми статьями договора, не отпустил сына в Москву, а ввел в не свои войска и направил воеводу Гонсевского, которому фактически и принадлежала власть. Боярское правительство никакой роли в управлении не играло.

Многие регионы отказались признать власть поляков и кого бы то ни было. Русская государственность фактически распалась.

Попытка патриотических сил, составлявших первое народное ополчение, в марте 1611 г. освободить Москву не увенчалась успехом. Однако осенью 1611 г. в Нижнем Новгороде начало формироваться второе народное ополчение, во главе которого стали земский староста Кузьма Минин и воевода князь Дмитрий Пожарский. По городам рассылались грамоты с призывом поддержать ополчение, цель которого была сформулирована четко: освобождение Москвы от польских интервентов и создание нового русского правительства. Весной 1612 г. ополчение начало движение из Нижнего Новгорода. Первоначально оно остановилось в Ярославле, где создало Совет всей земли - высшее правительственное учреждение, решавшее вопросы внутренней и внешней политики, в частности сбора денежных средств, суда, дипломатических переговоров. В состав Совета входили выборные от духовенства, дворянства, служилых людей по прибору, горожан, дворцовых и черносошных крестьян. Также Совет всей земли сформировал приказы - центральные органы государственного управления.

В августе 1612 г. ополчение, поддержанное казаками Трубецкого, взяло верх над отрядом гетмана Ходкевича, а в октябре вынудило сдаться польский гарнизон Москвы. Столица России была освобождена, что явилось важнейшим условием сохранения русской государственности.

После освобождения Москвы по стране были разосланы грамоты о созыве Земского собора для выборов нового царя. Собор состоялся в январе - феврале 1613 г., причем на нем присутствовали представители широких слоев населения, в том числе бояр, дворянства, духовенства, казаков, черносошных крестьян.

Вокруг кандидатуры нового царя разгорелась борьба. Среди возможных претендентов назывались Голицын, Мстиславский, сын Лжедмитрия II и Марины Мнишек («воренок») и другие. Однако после длительных споров 21 февраля 1613 г. царем единогласно был избран 16-летний Михаил Федорович Романов.

Причины его избрания на престол были следующие:

1) родство с династией Рюриковичей (Михаил являлся внучатым племянником первой женя Ивана Грозного Анастасии), как доказательство сохранение генеалогической преемственности царского рода;

2) древность и знатность рода Романовых;

3) широкая известность отца Михаила Филарета Никитича (в миру Федора);

4) популярность рода Романовых в различны слоях русского общества, прежде всего в среде казачества, дворянства и горожан;

5) незамешанность Михаила Романова в кровавых событиях Смутного времени;

6) сложившийся в народе положительный образ Романовых (невинно пострадавших в ходе репрессий Бориса Годунова);

удачная предвыборная агитация в пользу Михаила Федоровича.

Государственное управление в России в XVII веке

Высшие органы государственной власти
Центральные органы государственного управления
Государственная служба и служилая бюрократия в России в XVII в.

Возрождение самодержавия происходило на основе представлений о государстве как «симфонии властей», двуединстве светской и духовной властей, автономно существующих, но в равной степени своими средствами обеспечивающих защиту и торжество православия.

В XVII веке окончательно сложилась национальная форма монархии - самодержавие. Хотя все самодержцы XVII в. династии Романовых были избраны Земскими соборами (1613 г. - Михаил, 1645 г. - Алексей, 1682 г. - Петр I и Иван V, исключением оказалось только воцарение Федора Алексеевича в 1676 г., для которого было достаточно решение Боярской думы), источником их власти было не сословное волеизъявление, а Бог. Образ власти носил сакральный характер. Царь воспринимался как воплощение высших православных ценностей - истины, добра, справедливости, как защитник «Святой Руси». На символическом уровне это закреплялось в таинстве венчаний на царство, которое состояло в возложении на царя короны и барм, вручение скипетра, державы, облачения в порфиру произнесения символа веры.

В XVII в. в титул русских царей официально вошло понятие «самодержец» («великий государь, царь и великий князь, всея России самодержец»; после воссоединения Украины с Россией - «всея Великие и Малые России самодержец»). В 1625 г. была введена новая государственная печать.

Однако существо самодержавной власти не было закреплено в законодательстве. Власть царя ограничивалась православной нравственностью и сложившимися традициями, которым царь был вынужден неукоснительно следовать.

На протяжении всего XVII в. Боярская дума выступала высшим советом при царе. Функции Думы не были четко определены и основывались на обычном праве. К компетенции Думы относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Неукоснительно действовала формула «государь указал, а бояре приговорили». Отдельные самостоятельные указы царя объясняются необходимостью решения какого-то вопроса или его относительной незначительностью.

Боярская дума оставалась по своей сути аристократическим органом, но в XVII в. постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов - думных дворян и думных дьяков, которые вводились в Думу по личным служебным заслугам. Так, из псковских дворян выел крупный государственный деятель А. Ордин-Нащокин. В результате численность Боярской думы увеличилась с 35 человек в 30-е гг. до 94 к концу века.

При царе функционировала «ближняя дума» из особо доверенных лиц, с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. Так, пи Михаиле Федоровиче в состав Ближней думы входили четыре боярина, связанные с царем родственными узами (И. Романов, И. Черкасский, М. Шеин, Б. Лыков). В 1681-1694 гг. из состава Боярской думы выделилась специальная Расправная палата, в которой рассматривались наиболее важные судебные дела.

В период восстановления российской государственности самодержавие нуждалось в поддержке сословного представительства. Это определило рост значения Земских соборов в системе органов государственной власти. Они участвовали во всех важнейших государственных актах периода 613-1653 гг.: избрание царя, изменениях в законодательстве, налогообложении, вопросах внешней политики и присоединении новых территорий. Инициатива созыва Земских соборов исходила от царя, Боярской думы или предшествующего собора.

Земские соборы не имели четкого регламента, численности и состава. Обычно на собор созывались необходимые для решения конкретного вопроса представители сословий и территорий. В заседаниях собора обязательно принимали участие царь или его представитель, Боярская дума и Освященный (церковный) собор. Представительство остальных групп населения могло быть по призыву (без выбора) и по выбору от различных слоев служилого и тяглового населения. В последнем случае правительство рассылало воеводам грамоты, в которых указывалось число вызываемых, срок прибытия и иногда цель собора. Избирательными округами выступали уезды. Имущественный ценз, как правило, отсутствовал, а нравственный обозначался призывом выбирать «крепких, разумных, добрых» людей.

Заседания Земского собора открывались общим собранием, на котором царь или от его имени дьяк мотивировал созыв собора и выдвигал вопросы для обсуждения. Эти вопросы обсуждались по сословным разрядам. Боярская дума, духовенство, собрание московских дворян, городовых дворян, стрельцов и др. Разряды делились на статьи. Каждый разряд или статья подавали свое письменное мнение, причем в случае несогласия с общим мнением своего разряда каждый член собора мог подать свое мнение. На основе обобщения мнений принималось единогласное решение.

Земский собор был неотделим от власти царя и в принципе не мог стать оппозиционным органом. В этом состоит особенность русской государственности, - представительные органы выступали не противовесом, а важнейшим условием укрепления власти царя. Земские соборы рассматривали себя как явление духовно-нравственное, особую форму служения царю. Поэтому они не выторговывали себе привилегий и новых прав, как это делали сословия на Западе.

Активная работа Земских соборов была обусловлена временной слабостью самодержавия и его потребностью преодолеть последствия Смуты с помощью сословной поддержки. Государственный аппарат был разрушен событиями Смутного времени, что не позволяло царю опереться на него.

К середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. В 1649 г. было принято Соборное Уложение, определившее положение основных сословий и стабилизировавшее правовую ситуацию в государстве. Это освободило руки царской администрации для проведения самостоятельной политики, в том числе акций, которые не могли найти поддержки у представителей сословий.

Последний Земский собор был созван царем Федором Алексеевичем в 1681-1682 гг. Собор принял решение об уничтожении местничества. Поскольку вопрос касался прежде всего знати и представителей служилого сословия, то в его составе были главным образом представители соответствующих сословий, полно были представлены и церковные иерархи. Однако с целью более широкого оповещения населения об отмене местничества решение Собора было объявлено во всеуслышание с Постельного крыльца царского дворца, где его могли слышать люди всяких чинов, на Соборе не присутствовавшие. На этом история Земских соборов в России закончилась.

Система центральных органов государственного управления в годы Смуты была разрушена. Между тем без ее восстановления было невозможно эффективное отправление государственных функций, поддержание единства государства, связи центра с местными структурами управления. Михаил Федорович предпринял шаги по восстановлению приказной системы. Энергично этот процесс пошел после возвращения в Москву из польского плена Филарета Никитича, отца царя.

Ввиду актуальности финансовой проблемы (после Смуты казна была пуста) правительство усилило фискальную деятельность приказов. Были созданы новые постоянные и временные приказы, ведавшие сбором налогов - Новая четверть, приказ Большой казны, Приказ пятинных и запросных денег. Новая четверть являлась ведомством, ответственным на питейное дело и кабацкие сборы. Приказ Большой казны ведал купеческими корпорациями, в том числе «гостями», купцами гостиной и суконной сотен и торговыми людьми городов; собирал с гостей, торговых людей, крестьян и бобылей подати, откупы и иные ежегодные сборы. Приказ пятинных и запросных денег собирал чрезвычайные налоги.

Постепенно приказная система внедрялась во все сферы государственного управления. Важную роль играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI веке: Поместный приказ - ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами, оформлял все сделки на поместные земли, а затем получил судебные функции по этим вопросам, составлял важнейшие учетные документы - писцовые и переписные книги, в которых записывались земельные владения служилых людей и крестьянские дворы; Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в Сыскной) - ведал уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы (здесь эти функции выполнял Земский приказ), в нем утверждались на должности губные старосты, целовальники и дьяки, приговоры губных органов, рассматривались во второй инстанции разбойные дела; Холопий приказ - оформлял и освобождал от холопства, а также разрешал тяжбы из-за холопов.

В XVII веке создавались приказы, относившиеся к органам центрально-областного управления и традиционно называвшиеся четвертными. Они представляли собой бывшие центральные органы прежних уделов, присоединенных к Москве. Они были перенесены в столицу с сохранением территории ведения. Сначала их было 3, и они назывались третями, а затем 4 - и были названы четвертями, но вскоре их стало уже 6: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская, Сибирская четверти (последняя была переименована в приказ). Они ведали населением городов, уездов и судом для податных групп населения.

Отдельной группой выступали приказы специального назначения. Это прежде всего Посольский приказ, преобразованный из Посольской палаты в 1601 г. От делился на 5 повытий, три из которых осуществляли сношения с Западной Европой, а два - с восточными странами. Ямской приказ обеспечивал государственную почтовую связь; приказ Каменных дел ведал каменным строительством. Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати; Аптекарский приказ наблюдал за здоровьем государя и его семьи; Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или Боярской думой желоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитчикам. В 1649 г. появился Монастырский приказ, в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца. А также населением и землями, расположенными по всей стране, обязанными поставлять это содержание, судил привилегированных лиц, освобожденных царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены дворцы, отвечавшие за соответствующее снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный,

Приказ Большой казны постепенно превратился в личную казну царя и хранилище драгоценных изделий. Ему подчинялся Денежный двор, ведавший чеканкой монеты. Приказ Большого прихода ведал косвенными налогами государства, а приказ Счетных дел (создан в 1667 г.) осуществлял контрольные функции.

В период 1654-1676 гг. функционировал Приказ тайных дел, являвшийся личной канцелярией царя Алексей Михайловича и выступавший учреждением политического контроля и сыска. В его компетенцию были переданы важнейшие дела, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за деятельностью всех центральных и местных правительственных органов, дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом, следствие по политическим делам, управление хозяйством двора.

В 1680-е годы была произведена перестройка органов центрального государственного управления. К тому времени общее число приказов составило 80-90,хотя некоторые из них носили временный характер. Такое больше число приказов порождало переплетение их функций, что не способствовало усилению эффективности их деятельности.

Главная цель реформы - упрощение и централизация приказов. Самыми крупными звеньями реформы являлось объединение всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном приказе с изъятием их из компетенции территориальных приказов. В результате этих действий произошел переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу. Также в ходе реформы проводилось объединение приказов в группы с подчинением их одному правительственному органу в государстве.

В итоге преобразований приказы превратились в крупные учреждения с большим штатом и сложной бюрократической структурой.

В первой половине XVII в. в местном управлении происходило вытеснение земского начала, характерного для XVI в. воеводским управлением. Воеводы были еще в период существования бояр-наместников, «кормившихся», за счет местного населения. В эпоху Смуты стало ясно, что в провинции необходим орган, связующий все ее население с центром. Этому же подталкивали другие причины, в том числе растущие финансовые потребности государства и необходимость обеспечения единства огромной российской территории. Во время Смуты само население на общесословных собраниях стало избирать воевод, обладавших не только военными полномочиями, но административными и судебными функциями.

После окончания Смуты воевод стал назначать Разрядный приказ, решение которого утверждали царь и Боярская дума. Срок полномочий воевод составлял 1-3 года. С 1613 г. 33 города получили назначенных правительством воевод, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городах. К середине века воеводская система распространилась повсеместно. Воеводы должны были управлять территорией в интереса царя, причем официально им запрещалось собирать корма. Однако воеводам разрешалось принимать добровольные пожертвования от местного населения, что способствовало их обогащению. За свою службу воеводы получали вотчины и поместные денежные оклады.

Воеводы находились в большой зависимости от центральной власти. Контроль за деятельностью воевод осуществлял приказ, в чьем ведении находилась данная территория. В приказе готовился наказ воеводе, в котором определялся круг полномочий последнего. При смене воевод все дела и казенное имущество сдавались по описи и книгам.

Сам воевода контролировал работу выборных должностных лиц (старост, целовальников, голов), собиравших с населения прямые и косвенные налоги, надзор за судом губных и земских старост, набирал на службу служилых людей (дворян и детей боярских).

Воеводы возглавляли местное учреждение - приказную или съезжую избу (в 20-е гг. XVII в встречались названия - дьячая, судная изба).. В них решались дела по управлению вверенным воеводе уездом или городом. Делопроизводителем в избе занимались дьяки и подьячие. Большинство приказных изб имели незначительные штаты -по несколько человек, хотя в некоторых (например, в Новгородской и Псковской избах) служили 20 и более приказных людей.

Ввиду реорганизации вооруженных сил на постоянной основе были созданы разряды (военные округа), объединявшие несколько уездов. Разряды находились под началом одного воеводы. Опиравшегося на соответствующую приказную избу. Последняя постепенно расширяла свои военно-административные права и стала именоваться разрядной избой или приказной палатой, послуживший предтечей будущих губернских канцелярий XVIII века.

В первой половине XVII в. воеводы получили право контроля за губными (ведали судебно-полицейскими вопросами) и земскими (наблюдали за сбором прямых налогов) старостами и избами без права вмешательства в сферу их деятельности. Но во второй половине века это ограничение было снято, хотя полного подчинения местного самоуправления не произошло. В финансовом и экономическом управлении земские власти оставались независимы. Власти были вынуждены считаться с мнением представителей сословий, отстаивающих права местного самоуправления.

На протяжении всего XVII в. происходил рост штатов приказов, вызванный усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений. Все приказные люди были включены в структуру служилого сословия русского общества, однако занимали в ней особое место. Они создавали свою систему чинов, параллельно общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Приказную чиновную лестницу отличало отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность для продвижения по службе вплоть до высшего чина - думного дьяка.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. Общие присяги для всей массы служилого населения дополнились приписками приказным людям. При этом приписи постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. В общей присяге приказные люди обязывались охранять жизнь и здоровье царя и членов его семьи, не злоумышлять против государя, честно нести ему службу. А специальными приписями служба приказных людей определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Тем самым обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах, рассматривавшаяся как подневольная). С 60-х годов XVII в. в документах четко разделилось выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы, при этом последняя стала основной и определяющей.

В XVII в. происходило становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: думные дьяки - верховное управление, приказные люди - среднее звено руководства центральными м местными учреждениями, подьячие занимали подчиненное положение. По мере роста численности приказных чинов стали различаться их положении и функции. Места дьяков в приказе определялись теперь временем получения чина, что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». От служебного положения напрямую зависел размер уплачиваемого дьякам жалованья.

В приказах сложилось квалифицированное деление подьячих на три статьи: первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Выделялась категория подьячих с приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие). Во второй половине XVII в. такое деление приобрело официальный характер и контролировалось Разрядным приказом.

При первых Романовых наблюдалось падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы и одновременное возрастание значения денежного жалованья. Однако выплаты денежного жалованья осуществлялось нерегулярно, что вынуждало подьячих «кормиться» с дел. Это приводило к увеличению числа неверстанных подьячих.

К концу XVII в. принцип местничества окончательно уступил место новым критериям продвижения приказного человека по службе. На первый план выдвинулись предприимчивость, способности, опыт, квалификация и благосклонность вышестоящей администрации или царя.

Государственное управление в России в XVIII в.

Становление абсолютной монархии в России в первой четверти XVIII в. Реформы органов власти и управления.
Государственное управление в период дворцовых переворотов.
Система государственного управления в эпоху «просвещенного абсолютизма»
Преобразования в центральном и местном управлении на рубеже XVIII-XIX вв.

Абсолютная монархия - это форма правления, для которой характерно максимальное сосредоточение светской и духовной власти в руках одного лица. Абсолютизму свойственно:

1) наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, характеризующегося следующими чертами: полная зависимость чиновников от монарха; существование строгой иерархии учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами; унификация структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц; углубление разделения труда в управленческом аппарате;

2) ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений;

3) существенное сужение полномочий органов местного самоуправления в пользу назначаемых правительством чиновников;

4) наличие постоянной армии;

5) победа светской власти в борьбе с духовной за преобладающее влияние в стране.

Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму. Однако его отличали следующие особенности:

а) абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием феодальных порядков, в частности крепостничества;

б) социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами, а российский абсолютизм опирался в основном на дворянство;

в) абсолютизм в Европе допускал определенную автономность общества и личности, а установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось и в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп.

Абсолютная монархия в России была оформлена в первой четверти XVIII в. в ходе преобразований Петра I (1682-1725 гг.).

С конца XVII в. шел процесс отмирания Боярской думы: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось; в Думу проникли лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, координирующее работу центральных органов управления и осуществлявшие административно-финансовый контроль в государстве. Чиновники, входившие в нее, объединялись в Совет, называвшийся Конзилией министров (8-14 человек). К 1711 г. Боярская дума окончательно исчезла.

22 февраля 1711 г., отправляясь в поход против турок, Петр I учредил Правительствующий Сенат. Он был сформирован как временный орган государственного управления, функционирующий на время отсутствия царя в стране. Его статус не был детализирован. Позже Сенат стал постоянно действующим органом с весьма широкими правами: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, торговля, кредитные полномочия; к нему перешли функции Разрядного приказа.

По указу Петра I в 1711 г. устанавливался единогласный порядок принятия решений в Сенате. В 1714 г. этот порядок изменился - вместо единогласия стало достаточно большинства голосов.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию (ее возглавлял обер-секретарь, и она состояла из нескольких столов, в том числе секретного, губернского и пр.. В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1722 г. Сенат получил право издавать собственные указы. Круг его полномочий возрос: анализ материалов, предоставляемых царю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах), назначение выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на решение коллегий.

В целом Сенат превратился в высший орган управления вставший над всем государственным аппаратом.

В 1722 г. для усиления контроля со стороны императора при Сенате была учреждена должность генерал-прокурора. Генерал-прокурору подчинялась канцелярия сената; он одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Устанавливалось, что генерал-прокурор должен следить за всеми делами, которые подлежат рассмотрению в Сенате, чтобы они исполнялись без потери времени, ревностно и порядочно. Генерал-прокурор вел свой журнал, куда заносил записи о причинах задержки отправления указов и регламентов. Также генерал-прокурор должен был следить за законностью в деятельности Сената. В случае совершения Сенатом незаконного действия генерал-прокурор указывал на это Сенату и предлагал пути исправления ситуации. Если сенаторы не предпринимали адекватных шагов, генерал-прокурор был обязан немедленно оповестить об этом государя. Петр I предписывал генерал-прокурору «в доношениях явных, которыя он будет подавать Нам, осторожно и предусмотрительно поступать, дабы напрасно кому бесчестья не учинить». Генерал-прокурор контролировал прокуроров в коллегиях. В случае обнаружения преступления с их стороны генерал-прокурор обязывался возбудить против них дело в Сенате и следить за тем, чтобы оно было обсуждено и решено.

Генерал-прокурор был назван Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената стал П. Ягужинский, человек весьма деятельный и властный.

Другим контролирующим должностным лицом стал обер-фискал Сената. Он осуществлял негласный надзор за деятельностью аппарата власти. Институт фискалов был учрежден указом Петра I «О должности фискалов» 17 марта 1714 г. В нем определялись функции фискалов, которые не вмешивались в ход решения того или иного вопроса, но доносили о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу.

К концу XVII в. в России действовали 44 приказа, функции которых часто переплетались. Будучи недовольным приказной деятельностью, Петр I пытался реформировать эту систему, создавая новые приказы и соединяя несколько старых в один. В 1689 г. появился особый Преображенский приказ, в котором сосредоточивались розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. По существу это был карательный орган, занимавшийся политическим сыском. Его суду подлежали все противники существующего строя, к которым относились как заговорщики, так и лица, произнесшие непристойные речи о царе, его семье и реформах.

В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой планировалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов. К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив приказ Большой казны.

При Петре I появились отраслевые приказы: Адмиралтейский (1696 г.), Провиантский (1700 г.). В 1699 г. из 44 приказов образовалось 25, однако нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли контроль за ними со стороны высших органов.

Коллегии - это новые центральные органы государственного управления, пришедшие на смену приказной системе. В 1717-1720 гг. большинство приказов были ликвидированы, и на их месте появились коллегии. 12 декабря 1718 г. был принят реестр коллегий. Военная коллегия была призвана заниматься делами сухопутной армии. Адмиралтейская - делами военно-морского флота. Коллегия Иностранных дел осуществляла внешние сношения с другими государствами. Три коллегии ведали финансами, причем обязанности между ними распределялись следующим образом. Камер-коллегия руководила сбором налогов. Штатс-колегия распоряжалась государственными расходами, а Ревизион-коллегия осуществляла контроль за доходами и расходами. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей - Коммерц-колегии. Судными и розыскными делами ведала Юстиц-коллегия. В 1721 г. появилась Вотчинная коллегия, функционально заменившая Поместный приказ.

Деятельность коллегий осуществлялась в соответствии с «Генеральным регламентом» (1720 г.). Помимо него, каждая из коллегий имела свой особый регламент, с перечислением обязанностей по той или иной отрасли управления.

На правах коллегий действовали Главный магистрат и Синод. Функции первого согласно «Регламенту или Уставу Главного магистрата» от 16 января 1721 г. состояли в том, чтобы: 1) в всех городах учредить магистраты; 2) снабдить их детальными уставами; 3) контролировать соблюдение правосудия в городах; 4) создать полицейские органы в городах; 5) заботиться о развитии торговли и мануфактурного производства. Главный магистрат координировал работу всех городских магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией. Члены всех городских магистратов выбирались из богатых купцов на пожизненной основе и за отличную работу могли стать дворянами. Синод занимался управлением церковью.

Коллегии располагали административными правами в отведенной им области управления, а также судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали Главный магистрат и городские магистраты. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-колегии, - они разбирали отношения предпринимателей и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные военнослужащими сухопутной армии и др.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: например, судебные и финансовые функции возлагались на разные коллегии. Вне сферы их контроля оставались целые отрасли: просвещение, медицина, почта. Коллегии не вмешивались в сферу дворцового управления: здесь действовали Приказ Большого Дворца и Канцелярия дворцовых дел.

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В свою очередь присутствие включало президента, вице-президента, советников, асессоров и 2 секретарей, которые являлись начальниками канцелярии. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.

В начале XVIII века местное управление по-прежнему находилось в руках воевод (их было всего около 250), сосредоточивших всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Постепенно в эту систему стали вноситься изменения. В 1699 г. из ведомства воевод было изъято посадское население и передано в ведение Ратуши. В городах создавались подчиненные Ратуше выборные бурмистерские избы. В 1702 г. был веден институт воеводских товарищей, которые являлись выборными от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал повсеместным, что предполагало усилить контроль за воеводами.

В 1708-1709 гг. правительство провело первую областную реформу, введя новое территориальное деление государства. Страна была разделена на 8 губерний: Московскую (включала 39 городов), Интегманландскую (29 городов), Киевскую (56 городов), Смоленскую (17 городов), Архангелогородскую (20 городов), Казанскую (71 город), Азовскую (25 городов), Сибирскую (30 городов). Губернии резко различались по территории и количеству населения. Так, Московская губерния охватывала весь густо заселенный центр, на территории которого проживала почти половина населения страны. Позже Петром было создано еще 3 губернии, число которых достигло 11.

Во главе губерний стояли назначенные царем губернаторы или генерал-губернаторы (они были в Ингерманландской и Азовской губерниях), объединявшие в своих руках административную, судебную и военную власть. Им подчинялись 4 помощника по отраслям управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. При губернаторе действовала губернская канцелярия.

Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, расходы на содержание которых существенно выросли.

В 1719 г. была проведена вторая областная реформа. 11 губерний были разделены на 50 провинций. Во главе провинции стоял воевода с провинциальной канцелярией. Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям Три коллегии (Камер-, Штатс-контор и Вотчинная) на местах располагали собственным аппаратом.

Провинция в свою очередь делилась на уезды (дистрикты), во главе которых находился земский комиссар из местных дворян или отставных офицеров. При нем действовала уездная канцелярия. В уездах были расквартированы полки, наблюдавшие за сбором податей и пресекавшие проявления недовольства со стороны населения.

Усилившаяся монархическая власть стремилась поставить под свой контроль церковь. В конце XVII в. стали ограничиваться некоторые финансово-налоговые льготы церкви, - на них были распространены различные подати, например, ямские. С 1705 г. на служителей церкви, не имевших приходов, стали налагаться особые денежные сборы. Сами приходы начали облагаться сборами на военные нужды.

В 1700 оду умер патриарх Адриан, и Петр запретил избирать ему преемника. Он ввел должность местоблюстителя патриаршего престола, поставив туда верного человека - рязанского митрополита С. Яворского. В 1718 г. возник высший орган церковного управления, с 1721 г. именуемый Святейшим правительствующим Синодом. Синод являлся Духовной коллегией и состоял из назначенных царем представителей духовенства, однако контроль за его деятельностью осуществляло светское лицо - обер-прокурор (должность учреждена в 1722 г.).

Синод заменил патриаршество, которое было ликвидировано в 1721 г. Симфония двух властей подвергалась деформации, сместившись в сторону принципа главенства светского государя над всеми религиозными организациями на подвластной ему территории. Распоряжения Синода издавались с пометкой «по указу его императорского величества» и визировались обер-прокурором. Акты Синода приобретали силу закона только после их утверждения Петром I.

Синод действовал на основании Духовного регламента, составленного сторонником петровских преобразований Феофаном Прокоповичем в 1721 г. Регламент состоял из трех частей. В первой давалось определение коллегиального управления и его преимуществ по сравнению с единоличным правлением патриарха, якобы являвшим собой угрозу установления двоевластия в стране (царь-патриарх). Во второй части описывалась компетенция Синода и говорилось об обязанностях церковных иерархов. В ведении Синода находились дела о церковных службах, истолкование догм, борьба с ересями, назначение и смещение церковных должностных лиц. Синод имел функции церковного суда. Кроме того, под его юрисдикцию попадали представители духовенства и мирян по ряду гражданских (бракоразвод) и уголовных (вероотступничество) дел. В третьей части определялся состав Синода и обязанности его членов. Синоду был подчинен Монастырский приказ, управлявший церковным имуществом. С 1724 г. этот приказ назывался Камер-конторой, с 1726 г. - Коллегией экономии.

Ликвидацию патриаршества, учреждение Синода и назначение обер-прокурора Синода означали ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превратилась в составную часть чиновничье-бюрократического аппарата абсолютизма.

В итоге преобразований Петра в России была оформлена абсолютная монархия. В октябре 1721 он получил от Сената и Синода титул «Отец Отечества, Император Всероссийский».

Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле «Воинского артикула», изданного 26 апреля 1715 г. Этот артикул подчеркивал, что «его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский государь, по своей воли и благомнения управлять». Аналогичные определения содержались в Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1721 г.).

Воля монарха стала единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх выступал источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Любое учреждение империи должно было исполнять указы и постановления монарха.

Монарх являлся верховным судьей и источником всей судебной власти. Он мог решать всякие дела независимо от решений судебных органов. Его решения отменяли любые другие. Ему принадлежало право помилования и отмены смертных приговоров. Монарх мог решать дела, не урегулированные законодательством и судебной практикой.

Монарх являлся главнокомандующим армии, ведал назначением офицеров, устанавливал план и порядок ведения боевых действий. Он превратился в юридического главу церкви и получил над ней неограниченную власть, ведал вопросами организации церковной жизни, назначением иерархов церкви.

После смерти сыновей Петра I Алексея (от первого брака с Евдокией Лопухиной) и Петра (от второго брака с Екатериной Алексеевной) не осталось прямы наследников престола по мужской линии. В 1722 г. Петр I издал указ о престолонаследии, согласно которому преемник избирался по выбору действующего монарха. Произошел разрыв с принципом божией благодати, нисходящей на монарха, е заменила воля действующего монарха. Это открыло путь на российский престол лицам, названным А.С. Пушкиным «ничтожными наследниками северного исполина». В условиях абсолютной монархии, где личность императора имела огромное значение, такой шаг отрицательно сказался на стабильности государственного управления и послужил одной из предпосылок дворцовых переворотов в России.

Для эпохи дворцовых переворотов (1725-1762 г.) была характерна ожесточенная борьба придворных группировок за власть. Элитных групп было две: старая родовитая аристократия (Голицын, Долгорукие, Апраксин, Головкин) и новое дворянство (Меньшиков, Ягужинский, Толстой и другие «птенцы гнезда Петрова»), выдвинувшиеся по службе. С начала 30-х гг. усилилась также немецкая группа (Бирон, Остерман, Миних).

Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности.

Решающей силой дворцовых переворотов выступала гвардия. Она как сажала на трон очередного претендента, так и свергала его. Для этого оказалось достаточным выступление одного гвардейского полка, а иногда даже нескольких гвардейских рот.

Для эпохи дворцовых переворотов был характерен расцвет фаворитизма. Во многом это объясняется тем, что у власти в России оказывались женщины и малолетние государи. Большинство монархов были малообразованными, слабыми правителями, не обладавшими большими склонностями (или хотя бы желанием) к управлению государством. По сути фаворитизм стал одним из средств поддержания неограниченной власти монархов эпохи дворцовых переворотов.

Для эпохи дворцовых переворотов была характерна нестабильность высших управленческих органов. После смерти Петра I высшим органом государственной власти оставался Сенат. Но уже 8 февраля 1726 г. Екатерины I учредила Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Он ведал всеми важными внутренними и внешними делами государства. В его функции входило назначение высших чиновников (в том числе сенаторов), финансовое управление, контроль над деятельностью коллегий. Созданная Петром I Тайная канцелярия в 1726 г. была ликвидирована и осуществлявшиеся ею контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету.

4 августа 1726 г. был издан указа, разрешавший подписывать все законы мим императрице, или Верховному тайному совету. По сути последний стал подменять Екатерину I.

При Петре II Верховный тайный совет сосредоточил в своих руках всю власть. Поначалу в Совете распоряжался Меньшиков, однако в сентябре 1727 г. он был арестован и низложен. В Верховом тайном совете усилилась роль аристократии, прежде всего Голицына Долгоруких. В ноябре 1729 г. состоялось обручение Петра II с Екатериной Долгорукой, но 19 января 1730 г. император умер, не оставив завещания.

Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры по завещанию Екатерины I (по которому, если у Петра II не будет наследников, то трон переходит к Анне - старшей дочери Петра I с ее потомками; у Анны родился сын в 1728 г., хотя она сама в том же году умерла). Выбор пал на Анну Иоанновну, вдовствующую герцогиню курляндскую, не имевшую большой поддержки в России. Голицын и Долгорукий составили кондиции - условия приглашения Анны на российский престол. Они сводились к следующему: 1) императрица обещала не выходить замуж и не назначать себе преемника; 2) она должна была содержать Верховный тайный совет в 8 персонах; 3) без согласия Верховного тайного совета императрица не имела права объявлять войну и заключать мир, жаловать вотчины и вводить новые налоги, не производить никого в чины выше полковника; 4) гвардия и остальная армия находились под контролем Верховного тайного совета, а не императрицы; Так с помощью кондиций Верховный тайный совет ограничивал самодержавную власть.

Анна подписала кондиции, и 15 февраля 1730 г. прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, шляхетство (масса дворян вне служебных должностей). Последнее потребовало увеличить число членов Верховного тайного совета и назначать их впредь по выбору всего дворянства. Но верховники не намеревались делиться властью, желая заменить самодержавие аристократическим правлением. Поддержки у шляхетства такая позиция не нашла. Делегация от шляхетства обратилась к Анне с просьбой принять самодержавие. Она отстранила верховников от командования гвардией и передала ее под начало своего родственника П. Салтыкова. Анна разорвала кондиции и вступила на трон как самодержица.

4 марта 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен. Осенью 1731 г. императрица учредила Кабинет министров, выполнявший совещательные функции. Так как Анна не проявила способностей к управлению, всю работу по управлению государством взяли на себя члены Кабинета: Остерман, канцлер Головкин, князь Черкасский. Вначале Кабинет выполнял только управленческую функцию, а с сентября 1735 г. был наделен законодательными полномочиями: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы.

Пришедшая к власти Елизавета Петровна указом от 12 декабря 1741 г. ликвидировала Кабинет министров и учредила в 1741 г. Кабинет ее Величества - личную канцелярию императрицы, которой предписывалось оформлять указы за ее личной подписью, объявлять повеления и руководить финансовой частью дворцового хозяйства. Во главе Кабинета стал И. Черкасский, принимавший доклады и донесения Сената и коллегий, челобитные на высочайшее имя.

Основные государственные дела шли через Кабинет ее Величества. Указы издавались только за личной подписью императрицы. Ее подпись нельзя было заменять подписью других государственных деятелей. Но для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях государственных деятелей. Поэтому она восстановила бывшие еще при Петре I чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в сфере внешней политики. Такие совещания именовались конференциями. На них представлялись письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые затем рассматривались и утверждались императрицей. В 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган управления). Первоначально она обсуждала вопросы внешней политики, а позже занималась и внутренними вопросами.

В 1762 г. император Петр III (1761-1762 гг.) учредил Императорский совет, состоявший из 8 человек. В 1769 г. он был заменен Советом при высочайшем дворе, ведавшем внутренней политикой и включавшим всех руководителей центральных органов управления.

Положение Сената не было устойчивым. Оно то падало, то повышалось, но ненадолго. С образованием Верховного тайного совета Сенат был ему подчинен. Он потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Он превратился в центральный орган с обычными исполнительными функциями. Верховный тайный совет посылал Сенату указы и требовал отчетов. Должность генерал-прокурора была упразднена.

В 30-е гг. права Сената на краткий период были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов, была восстановлена должность генерал-прокурора. Но затем над Сенатом появился Кабинет министров, и его значение снова упало. Из его ведения ушло руководство деятельностью многих коллегий. Он исполнял распоряжения высших государственных учреждений, как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов и воевод.

С 40-х гг. положение Сената вновь укрепилось, и он стал высшим государственным органом. В его состав со временем вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе. Указы Сената часто по существу являлись законодательными актами.

Это положение сохранялось до учреждения Конференции при высочайшем дворе. Затем Сенат уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. За ним сохранялось руководство государственным аппаратом управления.

При преемниках Петра I интенсивно развивались специальные политические репрессивные органы. С 1718 г. центральным органом политического сыска была Тайная канцелярия; после ее ликвидации в 1726 г. контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету, а с 1731 г. - к специальной Канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. В 1762 г. она была упразднена, и учреждалась Тайная экспедиция Сената, находившаяся под контролем императора.

Политические расправы над противниками режима шли по нарастающей. Если в годы правления Анны Иоанновны было заведено 2 тыс. политических дел, то при Елизавете Петровне - 5 тысяч. Репрессии коснулись всех недовольных, независимо от их социального положения. Всякое инакомыслие преследовалось. На допросах применялись пытки.

Система местных управленческих учреждений в период дворцовых переворотов значительно изменилась, что объяснялось необходимостью укрепления государства. В 1727 г. была перестроена петровская дорогостоящая система местной власти. По манифесту Екатерины I от 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В качестве образцов были взяты коллегии, где штат служащих уменьшился более чем вдвое (до 6 человек). Половина чиновников работала, а вторая половина находилась в отпуске без жалованья.

Основной административной единицей в период дворцовых переворотов была губерния, возглавлявшаяся губернатором с губернской канцелярией. Полномочия губернатора возросли. Он даже получил право утверждать смертные приговоры. Сохранялись провинции, где правили воеводы со своей канцелярией. Аналогичная система действовала в уезде. Губернаторы и воеводы имели следующие обязанности: исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената, коллегий, охрана порядка на свей территории, борьба с разбоем, содержание тюрем, сбор податей, включая прямые и косвенные налоги, судебные функции. С высшими и центральными учреждениями империи имел право сноситься только губернатор.

После ликвидации Главного и городского магистратов управление в городах перешло к воеводам. В 1743 г. Елизавета восстановила магистраты. Они были подчинены губернатором и воеводам.

24 января 1722 г. Петром I была утверждена «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных», ставшая законом о порядке прохождения государственной службы и превратившая ее в объект специальной отрасли государственного управления. Служба была разделена на военную и гражданскую, а последняя - на статскую и придворную. Численность должностей в «Табели рангах» равнялась 262, в том числе военные чины составляли 126, государственные статские чины -94, придворные чины 42 должности.

Принятие данного документа привело к тому, что:

- бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Выслуга лет, профессиональные качества и личная преданность стали основами продвижения по службе;

- любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения низших. Получив чин 14-го ранга, лицо становилось личным дворянином, с достижением чинов 8-го ранга лицу присваивалось звание потомственного дворянина, что давало право передачи дворянства по наследству;

- уравнивалась гражданская служба с военной: чины и звания присваивались в обеих сферах, а продвижение по службе были аналогичными;

- был открыт доступ к высшим должностям в государственных органах представителям мелкого и среднего дворянства;

- произошло объединение дворянства через функцию государственной службы в политически и юридически консолидированную группу.

Первую группу чиновников гражданской службы составляли табельные чиновники 14 классов, вторую - государственные служащие, которые не были включены в список должностей «Табели о рангах». К ним относились низшие чиновники, чья деятельность была начальной ступенью в государственной службе. Поступавшие на гражданскую службу принимались на должность канцелярского служителя одного из трех разрядов.

Производство в первый классный чин происходило в зависимости от срока службы:

а) канцелярских служащих первого разряда через год;

б) канцелярских служителей второго разряда - через два года;

в) канцелярских служителей третьего разряда - через четыре года.

Произведение в классный чин происходило по воле императора и объявлялось в Высочайшем указе. Сроки представления были установлены к 1 февраля, 1 мая, 1 октября по определенной форме.

Для производства в классный чин было необходимо иметь образование не ниже уездного училища и принадлежать к привилегированному сословию. Лица, не имевшие аттестатов о познаниях в объеме курса уездного училища, подвергались для производства в первый классный чин испытанию в объеме уездного училища (Закон Божий, русский язык, арифметика, геометрия, география, всеобщая и русская история). Не выдержавшие испытание допускались к нему вновь только по истечению одного года.

В период дворцовых переворотов продолжалось формирование служилой бюрократии, которая в основном выходила из дворян. 29 июля 1731 г. императрица Анна Иоанновна подписала указ об основании Сухопутного Шляхетского корпуса. Необходимость его создания определялась потребностью в кадрах офицерства и государственных служащих. Указ предписывал учредить корпус кадетов, состоявший из 200 человек шляхетских детей от 13 до 17 лет. Они проходили обучение разным наукам, в том числе арифметике, геометрии, инженерному делу военным наукам, иностранным языкам. По окончании Шляхетского корпуса дворянин поступал на военную или гражданскую службу.

Система организации гражданской службы, ориентированная исключительно на дворянство, оказалась недостаточной для подготовки кадров служащих государственных канцелярий. Поэтому правительство было вынуждено пойти на расширение социальной базы комплектования государственных служащих. Был разрешен прием в канцелярские служители детей духовенства, а затем и купечества. Чтобы стать канцелярскими служителями, юнкеры в течение 5 лет проходили обучение в Сенате, Синоде и коллегиях.

В середине века большинство канцелярских служителей (секретарей) являлось разночинцами, а число потомственных дворян среди них сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, а также ужесточен контроль за обучением юнкеров.

18 февраля 1762 г. император Петр III издал Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству, разработанный генерал-прокурором А. Глебовым. В документе содержалась ссылка на установление Петра I о привлечении к обязательной военной и гражданской службе дворянства. Это установление признавалось хотя и с принуждением сопряженным, но весьма полезным. Однако подчеркивалось, что необходимость в принуждении к службе отпала.

По высочайшей воле императора дворянство получало впредь на вечные времена» вольность и свободу, т.е. было освобождено от обязательной военной и гражданской службы. Все находящиеся на службе дворяне могли продолжать ее столько времени, сколько пожелают. По своему усмотрению они получали право выходить в отставку, подав соответствующее прошение на имя начальника. Дворяне, имевшие чины первых восьми классов, уходили в отставку по резолюции императора. Единственное ограничение состояло в том. что дворяне, находившиеся а военной службе, не могли просить об увольнении как во время военной кампании, так и за три месяца до ее начала.

Дворянам было дозволено беспрепятственно выезжать за границу и поступать на службу к иностранным государям. Правда они обязывались, после обнародования соответствующего акта верховной власти, вернуться в Россию. Неподчинившимся дворянам угрожал секвестр имения.

По возвращению в Отечество дворяне могли поступить на службу к российскому императору, причем «находящихся в службах коронованных глав теми же чинами, на которые патенты объявят; а служащие у прочих владетелей с понижением чинов».

В целях поддержания достойного уровня образования мелкопоместные и среднепоместные дворяне (имевшие не более 1000 душ крестьян) обязывались определять своих детей на учебу в Шляхетский корпус. По его окончанию всякий дворянин мог поступить на службу в определенном чине.

28 июня 1762 г. Петр III был свергнут с престола в результате очередного дворцового переворота. К власти пришла Екатерина II 91762-1796). Она была крупным и умным государственным деятелем, хитрым и ловким политиком, тонким дипломатом. Екатерина понимала невозможность сохранения и укрепления самодержавно-крепостнического строя с помощью старых форм правления. Императрица учитывала, что в изменившихся условиях непригодна и традиционная аргументация, обосновывающая незыблемость самодержавия, крепостничества и сословных привилегий дворянства.

Екатерина II отказалась от апологетики крепостничества и стремилась предстать в глазах общественности ученицей и последовательницей передовых концепций французских просветителей. Но при этом она выхолащивала их антифеодальную направленность и использовала для целей, диаметрально противоположных целям просветителей.

В обобщенном виде свои идеи Екатерина выразила в «Большом Наказе» - сочинении, адресованном Комиссии по составлению проекта нового Уложения. Наказ обосновывал политические принципы абсолютистского государства: крепкую власть монарха, развитую бюрократическую систему, сословное деление общества. Самодержавное правление оправдывалось геополитическим фактором (обширностью территории России), экономностью самодержавия и вредностью для России других форм правления. Екатерина писала: «Никакая другая, как только соединенная в особе государя, власть не может действовать в пространстве столько великого государства. Всякое другое правление не только было бы вредно для России, но и вконец разорительно». При этом Екатерина противопоставляла самодержавие деспотизму. Монарх должен сохранять всю полноту власти и править страной в соответствии с законами.

Цель действий верховной власти - обеспечение свободы, благосостояния и безопасности каждого подданного. При этом под свободой понималось право делать то, что разрешено законом. Наказ Екатерины декларировал общую для всех граждан свободу и равную обязанность перед лицом государственной власти. Но далее обосновывалось неравное положение сословий перед властью и законом. Общество делилось на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

В управлении страной Екатерина условно выделяла две сферы. В одной из них должна была действовать непосредственно верховная власть, а в другой - подчиненная последней система государственных учреждений. Она осуждала практику, когда монархи желают управлять всем и лично решают все дела. По мнению Екатерины, монарх должен осуществлять главное надзирание за действиями средних властей (или правительств). Им поручается правление именем монарха. В данном случае Екатерина считала, что повседневными вопросами государственной жизни должен заниматься собственно бюрократический аппарат, действующий строго в рамках законности.

Императрица уделяла внимание вопросам организации работы государственного аппарата. Его отдельные звенья она называла «малыми протоками», через которые изливается воля государя. Особая роль отводилась Сенату, который был призван стать хранилищем законов. Ему императрица намеревалась позволить обращать внимание монарха на то, что такой-то указ вреден и его нельзя исполнять. Этим императрица планировала создать механизм, способный в определенной мере удержать монарха от принятия незаконных решений. Однако дальше слов Екатерина не пошла. Она не создала систему контроля за действиями верховной власти.

К 60-м гг. XVIII в. в Сенате сосредоточилась высшая элита, среди которой проявились олигархические тенденции. В них Екатерина видела угрозу для своих самодержавных амбиций. Это мнение подтвердилось после того, как граф Н. Панин передал Екатерине проект о создании постоянного государственного совета по типу аристократического шведского, который действовал бы на основе законов и стеснял всевластие монарха. Это императрице было невыгодно, поэтому идею создания совета она отвергла.

15 декабря 1763 г. был издан манифест «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизион коллегиях департаментов, о разделении по оным дел». Состояние сенатского управление было признано не соответствующим потребностям государственного управления. Он получал статус высшего исполнительного органа управления и суда, но лишался законодательных полномочий, что укрепляло самодержавную власть.

Сенат был разделен на 6 департаментов во главе с обер-прокурорами. Департаменты стали высшими судебными инстанциями, которые действовали достаточно автономно в рамках предписанных им дел. Решения должны были приниматься единогласно. При расхождении мнений дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора при участии сенаторов из других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выносилось на общее собрание сенаторов. Если согласие не достигалось, то генерал-прокурор докладывал дело императрице, которая принимала окончательное решение.

Были созданы отраслевые экспедиции Сената, в руки которых перешли функции ряда коллегий: камер-, берг-, штатс-контор, ревизион- и других коллегий. Особую роль стали играть Тайная экспедиция Сената, осуществлявшая политический сыск по всей империи. Через нее императрица усилила полицейскую регламентацию государственного аппарата и всей жизни России.

В то же время была возвышена роль генерал-прокурора Сената. На эту должность был назначен А. Вяземский, известный своей честностью и неподкупностью. Он был ответственен лично перед Екатериной II, докладывал ей ежедневно о работе Сената, сосредоточил в своих руках дела юстиции, финансов, казначейства, контроля и надзора, самостоятельно решал часть дел, подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады генерал-губернаторов.

В XVIII веке постепенно нарастали кризисные явления в коллегиальной системе управления. Коллегии то объединялись, то делились, расширялись и суживались их функции, усложнялась структура, создавались дополнительные конторы, канцелярии, экспедиции, что загромождало государственное управление, снижало эффективность его механизма.

Внутри коллежской системы возникали и накапливались принципы, не свойственные ее природе. Ими были прежде всего единоначалие и исполнительность. Усилению этих начал способствовали действия императрицы. Вышеуказанным манифестом от 15 декабря 1763 г. были учреждены департаменты в юстиц-, вотчинной и ревизионколлегиях. Департаменты возглавили полномочные начальники-директора. На принципе единоначалия стали действовать и президенты коллегий. Воля руководителей коллегий должна была беспрекословно исполняться подчиненными чиновниками.

Постепенно роль коллегий снижалась, а многие дела передавались органам местного управления. В дальнейшем при Екатерине II деятельность большинства коллегий была прекращена. Оставались лишь три «государственные» коллегии: иностранных, военных, морских дел.

В 1773-1775 гг. Россию потрясла самая крупномасштабная за всю ее историю крестьянская война под руководством Е. Пугачева. С большим трудом правительству удалось ее подавить. Она показала самодержавию, что существующая структура органов власти и управления на местах не способна ни предотвратить, ни быстро ликвидировать очаги народных волнений. Были выявлены следующие недостатки местного управления:

обширность территорий административных округов, неэффективность работы местной администрации, отсутствие четкого распределения полномочий между ее структурами, беззаконие в действиях чиновников, слабое осуществление карательных и фискальных функций.

Для устранения этих недостатков Екатерина приступила к новому этапу административных преобразований. 7 ноября 1775 г. она издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

Накануне реформы территория России делилась на 23 губернии, 66 провинций и 180 уездов. Екатерина решила разукрупнить губернии: создавалось 50 губерний с примерно равным количеством населения в каждой (30-400 тысяч душ). Деление производилось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления являлось приспособление административного аппарата к полицейским и фискальным делам.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и сменяемый императрицей. Он считался главой и хозяином вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим соблюдение и выполнение указов, изобличителем взяточников, казнокрадов и пр. Полномочия губернатора выросли, - ему были подчинены все воинские части, расквартированные на территории данной губернии.

Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, финансовых и судебных функций. В принципе такое разделение было характерно для буржуазного строя, но в данном случае подобная форма структуры органов управления использовалась для укрепления феодальных порядков.

Главным учреждением в губернии являлось Губернское правление, в которое входили губернатор, губернский прокурор и два сотника. Ему принадлежала вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью всех учреждений и должностных лиц губернии, практическое осуществление указов и распоряжений императрицы и правительства, обеспечение спокойствия в губернии. Недовольные деятельностью губернского правления могли обращаться в Сенат с жалобами.

Всеми финансовыми вопросами, прежде всего сбором податей и различный платежей, а также их расходованием ведала Казенная палата (ее официальное название - Палата для домостроительных дел и управления казанных доходов), возглавлявшаяся вице-губернатором. В эту палату входили также директор экономии, советник , 2 асессора, губернский казначей.

Приказ общественного призрения стал ведать школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами. Но в отличие от других губернских учреждений он не получил ни твердых штатов, ни необходимых средств и должен был существовать за счет штрафов и добровольных пожертвований.

В губерниях действовало губернское дворянское собрание, выбиравшее из своей среды губернского предводителя дворянства.

Несколько губерний (2-3 и более) объединялись в наместничество (всего их было 19), которые возглавлялись генерал-губернаторами (наместниками). Они несли ответственность лично перед императрицей и являлись главой администрации, полиции, войск, расположенных на вверенной им территории, осуществляли общий надзор за чиновничеством, подчинили себе губернаторов. Генерал-губернаторы имели в качестве исполнительных органов наместническое правление и несколько советников. Но наместничества были открыты не везде.

Деление губерний на провинции отменялось, а сами провинции упразднялись как ненужное промежуточное звено. Теперь губерния делилась непосредственно на уезды, число которых было увеличено.

Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избиравшийся дворянством уезда на 3 года. Его функции соответствовали функциям губернатора. При капитан-исправнике действовал коллегиальный орган управления - нижний земский суд (в него входили сам капитан-исправник и 2 заседателя), который руководил работой земской полиции, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений. Учреждались должности уездных казначеев, уездного стряпчего, землемера; появился уездный суд в составе выборного судьи и 2-х заседателей.

В целом данная реформа придала единообразие системе местного управления, разделила административные, финансовые и судебные функции, которые ранее были объединены в ведении губернаторов и воевод, узаконила коллегиальность при персональной ответственности главы администрации. Перестроенное местное управление позволило оперативно реагировать на проявления социальных конфликтов, расширить распорядительные и исполнительные права учреждений, их должностных лиц, обеспечить своевременный сбор податей, вертикально-иерархическое подчинение капитан-исправнику, губернатору, монарху, сконцентрировать в их руках все полномочия по контролю.

Городское управление в XVIII веке не отличалось стабильностью. Создавались, упразднялись, восстанавливались магистраты, ратуши. Управление городами передавалось губернатору, воеводам, сопровождалось произволом со стороны царской администрации.

При Екатерине II город был выделен в отдельную административную единицу, обладающую организованной территорией с особыми административными системами управления и видами занятия населения. Исполнительная власть в городе поручалась городничему, коменданту или обер-полицмейстеру (в столичных городах). Городничий назначался правительством, как правило, из отставных офицеров-дворян и приносил клятву верности монарху. Глава 19 «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» была посвящена описанию статуса и полномочий городничего. Он наблюдал за порядком в городе, чтобы «сохранены были благочиние, добронравие и порядок», следил за исполнением имперских законов и актов губернского правления, фиксировал нарушение законности, указывал на это правонарушителю, а в случае неподчинения последнего давал «о том знать судебному месту для суждения виновного»; использовал вооруженную силу для подавления беспорядков в городе; задерживал виновных до суда; боролся с болезнями и эпидемиями; контролировал поддержание инфраструктуры города в надлежащем состоянии; заботился о хорошем состоянии приютов и богаделен и пр.

В городе сохранились бывшие прежде магистраты. Оно помогали городничему осуществлять контроль за соблюдением эталона мер и весов в городе.

8 апреля 1782 г. был издан «Устав благочиния», в соответствии с которым в городах стали создаваться управы благочиния - органы полицейского управления. Их возглавляли городничие, коменданты или обер-полицмейстеры (в зависимости от статуса города). Кроме них в управы благочиния входили приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от горожан (ратманы-советники). Город был разделен на части в 200-700 домов, а части - на кварталы по 50-100 домов. В каждую часть назначался частный пристав, а в квартал - квартальный надзиратель. Тем самым в городе создавалась разветвленная система полицейского сыска и надзора. «Устав благочиния» перечислял правонарушения, относившиеся к ведению полиции. Это действия: а) связанные с непослушанием законам или решениям полицейских властей; б) направленные против православной церкви и богослужений; в) нарушающие общественный порядок г) нарушающие нормы благочиния (пьянство, азартные игры, брань, непотребное поведение, самовольная застройка); ) нарушающие порядок управления или суда (взяточничество); е) преступления против личности и имущества.

21 апреля 1785 г. была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» Она закрепляла единый сословный статус всего населения города, а именно мещанство. Принадлежность к мещанскому сословию основывалось, по мысли законодателя, на трудолюбии и добронравии, являлась наследственной и связывалась с пользой, которую мещане приносят государству.

Мещане наделялись личными и имущественными правами. К числу личных прав относились: право на охрану чести и жизни, право на перемещение по территории страны и выезд за границу. Имущественные права включали право собственности а принадлежащее имущество, право владения промышленными предприятиями, промыслами, право на ведение торговли.

Все городское население делилось на 6 категорий: а) настоящие городские обыватели; б) гильдейские купцы; в) цеховые ремесленники; г) иногородние и иностранные гости; д) именитые граждане и е) прочее посадское население.

В городе создавались органы самоуправления: распорядительные и исполнительные. Они собирались раз в 3 года и выбирали городского голову. Общие городские думы создавали исполнительные органы -шестигласные думы, называвшиеся так потому, что в их состав входило по оному представителю. От каждой из категорий городского населения. В компетенцию шестигласной думы входили разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством, санитарное состояние города. Это были второстепенные вопросы, но и их думы могли решать только с согласия и под контролем администрации.

На всем протяжении своего правления Екатерина II проводила продворянскую политику. Благодаря этой политике дворянство превратилось в сильное, политически организованное и богатое сословие, имевшее в своих руках систему государственных учреждений, получившее сословное самоуправление в виде дворянских обществ на уровне губерний и уездов.

Положение дворянства в российском управлении было укреплено вследствие издания 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства».

Дворянское звание объявлялось неотъемлемым, потомственным и наследственным и распространялось на всех членов семьи дворянина. Интересы дворянства официально были отождествлены с государственными. Государство обеспечивало защиту личных, имущественных и судебных прав дворян.

Дворянство создавало сословные органы самоуправления, которыми выступали дворянские собрания. В их состав входили все дворяне, имевшие имения в уезде или губернии и не моложе 25 лет от роду. Осужденные судом дворяне исключались из собрания.

Собрание собиралось раз в 3 года с разрешения губернатора. Оно рассматривало общедворянские проблемы, делало представления местным и центральным властям по вопросам общественной пользы, избирало кандидатов в губернские предводители, которые затем утверждались губернатором или представителем императора в губернии. Губернский предводитель дворянства был призван проводить, защищать местные дворянские интересы, влияя на органы местного управления.

Губернское собрание избирало также дворянских заседателей и верхний земский суд, до трети чиновников. В свою очередь уездное собрание избирало предводителя непосредственно, глав уездной администрации и полиции, уездного судью, судебных заседателей, половину чиновников местного аппарата. Тем самым господствующее сословие наделялось правом выбора должностных лиц государственных органов, что обеспечивало решающее влияние дворянства на их деятельность.

В период правления Екатерины II интенсивно продолжилась бюрократизация государственного управления, что ярко проявилось в чинопочитании и чинопроизводстве. Чувство личного достоинства уступило месту достоинству положения и иерархии чинов. Чин стал главной жизненной силой и стимулом.

Петровская «Табель о рангах» установила порядок, при котором повышение в чине зависело от наличия должности. Этот принцип был отменен. В апреле 1764 г. Екатерина II указала повысить в очередной чин всех высших государственных служащих, состоявших в каком-либо чине не менее 7 лет. В сентябре 1767 г. это правило было распространено на всех чиновников. Вошло в правило повышение чиновников по службе по выслуге лет, независимо от личных качеств, достижений и наличия свободной должностей. Было введено правило, по которому придворные звания камер-юнкера и камергера автоматически гарантировали чины статского советника (5-й класс) и действительного статского советника (4-й класс). Тем самым за аристократией закреплялись ключевые позиции в государственном управлении, что развращало элиту и лишало сильных стимулов к старанию.

В период правления Екатерины II наблюдалось дальнейшее разрастание бюрократического аппарата, содержание которого с каждым годом обходилось все дороже. Достаточных средств в казне не было, что приводило к задержкам выплаты жалованья. Временами даже столичное чиновничество получало жалованье нерегулярно. Хуже было положение местного, губернского и особенно уездного чиновничества.

Екатерина II увеличила средства на содержание бюрократии до 25 % бюджета, принимала меры по своевременной выплате жалованья. Однако последнее оставалось на низком уровне, что заставляло чиновников искать дополнительные источники дохода. Отсюда проистекали два порока бюрократического аппарата - взяточничество и коррупция, ставшие неотъемлемой частью государственного управления. Меры по их преодолению через сенатские ревизии, отрешение чиновников от должности не изменяли сложившегося положения.

После смерти Екатерины II к власти пришел Павел I 91796-1801), бывший сторонником усиления личного влияния монарха на работу государственного аппарата. Павел довел свое представление о личности самодержца как правителя, стоящего вне общества и над обществом, до представления об абсолютном превосходстве ума, чувств, могущества императора. Для понимания позиции Павла характерна его фраза «Знайте, что в России нет важных лиц, кроме тех, с кем я говорю, и пока я с ними говорю!»

Павел I прервал традицию рассмотрения крупных вопросов внутренней и внешней политики, идей и проектов преобразований в кругу доверенных и влиятельных лиц. Все проблемы, в том числе в сфере государственного управления, решались единолично императором. Здесь он выступал противником точки зрения Екатерины II, гласившей, что монарх должен осуществлять только общее руководство работой бюрократического государственного аппарата. В течение всего царствования Павел I стремился вникать во все детали управления, осуществляя жесткий и мелочный надзор за деятельностью различных звеньев государственного механизма.

Стремясь возвысить авторитет верховной власти, обеспечить независимость ее носителей от придворно-бюрократической элиты, Павел подписал 5 апреля 1797 г. новый закон о престолонаследии. Соответствующий акт Петра I был отмене, а престол отныне должен был передаваться по праву первородства по мужской линии. Теперь перед самодержавием открывались более широкие перспективы в плане культивирования монархических идеалов в общественном сознании, поскольку их влияние в многом вытекало из традиционного взгляда на царя, как на «отца» своих подданных. Такому представлению отвечала в первую очередь фигура монарха, получившего власть в силу закона, никому не обязанного своим возвышением, кроме Бога.

Павел I рассчитывал укрепить аппарат государства путем централизации управления. Курс на централизацию нашел свое отражение в восстановлении почти полностью разрушенной Екатериной II системы коллегий. Так, были воссозданы мануфактур-, коммерц-, камерколлегии. «Новые» коллегии, однако, существенно отличались от прежних. Ими руководили главные директора, получившие весьма широкие полномочия и напоминавшие по своим функциям министров - полновластных исполнителей императорских повелений в той или иной отрасли управления. При Павле I и формально были учреждены первые министерские должности. Так, Комерц-колегию с 1800 г. возглавил министр коммерции.

Значение Сената при Павле I значительно уменьшилось. В его деятельности выдвинулись контролирующие функции. В 1799 г. Павел издал указ, возложивший на Сенат задачу искоренения злоупотреблений чиновников на местах. Россия была поделена на 7 округов, и в каждый округ были назначены по 2 сенатора, проводившие ревизии местного управления. Осени 1800 г. эти ревизии были закончены и вскрыли массу недостатков. Сенат заслушал рапорты ревизоров, но реальных шагов по искоренению недостатков проведено не было.

Центральной фигурой в бюрократической иерархи империи оставался генерал-прокурор Сената, причем с 1796 по 1801 гг. на этом посту побывало 4 человека.

Курс на централизацию преобладал и в местном управлении. Основными органами местной администрации выступали независимые от Сената и коллегий губернаторы и губернские правления. На местах упразднялись некоторые судебные инстанции, а городские органы самоуправления были слиты с органами полиции. В 1798 г. стали учреждаться городские правления - ратгаузы, имевшие одновременно админстративно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции в городе. Им подчинялись городские магистраты и ратуши. В состав ратгауза входили: во-первых, назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии), во-вторых, выборные от городского общества (бюргермейстеры и ратсгеры).

Вскоре правительство сделало шаг по пути военизации городского управления. С 1799 г. во всех губерниях и уездных городах стали открываться военно-полицейские органы - ордонанс-гаузы. Каждый из них возглавлялся городничим, комендантом или полицмейстером и имел военный суд и тюрьму.

Император решил отказаться от курса Екатерины II опереться на «просвещенное» дворянство, фактически отменил статью 15 «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», освобождавшего дворян от телесных наказаний, лишил дворянство свободы от податей и повинностей, его собрания были ограничены, свобода от обязательной службы ущемлена. Павел стремился уничтожить излишнее влияние дворянства на управление, а опереться на бюрократию, для чего увеличил число чиновников в центральном и местном управлении.

Политика Павла I обнаружила неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал, разрыв центрального и местного звеньев, нарастание крайней бюрократической централизации, вмешательства монарха во все сферы, уровни, детали управления, жесткой регламентации в организации и деятельности управленческих структур.

Государственное управление России в первой половине XIX в.

Реформы государственного управления Александра I.
Усиление централизации в государственном управлении в годы царствования Николая I

Бюрократический аппарат Российской империи в первой половине XIX в.

В первой половине XIX в. обострилась проблема реорганизации системы государственного управления. Прогрессировавшее усложнение общественной жизни настоятельно требовало создания отлаженного, четко работающего механизма, который позволил бы императору опереться в своих действиях на коллективный разум бюрократической элиты, что снизило бы вероятность принятия монархом ошибочных решений.

В общественном мнении сложилось три подхода в отношении реформы государственного управления.

Первый - традиционалистский подход. Он исходил из самобытности российского государственного устройства и выступал в пользу сохранения средневековых устоев: абсолютизма, крепостничества, сословности. Допускались лишь отдельные, преимущественно административные изменения в государственном управлении. Они подавалась как вынужденные, направленные на укрепление основ самодержавных порядков.

Второй - либеральный подход. Он настаивал на необходимости реформирования власти и управления. Предполагалась перестройка власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, многосословности в управлении.

Третий - радикальный подход. Его сторонники выступали в пользу замены самодержавной формы правления республикой, перехода от империи к федеративной форме государственного устройства.

Каждый из этих подходов имел своих сторонников, однако возобладала позиция традиционалистов. Ввиду этого Россия осталась самодержавной империей без конституции и представительных учреждений.

Пришедший к власти в 1801 г. Александр I выступил в пользу сохранения устоев самодержавия, однако заявил о своем стремлении обеспечить в государственной жизни строгое соблюдение законности. Последовательное следование закону называлось источником и залогом эффективности государственного управления. Укрепление законности предполагалось осуществить постепенно по мере распространения просвещения и расширения общественных дел. Реализация такого курса приобретала особую остроту в связи с нараставшими неразберихой в законах и злоупотреблениями чиновников.

В 1801 г. при дворе Александра I был создан Негласный комитет - неофициальный орган, разрабатывавший меры по реформированию. Государственного управления. В состав комитета входили друзья императора, воспитанные, как и он, в либеральном духе. Это П. Строганов, Н. Новосильцев, В. Кочубей, А. Чарторыйский. Негласный комитет работал в обстановке секретности. Его члены собирались в личных комнатах императора в Зимнем дворце. Неофициально велись журналы заседаний (графом Строгановым).

До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа при императоре действовал Совет при высочайшем дворе (создан в 1869 г. при Екатерине II). В 1801-1809 гг. его заменял Непременный совет. Это был совещательный орган, состоявший из 12 высших сановников, назначенных императором. Возглавлял Непременный совет генерал-фельдмаршал П. Салтыков. Непременный совет имел постоянный состав и был призван высказывать соображения по всем важным вопросам внутренней и внешней политики России.

Усилению законности в государственном управлении, задуманному Александром I, должна была способствовать реформа Сената. К началу XIX в. Сенат утратил былое величие, данное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо действующий аппарат.

Александр I пытался вернуть Сенату его государственно-политическое значение. 5 июня 1801 г. был издан указ, предписывающий восстановить Сенат на «прежнюю степень, ему приличную». Сенатор П. Завадовский подготовил доклад «О правах и преимуществах Сената». Доклад обсуждался в Сенате и Негласном комитете и изложенный в форме указа был принят 8 сентября 1802 г. Сам он получил название «О правах и обязанностях Сената». Пункт 1 указа , в частности, гласил: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, наблюдает за сбором податей и расходами штатными, имеет попечение о средствах и облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины, и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах». Власть Сената ограничивалась только волей императора, а его указы должны были исполняться всеми органами и должностными лицами, как собственно императорские. Министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Был установлен порядок предоставления коллегиями, губернаторами и прочими должностными лицами с мест докладов и и рапортов Сенату. Определялся порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями голосов сенаторов).

Сенат получил право представлять замечания на высочайшие указы, т.е. право ставить вопрос о пересмотре принимаемых законов, если они не соответствовали действующему законодательству.

Реальное значение данных положений было малым. К тому же Александр I вскоре начала наступление на права Сената. Уже 21 марта 1803 г. последовал указа императора, по которому Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы. Министерские отчеты вскоре стали поступать в Комитет министров, а их поступления в Сенат прекратились. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и суда его действия были ограничены.

В целом в первой половине XIX в Сенат утвердился как высший судебный орган государства. Он представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством генерал-прокурора, который с 1802 г. стал одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных императором сенаторов; председательствовал в департаменте первоприсутствующий.

Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с 7 до 12, причем часть их располагалась в Москве, часть в Петербурге, часть в Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права и преимущества разных сословий и проводил обнародование законов. Все прочие департаменты были высшими апелляционными судами для судов определенных губерний; одни были уголовными, другие - гражданскими.

Личный состав сенаторов свидетельствовал о деградации Сената. Он превращался в богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. В нем процветали взяточничество и лихоимство. Сенат оказался неспособным оперативно решать вопросы поддержания законности.

Наиболее значительным изменениям при Александре I подверглась система центрального управления. Коллежский принцип перестал отвечать требованиям нового времени. Возникла потребность в более оперативном и централизованном исполнительном управлении, что вызвало к жизни министерскую систему.

Министерская система управления обладала рядом несомненных преимуществ перед коллежской. Для нее были характерны единоначалие, персональная ответственность, исполнительность, строгая ведомственная подчиненность по вертикали, четкие рамки отраслевого управления, конкретность функций.. Благодаря этому министерская система являлась жизнеспособной, сравнительно легко адаптирующейся к изменяющимся условиям. .

В начале XIX в. вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Н. Новосильцев предоставил проект создания министерств, и по его предложению Александр I подписал 8 сентября 1802 г. Манифест «Об учреждении министерств».

В России создавалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения; также на правах министерства действовало государственное казначейство. Министры назначались императором, несли перед ним ответственность, непосредственно управляли всеми вверенными им частями. Они должны были предоставлять императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, в которых обосновывали расходование государственных средств структурами министерства, указывали успехи в деятельности министерства, состояние дел в нем, возможные перспективы. Сенату надлежало анализировать деятельность министров, предоставлять императору доклады с соответствующими заключениями и своим мнением о состоянии дел в каждом министерстве. Все министерства должны были работать слаженно и обеспечивать единство управления.

Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других - несколько. Между министрами и коллегиями устанавливались сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий, а их наиболее важные дела решали под свою ответственность.

По указу Александра I от 8 сентября 1802 г. был образован еще один государственный орган - Комитет министров. Его создание было следствием учреждения министерств и возникшей в связи с этим проблемы координации их деятельности. Закон о Комитете министров был утвержден Александром I 20 марта 1812 г. и в основном сохранял свою силу до самой ликвидации Комитета в 1906 г.

Комитет министров играл весьма важную роль в бюрократическом аппарате империи. Он имел характер совещания монарха с доверенными высокопоставленными чиновниками по вопросам, требующим согласованных действий нескольких министерств. Все дела, которыми занимался Комитет министров, разделялись на:

а) текущие, требовавшие общих соображений или содействия разных министров, превышавшие пределы власти министра или при решении которых «министр встречал сомнение»;

б) специально предоставленные Комитету: об установлении мер, исключительной охраны, о запрещении выпуска в свет изданий, народном продовольствии, об устройстве путей сообщения, учреждения акционерных компаний, охранении православия, о назначении пенсий, об утверждении штатов учреждений, исключении из русского подданства, о надзоре за деятельностью губернаторов и губернских правлений.

Во главе Комитета министров стоял председатель, назначавшийся императором. В первой половине XIX в. эта должность обычно совмещалась с должностью председателя Государственного совета. Членами Комитета являлись министры и равные им по положению начальники ведомств, председатели департаментов Государственного совета, главнокомандующий Санкт-Петербурга, лица, назначаемые монархом.

Сам Комитет находился под неусыпным контролем со стороны императорской власти. В конце 1815 г. функции «доклада и надзора за Комитетом министров» были поручены Александром I графу А. Аракчееву, который благодаря этому получил возможность оказывать решающее воздействие на деятельность данного учреждения.

Специалистами было подмечено, что решить проблему координации деятельности министров Комитету не удалось. Министры, подчинявшиеся непосредственно монарху, действовали совершенно самостоятельно, не считаясь друг с другом.

Нередко Комитет министров подменял Государственный совет и брал на себя выполнение его функций. Постановления Комитета министров по большинству рассматриваемых в нем дел утверждались императором.

В 1809 году появился план государственных преобразований, автором которого был Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839 гг.). Проект под названием «Введение к Уложению государственных законов» был разработан им по поручению Александра I.

Сперанский был монархистом и не предлагал ограничить абсолютную власть российского императора. Он считал, что монарх есть глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте, под его руководством действуют все органы управления. Проекты Сперанского были направлены на обеспечение эффективности государственного управления, что предполагалось осуществить через разумное сочетание монархического правления и выборного представительства сословий в управлении, разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной вертикальной власти, четко организованное законодательство.

По проекту Сперанского при монархе создавался Государственный совет - особое высшее учреждение совещательного характера «в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются». Тем самым Государственный совет превращался в важнейшее звено государственного управления, связующее монарха с законодательными, исполнительными и судебными учреждениями империи. Члены Государственного совета назначались бы монархом из представителей аристократической элиты, в том числе и по должности.

Сочетая идею разделения властей и верховнство власти монарха, Сперанский предлагал составить управление из трех вертикалей учреждений: законодательных, исполнительных и судебных. Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников и из депутатов от государственных крестьян по одному от 500 душ, выбирающая волостной правление и депутатов в уездную думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездной правление и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая губернское правление и депутатов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий - она стояла во главе вертикали. Государственная дума собиралась ежегодно на общее собюрание, рассматривала и одобряла вносимые монархом законопроекты, смету доходов и расходов, формулировала свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров, указывала, какие и как нарушаются коренные государственные законы в распорядительных актах государственных структур.

Исполнительная вертикаль выглядела по проекту Сперанского таким образом а) во главе - министры, назначаемые монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник Министерства внутренних дел, зависимый от министра, и при нем губернское правление; в) вице-губернатор в области, назначаемый сверху, и при нем областное правление; г) уездный начальник с канцелярией, назначаемый сверху; д) волостной начальник, также назначаемый сверху.

Судебная вертикаль имела следующую структуру: высшая судебная инстанция - Сенат, далее в порядке убывания значимости - губернские, окружные, уездные, волостные суды.

Деятельность трех управленческих вертикалей объединял Государственный совет, что было призвано обеспечить законность и единство государственного управления.

Сперанский предлагал разделить общество на основе различия прав на три категории, имея в виду возможность перехода лиц из одной категории в другую:

А) дворянство, обладающее всеми политическими и гражданскими правами;

Б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне, поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которые наделялись лишь гражданскими правами (правом собственности, свободы занятий, передвижения и пр.), но не политическими;

В) рабочий народ (помещичьи крестьяне, домашние слуги, мастеровые и их работники), имеющие лишь гражданские общие права, но не обладающие гражданскими частными и политическими правами.

Александр I одобрительно отнесся к проекту Сперанского. Однако, учитывая отрицательную позицию придворной бюрократии и очевидную смелость проекта, император не дал ему хода в целом.

Отдельные части проекта Сперанского были все же воплощены в жизнь.

1 января 1810 г. был издан Манифест «Об образовании Государственного совета» и закон, детально регламентирующий его устройство и компетенцию. Государственный совет стал новым высшим законосовещательным учреждением империи, члены которого назначались императором из чиновников; по должности в Состав Совета входили министры. Председателем Государственного совета объявлялся сам император. В случае его отсутствия место председателя занимал оди из членом Совета по назначению монарха.

Структура Государственного совета состояла из общего собрания, 4-х департаментов, 2-х комиссий и государственной канцелярии.

На общем собрании члены Государственного совета принимали по обсуждаемому вопросу окончательное решение, доводившееся затем до императора.

Департаменты Государственного совета были следующие: законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Все они возглавлялись директорами. Департаменты являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением их на обсуждение в общее собрание.

В структуре Государственного совета действовали 2 комиссии. Комиссия составления законов занималась вопросами кодификации, а комиссия прошений ведала разбором жалоб и апелляций.

Государственная канцелярия возглавлялась государственным секретарем и имела 4 свои департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Последние отвечали за делопроизводство и докладывали общему собранию Государственного совета итоги обсуждения законопроекта в департаменте.

Главной функцией Государственного совета было предварительное обсуждение законов. Предполагалось, что ни один законопроект не будет представлен императору помимо Государственного совета. Зачастую на практике Александр I (как и его преемники) игнорировал правовые нормы, определившие компетенцию Государственного совета. В таких случаях законопроекты утверждались монархом без их предварительного обсуждения в Совете.

Члены Совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопросам и принимали решения большинством голосов. Одобренный Государственным советом текст законопроекта передавался на утверждение императору, причем независимо от итогов голосования монарх мог принять любое решение, которое и вступало в силу. В 1810-1825 гг. Александр I рассмотрел 242 дела, вызвавших разногласия в Совете; в 83-х случаях император согласился с мнением меньшинства, причем в 4-х - с мнением одного члена Совета.

По плану и при непосредственном участии Сперанского состоялось усовершенствование системы центрального управления. 17 августа 1810 г. был издан закон «О разделении государственных дел по министерствам». Этим законом упорядочивались сферы отраслевого управления. Упразднялось Министерство коммерции, а его дела передавались в Министерство финансов. Из Министерства внутренних дел было выделено Министерство полиции (объединены в МВД в 1819 г.), создано Главное управление духовных дел иных, кроме православных вероисповеданий. Учреждение последнего породило тенденцию управления отдельными отраслями через Главные управления, а не министерства.

В самом начале 1811 г. возникли Главные управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения. Главные управления возглавлялись назначенными директорами из числа придворных лиц.

25 июня 1811 г. был издан Манифест «Об общем учреждении министерств», который завершил переход к министерской системе. Он ввел единообразие организации и делопроизводства министерств. Каждое министерство имело следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре действовали канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а те - на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и был совещательным органом при рассмотрении дел, требующих общих соображений. В департаментах и отделениях роль таких советов играли общие присутствия. На заседания общих присутствий разрешалось приглашать компетентных лиц: предпринимателей, ученых, инженеров.

В состав министерства включались «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в делопроизводстве: коллегиальное делопроизводство окончательно заменялось министерским (исполнительным). Был регламентирован порядок ведения дел, а именно определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документа, проверка исполнения и отчетность.

В целях усиления контроля императора над высокопоставленными государственными служащими в 1809 г. Александр I подписал два указа, авторство которых принадлежало М. Сперанскому. Согласно указу от 3 апреля 1809 г. всем лицам, носившим придворные звания камергера и камер-юнкера, предписывалось в двухмесячный срок поступить на военную или гражданскую службу. Впредь эти придворные звания становились лишь простым отличием и перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.

Указом 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессоры и статские советники» получил в истории государственного управления и государственной службы России известность как закон об экзаменах.

Ранее гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, а не заслугой и гарантировали значительные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Чин коллежского асессора являлся первым обер-офицерским и давал право на получение потомственного дворянства. Чин статского советника был первым генеральским чином. Теперь получить оба чина можно было только пи наличии диплома об университетском образовании или сдаче экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе. Она предполагала основательное знание государственным чиновником комплекса теоретических, управленческих дисциплин, естественного, римского, гражданского, уголовного права, статистики, географии, отечественной и всеобщей истории, русского и одного иностранного языка, физики, математики и иных учебных предметов. Экзамены сдавались в присутствии высокопоставленных должностных лиц государственных органов управления.

Указ вызвал неоднозначную реакцию со стороны чиновников. Одни были недовольны и принялись плести интриги против Сперанского. Другие оценили указ положительно, увидев в нем стимул получения высшего образования для широких дворянских кругов и продвижения их по служебной лестнице.

Период царствования Александра I с 1816 по 1825 гг. в отечественной истории получил название «аракчеевщина» (по имени графа А. Аракчеева - председателя военного департамента Государственного совета, главного начальника венных поселений, единственного докладчика императору по всем государственным делам). Однако это название отражает лишь внешний облик времени. Аракчеев не был человеком, имевшим решающий голос при принятии решения. Он оставался при любых обстоятельствах лишь исполнителем замыслов императора, его незаменимым помощником.

В управлении государством причудливо сочетались две тенденции: консервативная и либеральная. С одной стороны, личные безземельные дворяне были отстранены от участия в выборах в дворянские собрания; произошел рост военных поселений; учреждена тайная полиция; Министерство народного просвещения в 1817 г. было преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения; в 1822 г. последовал указ, запрещавший любые тайные общества, в том числе и масонские ложи. С другой стороны, император явно стремился продолжить в России либеральные реформы, основой которых должны были стать дарованная Конституция и отмена крепостного права (в качестве подготовки осуществления этих мероприятий в России Александр I в 1815 г. подписал Конституцию Польши; в 1817 и 1819 гг. были утверждены положения об освобождении от крепостной зависимости остзейских крестьян, т.е. крестьян Эстляндии, Курляндии и Лифляндии). Однако император не осуществил свои намерения, что по-видимому объяснялось следующими причинами:

а) проекты реформ шли вразрез со стремлением Александра I сохранить императорскую власть в неизменном виде;

б) момент для преобразований был выбран неудачно. Победа над Наполеоном вознесла Россию к вершинам европейской славы. Для подавляющей части дворянства было абсолютно непонятно, почему освободительница Европы должна резко менять политические порядки, подстраиваясь под побежденных ею противников;

в) император не нашел в стране никакой серьезной социальной поддержки своим замыслам.

В итоге Александр I свернул реформы государственного управления. Впрочем, они не изменили сущность, технологию властвования и управления в России.

Николай I (1825-1855) вступил на престол при чрезвычайных обстоятельствах. В день присяги новому императору, 14 декабря 1825 г., в Петербурге было поднято восстание, в котором участвовало свыше 3 тыс. солдат и матросов во главе с частью гвардейского дворянства. Участники восстания выдвигали лозунги ликвидации абсолютной монархии и крепостного права в России. Сурово расправившись с носителями идей радикального изменения образа правления, Николай I сделал определенные выводы из восстания 14 декабря. Он понял, что реформы являются назревшим делом. Но император отказался от перестройки государственного порядка на новых основаниях решил осуществлять частные преобразования. Последние проводились бюрократически-канцелярскими средствами и ставили целью достижение максимума централизации государственной власти. Была усилена личная роль монарха в государственном управлении. Он сосредоточил в своих руках распорядительные и исполнительные функции, установил жесткую опеку над органами центрального и местного управления.

Тенденция к централизации государственного управления нашла свое воплощение в деятельности Собственной его императорского величества канцелярии. Она была создана еще в 1812 г. Александром I. Поначалу канцелярия занималась перепиской с главнокомандующим, размещением военнопленных, комплектованием и квартированием армии. По мере сосредоточения распорядительной и исполнительной власти в центре роль канцелярии росла. Она превратилась в орган, связывавший императора со всеми правительственными учреждениями по важным политическим вопросам. Фактически с середины 20-х гг. XIX в. она стала учреждением, возглавившим всю систему государственного управления.

Структура канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было образовано шесть отделений, причем каждое из них имело начальника, ответственного только перед императором, штаты и вело свое делопроизводство.

Первое отделение (создано в январе 1826 г.) готовило проекты законов и указов, контролировало исполнение царских повелений министрам, местной администрацией, управляло кадрами бюрократии вплоть до назначения и увольнения, а также осуществляло производство в чины.

Второе отделение (учреждено в январе 1826 г.) осуществляло кодификацию (составление различных сборников законов) Первым начальником второго отделения являлся профессор Петербургского университета М. Балугьянский, но фактическим главой отделения был М. Сперанский. К 1830 г. была проделана большая работа по кодификации. Отделение составило «Полное собрание законов Российской империи», состоявшее из 45 томов (40 томов законов и 5 томов указателей). Собрание содержало все законы, принятые и изданные в период с 1649 по 1825 гг. Сами законы располагались в хронологической последовательности.

Для практических нужд чиновников Второе отделение подготовило 16-томный «Свод законов Российской империи», объединявший лишь действующие законы, имевшие тематическое расположение. В первый том «Свода» включались «Основные законы Российской империи» -совокупность постановлений, извлеченных из различных действующих законов и касавшихся начал государственного строя России. Первая статья «Основных законов» определяла форму государственного правления в России: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной власти его не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Император наделялся исключительными правами в законодательстве, управлении, суде, назначении и увольнении высших чиновников, командовании армией, расходовании денежных средств.

Второе отделение издало также Свод военных постановлений, Уложение об уголовных наказаниях (т.е. уголовный кодекс, содержавший кодификацию преступлений и систему наказаний).

Третье отделение было создано в июле 1826 г. по проекту фаворита Николая I графа А. Бенкендорфа. Сам проект носил название «О устройстве высшей полиции». Третье отделение являлось органом политического сыска и следствия. Оно имело широкие полномочия, вело политический сыск, следствие, осуществляло негласный надзор над всем государственным аппаратом и было органом внесудебной расправы. Обязанности, возложенные на Третье отделение, были распределены по пяти экспедициям.

Первая экспедиция считалась наиболее важной: она ведала организацией политического сыска и следствия, в ней велось наблюдение за деятельностью отдельных лиц; она осуществляла ссылку и заключение. Обязанностью этой экспедиции было составление отчетов для императора.

Вторая экспедиция занималась делами, связанными с расколом и сектанством, а также должностными и уголовными преступлениями. Она принимала прошения и жалобы. В ее ведении находились некоторые политические тюрьмы, в том числе Алексеевский равелин Петропавловской крепости, Шлиссельбургская крепость.

Третья экспедиция наблюдала за проживающими в России иностранцами, осуществляла функции контрразведки.

Четвертая экспедиция занималась крестьянскими делами. Сюда поступала информация о злоупотреблениях помещиков, жалобы крестьян. Здесь же собирались сведения обо всех происшествиях в государстве.

Пятая экспедиция осуществляла наблюдение за периодическими изданиями.

Исполнительным органом Третьего отделения были органы и воинские соединения корпуса жандармов, которые начали создаваться в России с 1815 г. 1 июля 1836 г. был издан указ Николая I «Об учреждении корпуса жандармов», по которому все соединения жандармов слились в отдельный корпус. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов.

Ежегодно Третье отделение готовило отчет о проделанной работе. В отчете также освещались вопросы политического состояния России, настроения различных групп населения.

Четвертое отделение (образовано в октябре 1828 г.) управляло благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было учреждено в апреле 1836 г. для реформирования управления государственными крестьянами. В 1837 г. оно было преобразовано в Министерство государственных имуществ. Деятельность Пятого отделения упорядочила крестьянское самоуправление, стимулировала хозяйственную самостоятельность крестьян, способствовала улучшению их материального благополучия, накоплению ими опыта самоуправления.

Шестое отделение было учреждено в августе 1842 г. для разработки административной реформы на Кавказе. Оно подготовило учреждение Кавказского наместничества в 1844-1845 гг., после чего было упразднено.

В целом Собственная его императорского величества канцелярия выступала орудием абсолютистского управления, помогая императору осуществлять контроль над всей страной.

Характерной чертой правления Николая I стало создание многочисленных государственных структур, деятельность которых носила секретный характер. Ими выступали особые комитеты и совещания, создававшиеся для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, для решения отдельных вопросов в регионах России. Они действовали вне постоянных органов и даже могли их контролировать. Так, для разработки введения на окраинах нового управления были учреждены два Сибирских комитета. Для этой территории они выступали законосовещательными и высшими административными учреждениями и органами надзора за деятельностью местных властей. После подавления польского восстания 1830-1831 гг. был создан Комитет западных губерний (1831-1848 гг.), разрабатывавший мероприятия по наведению порядка на территории Царства Польского.

Министерство внутренних дел приобрело в годы царствования Николая I ключевую роль в системе центральный государственных органов. МВД были призвано заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи. Оно обладало карательными функциями, направленными на пресечение нарушения тишины и спокойствия.

МВД управляло государственной промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий. В его ведении находилась мануфактурная и медицинская коллегии., Главная соляная контора, Главное почтовой отделение. Губернаторы представляли рапорты императору через МВД и должны были решать все военные, гражданские и полицейские вопросы с помощью Министерства внутренних дел. Губернские правления были переданы в систему МВД.

Вопрос о реформе местного управления был поднят на заседаниях «Комитета 6 декабря», который возглавлялся председателем Государственного совета В. Кочубеем. Общим направлением преобразований стала бюрократическая централизация.

Должность генерал-губернатора (наместника), в отличие от «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., стала иметь не ординарный, а экстраординарный характер и учреждалась в основном в национальных и пограничных районах. В разные времена генерал-губернаторства действовали в Прибалтике, Финляндии, Юго-Западном крае (Правобережной Украине), Северо-Западном крае (Литве, Белоруссии), Западной и Восточной Сибири. Так, в 1850 г. имелось 10 генерал-губернаторств.

Должность генерал-губернатора имела политическую подоплеку. В общей инструкции генерал-губернаторам, изданной в 1853 г., они объявлялись «Блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия». Они, как и министры, получали право непосредственного доклада императору.

Управление в губерниях не претерпело существенных изменений. 3 июня 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам».Несмотря на то, что губернатор объявлялся хозяином в губернии, он прежде всего выступал исполнителем императорских законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел. Губернатор следил за строгим соблюдением законов, обеспечивал единство местного управления, представлял интересы казны, возглавлял полицию, выполнял функции администратора, наблюдал за отправлением правосудия. Права на самостоятельные действия он не имел.

К тому же губернатор должен был подавать годичные и специальные отчеты и быть готовым к ревизии его деятельности Сенатом и иными государственными учреждениями.

В уезде по-прежнему действовал нижний земский суд во главе с капитан-исправником. По положению 1837 г. уезды были разделены на станы, в которых власть принадлежала назначаемым губернатором становым приставом, происходившим из числа местных помещиков. В управлении станом приставы опирались на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию помещиков.

2 января 1850 г. было издано «Учреждение губернских правлений», которое уточнило функции этих местных органов управления. Губернские правления являлись высшим местом в губернии, управляли в пределах вверенной им власти по законам, именем императора, осуществляли распорядительные и исполнительные функции, решали все дела губернии через разветвленный аппарат местной администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, рекрутским наборам, местным воинским частям. Губернские правления включали общее присутствие, которое составлялось под председательством губернатора из вице-губернатора, советников и асессоров, и канцелярию.

В 40-е гг. XIX в. была предпринята попытка усовершенствовать городское самоуправление, которое до сих пор не имело большого значения. Правительство объясняло это не бесправностью городских дум, а неучастием в самоуправлении дворян. В 1842-1846 гг. Н. Милютин разработал новое городское положение для Петербурга, которое было обнародовано в 1846 г. В соответствии с ним шестигласная дума была заменена распорядительной думой, состоявшей из 12 выборных по 3 человека от дворян, проживавших в городе, купцов, почетных граждан и 3 человека от двух категорий выборщиков - мещан и ремесленников. Для контроля за деятельностью думы в ее состав был введен «член короны». При избрании общей городской думы избирательное право было урезано введением высокого имущественного ценза, так что число выборщиков сократилось до 1,2 % от общего числа городского населения.

Оценивая это положение следует сказать, что оно не было радикальным, и несмотря на появление в думе дворян городские органы самоуправления по-прежнему играли второстепенную роль.

Инициатива Милютина не нашла продолжения. В дальнейшем император пошел по пути упразднения городских дум, принижения значения шестигласных дум, которые жестко опекались губернатором и были низведены до роли хозяйственных канцелярий.

Политика императора в целом была направлена на поднятие статуса дворянства при одновременном росте престижа государственной службы. 11 июня 1845 г. был издан указ, повышавший чины, необходимые для получения личного и потомственного дворянства. Личное дворянство стали давать на государственной службе чины VI-IX классов (начиная с титулярного советника), потомственное дворянство - с V класса (статский советник на гражданской службе, майор на военной). В то же время личное дворянство в обществе даже не рассматривалось как «настоящее», права личного дворянина распространялись только на жену, а дети получали наименование «обер-офицерских детей».

После выступления декабристов император утратил доверие к высшим слоям дворянства. Причины такого отношения сформулировал историк С.Ф. Платонов, писавший: «Вместо прежних династических и случайных целей того или иного движения декабристы под видом вопроса о престолонаследии преследовали цели общего переворота. Представители сословия, достигшего исключительных сословных льгот, теперь проявили стремление к достижению политических прав... Шляхетство, превратившееся в дворянство, переставало быть надежной и удобной опорой власти, потому что в значительной части ушло в оппозицию; надобно, значит, искать иной опоры». Главную опору самодержавия Николай I видел в чиновничьей бюрократии. Ее доходы были недостаточны, чтобы можно было обойтись без государственной службы и жалованья, и следовательно благополучие бюрократии в решающей степени зависело от расположения к ней монарха.

Николай I стремился укреплять бюрократический аппарат. Совершенствовались системы подготовки кадров высшей служилой бюрократии, чинопроизводства, прохождения государственной службы, повышения деловой квалификации, поощрения верноподданичества и служебного карьеризма (жалованье, формы благодарности, почетные звания, пособия, ордена), условия работы. Сверх окладов, за особые заслуги, чиновники получали от государства в аренду земельные участки сроком на 12 лет.

Государственное управление в России во второй половине XIX в.

Модернизация государственного аппарата Российской империи Александром II
Государственное управление в годы царствования Александра III
Формирование всесословного самоуправления во второй половине XIX в.

После смерти Николая I на российский престол вступил Александр II (1855-1881). Его воцарение произошло в обстановке кризиса политического режима, резко обозначившегося в годы Крымской войны. Последняя выявила не только военно-техническую отсталость России по сравнению с передовыми странами Европы, но и показала необходимость кардинальных преобразований в сфере государственного управления. К реформам царизм подталкивали усиление революционно-демократического движения и нарастание крестьянских волнений п всей территории страны.

Движущей силой преобразований выступала либеральная бюрократическая элита. Ее отличали следующие качества: высокий образовательный уровень, восприимчивость к передовым идеям, сотрудничество с прогрессивными общественными деятелями, учеными, литераторами. Либеральные бюрократы выступали за модернизацию политической системы без радикальных потрясений.

Во второй половине 1855 г. в правящий кругах широко обсуждалась записка курляндского губернатора П. Валуева, резко критиковавшего сложившийся механизм управления за низкую эффективность функционирования, чрезмерную степень централизации, разобщенность отдельных министерств. Выход из положения он видел во введении «начал правды в формах управления вместо бездушной формалистики», в децентрализации «разрешительной власти» и в установлении единства в действиях отдельных правительственных учреждений.

Став министром внутренних дел, а затем государственных имуществ, Валуев вдвинул новые предложения, направленные на совершенствование исполнительной власти и введение представительных органов. Так, он заявил о полезности проведения особого совещания министров по важнейшим государственным вопросам с целью оптимизации принятия решений в области государственного управления. Также Валуев предлагал преобразовать Государственный совет в выборный совещательный орган, своего рода верховную палату, и создать нижнюю - съезд государственных гласных, куда включить выборных представителей от земств, городов и окраин, не имевших земских учреждений.

Схожие идеи выдвигали и другие либералы: великий князь и брат императора Константин Николаевич, Н. Милютин, П. Шувалов, М. Лорис-Меликов, А. Абаза.

Однако позиции либеральной бюрократии в государственном управлении были слабы. До тех пор пока стремления либеральной бюрократии совпадали с интересами самодержавия им предоставлялась возможность для реализации своих идей. К тому же власть учитывала, что ввиду изменений социально-экономических условий не обойтись без профессионализма и энтузиазма либеральной бюрократии. Однако позиции либеральных чиновников были уязвимы по следующим причинам:

1) непостоянством самодержавия в выборе методов политической стабилизации общества и государственной системы;

2) абсолютной зависимостью либеральной бюрократии от монарха, который выступал решающим гарантом реформационного процесса;

3) отсутствием тесного союза либерального чиновничества с передовой частью российского общества;

4) либеральная бюрократия составляла просвещенное меньшинство, находившееся в окружении сил, которые были уверены в негативном влиянии реформ на состояние государства и общества;

5) сплоченностью консервативно настроенного высшего чиновничества;

6) опорой государственного аппарата на наиболее авторитарные традиции управления, ее замкнутостью на бюрократическое решение проблем;

7) постепенным нарастанием репрессивно-полицейских черт в функционировании государства.

Поэтому большинство проектов либеральной бюрократии не было воплощено в жизнь.

В годы царствования Александра II поднялось значение Государственного совета., причем особенно велика его роль в подготовке и проведении буржуазно-либеральных реформ 60—70-х годов XIX в.

Государственный совет сохранил статус высшего законосовещательного учреждения империи. По-прежнему право принятия окончательного решения закреплялось за общим собранием членов Совета. В структуре Государственного совета действовали 3 департамента: законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Делопроизводство находилось в руках Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем. Также в Государственном совете создавались специальные комитеты и комиссии, разрабатывавшие различные законопроекты, которые затем поступали на обсуждение в департаменты и в общее собрание.

Члены Государственного совета делились на 2 категории: имеющие дополнительное поручение присутствовать в одном из департаментов и присутствующие только в общем собрании.

В компетенцию Государственного совета входили разнообразные вопросы. Он был наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений в них (за исключением имеющих оборонное значение). До издания в 1864 г. Судебных уставов Государственный совет принимал решения по ряду судебных вопросов, входивших в компетенцию Сената как высшей апелляционной инстанции. Это происходило в тех случаях, когда в Сенате не было кворума в 2\3 членов, или генерал-прокурор не соглашался с решением большинства, или сам Сенат ходатайствовал перед императором о пересмотре своих решений.

В Государственном совете осуждались также финансовые вопросы, сметы министерств и главных управлений, дела об отчуждении части государственных доходов в частные руки.

К этому времени выросло число членов Государственного совета, причем в основном за счет высших чиновников прежней либеральной эпохи (например, в Совет вошли бывшие министры: внутренних дел - М. Лорис-Меликов, финансов - А. Абаза, народного просвещения - А. Головнин, А. Николаи и др.), а также высокообразованных профессионалов, либерально настроенных чиновников-правоведов (Н. Стояновский, Д. Ровинский и др.). Пользуясь свой относительной независимостью, ибо члены Государственного совета назначались пожизненно, это учреждение проявило признаки оппозиционности (с учетом всей условности такой возможности в условиях самодержавного режима). Государственный совет зачастую позволял себе отвергать большинством голосов или существенно изменять представлявшиеся на его обсуждение проекты. Например, в 1889 г. Государственный совет большинством голосов отклонил закон о земских начальниках, что, впрочем, не помешало Александру III подписать его. Ближайшее окружение императора высказывало недовольство деятельностью Государственного совета. Так, идеолог курса контрреформ, редактор «Московских ведомостей» М. Катков назвал деятельность Государственного совета «игрой в парламент». А обер-прокурор Синода К. Победоносцев считал, что это учреждение «надо бы на замок запереть и ключ бросить в Неву». Прислушиваясь к этим мнениям, Александр III ослабил совещательные функции Государственного совета, а в дальнейшем отодвинул его на второй план, предпочитая опираться более на Кабинет Министров.

Во второй половине XIX в. при Государственном совете создавались различные комитеты и комиссии, имевшие характер высших учреждений. Они занимались конкретными государственными вопросами. В 1884 г. было образовано Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената, что способствовало поддержанию баланса влияния между этими учреждениями.

Характер самостоятельного высшего учреждения приобрела Комиссия прошений, которая в 1895 г. была преобразована в Канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя подаваемых. В Комиссию (затем в Канцелярию) направлялись жалобы и прошения об оказании помощи, помиловании, освобождении от воинской повинности. В связи с расширением деятельности этого учреждения Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

В среде либеральной бюрократии зрела идея о необходимости образования по западноевропейским образцам кабинета во главе в премьер-министром. Это позволило бы, во-первых, обеспечить единство государственного управления путем координации деятельности различных ведомств, а, во-вторых, направить возможное недовольство политикой самодержавия не в адрес лично императора, а членов правительства.

В 1857 г. Александр II решил образовать Совет министров, который бы действовал наряду с Комитетом министров. Новый орган должен был стать «местом коллективного приема всеподданнейших докладов», всестороннего обсуждения и принятия взвешенных решений по наиболее крупным вопросам государственной жизни. 12 ноября 1861 г. был издан указ о создании Совета министров. При этом было категорически отвергнуто предложение ввести пост главы Совета министров, с которым император делил бы в известной мере реальную власть. Председательство в Совете министров Александр II возложил на себя. Членами Совета Министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры и главноуправляющие, близкие к императору лица. Каждый член Совета министров имел право внести на обсуждение вопрос, представляющийся ему важным.

Чаще всего на заседаниях Совета министров рассматривались вопросы реорганизации министерств и главных управлений, заключения особых комиссий, созданных для рассмотрения отчетов министров, материалы о работе отдельных комитетов и комиссий, разрабатывавших законопроекты реформ, годовые отчеты министров, их доклады на высочайшее имя с предложениями преобразований.

Однако абсолютистские настроения Александра II помешали превращению Совета министров в регулярно действующий орган управления. Он даже не имел регламента заседаний и созывался по усмотрению императора. В 60-е гг. Совет министров созывался 2-3 раза в год, в 70-е гг. - 12 раза в год.

По итогам заседаний Совета министров некоторые мероприятия сразу утверждались царем и получали силу закона (высочайшего повеления), а другие передавались в специальные совещания и комитеты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета министров велось управляющим делами Комитета министров.

Расцвет деятельности Совета министров пришелся на период реформ 60-70-х годов. По мере их проведения и укрепления бюрократического аппарата роль Совета министров в системе государственного управления стала падать. После смерти Александра II деятельность Света министров затухает. При Александре III он заседал всего дважды, а после 1882 г. вообще не созывался.

Комитет министров в данный период функционировал преимущественно на прежних основаниях. Он сохранял значение высшего административного учреждения, рассматривающего текущие дела. Одним из важнейших направлений его работы стало поощрение промышленности и торговли. На его утверждение поступали уставы акционерных обществ, банков, положения о биржах. Одновременно Комитет министров Комитет министров выступал как орган проведения карательной политики. В 1872 г. был издан закон, по которому министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении определенных книг. Кроме того, Комитет министров принимал решение о закрытии издательств, печатающих неблагонадежную литературу. Через Комитет министров были проведена мероприятия по усилению власти губернаторов и повышению полномочий полиции. Также в Комитете министров прошли предварительное обсуждение большинство контрреформ 80-90хх гг.

В середине 50-х - начале 60-х гг. XIX в. Сенат сохранил свое значение высшего органа суда и надзора. В его составе имелось 12 департаментов. С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались «Сборники узаконений и распоряжений правительства», которые рассылались и виде брошюр о всем центральным и местным учреждениям.

Изменения в статусе Сената произошли в связи с проведением судебной реформы. В ноябре 1864 г. были изданы Судебные уставы, согласно которым высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей. Тем самым исчезла необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената. По мере распространения судебных уставов по территории России большинство апелляционных департаментов (в Москве и Варшаве) было ликвидировано. Продолжали действовать лишь апелляционные инстанции в Санкт-Петербурге.

Однако укрепились позиции первого административного департамента Сената. Он продолжал толковать законы, занимался восстановлением нарушенных прав лиц, сословий, учреждений, осуществлял надзор за местным управлением и судами. В пореформенный период было проведено 20 сенатских ревизий.

В 1864 г. вместо второго апелляционного департамента возник одноименный департамент с иными функциями. Он ведал крестьянскими делами, принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия. Последние возглавлялись губернатором, состояли из губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора и четырех дворян. Присутствия рассматривали жалобы на решения мировых посредников и их уездного съезда.

Тем временем процесс ликвидации апелляционных департаментов Сената был продолжен. К концу XIX в. оставалось только 2 апелляционных департамента (четвертый и пятый), которые в июне 1898 г. были объединены с Межевым комитетом в Судебный департамент.

После принятия Судебных уставов Сенат превратился в высший кассационный орган для пересмотра дел о государственных преступлениях, рассмотренных в судебных палатах и Верховном уголовном суде. В 1886 г. была изменена структура Сената: открылись 2 кассационных департамента - уголовный и гражданский. Они рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган.

В 1872 г. в составе Сената было создано Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах - орган высшего суда по политическим делам. В состав присутствия входили сенаторы, а также назначаемые императором по списку Министерства внутренних дел и Министерства юстиции на 1 год сословные представители - по одному губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

Решения Особого присутствия могли выноситься в закрытых процессах. Кассационные жалобы на эти решения подавались в общее собрание уголовного и гражданского кассационных департаментов Сената. В конце 70-х гг. стали применяться для ведения политических дел военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процессом. В связи с этим роль Особого присутствия уменьшилась.

Большую роль в системе государственного управления России продолжала играть Собственная его императорского величества канцелярия, в составе которой к воцарению Александра II насчитывалось 4 отделения. Наибольшей активностью отличалась деятельность Второго и Третьего отделений.

С 1862 г. Второе отделение стало важнейшим звеном законодательства: любой законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет, предварительно рассматривался во Втором отделении. Оно же участвовало в разработке многих реформ Александра II (например, подготовило Устав уголовного судопроизводства). Также отделение проводило текущую работу по изданию второго Полного собрания законов Российской империи. В 182 г. Александр III принял решение об упразднении Второго отделения и передаче его дел Государственному совету.

Третье отделение в пореформенный период продолжало осуществлять контроль на деятельностью государственного аппарата принимать меры по устранению злоупотреблений. Распределение обязанностей между его экспедициями несколько изменилось. В первой экспедиции велись дела, связанные с оскорблением императора и его семьи, а также следствия по государственным преступлениям; вторая ведала штатом Третьего отделения (он был невелик и к 1880 г. насчитывал 72 служащих), собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах и занималась иными делами, не имеющими политического характера. Третья экспедиция из органа надзора за проживающими в России иностранцами превратилась в орган, руководивший всеми карательными мерами по борьбе с массовым движением крестьян, революционным движением, наблюдавший за общественным мнением, дававший распоряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселение, заключения в крепость. Четвертая экспедиция занималась разнородными делами: сбором сведений о пожарах, грабежах, убийствах, о ходе торговли, злоупотреблениях местных властей, о беспорядках в городах, борьбой с контрабандой. Дела пятой экспедиции в 1865 г. поступили в Главное управление по делам печати МВД. Но при Третьем отделении была создана Газетная часть, наблюдавшая за прессой.

В 1880 г. идя навстречу пожеланиям либеральной общественности, Александр II по инициативе М.Лорис-Меликова закрыл Третье отделение. Его дела были переданы Департаменту государственной полиции МВД. Министр внутренних дел стал также шефом корпуса жандармов. Тем самым произошло объединение общий и политической полиции.

Четвертое отделение канцелярии в 60-70-е гг. XIX в. сохранило старое устройство. В августе 1880 г. оно было преобразовано в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии. Оно просуществовало до февраля 1917 г.

После закрытия Второго и Третьего Первое отделение по закону от 22 февраля 1882 г. стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией.

В 1878-18881 гг. обострилась ситуация в стране. В связи с военными расходами в годы русско-турецкой войны ухудшилось экономическое положение, имели место неурожаи и голод. Промышленность находилась в депрессивном состоянии. Между тем начался подъем рабочего и крестьянского движения, оживилась либеральная оппозиция, активизировалась деятельность революционных народников. Россию захлестнули террористические акты. Так, в августе 1878 г. был убит шеф жандармов Н. Мезенцев, в апреле 1879 г. совершено покушение на Александра II. В августе того же года исполнительный комитет «Народной воли» вынес императору смертный приговор, а в феврале 1880 г. С. Халтурин осуществил взрыв в Зимнем дворце. Подобные акции показали низкую эффективность охраны царской и государственной безопасности.

В целях исправления ситуации самодержавие приступило к созданию чрезвычайных высших органов управления. Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. Валуева было создано Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи. Это был межведомственный орган, в который входили министры внутренних дел, юстиции, военный министр, шеф жандармов, т.е. начальники «силовых» ведомств. Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, вузами и школами.

В феврале 1880 г. последовал указ Александра II об учреждении Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с М. Лорис-Меликовым. Последний получил чрезвычайные диктаторские полномочия. В ведение комиссии поступила все политические следствия столицы и Петербургского военного округа. Ей поручался верховный надзор за политическим следствием по всей стране. Вскоре Верховной комиссии были временно подчинены Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии и корпус жандармов. Верховная комиссия была призвана объединить все карательные органы для борьбы с революционным движением. Для решения поставленной задачи разбор политических дел стал экстренным, судебные процессы велись ускоренным порядком, широко использовались меры административного воздействия.

В конце июля 1880 г. Лорис-Меликов написал доклад Александру II, в котором предложил ликвидировать Верховную комиссию и Третье отделение, а дела по охране государственного спокойствия сосредоточить в Министерстве внутренних дел. Одобрив предложение Лорис-Меликова, император 6 августа 1880 г. закрыл Верховную распорядительную комиссию, а Третье отделение, как было сказано выше, ликвидировал.

Ввиду нарастания социальной напряженности в стране Александр III в августе 1881 г. издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», согласно которому:

а) в местности, объявленной на чрезвычайном положении, каждый житель мог быть подвергнут административному аресту на срок до 3 месяцев или оштрафован на сумму до 3 тыс. рублей; его дело могло передаваться в военный суд, а имущество конфисковываться;

б) любой житель мог быть отправлен в ссылку в самые отделенные районы империи на срок до 5 лет;

в) местные власти могли закрывать учебные заведения, торговые и промышленные предприятия, газеты и журналы, а также приостанавливать деятельность земских собрания и городских дум.

Хотя данное положение было издано как временный документ, оно подтверждалось каждые три года и просуществовало до 1917 г.

С усилением охранительных начал произошло возрастание роли министерств в системе государственного управления. В составе министерств появились департаменты и прочие структуры, созданные в связи с проведением реформ и контрреформ во второй половине века. Такими структурами явились главные управления, управления и отделы. Помимо советов министра возник ряд новых совещательных органов, в которых вместе с чиновниками присутствовали представители других ведомств. На эти заседания часто стали приглашаться представители предпринимательских кругов и специалисты, что было призвано формировать партнерские отношения между государством и экономическими структурами.

На министерства возлагались новые обязанности, которые также были порождены велениями времени, в том числе проведением экономических и социальных преобразований. Так, в связи с отменой крепостного права в 1861 г. Министерство финансов приступило к проведению выкупных операций по всей стране. В его составе появилось Главное выкупное управление, наблюдавшее за своевременной выплатой крестьянами долгов. При министерстве появился Департамент торговли и промышленности, который руководил казенной промышленностью, а также оказывал помощь частным предпринимателям. В 1882 г. в структуре министерства были созданы Крестьянские поземельный и Дворянский банки, предоставлявшие ссуды соответствующим категориям населения, причем банки служили проводниками правительственной политики. Например, Крестьянский поземельный банк выдавал ссуды на покупку земли только сельским обществам, тем самым внося вклад в сохранение крестьянских общим.

В связи с обострением политической ситуации в конце 70-х - начале 80-х гг. в системе государственного управления возросло значение Министерства внутренних дел.

6 августа 1880 г. в составе МВД был создан Департамент государственной полиции. Его основной функцией было предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка. В его ведении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения, пожарные команды. С этим Департаментом были тесно связаны губернские жандармские управления.

Состав Департамента подвергался изменениям. Сначала он делился на 3 делопроизводства. Первое (распорядительное) занималось общеполицейскими делами и личным составом полиции. Второе (законодательное) заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов и циркуляров. Третье (секретное) ведало вопросами политического сыска. В его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура Департамента полиции, охрана императора, предупреждение и пресечение революционной деятельности. С созданием в 1898 г. особого отдела Департамента у третьего делопроизводства остались лишь второстепенные вопросы.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Четвертое наблюдало за ходом политических дознаний. Пятое делопроизводство ведало вначале гласным, а потом негласным надзором. В 1894 г. появилось шестой делопроизводство, занимавшееся вопросами фабрично-заводского законодательства, делами об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ. В 1902 г. возникло седьмое делопроизводство, наблюдавшее за производством жандармскими управлениями дознаний, главным образом по государственным преступлениям.

Общей тенденцией данного периода стало увеличение полномочий» «хозяев» губерний. Губернаторам была подчинена вся губернская полиция, в том числе губернские жандармские управления.

Губернаторы контролировали деятельность возникших в ходе реформ 60-70-х годов органов местного управления: присутствий по крестьянским делам, по делам земского и городского самоуправления. Также под контролем губернаторов действовали органы местного самоуправления, причем в период контрреформ Александра III полномочия губернаторов в этой области выросли. Они имели право в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земского органа.

Новой функцией губернаторов стало взаимодействие с руководителями экстерриториальных систем управления, возникших для целей отдельных ведомств. Это 10 судебных округов, объединявших губернии, где действовали Судебные уставы, 12 военных округов, 13 учебных округов, 8 округов Министерства путей сообщения в Европейской России.

12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В 40 губерниях России создавалось 2200 земских участков во главе с земскими начальниками, а в уездах учреждался уездный съезд земских начальников, состоявший из административного и судебного присутствий. Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернского предводителя дворянства из числа местных потомственных дворян.

К земским начальникам предъявлялись следующие требования: возраст не менее 25 лет, наличие высшего образования, обладание земельной собственностью в размере более 200 десятин, трехлетний срок службы в должности или мирового посредника, или мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия.

В функции земских начальников входили надзор и контроль над деятельностью крестьянских сельских и волостных учреждений, регламентация крестьянской жизни; властные полномочия земских начальников распространялись и на другие категории населения, в том числе местную интеллигенцию. Также земские начальники были наделены широкими судебными функциями и руководили деятельностью местной полиции.

В связи с учреждением института земских начальников упразднялись уездные по крестьянским делам присутствия и мировые суды, а их дела передавались земским начальникам.

Земская реформа Александра II преследовала следующие цели: а) укрепления опоры самодержавия в обществе; б) ослабление революционного движения в стране; в) привлечение всех слоев населения к участию в решении местных хозяйственных вопросов.

Этой реформе в правящих кругах России придавалось исключительно важное значение. Глава Второго отделения Собственной его императорского величества канцелярии М. Корф считал, что сущность реформы состоит в «изменении самих коренных условий нашей системы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на началах почти совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправлении».

1 января 1864 г. было издано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», вводившее всесословные выборные органы местного самоуправления. Земские учреждения состояли из распорядительных органов (уездные и губернские земские собрания) и исполнительных (уездные и губернские земские управы). Те и другие избирались на трехлетний срок.

Члены земских собраний назывались гласными. Количество уездных гласных колебалось от 10до 96 человек, губернских - от 15 до 100. Выборы гласных земских собраний проводились на трех избирательных съездах (по куриям). В первую курию (землевладельческую) входили все уездные землевладельцы, имевшие от 200 до 800 десятин земли ( в зависимости от местности); лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму более 15 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин.

Во вторую курию (городскую) входили купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью 500-2000 рублей.

В третью курию (сельскую) входили члены крестьянских общин независимо от имущественного состояния.

Если по 1-й и 2-й куриям выборы были прямыми, то по 3-й - многоступенчатыми: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.

Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных.

Председатели уездных и губернских земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Гласные земских собраний собирались ежегодно на сессии (продолжительность сессии в уезде - не более 10 дней, а в губернии - не более 20 дней). На земских собраниях рассматривались годовые отчеты земских управ, утверждались планы работы на следующий год, сметы расходов и доходов земств.

На земских собраниях избирались исполнительные органы -земские управы, состоявшие из председателя и двух членов. При этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел.

Сфера компетенции земств была ограничена. В соответствии с законом земства создавались «для заведования делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам»: устройство и содержание местных путей сообщения, почт, школ, больниц, богаделен, приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, страхование, постройка церквей и др. Эта деятельность требовала больших средств, которых казна не выделяла. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами, шедшими на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества.

Политических функций земства не получили. Губернатор имел право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом нарушения законов, противоречия государственным интересам.

Опасаясь превращения земств в оппозиционные организации, Сенат принял постановление, запрещающее сношения земств друг с другом. Земства создавались только в 34 губерниях России. Они не были введены в Сибири, Средней Азии, Кавказе, Западной Украине, Архангельской, Астраханской, Оренбургской губерниях.

Тем не менее земства действительно сыграли значительную роль в решении вопросов, связанных с развитием хозяйства, культуры на местах. Так, в 1880 году на селе было создано 12 тысяч земских школ.

В 1862 г. началась подготовка реформы городского самоуправления 16 июня 1870 г. проект «Городового положения» был утвержден Александром II и стал законом. В 509 городах России вводились новые бессословные органы самоуправления - городские думы, избираемые на 4 года. Городские думы избирали постоянно действующий исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из городского головы т двух или более ее членов. Городской голова являлся председателем городской думы и городской управы. .

Право избирать и быть избранным в городскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на 3 избирательных собрания: в первом участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие 1/3 общей суммы налогов; во втором - средние плательщики, платящие1/3 налогов ив третью - мелкие плательщики, платящие также треть налогов. Каждое избирательное собрание избирало равное число членов городской думы.

Новые органы городского самоуправления унаследовали от старых круг вопросов, входивших в их компетенцию благоустройство городов, учреждение рынков, забота о развитии местной промышленности, о здравоохранении и народном образовании. В рамках этой компетенции органы городского самоуправления были самостоятельны. Для своей деятельности и ее финансирования городской думе предоставлялось право обложения имуществ и доходов частных лиц города: 1% стоимости городской недвижимости, торговли и промышленности.

Городские думы подчинялись непосредственно Сенату, но губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы. Городской голова в крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а в мелких - губернатором.

На губернаторов возлагались контрольные функции по отношению к городским думам и управам. Основная их обязанность состояла в том, чтобы не допускать нарушений органами самоуправления «Городового положения» и произвольного выхода за его пределы. Губернатор также имел право предложить на обсуждение городской думы то или иное дело. Незаконные постановления городской думы он вносил на рассмотрение губернского по городским делам присутствия, главой которого являлся. Было возможно приостановление исполнения этих постановлений на срок до одного месяца.

20 ноября 1864 г. Александр II утвердил Судебные уставы, учредившие бессословный, «равный для всех подданных» суд. .

Для разбора мелких проступков и гражданских дел с иском до 500 руб. создавался мировой суд с упрощенным судопроизводством. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями и городскими думами, а утверждались Сенатом. Во главе мирового суда стоял дворянин, имевший не менее 400 десятин земли, ценз оседлости не менее 2 лет и высшее образование. Решения мирового судьи могли быть обжалованы на уездном съезде мировых судей.

Коронный суд был представлен окружными судами и судебными палатами, председатели и члены которых утверждались императором. Окружной суд обычно создавался в каждой губернии, составлявшей судебный округ, а судебные палаты объединяли несколько судебных округов. Окружной суд решал крупные гражданские и уголовные дела. Гражданские дела разбирались судьями и двумя членами суда. По уголовным делам в судебном процессе участвовали присяжные заседатели,

привлекаемые по жребию из числа местного населения. На каждое заседание избиралось 12 человек. К присяжным заседателям предъявлялись следующие требования: возраст от 25 до 70 лет, ценз оседлости - 2 года, имущественный ценз - ежегодный доход не мене 200 руб. Присяжные заседатели решали по совести вопрос о виновности или невиновности подсудимого; судьи же на основе вердикта присяжных или освобождали его от суда, или же приговаривали к соответствующему наказанию.

Решения, принятые судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате. В случае нарушения законного порядка судопроизводства решения окружных судов и судебных палат также могли быть обжалованы. Апелляции на эти решения рассматривал Сенат, который являлся высшей судебной инстанцией, имевшей право кассации (пересмотра или отмены) судебных решений. При этом Сенат передавал дело для повторного рассмотрения либо в другой суд, либо в тот же суд, но с иным составом.

Новые суды были обособлены от администрации и независимы. По закону их члены не подлежали ни увольнению в административном порядке, ни временному отстранению от должности. Они могли быть отстранены от должности лишь в случае привлечения их к суду по обвинению в уголовном преступлении. Решение об отстранении их от должности выносил только суд.

Действие судебных уставов распространялось только на 44 губернии России. Реформой не были затронуты территории Белоруссии, Сибири, Средней Азии, северные и северо-восточные окраины Европейской России. Судебные преобразования шли медленно. К 1866 г. было образовано лишь 2 судебных округа (в Москве и Санкт-Петербурге); к 1870 г. они были созданы в 23 губерниях. В остальных губерниях образование новых судов завершилось к 1896 г.

К тому же судебная реформа не затронула значительный круг лиц. Сохранялся духовный суд (консистория) по соответствующим делам и военные суды для армии. Высшие царские сановники (члены Государственного совета, сенаторы, министры) судились особым Верховным уголовным судом.

Земские и городские органы самоуправления стали центрами, откуда исходили конституционные притязания и оппозиционные настроения. Будучи обеспокоенным этими явлениями, Александр III осуществил соответствующие контрреформы.

12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Оно предусматривало усиление позиций дворянства на местах. Части гласных от землевладельческой курии на выборах в земское собрание увеличивалось; при этом сокращался имущественный ценз для дворян. Для городских жителей ценз, наоборот, возрастал. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников. По его представлению гласных от крестьян утверждал губернатор.

Права последнего по отношению к земствам были значительно расширены. Он мог остановить исполнение не только незаконных, выходящих за пределы компетенции земства постановлений, но и решений, «не соответствующих общим государственным пользам, либо явно нарушающим интересы местного населения». Вводилось новое звено - губернское по земским делам присутствие, посредник между земствами и губернатором. Оно проверяло законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Все же правительство было вынуждено считаться с земствами, имело заинтересованность в их эффективном функционировании, что давало возможность удовлетворять местные хозяйственные нужды.

1 июня 1892 г. было издано новое «Городовое положение». Путем повышения имущественного ценза, дававшего право избирать гласных в городские думы, сокращать число избирателей (например, если раньше в Москве и Петербурге правом выбирать городские думы обладало 5 % жителей, то теперь - всего 0,7 %). Среди избирателей увеличилось количество дворян-землевладельцев и представителей торгово-промышленной буржуазии. Как и земства, органы городского самоуправления формально-юридически оказались в большей зависимости от губернатора, чем ранее. Но и здесь на практике функционирование городского самоуправления не укладывалось в жесткие рамки, определенные законом.

Государственное управление Российской империи в конце XIX в. - феврале 1917 г.

1. Система высших и центральных государственных учреждений Российской империи. Место Государственной думы в этой системе.

2. Изменения в государственном аппарате в годы Первой мировой войны.

3. Крах монархической системы государственного управления в феврале 1917 г.

В конце XIX - начале ХХ вв. Россия оставалась оплотом абсолютизма. В то время как общей тенденцией в Европе было развитие государственной власти в сторону парламентаризма и выборных структур, в Российской империи власть государя не ограничивалась никакими выборными органами. Самодержавная монархия имела религиозно-православное освещение: монарх считался помазанником Божьим.

Абсолютные прерогативы императора сдерживались лишь двумя условиями, обозначенными в Своде законов Российской империи: неукоснительное соблюдение закона о престолонаследии и исповедание православной веры.

Для большинства подданных самодержавная власть представлялась привычной и стабильной формой правления. Но недовольство существующими порядками постепенно охватывало все более широкие слои населения. Набирали силу крестьянское и рабочее движения. Борьбу за ниспровержение существующего строя вели революционные группы

эсеров, социал-демократов. В пользу превращения империи в правовое государство, создание общероссийского народного представительства с законодательными функциями выступали либералы, стремившиеся добиться своих целей мирными, ненасильственными средствами.

Российская государственность, ее система органов управления нуждалась в модернизации, приспособлении к новым реалиям жизни. Во весь рост вставала проблема децентрализации управления, повышения эффективности деятельности управленческих структур.

Проблема усложнялась ввиду чрезвычайно пестрой картины российского общества, которое, образно говоря, существовало в разных временных этапах. Это затрудняло поиск оптимальной формы обновления российской государственности, ибо каждая из «эпох», которые одновременно переживались страной, предъявляла в данном отношении свои во многом противоположные требования к принципам построения власти. Реорганизовать управленческие структуры таким образом, чтобы они могли, с одной стороны, поддерживать порядок в деревне, сохраняющей старые патриархальные отношения, а с другой - удовлетворять требованиям европеизированного городского общества было весьма непросто.

После смерти Александра III на престол взошел его сын Николай II (1894-1917). Он был прекрасно образован и воспитан, являлся глубоко религиозным человеком, отличным семьянином, в то же время больших государственных талантов не обнаружил. Николай был убежден в полезности для России самодержавной формы правления и был полон решимости сохранить все прерогативы монарха. В своей коронационной речи Николай вообще не обозначил актуальные проблемы модернизации России, а определил лишь главную цель: укрепление основ самодержавия. Более того, он назвал « бессмысленными мечтания об участии представителей земств в делах внутреннего управления».

Николай стремился не просто царствовать, но и править. Государственными делами он занимался с неохотой, но добросовестно. Он никогда не имел личного секретаря, сам просматривал массу документов.

Нельзя сказать, что император не ценил хороших министров и предпочитал им политических ничтожеств. Однако он с большим подозрением относился к инициативным деятелям, полагая, что они посягают на абсолютные прерогативы царя. Поэтому всех самостоятельных и независимых деятелей ждала одна судьба: рано или поздно министр превращался в глазах Николая с соперника и попадал в опалу.

Для Николая было весьма характерно назначать на государственные посты своих родственников - великих князей Романовых. Этим титулом именовались только из Романовых, чей отец или дед когда-нибудь занимал царский трон. Содержание великий князей считалось государственной обязанностью, они получали и казны постоянное жалованье и миллионные пособия при достижении совершеннолетия, вступлении в брак. Великие князья занимали различные ответственные должности, однако далеко не всегда им соответствовали. Так, старейший член императорской фамилии великий князь Михаил Николаевич, которому царь приходился внучатым племянником, занимал пост председателя Государственного совета. Преклонный возраст и болезнь приковали его к постели на вилле в Канне, и Государственный совет остался на несколько лет без руководителя. Дядя императора великий князь Алексей Александрович находился на высшем военно-морском посту, крепко стоял за старину и не выносил никаких нововведений. Во многом по его вине русский флот проиграл сражения во время войны с Японией. Множество нареканий вызывал московский генерал-губернатор и командующий войсками округа великой князь Сергей Александрович. Современники единодушно отмечали его некомпетентность и самодурство, а также преступную халатность при подготовке коронационных торжеств на Ходынском поле, повлекших за собой многочисленные жертвы. Двоюродный дядя царя Николай Николаевич в годы Первой мировой войны был назначен главнокомандующим, но таланта военачальника не проявил.

Нередко действия великий князей противоречили интересам государства, ввиду чего их влияние на царя вызывало всеобщее недовольство.

Немалое влияние на государственное управление оказывал императорский двор. Более полутора тысяч человек имели придворные чины, начиная с обер-гофмейстера и обер-шталмейстера и кончая камер-юнкерами. Но реальная власть была сосредоточена в руках ближайшей свиты царя, в которой процветал протекционизм и взаимная выручка, прощались любые проступки. Придворный мир тесно соприкасался с бюрократической элитой.

В январе 1905 г. Николай II воссоздал Совет министров, который представлял собой особое совещание, состоявшее из министров и председателей департаментов Государственного совета, и занимающееся координацией мероприятий разных ведомств по вопросам внутренней политики. Он действовал на организационных принципах 1861 г., за исключением того, что из числа наиболее доверенных высших чиновников император стал назначать председателя Совета министров. Первым председателем являлся выдающийся российский реформатор С. Витте.

Последний подготовил проект указа «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений;, в октябре 1905 г. подписанного Николаем II и ставшего законом. В соответствии с законом Совет министров был реорганизован. Он превращался в постоянное высшее правительственное учреждение для направления и объединения деятельности ведомств в сфере законодательства и государственного управления. Все законодательные и административные распоряжения главных начальников ведомств до того, как они передавались императору, должны были рассматриваться в Совете министров. Относительную самостоятельность получали только военный и морской министры, а также министр двора. Они могли вносить на рассмотрение Совета министров только те вопросы, которые сами считали необходимыми. Как правило, они обращались непосредственно к императору, минуя Совет министров.

Также важнейшими функциями Совета министров были исполнение государственного бюджета, руководство составлением смет бюджета. Открытие кредитов министерствам.

В состав Совета министров входили министры и главноуправляющие на правах министров, государственный контролер, обер-прокурор Синода, председатель Государственного совета. Делопроизводство Совета министров велось в постоянной канцелярии во главе с управляющим делами. Совет министров являлся постоянно действующим органом собирался регулярно 2-3 раза в неделю.

Согласно ст. 87 Основных законов Российской империи Совет министров получил право с случае прекращения заседаний Государственной думы и Государственного совета обсуждать законопроекты, которые сразу же поступали на подпись царю. Часть их утверждалась Николаем II в качестве актов верховного управления, а часть принимала форму чрезвычайных указов.

После упразднения в апреле 1906 г. Комитета министров более 40 вопросов, которыми он ранее занимался, перешли в руки Совета министров (а остальные вопросы - к ведению Государственного совета), Это, в том числе меры по усилению полиции, проблемы экономического развития. После ликвидации Комитета заседания Совета министров стали ежедневными.

Реформа Совета министров усилила влияние высшей бюрократии на ход государственных дел. Однако император, следуя традициям своих предшественников, часто действовал вопреки рекомендациям правительства или даже помимо Совета министров, который в этой вязи не всегда оказывался в состоянии брать на себя ответственность за меры, предпринимавшиеся самодержавной властью.

В конце XIX в. в России действовали следующие министерства: иностранных дел, внутренних дел, военное, морское, юстиции, финансов, путей сообщения, государственных имуществ, народного просвещения, императорского двора. В 1905 г. Министерство государственных имуществ было упразднено, однако возникли Министерство торговли и промышленности, а также Главное управление землеустройства и земледелия.

Становым хребтом всей министерской системы оставалось Министерство внутренних дел, которому подчинялась вся местная администрация. На практике даже генерал-губернаторы, считавшиеся наместниками и представителями императора на местах, в основном зависели от чиновников Министерства внутренних дел. В функции МВД входило также осуществление контроля за органами земского и городского самоуправления.

Ввиду нарастания революционных событий 1905 г. самодержавие было вынуждено сделать шаги по усовершенствованию государственного устройства. 6 августа 1905 г. император утвердил следующие документы: «Учреждение Государственной думы» (устав и устройство) и «Положение о выборах в Государственную думу». Этими актами провозглашалось создание законосовещательного органа. Выборы в Думу проводились на куриальной основе. Образовывались 3 курии: землевладельческая, городская и крестьянская; для каждой курии устанавливались свои нормы представительства. Однако пролетариат, крестьянство, мелкобуржуазная интеллигенция бойкотировали Думу, и попытка правительства созвать ее была сорвана.

Начавшаяся в октябре 1905 г. Всероссийская политическая стачка вырвала и самодержавия новые уступки. 17 октября Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Населению России были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы совести, слова, собраний и союзов». Было обещано привлечь к участию в выборах в Государственную думу те классы населения, которые совсем были лишены избирательных прав. Подчеркивалось, что ни один закон не вступит в силу без одобрения Государственной думой.

В ноябре 1905 г. в Совете министров обсуждался проект избирательного закона. Большинство высказалось за сохранение куриальной системы. В Царском селе было собрано специальное совещание, по итогам деятельности которого 11 декабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, был издан указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений». Круг избирателей значительно расширился. Избирательные права получило практически все мужское население старше 25 лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части кочевников.

Выборы на были прямыми и по-прежнему проходили по куриям. Депутаты выбирались избирательными собраниями, состоявшими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов. Выборщики избирались четырьмя куриями: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей.

Землевладельцы с полным земельным цензом (150 десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии. Мелкие землевладельцы выбирали уполномоченных на уездный съезд.

Городское население малых городов голосовало за выборщиков а губернские избирательные собрания; крупные города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими.

Выборы по крестьянской курии были трехступенчатыми. Сначала выбирали представителей на волостной сход; затем на уездный съезд - уполномоченных от волостей; на уездном съезде избирались выборщики в губернские избирательные собрания.

Рабочие выборы также были трехступенчатыми. Право голосовать получили рабочие с предприятий, насчитывающих от 50 до 1000 человек; они избирали одного уполномоченного. Крупные предприятия избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское собрание, на котором избирали выборщиков.

20 февраля 1906 г. вышел акт об учреждении Государственной думы. Срок ее деятельности устанавливался в 5 лет, но специальным указом император мог досрочно распустить Думу и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе Думы определялись царскими указами.

Согласно акту 20 февраля 1906 г. к компетенции Государственной думы относились следующие вопросы: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений; предметы, требующие изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законов; утверждение государственного бюджета; утверждение отчетов государственного контролера по исполнению государственной росписи; обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ; дела, рассматриваемые по повелению императора. Кроме того ведению Государственной думы подлежали сметы и раскладки земских повинностей в местностях в которых не были введены земские учреждения, а также дела о повышении налогов, налагаемых земскими и городскими структурами на местное население.

Государственной думе предоставлялось право обращения к министрам и главноуправляющему с запросами по поводу незаконности их установлений или действий.

Самодержавная власть постаралась сразу же ограничить компетенцию Государственной думы. В соответствии с актом об учреждении Государственной думы она не имела права возбуждать дела об отказе или изменении действующих Основных государственных законов (иначе, как считал С. Витте, она могла бы превратиться в Учредительное собрание).

8 марта 1906 г. были изданы бюджетные правила, ограничивающие деятельность Думы в области утверждения бюджета отказ Думы утвердить бюджет определенного ведомства не приостанавливал проведение его в жизнь.

23 апреля 1906 г. было утверждено новое издание «Основных государственных законов Российской империи», в соответствии с которым в Государственной думе (как и в Государственном совете) не подлежали обсуждению вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерства двора, о государственных займах.

Структура Государственной думы состояла из общего собрания, отделов, комиссий и канцелярии.

На общем собрании депутатов обсуждались вопросы, относившиеся к компетенции Думы. Для принятия решений требовалось присутствие не менее одной трети всего числа депутатов. Общее собрание ежегодно выбирало из своей среды председателя и двух его товарищей, по истечении года они могли быть переизбраны. На председателя Думы возлагались обязанности по ведению прений в общем собрании, наблюдение за порядком, руководство сношениями Думы с правительственными учреждениями, назначение пристава Думы для поддержания в ней порядка и доклад о действиях Думы царю. Для разрешения общих вопросов при председателе создавалось совещание или президиум.

В целях предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел Дума наделялась правом создавать отделы и комиссии, а также определять их количество. Комиссии могли быть как постоянными, так и временными. Они занимались организационным устройством Думы (распорядительная комиссия; комиссия по личному составу); финансовой деятельностью (финансовая, бюджетная комиссии), вопросами укрепления армии и флота (комиссия по государственной обороне). Работа комиссий велась в закрытом режиме.

На заседаниях Думы могли присутствовать и выступать министры. Группа депутатов численностью не менее 30 человек имела право обратиться с запросом к председателю Совета министров и отдельным министрам.

Манифестом 20 февраля 1906 г. Государственный совет был превращен в законодательный орган, получивший те же права, что и Государственная дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и при их принятии представляться на подпись императора. Законодательные предположения, инициатором которых выступал Государственный совет, сначала рассматривались им, далее поступали в Государственную думу, и наконец - на утверждение императора.

Одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственной думы и Государственного совета. Во главе Государственного совета стояли председатель и вице-председатель, назначаемые ежегодно императором. Первым председателем обновленного Государственного совета был граф Д. Сольский, затем его сменил Э. Фриш.

Новая структура Государственного совета состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии, в процессе его деятельности учреждались комиссии и особые совещания. Половину Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены по высочайшему назначению. В избираемую часть входили представители от духовенства, Академии Наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 человек). Такое же число назначалось императором. Назначение считалось пожизненным, но фактически это правило было отменено тем, что список участвовавших в заседаниях утверждался императором. Это позволяло отстранить от участия в обсуждении вопроса неугодное лицо.

В Государственном совете образовалось несколько групп, наиболее значительными из которых являлись группа центра (104 человека) и правая группа (около 50 человек).

Правящие круги рассматривали Государственный совет как определенный противовес Думе, призванный парализовать нежелательное для императора и высшей бюрократии думские инициативы. В то же время Государственный совет не всегда поддерживал акции правительства. Так, в марте 1911 г. он отклонил законопроект, подготовленный Советом министров и предусматривавший введение земств в ряде западных губерний.

Реформы 1905-1906 гг. вызвали трансформацию формы правления в России, превращение абсолютной монархии в конституционную. Если в прежних Основных законах император характеризовался как монарх самодержавный и неограниченный, то в новых, утверждалось, как уже было сказано, 23 апреля 1906 г., его власть определялась лишь как самодержавная.

Законодательную власть император осуществлял в единении с Государственным советом и Государственной думой, выступавшими по сути палатами российского парламента. Согласно статье 86 Основных законов Российской империи никакой новый закон не мог последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения императора. Правда, ст. 87 давала возможность утверждения законов в виде чрезвычайных указов через Совет министров в период между сессиями Государственной думы и Государственного совета, а также в случае прекращения их деятельности. Эти указы не могли вносить изменения в Основные государственные законы, положения статусе Государственного совета и Государственной думы, а также в постановления о выборах в Совет или Думу. Подчеркивалось, что действие такого указа «прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим отдельной частью не буде внесен в Государственную думу в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная дума или Государственный совет».

Однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях. Император обладал правом абсолютного вето и без его санкции никакой закон не вступал в силу. Ему же принадлежала во всей полноте власть управления. Император объявлялся верховным руководителем «всех внешних сношений Российского Государства с иностранными державами», определял основы внешней политики. Ему предоставлялось право объявлять войну и заключать мир, равно как и вообще заключать международные соглашения. Императору принадлежало «верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства». Распоряжениями монарха те или иные местности могли объявляться на военном или исключительном положении. Правительство зависело только от императора. Председатель Совета Министров, министры и Главноуправляющие назначались и смещались со своих постов по решению императора.

Таким образом, в системе государственного управления России сочетались черты парламентаризма и «классического» самодержавия при очевидном преобладании последних.

Выборы в I Гоcударственную думу проходили в марте-апреле 1906 г., причем многие левые партии (в том числе большевики и эсеры) бойкотировали выборы. По итогам выборов самые крупные фракции в Думе образовали кадеты и трудовики. Председателем Думы был избран кадет С. Муромцев (профессор, бывший проректор Московского университета, юрист по образованию).

I Государственная дума действовала 72 дня - с 27 апреля по 8 июня 1906 г. Главный вопрос, который она рассматривала, - аграрный. Депутаты выдвинули два основных проекта. Кадетский вариант (названный «проектом 42-х»), внесенный в Думу 8 мая, указывал на необходимость увеличения крестьянских наделов. Для этого предлагалось образование «государственного земельного фонда», откуда крестьяне могли бы получать землю на условиях аренды. В состав этого фонда включались бы казенные, удельные, монастырские и частновладельческие земли, причем помещикам гарантировалось вознаграждение за отчуждаемую землю. Проект трудовиков («записка 104-х»), внесенный в Государственную думу 23 мая, предусматривал создание «общенародного земельного фонда». При этом ставилась цель - обеспечить крестьянство землей путем отвода ему в пользование участков в пределах трудовой нормы (т.е. столько, сколько крестьянин мог обработать своим трудом. Не используя наемных рабочих). Трудовики признавали возможным безвозмездное отчуждение помещичьих земель.

Правительство И. Горемыкина отрицательно отнеслось к обоим проектам, указав, что в итоге их воплощения в жизнь крестьяне получат небольшую прирезку земли, зато будут разрушены культурные помещичьи хозяйства. Это пагубно отразится на экономике. Правительство выразило уверенность, что разрешение аграрного вопроса на основе обязательного отчуждения помещичьих земель недопустимо.

По остальным вопросам (в том числе об отмене смертной казни) правительство также проигнорировало мнение Государственной думы, которая постепенно превращалась в революционную трибуну. 9 июля Николай II издал «Манифест о роспуске Государственной думы и о времени созыва таковой в новом составе». В этом документе царь обвинял депутатов Думы в незаконных действиях, смутивших покой российского крестьянства. Это привело к «открытому грабежу, хищению чужого имущества, неповиновению закону и земельным властям».

В знак протеста 230 депутатов Думы подписали Выборгское воззвание к населению, призывая к гражданскому неповиновению (отказу от уплаты налогов и от службы в армии). Однако поддержки у народа это воззвание не нашло. Правительство предприняло карательные меры, которые впрочем не являлись слишком суровыми. 167 членов бывшей Думы были отданы под суд, приговоривший их к трем месяцам тюрьмы.

В условиях спада революции 1905-1907 гг. была созвана II Государственная дума. Она действовала 103 дня, с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Председателем Думы стал член ЦК партии кадетов Ф. Головин (он же председатель бюро земских и городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).

У Думы наметились попытки сотрудничества с правительством и его новым премьер-министром П. Столыпиным. Последний выступил перед депутатами и сообщил о мерах, проведенных в период между первой и второй Думами: Законе об учреждении военно-полевых судов от19 августа 1906 г.; Указе об уравнении крестьян в правах с другими сословиями от 5 октября 1906 г.; Указе от 9 ноября 106 г., даровавшем крестьянам право закреплять за собой наделы земли, превращая их в личную собственность.

В декларации Совета министров, оглашенной 6 марта 1907 г. Столыпин заявил, что правительство внесет на рассмотрение депутатов ряд законопроектов, обеспечивающих свободу совести, неприкосновенность личности (арест, обыски и цензура должны были осуществляться только при наличии судебного решения); предполагалось ввести в действие новый Уголовный кодекс и либеральный полицейский устав. Но Дума критически встретила программу Столыпина.

Ситуация в Думе стала накаляться. Споры разгорелись по двум вопросам: аграрная проблема и принятие чрезвычайных мер против революционеров. Левые партии заявили о необходимости национализации или муниципализации земли. На заседании соединенной аграрной комиссии трудовиков, народных социалистов, эсеров и социал-демократов было постановлено в виде вызова правительству внести в Думу формулу о принудительном отчуждении частновладельческих земель и немедленной отмены столыпинских аграрных законов. Кадетская фракция заблокировала голосование по этому вопросу, но думская аграрная комиссия 24 мая высказалась в пользу обязательного отчуждения помещичьих земель с целью расширения крестьянского землевладения. Это шло вразрез с правительственной политикой.

Второй вопрос также вызвал разногласия между правительством и Думой. Стодыпин потребовал осуждения революционного терроризма. Депутаты же отказались это сделать. Более того 17 мая Дума проголосовала против «незаконных действий» полиции. Было указано на существующий государственный террор, что проявлялось, например, в практике военно-полевых судов. 1 июня Столыпин потребовал отстранения от участия в заседаниях Думы 55 депутатов социал-демократической фракции и немедленного лишения 15 из них депутатской неприкосновенности. Мотивировалось это утверждением, что данные депутаты готовят ниспровержение существующего государственного строя. Дума отказала требованию Столыпина, и в ответ на это 3 июня Николай II издал Манифест о ее роспуске. Она была обвинена в антигосударственной позиции. Манифест определил срок созыва III Государственной думы - 1 ноября 1907 г.

Таким образом, I и II Государственные думы выступили с оппозиционных позиций, что противоречило интересам самодержавия. Поэтому они были распущены досрочно.

3 июня 1907 г. было опубликовано новое «Положение о выборах в Государственную думу», представлявшее новый избирательный закон. Это фактически явилось государственным переворотом, ибо согласно ст. 86 Основных государственных законов этот закон должен был рассматриваться самой Думой. Новый избирательный закон резко изменил соотношение выборщиков между куриями в пользу помещиков и крупной буржуазии, причем землевладельческая курия увеличивала число выборщиков почти на 33 %.

Городская курия была разделена на два разряда. В первых входили представители крупной и средней промышленной и торговой буржуазии, помещики, богатые чиновники, которые избирали более половины всех городских выборщиков. Второй разряд составляли представители мелкой буржуазии (мелкие владельцы городской недвижимости, ремесленники, мелкие чиновники), которые избирали менее половины выборщиков. Один выборщик от первого разряда приходился на 1 тыс. населения, а от второго -а на 15тыс. Число городов с прямыми выборами уменьшалось с 26 до 5 (к числу этих городов относились Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса и Рига).

Если по старому избирательному закону крестьянские выборщики в губернских избирательных собраниях Европейской России выбирали одного обязательного крестьянского депутата из своей среды сами, без участия других выборщиков, то по новому закону обязательный крестьянин-депутат избирался всем составом губернских выборщиков. Выборщики-помещики, имевшие по новому закону преобладание, получили возможность отобрать самых благонадежных людей из крестьянской курии. В этом состоит одна из причин занятия многими крестьянами в III и IV Государственных думах правых позиций.

Рабочим наиболее промышленно развитых губерний (Петербургской, Московской, Костромской, Владимирской, Харьковской и Екатеринославской) было дано право выбирать своих депутатов в Думу.

В остальных губерниях рабочие участвовали в выборах во второй городской курии при условии, что они имели имущественный ценз или снимали отдельную квартиру.

Под предлогом недостаточного развития гражданственности полностью были лишены представительства в Думе 10 областей и губерний азиатской части России. Сильно сократилось представительство Польши (ей оставили 24 мандата из бывших 36), Кавказа (10 мандатов против 29 имевшихся ранее).

1 ноября 1907 г. начала свою работу III Государственная дума. Ее выборы проходили по новому избирательному закону, что предопределило иную расстановку сил, чем в I и II Думах. Большинство мандатов получили консерваторы. Крайне правые и левые партии имели незначительное число мест. Это позволило правительству активно сотрудничать с Думой. Последняя работала 5 лет., рассмотрела 2570 законопроектов, из них утвердила 2200. Большинство этих законопроектов было выдвинуто по инициативе министерств и главных управлений; члены Государственной думы выдвинули лишь 205.

Самым существенным в работе Думы оставался аграрный вопрос. Сначала он обсуждался в аграрной комиссии, затем на общем собрании. Указ 9 ноября 1906 г. (разрешивший крестьянам свободный выход из общины) вызвал критику слева и справа и прошел с трудом. Только 14 июня 1910 г. был издан одобренный Государственной думой и Государственным советом и утвержденный императором закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении»,а в дополнение к нему 19 мая 1911 г. - «Положение о землеустройстве», регулировавшее работу землеустроительных комиссий.

В июне 1912 г. были изданы законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев пенсии полностью оплачивали владельцы предприятий. Дума приняла законы о введении земств в южных и западных губерниях. Тогда же Государственная дума и Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда на местах», согласно которому судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых судей избираемых уездными земскими собраниями.

Ежегодно Государственная дума утверждала бюджеты государства. С ее согласия доля военных расходов в нем выросла за 5 лет на 51 %.

Осенью 1912 г. проходили выборы в Государственную думу четвертого созыва, а заседания Думы начались 15 ноября 1912 г. Господствующее положение в ней заняли октябристы и черносотенцы. Фракциями либерального лагеря являлись прогрессисты, кадеты и национальная буржуазия окраин. Социал-демократы имели 14 депутатов, из них 6 большевиков.

С началом Первой мировой войны большинство Думы солидаризировалось с правительством. О в условиях углублявшегося паралича власти и поражений русских войск Государственная дума все более вставала в оппозицию к правительству. На совещании членов Государственной думы 11 и 12 августа 1915 г. было положено начало созданию Прогрессивного блока, основу которого составили кадеты, прогрессисты, левые октябристы. Фактическим руководителем блока стал лидер кадетов П. Милюков, а также было избрано бюро в составе 25 человек.

Прогрессивный блок разработал программу, которая сводилась к требованию создания объединенного правительства общественного доверия и проведения комплекса реформ, предусматривавших изменение способов управления страной, частичную политическую амнистию, обновление состава местных органов управления, пересмотр земского законодательства, уравнение в правах крестьян и др.

Поскольку императорская власть не вняла голосу Прогрессивного блока, в Думе зрели антиправительственные настроения. Накануне Февральской революции Дума выдвинула требование отставки правительства Н. Голицына. 25 февраля 1917 г. Николай II издал указ о приостановлении заседаний Государственной думы. Но 27 февраля депутаты создали Временный комитет, на основе которого было сформировано Временное правительство.

1 августа 1914 г. Россия вступила в Первую мировую войну. Государственный аппарат был вынужден приспосабливаться к новым условиям функционирования. Еще осенью 1906 г. началась разработка «Положения о полевом управлении в военное время», которое после начала войны было утверждено Николаем II. Положение определяло устройство Ставки верховного главнокомандующего и полевого аппарата на фронтах. Во главе всех армий России стоял ответственный перед императором верховный главнокомандующий. При нем находился аппарат Ставки, основной структурной частью которого выступал штаб во главе с начальником. В штаб входило несколько управлений: генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, начальника военных сообщений и военно-морское управление. Впоследствии в аппарате Ставки появились новые подразделения, в том числе Дипломатическая канцелярия по гражданскому управлению.

В условиях войны увеличилось значение Совета министров, который получил чрезвычайные полномочия. Большинство вопросов управления решалось им самостоятельно от имени императора.

Среди членов правительства имелись сторонники соглашения с либеральной оппозицией. Они считали возможным принятие требования Прогрессивного блока о создании кабинета общественного доверия, ибо это, по их мнению, не подрывало основы режима.

В августе 1915 г. произошло беспрецедентное выступление министров, вызванное намерением Николая II принять на себя верховное командование. В обстановке военных неудач это грозило полностью дискредитировать самодержавие в глазах населения. Поэтому 8

министров направили письмо императору, умоляя его отказаться от своего замысла. Как известно, Николай не отступил от принятого решения.

Расширение военных действий потребовало создания чрезвычайных органов управления. 17 августа 1915 г. был издан закон, по которому создавался ряд Особых совещаний - высших правительственных учреждений под председательством отдельных министров и подотчетных Николаю II. Состав этих органов определялся Государственной думой и утверждался императором.

К их числу относились Особые совещания по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам и др. Важную роль играло Особое совещание

по обороне, функции которого состояли в высшем надзоре за деятельностью всех правительственных и частных предприятий, изготовлявших предметы боевого и материального снабжения армии и флота, содействии созданию новых предприятий и расширению старых, распределении правительственных военных заказов и надзоре за их исполнением.

Аппарат Особого совещания по обороне включал несколько комитетов и комиссий, которые опирались в свой деятельности на управленческие структуры монополий (трестов и синдикатов). На местах создавались местные органы Особого совещания по обороне. Ими являлись заводские совещания, координировавшие деятельность нескольких губерний. Председателем каждого заводского совещания был особый уполномоченный, назначенный Особым совещанием.

В июне 1916 г. был создан межведомственный орган - Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла. Он функционировал до конца 1916 г.

Война вызвала к жизни и новые министерства. В сентябре 1915 г. было создано Министерство земледелия, главная задача которого состояла в снабжении армии продовольствием. В структуре министерства появилась канцелярия Главноуполномоченного по закупке хлеба и отдел заготовки продовольствия и фуража для армии.

Деятельность правительственного аппарата по снабжению русской армии не была эффективной. Это подтолкнуло буржуазию на создание военно-промышленных комитетов, цель которых заключалась в мобилизации промышленности на нужды войны. В функции ВПК входили посредничество между казной и частными предприятиями, распределение военных заказов, поддержание сырьевого рынка и снабжение предприятий сырьем, регулирование внешней торговли, рынка труда и транспорта.

В августе 1915 г. был принят закон, в соответствии с которым действовал Центральный и местные ВПК. В состав Центрального ВПК входили 10 представителей от Света торговли и промышленности, по 3 от каждого областного ВПК, от Всероссийских земского и городских союзов, по 2 - от городской военной палаты и 5 - от Комитета военно-технической помощи. Центральный ВПК возглавлял председатель, а в его структуре выделялись отделы (механический, металлургический, рабочий и пр.).Число местных ВПК к концу 1916 г. превышало 2000.

В время войны были созданы общероссийские организации - Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый, созданный в конце июля 1914 г., объединил земские учреждения 41 губернии. Его высшим органом являлся съезд уполномоченных земств. Между съездами делами союза ведал Главный комитет, состоявший из 10 членов во главе с Главноуполномоченным. Роль местных органов союза играли губернские земские управы.

Всероссийский городской союз был организован на совещании городских голов в августе 1914 г. Он состоял из съезда уполномоченных от органов местного самоуправления, Главного комитета из 10 членов, областных, городских и фронтовых комитетов.

Сначала эти союзы занимались только военно-санитарным делом. Но в ходе войны их полномочия расширились: снабжение и снаряжение армии, размещение беженцев.

В июле 1915 г. в центре и на местах были учреждены объединенные органы - Главный комитет по снабжению армии (Земгор), его местные комитеты, а также уполномоченные на фронтах.

Деятельность этих органов не могла дать позитивных результатов немедленно. Лишь к 1917 г. русская армия была лучше обеспечена вооружением и боеприпасами, чем в первые годы войны. Однако в тяжелом положении находились транспорт, особенно железнодорожный, а также топливная промышленность. Кризис транспорта отразился на снабжении армии и городов. В ряже последних ощущались нехватка самых необходимых продуктов питания.

Поражения на фронтах расшатали весь старый правительственный механизм. В системе управления страной начались серьезные сбои. Росли ведомственная разобщенность и трения. Они усиливались ввиду нарушения прежних сфер компетенции государственных органов и создания Особых совещаний как межведомственных органов. Проявились несогласованность действий военного и гражданского управления, обострились политические разногласия в правящих кругах.

Разразился правительственный кризис, выразившийся, в частности, в «министерской чехарде» - частой смене министров. За 1915-1916 гг. сменились 4 председателя Совета министров, 4 военных министра, 6 министров внутренних дел, 4 министра юстиции. Многие министры оказались неспособными к управлению делами. Военный министр В. Сухомлинов был отдан под суд по обвинению в неподготовленности русской армии к войне.

В январе 1917 г. из состава Государственного совета были выведены 16 «неблагонадежных» членов, а их заменили лица крайне правых убеждений. Тогда же председатель IV Государственной думы М. Родзянко заявил Николаю II: «Вокруг Вас, Государь, не осталось ни одного надежного и честного человека; все лучшие удалены или ушли. Остались только те, кто пользуется дурной славой».

Министерская чехарда сопровождалась губернской - только за 1916 г. были заменены 43 высших представителя власти в губерниях.

Самодержавие потеряло способность управлять страной и вести войну. Государственный аппарат оказался в состоянии глубочайшего кризиса и не смог предотвратить стремительное сокращение социальной опоры монархии. Своими неумелыми действиями (и бездействием) этот аппарат способствовал краху монархии в феврале 1917 г.

Во второй половине февраля 1917 г. в Петрограде произошли события, приведшие к краху монархии и ликвидации императорской власти. В те дни резко ухудшилось снабжение столицы продовольствием, особенно хлебом. Возникли длинные очереди у булочных, что вызвало недовольство у населения. 18 февраля началась забастовка на Путиловском заводе, который был закрыт и объявлен локаут. Пострадавших поддержали рабочие других предприятий города. 23 февраля бастовала треть столичного пролетариата, а 25 февраля забастовка стала всеобщей. По основным проспектам и улицам города непрерывно устраивались шествия и демонстрации. Преобладали лозунги

«Долой царизм!», «Долой войну!». На сторону демонстрантов стали переходить посылаемые для их разгона отряды казаков. Командующий Петроградским военным округом генерал С. Хабалов получил от Николая II (находившегося в Ставке Верховного Главнокомандования в Могилеве) приказ прекратить в столице беспорядки. 26 февраля Хабалов произвел аресты деятелей революционных политических партий; по демонстрантам был открыт огонь. Однако 27 февраля на сторону восставших перешло подавляющее большинство солдат петроградского гарнизона, что и предопределило успех революции. Остатки гарнизона вместе с Хабаловым сдались. Стратегически важные пункты города оказались в руках восставших.

Весь правительственный аппарат оказался парализованным. Министры собрались на последнее заседание 27 февраля и послали Николаю II телеграмму с просьбой о коллективной отставке. Не получив ответа, они просто разошлись. В конце дня министры и другие высшие царские сановники были арестованы и отправлены в Петропавловскую крепость.

27 февраля 1917 г. члены Государственной думы собрались на неофициальное заседание. На нем был создан «Временный комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношений с лицами и учреждениями». Комитет состоял из 12 членов; председателем был избран М. Родзянко.

Временный комитет обратился к жителям Петрограда с призывом щадить государственные и общественные учреждения. Он взял в свои руки управление созданной при Петроградском Совете рабочих депутатов военной комиссией, которая подчинила себе все войска гарнизона. 28 февраля Временный комитет направил особых комиссаров в Сенат, министерства и иные государственные органы. На пост командующего Петроградского военного округа был назначен Л. Корнилов.

Всем командующим фронтами и флотами Временный комитет послал телеграммы о переходе к нему правительственной власти. Для переговоров с Николаем II об отречении Комитет направил А. Гучкова и В. Шульгина. Император не желал уступать революции, и лишь 2 марта согласился на отречение в пользу своего брата Михаила, ибо оказался покинутым генералами. Начальник штаба Верховного Главнокомандующего генерал М. Алексеев, все командующие фронтами и флотами поддержали отречение. В свою очередь, 3 марта Михаил подписал «Акт об отказе от восприятия верховной власти». В нем он отказывался от престола и просил всех граждан Российской державы подчиниться Временному правительству. С императорской властью было покончено.

Государственное управление в России в период марта-октября 1917 г.

1. Особенности политической обстановки после свержения монархии. Двоевластие.

2. Временное правительство и его управленческая деятельность. Перестройка органов самоуправления.

Провозглашение России республикой. Крах Временного правительства в октябре 1917 года.

В ходе революции возникло два центра управления: Временное правительство, у которого вначале не было реальной власти, и Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, обладавший реальной властью, но не имевший четкой программы действий.

Временное правительство было сформировано 2 марта. Оно должно было до Учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции, фактически оно стало и законодательным органом страны. Все другие высшие учреждения были поставлены в подчиненное положение по отношению к Временному правительству.

Вторым реальным центром управления являлся Петроградский Совет, созданный 27 февраля. Он обладал реальной властью и пользовался поддержкой широких народных масс: рабочих, солдат, беднейшей части населения города и деревни. Был образован Исполком Петроградского Совета, председателем которого являлся меньшевик Н. Чхеидзе. С марта начала формироваться аппарат Исполкома. Он состоял из президиума, секретариата и комиссий, а 8 марта появилась контактная комиссия, осуществлявшая контроль над правительством. Эта комиссия действовала до начала мая, когда меньшевики и эсеры вошли в состав Временного правительства.

Поначалу реальная власть находилась в руках Петроградского Совета. Однако ввиду соглашательской тактики и отсутствия четкой программы действий Совет постепенно терял властные ресурсы. Реальная власть стала переходить к Временному правительству.

Временное правительство стремилось юридически закрепить свое правопреемство от прежних властей. Оно отправило акты об отречении Николая и Михаила в Сенат для утверждения. 9 марта на заседании Сената Временное правительство принесло присягу.

Главной задачей правительства стала разработка антикризисного управления страной - особой системы управления, характерной для страны с многоукладной рыночной экономикой и сложной социально-классовой структурой. Такая программа должна была учитывать приоритеты, специфику и менталитет России, равно как и особенности переживаемого ею момента (ведение беспрецедентной по масштабности мировой войны, требующей полного напряжения сил).

Министры Временного правительства имели хорошую теоретическую подготовку, были образованными и готовыми к исполнению своих обязанностей. Однако им не хватало практического опыта, к тому же в центральном аппарате возник дефицит кадров, имевших управленческую подготовку для осуществления государственной службы в новых условиях.

3 марта 1917 г. была опубликована декларация Временного правительства о программе его деятельности, которая была согласована с Исполкомом Петроградского Совета. В ней правительство заявило, что в своей деятельности будет руководствоваться следующими основаниями:

полная и немедленная амнистия по всем политическим и религиозным делам;
свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями;
отмена всех сословных, вероисповедальных и национальных ограничений;
немедленная подготовка к созыву Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны;
замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления;
выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования;
неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении;
устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам.

В первый состав Временного правительства входило 12 министров, во второй и третий - 15, затем страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сентября приступило к работе последнее Временное правительство из 17 министров. Во всех составах участвовало 38 человек.

Главными фигурами государственного управления выступали председатели правительства. Со 2 марта по 7 июля Временным правительством руководил князь Г. Львов, который к тому времени стал известен благодаря деятельности на посту председателя Всероссийского земского союза. С 8 июля по 25 октября министром-председателем являлся А. Керенский.

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60 % исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев. За такой короткий срок большинство министров успевало лишь опубликовать декларацию о намерениях, повести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные текущие дела. Никакой серьезной перспективной работы они выполнять не могли.

Первый состав Временного правительства получил название однородного, ибо в нем сосредоточились представители буржуазных партий либерального толка, преимущественно кадетов и октябристов.

Левые силы были представлены одним лицом - министром юстиции трудовиком Керенским.

Все следующие составы Временного правительства были коалиционными, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социалистических партий, а также беспартийных. В правительстве доминировали кадеты, однако их удельный вес имел тенденцию к уменьшению. Наоборот представители социалистических партий получали все более ответственные портфели: председателя правительства,

внутренних дел, земледелия.

Коалиционный состав правительства имел как положительное, так и отрицательное значение. С одной стороны, к участия в управлении государством привлекались широкие политические силы, но с другой - обострялась борьба в правительстве между «капиталистами» и «социалистами», что мешало слаженной работе.

Углубление социально-экономического кризиса в стране в затягивание военных действий привело к необходимости подвергнуть реформированию структуру Временного правительства. В первом коалиционном правительстве. Образованном 5 мая, были сформированы еще 4 министерства: труда, которое возглавил меньшевик М. Скобелев; продовольствия - народный социалист А. Пешехонов; почт и телеграфов - меньшевик И. Церетели; государственного призрения - кадет Д. Шаховской.

Министерство труда возникло на базе существовавшего в аппарате Министерства торговли и промышленности отдела труда. Оно включало несколько отделов: взаимоотношений труда и капитала, конфликтов, центральный примирительный, рынка труда. Аппарат Министерства продовольствия сложился к июлю 1917 г. Наиболее важными структурными частями министерства являлись отделы по продовольствию и по снабжению населения предметами первой необходимости. Министерство почт и телеграфов было призвано обеспечить их бесперебойное функционирование; Министерство государственного призрения - заботиться о семьях погибших на войне.

В декларации 3 марта Временное правительство заявило о своем намерении немедленно начать подготовку к созыву Учредительного собрания. Его созыв был способен стабилизировать политическую обстановку в стране, внести успокоение в умы народа. Учредительное собрание, избранное на демократической основе, обретало бы неоспоримую законность.

25 марта 1917 г. начало действовать Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Состав Особого совещания был согласован на переговорах между Временным правительством и Петроградским Советом. Работа шла медленно, долгое время не объявлялся срок созыва Учредительного собрания. Лишь в июне было решено назначить выборы на 17 сентября, потом они были отложены на ноябрь (отсрочка объяснялась стремлением отнести выборы на период, когда революционный энтузиазм уже спадет и население сможет принять взвешенное решение). Была организована специальная комиссия (Всевыборы), составлявшая списки избирателей.

В сентябре-октябре 1917 г. Юридическое совещание при Временном правительстве разработало проекты конституционных законов, которые должно было рассмотреть Учредительное собрание. Так, по проекту «Об организации Исполнительное власти при Учредительном собрании» предполагалось избрать сроком на один год Президента республики, становившегося главой государства и получавшего значительные полномочия. Законодательная власть при этом вручалась двухпалатному парламенту.

Временное правительство не пошло по пути форсирования событий и созыва Учредительного собрания в сравнительно сжатые сроки. Видимо созыв Учредительного собрания откладывался как в силу объективных причин (война, экономические неурядицы), так по субъективным соображениям (рост революционных настроений, а также понимание того, что свободные выборы могут привести к результатам, невыгодным для сил, уже стоящих у власти).

С падением монархии произошли изменения в системе высших и центральных органов управления.

Прекратила существование Собственная его императорского величества канцелярия. Фактически бездействовал Государственный совет. Подвергся реорганизации Сенат: в его составе был упразднен Верховный уголовный суд, Особое присутствие, Высший дисциплинарный суд.

Из центральных ведомств упразднялось Министерство двора. Находившиеся в его ведении земли были переданы в Министерство земледелия, промышленные предприятия - в Министерство торговли и промышленности, дворцы - в Министерство внутренних дел.

В аппарате последнего произошли следующие перемены: упразднены Штаб отдельного корпуса жандармов, Департамент государственной полиции и Главное управление по делам печати (цензура). Вместо Департамента полиции появилось Главное управление по делам милиции.

21 июня 1917 г. при Временном правительстве были учреждены Экономический совет и Главный экономический комитет. Первый создавался для «выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни». В его состав входили министр-председатель, представители предпринимательских союзов, бирж, советов. Главный экономический комитет являлся регулирующим органом и создавался для «проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию хозяйственной жизни страны». Он состоял из чиновников и предпринимателей.

Оба органа управления стремились уделить особое внимание ликвидации хозяйственного кризиса, однако не успели развернуть свою деятельность.

В связи с ликвидацией императорской власти произошли изменения управления на местах. Упразднялись должности генерал-губернатора, губернатора, градоначальники, полицмейстера, капинат-исправника, земского начальника; ликвидации подлежали следующие учреждения: губернские правления, полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления.

Упраздненные должности и учреждения были заменены губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства и их канцеляриями. Комиссары Временного правительства стали представителями власти на местах. 5 марта правительство издало циркуляр, по которому обязанности комиссаров были временно возложены на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов.

В марте Особое совещание по местных реформам при МВД разработало проект положения о комиссарах, обнародованное лишь в конце сентября. Согласно положению, назначение комиссаров происходило по согласованию с «комитетами общественных организаций», в состав которых входили представители земств, городских органов самоуправления, общественных союзов.

Временным правительством была проведена реформа местного самоуправления, призванная осуществить всестороннее развитие власти на местах.

Правительство стремилось охватить земскими учреждениями всю территорию страны, для чего земства были введены дополнительно в 5 губерниях и 14 областях России. Земства появились в Сибири, Архангельске, Астрахани и других районах.

21 мая 1917 г. Временное правительство издало закон, по которому избирательная система для уездных земских учреждений демократизировалась: вводились всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании. Упразднялся ценз оседлости. Выборы в губернские земские учреждения проводились по старой системе. Создавались новые земские структуры - волостные земские учреждения: распорядительные в лице собраний и исполнительные в лице управ. Волостное земское собрание выбиралось на 3 года и состояло из 25-50 гласных на каждую волость. Оно избирало волостную управу.

Расширялась компетенция земств в хозяйственных вопросах. Помимо прежних вопросов, они решали проблемы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, борьбы с дороговизной.

От прежних времен сохранился административный надзор за земствами, который осуществлял губернский комиссар Временного правительства. Контроль за выборами в земские учреждения возлагался на Сенат.

Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз, положение о котором было принято в июне 1917 г. В соответствии с ним деятельность Союза заключалась в осуществлении мероприятий, вызванных потребностями общеземского характера и войной. Для решения данных проблем Союз имел право создавать фабрично-заводские, торговые и кредитные предприятия. Их деятельность приносила Союзу немалые доходы. Всероссийский земский союз имел разветвленную структуру, включавшую собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионную комиссию.

Целью реформы органов городского самоуправления было привлечение новых слоев населения к управлению. 15 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление «О производстве выборов главных городских Дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных правил). Документ содержал информацию о численности гласных, поименный перечень муниципалитетов 453 городов России, которые избирались на основе всеобщего избирательного права. В июле - сентябре такие выборы состоялись. Контроль за органами городского самоуправления осуществляли уже не полицейские чины, а органы юстиции.

Компетенция городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли вопросы заведования милицией, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления.

17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление, учреждавшее вместо прежней полиции милицию. Ее содержанием и управлением занимались органы земского и городского самоуправления.

Города делились на районы, а те- на участки; уезды также делились на участки. Земские и городские органы самоуправления выбирали начальников городской, районной, участковой милиции и их помощников. При начальниках милиции учреждались канцелярии с помещениями для содержания арестованных. В столицах и крупных городах создавались Управления начальника милиции.

На органы милиции возлагались задачи охраны общественного порядка, оповещения населения о мероприятиях правительства, исполнения распоряжений комиссаров правительства, решения судов, учета населения. Милиция отчитывалась перед уездными земскими и городскими управами, а через них - перед собраниями и думами.

Временное правительство в целом сохранило старую судебную систему. По-прежнему действовали мировые суды, съезды мировых судей, окружные суды, судебные палаты. Правительство не пошло на смену состава судей политическим мотивам.

В мае и июне 1917 г. были приняты акты, установившие новые цензы для судей: для мировых - среднее образование и трехгодичное пребывание на службе в чиновничьей должности, для окружных - высшее образование и определенный стаж работы в государственном аппарате.

В мае Временное правительство приняло постановление, по которому мировые суды распространялись еще на 33 губернии России. Была повышена гражданская (до 100 рубле иска) и уголовная юрисдикция мировых судов. В уголовных делах мировой суд имел право производить аресты до 3 месяцев и заключать в тюрьму до 1,5 лет. Наиболее важные гражданские и уголовные дела, подсудные мировым судам, разбирались особым мировым присутствием, состоявшим и участкового и добавочного мировых судей и двух членов. Членов мирового суда избирали волостные земские собрания, а их список утверждался мировым съездом.

30 мая был издан закон, вводивший суд по административным делам. Согласно ему, в каждый уезд назначался административный судья, имевший свое делопроизводство. В губернских городах при окружных судах создавались особые административные отделения. Суды по административным делам рассматривали конфликты между государственными органами, комиссарами Временного правительства и общественными учреждениями.

21 апреля 1917 г. на общегосударственном, губернском, уездном и волостном уровнях были образованы земельные комитеты. Перед ними ставилась задача - подготовить проект земельной реформы, утвердить который предполагалось на заседании Учредительного собрания. Земельные комитеты осуществляли сбор необходимой для этого информации, надзор за эксплуатацией национализированных земель, урегулированием земельных споров.

Главный земельный комитет занимался систематизацией данных и составлением общего проекта земельной реформы, осуществлял руководство местными комитетами и обладал правом отмены их решений. Состав Главного земельного комитета был представительным: министр земледелия, назначенные правительством члены, представители Всероссийского Совета крестьянских депутатов, Всероссийского Совета рабочих депутатов, Всероссийского совета кооперативов, представители политических партий и научных экономических обществ.

В марте 1917 г. практически во всех городах России были созданы Советы - организации рабочих и солдат, в ходе революции и крестьян, а также трудящегося казачества. Преимущественно они создавались по инициативе снизу. Большую роль в организации Советов сыграли деятели партий большевиков, меньшевиков, эсеров и др. Однако отношения к Советам у них было разным. Умеренные социалистические партии рассматривали Советы в качестве общественных организаций, призванных контролировать деятельность Временного правительства. Большевики же видели в Советах политическую форму диктатуры пролетариата. Они выдвинули лозунг «Вся власть Советам!».

Руководителем Советов страны являлся Петроградский Совет, рассылавший на места инструкции, приказы, распоряжения. По его инициативе 27 марта - 3 апреля состоялось Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов. Оно приняло ряд важных решений, в том числе о необходимости созыва первого Всероссийского съезда Советов. Этот съезд проходил 3-24 июня. Он принял ряд решений по организационным вопросам.

Был избран Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (72 % его членов составляли меньшевики и эсеры и лишь немногим более 10 % - большевики), которому поручалось общее руководство Советами страны. Аппарат ВЦИК был оформлен на его первом пленуме, состоявшемся 21 июня. Его составили президиум (общее руководство), бюро (исполнительный орган) и отделы ( в том числе по связям с местными Советами и организациями, по труду, экономический.

Было решено созывать Всероссийские съезды Советом не реже одного раза в три месяца. Общее руководство Советами и их деятельностью между съездами было поручено ВЦИК.

Первый Всероссийский съезд Советов принял резолюцию, одобрявшую политику Временного правительства.

Советы в провинциях строились в основном по образцу Петроградского. Они имели свои съезды и исполкомы, причем в структуре последнего действовали отделы или секции. Советы фактически располагали своими вооруженными силами: милицией и Красной гвардией.

Советы занимались как политической, так и экономической деятельностью. Они осуществляли контроль за деятельностью правительственных учреждений; их силами был установлен рабочий контроль на предприятиях, проводилось регулирование труда и пр.

В начале июля политическая ситуация в Петрограде обострилась до предела. 2 июля кадеты заявили о своем выходе из правительства в знак несогласия с намерением министров-социалистов пойти на некоторые уступки Центральной Раде, настаивавшей на автономии Украины еще до созыва Учредительного собрания. Кадетская партия рассчитывала, что эсеры и меньшевики ради сохранения коалиции согласятся на более жесткие меры в области внутренней политики, в том числе на разоружении рабочих, вывод революционно настроенных частей гарнизона из столицы, ограничение деятельности большевистской партии.

3 июля в Петрограде начались стихийные манифестации солдат и рабочих под большевистскими лозунгами. 4 июля произошли вооруженные столкновения между многотысячными колоннами демонстрантов и проправительственными силами, причем последним удалось одержать верх. Правительство официально объявило июльские события результатом «заговора большевиков с целью вооруженного захвата власти». Петроград был объявлен на военном положении, некоторые части разоружены и выведены из города, закрыты большевистские газеты. Был отдан приказ об аресте Ленина и некоторых других деятелей РСДРП (б) по обвинению в шпионаже в пользу Германии и организации антиправительственного мятежа.

Эсеро-меньшевистское руководство Советов оказало поддержку правительству, в руках которого сконцентрировалась реальная власть. С двоевластием было покончено. Большевистская партия на VI съезде( конец июля - начало августа 1917 г.) сняла лозунг «Вся власть Советам!» и провозгласила курс на вооруженный захват власти.

С июля 1917 г. Временное правительство возглавил А. Керенский, стремившийся консолидировать общество путем осуществления центристской политики. В Москве был проведен общероссийский форум - Государственное совещание (12-15 августа). В его работе приняли участие

2500 делегатов, в том числе 488 депутатов Государственной думы всех созывов, 313 от кооперации, 150 от торгово-промышленных кругов и банков, 147 от городских дум, 118 от земств, 117 от армии и флота, 229 от Советов и многих других. Большевики бойкотировали Государственное совещание, называя его собранием контрреволюционных сил.

Как было объявлено правительством, Совещание созывалось «в целях единения государственной власти со всеми организованными силами страны». По сути Керенский пытался создать правительству видимость общенациональной поддержки. В своем выступлении на совещании он, говоря о тяжелейшем кризисе, в котором оказалась страна, взывал к единству, к примирению всех общественных сил и политических партий. Однако он сам вряд ли верил в эти призывы.

В стране преобладала другая тенденция - нарастание поляризации общественных сил. Все больший вес набирали крайне правые и крайне левые силы. Они делали ставку на насильственный захват власти. Утверждалась точка зрения, что спасение страны - только в установлении военной диктатуры.

Кандидатом на роль диктатора от крайне правых сил являлся генерал Л. Корнилов, назначенный в июле Верховным главнокомандующим. Он имел свою программу антикризисного управления, изложенную в Записке для Временного правительства. Основной идеей, проходящей через весь документ, являлось укрепление порядка в стране и в армии путем установления железной дисциплины. Записка Корнилова состояла из двух разделов: «военного» и «гражданского». В первом разделе автор требовал восстановления в полной мере власти генералов и офицеров. Митинги в армии запрещались, а собрания допускались только с разрешения комиссара и войскового комитета. Предлагалось немедленно установить одинаковый режим как для фронта, так и для тыла, распространения на тыл закон о смертной казни. Для расформирования неповинующихся частей предлагалось создать «концентрационные лагеря с самым суровым режимом и уменьшенным пайком».

В «гражданском» разделе Записки Корнилов требовал объявить железные дороги, большую часть заводов и шахт на военном положении. Запрещались митинги, стачки, забастовки, равно как и вмешательство рабочих в хозяйственные дела. За невыполнение установленной трудовой нормы рабочие должны были отправляться на фронт.

Корнилов выступил на Государственном совещании с речью, в которой настаивал на немедленном принятии решительных мер. Его поддержал донской атаман А. Каледин, открыто призвавший ради спасения страны ликвидировать все революционные организации.

В ответ на это умеренные социалисты предложили свою программу выхода из кризиса. Ее огласил выступивший от имени ВЦИКа Н. Чхеидзе.

Программа сочетала проведение мер государственного контроля в экономике с сохранением основ капиталистического строя. С этой программой умеренные социалисты рассчитывали найти поддержку в демократических кругах буржуазии.

Однако члены Государственного совещания так и не смогли прийти к единой точке зрения и преодолеть раскола в политических силах общества.

После Государственного совещания правые силы консолидировались вокруг фигуры Корнилова. Керенский же избрал тактику маневрирования между ведущими политическими силами страны. Сначала он «качнулся» вправо, согласившись с содержанием Записки Корнилова и дав поручение разработать соответствующие законопроекты. 25 августа по негласной договоренности между Керенским и Корниловым к Петрограду были двинуты конный корпус и две конные дивизии. Они должны были очистить столицу от наиболее опасных противников Временного правительства - большевиков. На следующий день приехавший из Ставки верховного главнокомандования бывший обер-прокурор Синода В. Львов известил Керенского о плане Корнилова сместить Временное правительство и взять военную и гражданскую власть в свои руки. Реакция Керенского была молниеносной. 27 августа он отправил в Ставку депешу о смещении Корнилова с поста Верховного главнокомандующего. В вечерних газетах появилось официальное сообщение с обвинением Корнилова в попытке «установить государственный порядок. Противоречащий завоеваниям революции».

Корнилов отказался сложить обязанности Верховного главнокомандующего и отозвать направленные к Петрограду войска. В своем обращении к населению, переданном из Ставки утром 28 августа, он заявил, что «Временное правительство под давлением большевистского большинства Советов действует в полном согласии с планами германского Генерального штаба и ... убивает армию и потрясает страну внутри». Корнилов расценил действия Керенского как «великую провокацию, которая ставит на кару судьбу Отечества». В результате продвижение корниловских частей к Петрограду из вполне легального, санкционированного сверху, перешло в разряд открытого антиправительственного выступления.

Ситуация в управленческих структурах государства характеризовалась разбродом. Министры-кадеты подали в отставку, и правительство фактически распалось. Однако нашлись силы, выступившие на борьбу с мятежом. К концу 27 августа ВЦИК Советом создал чрезвычайный орган - Комитет народной борьбы с контрреволюцией. В состав комитета вошли представители президиума ВЦИК и исполкома Советов крестьянских депутатов (по 5 человек), партий эсеров и меньшевиков (по 3 человека), Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов (2 человека) и ряда других организаций. Но для того, чтобы этот чрезвычайный орган обрел реальную силу, было необходимо, чтобы в него вошли большевики, так как наиболее радикально настроенные массы, готовые к борьбе с Корниловым, шли за ними. Это понимал и Керенский, поэтому он закрыл глаза на деятельность большевиков в июле 1917 г.

Большевики же не упустили своего шанса. ЦК ПСДРП (б) отправил телеграмму партийным организациям, в которой предписывал «Во имя отражения контрреволюции работать в техническом и информационном сотрудничестве с Советами при полной самостоятельности политической линии». Представители большевистской партии вошли в состав Комитета народной борьбы с контрреволюцией. На практике возникло политическое единство социалистический партий.

29 августа части Петроградского гарнизона заняли боевые позиции между Финским заливом и Невой, готовясь встретить противника. Но боевых действие не понадобилось. На стороне правительства и объединившейся революционной демократии был огромный перевес. К 30 августа корниловские войска были без выстрела остановлены и рассеяны. 1 сентября Корнилов и другие генералы Ставки были арестованы. Попытка военной диктатуры провалилась.

Корниловское выступление изменило всю политическую ситуацию в стране. Правые силы потерпели сокрушительное поражение. Антиправительственный мятеж нанес серьезный удар по демократии, нарастала революционная анархия. Особенно она усилилась в армии, ибо офицерство было дискредитировано как контрреволюционное; дисциплина в войсках рухнула. В выигрыше оказались только большевики. 30 августа большевистским стал Петроградский Совет (председатель Л. Троцкий), а 5 сентября - Московский (председатель В. Ногин). Быстро набирала темп большевизация Советов.

Все больше Советов принимали резолюции о власти, осуждавшие политику коалиции с буржуазными партиями, требовавшие отставки Временного правительства и передачи власти Советам. Предполагалось, что они сформируют правительство из представителей всех социалистических партий, входящих в Советы. В 140 населенных пунктах страны действовала Красная гвардия - вооруженная опора Советов.

Вопрос об изменении формы государственного устройства России откладывался Временным правительством до Учредительного собрания. Но нарастание революционного движения, с одной стороны, скомпрометированность Керенского его заигрыванием с контрреволюционным генералитетом - с другой, заставили Временное правительство определиться с формой правления. 1 сентября 1917 г. оно приняло постановление, провозгласившее Россию республикой. Тогда же была создана Директория из 5 лиц во главе с Керенским.

В свою очередь Советы выступили инициатором созыва нового государственного совещания, в котором должны были участвовать представители только революционно-демократических и демократических организаций, ибо те, кто составлял большинство московского Государственного совещания, как считалось, оказались замешанными в выступлении Корнилова. Реализацией этого решения стал созыв Демократического совещания, которое проходило в Петрограде 14-22 сентября, и было призвано внести консолидирующее начало в расколотое общество на базе сплочения всех противников военной диктатуры.

На нем были представлены органы городского и земского самоуправления, кооперативы, Советы, армейские организации, фабрично-заводские комитеты. Всего на Демократическое совещание собралось 1582 человека.

19 сентября был поставлен на голосование вопрос о власти. Он выявил раскол в рядах революционной демократии. Правое крыло меньшевистско-эсеровского блока выступало за продолжение коалиции с кадетами. Центр (меньшевики-интернационалисты и часть эсеров) выдвигал идеи создания однородного социалистического правительства, опирающегося как на Советы, так и на другие демократические организации. Левое крыло было настроено на немедленную передачу всей власти Советам.

Раскол свидетельствовал о невозможности гражданского мира, о распаде управленческого блока и углублении кризиса власти.

На предпоследнем заседании 21 сентября Демократическое совещание избрало постоянно действующий Временный Совет республики - Предпарламент из 555 человек. Он был призван контролировать деятельность Временного правительства, четвертый состав которого был сформирован 25 сентября. Опять вместо левой, демократической коалиции создавался кадетско-социалистический блок, который уже исчерпал себя. Население испытывало чувство разочарования, постепенно перерастающее в ненависть к Временному правительству.

К тому же после событий конца августа правительство потеряло поддержку и правых сил.

5 октября ЦК РСДРП (б) принял решение «уйти из Предпарламента в первый же день по прочтению декларации». Это означало, что большевики порывают не только с правительством, но и с другими социалистическими партиями.

6 октября открылось первое заседание Предпарламента под председательством одного из лидеров эсеровской партии Н. Авксентьева. Выступив от имени правительства, Керенский снова призвал к консолидации всех политических сил. Но опять-таки четкой программы в его речи не содержалось. Троцкий зачитал декларацию об уходе большевиков, заявив, что Петроград, революция и народ в опасности.

«Правительство усугубляет эту опасность. Правящие партии помогают ему», - подчеркнул Троцкий.

Многое в такой ситуации зависело от Керенского, однако он проявил самоуверенность и беспечность. 24 октября он выступил в Предпарламенте с заявлением о «состоянии восстания в Петрограде, но ничего не сделал, чтобы его предотвратить.

В целом республиканские органы власти не смогли решить ни одного коренного вопроса, что свидетельствует о глубоком кризисе государственного управления.

10 октября на заседании ЦК РСДРП (б) было принято решение о подготовке вооруженного восстания. Для его организации и проведения использовались влияние и ресурсы Петроградского Совета.

12 октября состоялось закрытое заседание его Исполкома, на котором обсуждался доклад военного отдела Совета об организации Военно-революционного комитета. Необходимость такого органа была признана практически всем составом Исполкома. ВРК провозглашался органом Петроградского Исполкома..

В состав ВРК вошли президиумы пленума Совета и солдатские секции, представители Центрофлота, Финляндского областного комитета, железнодорожного союза, почтово-телеграфного союза, фабрично-заводских комитетов, профсоюзов, партийных военный организаций, рабочей милиции и др.

Задачи ВРК устанавливались следующим образом: «определение боевой силы и вспомогательных средств, необходимых для обороны Петрограда..., учет и регистрация личного состава гарнизонов Петрограда и его окрестностей и предметов снабжения и продовольствия, разработка плана работ по обороне Петрограда, меры по охране города от погромов и дезертирства, поддержание в рабочих массах и солдатах революционной дисциплины». В его руках сосредоточилась реальная военная власть в столице.

21 октября петроградский гарнизон принял постановление, в котором признал ВРК своим руководством и отказался подчиняться Временному правительству. 22 октября ВРК направил своих полномочных комиссаров во все воинские части гарнизона. На них возлагалась задача защиты революции от покушений со стороны контрреволюционных сил. По распоряжению ВРК началась раздача оружия рабочим.

С 24 октября отряды ВРК стали занимать ключевые пункты столицы: вокзалы, мосты, телеграф, электростанции. В ночь на 25 октября восставшие захватили Зимний дворец. Временное правительство прекратило свое существование, а министры арестованы.

Литература

Амелина В.В. Государственная служба в Российской империи: (Первая половина XIX в.). Учебное пособие. - Новосибирск, 1995

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. - Новосибирск - Москва, 1997

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. - М., 1978

Игнатов В.Г. История государственного управления России. - М., 2002

Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М., 1999

История государства и права России: Учебник /Под ред. Ю.П. Титова. - М., 2003

История государственного управления в России: Учебник. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону, 1999

История государственного управления в России /Под ред. А.Н. Марковой. - М., 1997

История государственного управления и государственной службы в вопросах и ответах: Учебное пособие. Часть первая /Сост. А.И. Егоров. _ Дзержинск: Филиал НОУ ВПО «Санкт-Петербургский институт

внешнеэкономических связей, экономики и права», 2004

Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. - М., 1996

Создание советского государства

Слом буржуазного и создание нового государственного аппарата
Конституция РСФСР 1918 г.
Изменения в государственном аппарате в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции
Государственная организация «Белого движения в годы гражданской войны

Новый этап в развитии государственного управления в России связан в Октябрьской революцией. Победа пролетарской революции в России привела к установлению диктатуры пролетариата. К. Маркс и Ф. Энгельс считали парламентскую республику лучшей формой диктатуры

пролетариата при переходе к социализму. В.И. Ленин на основе изучения опыта Парижской коммуны, революций 1905-1907 гг. и Февральской революции 1917 г. в России сделал вывод, что для России лучшей формой диктатуры пролетариата будет не парламентская республика, а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов. В России диктатура пролетариата и была установлена в форме республики Советов..

Революция в России победила под руководством партии большевиков, которая стала правящей партией в стране. Она определяла стратегические направления развития государства и права.

Марксистская концепция исходила из того положения, что все предшествующие революции лишь усовершенствовали прежний государственный аппарат, а задача пролетарской революции его уничтожить. Должна быть сломана бюрократическо-военная государственная машина, карательный аппарат, а учетно-регистрационный аппарат мог быть использован. Процесс слома буржуазного государственного аппарата и создание нового государственного аппарата были взаимосвязаны.

Уже в первом акте обращения Петроградского ВРК «К гражданам России» говорилось о низложении Временного правительства и о переходе государственной власти в руки Петроградского ВРК, т.е. начался процесс слома старого аппарата и создания нового. Петроградский ВРК был высшим органом власти в стране с 10 ч. Утра 25 октября и до принятия II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов воззвания «Рабочим, солдатам и крестьянам» в 5ч. Утра 26 октября, где говорилось, что «...съезд берет власть в свои руки...». Фактически же ВРК был им значительно дольше, постепенно утрачивая эти полномочия с открытием II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, с образованием ВЦИК и СНК, с созданием ВЦИК и аппарата наркоматов.

ВРК обладал реальной силой, опираясь на отряды Красной гвардии, верный большевикам армейские части, матросов флота, на районные и Петроградский Советы рабочих и солдатских депутатов и местные военно-революционные комитеты. Ему пришлось осуществлять властные полномочия не потому, что какой-то орган возложил их на него, а в силу исторической необходимости. Пролетарская революция еще не создала нового центрального государственного аппарата, а потребности управления страной требовали их осуществления, и на первых порах это пришлось делать ВРК.

Наиболее важные и принципиальные вопросы решались на пленарных заседаниях ВРК. ВРК назначал комиссаров в воинские части и отдельные учреждения, предприятия Петрограда и в провинцию. Работой комиссаров руководило созданное 27 октября 1917 г. бюро комиссаров. ВРК принял специальную инструкцию комиссарам ВРК об их полномочиях. Они должны были следить за правильным функционированием вверенной им воинской части, предприятия, учреждения, чтобы те неуклонно проводили в жизнь постановления СНК и ВРК. Комиссары должны были пресекать все контрреволюционные попытки. Они наделялись полномочиями по слому старого государственного аппарата и созданию нового, по увольнению неугодного персонала, правом ареста «...нарушителей революционного порядка и явных контрреволюционеров». Они должны были действовать с тесном контакте с общими собраниями солдат, рабочих, их комитетами, с Советами рабочих и солдатских депутатов. Комиссары в своей деятельности были подотчетны ВРК. Они обязывались представлять не менее двух раз в неделю письменные доклады (донесения) в бюро комиссаров ВРК.

Для осуществления своей обширной компетенции после победы революции ВРК создавал различные отделы и комиссии, которые возникали по мере необходимости. Так, 29 октября был создан продовольственный отдел, в ведении которого находилось снабжение Петрограда и фронта продовольствием. Затем был создан отдел печати, боровшийся с контрреволюционной прессой. Действовала следственная комиссия, проводившая не только расследование преступлений против революции, но и оперативную работу по задержанию противников революции и заключению их в тюрьму. В первые дни ноября агитаторы ВРК выехали в разные концы страны, например, в Нижегородскую губернию - 6 человек. Они провели большую работу на местах по установлению Советской власти, по ее укреплению, по разъяснению политики большевистской партии и нового государства.

21 ноября 1917 г. по предложению Ф.Э. Дзержинского постановлением ВРК создается комиссия по борьбе с контрреволюцией в составе пяти человек. Впервые в советском государственном аппарате появляется специальный орган по борьбе с контрреволюцией. ВРК создавал и свои вооруженные силы. Так, в ноябре 1917 г. им было создано 10 летучих отрядов по 50 человек для охраны продовольственных грузов. В ВРК существовали еще штаб ВРК, полевой штаб ВРК, бюро комиссаров авиации и воздухоплавания при ВРК, особая разведка при ВРК, врачебно-санитарный отдел.

Пока не был сформирован и не приступил к работе аппарат ВЦИК и СНК, ВРК вынужден был выполнять их обязанности. Это был, по существу, единственный налаженный аппарат (вместе с большевистскими Советами), через который взявшие власть в свои руки большевики осуществляли все аспекты государственной деятельности. По своей компетенции это был всеобъемлющий чрезвычайный орган советского государства.

Большую роль в становлении советского государства в целом и государственного аппарата в частности сыграл II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов.. В это время в стране существовало две системы Советов: Советы рабочих и солдатских депутатов и Советы крестьянских депутатов. Съезд постановил, что власть на местах переходит к Советам рабочих и крестьянских депутатов. Таким образом, съезд оформил диктатуру пролетариата в форме Республики Советов. Был обещан своевременный созыв Учредительного собрания. Съезд принял два важных декрета: «О мире» и «О земле». Съезд избрал Всероссийский Центральный комитет - высший орган власти в период между съездами, в составе 101 человека, среди которых были 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 объединенных социал-демократов интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 эсер-максималист. Первым председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев, а 8 ноября его на этом посту заменил Я.М. Свердлов.

II Всероссийский съезд Советов постановил образовать для управления страной, впредь до Учредительного собрания. Временное рабочее и крестьянское правительство, именуемое Советом Народных Комиссаров (СНК). Левые эсеры отказались войти в СНК. Правительство возглавил В.И. Ленин. Его состав был только большевистским.

С декабря 1917 г. для решения мелких вопросов с целью разгрузить СНК созывались совещания заместителей наркомов, которое впоследствии именовалось Малым Совнаркомом.

Политические партии, не принимавшие участия в работе Второго съезда Советов, негативно отнеслись к начавшимся преобразованиям.

Служащие госаппарата и банков под воздействием их агитации начали забастовку. Правые партии ушли в подполье, отдельные политические группы обратились к террору.

23 октября 1917 г. по телеграфу вводился в действие нормативный акт Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) «О рабочей милиции», который предписывал всем Советам рабочих и солдатских депутатов учреждать рабочую милицию. Она должна была «всецело исключительно» находится в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. Военные и гражданские власти обязаны были содействовать рабочей милиции в снабжении ее оружием и «техническими силами».

Милиция была одним из первых органов диктатуры пролетариата, созданных после победы революции. Она осуществляла многогранную деятельность по охране общественного порядка, борьбе с уголовной преступностью в стране, в защите революции, в пресечении деятельности против новой власти, в проведении в жизнь законов Советской власти.

Особенности слома прежней судебной системы и создание нового суда состояли в том, что население в ряде мест страны, не дожидаясь директив сверху, само приступило к ликвидации старых судов и созданию новых. Эти суды носили разные названия: народный суд, революционный суд, суд общественной совести и т.д. Обобщая опыт судебного строительства, решая задачу укрепления советского судебного аппарата, его унификации, укрепления правопорядка, СНК принимает декрет «О суде», названный впоследствии декретом о суде № 1. Этим декретом упразднялись прежние суды: окружные, судебные палаты, правительствующий сенат, военные, морские, коммерческие. Приостанавливалась деятельность мировых судей. Ликвидировалась адвокатура, прокурорский надзор, институт судебных следователей.

Создавалась новая судебная система: местные суды, которые действовали в составе постоянного судьи и двух очередных заседателей. Им были подсудны гражданские дела с ценой иска до 3000 руб. и уголовные - с наказанием не свыше 2 лет лишения свободы. Для защиты революции, борьбы с контрреволюцией учреждались рабочие и крестьянские революционные трибуналы в составе одного председателя и 6 очередных заседателей. Новые суды создавались и действовали на следующих принципах: во-первых, выборность судов, во-вторых, участие населения в отправлении правосудия в качестве заседателей. Местные судьи должны были избираться на основании прямых демократических выборов населением, а до их назначения - местными Советами. Эти же Советы составляли списки очередных заседателей и определяли очередь их явки на сессию. Революционные трибуналы должны были избираться губернскими или городскими Советами. В местные судьи могли быть избраны прежние мировые судьи. Как же предполагалось организовать предварительное следствие и защиту и обвинение на суде по данному декрету? Он возложил временно предварительное следствие на местных судей, нарушив тем самым демократический принцип - отделение следствия от суда. Для производства следствия по делам, подсудным революционным трибуналам, Советы создавали следственные комиссии. В качестве обвинителей и защитников по уголовным делам, причем на стадии предварительного следствия, а по гражданским делам - поверенными, допускались «все неопороченные граждане обоего пола». Местные суды могли решать дела именем Российской Республики и руководствовались в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств в случаях, если они не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию. Отмененными признавались все законы, противоречащие декретам ЦИК и СНК, а также программам минимум партии РСДРП и партии Социалистов Революционеров. Революционные трибуналы в своих приговорах на прежнее законодательство не ссылались.

Советское государство, местные советские и партийные органы были обеспокоены прежде всего созданием революционных трибуналов. За короткий срок были изданы нормативные акты, регулировавшие организацию трибуналов, процессуальный порядок их деятельности, подсудность, а также организацию и деятельность следственных комиссий. Первым актом о трибуналах было «Руководство для устройства революционных трибуналов», подготовленное Народным комиссариатом юстиции (НКЮ) и опубликованное 28 ноября 1917 г.

19 декабря 1917 г. появилась Инструкция НКЮ революционным трибуналам, подписанная тогдашним наркомом юстиции левым эсером И.З. Штейнбергом. В обоих этих актах в качестве меры наказания , применяемых трибуналами, смертная казнь отсутствовала. С декабря 1917 г. и до весны 1918 г. действовали революционные трибуналы печати в составе трех судей без заседателей.

Следует отметить весьма характерную закономерность в строительстве судебных органов в первые месяцы Советской власти. Процесс строительства революционных трибуналов опережал процесс создания местных судов. За период с ноября 1917 г. по май 1918 г. вся территория РСФСР покрылась сетью трибуналов. Там, где была Советская власть, они были созданы почти во всех областных и губернских городах, почти во всех уездах и даже в ряде волостей и поселков РСФСР.

Вторая закономерность определялась первой. В результате того, что трибуналы были созданы на большей территории республики раньше местных судов, им пришлось рассматривать дела не только свой подсудности, но и все уголовные и подчас даже гражданские дела. В результате все трибуналы нарушали нормы декрета «О суде» № 1 о подсудности трибуналов и местных судов.

Закономерностью процесса создания новых судебных органов на местах являлось широкое местное правотворчество. Оно объяснялось необычной творческой активностью населения, вовлеченного в общественную деятельность революцией, не имевшего опыта государственной деятельности, а также несвоевременным поступлением нормативных актов из центра, в ряде случаев их неполнотой, отсутствием четкого размежевания компетенции центральных и местных органов РСФСР и т.д.

Первое время борьбу против контрреволюции вели: Петроградский ВРК, местные ВРК, местные Советы, созданная при Советах рабочая милиция, судебные органы, отряды Красной гвардии, поддерживавшие Советскую власть части старой армии, следственные комиссии и т.д. Специального же органа по борьбе с контрреволюцией в системе диктатуры пролетариата вначале не было. Сложность и острота классовой борьбы, массовый саботаж чиновников, деятельность иностранных разведок и т.д. ставили вопрос о создании специального органа государственной безопасности. 21 ноября 1917 г. постановлением Петроградского ВРК создается Комиссия по борьбе с контрреволюцией. Однако 5 декабря 1917 г. Петроградский ВРК и все его органы перестали существовать. 7 декабря 1917 г. СНК создал Всероссийскую чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Учреждалась она при СНК. В этом постановлении СНК не говорилось о структуре ВЧК, подробно не раскрывались ее задачи и концепции. Само название органа свидетельствовало об основной его задаче - борьбе с контрреволюцией. В момент образования ВЧК на нее смотрели как на временный орган. Это, в частности, отразилось в названии комиссии - чрезвычайная, хотя в момент создания ВЧК не наделялась чрезвычайными полномочиями. ВЦИК и СНК в дальнейшем издали значительное количество нормативных органов, определявших задачи, структуру, компетенцию ВЧК, ее место в системе органов государственного аппарата, взаимоотношения с ними..

Во главе ВЧК стоял ее председатель. На эту должность был назначен Ф.Э. Дзержинский. ВЧК действовала как коллегиальный орган. При председателе ВЧК состояла коллегия. Вначале в ВЧК были созданы три отдела: информационный, организационный и борьбы с контрреволюцией и саботажем. Большую опасность в то время представляла спекуляция, борьбой с которой также пришлось заняться ВЧК. 11 декабря 1917 г. было решено создать четвертый отдел - по борьбе со спекуляцией.

Затем был создан отдел по борьбе с преступлениями по должности, ибо это стало одним из главных участков работы ВЧК. В связи с созданием местных ЧК был создан иногородний отдел на базе прежнего организационного отдела, осуществлявший руководство местными ЧК. Было создано еще два новых отдела: тюремный и хозяйственный. В конце июля 1918 г. СНК возложил на ВЧК борьбу с контрреволюцией, спекуляцией на железнодорожном транспорте. Поэтому был создан железнодорожный отдел ВЧК и соответствующие отделы губернских ЧК, а также ЧК на больших железнодорожных станциях. В момент создания ВЧК являлась чисто большевистской по своему партийному составу. 8 января 1918 г. СНК назначил четырех левых эсеров членами ВЧК, а один из них - П.А. Александрович - назначался заместителем председателя ВЧК. После заключения Брестского мира левые эсеры ушли почти из всех наркоматов, но в ВЧК остались. 6 июля 1918 г. левые эсеры частично использовали аппарат ВЧК в организации вооруженного выступления против большевиков. После ликвидации этого выступления левые эсеры были отстранены от работы в органах ВЧК и она вновь стала только большевистской по партийному составу.

Для осуществления своих полномочий ВЧК имела свои вооруженные силы. Со второй половины декабря 1917 г. стали создаваться местные ЧК, создаваемые местными Советами. К концу мая 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных ЧК.

С самого начала своей деятельности ВЧК наделялась правом ареста контрреволюционеров. Постановлением от 21 декабря 1917 г. СНК возложил на ВЧК борьбу с общеуголовным преступлением - спекуляцией, и она начинает приобретать черты чрезвычайного органа. Важное значение для правового статуса ВЧК имело постановление СНК от 31 января 1918 г., установившего, что ВЧК занимается розыском, пресечением и предупреждением преступлений, передавая материалы для предварительного следствия в следственную комиссию трибунала. Таким образом, четко разграничивалась компетенция органов ВЧК и следственных комиссий трибуналов. Создавались нормальные взаимоотношения между этими органами. Результаты расследований передавались в трибунал для вынесения приговора. Это нормальное положение было нарушено наступлением немецких войск, когда в принятом в связи с этим 21 февраля 1918 г. постановлении СНК «Социалистическое Отечество в опасности» говорилось, что неприятельские агенты, «спекулянты, громилы, хулиганы, контрреволюционные агитаторы, германские шпионы», лица, сопротивляющиеся мобилизации в батальоны для рытья окопов, подлежат расстрелу. Исследователи истории ВЧК считают, что это постановление наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением высшей меры наказания - расстрела. ВЧК становится чрезвычайным органом. Представляется, что наделением ВЧК этим правом даже в тех сложных условиях не было необходимым. Это затем привело к злоупотреблениям в данных органах, так как нарушалась общепринятая система борьбы с преступностью, исчезли такие стадии, как предварительное расследование и судебное разбирательство. Нарушались такие демократические принципы, как отделение суда от администрации, следствия от суда. Органы ВЧК вели не только оперативную работу, но и проводили следствие, т.е. приговор, заменяя таким образом, следственные и судебные органы.

Учредительное собрание.

Вопрос об Учредительном собрании был сформулирован в программах ряда политических партий еще в 1905 г. В августе-сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на основании которых к концу сентября было разработано и принято Положение о выборах в Учредительное собрание.

Выборы в Учредительное собрание проходили в ноябре 1917 г. Большинство мест получили представители партий левого центра (меньшевики и эсеры). Бюро большевистской фракции в Учредительном собрании заняло позицию, не совпадающую с позицией ЦК партии большевиков в вопросе об отношении к Учредительному собранию. В декабре 1917 г. бюро фракции было переизбрано и позиция партии в отношении Учредительного собрания была изменена: отдавалось предпочтение Республике Советов перед парламентской республикой, указывалось на изменения, происшедшие в социальной и политической ситуации за период с момента выборов до момента созыва Учредительного собрания. В партийном обращении указывалось также на недопустимость конфронтации Советов и Учредительного собрания.

ВЦИК 3 января 1918 г. принял декрет «О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти», возложив на СНК право подавлять такие попытки любыми средствами.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК зачитал от имени ВЦИК и ЦК партии большевиков «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой формулировались главные политические, социальные и экономические цели партии: диктатура пролетариата, национализация земли и т.п. Большинство Учредительного собрания отказалась обсуждать документ, и большевистская фракция покинула заседание. На повестку дня были поставлены вопросы о верности союзникам и продолжении войны, о подготовке аграрной реформы земельными комитетами, об организации государственной власти. Были подвергнуты осуждению действия революционных партий по захвату власти. В конце дня красногвардейский караул закрыл заседание.

На другой день ВЦИК издал Декрет о роспуске Учредительного собрания, а правительственные войска разогнали в Петрограде демонстрацию, организованную в его поддержку.

Конституция РСФСР 1918 г.

Декреты Второго съезда Советов рабочих и солдатских депутатов были первыми актами конституционного характера.

Второй этап начинается с принятием на Третьем съезде Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (январь 1918 г.). Третий съезд Всероссийский Советов поручил ВЦИК разработать проект Конституции и внести его на рассмотрение очередного Всероссийского съезда Советов.

Работа над проектом Конституции заняла четыре месяца. В ее ходе развернулась оживленная полемика между представителями различных фракций. Обсуждались следующие вопросы:

О федеративном устройстве государства.
О системе Советов.
О Совете народных комиссаров.
О социально-экономических преобразованиях. Радикалы (эсеры-максималисты) настаивали на тотальной социализации собственности, на максимальном внедрении трудовой повинности и т.п.

10 июля 1918 г. на Пятом съезде Советов была принята первая Советская конституция и избран новый состав ВЦИК, в основном большевистский.

Основные принципы Конституции были сформулированы в ее шести разделах: I. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; II. Общие положения Конституции РСФСР; III, Конституция Советской власти (организация Советской власти в центре и на местах); IV. Активное и пассивное избирательное право; V. Бюджетное право; VI. О гербе и флаге РСФСР.

В Декларации определялась социальная основа новой государственности - диктатура пролетариата и ее политическая основа - система Советов рабочих, крестьянских солдатских депутатов. Законодательно закреплялись первые экономические преобразования: национализация лесов, земли, недр, транспорта, банков, части промышленности. Срок действия Конституции определялся как «переход от капитализма к социализму».

Государственное устройство РСФСР носило федеративный характер, субъектами федерации были национальные республики. Предусматривалось также создание областных союзов, входящих на началах федерации в РСФСР и состоящих из нескольких национальных областей.

Высшим органов власти Конституция провозглашала Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). ВЦИК формировал Правительство РСФСР - Совет Народных Комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты.

Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные Съезды Советов, формировавшие исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы.

Компетенция центральных органов власти определялась следующим образом. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК утверждали изменения в Конституцию, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключение мира, общее руководство внешней, внутренней и экономической политикой, устанавливали общегосударственные налоги и повинности, основы организации вооруженных сил, судоустройства и судопроизводства, формировали общегосударственное законодательство. Всероссийский съезд Советов обладал исключительным правом изменять Конституцию и ратифицировать мирные договоры.

Характерно, что законодательную власть в РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носящие общеобязательный характер .Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.

Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие Советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинение им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории местным Советам предоставлялись широкие полномочия по реализации своей компетенции. Этот принцип получил наименование «демократического централизма».

К выборам допускались лишь представители отдельных социальных групп, в отношении которых не применялись ограничения по признакам пола, национальности, оседлости, образования и вероисповедания. Эти группы были объединены понятием «трудящиеся»Значительная часть населения была лишена избирательных прав: лица, использующие наемный труд в целях извлечения прибыли; живущие на «нетрудовые доходы»; частные торговцы и посредники; представители духовенства; служащие жандармерии, полиции и оранного отделения. Исключение из избирательного корпуса «социально-чуждых элементов элементов» не позволяло рассматривать избирательное право как всеобщее.

Конституция закрепила многоступенчатую систему выборов в Советы (правило, действовавшее еще при выборах в Государственную думу). Прямыми были выборы в сельские и городские Советы, делегаты всех последующих уровней выбирались на соответствующих съездах Советов на основе принципов представительства и делегирования.

Изменения в государственной системе Советского государства в годы гражданской войны

Основные события гражданской войны в России пришлись на период с весны 1918 г. до осени 1920 г. Ситуация усугублялась иностранной интервенцией.

В этот период созывались Всероссийские съезды Советов (в ноябре 1918 г. - шестой, в декабре 1919 г. - седьмой, в декабре 1920 г. - восьмой). Вопросы, обсуждавшиеся на съездах касались экономических проблем, проблем укрепления законности и государственного аппарата, «Советского строительства».

В декабре 1919 г. Постановлением Съезда «О Советском строительстве» устанавливается сессионный порядок работы ВЦИК. Его сессии стали созываться каждые два месяца (он уже не заседал непрерывно). С декабря 1920 г. Президиум ВЦИК официально наделялся законодательными правами, войдя в ряд других высших органов власти РСФСР. При ВЦИК создавались постоянные и временные комиссии по различным вопросам. В комиссиях сотрудничали члены ВЦИК, эксперты, представители общественности, работники различных госорганов.

Еще одним высшим органом государственного управления, возникшим в условиях чрезвычайной экономической и политической ситуации, стал Совет Рабоче-Крестьянской Обороны (СРКО), сосредоточивший в своих руках всю полноту власти в области обороны. В состав СРКО входили Председатель Революционного Военного Совета Республики (Реввоенсовета) председатель ВЦИК, нарком путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии и заместитель наркома продовольствия. В задачи СРКО входили: вопросы мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения и оперативного руководства армией. В своей работе СРКО опирался на аппарат уполномоченных, которые направлялись на различные участки фронтов и народного хозяйства.

В апреле 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской Обороны преобразуется в Совет Труда и Обороны (СТО), действующий на правах комиссии при СНК, возглавляемой председателем СНК. В состав СТО входили народные комиссары (экономических наркоматов) и представитель ВЦСПС. СТО утверждал единый народнохозяйственный план республики, издавал постановления, распоряжения и инструкции, обязательные для всех ведомств и учреждений.

В условиях военного времени ряду органов были предоставлены чрезвычайные полномочия. Наркомату продовольствия, наркомату путей сообщения и наркомату по военным делам давалось право применять репрессивные и административные меры для эффективного решения возложенных на ни задач, использовать вооруженную силу.

В условиях централизации хозяйственного регулирования возрастала роль контрольных органов. В 1919 г. было принято новое Положение о государственном контроле, а в февраля 1920 г. Наркомат государственного контроля был преобразован в Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). На РКИ возлагалось наблюдение за законностью, охрана государственной собственности, борьба с бюрократизмом и злоупотреблениями в госаппарате и хозяйственных органах.

В феврале и марте 1920 г. ВЦИК принимает Положение о сельских Советах и о волостных исполнительных комитетах, сформировав низовое звено советской системы.

Параллельно с конституционными органами власти на местах (а иногда и вместо них) возникали чрезвычайные органы - революционные комитеты (ревкомы). В их задачи входили: организация обороны своих территорий, поддержание внутреннего порядка, проведение мобилизаций. Ревкомы наделялись правами реквизиции имущества, принудительного выселения, расквартирования воинских частей, а также другими чрезвычайными правами. Им принадлежала вся полнота власти на местах.

Государственная организация «Белого движения» в годы гражданской войны

Между «белыми» армиями Колчака, Деникина, Юденича (а позднее Врангеля) было осуществлено военно-политическое размежевание занятых ими территорий. Их границы постоянно изменялись, хотя общая регионализация сохранялась.

На территориях, занятых «белыми» армиями, восстанавливалась деятельность органов местного самоуправления (земств, городских дум), ликвидированных Советами. Центральная власть была сосредоточена в руках Главнокомандующего, который мог опираться на более демократические органы - Советы, совещания, комитеты. На территории, контролируемой чехословацким легионом и адмиралом Колчаком. Было воссоздано Учредительное собрание в качестве парламентского органа. В Крыму генерал Врангель принял всю полноту военной и гражданской власти с санкции Правительствующего Сената.

Приказом Главнокомандующего вооруженных сил Юга России в марте 1920 г. было введено Положение об управлении областями, занимаемыми вооруженными силами Юга России. Наряду с членами военного командования оно устанавливало должности государственного контролера, начальника гражданского управления (ведающего вопросами земледелия, землеустройства, юстиции и просвещения), начальника хозяйственного управления (ведающего финансами, продовольствием, торговлей, промышленностью и путями сообщения), начальника управления иностранных сношений. Эти должностные лица входили в Совет, имеющий характер совещательного органа при Главнокомандующем. Последнему подчинялись казачьи части и органы самоуправления, до 1920 г. имевшие довольно широкую автономию.

В апреле 1920 г. Правительство Юга России образовало комиссию по разработке земельного вопроса. Основными принципами реформы стали частная собственность на землю, максимальное число пользователей, посредничество государства в земельных сделках .Предполагалось, что реформа будет распространяться на все пространство России после победы над большевиками. Все наделяемые землей получали ее в собственность за выкуп и « в законном порядке». Для проведения реформы на местах создавались органы земского самоуправления. Размеры участков определялись земельными Советами и утверждались правительством. Бывшие «показательные» хозяйства или совхозы передавались в государственное управление или волостным земствам с обязательством «сохранения в них правильного хозяйства». Земли, при советской власти включенные в коммуны, перераспределялись волостными земельными Советами между частными лицами. При проведении реформы подчеркивалось, что право частной собственности всегда уступает интересам общегосударственным, однако главной целью оставалось «укрепление право бессословной частной собственности», т.е. реформа продолжала столыпинскую аграрную традицию, хотя техника реформы напоминала порядок проведения реформы в 1861 г.

Правительство Юга России разработало также «Правила о восстановлении волостных и уездных земств». При этом предполагалось права, которыми обладали уездные земства, перенести на волость, а на уезд - права бывших губернских учреждений. Гласные волостных земских собраний избирались сельскими сходами, участие в которых должны были принимать только земледельцы-домохозяева. Уездные земские собрания составлялись из гласных, избираемых волостными земскими собраниями. По приказу Главнокомандующего войск Юга России должны были избираться на волостных собраниях еще и волостные земельные Советы (кроме управ). В целом реформы местного самоуправления ориентировалась на земское Положение 1892 г.

Постановления земских собрания могли быть приостановлены: по волости - начальником уезда, по уезду - губернатором. Дальнейший спор мог разрешиться председателем съезда мировых судей, окружным судом, присутствием уездного управления или высшей центральной властью.

На территории Правительства Юга России действовала система военно-полевых судов, корпусные и военно-судные комиссии при начальниках гарнизонов (в составе председателя и пяти членов). Комиссии подчинялись главному прокурору Несколько позже в состав корпусных и гарнизонных комиссий были включены с правом совещательного голоса по два представителя от крестьянства волости. Предварительное следствие проводилось одним из членов комиссии, тем самым следствие и судопроизводство смешивались ( по аналогии с деятельностью органов ВЧК).

Уголовный розыск отделялся от государственно-правового (контрразведка).

В Сибири в 1918-1919 гг. был установлен политический режим, руководимый Директорией во главе с Верховным правителем России (Колчак), режим боле либеральный, чем на Юге России. На территории Сибирского правительства было созвано Учредительное собрание, обсуждавшее вопросы, поставленные им еще в январе 1918 г. Были восстановлены земские и городские органы самоуправления, мировые суды, некоторые профессиональные союзы и общественные организации, а также действие уставов и положений, принятых до октября 1917 г.

В мае 1918 г. чехословацкий корпус завязал бои с красными частями в Западной Сибири. В июне 1918 г. чехословаки заняли Самару. Антибольшевистские партии (эсеры и меньшевики) создали Временное правительство в Самаре. В июле 1918 г. в Омске было создано Сибирское правительство, управлявшее Западной Сибирью. В Чите атаман Семенов сформировал летом 1918 г. центр власти, контролировавший Забайкалье.

В сентябре 1918 г. на Уфимском совещании была предпринята попытка объединить все эти территории под единым руководством. На совещании присутствовали представители Омского, Самарского правительств, национальных (казахского, тюрско-татарского, башкирского) казачьих военных правительств. Они подписали акт, учреждавший Всероссийское временное правительство. Власть сосредоточивалась в руках Директории (из пяти директоров) с центром в Омске. В ноябре 1918 г. адмирал Колчак свергает Директорию и принимает титул Верховного правителя. К лету 1919 г. этот титул за ним признали союзники и «белые» генералы, контролировавшие другие регионы России. Наступление «красных», уход чехословаков и массовые восстания в январе 1920 г. привели к падению правительства Колчака.

На территориях, оккупированных войсками иностранных государств, устанавливался военный режим и применялись нормы права этих государств (применительно к условиям военного времени). Параллельно и под контролем военных властей действовали органы местного самоуправления. На национальных окраинах (в Литве, Эстонии, Азербайджане и т.д.) воссоздавались дореволюционные органы власти и формировались новые системы права.

Государственное управление в Советской России в период НЭПа (1921 г. -

конец 20-х годов)

Перестройка государственного аппарата
Конституция СССР 1924 г.

Новый политический режим утвердился в стране в ходе гражданской войны. При помощи репрессивно-политического аппарата происходило оформление партийной диктатуры.

Концентрация власти внутри партии совпадает с концентрацией власти в государственных органах: одни и те же лица управляли делами партии и государства. Проходил процесс перехода власти от одних центральных органов (съезда, ВЦИК) к другим, более узким (СНК), от местных органов к центральным.

Реорганизация советской системы привела к уточнению функций всех государственных органов. Директивные указания вырабатывались партийными съездами и съездами Советов. Уточнялись (в связи с районированием) компетенции местных Советов, регулировались имущественные и финансовые права центра и мест, продолжалась борьба с бюрократизацией Советов. В 1924-1925 гг. были проведены перевыборы местных Советов.

ВЦИК меняет свой характер представительного органа и сосредоточивается на более конкретных вопросах. В самом начале 20-х гг. его состав был значительно увеличен за счет включения представителей новых автономных и союзных республик. Усилилась роль Президиума ВЦИК, утверждавшего проекты декретов СНК. В январе 1922 г. была разграничены компетенции СНК и СТО. В ведении последнего оставались экономические функции: утверждение хозяйственных планов, отчетов экономических наркоматов, руководство отдельными отраслями промышленности. В 1923 г. СТО РСФСР преобразуется в Экономическое совещание (ЭКОСО) РСФСР, во всех исполкомах Советов создавались экономические совещания для координации работы местных хозяйственных органов.

Малый СНК готовил дела и проекты для обсуждения в СНК и СТО, выступая в роли подготовительной комиссии СНК. По особому постановлению СНК мог рассматривать вопросы иностранной политики, обороны и бюджета. Состав малого СНК назначался СНК.

Наркомат РКИ был реорганизован из Народного комиссариата государственного контроля в 1920 г. В условиях мирного строительства РКИ сосредоточила свою деятельность на отдельных наиболее важных проблемах, отказавшись от политики полного охвата. РКИ обладала правом приостанавливать незаконные действия. В 1923 г. НК РКИ объединился с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП (б), к контрольной работе наряду с комиссиями содействия РКИ стали подключаться партийные и комсомольские организации.

В феврале 1921 г. была создана Государственная общеплановая комиссия при СТО - Госплан. Организационной основой для нее стала комиссия ГОЭЛРО, действовавшая с 1920 г. В 1921 г. Госплан составлял отраслевые планы, в 1923 г. был составлен первый план по промышленности в целом.

При переходе к НЭПу центры и главки ВСНХ были преобразованы в органы планирования и контроля. Главки были сведены в главные управления ВСНХ, организованные по функциональному принципу. В 1923 г. все отраслевые главки ликвидируются, вместо них в структуре ВСНХ создаются Главное экономическое управление и Центральное управление государственной промышленностью (внутри которого создавались отраслевые отделы). Главное экономическое управление осуществляло регулирование промышленности в целом. Центральное управление государственной промышленностью осуществляло руководство отраслевыми трестами.

В связи с переходом к мирному строительству создавалась необходимость реорганизации такого чрезвычайного органа, каковым являлась ВЧК. Проходившая в декабре 1921 г. Всероссийская конференция Коммунистической партии указала, что очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности, усиление гарантий личности и имущества граждан, что компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть сужены и сама она - реорганизована. Во исполнение постановления IX Всероссийского съезда Советов о реорганизации ВЧК, ВЦИК декретом от 6 февраля 1922 г. упразднил ВЧК и ее местные органы. Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председательством наркома или назначаемого СНК его заместителя. На местах создавались политические отделы: в автономных республиках - при центральных исполнительных комитетах, а в губерниях - при губернских исполкомах. Политические отделы непосредственно подчинялись ГПУ. В составе ГПУ и политических отделов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в армии, и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на транспорте. Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В распоряжении ГПУ были особые войска, количество которых определял Совет Труда и Обороны. При осуществлении этих задач ГПУ и его органам предоставлялось право производства обысков, выемок и арестов.

Уже на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. ст. 12 «Договора об образовании СССР» предусматривала в целях объединения усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК СССР Государственного политического управления (ОГПУ). Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. При председателе ОГПУ образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК СССР. В непосредственном распоряжении ОГПУ состояли особые войска. ОГПУ руководил работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных при СНК союзных республик. На ОГПУ были возложены такие же задачи, как по декрету ВЦИК от 6 февраля 1922 г. на ГПУ РСФСР. Новым было поручение выполнять указания Президиума ЦИК СССР и СНК СССР по охране революционного порядка. В Конституции СССР 1924 г. ОГПУ была посвящена специальная глава 9.

Происходила перестройка судебных органов. В целях унификации судебной практики, выработки единой карательной политики необходимо было реорганизовать три почти самостоятельные системы революционных трибуналов. Эту задачу призван был решить декрет ВЦИК от 23 июня 1921 г. «Об объединении всех революционных трибуналов республики».

В связи с образованием СССР был создан Верховный Суд СССР. Глава 7 Конституции СССР 1924 г. была посвящена именно ему. К его компетенции относилось разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

В 1922 г. все места лишения свободы (кроме лагерей ГПУ) были объединены в систему, которой руководило Главное Управление мест заключения НКВД, начала складываться система ГУЛАГа. Политические репрессии имели целью унификации идеологической сферы, уничтожение политической и идейной оппозиции.

По окончании гражданской войны были предприняты новые меры против церкви. В апреле 1929 г. был издан декрет, усиливавший контроль местных органов власти за церковными приходами. Введение шестидневной рабочей недели (пять рабочих дней, один выходной) упраздняло воскресенья и религиозные праздники. Все это происходило на фоне расширяющейся атеистической пропаганды.

В декабре 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Каждая республика уже имела свою конституцию. Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной конституции, которая и была утверждена Вторым съездом Советов СССР в январе 1924 г.

По Конституции в исключительное ведение Союза входили внешние сношения и торговля, решение вопросов о войне и мире, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция).

Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов и от губернских съездов Советов.

В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался съездом из представителей республик пропорционально населению, и Совета Национальностей, составленного из представителей союзных и автономных республик и автономных областей. ЦИК работал в сессионном порядке, число представителей ЦИК СССР соответствовало числу союзных республик.

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Президиум ЦИК мог приостановить действие постановлений съездов Советов союзных республик и отменить постановления СНК СССР, Наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик.

ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган - Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), в который входил председатель СНК, его заместители и десять наркомов. Наркомы руководили отдельными отраслями государственного управления. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ. Общесоюзные наркоматы действовали на территории союзных республик через уполномоченных (уполномоченные общесоюзных наркоматов входили с правом совещательного голоса в СНК республики), объединенные - через одноименные наркоматы союзных республик. Ряд наркоматов были республиканскими: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

Каждая республика, входящая в ССР, имела свой Совет народных комиссаров (из несоюзных и объединенных комиссариатов), союзные комиссариаты имели в нем своих уполномоченных. ЦИК союзной республики не мог приостанавливать решений СНК СССР, но мг обжаловать их в ЦИК.

Конституция предусматривала создание Верховного суда при ЦИК СССР, на который возлагались и функции конституционного суда. Право вносить изменения в Конституцию было предоставлено Всесоюзному съезду Советов, право менять «основные начала» Конституции имели ВЦИК и его Президиум, обязанные предоставлять свои поправки на ратификацию Съезду.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и республиканские Конституции, в том числе Конституция РСФСР 1925 г., как бы дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой Советской Конституции. Известный юрист П.И. Стучка отмечал, что Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую и, вместе взятые, составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию.

В Конституции РСФСР 1925 г. получил законодательное закрепление такой орган власти, как Президиум ВЦИК. О нем было сказано, что в период между сессиями ВЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР является избираемый ВЦИК Президиум ВЦИК. Он, в частности, созывал сессии ВЦИК. По его инициативе могли быть созваны чрезвычайные сессии ВЦИК. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК. Перед нем были ответственны народные комиссары. Президиум ВЦИК имел право отменять распоряжения Народных комиссаров.

Государственное управление в СССР в период коренной ломки общественных отношений (конец 1920-х - 1940-е гг.)

Государственное управление в СССР в 1930-е гг.
Централизация правоохранительной системы
Конституция ССР 1936 г.
Изменения в государственном управлении СССР в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.

На рубеже 20-30-х гг. в стране формируется тоталитарная система власти. Предпосылкой ее возникновения стала монополия РКП (б) - ВКП(б) на власть, возникшая еще летом 1918 г., когда в стране осталась единственная правящая партия. После ликвидации оппозиции ее власть становится бесконтрольной (даже специально созданный государственный контрольный орган - РКИ, позже объединенный с партийным контролем - не был в состоянии контролировать деятельность ЦК этой партии). Внутри самой партии после 1921 г. была запрещена деятельность всяких фракций. В 1924 г. Н. Бухарин заявил: «Нам для того, чтобы поддержать пролетарскую диктатуру, необходимо поддержать диктатуру партии, которая немыслима без диктатуры старой гвардии, которая в свою очередь немыслима без руководящей роли ЦК как властного учреждения». Такая иерархия власти неизбежно предполагала появление единоличной диктатуры вождя.

Партийная власть быстро срасталась с властью государственного аппарата, и в 1939 г. И. Сталин отметил: «Кадры партии - это командный состав партии, а так как наша партия стоит у власти - они являются также командным составом руководящих государственных органов». Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности. Партия милитаризировалась в соответствии со сталинской идеей « партия - орден меченосцев».

В сложившейся административно-командной системе государственные и хозяйственные органы действовали под жестким контролем партийных органов и в рамках централизованного управления ведомственного аппарата. Сформировался привилегированный слой бюрократии, занимавшей места в партийных, советских, военных, хозяйственных, репрессивных и иных органах.

Усиливается централизованное плановое руководство экономикой страны. Ликвидируются элементы хозрасчета, усиливается налоговое бремя на частные предприятия, к 1930 г. исчезают концессии, предоставленные иностранным предпринимателям.

В 30-е годы сложился культ личности Сталина, режим его личной диктатуры. В результате политики произвола и беззакония в той или иной степени пострадали миллионы невинных людей. Принижалась роль судов и органов прокуратуры. Органы НКВД были выведены из-под контроля партийных и государственных органов и наделялись правом

внесудебного решения дел. Было создано Особое совещание при НКВД, а также внесудебные органы: «тройки», «двойки. Попиралась презумпция невиновности. Выступавший на ряде процессов А.Я. Вышинский в качестве государственного обвинителя шельмовал обвиняемых, подводил «теоретическую базу» под судебный произвол, строил свое обвинение в основном на признании обвиняемых, которое из них выколачивали, широко применяя пытки и другие незаконные методы ведения дознания и предварительного следствия. Сталин еще в 1928 г. обосновал тезис об обострении классовой борьбы по мере продвижения страны к социализму.

Сложилась своеобразная, но исторически оказавшаяся неизбежной модель нового строя. Эффективность этого строя снижалась, но не сводилась на нет культом личности И.В. Сталина. Какие бы ни были в те годы жестокость, беззаконие, какими бы чудовищными ни были напрасные потери, как ни тяжела и неискупаема ни была вина руководителей - безнравственно и политически неразумно марать на этом основании поколения строителей нового общества, подготовивших страну к великой схватке с фашизмом, превративших страну в великую индустриальную державу.

В 1929 г. была проведена реорганизация управления промышленностью. Еще в 1927 г. был реорганизован аппарат ВСНХ: вместо единого центрального управления государственной промышленностью (с его директоратами-отделами) были созданы отраслевые главные управления. На них опиралось в своей деятельности планово-экономическое управление. Сложилась трехзвенная система управления: главк - трест - предприятие. Директор предприятия действовал по доверенности от имени треста, участвовал в работе треста по составлению производственных планов. С 1929 г. центр оперативного управления перемещается с треста на предприятие. Расширились пределы заводского и цехового хозяйствования (по положению 1927 г. хозрасчетным был только трест). Система синдикатов упразднялась, вместо них создавались отраслевые (союзные и республиканские объединения, областные тресты и районные промышленные комбинаты).

ВСНХ продолжал руководить общесоюзной и республиканской (через республиканские СНХ) промышленностью, осуществлял регулирование снабжения и сбыта, планирование. С 1930 г. от ВСНХ стали отделяться самостоятельные отрасли управления: пищевая промышленность (отошла к Наркомлегпрому), в 1932 г. легкая промышленность (к Наркомлегпрому), лесная и лесообрабатывающая (к Наркомлеспрому). Сам ВСНХ преобразуется в Наркомтяжпром, местные совнархозы - в наркоматы легкой промышленности и областные (краевые) управления.

В 1930 г. прошла массовая чистка старых профсоюзных кадров, профсоюзы превращались в инструмент для выполнения государственных планов. В 1933 г. ВЦСПС (центральный орган профсоюзов) сливается со структурами Наркомата труда (органами планового распределения рабочей силы и контроля за ее использованием).

Чистку государственного и хозяйственного аппаратов возглавляли ЦКК-РКИ, опиравшиеся в своей деятельности на «группы содействия». В 1930-1931 гг. создаются государственные контрольные органы - комиссии исполнения при СНК (союзном и республиканских). В 1934 г. объединенный орган ЦКК - РКИ разделяется на два самостоятельных : Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссию советского контроля при СНК СССР.

В конце 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, образованной в июне того же года. Регламентировались функции Прокуратуры СССР и Верховного суда СССР. На первую возлагались обязанности: по надзору за соответствием всех постановлений, принимаемых центральными и местными органами власти и управления, положениям Конституции; за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями; за законностью действий органов милиции, ОГПУ; по поддержанию обвинения в суде. С 1936 г. все прокурорские органы стали подчиняться Прокуратуре СССР, выйдя из подчинения Наркомюстов республик.

В августе 1938 г. принимается закон «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик», в котором закреплялась унифицированная судебная система. В состав судов всех инстанций стали входить судья и два народных заседателя. Первой инстанцией стал народный суд, второй инстанцией (в составе коллегий по уголовным и гражданским делам) выступали краевой, областной, окружной суды и суд автономной области Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР.

Наряду с общими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды железнодорожного и водного транспорта.

В 1930 г. были упразднены республиканские наркоматы внутренних дел. При республиканских правительствах были созданы Главные управления коммунального хозяйства, милиции и уголовного розыска. Остальные функции, которые прежде выполняли республиканские НКВД, были рассредоточены между другими республиканскими наркоматами.

В 1932 г. создается Главное управление милиции при ОГПУ, тем самым органы охраны общественного порядка включаются в систему органов государственной безопасности. При этом ОГПУ продолжало действовать в качестве управления при СНК. Одновременно с этим в составе ОГПУ была образована судебная коллегия, в связи с чем исполнительные функции управления дополнялись судебными (похожая ситуация складывалась в годы гражданской войны, когда при ВЧК был создан особый трибунал).

Централизация система органов безопасности завершается в 1934 г. созданием объединенного НКВД СССР, в состав которого вошло ОГПУ. Судебная коллегия ликвидируется и создается Особое совещание - орган, который в административном (внесудебном) порядке мог применять в качестве меры наказания ссылку, высылку и заключение в исправительно-трудовые лагеря. В состав Особого совещания входил Прокурор СССР, имевший право опротестовывать его решения в Президиуме ЦИК СССР. На НКВД СССР возлагались функции охраны общественного порядка, государственной безопасности, государственных границ. НКВД возглавил систему исправительно-трудовых учреждений, в его структуру входило Главное управление лагерей (ГУЛАГ), созданное еще в 1930 г.

В феврале 1935 г. Пленум ЦК ВКП (б) выступил с инициативой внесения изменений в Конституцию (в части уточнения социально-экономической основы общества на новом этапе и изменения избирательной системы).

Вслед за этим Съезд Советов Союза ССР принял соответствующее постановление и поручил ЦИК создать Конституционную комиссию (под председательством И.В. Сталина).

В начале декабря 1936 г. чрезвычайный Восьмой Съезд Советов утвердил проект Конституции.

Новая Конституция состояла из 13 глав и 146 статей. Политическую основу СССР составляли Советы депутатов трудящихся, которым принадлежала вся власть в стране.

Государственное устройство страны определялась как федеративное (союзное) объединение республик. Давался исчерпывающий перечень прав федеративных органов, неперечисленные полномочия остались за союзными республиками. Высшим органом власти в СССР становился Верховный Совет СССР, наделенный законодательной властью и состоявший из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Обе палаты признавались равноправными, обе работали в сессионном порядке. В случае непримиримых разногласий при принятии решений Президиум Верховного Совета распускал Верховный Совет и назначал новые выборы. Вместе с тем Президиум был подотчетен Верховному Совету. Президиум издавал указы, проводил референдумы, в период между сессиями Верховного Совета осуществлял высшую власть в государстве, назначал новые выборы.

Правительство (Совет народных комиссаров СССР) формировалось на совместном заседании обеих палат Верховного Совета. СНК издавал постановления и распоряжения на основе действующих законов, принятых Верховным Советом. В Конституции давался перечень союзных и союзно-республиканских народных комиссариатов. По аналогии с союзными органами центральной власти и управления строилась система органов союзной республики.

На основе новой Конституции в предвоенный период проходила существенная перестройка государственного аппарата. В июле 1937 г. ЦИК СССР (действовавший вплоть до избрания Верховного Совета) утвердил положение о выборах в Верховный Совет и определил срок выборов. На первой сессии Верховного Совета был избран Президиум, образовано правительство (СНК), назначен Прокурор СССР, избраны постоянные комиссии обеих палат.

В 1937 г. создается Экономический Совет, действующий на правах комиссии правительства, издающий постановления и распоряжения, рассматривающий и контролирующий выполнение хозяйственных планов.

В сентябре 1949 г. был создан Комиссариат народного контроля СССР, в котором слились Комиссия Советского контроля, «Главный военный контроль». Новый орган получал право привлекать виновных к уголовной и административной ответственности, давать обязательные указания госорганам. В наркоматах были созданы контрольно-инструкторские группы. В сентябре 1936 г. создается Наркомат юстиции СССР, принявший на себя функции контроля за деятельностью всех судов и применением ими законодательства. На НКЮ возлагались обязанности по обобщению судебной практики, организации юридической помощи населению и кодификационной работе.

В феврале 1941 г. объединенный Наркомат внутренних дел был разделен на НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности (НГБ).

Вся политика государства в предвоенный период (включая репрессивные меры) была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП (б). Военное строительство было одним из важнейших направлений этой политики. В 1939 г. ликвидируется установленная в 1924-1925 гг. территориально-милиционная система формирования армии. Создается кадровая армия.

К 1940 г. была окончательно ликвидирована функциональная система управления и структура главков была перестроена по производственно-территориальному принципу. В июне 1936 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных комиссаров», по которому главкам присваивались сбыто-снабженческие хозрасчетные функции. Для координации работы наркоматов, число которых возросло (25 общесоюзных, 16 союзно-республиканских), при правительстве в апреле 1940 г. было создано несколько хозяйственных Советов (по основным отраслям производства).

Происходившие в госаппарате преобразования (создание или ликвидация наркоматов, новые принципы формирования государственных структур и институтов)находили отражение и в действующей Конституции, включаясь в нее посредством законов и указов, утверждаемых в установленном порядке.

В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая новые системы органов власти, управления и выборов.

Коротко об управлении народным образованием и культурой. .Постановлением от 17 января 1936 г. ЦИК и СНК СССР в целях объединения всего руководства развитием искусства в СССР был образован Всесоюзный комитет по делам искусств при СНК СССР, а в марте 1938 г. был создан Комитет по делам кинематографии при Совнаркоме Союза ССР. Для укрепления руководства высшим образованием в стране в 1936 г. был образован Всесоюзный комитет по делам высшей школы, который руководил работой всех высших учебных заведений, за исключением военных учебных заведений, а также учебных заведений, подчиненных Всесоюзному комитету по делам искусств при СНК СССР. Таким образом, управление образованием и культурой также централизовалось.

В сентябре 1938 г. СНК СССР утвердил Типовой устав высшего учебного заведения. Академия наук СССР была передана в ведение Совнаркома СССР. Отчет Академии наук стал периодически заслушиваться советским правительством. В ноябре 1935 г. СНК СССР утвердил Устав Академии наук СССР, который определял в качестве ее задачи всемерное содействие общему подъему теоретических, а также прикладных наук в СССР, изучение и развитие достижений мировой научной мысли. В феврале 1936 г. Коммунистическая академия была слита с Академией наук. Таким образом, в одном государственном научном центре была объединена деятельность научных учреждений в области точных, естественных и общественных наук.

Изменения в государственной системе СССР в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.

Изменения в государственном аппарате определялись главным образом военными обстоятельствами. В стране сложилась чрезвычайная обстановка, когда встал вопрос о самом существовании советского государства. Поэтому создавались чрезвычайные органы или обычным органам придавались чрезвычайные полномочия.

Кроме того, продолжали действовать и обычные органы: Верховный Совет СССР, СНК СССР, Президиум Верховного Совета СССР, общесоюзные органы управления, республиканские и местные органы власти и управления. Однако и их коснулись изменения. Так, при СНК СССР был создан Совет по эвакуации, на плечи которого легла гигантская работа по перебазированию промышленности из западных районов страны в восточные и т.д. Кроме того, были созданы новые органы, необходимость которых также вызывалась войной: Комитет по учету и распределению рабочей силы, Управление по эвакуации населения, Управление по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих и др. Были расширены права СНК союзных и автономных республик, местных органов управления.

Ввиду создавшегося чрезвычайного положения и в целях быстрой мобилизации всех сил народов СССР для проведения отпора врагу, 31 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и СНК СССР приняли совместное постановление, которым признавалось необходимым создания Государственного Комитета Обороны, сосредоточение всей полноты власти в руках ГКО. Все граждане, партийные, советские, комсомольские и военные органы были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО. Состав ГКО был узким, вначале в него входили пять человек, затем он был расширен до 9 человек. Возглавил его И.В. Сталин. ГКО занимался всеми проблемами, связанными с решением основной задачи - разгрома захватчиков. ГКО иногда решал и локальные задачи. Так, он руководил обороной Москвы и Ленинграда. Он не имел своего аппарата и действовал, используя аппараты СНК, наркоматов, ЦК ВКП (б). Для подготовки проектов постановлений, решения конкретных вопросов, изучения и решения сложных вопросов ГКО создавал комитеты, советы, комиссии. Существовал институт уполномоченных ГКО, обычно уполномоченные назначались ГКО для решения определенных вопросов. В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны, которые возглавлялись первыми секретарями обкомов или горкомов партии. В них входили также председатели областного или городского исполкомов, представители военного командования, начальники управления НКВД и другие лица. Всего их было создано более 60. ГКО осуществлял интенсивную нормотворческую деятельность. Им было издано более 10 тыс. постановлений.

В местностях, объявленных на военном положении, все полномочия государственной власти и области обороны, обеспечения общественного порядка передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а где их не было - высшему командованию войсковых соединений. Они наделялись широкими чрезвычайными полномочиями: привлечение граждан к трудовой повинности для оборонных работ, охрана важнейших народнохозяйственных объектов и участие в борьбе с различными стихийными бедствиями, установление военно-квартирной обязанности для расквартирования воинских частей и учреждений, объявление трудовой и автогужевой повинности для военных надобностей, изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и отдельных граждан, регулирование времени работы предприятий и учреждений, обеспечение порядка уличного движения, организация всякого пода массовых мероприятий, определение порядка местожительства и передвижения. По всем вышеперечисленным вопросам военные власти имели право издавать обязательные постановления, неисполнение которых влекло административную ответственность и даже уголовную. Военные власти имели право отдавать распоряжения местных органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.

В целях обеспечения своевременного и быстрого решения оперативных вопросов, связанных с выполнением в условиях военного времени возложенных на народные комиссариаты СССР задач и в первую очередь выполнением планов производства и строительства, СНК СССР постановлением от 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» предоставил им право: распределять и перераспределять материальные ресурсы наркомата между отдельными предприятиями и строительствами, разрешать директорам предприятий и начальникам строек выдавать из своих ресурсов другим предприятиям необходимые материалы для выполнения производственных планов и заказов по договорам, перераспределять капиталовложения по сверхлимитным строительствам, разрешать пуск и эксплуатацию строившихся предприятий и их отдельных частей с последующим уведомлением СНК СССР, производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями предприятий и жилищ за счет капиталовложений, внелимитных затрат, капитального ремонта, а при отсутствии их - в счет себестоимости продукции и т.д.

Изменения в государственном аппарате в этот период были связаны в расширением прав союзных республик. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат». В марте - октябре 1944 г. Верховные Советы союзных республик учредили наркоматы обороны, назначили наркомов и внесли в связи с этим изменения в свои Конституции. Такие воинские формирования были созданы и сражались на фронтах в последние месяцы войны. В тот же день 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел в союзно-республиканский комиссариат». В 1944 г. Верховные Советы союзных республик создали наркоматы иностранных дел и назначили наркомов. Закон установил, что союзные республики могли вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения. Белорусская ССР и Украинская ССР участвовали в учреждении Организации Объединенных Наций, создании и подписании Устава ООН. 22 сентября 1944 г. между правительствами Литовской ССР и Польским Комитетом национального освобождения было заключено соглашение об эвакуации литовского населения с территории Польши и польских граждан с территории Литовской ССР. Такие же соглашения были заключены с Польшей, Белорусской и Украинской ССР. В июне 1943 г. были установлены ранги для дипломатических представителей СССР заграницей.

Для решения архиважной задачи обеспечения вооруженных сил новейшими видами военной техники в сентябре 1941 г. был создан Народный комиссариат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. Народный комиссариат общего машиностроения был преобразован в Народный комиссариат минометного вооружения.

Развитие государственной системы в СССР в конце 1940-х - 70-е годы

Развитие государственно-политической системы во второй половине 1940-х - середине 1950-х годов
Эволюция государственного управления в 1960-1970-е годы. Развитие конституционного законодательства

Перестройка государственного аппарата в послевоенный период была обусловлена окончанием войны, необходимостью восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства, внешнеполитической обстановкой.

Сразу же по окончанию войны были упразднены чрезвычайные и другие органы. Вызванные потребностями военного времени. Дела упраздненного ГКО были переданы Совету Народных Комиссаров. Военно-промышленные наркоматы преобразованы в органы управления мирными отраслями производства.

В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик. В марте этого года Верховный Совет Союза принял закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов - в министерства. Это официально объяснялось тем, что старое наименование «...уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления».

Поиски лучшей организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменяется обратным процессом. В 1948-1949 гг. происходит объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел, по существу, беспрерывно, часто без должных оснований.

Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами.

В практике руководства народным хозяйством, однако, допускались нарушения принципа демократического централизма. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению канцелярско-бюрократических методов работы.

С окончание войны прекратила свое существование Ставка Верховного Главнокомандования. С 1946 г. Красная Армия стала именоваться Советской Армией. Управление всеми Вооруженными Силами стало осуществляться одним ведомством. Народный комиссариат военно-морского флота был упразднен.

Начавшийся в середине 50-х годов курс на демократизацию государственной жизни затронул и форму государственного единства Он коснулся прежде всего сферы управления экономикой. Утвердившаяся .в стране командно-административная система привела к крайнему централизму в сфере управления экономикой. Права союзных республик в этой сфере были существенно ограничены, что становилось тормозом для дальнейшего развития народного хозяйства как самих республик, так и Союза в целом. Сложившееся положение не учитывало тех серьезных изменений, которые произошли за истекшие годы в республиках. Так, были подготовлены собственные кадры специалистов в различных областях экономики и культуры, способные более глубоко учитывать конкретные условия своих регионов и успешно решать самые слодные задачи.

Вместе с тем чрезмерная централизация неблагоприятно отражалась и на политической ситуации: республики тяготились таким положением и стремились к большей самостоятельности.

Учитывая эти обстоятельства, в 50-е годы был осуществлен ряд мер по расширению прав союзных республик.

В 1954-1955 гг. из союзного подчинения в ведение союзных республик было передано свыше 11 тыс. промышленных предприятий. В результате удельный вес предприятий республиканского и местного подчинения повысился с 31 % в 1953 г. до 47 % в 1955 году.

Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. был существенно изменен порядок планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Советам Министров союзных республик было предоставлено право самостоятельно утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств и ведомств, промысловой кооперации. В общегосударственном плана развития народного хозяйства объем продукции по этим предприятиям предусматривался в целом по республике.

Расширение бюджетных прав союзных республик выразилось в том, что в государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Теперь в общесоюзном бюджете стали указываться лишь суммы расходов по каждой союзной республике в целом. Республиканские органы сами стали распределять средства между республиканскими и местными бюджетами. Это повысило возможности союзных республик в плане более полного учета местных условий при распределении бюджетных средств и, как показала практика, имело положительное значение.

Дальнейшие шаги в направлении расширения прав союзных республик были сделаны на основе решений ХХ съезда КПСС. В этих решениях указывалось на необходимость проведения политики устранения излишней централизации в управлении народным хозяйством. В порядке реализации решений съезда ЦК КПСС и Совет Министров СССР 30 мая 1955 г. приняли постановление о дополнительной передаче в ведение союзных республик 3,5 тыс. предприятий и организаций легкой, текстильной, рыбной промышленности, производства продовольственных товаров, промышленности строительных материалов и некоторых других отраслей народного хозяйства. Автомобильный транспорт и речной флот были полностью переданы союзным республикам.

Как видим, вышеназванные меры носили частичный характер и не затрагивали основ командно-административной системы, а также ведущих отраслей экономики, которые по-прежнему оставались в строго централизованном управлении Союза.

Но и в той сфере, которая передавалась в ведение союзных республик, за Союзом оставалась координирующая роль. Она осуществлялась созданной 11 февраля 1957 г. Экономической комиссией Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На комиссию были возложены подготовка для Совета Национальностей предложения по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках, предварительное рассмотрение запросов союзных республик о проведении тех или иных мероприятий в области хозяйственного строительства, а также в области народного просвещения, здравоохранения и т.д. Экономическая комиссия готовила также заключения для Совета Национальностей о соответствии народно-хозяйственных планов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, задачам экономического развития союзных республик.

Рассматриваемый период характерен тем, что происходили непрерывные перестройки государственного аппарата. Причины этих перестроек были неоднозначными. С одной стороны, они обуславливались стремлением в соответствии с решениями ХХ съезда КПСС демократизировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный централизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-административной системы государственного управления.

Однако далеко не все осуществлявшиеся меры соответствовали вышеназванной цели, а представляли собой оторванные от реальной жизни, непродуманные проекты, не выдержавшие даже краткого испытания практикой.

В январе 1957 г. ЦК КПСС принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усиления их связи с массами».

В постановлении определялись задачи Советов: значительное улучшение организационно-массовой работы и дальнейшее укрепление связи Советов с населением, всемерное вовлечение трудящихся в работу комиссий, массовых самодеятельных организаций. В качестве мер по совершенствованию советского аппарата предусматривались решительная борьба с проявлениями бюрократизма и волокиты, невнимательного отношения к нуждам населения, усиление роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и прав граждан, соблюдении законности.

Надо сказать, что в результате принятых мер деятельность Советов оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась деятельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов с населением.

Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957-1960 гг. в союзных республиках были приняты новые Положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых регламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.

Вместе с тем начиная со второй половины 50-х годов стали осуществляться мероприятия, которые внешне носили демократический характер, а по сути являлись показными, декларативными,, не оказавшими реального воздействия на практику. К ним относились всенародные обсуждения важнейших законопроектов, результаты которых даже официально имели рекомендательную силу.

Некоторые реорганизации, проведенные в рассматриваемый период, не были основательно продуманы. К ним с полным основанием модно отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Последним были соответственно подчинены промышленные и сельскохозяйственные районы. Полная нежизненность такой реорганизации стала очевидной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха ив управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. Указами Президиума Верховного Совета СССР во всех краях, областях, районах были восстановлены единые Советы депутатов трудящихся.

В рассматриваемый период остро встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизованная административно-командная системы сковывала инициативу предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реорганизации управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был заменен территориальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками.

Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства.

Однако цель достигнута не была. Радикальных изменений в развитии промышленности и строительства не произошло. Обнаружились новые недостатки - местничество, не всегда компетентное руководство.

Причина состояла в том, что с созданием совнархозов в основу управления промышленностью и строительством были положены не экономические методы, а видоизмененные административно-командные.

В рассматриваемый период были осуществлены меры по укреплению правопорядка и законности.

Прежде всего 1 сентября 1953 г. был отменен внесудебный исключительный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. Устанавливалось, что дела о контрреволюционных и иных преступлениях рассматриваются в обычном

процессуальном порядке. Многие (хотя далеко не все) несправедливо репрессированные люди были реабилитированы.

Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. В марте 1954 г. из МВД СССР был выделен и образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР. Спустя некоторое время была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах были осуществлены изменения прав органов милиции в союзных республиках. Начальник милиции союзной республики стал одновременно заместителем министра внутренних дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики.

Восстановление принципа двойного подчинения в организационном построении органов внутренних дел имело цель укрепить их связи с Советами депутатов трудящихся, усилить контроль за их деятельностью.

Аналогичную цель преследовало и восстановление в 1957 г. наблюдательных комиссий, которые создавались при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями ставилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общественность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустройстве лицам, освобождаемым из мест заключения.

В конце 50-х годов получила распространение практика передачи некоторых государственных функций общественности. Одной из сфер, где эта практика особенно широко применялась, была сфера охраны общественного порядка. В ноябре 1958 г. В Ленинграде возникли добровольные народные дружины по охране общественного порядка.

В целях всемерного развития этой организационной формы ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959г. приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». В соответствии с ним ДНД стали создаваться повсеместно. В 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. добровольных народных дружин, объединявших в своем составе более 4 млн. человек.

Надо сказать, что создание ДНД сыграло определенную положительную роль, позволило привлечь внимание общественности к решению важной задачи охраны общественного порядка. Вместе с тем вольно или невольно принижалось значение того факта, что охрана общественного порядка требует профессионального подхода, определенных профессиональных знаний и навыков, которыми не обладали в должной мере члены добровольных народных дружин.

В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР. Однако, как показала практика, эта мера оказалась недостаточно продуманной. Усложнилась координация работы республиканских органов охраны общественного порядка, оказались ослабленными межреспубликанский обмен опытом борьбы с преступностью, а также использование в этой борьбе достижений науки и техники.

Еще раньше, в 1956 г., были упразднены Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных республик, а функции управления в области юстиции переданы Верховному Суду СССР, Верховным Судам союзных республик и автономных республик, краевым, областным судам. Последние имели право производить ревизии народных судов, контролировать всю их деятельность, а также осуществлять руководство государственными нотариальными конторами.

В феврале 1957 г. в связи с тем, что в работе транспортных судов не содержалось таких специфических признаков, которые давали бы основания выделять эти суды в особую судебную систему, а также с силу сокращения объема их деятельности транспортные суды были упразднены. Рассмотрение подсудных им дел было возложено на народные, краевые, областные суды, Верховные суды союзных и автономных республик.

Особое место в системе государственных органов в рассматриваемый период занимали органы партийно-государственного контроля. По решению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС был создан единый союзно-республиканский орган- Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

В республиках, краях, областях и районах комитеты партийно-государственного контроля утверждались на пленумах соответствующих комитетов КПСС.

На предприятиях, стройках, в колхозах и совхозах, в учреждениях и при домоуправлениях были созданы группы содействия партийно-государственному контролю. Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и его органы были наделены широкими правами. Они могли давать указания руководителям министерств, ведомств, организаций. Предприятий, строек, колхозов, совхозов об устранении недостатков и нарушений; заслушивать доклады, требовать объяснения, а также необходимые документы и материалы о руководителей, допускающих бюрократизм, волокиту; приостанавливать незаконные, могущие нанести ущерб интересам государства распоряжения и действия организаций, учреждения и должностных лиц; привлекать виновных к ответственности, налагать дисциплинарные взыскания, понижать в должности, отстранять от занимаемых постов, проводить денежные начеты, а также направлять материалы о злоупотреблениях и иных преступных действиях в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности.

В декабре 1965 г. Пленум ЦК КПСС признал, что название «партийно-государственный контроль» не совсем точно отражает природу этого органа, и принял решение преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля.

Важное значение имело восстановление принципов организации и деятельности прокуратуры, нарушенных в условиях культа личности. 24 мая 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, которым высший надзор за точным исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, отдельными должностными лицами, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В Положении также говорилось об обязанностях всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратура должна своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения не исходили.

Положение обязывало прокуроров всех звеньев внимательно следить за тем, чтобы ни один гражданин не был незаконно подвергнут аресту или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Положение четко определяло, что органы Прокуратуры СССР составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Существенной реорганизации подверглись органы правосудия. В принятом в феврале 1957 г. Положении пересматривались полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны. Надзорные функции Верховного суда СССР были сокращены, а полномочия Верховных судов союзных республик расширены.

Конституция СССР 1977 г.

Вопрос о разработке и принятии новой Конституции СССР впервые был поставлен Н.С. Хрущевым на внеочередном XXI съезде КПСС.

Майский (1977 г.) Пленум ЦК КПСС рассмотрел представленный Конституционной комиссией проект Конституции СССР и одобрил его в основном. Вслед за этим Президиум Верховного Совета СССР принял указ о вынесении проекта на всенародное обсуждения, которое продолжалось около четырех месяцев. 7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР единогласно утвердил Конституцию СССР. Она делилась на преамбулу, 21 главу, 9 разделов и содержала 174 статьи.

Впервые в истории советских Конституций в Основном Законе 1977 г. прямо закреплялся принцип социалистической законности как один из основных принципов деятельности государства, его органов и должностных лиц.

Особая статья была посвящена закреплению руководящей роли Коммунистической партии в политической системе СССР.

Особенно важно отметить, что в Конституции СССР 1977 г. впервые в советском конституционном законодательстве предусматривалось право граждан обжаловать действия любых должностных лиц в суд. Правда, ни Конституция, ни последующее законодательство не устанавливали механизма осуществления этого права, что, конечно, не могло не отражаться на реальности этого конституционного права граждан.

Развитие государственного аппарата

Конституция СССР установила новое название Советов - Советы народных депутатов. Такое название отражало тот факт, что советское государство именовалось государством всего народа, общенародным государством. Советы народных депутатов составляли его политическую основу.

Конституция СССР 1977 г. расширила круг полномочий Верховного Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Верховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех органов, образуемых высшим представительным учреждением - председателю Совета Министров СССР, министрам, к председателю Комитета народного контроля СССР, председателю Верховного Суда СССР, Генеральному прокурору СССР.

Несколько ранее, в 1966 г. была изменена организационная структура палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Национальностей. Если раньше в первой из них было 4 постоянные комиссии, а во второй - 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 постоянных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий.

Еще одной причиной изменений в государственном механизме стали организационные преобразования, осуществленные в середине 60-х годов.

В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Действовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Советы были объединены.

Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и восстановлены единые районы, Советы, которые подчинялись единым краевым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на укрепление местных Советов. повышение их авторитета, следует отнести расширение правовой базы их деятельности.

В рассматриваемый период большое значение придавалось развитию организационных форм связи Советов с населением. К ним прежде всего относились депутатские группы и депутатские посты.

Депутатские группы делились на территориальные и производственные. Территориальные группы создавались для совместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных депутатских округов. Производственные депутатские группы создавались ив трудовых коллективах, где работали несколько депутатов одного или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутатских групп определялись специальными положениями.

Депутатские посты образовывались на подведомственных местному Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли оперативный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов, а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном участке или объекте.

Вышеназванные организационные формы были выражением демократических начал в работе Советов. Однако заложенный в них демократизм зачастую не находил должной реализации из-за имевшего в их работе формализма, перегруженности малозначительными вопросами, а нередко просто из-за показухи.

Реорганизации в рассматриваемый период подверглась и система управления сельским хозяйством. Это было вызвано тем. Что в предыдущий период произошла определенная децентрализация управления в данной отрасли. Министерство сельского хозяйства превратилось в орган общей координации работы сельскохозяйственных предприятий. Оно было призвано заниматься обобщением достижений науки и передового опыта. Органы управления сельским хозяйством в республиках, краях и областях были освобождены от оперативного контроля за деятельностью колхозов и совхозов. Однако это не привело к существенному росту сельскохозяйственного производства. Поэтому руководство страны сочло необходимым внести коррективы в управление сельским хозяйством. Они осуществлялись по пути усиления централизации управления сельским хозяйством. 1 марта 1965 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства в руководстве колхозным и совхозным производством». Постановление предусматривало расширение функций министерства. Оно осуществляло руководство развитием сельского хозяйства, несло ответственность за состояние производства в колхозах и совхозах, за организацию использования машинно-тракторного парка. Возросла роль министерства в разработке ежегодных и перспективных планов сельскохозяйственного производства и продажи колхозами и совхозами сельскохозяйственной продукции государству.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 марта 1965 г. в районах были созданы производственные управления сельским хозяйством.

Серьезные изменения в рассматриваемый период произошли в сфере управления промышленностью и строительством. Выше уже отмечалось, что созданная в 1957 г. система совнархозов себя не оправдала. 2 октября 1965 г. Верховным Советом был принят закон, упразднявший совнархозы и предусматривавший восстановление производственно-отраслевой системы управления промышленностью. По закону создавались общесоюзные и союзно-республиканские министерства. Одновременно с этим было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства». Оно положило начало переходу к экономической реформе. «Отцом» реформы был председатель Совета Министров А.Н. Косыгин. Под его руководством был выработан ряд продуманных комплексных мер, которые предусматривали развитие экономических методов управления промышленностью. Прежде всего реформа была направлена на усиление оперативной самостоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений, освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Реформа преследовала также цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в реальных экономических отношениях, прямых хозяйственных связях предприятий, развитие оптовой торговли, росте эффективности труда и роста его оплаты. Однако процесс развития новых экономических отношений шел в условиях догматизма и бюрократизма, деформации структуры производства. Реальное стимулирование вытеснялось уравнительным подходом, постепенной централизацией ресурсов, фондов стимулирования, ужесточением политики ценообразования. Другими словами, сохранился приоритет командно-административных методов, ведомственный подход.

Все это привело к тому, что постепенно экономическая реформа сошла на нет.

Ослаблению самостоятельности предприятий и усилению централизма способствовало также создание Государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаба), который, по сути дела, централизовал все материально-техническое снабжение предприятий.

Правоохранительные органы. В июне 1966 г. в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью образуется союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР. Во всех союзных республиках устанавливалась единообразная структура органов внутренних дел, восстанавливались нарушенные ранее связи и координация их деятельности, устранялся неоправданный разнобой в нормативном регулировании.

В ноябре 1968 г. Министерство охраны общественного порядка было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР.

Кроме того, во второй половине 60-х годов был осуществлен ряд организационно-правовых мер, имевших целью усиление борьбы с преступностью, повышение эффективности работы милиции. В ноябре 1968 г. была перестроена система органов внутренних дел в городах и районах. Здесь на базе органов милиции были созданы отделы (управления) внутренних дел. Теперь не только милиция, но и органы внутренних дел в целом (государственный пожарный надзор, аппараты исправительный работ) стали структурными подразделениями исполкомов Советов.

Организационные меры дополнялись мерами правовыми. В частности, 8 июня 1973 г. был принят Указ Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». В Указе юридически закреплялись задачи милиции: обеспечение общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений, охрана государственного и общественного имущества, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий.

В рассматриваемый период была восстановлена также общесоюзная система органов юстиции. В 1970 г. воссоздается Министерство юстиции ССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы освобождались от функций судебного управления. Что касается судебных органов, то в 70-е годы происходит дальнейшее развитие правовых основ их организации и деятельности. Это было осуществлено в Конституции СССР 1977 г. и в новых законах о Верховном Суде СССР, о прокуратуре, о государственном арбитраже, об адвокатуре.

Возникшие в конце 50-х годов добровольные народные дружины по охране общественного порядка в 70-е годы стали массовыми организациями. В начале 80-х годов численность граждан, принимавших участие в работе ДНД, достигала 14 млн. Учитывая это, в мае 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Было также утверждено Примерное положение о ДНД.

В принятых документах указывалось на необходимость усиления организационной связи ДНД с Советами народных депутатов, на исполкомы районных, городских, поселковых и сельских Советов возлагалось руководство добровольными народными дружинами, они обязывались принимать меры по укреплению ДНД, обеспечению соблюдения ими законности.

В 1972г. зародилась, а затем получила широкое распространение такая форма взаимодействия милиции и членов ДНД, как общественные пункты охраны порядка. Созданные повсеместно, они способствовали укреплению связей милиции с населением, что явилось важным фактором обеспечения общественного порядка в стране.

Вместе с тем в конце 70-х - начале 80-х годов в функционировании добровольных народных дружин стали проявляться заметные элементы формализма, отступления от принципов добровольности и гласности. В практике формирования ДНД допускались нарушения порядка комплектования дружины. Имели место факты, когда в погоне за количеством люди «зачислялись» в дружины механически, целыми трудовыми коллективами, не соблюдались принципы добровольности и индивидуальности, не учитывались моральные качества зачисляемых.

В рассматриваемый период продолжалась организационно-правовое развитие органов народного контроля.

Согласно принятому в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. закону «О народном контроле в СССР» (1979 г.) органы народного контроля образовывались и были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Местные и республиканские комитеты народного контроля находились в двойном подчинении: были подотчетны и работали под руководством соответствующих Советов, а также под руководством вышестоящих комитетов народного контроля.

Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом СССР. Являясь союзно-республиканским органом, Комитет народного контроля СССР возглавлял систему органов народного контроля в стране, объединял и направлял их работу, обеспечивал правильное применение действующего законодательства всеми органами народного контроля в стране.

В практической работе органов народного контроля основные внимание уделялось соблюдению законодательства, укреплению государственной дисциплины, выполнению народнохозяйственных планов, охране природы.

В соответствии с новой Конституцией СССР в ноябре 1979 г. Верховный Совет СССР принял законы о Верховном суде СССР, о Прокуратуре СССР, о государственном арбитраже в СССР, об адвокатуре в СССР. Принятые законы определяли правовой статус каждого из вышеперечисленных звеньев системы правоохранительных органов.

Верховный Суд СССР - высший судебный орган государства, он осуществлял надзор за деятельностью судов СССР, а также судов союзных республик в установленных пределах.

Верховный Суд СССР избирался Верховным Советом СССР сроком на 5 лет. Всей своей деятельностью он был призван обеспечен правильность применения законов, при осуществлении правосудия на высший судебный орган возлагалась обязанность изучать и обобщать судебную практику, осуществлять анализ судебной статистики и давать руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства.

Система органов государственного арбитража состояла из Государственного арбитража СССР, государственных арбитражей союзных республик, государственных арбитражей краев, областей. Советом Министров союзной республики по согласованию с Государственным арбитражем СССР могли образовываться государственные арбитражи города, автономной области, автономного округа.

Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами.

Согласно Конституции СССР органы прокуратуры строились на строго централизованной основе. Прокуратуру СССР возглавлял Генеральный прокурор СССР, который назначался Верховным Советом СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР -перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Он также мог вносить представления в Президиум Верховного Совета СССР по вопросам, требующим толкования законов.

Прокуроры союзных республик, автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров - 5 лет.

Государственное управление в период реформирования СССР и его распада (1985-1991 гг.)

Изменения в государственном строе СССР
Изменения государственного и общественного строя в Российской Федерации
Распад СССР

Важнейшим направлением реформирования социализма в СССР была объявлена его демократизация. В отношении государственного строя это должно было обеспечить создание основ правового государства и решить следующие проблемы:

1) поднять авторитет и эффективность государственных органов. Провести изменение структуры государственного механизма, нацеленное на усиление представительных органов власти, создать им условия для реального осуществления законодательной власти, решить вопрос о высшем руководстве страны и установить легальный путь замещения высшего поста в государстве;

2) создать демократический механизм выборов: отказаться от партийного диктата при проведении выборов, обеспечить свободное выдвижение кандидатов и выборы из нескольких кандидатов;

3) отказаться от формального права руководства государственными органами соответствующими партийными организациями;

4) повысить роль судебной власти, сделать ее более независимой, создать механизм судебной защиты режима законности.

Малая эффективность преобразований 1986-1988гг. подвела реформаторское руководство партии и государства к мысли о необходимости более глубинных изменений общественно-экономического уклада. Очевидным показалось, что такие изменения должны осуществляться представительными органами власти, более широко отражающими преобладающее общественное мнение. Одновременно это предполагалось сочетать с повышением профессионализма законодателей. С этой целью на XIX партийной конференции принимается решение о новой структуре государственной власти в СССР. Соответствующие изменения в Конституцию были внесены Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 г. Вводилась двухуровневая система высших представительных органов власти. Двухуровневая структура представительных органов власти в лице Съездов народных депутатов и Верховного Совета рассматривалась как реализация идеи совмещения достоинств профессиональной законодательной деятельности парламента с широким участием в формировании политики представителей населения, не порывающих со своей средой, т.е. реально представляющих повседневные нужды широких слоев граждан страны.

Съезд народных депутатов СССР становится высшим органом государственной власти в стране. Этот орган наделяется полнотой власти, имея право принять к рассмотрению любой вопрос.

Кардинально менялось избирательное законодательство. Новый Закон о выборах, принятый 1 декабря 1988 г., предусматривал возможность свободного выдвижения неограниченного количества кандидатов, в том числе от общественных объединений и собраниями избирателей по месту жительства, и проведение выборов на альтернативной основе в условиях нескольких кандидатов. Проведенные в 1989 г. на основе этого Закона выборы депутатов Съезда народных депутатов СССР были первыми демократическими выборами, а не референдумом о поддержке руководящей и направляющей роли партии в советском обществе. Первый Съезд народных депутатов СССР проходил с 25 мая по 9 июня 1989 г. Всего Съездов было 5 - последний состоялся 3-5 сентября 1991 г. С деятельностью Съезда связано начало осуществления коренных преобразований общественного строя, государства и права.

Верховный Совет СССР в соответствии с изменениями в Конституции Верховный Совет СССР потерял роль органа, олицетворявшего полновластие Советов. Теперь он становился постоянно действующим высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом в стране. В связи с этим ему передается ряд полномочий, ранее принадлежавших Президиуму Верховного Совета СССР и Совету Министров СССР, что значительно увеличивает роль представительных органов в реальном осуществлении власти в стране. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат, сохранивших прежние названия и выбиравшихся Съездами народных депутатов. Палаты имели одинаковую численность - по 271 депутату каждая (всего 542 делегата).

Президент. Длительное время фактическим руководителем в СССР являлся глава КПСС. Начиная с Л.И. Брежнева, руководитель КПСС одновременно занимал и высший пост в государстве. Процесс отделения КПСС от государства поставил вопрос о руководителе государства и механизме замещения этой должности. 14 марта 1990 г. Съезд народных депутатов учреждает пост Президента СССР. Президент - это высшее должностное лицо - глава государства. Первый Президент М.С. Горбачев избирался на Съезде народных депутатов 15 марта 1990 г., однако предусматривалось впоследствии выборы президента производить всенародным голосованием. На должность президента мог быть избран гражданин СССР в возрасте от 35 до 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать этот пост более двух сроков. Срок полномочий президента составлял 5 лет. Президент обладал достаточно широкими правами. Он объявлялся гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР, обладал законодательной инициативой и правом вето, преодолеваемого большинством Верховного Совета в 2/3 голосов каждой из палат, принимал участие в формировании правительства и назначении на высшие должности в государстве. На президента возлагалось принятие мер по охране суверенитета СССР и союзных республик. Он координировал деятельность всех государственных органов по обеспечению обороны страны, являлся Верховным Главнокомандующим, имел право объявлять мобилизацию, состояние войны, военное положение, чрезвычайное положение, президентское правление.

При президенте создается Президентский совет, который нацеливался на выработку политической линии взамен бывших партийно-государственных структур. Создается новый орган - Совет Федерации.

Впоследствии изменениями Конституции СССР от 26 декабря 1990 г. полномочия Президента СССР расширяются. Теперь ему непосредственно починяется правительство, которое переименовывается из Совета Министров в Кабинет министров СССР и является исполнительным и распорядительным органом Союза ССР. Президент получил право назначать членов Кабинета министров и отменять его акты. Учреждается пост вице-президента. Упраздняется Президентский совет, место которого занимает учрежденный Совет Безопасности СССР.

Исполнительно-распорядительная власть осуществляется Советом Министров, а после его преобразования и переименования - Кабинетом министров. Кабинет министров СССР непосредственно возглавляет премьер-министр, который назначается Верховным Советом СССР по представлению Президента. Центральная исполнительно-распорядительная власть существенно ослабевает в результате перехода части полномочий к республикам. Изменениями Конституции от 26 декабря 1990 г. упраздняется понятие союзно-республиканских министерств и государственных комитетов. Вместо них для согласованного решения вопросов управления учреждаются специальные коллегии в союзных министерствах и ведомствах из представителей руководства соответствующих ведомств в республиках. Перечень министерств и других центральных органов государственного управления СССР был установлен Законом СССР от 1 апреля 1991 г.

В связи с осуществлением рыночных преобразований появляются и новые органы управления. В частности, Указом Президента СССР от 9августа 1990 г. учреждается Фонд государственного имущества СССР, которому поручается разработка и реализация программы преобразований государственных предприятий в акционерные общества и предприятия, основанные на иных формах собственности, с одновременным осуществлением демонополизации производства. Фонд был обязан осуществлять защиту имущественных прав и интересов государства, выполнять функции держателя государственной доли акций в акционерных

общества, реализовывать меры по разгосударствлению собственности Союза ССР и др.

После известных августовских событий 1991 г. начинается установление контроля российских министерств и ведомств над всеми предприятиями и учреждениями Союза ССР, находящимися на территории России. В этих условиях происходит последняя реорганизация органов государственной власти и государственного управления СССР. Кабинету министров было выражено недоверие, а его функции по управлению были переданы специально созданному Комитету по оперативному управлению народным хозяйством СССР. 5 сентября 1991 г. последний Пятый съезд народных депутатов СССР принял закон «Об органах государственной власти и управления СССР в переходный период». Имелось в виду, что переходный период продлится до подписания учредительных документов предполагаемого Союза Суверенных Государств и формирования его органов. На это время высшим органом власти признавался Верховный Совет, состоявший из двух палат: Совета Союза и Совета Республик. Обе палаты формировались республиками. Законы принимались Советом Союза и утверждались Советом Республики, а вопросы конституционного характера предполагалось рассматривать на совместных заседаниях.

Создавался новый орган власти - Государственный совет СССР, в состав которого входили Президент СССР и высшие должностные лица республик СССР. Исполнительно-распорядительная власть переходила к Межгосударственному экономическому комитету. Начинается ликвидация союзных структур управления, которые не вписывались в схему нового Союза. Сохранялись в качестве межгосударственных органов управления только министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел, культуры, путей сообщения, атомной энергетики и промышленности, энергетики и электрификации, Таможенный комитет, Государственный комитет по народному образованию и Межреспубликанский комитет по экологической безопасности. На переходный период сохранялось еще 8 ведомств для межгосударственного управления: министерства морского флота, связи, гражданской авиации, экономики и прогнозирования, финансов, Валютный комитет, Межгосударственный пенсионный резервный фонд и Агентство по стандартизации и метрологии. Был реорганизован Комитет государственной безопасности. Законом СССР от 3 декабря 1991 г. он упразднялся, а на его базе на правах центральных органов государственного управления СССР были образованы Межреспубликанская служба безопасности, Центральная служба разведки СССР и Комитет по охране Государственной границы СССР с объединенным командованием пограничных войск. Измененная структура просуществовала совсем недолго.

Судебная власть. Изменениями в Конституции СССР от 1 декабря 1988 г. начинается реформа судебной системы. Появляется структура, похожая на конституционный суд - Комитет конституционного надзора. И хотя этот орган не входил в систему судебных, его целесообразно упомянуть в этом разделе. Меняются порядок замещения судей и сроки их полномочий. Теперь судей избирали вышестоящие советы, а срок полномочий увеличивался до 10 лет. Это, по мнению инициаторов новшества, должно было способствовать большей независимости судей. Впоследствии принимается целый ряд нормативных актов, направленных на повышение авторитета суда, придание большей значимости судебной власти.

Реформируется арбитраж: он входит в систему судебных органов, расширяется его подсудность. Если раньше он рассматривал хозяйственные споры только между государственными организациями, то теперь и между другими субъектами. Тем самым создавались условия для функционирования многоукладной рыночной экономики. Правда. в условиях инфляции и несовершенной, противоречивой законодательной базы, а также войны законов как на союзном, так и на республиканском уровнях арбитражные суды длительное время не имели возможности реализовать заложенный в них потенциал.

Изменения государственного и общественного строя в Российской

Федерации

Союз ССР предусматривал полное единство общественного и государственного строя для его членов. Поэтому первоначально изменения в республиках СССР шли под воздействием происходивших преобразований на союзном уровне. Изменения в государственном механизме СССР по-разному отразилась на процессах в этой области, протекавших в республиках. Одни республики копировали изменения на союзном уровне или делали по-своему, но в том же духе, другие быстро шли дальше, а третьи, наоборот, не торопились, выжидая. Очень скоро то, что происходило в республиках СССР и особенно в самой крупной из них - России, стало играть самостоятельную и решающую роль для будущего государства.

Реформирование государственного механизма Российской Федерации начинается с принятия 27 октября 1989 г. Верховным Советом РСФСР Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и Закона о выборах. Изменения Конституции предусматривали введение двухуровневой системы представительных органов власти в центре, учитывающих федеративное построение Российской Федерации, - Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Съезд становился высшим органов государственной власти РСФСР. Он был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. К его исключительной компетенции относилось принятие Конституции и внесение в нее изменений и дополнений, а также определение внутренней и внешней политики РСФСР, целый ряд других вопросов принципиального характера. Представительство от общественных организаций на съезде не предусматривалось. Съезд избирал Верховный Совет и его председателя, членов Конституционного суда после его образования.

Верховный Совет РСФСР становился постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом и впервые в истории республики получал двухпалатную структуру. Он избирался Съездом народных депутатов и состоял из Совета Республики и Совета Национальностей, по 126 депутатов в каждой палате. Половина Совета национальностей избиралась от депутатов, представляющих национально-государственные образования, а половина - их избранных от административно-территориальных единиц. Совет Республики избирался от депутатов, представляющих территориальные округа.

Должность президента РСФСР была введена на основе итогов референдума 17 марта 1991 г., который проводился одновременно с референдумом СССР. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает закон «О Президенте РСФСР». В соответствии с этим законом президент - высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. На эту должность мог избираться гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий составлял 5 лет. Одно и то же лицо не могло быть президентом более двух сроков подряд. Президент подписывает законы и имеет право вето, преодолеваемое большинством каждой из палат. Он руководит правительством. С согласия Верховного Совета назначает председателя Совета Министров. Назначает министров по представлению председателя правительства. Президент назначает и отзывает дипломатических представителей, ведет переговоры и подписывает договоры. Он возглавляет Совет Безопасности, награждает, присваивает звания, осуществляет право помилования. Президент является Верховным Главнокомандующим. Он назначает и освобождает от должности высших руководителей армии. Президенту предоставлено право вводить чрезвычайное положение.

Учреждается должность вице-президента. К претенденту на эту должность предъявлялись такие же требования, что и на должность президента.

15 декабря 1990 г. претерпевает изменения исполнительно-распорядительная власть в республике. Упраздняются категории союзно-республиканских министерств и государственных комитетов. Теперь все ведомства республики подчинялись только Совету Министров РСФСР.

Местное управление .Начинается отход от принципа единства и полновластия Советов Местная администрация перестает быть органом соответствующего Совета. Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений. Вместе с тем глава администрации подотчетен Совету, который может отменять его решения. В результате изменений от 24 мая 1991 г. в Конституции РСФСР появилось понятие органов местного самоуправления, к которым стали относить и нижестоящее звено Советов: городские, районные и сельские.

Существенные изменения, направленные на укрепление суверенитета России, происходят и в системе правоохранительных органов. 15 декабря 1990 г. учреждается должность Генерального прокурора РСФСР, назначаемого Верховным Советом и утверждаемого Съездом. Прокуратура России отделялась от Прокуратуры СССР.

Изменения с судебной системе соответствовали изменениям на союзном уровне. Был удлинен срок пребывания судей в должности до 10 лет и соответственно порядок из избрания. Законом РСФСР от 4 июля 1991 г. устанавливается система арбитражных судов РСФСР. С его введением в действие с 1 октября 1991 г. на территории РСФСР упразднялось действие арбитражных и иных органов в системе министерств, государственных комитетов, ведомств, в ассоциациях, концернах и иных объединениях, а также на предприятиях и в организациях. Органы государственного арбитража продолжали выполнять свои функции до избрания соответствующих арбитражных судов.

В Российской Федерации учреждается Конституционный суд, Закон о котором принимается 6 мая 1991 г. Конституционный суд избирается Съездом народных депутатов по представлению председателя Верховного Совета РСФСР тайным голосованием в составе 15 судей. Его место в судебной системе определялось ст. 165 Конституции как высшего судебного органа конституционного контроля, осуществляющего судебную власть в форме конституционного судопроизводства.

16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принимает новую редакцию ст. 6 Конституции, исключающую положение о руководящей роли КПСС, а 20 июня 1990 г. принимает постановление «О механизме народовластия в РСФСР»,где говорилось, что «в РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях». Ни для кого не было секретом, что прежде всего это постановление было направлено тоже против КПСС. Добившись устранения Коммунистической партии из конституционного поля, большинство Съезда народных депутатов наконец позволило открыто выразить и свои пожелания в отношении общественного устройства России. 15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР внес изменения в преамбулу Конституции, где теперь стало говориться не о социалистическом, а о демократическом, правовом государстве. С тех пор стало очевидным, что конечной целью реформаторов является реставрация капитализма в нашей стране.

Перестройка формы государственного единства

Децентрализация СССР. Политика так называемой перестройки в преломлении к вопросу о национально-государственном устройстве (форме государственного единства) выражалась в поддержке идеи децентрализации СССР. Предполагалось, что союзным республикам, другим национально-государственным образованиям - субъектам Федерации будут предоставлены достаточно широкие экономические и политические права, а центральные власти не будут вмешиваться в решение вопросов, отнесенных к их ведению. Таким образом. перестройка формы государственного единства означала, с одной стороны, расширение компетенции субъектов Федерации, а с другой, более четкое разграничение правомочий между Федерацией и ее субъектами, исключающее вмешательство центральных органов власти в решение вопросов, отнесенных к ведению местных органов. Руководители СССР считали, что, как и прежде, гарантией суверенитета союзных республик будет служить закрепленное в Конституции СССР право выхода из его состава.

Однако события в республиках вышли из рамок очерченных в центре и стали развиваться под воздействием общественно-политической ситуации, складывающейся в них. Руководство СССР утратило инициативу в осуществлении национальной политики и шло на поводу событий в республиках и регионах, действуя с запозданием. В частности, это проявилось в законодательной деятельности. Например, Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 г. был принят вдогонку решений ряда республик о суверенных правах этих республик. То же самое произошло и с законом о выходе из состава СССР, который принимается уже после того, как Литва заявила о своем выходе из состава СССР.

Государственное единство СССР, предусмотренное Конституцией страны, опиралось на систему партийного руководства (ЦК республик, обкомы, крайкомы, горкомы, райкомы), соответствующую административно-территориальному делению страны, и во многом было производным от единства правящей партии - КПСС. Идеология КПСС была глубоко интернациональной по сути и, учитывая место единственной правящей партии в политической системе советского государства, была единственно официально приемлемой. Поэтому национализм и сепаратизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС оставалась правящей партией в Союзе ССР и республиках.

Демократизация внутрипартийной жизни, критика форм, методов и политической практики КПСС в области межнациональных отношений и государственного единства предшествующего периода парализовали партийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол и отстранение от власти позволили открыть дорогу для проникновения и укоренения идей национализма и сепаратизма в сознании людей и политического руководства в республиках.

Другой важнейший опорой государственного единства СССР являлась плановая экономика и централизованное распределение материально-экономических ресурсов. Переход к рыночным принципам организации экономики разрушал фундамент существовавших политических отношений. Не случайно на пути к полной независимости все республики проходили один и тот же путь: 1) экономическая самостоятельность (внутренний хозрасчет); 2) провозглашение суверенитета, где главную роль играет приоритет республиканского законодательства над союзным, и перераспределение власти и собственности между Союзом и республикой в пользу республики; 3) провозглашение независимости и обращение к мировому сообществу с просьбой ее признания.

Проникновению и укоренению идей национализма и сепаратизма способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанного с изменениями экономического и нравственного положения. Социальный дискомфорт большинства населения. Если идеология коммунистов, цементировавших государственное единство СССР, связывала все проблемы, возникавшие в этой области, с социальным неравенством, то, отказавшись от классового подхода, пришлось столкнуться с феноменом, когда он естественным путем заменялся в обществе на национализм.

Все это оказало разрушительное воздействие на государственное единство страны, способствовало резкому обострению межнациональных отношений и даже возникновению целого ряда серьезных конфликтов. Таким образом, важнейшей причиной обострения межнациональных отношений и последовавших конфликтов явился рост национализма и сепаратизма в регионах в условиях острого экономического и политического кризиса в СССР.

Ослабление государственного единства, уменьшение роли центра в регулировании межнациональных отношений и решении местных вопросов привели к возникновению целого ряда межнациональных конфликтов. Первым из них был конфликт в Карабахе, затем между Азербайджаном и Арменией по этому поводу. Проявленное со стороны руководства СССР бессилие в решении сложного, но вполне разрешимого вопроса, наглядно продемонстрированная полная безнаказанность посягательств на основы государственного строя показали, что СССР как единое государство, способное осуществлять власть на всей своей территории, нежизнеспособен, что он не в состоянии делать то, ради чего создавался. Начался «парад суверенитетов». Республики принимали декларации о суверенитете.

По мере проведения очередных относительно свободных выборов к власти в республиках приходят националистически настроенные силы, которые начинают проводить не только антисоветскую или антикоммунистическую, но и антирусскую политику. Под воздействием вышеуказанных факторов появляется проблема защиты прав русскоязычного населения и вообще населения нетитульной нации на территории национально-государственных образований, а также территориальной целостности СССР.

Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регионах, руководство СССР пытается восполнить пробел принятием соответствующих законов. В ответ на ставшие массовыми притеснения граждан по национальному признаку и откровенное игнорирование государственного единства СССР, определенного Конституцией СССР, 2 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «Об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». В преамбуле Закона говорится. Что его принятие вызвано не только внутренними причинами, но и международными обязательствами СССР, что он издается с целью усиления прав и свобод граждан, решительного пресечения деятельности различных националистических и сепаратистских объединений, направленной на дискриминацию граждан в связи с их национальной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание межнациональной вражды и розни, на насильственное нарушение закрепленного Конституцией СССР единство территории СССР. Таким образом, были созданы правовые основы проведения политики, направленной на предотвращение распада СССР. Однако действенного механизма ее осуществления уже не существовало, так же как и идеологической опоры. Игнорирование союзного законодательства, союзной Конституции, предусматривавшей определенную форму государственного единства, привело к созданию республиками собственных вооруженных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остановить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента СССР «О запрещении создания вооруженных формирований, не предусмотренных законодательством СССР, изъятии оружия в случае его незаконного хранения». Но также как и другие подобные Указы, выполнять этот Указ было уже некому.

Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь остановить распад государства и отдавая себе отчет, что в новых условиях использование старых форм и методов не может принести положительных результатов, руководство СССР предпринимает попытки создать новую правовую основу существования СССР. Исходя из того, что реально сложившаяся в предшествующие годы форма государственного единства страны подвергается беспощадной критике, и в какой-то степени заслуженной, был избран путь ее изменения. Принимается концепция о необходимости заключения нового Союзного договора. Эта идея возникла в период предвыборной кампании, затем стала программным требованием так называемой Межрегиональной депутатской группы.

20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей республик по подготовке предложений к новому Союзному договору. Позиция союзных реформаторов состояла в многовариантности форм федеративного устройства, предполагавшей многообразие отношений между советскими республиками, а также между каждой из них и Союзом. Была высказана идея о том, что формы межреспубликанских связей могут варьироваться от договорно-федеративных до конфедеративных. Такая позиция представителей СССР, по сути, способствовала дальнейшему развалу СССР в силу того, что этим признавалась как бы ненужность СССР в современном виде, как федеративного государства. Вместе с тем СССР мог существовать, только исполняя те функции, которые к нему отошли исторически. Отказываясь от них, он отказывался и от своей исторической перспективы. Поэтому первые заявления союзных лидеров о возможности конфедеративных связей между республиками были одновременно и констатацией отказа от СССР как государства. Это и получилось в реальности после роспуска СССР и создания СНГ.

Нельзя сказать, что руководство СССР ничего не предпринимало для того, чтобы остановить действия республик, разрушающих Союз.

В результате напряженной работы ученых и политиков, представителей центра и республик в Ново-Огареве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и Подготовительным комитетом, образованным Четвертым Съездом народных депутатов, в конце июня 1991 г. был опубликован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР.

В процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о месте и роли автономных республик и других субъектов республик и СССР в процессе реорганизации Союза ССР. Этому была посвящена встреча Президента СССР и председателя Верховного Совета РСФСР с председателями Верховных Советов автономных республик, состоявшаяся 12 мая 1991 г. в Кремле. На ней было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как субъекты Союза ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что Татарстан намерен подписать договор только как субъект СССР с последующим заключением договора с Россией.

Поиски путей выполнения решений, принятых властными структурами Союза ССР, со стороны союзных республик в условиях их игнорирования, привели руководство Союза к мысли о необходимости использовать организационные структуры и методы, практикуемые международными организациями. В частности, это создание специальных органов из представителей государств-участников, рассмотрение и принятие решений при участии всех субъектов.

В составе СССР РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным потенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имели общесоюзное значение и находились в ведении Союза ССР, т.е. центра. На долю органов власти РСФСР оставались в основном дела второстепенные, провинциальные. Фактически государственность России растворилась в союзных республиках, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. Показательно в этой связи отсутствие компартии РСФСР и соответствующих руководящих партийных органов в условиях руководящей роли коммунистической партии в то время, когда существовали компартии союзных республик со своими руководящими органами - центральными комитетами; отсутствие Академии наук РСФСР и т.д. Таким образом, получалось, что структуры власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяйственными вопросами, а органы власти и управления СССР, находясь на территории России, одновременно представляли и органы власти России. В свою очередь, союзные республики подчинялись им в лице соответствующих органов власти, при этом российские органы власти как бы играли роль министерства по управлению территориями РСФСР.

В годы перестройки в России, как и в других республиках СССО, сложилось общественное мнение, что большинство проблем РСФСР связано с отсутствием у республики возможности без санкции СССР использовать материальные и финансовые ресурсы, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, решать самостоятельно вопросы изменения основ общественного и государственного строя, т.е. отсутствие реального суверенитета. Вместе с тем даже в последние годы существования СССР суверенитет России не противопоставлялся факту существования СССР.

В феврале 1990 г. состоялись массовые антиправительственные митинги в Москве и ряде других городов. В марте состоялись выборы народных депутатов РСФСР, которые составили Съезд народных депутатов - высший орган власти в России. На съезде состоялись выборы Председателя Верховного Совета РСФСР, в ходе которых Б.Н. Ельцин с большим трудом победил сначала И.К. Полозкова, а затем с преимуществом в 4 голоса - А.В. Власова. Произошедшая стычка на съезде между Горбачевым и Ельциным привела к открытой конфронтации по вопросам судьбы Союза республик и социализма. Ельцин и его сторонники стремились к ликвидации контроля центра над РСФСР вплоть до выхода РСФСР из Союза по образцу прибалтийских республик для того, чтобы развязать руки при проведении радикальных капиталистических реформ. Их поддержали разочарованные нерешительностью и некомпетентностью Горбачева депутаты, жаждавшие ускорения именно социалистической перестройки. В результате парадоксального единства в обстановке эмоционального подъема и накала страстей на грани экзальтации депутаты приняли 12 июня Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», в которой провозглашалось верховенство законов РСФСР над Союзными. Депутаты не смогли осмыслить тот факт, что СССР - та же великая Россия в границах бывшей Российской империи и ее «суверенитет» относительно присоединенных при царях окраинных отсталых земель в течение многовековой истории государства Российского есть по сути добровольный отказ от этих территорий вместе с их 25-миллионным русским населением. Тем самым российские депутаты, включая коммунистов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничтожения СССР сверху.

С этого времени возникло своеобразное двоевластие - Союзного и республиканского - Российского центра со своими органами управления и, самое главное, с разными идейно-политическими ориентирами. В рамках суверенной России оформилась самостоятельная компартия, лидеры которой, Полозков, Сергеев, заняли позицию полного неприятия идей горбачевской перестройки и политики союзного центра во главе с Президентом СССР, объективно подрывая и без того робкие усилия Горбачева по сохранению Союза.

Состоявшийся в июле последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийный рядов. Хотя Горбачеву удалось добиться принятия нужный ему решений, ему не удалось достичь настоящего консенсуса. На съезде Б.Н. Ельцин демонстративно вышел из КПСС, что положило начало массовому выходу из партии разочарованных и сомневающихся. Решения съезда не были восприняты ни демократами, жаждавшими под лозунгом деполитизации полной декоммунизации госаппарата, КГБ, армии. МВД, национализации партийной собственности, запрета парткомам работать на предприятиях, ни тем более партконсерваторам, требовавшим отказа от курса на политический плюрализм, трудовую частную собственность, товарно-рыночные отношения, пусть даже в регулируемой форме. М.С. Горбачев не смог пожертвовать своими личными амбициями и найти компромисс хотя бы с одним ведущим течением и вновь возглавить перестроечный процесс. Фактически он все более терял личный авторитет и реальные политические полномочия всесоюзного лидера.

В конце 80-х - начале 90-х гг. сложилось уникальное сочетание кризисных объективных социально-экономических условий и неблагоприятных субъективных личностных и партийных факторов, которые в совокупности обусловили неожиданно трагический финал для СССР.

Новое правительство России И.С. Силаева выступило против концепции Н.И. Рыжкова формирования в течение пяти лет регулируемой рыночной экономики. Б.Н. Ельцин настаивал на немедленных радикальных преобразованиях на основе программы «500 дней» Шаталина - Явлинского. Эта программа получила негласную поддержку и Горбачева. В сентябре Верховный Совет РСФСР спешно принял эту программу, а также серию постановлений и указов, отстаивающих право республиканских властей управлять народным хозяйством России без ведома Союзного центра. Под эгидой Горбачева была создана компромиссная программа «Основные направления» по стабилизации экономики и ее реформированию. В своих принципиальных основах она была близка к предложениям Шаталина и Явлинского, но при этом предусматривала более реальные сроки - 6-8 лет. Однако Ельцин охарактеризовал эту программу как бесперспективную, главным образом потому, что она предполагала сохранение СССР и не допускала ликвидации старой системы управления прежде чем возникнет новая структура экономических связей на основе рынка. Ельцин требовал решительного уничтожения административно-командной системы управления и создания принципиально нового госаппарата, не вмешивающегося в экономику, а создающего условия для ее либерализации, приватизации, фермеризации сельского хозяйства и т.п.

В это время в стране наблюдается управленческий коллапс, приведший як ряду бунтов с последующими катастрофическими последствиями. В 1990 г. был получен фантастический урожай - 300 млн. тонн, причем собрать и обмолотить тоже удалось рекордный объем - 220 млн. тонн, и в этих благоприятных условиях вдруг начался хлебный кризис. В стране был избыток табачной продукции, но начался табачный кризис. Причина была в одномоментной остановке хлебопекарен и табачных фабрик. То же самое было с дефицитом мясопродуктов. В Москве в ходе выборочной проверки обнаружили на складах припрятанные тысячи тонн продуктов и товаров. По официальным данным, пропало более 1 млн. тонн мяса, 40 млн. шкур скота, продукции более чем на 50 млрд. рублей. Организовала это преступление мафия, или это была сознательная диверсия антигосударственных сил - неизвестно, но одно ясно без сомнения - искусственно обостренный дефицит продовольствия и товаров широкого потребления сыграл роль катализатора антисоветских настроений.

Летом 1990 г. была обнародована антигосударственная «Программа действий-90», предусматривавшая создание комитета гражданского действия, изоляции государственных структур с помощью забастовок, пикетов, митингов, демонстраций, кампаний гражданского неповиновения, явочной приватизации с помощью особых групп - «отрядов скваттеров» по образцу любимой демократами американской истории. Все это давало законный повод властям организовать сопротивление готовящемуся государственному перевороту, подвигать к городу войска, вводить патрулирование улиц и т.д. В октябре состоялся съезд движения «Демократическая Россия», который принял решение о взятии принципиального курса на уничтожение КПСС, дестабилизацию управления и социальную конфронтацию в обществе и на захват власти, т.е. на государственный переворот.

Децентралистские тенденции не могли не затронуть саму Россию, которая являлась сложным федеративным образованием. В частности, 27 сентября 1990 г. была провозглашена декларация о государственном суверенитете Республики Саха (Якутия). Суверенитет провозгласили и другие республики. Некоторые субъекты Российской Федерации заявили об изменении своего государственного статуса. Так, четыре автономные области - Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия - стали автономными республиками. Процессу «суверенизации» России способствовали не только пример союзных республик, но и политика, официально декларировавшаяся руководством России, пришедшим к власти в результате выборов 1990 г. Большой резонанс получило известное высказывание Б.Н. Ельцина, обращенное к регионам: «Берите суверенитета столько, сколько сможете взять».

К концу 1990 г. управление экономикой было фактически парализовано, и ее состояние стало просто катастрофическим. Горбачев предпринимает меры для предотвращения распада Союза, в частности, пытается укрепить свои президентские полномочия, но получает обвинения в подготовке личной диктатуры. IV Съезд народных депутатов СССР расширил полномочия Президента, получившего возможность непосредственно руководить правительством. Вместо президентского совета Создавался Совет безопасности. На вновь учрежденную должность вице-президента был избран Г.И. Янаев, премьер-министром был назначен известный экономист В.С. Павлов. Силовые министерства возглавили убежденные коммунисты, соратники Андропова: Крючков, Пуго, маршал Язов. Сейчас стало очевидно, что в 1991 г. наступил решительный момент противостояния власти и оппозиции, когда должно было определиться не только направление развития, но и его субъект - либо медленно развивающийся СССР - централизованное федеративное государство с социалистическим строем, либо капиталистическая Россия без своих сырьевых национальных окраин и рынков сбыта, хаотически движущаяся без рационального управления, терпя поражения в межнациональных войнах с перспективой через 10 лет стабилизации развалившейся экономики.

Глубину раскола в обществе усугубили трагические события в Литве и Латвии в январе 1991 г., приведшие фактически к выходу республик из СССР. Вопрос судьбы СССР стал самой главной проблемой, которую следовало немедленно решить. 17 марта 1991 г. Верховный Совет СССР организовал первый в истории страны референдум по вопросу о сохранении СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик. По итогам референдума, несмотря на активную контрпропаганду демократов, выступавших против союза, за сохранение союза высказалось 76,4 % населения. Это была, бесспорно, победа коммунистических сил. Но параллельно был одобрен проект введения в России поста президента. В результате, с одной стороны, позиция Горбачева вроде бы получила поддержку народа и новый карт-бланш, а, с другой стороны, Ельцин обрел новые решающие рычаги для управления в России.

Ситуация в России в период годичного нахождения у власти демократов так же постоянно ухудшалась. Национальный доход уменьшился на 21 млрд. руб., инфляция выросла на 17.5 %. Причины неудач в экономике елицинисты объясняли исключительно интригами союзного центра, саботажем партократов и функционированием административно-командной экономики. По их мнению, достаточно добиться полного отказа от регулирования государством формирования цен и от планирования производства сверху, и сразу возникнет рыночный механизм саморегулирования экономики, который все поставит на свои места и стихийно наладит взаимодействие отраслей, предприятий.

Начавший работу III Съезд народных депутатов РСФСР проходил в условиях, когда в стране начались массовые антиправительственные демонстрации и в город Москву были введены спецвойска. В стране началась бегущая волна политизированных забастовок, требовавших отставки правительства Павлова. Ельцин потребовал дополнительных полномочий от съезда и их получил, воспользовавшись поддержкой не только демократов, но и части депутатов от оппозиции во главе с рвавшимся в политику А.В. Руцким.

М.С. Горбачев, имея поддержку всенародного референдума, должен был попытаться предпринять решительные меры по сохранению СССР. Депутатская группа «Союз» призывала к введению чрезвычайного положения и радикальным конституционным действиям в защиту государственности, восстановлению эффективной системы управления. Однако Горбачев занял двойственную позицию: с одной стороны он отмежевался от «чрезвычайщины», с другой стороны - разрабатывал проекты авторитарного управления. Ему удалось 23 апреля организовать подписание совместного заявления союзных республик «О безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и возникшем кризисе», получившего известность как документ «9+1». В нем заключалась концепция Союза суверенных республик, полного демонтажа командно-административной системы на союзном уровне и выборы новых союзных органов власти. Участники заявления выступили против чрезвычайного положения, но обратились к трудящимся с призывом прекратить забастовки. Заявления вызвало мощную критику правых и левых, требовавших либо сохранения старого союза, либо окончательного его развала. Заявление способствовало временному примирению Горбачева и Ельцина, которые стали сотрудничать в подготовке нового Союзного договора.

12 июня 1991 г. прошли срочно организованные выборы президента РСФСР, в ходе которых колоссальное преимущество изначально получил Председатель Верховного Совета РСФСР Ельцин. Коммунисты пытались добиться переноса срока выборов для лучшей организации своей предвыборной кампании, но им не удалось этого добиться. Б.Н. Ельцин смог на волне широких демократических симпатий народа одержать убедительную победу над коммунистом Н.И. Рыжковым и над другими кандидатами. Б.Н. Ельцин вместе с А.В. Руцким, претендовавшим на пост вице-президента, получил 57,3 % голосов. 10 июля Б.Н. Ельцин, вступая в должность, дал клятву «соблюдать Конституцию РСФСР» и «добросовестно выполнять президентские обязанности». Президент заявил: «Великая Россия поднимется с колен!»

Б.Н. Ельцин обрел полную политическую независимость от центра теперь оставалось реализовать свое политическое превосходство над М.С. Горбачевым, который потерял возможности реального управления всеми республиками, но прежде всего Россией - основой СССР. Понимая сложившуюся ситуацию, Горбачев пытается ускорить процесс реализации заявления «9+1» и оставить за собой хоть элементы какой-то власти и положение формального правителя, который пусть не управляет, но «царствует». Для достижения этой цели он форсирует создание проекта нового союзного договора. В подмосковной усадьбе Ново-Огарево подготовительный комитет сформулировал к середине июня концепцию создания ССГ - Союза Суверенных Государств. Проект предусматривал чисто формальное единое государство, которое фактически не являлось даже конфедерацией, так как все права оставались за республиками, а цент получал в лучшем случае эфемерные консультативные функции. Консервативные лидеры увидели в проекте основу для легитимного развала СССР, а радикальные демократы тем не менее считали его недопустимой уступкой коммунистическое идее Союза Республик.

На 20 августа было назначено подписание нового союзного договора, который должен был заложить основу новой системы государственного управления. Председатель Верховного Совета А.И. Лукьянов призвал ввести в документ логичные положения о сохранении единого экономического пространства, единой банковской системы, самостоятельных налоговых поступлениях в союзный бюджет. Но эти предложения вызвали негативное отношение демократов, потребовавших полного суверенитета республик. Горбачев был поставлен в положение выбора: или решительно бороться за союзный договор с реальным наполнением полномочий центра или окончательно сдаться экстремистам из демократического лагеря.

Он предпринимает весьма хитрую комбинацию, которая могла позволить ему при всех возможных исходах событий остаться в Кремле даже без функций прямого управления. Одобрив в самых общих чертах решительные действия ряда руководителей партии и правительства о введении чрезвычайных мер по сохранению Союза, тем самым общественно-политического конституционного строя, он отбыл на отдых в Крым и стал ожидать развития событий, рассчитывая в любом случае возвратиться в Москву и примкнуть к победившей стороне на правах Президента.

Получив общее, хотя и аморфное согласие Горбачева, высшее руководство СССР предприняло попытку спасти конституционный строй и союзное государство не вполне законными методами.

19 августа было объявлено о создании ввиду «болезни» Горбачева и невозможности исполнения им обязанностей президента Государственного комитета по Чрезвычайному положению (ГКЧП), в который вошли вице-президент Г. Янаев, премьер-министр Павлов и восемь министров правительства СССР. От имени ГКЧП был издан ряд указов, в которых было заявлено о необходимости защиты Конституции и Союзного государства от экстремистских сил. В поддержку своей позиции ГКЧП ввел в Москву войска. В ответ Президент РСФСР Ельцин объявил создание ГКЧП незаконным, а его указы преступными деяниями.

Сложившаяся драматическая ситуация закончилась в ночь на 21 августа, когда погибло трое юных граждан, пытавшихся руками задержать в подземном туннеле боевую колонну бронетехники. Часть членов ГКЧП срочно прибыли в Крым доля встречи с Горбачевым, санкционировавшим ранее их действия, но он от них, естественно, отмежевался. Все члены ГКЧП были арестованы и просидели в тюрьме полгода вплоть до амнистии. Вернувшийся из крымского «заточения» Горбачев был подвергнут на сессии Верховного Совета РСФСР унизительному допросу с пристрастием и, не выдержав давления, он подписал указ о приостановлении деятельности Коммунистической партии, Генеральным секретарем которой он являлся. Были закрыты все коммунистические газеты, произведен захват партийной собственности, кое-где началась «охота на ведьм». Но и партия оказалась деморализованной и не смогла выступить в свою защиту. Крах ГКЧП был концом всей номенклатурной коммунистической элиты, еще раз показавшей свою неспособность решить актуальную задачу сохранения СССР как естественноисторической федерации и сверхдержавы. Разгром ГКЧП оказался исключительно полезен демократической оппозиции, так как позволил ей перейти к радикальному захвату власти и решительному уничтожению противника - КПСС и СССР. Это позволило ряду историков высказать предположение, что «путч» был специально спровоцирован определенными силами именно для ускорения общественной реформации, «буржуазной контрреволюции», «демократической революции» (термины в зависимости от политической позиции автора).

В результате фактического уничтожения союзного центра в начале сентября был распущен ставший ненужным Верховный Совет СССР. Начался процесс переформирования всех государственных структур управления. Поскольку еще существовало союзное государство, возникла необходимость согласования внешней и внутренней политики республик, для чего был образован Государственный Совет в составе Президента СССР и первых должностных лиц республик. Для координации управления народным хозяйством был создан Межреспубликанский экономический комитет. Госсовет одним из первых признал независимость прибалтийских республик, нарушив недавно принятый закон о порядке выхода республик из Союза. Президент России категорично потребовал от очередного V съезда народных депутатов РСФСР дополнительных полномочий и получил их. На этом же съезде новым Председателем Верховного Совета РСФСР стал Р.И. Хасбулатов, ставший вскоре самостоятельной политической фигурой. Российские власти в условиях обретения полноты своей власти стали проводить более сдержанную политику в отношении сепаратизма, стали делать заявления о государственной целостности России, о правах русских в других республиках, о проблеме Крыма и других территориальных вопросах, о важности предотвращения окончательного распада союзного пространства. Была даже предпринята попытка возобновления новоогаревского процесса и подписания договора о конфедерации в виде ССГ. Однако поезд сепаратизма далеко ушел вперед, и национальные элиты бывших союзных республик не собирались отдавать свою власть или вновь делиться ею с Кремлем.

Российское руководство без особого сопротивления быстро согласилось с требованиями республик и с настойчивыми требованиями космополитической демократической общественности о юридическом закреплении развала ненавистной «советской империи». 1 декабря на Украине состоялся референдум, в ходе которого граждане республики, видя всю сложившуюся ситуацию, поддержали идею образования независимого государства. Ельцин немедленно заявил о признании независимости суверенной Украины. Российское руководство в этих условиях взяло на вооружение концепцию Бурбулиса о провозглашении эфемерного Содружества Независимых Государств для окончательного разделения полностью суверенных республик. 8 декабря в белорусской резиденции «Беловежская пуща» тайно от Горбачева и от всех народов тремя президентами - России, Украины и Белоруссии были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании СНГ, о чем немедленно первому сообщили президенту США Бушу. Эти решения не оставляли места для создания союзных органов управления и планировали только координацию действий в ряде стратегических направлений внешней и внутренней политики. Оскорбленный Горбачев расценил эти решения как конституционный переворот, однако не стал сопротивляться его осуществлению. Выторговав у Ельцина пенсию и здания для своего фонда, он объявил по телевидению о снятии с себя полномочий Президента СССР. Последним аккордом в драматических событиях 1991 года стало решение сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Федерацией - Россией. Наступил принципиально новый стратегический этап в развитии Российской государственности и управления.

Нельзя сказать, что роспуск Советского Союза получил единодушное одобрение. Значительная часть населения Российской Федерации и республик бывшего СССР выступала против. Однако, поставленные перед фактом упразднения СССР, противники этого не могли оказать организованного противодействия, так как после августовских событий любые проявления несогласия с политической линией руководства в России и других республиках СССР рассматривались как действия. Направленные на подрыв демократических преобразований. Да и действия руководства СССР во главе с президентом, решившего в конце концов подчиниться воле республик и принявшего акты о самороспуске, оставляли ограниченное поле для легитимного противодействия. В литературе часто отмечается негативная роль Горбачева и ряда других руководителей страны по развалу СССР, подчеркивается, что ими не были приняты все действенные меры по сохранению СССР.

Государственное управление в Российской Федерации в период реставрации капитализма (1992 г. - н.в.)

Становление государственного механизма новой России
Развитие формы государственного единства

Внешние последствия распада СССР для России. Внутренние перемены в нашей стране происходили на фоне достаточно сложных процессов международной жизни. Несмотря на позитивные последствия прекращения конфронтации со странами Запада, распад СССР привел к неблагоприятным последствиям для нашего государства. В первые годы своего существования Российская Федерация, унаследовав правопреемство великой державы - СССР, будучи охвачена вместе с другими бывшими республиками СССР острым внутриполитическим кризисом, не могла, да и не хотела играть самостоятельную роль в международных делах. Этим поспешили воспользоваться США, которые взяли на себя функции мирового жандарма с помощью полностью подконтрольного им военного блока НАТО. Психология реванша подтолкнула западные страны к началу продвижения этого блока на восток к границам России. США объявляют зоной своих интересов районы мира, исторически традиционно контролируемые Россией. В результате таких действий был утрачен уникальный шанс построения нового демилитаризованного демократического мирового порядка под эгидой ООН.

СНГ. После распада СССР отношения России с бывшими партнерами по СССР перешли в разряд внешнеполитических. Во многом они были определены Уставом Содружества Независимых Государств, принятом в г. Минске 22 января 1993 г. Этот Устав подтверждал, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями, а его члены являются самостоятельными и независимыми субъектами международного права. Органами СНГ являлись Совет глав государств, межпарламентская ассамблея и советы соответствующих министров, например иностранных дел, и др.

Между участниками СНГ складываются взаимоотношения, регулируемые договорами, как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом с одними государствами СНГ у России эти отношения позитивно развиваются и укрепляются на основе взаимного стремления к более тесному единству (например, Республика Беларусь и Киргизия), а с другими - в силу необходимости урегулирования вопросов, взаимно связывающих Россию с этими республиками.

Становление государственного механизма новой России

Ликвидация властно-управленческих структур СССР и закрепление перемен в общественном строе. После роспуска СССР начинается процесс ликвидации структур власти и управления СССР, передача их собственности соответствующим ведомствам республик. Так как столица России и СССР совпадали, то и большинство центральных союзных ведомств располагалось здесь. Российские учреждения, как правило, получили в свое распоряжение хозяйство союзных ведомств и даже включили в штат костяк их аппарата. Некоторые же учреждения СССР превратились в российские в связи с правопреемством России.

21 апреля 1992 г. изменяется официальное наименование государства, которое учитывает перемены общественного строя, которые должны еще произойти. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика внесением изменения в Конституцию переименовывается в Российскую Федерацию - Россию. Причем оба названия равнозначны.

Но пока Российская Федерация продолжала оставаться республикой Советов, с изменениями, осуществленными в предшествующие годы. Эти изменения привели к структуре власти Советов переходного периода.

Структуры власти Российской Федерации, выступив единым фронтом в деле ликвидации СССР, вскоре после его упразднения столкнулись в борьбе за верховенство в государстве. Этот вопрос стал решающим при подготовке новой Конституции и вызвал политический кризис, закончившийся государственным переворотом в октябре 1993 г. Победившая сторона продиктовала свой вариант Конституции, предусматривающий почти абсолютную свободу действий президента, который никому неподконтролен и никому неподотчетен.

Изменение политического строя - ликвидация власти Советов и принятие новой Конституции. Противостояние президента и советского парламента. В борьбе против СССР президент и российский советский парламент выступали вместе. Их противостояние начинается позже. Противостояние Президента России и советского парламента было вызвано несовместимостью системы (несмотря на создание механизма, учитывающего в значительной степени принцип разделения властей), предусматривающей полновластие Советов и их единство как системы в принципе со структурой единовластия единоличных руководителей - президентов, глав администраций и т.д. - снизу доверху во главе с Президентом России. Новая политическая система власти опиралась на начавшийся вводиться порядок прямого избрания соответствующих руководителей населением, что делало этих руководителей независимыми от представительных органов.

Избрание Президента России всенародным голосованием поставило вопрос о перераспределении полномочий президента и Верховного Совета и Съезда в пользу первого. Это и понятно, так как президент теперь тоже представляет всех граждан, справедливо было решить вопрос о его равном положении с парламентом. Но этого не произошло. Несмотря на предоставление президенту достаточно широких полномочий, Съезд в своей повседневной деятельности исходил из своего верховенства.

Противостояние между президентом и парламентом обострилось в результате решений VI Съезда Советов, который отказался продлить чрезвычайные полномочия президента, предоставленные ему ранее на период проведения реформ, и принял норму о немедленном прекращении полномочий президента в случае роспуска им или приостановлении деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В ответ президент Б.Н. Ельцин 10 декабря 1992 г. выступил с обращением «К гражданам России и ко всем избирателям». Президент обвинил Съезд и Верховный Совет в торможении реформ и стремлении узурпировать власть. Он предложил провести референдум, в котором граждане России высказались бы: кому они поручают вывод страны из кризиса - президенту или Верховному Совету и Съезду? Конституционный суд выступил в роли примиряющего посредника, и инцидент был исчерпан. Но, как оказалось, не надолго.

Конституция .Вопрос о необходимости разработки и принятия новой Конституции был поднят, когда Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 90-х годов. Мало кто предполагал, и прежде всего из тех, кто голосовал по вопросу о создании Конституционной комиссии, что вопрос Конституции тесно переплетется с вопросом о самом существовании власти Советов.

16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов избрал из своего состава Конституционную комиссию в составе 102 депутатов. Председателем был избран Б.Н. Ельцин, а ответственным секретарем О.Г. Румянцев. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из проектов не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что не удовлетворял взглядам действующего президента Б.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве.

Для выхода из конституционного кризиса VII Съезд народных депутатов 12 декабря 1992 г. принял решение о проведении референдума по основным положениям подготавливаемой Конституции. Однако согласовать с президентом основные положения не удалось и вследствие этого начинается новый виток противостояния президента и парламента. Собравшийся в марте 1993 г. очередной VIII Съезд народных депутатов отложил проведение референдума, а подготовку конституционной реформы определил проводить в порядке, предусмотренном действующим законодательством. В ответ президент в своем обращении к народу заявил о введении особого порядка управления страной и о назначении на 25 апреля голосования о доверии президенту и вице-президенту и одновременно о принятии проектов Конституции и закона о выборах федерального парламента. Верховный Совет обратился в Конституционный суд с запросом о законности действий президента в связи с его обращением к народу. Конституционный суд 23марта дал заключение, что ряд действий президента не соответствуют Конституции и Федеративному договору. Созванный в срочном порядке IX Съезд народных депутатов в целях преодоления кризиса 29 марта 1993 г. принял постановление о проведении референдума о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Референдум состоялся 25 апреля 1993 г. По его условиям он не принес решительного перевеса ни одной из ветвей власти, хотя за досрочные выборы президента голосовало меньше избирателей (31,7 %), чем за досрочные выборы народных депутатов (43, 1 % от общего числа зарегистрированных). От принявших участие в голосовании - 49,4 и 67,6 % соответственно. Это свидетельствовало о том, что неформально большинство было за президента и против народных депутатов. Незначительное, но большинство поддержало президента 958,7 %) и его социально-экономическую политику (53 %).

Итоги референдума подтолкнули президента действовать более решительно. 5 мая 1993 г. был опубликован президентский проект новой Конституции. Одновременно 12 мая 1993 г. Указом президента «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» были определены конкретные шаги по принятию Конституции.

21 сентября 1993 г. президент подписывает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В нем говорилось о прекращении деятельности Съезда и Верховного Совета и о проведении выборов в новый парламент - Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Конституция РФ продолжала действовать лишь в части, не противоречащей данному Указу. Действия президента мотивировались тем, что Российская Федерация - признанный правопреемник СССР, новое государство, пришедшее на смену РСФСР. Указ утверждал положение о выборах в Государственную Думу, а сами выборы намечались на 11-12 декабря текущего года. Предугадывая правомерные действия Конституционного суда, Указ № 1400 рекомендовал ему не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания. Однако Конституционный суд 12 сентября провел срочное заседание, на котором вынес заключение о том, что Указ № 1400 и «Обращение президента к гражданам России» нарушают Конституцию и служат основанием для отрешения президента от должности. Верховный Совет, а также Х Съезд охарактеризовали указ № 1400 как акт государственного переворота и приняли решение об отрешении президента Б.Н. Ельцина от власти и передаче его полномочий вице-президенту Руцкому. Однако реализовать эти решения было некому, так как все рычаги исполнительной власти находились в руках президента, ему подчинялись и силовые структуры. Избранникам народа ничего не оставалось делать, как отказаться покидать свою резиденцию - здание Верховного Совета, которое было блокировано силами МВД. 3 октября блокада Верховного Совета была прорвана демонстрантами, которые заняли стоявшее рядом здание мэрии и попытались овладеть телецентром. Антипрезидентскими силами была организована оборона здания Верховного Совета. В ответ президент ввел в Москве чрезвычайное положение. Город заполонили войска, в действие были пущены спецподразделения, которые и решили спор между президентом и парламентом. 4 октября после устрашающего обстрела из танковых орудий здание Верховного Совета было взято под контроль силами президента, а находившиеся там были арестованы. Итог событий был печальный - многие десятки погибших, еще большее количество раненых. Был нанесен огромный материальный ущерб из-за обстрелов, пожаров, погромов.

События сентября - октября 1993 г. являются логическим продолжением того, что происходило с участием Съезда Верховного Совета РФ в 1990-1991 гг. по отношению к СССР и его структурам государственной власти. Утвердившееся тогда в политической практике игнорирование действующего законодательства и законности теперь повторялось и к ним самим.

Переворот, направленный на установление единовластия президента, начавшийся 21 сентября и завершенный с помощью войск 4 октября. Позволил приступить к слому всей системы Советов, а также механизма судебной власти, препятствующего произволу президента - Конституционного суда. 7 октября 1993 г. принимается Указ Президента РФ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения». Был отменен порядок избрания глав администраций соответствующими органами государственной власти. Теперь они назначались президентом по представлению председателя Совета Министров. Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ» предусматривалось, что в краях, областях и иных субъектах Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15-50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалось, а их функции переходят местной администрации. Указом от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ» прекращается деятельность городских и районных Советов.

Затем встал вопрос о легализации всего содеянного. Узаконить произошедшие перемены могла только поддержка населения, выраженная на референдуме. Именно поэтому было принято решение проводить выборы в нижнюю палату нового парламента - Федерального Собрания и референдум о принятии Конституции, созданной под эгидой президента, - одновременно 12 декабря 1993 г. Первый состав Государственной Думы избирался на 2 года и мог включать лиц, занятых в ней на непостоянной основе. Требуемое большинство голосов от принявших участие в референдуме было получено. Конституция вступала в действие с момента ее опубликования - 25 декабря 1993 г.

Развитие формы государственного единства

Процессы, протекавшие в России после распада СССР. Приход к власти новых политических сил в России происходил под лозунгами борьбы за суверенитет России, при поддержке соответствующей политической практики в других союзных республиках. Все это не могло не оказать влияния на внутренние процессы в России, которая сама являлась сложным государством. По-разному воспользовались субъекты Российской Федерации предложением, сделанным первым президентом России «взять суверенитета столько, кто сколько сможет». К сожалению, дело было не только в отдельном высказывании по изучаемой проблеме, но и в последовательной политической линии. Находясь в оппозиции, а затем придя к власти в России, новые политические силы не заявили твердо о территориальной целостности России как о краеугольном камне своей политики. Государственное единство России не могло оставаться стабильным в условиях происходивших событий. Воспользовавшись тем, что федеральные власти России были заняты проблемами власти в центре и дележом наследства Союза ССР, в отдельных республиках побеждают сепаратистские силы, которые не только заявили о суверенитете республик, но, провозгласив независимость, предприняли конкретные шаги в ее достижении. Драматично сложились отношения с Чеченской республикой. Выделившейся из Чечено-Ингушетии в эти годы. Здесь был установлен террористический криминальный политический режим. Сложно складывались отношения с республикой Татарстан. Обе эти республики Российской Федерации отказались подписать Федеративный договор и, как многие другие (например, Саха - Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федеральный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования.

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством автономных республик России Федеративный договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе, явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что субъекты Федерации отказываются от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть отказывалась от унитаризма и центризма, стремления к диктату. Автономные республики признавались собственниками своих земель, их недр, вод, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими властями.

6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст.61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рамках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: «Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». На Конституционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положение, регулирующее особые отношения Российской Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Татарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе Конституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра и национально-государственный образований, но не краев и областей. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, автономные республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении их обладали соответствующие центральные органы. Отсутствие понимания со стороны ряда руководителей национально-государственных образований необходимости уравнивания прав территориальных образований в рамках единого федеративного государства как необходимого условия стабильности вызвало волну суверенизации краев и областей. Для того, чтобы иметь равные с национально-государственными образованиями права, Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в рамках компетенции, создание нормативного акта, определяющего статус как субъекта Федерации.

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим государственное единство страны. Происходящее требовало поисков другого подхода. В первую очередь необходимо было отказаться от национально-территориального принципа построения Федерации как изжившего себя исторически. Далее необходимо было предоставить одинаковые права всем субъектам Федерации. Эти вопросы и были решены с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.

Форма государственного единства, по Конституции Российской Федерации 1993 г. Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой быть будущей форме государственного единства новой России, политической практике времени паралича власти, подвела Конституция, которая была принята в декабре 1993 г. Конституция в ст. 4 утвердила единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, единое гражданство.

С принятием Конституции приостанавливается процесс суверенизации частей России. В тексте Конституции понятие «суверенитет» употребляется только в связи со статусом Федерации как целого. Исключением является упоминание полного названия Федеративного договора - «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» в п. 1 раздела второго Конституции Российской Федерации, где устанавливается правило, в соответствии с которым в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, договоров между органами государственной власти Российской федерации и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации между собой - действуют положения Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 65 Российская Федерация состоит из следующих субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области - Еврейской, 10 автономных округов. Все субъекты Федерации равны между собой (ст. 5). Это положение является свидетельством принципиальной новизны формы государственного единства России, установленной Конституцией 1993 г. Никогда еще в истории нашего Отечества (Российской империи, СССР и России) не было такого, чтобы все без изъятия части государства рассматривались как равноправные субъекты. Относительное равенство субъектов Российской Федерации определяется единством их конституционных прав и одинаковым представительством в законодательном органе власти - Федеральном Собрании, причем Совет Федерации, формируемый из представителей от исполнительных и представительных органов власти, по два депутата от каждого субъекта Федерации, по сути дела, играет роль верхней палаты парламента и, кроме того, решает вопросы, принципиальные для субъектов Российской Федерации.

Конституция Федерации допускает прием в Российскую Федерацию и образование новых субъектов, но не предусматривает право на выход из ее состава, несмотря на то, что в преамбуле и ст. 3 Конституции говорится об общепризнанных принципах равноправия и самоопределения как о важнейших основаниях федеративного устройства Российской Федерации. Статус субъекта Российской федерации определяется Конституцией России и нормативным актом данного субъекта Федерации, принятым его представительным органом власти, в республиках - Конституциями, а в остальных субъектах Федерации - Уставами. Конституция предполагает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия ( п. 51 ст. 66). Соотношение прав России и субъектов федерации по отношению к территории определяет ст. 67, которая говорит, что территория России включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67).

К исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом: федеральное законодательство и его исполнение, территория, федеративное устройство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации, энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоустройство, прокуратура, уголовно, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, коллизионное право, метрическая система и стандарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания, федеральная государственная служба. В соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы, как: соответствие нормативных актов субъектов Российской федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав человека, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охраны памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской федерации, административное, административно- процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, защиты среды обитания и традиционного уклада жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Федерации. Таким образом, к совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. Причем федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. .

Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рамках совместного ведения с субъектами Федерации, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. В частности, к компетенции субъектов Федерации в соответствии со ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти, учитывая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральные законы. Гарантией невмешательства федеральных властей в осуществление властных полномочий по предмету своего ведения субъектами Федерации служит установление п. 6 ст. 77 Конституции, в соответствии с которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданном в соответствии со своими полномочиями (по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов федерации), действует акт субъекта. Это положение находится в очевидном противоречии с п. 2 ст. 4 - одной из основополагающих статей Конституции, устанавливающей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Разграничение полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов, система разделения властей потребовали создания механизма защиты установленного порядка. В этой связи Конституционному суду вменяется в обязанность рассматривать дела о несоответствии актов субъектов Российской Федерации, а также договоров между Федерацией и субъектами Конституции и федеральным законам России. Конституционный суд решает и споры о компетенции, возникающие как между органами власти субъекта Федерации, так и между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации. Президент России имеет право в соответствии со ст. 85 Конституции до решения суда о неконституционности акта исполнительной власти субъекта Федерации, приостановить его действие. Президент России может использовать согласительные процедуры в случае противоречия между федеральными властями и властями субъекта Федерации, а также между властями субъекта Федерации.

Практика взаимоотношений России с субъектами Федерации. Несмотря на то, что Конституция России 1993 г. решила принципиальные вопросы организации государственного единства, чем способствовала укреплению России как федеративного государства, проблемы во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации остались. Главная проблема - соответствие Конституций, других важнейших нормативных актов субъектов России Конституции и законам Российской Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации после принятия Конституции РФ делают шаги в направлении соответствия своего законодательства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией ее субъекты устанавливают, внося соответствующие положения в договоры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти конкретного субъекта.

Литература

Исаев И.А. История государства и права России / учебник для юридических вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп- М., 1996

История государства и права России / Учебник / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др. - М., 2003

БИЛЕТ № 1

Предмет и задачи истории государственного управления в России
Распад СССР, его причины и последствия

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 2

Теоретико-методологические основы изучения курса
Конституция СССР 1924 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 3

Источники и историография курса
Конституция СССР 1977 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 4

Формирование государственности у восточных славян
Эволюция государственного управления СССР в 1960-1970-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 5

Государственный аппарат Киевской Руси в IX-XI вв.
Становление государственного аппарата России в период 1985-1991 гг.

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 6

Государственное управление на Руси в удельный период (XII-XIII вв.)
Конституция РСФСР 1918 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 7

Государственное управление в русских землях в период ига Золотой Орды
Государственное управление в СССР в 1930-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 8

Образование единого Русского (Российского) государства
Изменение во властных структурах на местах в годы Великой Отечественной войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 9

Система управления в Российском государстве в первой половине XVI века
Временное правительство и его управленческая деятельность

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 10

Реформы центральных и местных органов власти в 50-е годы XVI века
Государственная дума в системе органов власти Российской империи

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 11

Смутное время и распад российский государственности
Государственная организация «Белого движения» в годы гражданской войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 12

Высшие органы государственной власти России в XVII веке
Государственный Комитет Обороны и его деятельность в годы Великой Отечественной войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 13

Центральные органы управления России в XVII веке
Конституция СССР 1936 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 14

Государственная служба и служилая бюрократия в России в XVII веке
Крах монархической системы государственного управления в феврале 1917 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 15

Становления абсолютной монархии в России в первой четверти XVIII века
Перестройка государственного аппарата Советской России в период НЭПа

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 16

Государственное управление России в период дворцовых переворотов
Слом буржуазного и создание нового государственного аппарата в России в 1917 году

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 17

Система государственного управления в эпоху «просвещенного абсолютизма»
Становление государственного аппарата России в период реставрации капитализма

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 18

Преобразования в центральном и местном управлении на рубеже XVIII-XIX вв.
Централизация правоохранительной системы СССР в 1930-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 19

Реформы государственного управления Александра I
Изменения во властных структурах на местах в годы Великой Отечественной войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 20

Усиление централизации в государственном управлении в годы царствования Николая I
Изменения в государственном аппарате Советской России в годы гражданской войны и иностранной интервенции

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 21

Бюрократический аппарат Российской империи в первой половине XIX века
Эволюция государственного управления в 1960-1970-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 22

Модернизация государственного аппарата Российской империи Александром II
Развитие формы государственного единства Российской Федерации с 1992 г. по настоящее время

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 23

Государственное управление в годы царствования Александра III
Государственный Комитет Обороны и его деятельность в годы Великой Отечественной войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 24

Формирование всесословного самоуправления во второй половине XIX века. Земская и городская реформы и их значение
Эволюция государственного управления в 1960-1970-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 25

Система высших и центральных государственных учреждений при Николае II
Развитие государственно-политической системы СССР во второй половине 1940-х - середине 50-х годов

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 26

Государственная дума в системе органов власти Российской империи
Изменения в государственном строе СССР в период 1985-1991 гг.

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 27

Изменения в государственном аппарате России в годы Первой мировой войны
Государственное управление в СССР в 1930-е годы

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 28

Особенности политической обстановки в России после свержения самодержавия. Двоевластие
Распад СССР, его причины и последствия

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 29

Государственная служба и служилая бюрократия в России в XVII веке
Изменения в государственном аппарате СССР в годы Великой Отечественной войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 30

Слом буржуазного и создание нового государственного аппарата в России в 1917 году
Государственная организация «Белого движения» в годы гражданской войны

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 31

Реформы государственного управления Александра I
Перестройка органов местного самоуправления при Временном правительстве

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 32

Временное правительство и его управленческая деятельность
Конституция СССР 1977 года

Экзаменатор Зав. кафедрой

БИЛЕТ № 33

Формирование всесословного самоуправления во второй половине XIX века. Земская и городская реформы и их значение
Изменения в государственном строе СССР в период 1985-1991 гг.

Экзаменатор Зав. кафедрой

1. легитимность от лат
2. Ходите пока есть свет чтобы не объяла вас тьма а ходящий во тьме не знает куда идет
3. РЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня доктора технічних наук
4. первых при наличии ~ как в любой функционирующей системе ~ центра управления коллективом
5. Правоспособность и дееспособность граждан
6. Теорія соціальної роботи як наука та навчальна дисципліна
7. Образ учителя словесности в русской литературе XX века
8. Традиции старообрядческого церковного пения
9. Уральские горы
10. Work if they disgree with recommendtion
11. Понятия рефлекса рефлекторной дуги рефлекторного круга
12. РЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук Тернопіль ~ Дисер
13. Ребенка обобрали сделали больнымэпилепсия пил курил не глядя на все это я его забрал и вырастил нормальн
14. Развитие психологии
15. Борис Шухов
16. Контрольная работа- Ощущения и восприятие - закономерности и свойства
17. Реферат- Сравнительная и прикладная политология
18. Лабораторная работа 15 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОТНОШЕНИЙ ТЕПЛОЕМКОСТЕЙ ВОЗДУХА АКУСТИЧЕСКИМ МЕТОДОМ
19. Промышленные здания из легких металлических конструкций
20. тема в Таблетке это что и обращение к истории и памфлет на государственное устройство России Это

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе