Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов
Государственное и региональное управление
Учебное пособие
«ИКФ «ЭКМОС»
Москва 2002
Уткин Э.А., Денисов А.Ф.
У 26 Государственное и региональное управление. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. ¾ 320 с.
ISBN 5-94687-020-3
В данном учебном пособии в соответствии с утвержденной учебной программой рассматриваются проблемы развития государственного и регионального управления, освещаются зарубежный опыт региональной политики и пути его использования в России с учетом её специфики, правовые основы функционирования субъектов РФ, анализируются ре гион в качестве социальной экономической системы, финансы и бюджет, рассматриваются вопросы стимулирования экономического развития региона, а также возможности совершенствования территориального управления в России.
Пособие подготовлено в соответствии с Российским государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специализациям 061000 «Государственное и муниципальное управле ние» (квалификация менеджер) и 521610 «Государственное и регио нальное управление». Работа рассчитана на руководителей и сотрудни ков региональных органов власти, местных органов, а также предпри ятий и организаций, специалистов по менеджменту, бизнесменов. В ка честве учебного пособия она окажется полезной для студентов, аспиран тов и преподавателей экономических ВУЗов и факультетов, а также и ВУЗов и факультетов государственной службы и других учебных заведений, где изучается государственное и региональное управление.
ISBN 5-94687-020-3
© ИКФ «ЭКМОС», 2002
© Уткин Э.А., Денисов А.Ф.,2002
ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях социально-экономического развития России необходимы нестандартные подходы в разработке и в воплощении в жизнь обновленной региональной политики. Все зве нья управления должны быть нацелены на решение новых задач, на повышение эффективности системы регионального регулирова ния. При разработке и проведении региональной политики, как правило, стремятся исходить из следующих базовых подходов:
1. Областная власть призвана быть активным организатором и гарантом регионального хозяйственного порядка, устанавливать «правила игры» на экономическом поле, в рамках федерального законодательства.
2. Роль государственного регулирования в начальной стадии формирования рыночной экономики должна оставаться опреде ляющей. Только рыночные механизмы не способны обеспечить эффективно действующую экономику.
3. Достижение общественного согласия является важнейшей предпосылкой строительства демократического общества. Продук тивный диалог между властью, бизнесом и обществом в целом по могает формировать благоприятные условия для социально-эконо мического прогресса региона.
Необходимо осуществление модернизации региональной эко номики, то есть обновления региональной экономической системы под воздействием рынка. Для этого необходимо:
совершенствование форм и методов управления всех звеньев хозяйства;
¾ проведение реструктуризации экономики, в частности, фи нансового оздоровления и адаптации отдельных предприятий и отраслей хозяйства к условиям рынка;
¾ формирование современной рыночной инфраструктуры;
¾ создание механизма мотивации к инвестированию и техниче скому перевооружению.
Трансформация системы управления предполагает создание новых управленческих структур, адекватных изменяющимся усло виям хозяйствования, являющихся гибкими, ориентированными на достижение качественно нового социально-экономического эффек та. Этот подход актуален как для государственного регионального управления, так и для менеджмента предприятий.
Эти и подобные проблемы охарактеризованы в предлагаемой заинтересованному читателю книге, подготовленной профессором, д.э.н. Уткиным Э.А. и Денисовым А.Ф. Раздел «Зарубежный опыт региональной политики» подготовлен Пуховой М.М., раздел «Регулирование деятельности органов местного самоуправления» представлен Мокеевым М.В. Приложение № 1 «Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении» представ лено Бутовой Т.В. Приложение № 2 «Региональные, аспекты управления реструктуризацией экономики» написано к.э.н., доц. Муратовым А.И.
РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В эко номической и географической литературе регионами называют са мые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие не сколько экономических районов, экономические районы, области, края, республики и их группы. В данной работе термин регион будет использоваться для обозначения субъектов Российской Фе дерации л
Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация со стоит из 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 об ластей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них имеет определенную тер риторию, органы государственной власти и внутреннюю норма тивную базу.
В настоящее время функционирование государственной систе мы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов федерализма обычно выделяют сле дующие:
¾ единое геополитическое пространство государства формиру ется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;
¾ разграничение функций Федерального Центра и территори ально обособленных единиц — субъектов Федерации;
¾ всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип един ства.
Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства по двум разным принципам, ко торые в совокупности являются противоречивыми:
— административно-территориальное деление (города федераль ного значения, области, края);
— национально-территориальное деление (автономные округа, республики).
Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенно стью формирования российского федерализма можно считать сов падение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации вхо дят в состав других. Такая структура федерации называется «матрешечной».
Отношения центра и регионов должны быть равными относи тельно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.
Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки четких, взаимовыгодных и всеми выпол няемых правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение дли тельного времени.
Существующая система дотирования регионов далека от опти мальной. Незначительное количество регионов является донорами, в то время как подавляющая часть получает дотации. Такая сис тема имеет ряд отрицательных сторон, так как формирует ижди венческие настроения, а следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы становятся все более зависи мыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры не имеют стиму лов для увеличения своей доходной базы, для привлечения допол нительных инвестиций.
Для построения эффективных федеральных отношений необ ходимо определение и закрепление четких функций государствен ного управления за центрами ответственности.
В современном мире все большое распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантия ми их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наи большая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Данный подход получил назва ние принципа субсидиарности.
Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство вышестоящих уров ней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое воздейст вие может считаться законным и целесообразным. Таким образом, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.
Применение принципа субсидиарности в правовых и админи стративных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде тельствует о его универсальном характере, а также перспективно сти его использования в странах, совершенствующих государст венное управление. Конечно, использование принципа субсидиар ности подразумевает обязательный учет и других принципов, оп ределяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.
Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, приме нение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить перечень пол номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управле ния.
Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут пре тендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протя женности территории, особенностях инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно стремиться сгла дить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.
Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляю щий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность ра боты многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, деле гированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.
Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию регио нальных отношений.
Государственная региональная политика
Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития.
Объективными предпосылками региональной политики высту пают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этни ческом и политическом аспектах. Подобная неоднородность выну ждает любое мероприятие принимать с учетом интересов и особен ностей регионов.
Эффективная региональная политика осуществляется на осно ве следующих принципов:
— последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;
— учет в решениях центральных органов управления интере сов и особенностей регионов, которых эти решения касаются;
— повышение самостоятельности регионов в решении собствен ных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.
Термин «региональный» для многих означает что-то малозначительное, не касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет такой сферы государственной политики, в которой при успешном ее осуществлении можно было бы обой тись без реального учета региональных аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении государственной поли тики в любой сфере в большей или меньшей мере должен прини маться в расчет региональный фактор. Таким образом, когда речь идет о «региональной политике», имеется в виду не местная поли тика, а государственная политика с учетом интересов развития ре гионов. Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом общегосударственных интересов. Эта часть политики может быть названа местной региональной поли тикой. Но региональной политикой государства является осущест вление мер в области политической, экономической, социальной, научно-технической, экологической, демографической, гуманитар ной, национальной, в которых учитываются особенности конкрет ных регионов.
Государственная региональная политика и политика регионов — не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.
Региональная политика государства — целевые действия госу дарства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использо вания совокупных региональных ресурсов и возможностей, созда ние условий для повышения эффективности деятельности отдель ных регионов.
Внутренняя политика регионов — целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное исполь зование всех ресурсов региона для повышения благосостояния на селения, совершенствования структуры материального производст ва, улучшения состояния окружающей среды, развитие социально-экономической инфраструктуры.
В государственной региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную, на учно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитар ную и национальную политику.
На основе общих принципов государственной региональной политики формируется региональная экономическая политика. В региональном управлении экономическая политика занимает ве дущее положение. Решение социальных, экологических, научно-технических, демографических и других проблем региона возмож но в необходимом объеме только при наличии соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов. Региональная экономическая политика включает:
— бюджетную и налоговую политику;
— планирование, прогнозирование в регионе;
— создание и реализацию целевых программ;
— использование природных ресурсов и распоряжение собственностью региона:
— размещение производительных сил;
— управление структурой производства;
— политику развития региональных комплексов;
— контрольно-аналитическую деятельность;
— информационное обеспечение.
Целью региональной социальной политики государства являет ся повышение благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего населения. Осуществление социальной политики в значительной мере находится в непосредственной за висимости от экономических возможностей страны, той части на ционального дохода, которая выделяется на потребление. Соци альная политика государства и региона имеет общую экономиче скую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и интересов граждан России. Цели современной региональной по литики в социальной сфере — обеспечение достаточного уровня благосостояния в каждом регионе, создание приблизительно оди наковых жизненных возможностей для всех граждан. Региональ ная социальная политика призвана препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны.
Государственная региональная научно-техническая политика выражает отношение государства к научно-техническим пробле мам, которые являются составляющей частью региональной поли тики. К основным задачам региональной научно-технической по литики относятся:
— изучение, анализ состояния научно-технического комплекса региона, выявление местной специфики и проблем;
— определение приоритетов развития научно-технического комплекса;
— сохранение, восстановление и развитие научно-технического комплекса в соответствии с установленными приоритетами;
— определение основных направлений инвестиционной дея тельности;
— создание благоприятных условий для инноваций;
— развитие наукоемкой продукции, повышение экспортного потенциала, конкурентоспособности производителей продукции;
— минимизация негативных последствий научно-технического прогресса.
Для развития на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое значение для развития соответствующего региона, разрабатываются региональные научно-технические программы.
Основная цель региональной экологической политики состоит в создании безопасных условий жизни человека и восстановлении природной среды. К числу конкретных целей региональной эколо гической политики относятся:
— гарантирование экологической безопасности ядерных объек тов, радиационной защиты населения и окружающей среды;
— сведение к минимуму вредного влияния техногенных аварий и катастроф;
— улучшение экологического состояния бассейна рек;
— улучшение экологического состояния в городах и промыш ленных центрах;
— экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве, сельском хозяйстве, транспорте и др.
В отдельных регионах следует осуществлять меры по улучше нию состояния деградированных земель, рекультивации нарушен ных природных ландшафтов, борьбе с водной эрозией, подтоплением и химическим загрязнением земельных ресурсов, сохранению биологического разнообразия флоры и фауны.
Демографическая политика, являясь составляющей частью региональной политики государства, разрабатывается в тесной взаи мосвязи с экономической, социальной и экологической политикой. При этом учитывается специфика демографической ситуации в каждом регионе и конкретизуются направления ее реализации. Основные цели демографической политики связаны с решением таких проблем, как: формирование пропорциональной возрастно-половой структуры населения, проведение социальных мероприя тий, стимулирующих рождаемость, улучшение экологической си туации, повышение безопасности работы и т.п.
Приоритетная цель региональной гуманитарной политики — духовное развитие общества, улучшение его морального состояния и здоровья. Гуманитарная политика должна быть направлена на формирование свободолюбивой, инициативной личности, воспита ние национального, патриотического долга, возрождение нацио нального, культурного фундамента общества.
Национальная политика в России должна быть направлена на осуществление конституционных, общественных, политических, экономических и социальных прав и свобод всех народов России. Важной задачей национальной политики является возрождение культурных и национальных традиций русского народа, который является государствообразующим этносом страны. Необходимо создание благоприятных условий для заселения русскими имми грантами из республик бывшего СССР регионов России с небла гоприятной демографической обстановкой. Кроме того, необходи ма разработка и принятие законов, позволяющих ограничить ми грацию в страну представителей национальностей, создающих со циально-экономическое напряжение в стране.
Существует несколько научных подходов к изучению регио нальной политики, позволяющих вырабатывать ее правильную стратегию и пути формирования. Рассмотрим некоторые из них:
Пространственно-временной подход
История формирования данного подхода насчитывает несколь ко поколений в развитии научной мысли. Первое упоминание от носится к XIX веку, а именно к немецкой классической школе, родоночальниками которой считаются К. Риттер и А. Геттнер, ко торые сформировали главные понятия «пространственной науки», опираясь, главным образом, на географию.
В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские ученые. Например, советский ученый Б.Б. Родман утверждал, основываясь на свой позиционный прин цип функционирования объектов в геопространстве, что экономи ческий уровень развития регионов зависит преимущественно от их местоположения. Здесь подчеркивается положение относительно центров роста науки, производства и т.д. Б.Б. Родман исходил из того, что существует «локальный оптимум», в котором все объек ты функционируют наиболее эффективно. Находясь за пределами этого оптимума, объекты находятся под давлением силы («пози ционным давлением» или «давлением места»), что заставляет наи более активные объекты изменять свое местоположение, а непри способленные к изменениям объекты исчезать. Следует заметить, что данный позиционный принцип носил чисто теоретический ха рактер.
Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции, согласно которой пространственно-временная организация предполагает синтез людей и природы или социаль но-географического пространства. Такое единство базируется на разуме каждого отдельного человека и мировой цивилизации в це лом. Согласно теории, необходимо преодолеть все внутренние разногласия, противоречия (политические, религиозные, расовые и др.), что является сложной задачей, так как общество и природа не Могут развиваться в гармонии.
Воспроизводственный подход
Данный подход основывается на рассмотрении формирования единых региональных комплексных систем, в которых взаимосвя заны все подсистемы (внутренние элементы). Любая региональная система предполагает наличие своей внутренней структуры и эле ментов. Например, «вертикальное» деление основывается на на личии в народохозяйственном комплексе страны различных от раслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), в свою очередь, данные элементы народного хозяйства также под разделяются на отрасли (отрасли промышленности: машинострое ние, металлургия, легкая и др.), выделяют также межотраслевые комплексы (например, металлурго-промышленный). Деление по «горизонтали» предполагает выделение из любого регионального комплекса хозяйства города, поселка, области.
Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система воспроизводства (предполагает наличие всех ста дий воспроизводственного процесса) и как внутренний элемент макроэкономической воспроизводственной системы всей-страны.
Воспроизводственный подход ставит в качестве основной зада чи региональной политики воспроизводство природных ресурсов, рабочей силы. В отношении природно-ресурсного потенциала ак цент делается на его рациональном использовании и способности к самовоспроизводству, определяются отрицательные факторы влия ния на окружающую среду для поддержания экологического рав новесия в каждом регионе. Воспроизводство рабочей силы пред полагает проведение грамотной социальной политики, в том числе демографической, миграционной, занятости населения и т.д.
Проблемный подход
Целью данного подхода является выявление проблем и поиск механизмов и путей их решения. В.И. Вернадский говорил: «мы все больше специализируемся не по наукам, а по проблемам».
Для того, чтобы проблема была решена, ее необходимо пра вильно сформулировать, осознать и обосновать с научной пози ции. Иными словами, первые шаги по преодолению определенных трудностей совершаются на теоретическом уровне. Среди наиболее важных и частых региональных проблем можно выделить: соци альные, политические, экономические, этнические и др.
Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю планету, и способные в будущем создать катастрофиче скую ситуацию (экологические проблемы, проблемы исчерпаемости природных ресурсов и т.п.).
Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический, отражающий различные взаимосвязи регионов в географическом пространстве и характеризующий историческое развитие социально-географического пространства регионов.
Региональная политика
К основным направлениям региональной политики можно от нести:
— координирование взаимодействия уровней управления эко номикой как на региональном уровне, так и на общегосударствен ном;
— определение эффективного направления специализации ре гиона с учетом особенностей региона;
— подъем экономики депрессивных районов;
— освоение новых районов, с учетом их ресурсного потен циала;
— проведение единой социальной политики и др. В настоящее время роль региональной политики в РФ посто янно возрастает. Каждый субъект федерации имеет свой уровень социально-экономического развития, природно-ресурсный потен циал, производственную специализацию. Поэтому направление ре гиональной политики не может быть стандартным для всех регио нов, ее необходимо координировать, опираясь на конкретные дан ные.
Региональная политика призвана сглаживать различные дис пропорции и кризисы в аспекте социального и экономического развития регионов.
В России сейчас можно выделить различные группы проблем ных регионов:
Слаборазвитые. Население этих регионов в своем большинст ве можно назвать бедным, так как более 80% граждан находятся ниже черты бедности. Здесь можно выделить следующие субъекты федерации: Алтай, Тува, Марий Эл и др.
Депрессивные. К такому типу относятся регионы, производст венные мощности которых не используются из-за сокращения го сударственного заказа и разрыва кооперационных связей. В совет ские времена было построено большое количество небольших го родов, население которых в своем большинстве работало на одном крупном градообразующем предприятии. После того, как государ ственные заказы прекратились, предприятия оказались в кризис ной ситуации. Следствием этого стали задержка или невыплата заработной платы, снижение уровня жизни населения. К таким районам можно отнести отдельные области Западной и Восточной Сибири, Урала и др.
Регионы с экологическими проблемами. Характеризуются на личием вредного производства, либо переживающие последствия различных катастроф (Поволжье, Урал, Кузбасс и др.).
Региональная политика приобретает в настоящее время осо бенно важное значение, так как она осваивает сейчас самостоя тельно новые направления, которые в советские времена регули ровались центром.
Региональная политика состоит из нескольких компонентов, которые призваны охватить все сферы деятельности каждого ре гиона в отдельности. Здесь необходимо упомянуть о самой цели региональной политики, которая направлена на развитие рыноч ных отношений во всех заинтересованных регионах, создание для этого необходимых условий, развитие перспективного производст ва и предпринимательских способностей граждан.
Среди компонентов региональной политики можно отметить:
Социальные — направлены на социальную защиту и поддерж ку населения, развитие и поддержание в соответствующем состоя нии объектов социальной инфраструктуры.
Экономические — повышение эффективности производства на территории региона с учетом природно-ресурсного потенциала, финансовых и материальных ресурсов, развитие и поддержка ма лого и среднего бизнеса, экспорта, стимулирование инвестицион ной активности и др.
Потребность в проведении грамотной региональной политики находит свое особенно яркое выражение в период кризисных си туаций.
Региональная кризисная ситуация возникает при ухудшении экономического состояния регионов. Для предотвращения кризиса требуется дополнительное вмешательство федеральных законода тельных и исполнительных органов власти, внедрение чрезвычай ных методов экономического регулирования.
Перечислим наиболее распространенные причины кризисных ситуаций в масштабе региона:
— значительное падение объемов производства;
— ухудшение демографической ситуации, отрицательный естественный прирост, приводящий к депопуляции населения и ухуд шению генофонда;
— увеличение безработицы свыше 15% от экономически актив ного населения;
— разрушение социально-экономической инфраструктуры;
— неконтролируемый приток беженцев и иностранных рабо чих, которые создают атмосферу социальной напряженности.
По показателю спада производства кризисными регионами считаются 9 субъектов Федерации (республика Чечня, Ингушетия, Северная Осетия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Адыгея, Чува шия; Читинская и Ивановская области), а предкризисными 31 субъект (Владимирская, Калужская, Костромская, Орловская, Рязанская, Тверская, Ярославская, Кировская, Воронежская, Пензенская, Ростовская, Курганская, Свердловская, Челябинская, Омская, Камчатская, Сахалинская, Калининградская области, Ставропольский, Алтайский и Хабаровский края, республика Мордовия, Карачаево-Черкессия, Удмуртия, Алтай и ряд нацио нальных округов).
Существуют разнообразные методы проведения региональной политики. В общем виде их можно разделить на прямой и косвен ный.
Прямой метод предполагает активное вмешательство государ ства путем целенаправленного финансирования территориальной структуры хозяйства (создание центров роста и т.п.). Косвенный метод направлен на создание благоприятной атмосферы в области экономики с помощью финансовых систем.
К числу прямых методов проведения региональной политики относят разработку различных региональных программ, вклю чающих в себя комплекс целевых программ, каждая из которых имеет свое направление. Данные программы регулируют экономи ческое, социальное, научно-техническое развитие путем выработки определенной стратегии решения первоочередных проблем.
Каждая региональная программа включает в себя несколько классификационных признаков, которые характеризуют содержа ние проблемы, объекты программ и т.д. Выделяют следующие ос новные задачи региональных программ:
— оптимизация структуры экономики с ориентацией на при оритетные отрасли;
— создание механизма эффективного использования ресурсов региона (природных, материальных и трудовых);
— сбалансирование показателей развития различных регионов;
— поддержание нормальной экологической ситуации в регионе;
— социальная поддержка населения и др.
Неотъемлемой частью региональной политики является регио нальная экономика, которая изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обуславливающих формирова ние и развитие производительных сил и социальных процессов на определенной территории.
Предметом изучения региональной экономики является разме щение производительных сил, особенности и закономерности их функционирования с учетом социально-экономического развития региона. Данная дисциплина рассматривает механизм регулирова ния производства в каждом отдельно взятом регионе.
В рамках региональной экономики выделяются следующие ос новные вопросы:
— региональная политика государства;
— программы экономического и социального развития отдель ных регионов;
— эффективность развития производительных сил путем специализации и др.
Исследования региональной экономики проводятся с помощью системы технико-экономических показателей, применяя при этом различные методы: экономико-математический, сравнительный, статистический и т.д.
Выделяют несколько подсистем региональной экономики:
— производственная — воспроизводство материальных благ, необходимых для поддержания экономического развития государ ства и удовлетворения возрастающих потребностей общества;
— инфраструктурная — создание оптимальных условий для эффективного функционирования производственной подсистемы и поддержания социальной сферы;
— институциональная — региональные и муниципальные органы законодательной и исполнительной власти, прочие институты, необ ходимые для функционирования региональной экономики.
Существуют различные методы анализа регионов.
Анализ уровня социально-экономического развития и размещения производительных мощностей на опреде ленной территории.
Метод предполагает анализ экономического, социального, природно-ресурсного и научно-технического потенциалов, исследова ние структуры экспорта и импорта региона, учет экспортного по тенциала. Данные аспекты рассматриваются в комплексной про грамме социально-экономического развития региона. Наличие при родных ресурсов обуславливает размещение производительных сил в данном регионе.
В аспекте изучения и анализа природно-ресурсного потенциала затрагиваются следующие задачи:
— изучение состава, структуры, объемов природных ресурсов, находящихся на данной территории, а также анализ экономиче ской эффективности их использования;
— изучение схем освоения и использования природных ресур сов в целях повышения эффективности их использования с учетом дальнейших перспектив освоения;
— планирование использования природных ресурсов с учетом их размещения.
Формирование и размещение производительных мощностей базируется на социально-экономических условиях развития регио на, также огромную роль при этом играет и научно-технический потенциал, наличие природных ресурсов.
Уровень социально-экономического развития определяется на основе анализа различных показателей, таких как:
— региональный доход;
— объем производства;
— структура занятости;
— темпы роста производства, доходов и др.;
— объем капиталовложений и др.
В аспекте социально-экономического развития региона рассматриваются его отраслевая и территориальные структуры, структура агропромышленного комплекса, при этом анализируют ся показатели товарной, чистой, валовой продукции, показатели региональной эффективности всего производства.
Отраслевая структура показывает соотношения, связи и взаи мосвязи между крупными группами отраслей:
— отрасли материального производства: промышленность, агропромышленный комплекс, строительство, общественное питание, торговля и др.;
— отрасли непроизводственной сферы: транспорт, связь и т.д.;
— отрасли социальной сферы: образование, наука, здраво охранение и др.
Территориальная структура подразумевает раздробление всего народохозяйственного комплекса по территориальным компонен там. Иными словами, каждый регион имеет свою территориаль ную структуру промышленности, которая имеет свои особенности и специализацию. Необходимо заметить, что все составляющие территориальной структуры имеют большую привязанность к оп ределенный территории (в данном случае к региону) и данная структура носит более постоянный (неизменчивый) характер, чем отраслевая.
В рамках исследования региональной экономики рассматрива ется также структура экспорта и импорта, экспортный потенциал региона. Проводится детальный анализ уровня развития отраслей специализации в целях определения эффективности развития та ких отраслей, внедрения достижений научно-технического прогресса, изменений специализации, повышения ее эффективности. Также проводится оценка рекреационных ресурсов (культурно-исторические памятники, экологическая ситуация в регионе, при родные ландшафты, наличие спортивно-оздоровительных центров, санаториев, домов отдыха).
Уровень жизни населения регионов определяется на основе изучения различных показателей:
— денежные доходы на душу населения;
— потребительские расходы;
— покупательная способность;
— обеспеченность жильем, объектами культурно-бытового зна чения на десять тысяч человек и др.
В настоящее время Российская Федерация отличается большой дифференциацией регионов по доходам и уровню жизни, иными словами, происходит процесс расслоения населения различных ре гионов. Российские регионы различаются также по средней поку пательной способности денежных доходов и потребительских рас ходов. Здесь можно отметить неравномерность распределения до ходов между населением, наблюдается массовая бедность.
По средней покупательной способности денежных доходов можно классифицировать население регионов на три группы:
1. Состоятельное население (потребительский бюджет данной группы отличается достаточно высокими доходами).
2. Малообеспеченное население (доходы этой группы выше прожиточного минимума).
3. Бедное население (доходы данного слоя позволяют приобрести минимальный набор товаров потребительской корзины прожиточ ного минимума).
При оценке уровня жизни населения дается характеристика и демографической ситуации в регионе. Для этого проводится ана лиз различных показателей: темпы роста населения, а также муж чин и женщин отдельно по сравнению с предыдущими годами, ко эффициент рождаемости, естественный прирост населения, сальдо миграции, доля населения трудоспособного возраста и т.д.
Покажем формулы для расчета некоторых показателей:
Сальдо миграции:
М = П ¾ В
М — сальдо миграции
П — численность человек, прибывших в данное место на по стоянное место жительства;
В — численность человек, выбывших из данного места на по стоянное место жительства;
Доля населения трудоспособного возраста:
Д т.в.= Н т.в./ Н в.в.
Д.т.в. — доля населения трудоспособного возраста
Н т.в. — население трудоспособного возраста (чел.)
Н в.в. — численность всего населения (чел.)
Эффективность развития производства: понятие и виды.
Эффективность производства отражает конечный результат определенного производственного процесса с использованием всех ресурсов производства, иными словами, показывает отношение ре зультата к использованным ресурсам (затратам):
Результат производства — полезный конечный результат, ко торый выражается в виде:
1. Объема производства в натуральной и стоимостной форме.
2. Результата деятельности предприятия, включающий и коли чество изготовленной продукции (объем производства), и потреби тельскую стоимость.
Конечным результатом производственного процесса является чистая продукция, которая была произведена за определенный промежуток времени, конечным же результатом коммерческой деятельности — прибыль.
Затраты отражают все необходимые вложения (расходы), не обходимые для достижения конечного результата (сырьевые, ма териальные, трудовые ресурсы, капитальные вложения и т.д.).
Можно выделить целую систему показателей эффективности производства, которая характеризует эффективность функциони рования каждого элемента производственного процесса:
А. Показатели эффективности использования трудовых ре сурсов:
— зарплатоемкость единицы продукции;
— трудоемкость единицы продукции;
— производительность труда;
— темп роста производительности труда и др.
Б. Показатели эффективности использования производст венных фондов:
— капиталоемкость единицы продукции;
— фондоемкость единицы продукции и др.
В. Показатели эффективности использования финансовых ресурсов:
— рентабельность капиталовложений;
— оборачиваемость оборотных средств;
— рентабельность оборотных средств и др.
Анализ межотраслевых связей (экономико-математическое моделирование региональных производственных комплексов).
Анализ межотраслевых связей основан на использовании межотраслевых (статистических) таблиц, называемых межотраслевым балансом. Данный баланс детализирует баланс народного хозяй ства, рассматривает все потоки товаров и услуг между всеми от раслями народного хозяйства в течение определенного периода времени (обычно в течение одного года).
Идею межотраслевого баланса развил и воплотил в жизнь В.В. Леонтьев, который в 1973 году был удостоен Нобелевской премии за создание теории и математической матрицы межотрас левого баланса.
В основе матрицы лежит система линейных уравнений, кото рая с одной стороны показывает соотношение между материаль ными затратами во всех отраслях производства, а с другой сторо ны — соотношение между конечными объемами производства.
Содержание метода затраты-выпуск позволяет раскрыть количественные связи между издержками (затратами) на производство и объемами выпуска продукции, работ, услуг каждого сектора экономики. Наглядно можно использовать пример упрощенной таблицы межотраслевого баланса трех секторной экономики, при веденной самим Леонтьевым. Предлагается привести весь выпу щенной объем продукции промышленности к ткани, домашнего хозяйства к человеко-годам труда и сельское хозяйство к зерну:
Упрощенная трехсекторная модель межотраслевого хозяйства
|
В Из |
Промыш ленность |
Домашнее хозяйство |
Сельское хозяйство |
Общий объем вы пуска |
|
Промышленность |
10 |
40 |
25 |
85 ярдов ткани |
|
Домашнее Хозяйство |
160 |
50 |
70 |
280 чел.-лет труда |
|
Сельское хозяйство |
25 |
60 |
30 |
115 буше лей зерна |
Леонтьев предлагал также включить в национальный доход альтернативную стоимость загрязнения окружающей среды.
Межотраслевой баланс выражается в стоимостных показателях и состоит из четырех квадрантов.
|
Отрасли- производители |
Отрасли производства (сектора экономики) l,2,3........j...........n |
Конечный спрос (инвестиции, накопление, импорт, экспорт ...) |
Общий объем выпуска |
|
|
1 |
X11 X12 |
...X1j ...X1n |
F1 |
X1 |
|
2 |
||||
|
3 |
… |
… |
. |
|
|
. |
. |
|||
|
. |
. |
|||
|
I |
Xi1 Xi2 |
Xij…Xin |
Fi |
Xi |
|
. |
. |
. |
||
|
. |
… |
… |
. |
. |
|
. |
. |
. |
||
|
N |
Xn1Xn2 |
Xnj Xnn |
Fn |
Xn |
|
¾ Амортизация |
||||
|
¾ доход наемных рабочих |
V1V2… |
…Vj…Vn |
V |
|
|
¾ Предпринимательская прибыль |
||||
|
Общий объем выпуска |
X1X2… …Xj …Xn |
Первый квадрант характеризует межотраслевые потоки — оборот средств производства между отраслями народного хозяйст ва (промежуточные затраты). Промежуточные затраты образуют ся в производственном секторе и представляют собой закупки оп ределенного вида продукции для производства конечной. Закупки производятся отраслями народного хозяйства: 1,2,3...n.
|
X11 X12 … |
…X1j…X1n |
|
… |
… |
|
Xi1 Xi2 |
Xij…Xin |
|
… |
… |
|
Xn1 Xn2 |
|
|
Xnj Xnn |
Показатели Xij являются величинами межотраслевых потоков, где i — отрасль-производитель, j — отрасль-потребитель.
Второй квадрант отражает конечную продукцию, которая была произведена в отраслях материального производства и в дальней шем распределяется в непромышленных секторах экономики. В данном разделе национальный доход распределяется на фонд на копления и фонд потребления.
|
F1 |
|
. |
|
. |
|
. |
|
Fi |
|
. |
|
. |
|
. |
|
Fn |
Исходя из данных первого и второго квадрантов, можно математически выразить выпуск одного вида продукции:
Третий квадрант отражает стоимостной состав национального дохода. Составляющие данного раздела являются первичными за тратами.
Необходимо отметить равенство итогов второго и третьего квадрантов межотраслевого баланса.
|
V1V2… |
…Vj …Vn |
Четвертый квадрант формирует конечное использование и распределение национального дохода. Элементами перераспределения здесь являются конечные доходы государства, населения, пред приятий.
|
V |
Расчет стоимостного баланса представляет собой систему ли нейных уравнений:
aij — коэффициент прямых затрат (0—1), показывает норму расхода i-ой продукции на производство j-ой;
xi — общий объем производства i-ой продукции;
xj — общий объем производства j-ой продукции;
aij x xj — межотраслевой поток отраслей i и j;
yi — конечный продукт отрасли i (конечное потребление).
Межотраслевые балансы составляются на национальном, региональном уровне, уровне крупных городов. Каждая из таких таблиц имеет свою детализацию. Например, ряд детализирован ных таблиц может содержать до 600 различных экономических секторов.
Прочие методы моделирования
Моделирование систем региональных процессов должно пока зать весь комплекс взаимоотношений внутри и между региональ ными системами, отразить все существующие взаимосвязи. Регио нальные исследования часто используют для своего изучения по строение математических моделей, среди который можно выделить следующие:
— статистические стохастические (модели размещения населе ния, модели миграции и др.);
— динамические детерминированные (модели размещения раз личных объектов в условиях рыночной конкуренции и т.д.);
— и ряд других моделей.
Необходимо выделить логический метод моделирования, осно ванный на методах описания и картографии. Например, одной из моделей логического моделирования является модель абстрактных экономических производственных циклов. Эта модель предполага ет наличие абстрактного цикла, который выражает собой реаль ные производственные циклы, а также циклы (производственные процессы), которые предполагается создать. Понятие абстрактного цикла более многообразное, чем понятие конкретного производст венного цикла, так как само абстрагирование предполагает создание дополнительных теоретических циклов производства.
Составление картографических моделей базируется, как и сле дует из названия, на картографическом методе. Данный вид моде лирования предполагает создание разнообразных карт, с помощью которых можно изучить разные стороны функционирования объ ектов региональных исследований. Например, наиболее точное обобщение присуще общеэкономическим картам. Такие карты от ражают взаимосвязанные стороны регионов, такие как социаль ные, экономические и географические.
Экономическое районирование
Процесс экономического районирования территории РФ про исходит за счет влияния различных факторов, среди которых можно выделить природно-ресурсные, производственные, соци ально-экономические и политические.
Формирование производственных отношений на определенной территории предполагает наличие законченного процесса воспроизводства, отражает структуру производства, уровень его развития и специализацию.
Наличие природно-ресурсного потенциала как одного из важ ных факторов районообразования характеризует степень обеспе ченности экономического района природными ресурсами, во мно гом определяет специализацию производства.
Социально-экономические отношения находят свое выражение в отражении степени развития межрегиональных отношений, спе циализации хозяйства каждой территориальной единицы. В аспек те данного районообразующего фактора рассматривается террито риальное разделение труда, уровень развития трудового потен циала.
Экономический район — территория, которая характеризуется определенным экономико-географическим положением, территори ально-хозяйственным единством, своеобразием природных и эко номических условий и исторически сложившейся производствен ной специализацией, основанной на территориальном и общест венном разделении труда.
Совокупность экономических районов страны образуют макрорегионы. В настоящее время выделяют два макрорегиона: Запад ный и Восточный, уровень развития которых существенно отлича ется друг от друга.
Западный макрорегион страны (Западная зона) отличается высоким уровнем концентрации населения (около 80% населения РФ), производство наибольшей части товарной продукции и про дукции сельского хозяйства осуществляется также на данной тер ритории. Однако следует подчеркнуть нехватку природно-сырьевых ресурсов.
Лидирующее положение с точки зрения снабжения природны ми ресурсами страны занимает Восточная зона. В этом макроре гионе сосредоточены основные залежи угля, нефти, газа, цветных металлов и др. Восточный макрорегион имеет в основном сырье вую специализацию. Основными потребителями природных ресур сов являются Западная зона и страны-импортеры.
Функционирование системы народного хозяйства экономиче ского района базируется на основе создания комплекса народного хозяйства.
Районный хозяйственный комплекс представляет собой сформированную на определенной территории социально-экономиче скую систему. В пределах одного экономического района может функционировать несколько районных хозяйственных комплексов, имеющих единую производственную специализацию или направ ленных на решение определенных задач социально-экономиче ского характера.
Федеральное управление регионами
Государственные органы образуют единую систему осуществ ления государственной власти в Российской Федерации. Государ ственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Федеральные органы различных ветвей государственной вла сти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуще ствлении своих функций.
В настоящее время усиливается роль регионального управле ния. Система регионального управления включает в себя:
¾ систему федеральных и региональных органов власти;
¾ совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;
¾ систему государственной службы;
¾ систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и субъектами управления и т.д.
Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, ко торое находит свое выражение в правовых формах, а также в вы работке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.
В каждом регионе осуществляют свою деятельность территори альные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Цен тра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональ ных администраций. В настоящее время все избранные главы ре гиональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подраз деления в регионах.
Координация деятельности территориальных органов феде ральной власти базируется на взаимодействии Федерального цен тра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой ча стью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной поли тики.
На законодательном уровне власти создаются комитеты и ко миссии структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Цен тра с субъектами РФ.
Комитет по развитию Севера нес ответственность за проведение эффективной федеральной политики в отношении северных территорий. Практическая деятельности данного Комитета охва тывала обширный спектр вопросов: от разнообразных исследова ний в области науки до снабжения необходимыми продуктами . территорий Севера во время единственного короткого летнего пе риода.
В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность которых сосредоточена на разработке законов в области региональной политики государства.
Одним из важных составляющих региональной политики яв ляется углубленное изучение и анализ последствий принятия раз личных законов для предотвращения потенциальных отрицатель ных последствий для отдельных территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально одобренной федераль ной региональной политики. В Государственной Думе над данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональ ной политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятель ность в обеих палатах парламента, работают в области экспертно го анализа законов, годового бюджета и иных официальных до кументов.
Организационная структура управления регионами на феде ральном уровне состоит из следующих основных элементов:
Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.
Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики (в частности во просы национальной политики, миграционной политики).
Министерства Правительства РФ, например министерство фи нансов. Функции министерства финансов связаны с решением во просов в области финансов, участии в бюджетном процессе;
Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управ ление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.
Функционирование организационных структур управления ре гионами нуждается в совершенствовании в целях координации их работы для повышения эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной считается ситуация при которой:
¾ обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее пол ной реализации функций в области социально-экономической по литики;
¾ функции четко распределены между ведомствами;
¾ межведомственные конфликты отсутствуют.
Администрация Президента осуществляет контроль в отноше нии социально-экономического развития регионов и при необходимости может оказывать непосредственное влияние на органы го сударственного управления субъектов Федерации.
В целях обеспечения реализации Главой Российской Федера ции своих конституционных полномочий, повышения эффективно сти деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением Президент РФ Указом «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации семь фе деральных округов:
— Центральный (с центром в Москве);
— Северо-Западный (Санкт-Петербург);
— Уральский (Екатеринбург);
— Южный (Ростов-на-Дону);
— Приволжский (Нижний Новгород);
— Сибирский (Новосибирск);
— Дальневосточный (Хабаровск).
Центральный федеральный округ:
Белгородская область, Брянская область, Владимирская об ласть, Воронежская область, Ивановская область, Калужская об ласть, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смо ленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ:
Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская об ласть, Вологодская область, Калининградская область, Ленин градская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий АО.
Уральский федеральный округ:
Курганская область, Свердловская область, Тюменская об ласть, Челябинская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО.
Южный федеральный округ:
Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингу шетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмы кия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская об ласть, Ростовская область.
Приволжский федеральный округ:
Республика Башкортостан, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чу вашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО.
Сибирский федеральный округ:
Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО.
Дальневосточный федеральный округ:
Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская об ласть, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО, Корякский АО, Чукотский АО.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федера ции в федеральных округах.
Полномочный представитель Президента России в федераль ном округе является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в пределах соответствующего федерально го округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соот ветствующего федерального округа. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в со став Администрации Президента России, соответственно он назна чается на должность и освобождается от должности Главой Рос сийской Федерации по представлению Руководителя Администра ции. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Срок назна чения на должность, определяется Главой Российской Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих полномочий.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Замести тели полномочного представителя также являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Назначение на должность за местителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисцип линарного взыскания осуществляются Руководителем Админист рации.
Основными задачами полномочного представителя являются:
¾ организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных на правлений внутренней и внешней политики государства, опреде ляемых Главой Российской Федерации;
¾ организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
¾ обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по литики Главы Российской Федерации;
¾ представление Главе Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федераль ном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Россий ской Федерации соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:
¾ обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
¾ анализирует эффективность деятельности правоохранитель ных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Главе Российской Федерации соответствующие предложения;
¾ организует взаимодействие федеральных органов исполни тельной власти с органами государственной власти субъектов Фе дерации, органами местного самоуправления, политическими пар тиями, иными общественными и религиозными объединениями;
¾ разрабатывает совместно с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
¾ согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для на значения на иные должности в пределах федерального округа, ес ли назначение на эти должности осуществляется Главой Россий ской Федерации, Правительством Российской Федерации или фе деральными органами исполнительной власти;
¾ организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постанов лений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
¾ согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального окру га или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
¾ согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа, пред ставления о награждении государственными наградами Россий ской Федерации, об объявлении благодарности Главы Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
¾ вручает в федеральном округе по поручению Главы Россий ской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Главы Российской Федерации;
¾ принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
¾ организует по поручению Главы Российской Федерации про ведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органа ми государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
¾ вносит Главе Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъ ектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов законодательству;
¾ взаимодействует с Главным контрольным управлением Главы Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Фе дерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Главы Рос сийской Федерации, постановлений и распоряжений Правительст ва Российской Федерации.
Полномочный представитель имеет право:
¾ запрашивать и получать в установленном порядке необходи мые материалы от самостоятельных подразделений Администра ции Главы Российской Федерации, от федеральных органов госу дарственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
¾ направлять своих заместителей и сотрудников своего аппара та для участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
¾ пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента России и федеральных органов государственной власти;
¾ использовать государственные, в том числе правительствен ные, системы связи и коммуникации;
¾ организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Главы Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в феде ральном округе;
¾ направлять на рассмотрение федеральных органов государ ственной власти, а также органов государственной власти субъек тов Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
¾ вносить в соответствующие федеральные органы исполни тельной власти предложения о поощрении руководителей их тер риториальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
¾ привлекать сотрудников Главного контрольного управления Главы Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотруд ников федеральных органов исполнительной власти и их территори альных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в ор ганизациях, находящихся в пределах федерального округа;
¾ образовывать совещательные и консультативные органы.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федераль ного округа.
Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента России.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав аппарата полномочного представите ля входит соответствующая окружная инспекция Главного кон трольного управления Президента России.
Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по во просам организации контроля за исполнением федеральных зако нов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, поста новлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.
Руководитель Администрации Президента Российской Федера ции утверждает структуру и штатную численность аппарата пол номочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.
Полномочный представитель:
— руководит деятельностью аппарата полномочного предста вителя, обеспечивая решение возложенных на него задач;
— распределяет обязанности между своими заместителями;
— утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного представителя;
— назначает на должность и освобождает от должности со трудников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;
— подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;
— издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного представителя;
— решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного представителя в пределах Российской Федерации.
Полномочный представитель размещается в центре федераль ного округа. Место размещения заместителей полномочного пред ставителя и его аппарата на территории федерального округа оп ределяется полномочным представителем.
Зарубежный опыт региональной политики
Первые шаги в области регулирования развития регионов бы ли предприняты еще в середине девятнадцатого века. Основу ре гиональной политики составляло соотношение «центр — перифе рия». В литературе выделяют несколько этапов развития регио нального управления в западных странах:
Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После раз рушительного кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального развития экономики не оставля ла сомнений. Программы по развитию регионов получили наи большее распространение в Великобритании и США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной поли тики государства были выделены «специальные районы», так как спад производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и в некоторых аграрных районах.
Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется также спадом производства, в основном в тради ционных отраслях промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых шта тах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.
Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана эффективность формирования системы региональной политики, которая получила свое распространение в развитых странах Запада.
Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.—1993 г. После кризиса 1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной» регио нальной политики в рамках Европейского Союза.
Пятый этап: 1993 г. — по настоящее время. После подпи сания Маастрихтских соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы национальных государств» в «Европу регионов».
Региональная политика в США
Одним из важнейших принципов государственного устройства США является гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При этом основной закон США содер жит действенные механизмы поддержания целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу на вер ность Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить неподчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем. Для защиты от внутренних беспо рядков и защиты федеральных законов президент имеет право от дать приказ о вводе войск на территорию неподчинившихся шта тов.
Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо, по решению представителей не менее 3/4 шта тов внести изменения в Конституцию.
В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном ведении конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:
— регулирование внутренней и внешней торговли,
— учреждение федеральных органов власти;
— набор и содержание армии и военно-морского флота;
— организация почтовых служб;
— выпуск денег;
— регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;
— управление территориальными владениями США.
Конгресс США имеет права издавать все законы, необходимые для осуществления полномочий, предоставленных правительству США Конституцией, устанавливать уголовно-правовые санкции для обеспечения соблюдения федерального права. Конгресс также имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, без рас пределения этих налогов между штатами и безотносительно к ка ким-либо переписям или оценкам числа их населения. Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги. Фе дерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.
К числу предметов совместного ведения федерального прави тельства и штатов могут быть отнесены:
— вопросы налогообложения;
— регламентация деятельности корпораций;
— обеспечение благосостояния населения.
Конституция США не устанавливает четкий перечень предме тов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не вклю ченные в число специальных ограничений и запрещений.
Таким образом, полномочия органов управления штатов вклю чают весьма обширный перечень:
— уголовное право;
— процессуальное право;
— гражданское право;
— вопросы собственности и обязательственного права;
— семейное право;
— вопросы здравоохранения и социального обеспечения;
— вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;
— вопросы организации и деятельности центральных и мест ных органов власти,
— разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.
В соответствии с Конституцией США исполнительная власть на федеральном уровне власти предоставляется президенту Со единенных Штатов на четыре года, который занимает свою долж ность вместе с вице-президентом и не имеет права переизбираться более двух раз. Президент является главнокомандующим США. Он может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности. Президент имеет право помилования и отсрочки ис полнения приговоров за преступления против Соединенных Шта тов, за исключением дел по импичменту. Президент может на правлять в конгресс законодательные проекты.
Ежегодно президентом направляется в парламент три главных послания: доклад-отчет о состоянии страны, бюджетное послание и доклад об экономическом положении государства, целью кото рых является формулирование законодательной программы адми нистрации, обозначение президентских приоритетов во внутренней и внешней политике.
Президенту подчиняется исполнительный аппарат, выполняю щий следующие основные функции:
— ежедневное организационное обслуживание и помощь пре зиденту в связях с общественностью, конгрессом и прессой;
— определение бюджетной политики и координация позиций исполнительной власти перед конгрессом;
— оказание помощи президенту в планировании и разработке приоритетных направлений, контролировать развитие кризисных ситуаций, особенно в области национальной безопасности;
— обеспечение процесса принятия президентом решений. Исполнительный аппарат президента состоит из следующих структурных подразделений:
— служба Белого дома;
— служба вице-президента;
— административно-бюджетное управление;
— национальный совет безопасности;
— совет экономических консультантов;
— совет по качеству окружающей среды;
В системе исполнительной власти кабинет министров выполня ет в основном консультативные функции. Исполнительными орга нами кабинета министров являются: Государственный департа мент, Министерство финансов, Министерство торговли, Мини стерство обороны, Министерство юстиции, Министерство внутрен них дел, Министерство энергетики, Министерство сельского хо зяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство транспорта, Министерство труда, Министерство образования и военные департаменты.
Особый интерес с точки зрения опыта регионального управле ния представляют так называемые независимые агентства, которые наделяются либо чисто административными, либо квазизаконода тельными, либо квазисудебными полномочиями. Среди них следу ет отметить агентства, регулирующие экономическую деятель ность, например Комиссия по междуштатной торговле, государст венные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства, например, Администрация долины р. Теннесси и т.п.
Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого штата избирается по два представите ля в сенат Соединенных Штатов, сроком на шесть лет. Выборы в сенат проводятся каждые два года, но переизбирается только 1/3 сенаторов, что обеспечивает преемственность в работе верхней па латы парламента. Председателем сената является вице-президент США, но он не имеет права участвовать в голосовании, если толь ко голоса сенаторов не разделились поровну. Члены палаты пред ставителей также избираются раз в два года. Места представителей распределяются между отдельными штатами пропорционально численности их населения.
Спорные вопросы, которые исполнительная и законодательная власти не могут разрешить, становятся предметом разбирательства в федеральных судах.
Судебная власть представлена Верховным судом и нижестоя щими судами, количество которых устанавливается конгрессом. Хотя формально закон, признанный решением суда неконституци онным, не отменяется и продолжает оставаться в официальных публикациях законодательства, такой закон объявляется недейст вительным и теряет всякую правовую силу.
Воздействие института судебного контроля на законодательст во очень велико. Благодаря институту конституционного контроля Верховный суд имеет своеобразное вето по отношению к законо дательным актам, которое, в отличие от вето президента, не огра ничено сроком давности. Так, по подсчетам американских юри стов, за 190 лет Верховный суд признал неконституционными 122 федеральных закона, аннулировал около 950 законов штатов или отдельных положений их конституции.
Органы исполнительной власти в штате возглавляет губерна тор, который в большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Кандидат должен быть гражданином США не ме нее определенного срока (от 2 до 20 лет). Устанавливается также возрастной минимум (в большинстве штатов губернатор должен быть не моложе 30 лет, в отдельных — не моложе 21 и 25 лет). В двух штатах кандидат должен быть не моложе 35 лет. Конституции штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура отзыва губернатора избирателями.
По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных штатах губернатору также предоставляет ся право освобождать должностных лиц от занимаемой ими долж ности.
В большинстве штатов в качестве главы исполнительной вла сти губернатор ответствен за подготовку и представление в зако нодательный орган штата проекта бюджета. Формально законодательный орган штата вправе изменить проект бюджета по своему усмотрению, однако в конституциях штатов финансирование мно гих программ предусмотрено в твердо зафиксированной форме. В некоторых штатах до 50 % бюджетных поступлений распределя ются подобным образом.
В конституции всех штатах, кроме одного, губернаторы наде лены правом вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо квалифицированное большин ство каждой из палат законодательного органа.
Губернатору непосредственно подчиняется милиция или на циональная гвардия штата. Во многих штатах губернатору при надлежит право помилования осужденных судами штата.
В системе исполнительной власти штата важная роль отводит ся канцелярии, которой ведает исполнительный секретарь губер натора, ответственный за ее организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным органом, секретарь, ответ ственный за связь с департаментами и др.
Государственный секретарь штата хранит архивы и подтвер ждает правильность и законность публикуемых государственных актов штата, а также осуществляет надзор за выборами и утвер ждает законность всех связанных с ними действий, ведает лицен зиями штата и статистическими данными и справочниками.
Казначей штата в большинстве штатов является избираемой должностью. Казначей имеет право определять, в каком банке должны храниться денежные средства штата, во многих штатах собирает налоги и осуществляет наблюдение за правильностью их взимания.
В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, свя занным с управлением, на постоянной основе создаются департа менты, комиссии, лицензионные бюро и комиссии, агентства и ве домства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.
Формы участия губернатора в законодательном процессе за креплены в конституциях штатов. Губернатор обязан направлять в представительный орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно обращаться к законодательному ор гану со специальными посланиями, предлагая принятие законов или выполнение ими программ. В большей части конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии представительного органа власти.
Органы региональной законодательной власти представлены в основном двухпалатными парламентами. Численный состав сена тов штатов колеблется от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей избираются в основном на два года и их число колеблется от 40 человек на Аляске до 400 в Нью-Гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в комитетах и ко миссиях. Основные функции представительных органов власти со гласно региональным конституциям:
— утверждение бюджета;
— принятие законов;
— формирование аппарата исполнительной и судебной вла сти;
— контроль за деятельностью правительственного аппарата;
— регулирование межправительственных соглашений;
— осуществление квазисудебных функций.
Региональный законодательный орган в США утверждает бюджет штата, который разрабатывается и представляется на рас смотрение законодательными советами — специальными самостоя тельными образованиями, состоящими из представителей законо дательной, либо законодательной и исполнительной власти штата.
Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью судебного и административного аппаратов. Напри мер, широко используются законы о создании административных ведомств на определенный срок — 4, 6 и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт, продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений ис полнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает администрацию более осторожно и внимательно относиться к за просам и требованиям представительного органа власти.
Суды, в первую очередь Верховный суд штатов наделены пра вом конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко контролировать деятельность законодательной и исполнитель ной ветвей власти региона и активно вмешиваться в решение эко номических, политических и социальных проблем.
Центр активно проводит региональную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных про грамм.
Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира, учитывают территориальную дифференциа цию, экономическое развитие США географически очень неодно родно. Часто динамично развивающиеся районы с относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными районами бедности.
Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение западных районов страны. До середины XX века такое вмешательство носило эпизодический характер и со провождалось соответствующими законодательными актами. Ос новной целью вмешательства являлась ликвидация разрывов в со циально-экономическом развитии региона долины реки Теннесси по сравнению с другими более развитыми частями страны. Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной корпо рации — Администрации долины Теннесси.
Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социаль но-экономического развития страны как для федерального прави тельства, так и для отдельных штатов. Данная политика обуслов лена не только желанием устранить региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с изменением структуры хозяйства.
С данной целью был принят ряд законов:
— в 1965 году закон об общественных работах и экономиче ском развитии (определены основные направления помощи де прессивным районам);
— в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о целевом развитии региона Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);
— в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве, (регламентировано распределение полномочий по региональному регулированию между органами власти федерации, штатов и муниципалитетов);
— в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления федеральной политики в отношении сельскохозяйст венных районов);
— в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском раз витии (определена федеральная политика в отношении городских районов);
— в 1975 г. закон о региональном развитии.
До 60-х годов региональная политика в США осуществлялась только штатами и местными органами, что препятствовало согла сованию государственных мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Позже произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу федеральных орга нов власти. Так, были значительно расширены полномочия феде рального правительства в сфере социально-экономического разви тия и охраны окружающей среды.
Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важ ные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных про грамм, совокупность частных программных мероприятий, макси мально допустимые размеры ассигнований из федерального бюд жета, а также устанавливает права и обязанности органов, на ко торые возлагается руководство проведением программных меро приятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реа лизации осуществляемых программ.
Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года президент США получает право устанавливать правила, оп ределяющие формулирование, оценку и порядок рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих влияние на эко номическое развитие того или иного района.
В выработке и координации политики регионального развития на федеральном уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте, межведомственный коор динационный совет, федеральный консультативный совет по эко номическому развитию, федеральные региональные советы при правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независи мых учреждений в системе федерального правительства и специ ально созданных совместных федерально-штатных органов.
Региональная политика стран-членов ЕС
Политические задачи
Для характеристики задач региональной политики необходимо разделить 15 стран ЕС на четыре большие группы:
Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирлан дия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные страны тра диционно являются наиболее слаборазвитыми странами Европей ского Союза (в этих государствах расположены самые бедные ре гионы на территории ЕС);
Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются большими внутренними различиями — между севером и югом Италии, а также между «старыми» и «новыми» землями Германии;
Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую характери стику: низкая плотность населения, обусловленная суровым кли матом и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга;
Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королев ство. Главные региональные проблемы, возникающие в этих стра нах, обычно связаны со структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости населения.
В «интегрированных» странах региональная политика прово дится в условиях слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС, то есть особое внима ние уделяется проблемам национального экономического развития, решению же проблем регионального развития отводится второсте пенная роль. Например, в Ирландии региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного направления развития экономики. Первостепенное значение отводится развитию нацио нальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги, на правленные на установление равномерности регионального разви тия. В Португалии была разработана четкая региональная поли тика на период 1994 — 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения финансовыми ресурсами, в то вре мя как ЕС финансировал проекты по развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности. Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме сба лансированного развития регионов. Конституционный закон Ис пании гласит, что общественные власти должны «способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному рас пределению доходов», а для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно «осуществлять контроль за ус тановлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны».
Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже было ска зано ранее, характеризуется высокой степенью различия относи тельно развития отдельных регионов. Конституции этих стран подчеркивают принципы справедливого развития, уделяя тем са мым большое внимание вопросам региональной политики. Соглас но статье 3 Конституции Италии государство обязано «устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в эконо мическом, социальном и политическом развитии страны». Консти туция Германии подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны». Таким образом, в качестве первостепенной задачи региональной по литики выделяется обеспечение возможности для структурно сла бых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния не гативных факторов, которые связаны с положением этих регио нов. Региональная политика нацелена на укрепление экономиче ского роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на регио нальном рынке труда и облегчить проведение структурных преоб разований.
В отношении региональной политики скандинавских стран можно сказать, что ее главным направлением является решение Проблем удаленных северных территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране.
Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирова ние самостоятельного развития отдельных регионов в области экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически силь ных и активно развивающихся компаний в наиболее слабо разви тых регионах. Необходимо также сделать акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике страны.
Страны северной Европы не проводят столь активную регио нальную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется при влечению инвестиций во внутренние районы. В данной области региональная политика является по большей части процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в области «конкурентоспособности» является составной частью под хода в рамках политики «возрождения» и имеет ярко выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов.
Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практиче ски во всех странах направлена на создание условия, которые по зволяют регионам полностью реализовать имеющийся у них по тенциал и тем самым увеличить их вклад в развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием меж ду этими странами является существование ярко выраженного обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.
Политические принципы стран-членов ЕС
В странах ЕС выработаны следующие политические принци пы, необходимые для достижения поставленных целей в области региональной политики:
Выработка надежной законодательной базы для достижения последовательности и прозрачности проводимой политики. Регио нальная политика неизбежно включает в себя выбор слаборазви тых районов для выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен осуществляться в соответствии с сущест вующим законодательством, Для проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и обос нования политических решений. Например, в Германии такие ди рективы содержатся в «Структурном плане» (Rahmenplan) и согласованы федеральным правительством и правительствами земель, и действуют в рамках «Совместной оперативной группы» (GA, Gemeinschaftsaufgabe);
В качестве одного из основополагающих принципов регио нальной политики выделяется следующий: выделение необходи мой помощи регионам, которые претерпевают структурные изме нения. Также наибольший акцент делается на привлечение допол нительных инвестиций, нежели на долгосрочное субсидирование;
Региональная экономика предполагает активное развитие ры ночных отношений. В качестве одного из основополагающих на правлений такой политики выделяется усовершенствование струк туры рыночных отношений. Целью является создание надежных и привлекательных возможностей получения работы, а именно соз дание рабочих мест. Данное направление политики находит под держку в Директорате по политике рыночных отношений в стра нах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориен тации. К подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной политики имеет внеэкономическую мотива цию;
Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи. Для получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии выбора района. В соответствии с «Директивами ЕС по оказанию помощи нацио нальным регионам»:
— методология определения района была четкой и объектив ной, чтобы позволить Европейской Комиссии оценить ее достоин ства;
— указанные показатели должны быть объективными, существенными, подкрепленными надежными статистическими источниками;
— политика должна проводиться в отношении соответствую щих целостных территориальных единиц.
Региональная политика предполагает наличие скоординиро ванного политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих проблем принимает участие Европейская Комиссия — частично через деятельность Директората по региональной политике, а также через контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для обеспечения эффективного развития экономики определенного региона требуется финансовая поддержка не только государственных органов, занимающихся ре гиональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и ор ганизаций, заинтересованных в таком развитии.
Структура управления
Государственное устройство страны определяет уровень децен трализации или делегирования полномочий в области региональ ной политики.
Если рассматривать пример «интегрированных» стран, то в Ирландии, Португалии и Греции используется централизованный подход относительно вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность за проведение региональной по литики возложена на Министерство национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой отсут ствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирова ния и регионального развития. Это характеризует Португалию как централизованное унитарное государство.
Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от структуры управления «интегрированных» стран. Это также находят свое отражение в уровне проведения регио нальной политики: например, в Германии ответственность за про ведение региональной политики возложена на земли, а большин ство элементов итальянской системы носят централизованный ха рактер. В Италии направления региональной политики со време нем претерпели различные изменения, например, закон, касаю щийся вопросов реформы государственной административной сис темы (Legge Bassanini) выделяет в качестве одной из четырех ос новных задач децентрализацию деятельности, которая проводится в настоящее время центральным правительством. В Германии в качестве основной функции федерального правительства в области региональной политики выделяют в установлении партнерских от ношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной груп пы). Комитет по планированию определяет состав GA, разрабаты вает проект ежегодного Генерального плана, а также приоритеты регионального развития. Проект Генерального плана содержит в себе меры и условия оказания необходимой помощи районам, кар та районов, которые нуждаются в ней. Финансирование данной региональной политики осуществляется в равных долях с двух сторон: с одной стороны, Федеральным правительством и землей — с другой стороны. Администрации земли несет ответствен ность за осуществление региональной политики.
В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответствен ность за формирование региональной политики: координирование региональной политики, подготовка законодательства в данной области, определение проблемных районов и т.д. Ответственность за проведение региональной политики возложена на различные центральные министерства. Поскольку Регионы Финляндии при нимают отдельные решения (в рамках небольших проектов), так как основные решения принимаются централизовано.
В Швеции сформировалась следующая система, при которой региональная администрация осуществляет общенациональные ди рективы. Министерство промышленности и торговли занимает главенствующее место во всей системе. При этом министерстве созданы подразделения, в компетенцию которых входит разработ ка региональной политики в отношении слаборазвитых районов, контроль за проведение политики и осуществление связи с Евро пейской Комиссией. Разработкой стратегией развития регионов за нимаются Административные советы графств (CAB). Для осуществ ления своей политики они получают ассигнования из бюджета.
Страны Северной Европы отличаются большим опытом в об ласти проведения региональной политики:
— централизованный подход во Франции и в Люксембурге;
— Нидерланды и Соединенное Королевство, которым присуща большая степень децентрализации;
— федеративная система Австрии и Бельгии.
Во Франции Министр отвечает за региональную политику, основанную на рекомендациях, полученных от CIALA (межведом ственный комитет по оказанию поддержки), также в его компе тенцию входит принятие решений относительно стимулирования регионального развития. DATAR — головная организация по раз витию регионов во Франции. Согласно основополагающему Зако ну от 1995 года, политика регионального развития определяется на национальном уровне, а проводится совместно с местными властями.
В Люксембурге решения относительно проведения региональ ной политики принимаются совместно Министром экономики и Министром финансов. Данные решения принимаются исходя из рекомендаций, полученных от Консультативной Комиссии.
В Нидерландах Министерство экономики и администрации провинций являются основными ведомствами, которые занимаются вопросами региональной политики. Министерство экономики несет ответственность за проекты по оказанию помощи регионам с объе мом инвестиций свыше 10 млн. флоринов. Остальные менее круп ные проекты осуществляются децентрализованно.
В Великобритании вопросами региональной политики занима ются Министр по торговле и промышленности и Министр по де лам Шотландии и Уэльса. В Англии проблемы формирования ре гиональной политики возложены на Министерство торговли и промышленности и на региональные правительственные ведомст ва. Министерство торговли и промышленности оценивает боль шинство проектов в Англии, выходящих за пределы компетенции правительственных ведомств, а также такие проекты, которые мо гут иметь последствия для Великобритании. Также данное Мини стерство занимается разработкой директив на национальном уров не и проводит контроль за их соблюдением. В компетенцию пра вительственных ведомств входит принятие решений, касающихся оказания помощи регионам, однако такие решения должны быть утверждены Казначейством.
Конституция Австрии не разграничивает компетенции за про ведение региональной политики. Существует неформальное разде ление сфер компетенции между федеральным уровнем, админист рациями земель и местными властями. Оказание помощи регионам осуществляется в соответствии с совместными проектами, которые финансируются и реализуются федеральным правительством и администрацией соответствующей земли. Вопросами координации проектов во всех политических сферах занимается Администрация Федерального Канцлера (в ее состав входит специальный депар тамент по региональной политике).
В Бельгии вопросы региональной политики рассматриваются на региональном уровне, а также подвластны администрации Фландрии и Валлона. Решения об оказании помощи принимаются региональной администрацией для крупных проектов, остальные решения принимаются Региональным Министром экономики.
Инструменты региональной политики
Существует целый ряд инструментов, которые имеют разное значение для различных стран. С точки зрения исторического развития выделяют пять больших классов политических инстру ментов:
— средства, идущие на сдерживание размещения новых пред приятий в перенаселенных регионах;
— пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития;
— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;
— формирование инфраструктуры;
— «мягкие» меры по стимулированию развития.
В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и «пространственное распределение деятельности государства в об ласти экономического развития», существенно сократилась. Сред ства сдерживания использовались во Франции (в отношении Па рижа и его пригородов), Соединенным Королевством (в отноше нии Лондона и Юго-восточного региона). Но в 1970 году Соеди ненное Королевство отказалось от этой политики. В Париже в по следующие годы применялась политика в отношении стимулиро вания развития бизнеса в основном за пределами столичного ре гиона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие промышленности, которая расположена вдали от перенаселен ных столиц.
За последние десятилетия роль экономической деятельности государства в качестве инструмента региональной политики существенно снизилось. Приватизация в области производства лишила правительство возможности оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные производства. Существует еще один важный аспект, касающийся экономической деятельно сти государства, который со временем утратил свою роль в каче стве инструмента региональной политики: общественные закупки. В некоторых странах ЕС (Италия, Германия, Соединенное Королевство) проводилась политика по схемам предпочтительных за купок продукции у поставщиков из определенных районов. Впо следствии Европейский Суд назвал эти меры противозаконными, так как они являются причиной национальной дискриминации.
В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов региональной политики используют три последние группы. Финансовое стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы призваны заинтере совать фирмы размещать производство или инвестировать средст ва в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое применение практически во всех странах ЕС. К «мягким» элемен тами инфраструктуры относятся поддержка информационных се тей, консалтинговая деятельность, научные исследования и т.д.
В «интегрированных» странах набор политических инструмен тов существенно шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды занимаются вопро сами, которые выходят за рамки инвестирования в производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и соз дание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса. Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отно шении развития инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и окружающей средой.
Структурные Фонды оказывают наибольшее влияние на ре гиональную политику Германии и Италии. В 1992 году был пред принят пересмотр региональной политики Италии для того, чтобы обеспечить возможность совместного финансирования со стороны Структурных Фондов. В Германии региональная политика прово дится в рамках Совместной оперативной группы (GA), которая базируется на оказании помощи регионам в комплексе с мерами поддержки бизнеса. Приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы является поддержка производственных инвестиций для создания благоприятной бизнес-среды.
В отношении скандинавских стран существуют следующие различия на «узкий» и «широкий» аспект региональной политики. В узком смысле слова такая политика включает в себя мероприя тия по развитию бизнеса и экономики. Широкий же аспект поли тики регионов предполагает комплекс действий со стороны прави тельства в области связи, транспорта, образования и здравоохра нения, имеющих важное значение для поддержания жизнедея тельности сообществ в малонаселенных регионах. Например, в Финляндии, в период с I960 по 1970 годы, была расширена сфера общественного обслуживания для достижения равного уровня ус луг во всех регионах. В северных районах потребности были наи более высокими по сравнению с другими. В этих регионах строи лось много больниц, оздоровительных центров и начальных школ для обеспечения большей занятости населения. В Швеции полити ческие программы, которые напрямую не относятся к региональ ной политике, иногда составлялись с учетом интересов региональ ного развития. В качестве примера можно привести программу в области образования, которая предполагает уделение большого внимания развитию малых и средних колледжей. Также фирмы, принимающие участие в долгосрочных программах строительства стратегических транспортных магистралей, обязаны предоставлять подробный отчет каждые три года, в котором указываются по следствия их деятельности для близлежащих регионов. Важным отличием скандинавских стран является то, что региональная по литика даже в узком аспекте подразумевает более широкое содер жание, чем в остальных странах ЕС. Например, если учесть спе цифические особенности проблемных регионов, в особенности их суровые климатические условия, то здесь существуют такие фор мы долгосрочной поддержки, которые не находят применения в странах ЕС (концессия в области транспорта и социального обес печения).
Страны Северной Европы принимают меры по расширению об ласти действия региональной политики. Например, во Франции ре гиональная политика имеет широкую трактовку, понятие «управления территорией» включает в себя большой спектр полити ческих мер регионального развития. Один из законов в области ре гионального развития формирует широкий спектр политических ин струментов: регионально дифференцированное налогообложение, ин фраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также существует государственная система контрактов по планирова нию регионов, которая оказывает помощь наиболее бедным регионам. Нидерланды и Австрия отличаются низкой значимостью региональ ной политики, однако эти страны стараются проводить региональную политику, выходящую за рамки оказания финансовой помощи фир мам. В Нидерландах базисом региональной политики в узком смысле являются капиталовложения, а в более широком — комплекс мероприятий по созданию благоприятной бизнес-среды и развитию инфраструктуры. В Австрии принимаются широкие политические меры по развитию региональной политики, которые отражают существую щую здесь точку зрения: политика экономического развития регионов должна включать поддержку в отношении развития бизнес-среды и таких локальных факторов, как транспорт, образование и уровень жизни.
В Дании основной вопрос региональной политики установлен в области «рамочных мер», включающих в себя перечень услуг, которыми могут воспользоваться фирмы, но которые не преду сматривают передачу денежных средств или оказание поддержки какой-либо фирме. Такие меры, включающие широкий доступ к набору технических и коммерческих услуг, проводятся по всей стране. Дания — это единственная из стран ЕС, которая с 1991 года не проводила программу относительно стимулирования раз вития отдельных регионов. Такой отказ объясняется целым рядом причин: безработица в Копенгагене достигла размеров среднего уровня по стране, размер бюджетного дефицита наложил ограни чение на уровень государственных расходов, находящееся в то время у власти правоцентристское коалиционное правительство в качестве решения проблем выбрало «рыночный» подход. В Дании существует единая государственная система социального обеспече ния, также функционирование финансовых механизмов направле но на то, чтобы избежать неравенства в экономическом развитии отдельных регионов, которое может повлечь за собой различия в уровнях доходов и социальных возможностей.
Региональная политика таких стран, как Бельгия, Люксембург и Соединенное Королевство является политикой стимулирования. Меры по созданию благоприятной бизнес-среды являются скорее частью общенациональной, а не региональной политики. В Вели кобритании политические меры пространственного развития де лятся на две категории:
— региональная индустриальная политика, которую можно назвать политикой стимулирования;
— политика «возрождения», включающая целый ряд про грамм пространственного развития (развития городских и сель ских регионов), которые раньше осуществлялись отдельно друг от друга, а теперь все настроены действовать совместно.
Важной отличительной чертой политики «возрождения» явля ется акцент на развитие отдельных регионов и повышение их конкурентоспособности. При финансировании используются «меха низмы оспаривания» — распределение общественных средств ме жду компаниями происходит на основе тендера. За последнее время эффективность от проведения политики «возрождения» возрастает. Теперь бюджет региональной индустриальной полити ки в десять раз меньше, чем бюджет политики «возрождения», хо тя ранее средства, выделяемые на две эти категории, были при мерно равны.
Анализируя политику в области регионального развития стран-членов ЕС, можно сказать, что стимулирование регионального развития составляет ядро региональной политики, за исключением Дании. Это можно объяснить тем фактом, что правила оказания поддержки Директоратом по политике рыночных отношений в странах ЕС предусматривают оказание помощи крупномасштаб ным проектам и только в определенных проблемных районах. В северных странах одним из элементов политики можно назвать оказание помощи в развитии благоприятной бизнес-среды, но дан ная политика осуществляется в большей степени на общенацио нальном уровне, нежели на региональном.
Механизмы программного подхода и планирования в Западной Европе
Рассмотрим механизмы данного подхода на трех примерах, некоторые из них были упомянуты уже ранее:
— программный подход Структурного Фонда, содействующий развитию экономической и социальной интеграции внутри Евро пейского Союза;
— германская система Совместного Решения Задач, созданная для совершенствования региональных экономических структур GA (Gemeinschaftsaufgabe), которая является результатом согласова ния между федеральным правительством и землями;
— французские Контракты Планирования между государством и регионами (CPERs).
Все вышеуказанный организации имеют различные цели и ме ханизмы, у них есть общая главная особенность: они организуют участие различных элементов управления в региональном разви тии и объединяют их усилия.
Структурный Фонд
Программный подход Структурного Фонда внедряется с 1988 года, после реформации фондов регионального развития, которые были созданы Европейским Сообществом, для снижения различий в развитии регионов в Сообществе. Основной Структурный фонд, Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF) был создан еще в 1975 году для финансирования «инвестиций в промышлен ность, ремесла или обслуживание, создавая таким образом новые рабочие места или сохраняя уже существующие». Возможности данного фонда были ограничены квотами, использовавшимися по большей части для поддержки региональной политики стран ЕС.
В 1988 году была введена новая система «программного под хода» Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к социально-экономической интеграции в ЕС с по мощью снижения различий в развитии регионов внутри стран-членов и между ними.
Выделяют два типа программ и области их применения:
— «Целевые» программы, которые требуют оказания макси мальной финансовой поддержки. Данные программы направлены на решение проблем, являющихся на уровне ЕС наиболее приори тетными;
— Местные инициативы, которые имеют меньший объем финансирования. Данные программы нацелены на решение конкрет ных проблем. В качестве примеров таких программ можно привес ти следующие:
— Interreg — программа, нацеленная на развитие пригранич ных регионов двух и более соседних стран-членов ЕС;
— Rechar — программа, направленная на поддержание терри торий кризисной добывающей промышленности;
— Adapt — программа, которая направлена на переподготовку кадров для адаптации к различным изменениям на рынке труда; Все типы программ финансируется «Структурными Фондами»:
— Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF). Дан ный Фонд поддерживает осуществление мероприятий по экономи ческому развитию (инвестиции в производство, инфраструктуру и бизнес);
— Европейский Социальный Фонд (ESF). Данная организа ция создавалась для развития человеческих ресурсов;
— Европейский Фонд Руководства и Гарантий для Сельского Хозяйства (EAGGF). Фонд оказывает помощь по приспособлению сельскохозяйственных структур и мерам развития села (например, поддержка доход сельского хозяйства в неблагоприятных рай онах) и др.
Необходимо отметить, что создание Структурных Фондов обу словлено содействием в развитии регионов.
Сначала выбираются те области, которые наиболее нуждаются в поддержке, и им предоставляется необходимый объем финанси рования. Далее, посредством сотрудничества между ЕС, нацио нальным, региональным и местным уровнями разрабатываются программы по региональному развитию на определенный срок (обычно несколько лет). Разработка подобных программ осущест вляется согласно установленным правилам, но допускаются неко торые отклонения в зависимости от экономической обстановки на местах.
Принцип субсидиарности является главным принципом в об ласти распределения ответственности за разработку и внедрение программ Структурного Фонда. Функции передаются на тот низший уровень, на котором они могут осуществляться с максималь ной отдачей.
Все принципы программ Структурного Фонда закреплены в положениях Структурного Фонда. Со временем правила могут корректироваться для придания им большей ясности.
Все положения публикуются в Официальном журнале ЕС и действуют в течение определенного периода. Этот период совпада ет со сроком действия программы.
Далее определяются территории, которые нуждаются в под держке и которым будет направлено финансирование структурно го фонда. Например, в течение 2000¾2006 гг. весь Союз будет по лучать поддержку согласно «Цели 3» (адаптация и модернизация политики и систем образования, подготовки и занятости). Под держка же согласно «Цели 1» (развитие отсталых регионов) и «Цели 2» (возрождение территорий, испытывающих структурные трудности) предоставляется определенным территориям Союза, имеющим такие проблемы. Определение подобных территорий осуществляется согласно определенным критериям.
После определения территории для оказания необходимой по мощи, участвующими сторонами вырабатываются необходимые программные документы, определяются цели развития для каждо го региона в отдельности и политика по достижению поставлен ных задач в течение нескольких лет действия программы.
После официального согласования и одобрения программы Структурные Фонды начинают действовать в данном регионе. Намеченные программы осуществляются путем привлечения, ут верждения и финансирования проектов, имеющих общие стратеги ческие цели. Программы внедряются на основе партнерства, то есть сотрудничества между Комиссией и организациями нацио нального, регионального и местного уровня, которые выдвигают проекты. За ходом выполнения программы следит Комитет Мони торинга. Иногда создаются Комитеты принятия решений, которые рассматривают проекты, предполагающие получение европейского финансирования. Проект должен соответствовать двум критериям отбора:
— Проект должен быть технически возможен для осуществле ния финансирования.
— Ожидаемые результаты должны соответствовать выделен ным средствам.
«Положительный ответ» — предоставление гранта в рамках данной программы Структурного Фонда. В контракте указывается перечень действий претендента, срока осуществления этих дейст вий и их результат. Если происходит отклонение проекта от плана по уважительным причинам, финансирование сохраняется, но в случае нецелесообразного использования финансовых средств фи нансирование может быть «отозвано» и направлено на другие проекты, осуществляемые в рамках данной программы.
Германская Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур.
В настоящее время региональная политика в Германии являет ся неотъемлемой частью национальной экономической политики. Целью национальной экономической политики является обеспече ние одинакового участия структурно слабых регионов в экономи ческом развитии страны. При становлении региональной полити ки, Германия исходила из того, что Основной Закон (Статьи 30 и 28) устанавливает главную ответственность за региональную поли тику за землями и районами. Для исполнения своих обязанностей с максимальной эффективностью землями и районами, определен ную роль должен играть федеральный уровень. В 1969 году сформировался национальный инструмент в виде конституционно го механизма согласования между землями и федеральным уров нем области регионального развития — Совместная Задача с це лью совершенствования региональных экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur»).
Совместная Задача нацелена на обеспечение институциональ ной базы для общей и скоординированной политики развития ре гионов в Германии. Данная цель может быть достигнута путем со гласования подходов к региональному развитию между федераль ным уровнем и землями. Федеральное Правительство также игра ет важную роль в региональной политике:
— предлагает дополнительную помощь регионам, которые не могут разрешить возникшие проблемы своими силами;
— обеспечивает единую схему для проведения реструктуриза ции и развития всех земель;
— создает системы оказания помощи, которые исключают конкуренцию между землями.
GA предоставляет землям полную, ограниченную лишь общенациональными правилами, ответственность в области осуществ ления региональной политики развития. Правовые принципы GA могут периодически изменяться, правда, не так регулярно и осно вательно, как положения Структурного фонда ЕС.
Помощь, которая предоставляется GA, направлена только на определенные территории, выделенные для поддержки. Карта по добных территорий согласовывается Плановым комитетом GA и утверждается Европейской комиссией.
Такая карта регионов составляется обычно на несколько лет. Территории выбираются в ходе процесса, состоящего из трех фаз:
— Каждая из территорий западногерманского рынка труда оценивается по ряду региональных экономических показателей. Далее эти территории группируются в порядке убывания по прин ципам региональных неравенств. Территории, которые получают наивысший ранг, включаются в список нуждающихся в поддержке GA.
— Земли получают возможность немного изменить такую карту. В 1997 — 99 годах доля таких изменений составила 5% и лишь 2% приходится на 2000 — 2003 годы. Одни земли выигрыва ют, а другие теряют в процессе подобных изменений. Данная практика продолжается, потому что общая доля перераспределе ний очень незначительна, также в системе голосования «проигры вающие» регионы составляют меньшинство.
— Указанные карты передаются на рассмотрение в Европей скую Комиссию. После этого появляется возможность вносить до полнительные предложения об изменениях на основе обсуждений.
Плановый комитет предоставляет подробный годовой Рамоч ный План (Rahmenplan), в котором указываются: территории, от меченные на карте помощи, меры помощи, условия предоставле ния помощи и приоритеты регионального развития. План выпус кается ежегодно, но при этом каждый входит в четырехлетний пе риод, включающий тот год, когда план был согласован, и сле дующие два года, например, план на 1995 год на период 1995—98. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего планирования как минимум на следующие три года.
Перечень рекомендаций Планового Комитета по уменьшению неэффективной конкуренции между землями:
— определение региональных приоритетов выделения помощи;
— отбор проектов по предоставлению финансовой поддержки;
— контроль за исполнением этих проектов. Инвестиции осуществляются в проекты двух видов:
— инвестиции в промышленность;
— инвестиции в инфраструктуру экономики.
Выделяют и третий вид проектов — это развитие концепций интегрированного регионального развития. Земли сами должны выбирать те виды деятельности, которые больше всего нуждаются в финансировании. Для предоставления финансовой помощи про екты отбираются на основании ряда условий. Первое — фирмам необходимо выполнить «первичный эффект» — их товары и услу ги должны пользоваться спросом на рынках, находящихся за пре делами данного региона. Необходимо показывать рост, который приводит к чистому положительному воздействию на экономику регионов. «Положительный список» содержит все основные от расли, которые соответствуют данному условию. Второе — инве стиции призваны создавать или сохранять рабочие места в регио нах, нуждающихся в поддержке.
За последние десять лет было сделано много шагов в области обеспечения подходов к структурной политике «снизу», от земель. Такие достижения произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального развития, которая предполагает участие всех соответствующих органов власти региона. Концепции регионального развития являются гибкими инструментами, спо собствующими региональному развитию и более эффективному ус тановлению приоритетов целей. Теперь можно получить помощь от GA на развитие региона в качестве инструмента региональной политики.
Французские плановые контракты между государст вом и регионами
Во Франции плановые контракты между государством и ре гионами являются децентрализованным элементом национальной социально-экономической системы планирования. Национальная система получила развитие в послевоенные годы согласно Плану Монне, финансирование осуществлялось через план Маршалла. Система сосредоточила свое развитие на базовых отраслях.
В 80-е годы роль государства существенно повысилась и национальные планы были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во многом переходила к региональ ным представителям государства. Остальные функции были де централизованы и перешли к уровню регионального самоуправле ния. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29 июля 1982 года, и представляли собой контрактные соглашения на несколько лет между государством и региональными властями.
При изменении политических и экономических условий подоб ные планы должны были стать средством оптимизации распреде ления ответственности за региональное планирование между раз личными органами государственной власти. Эти контракты отли чались от других двух указанных выше систем тем, что они осу ществлялись параллельно с «деконцентрацией» по отношению к представителям государства в регионах и децентрализацией к ре гиональным властям. Они внесли в действия региональных пре фектов мощный региональный элемент, а также сформировали и укрепили новую роль вновь избранных региональных властей и обеспечили средство формального согласования между ними.
Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами означала переход от подчинения к взаимозависимости в определенных границах.
В отличие от Структурных Фондов, правила которых лежат в основе системы программного подхода и пересматриваются цели ком перед каждым программным периодом и применяются только на данный период, закон о контрактах продолжает действовать неизменно. Соответствующие правительственные департаменты издают циркуляры перед каждым плановым периодом.
Контракты носят универсальный характер: каждый регион со ставляет контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое развитие. С 1989 года особое внимание сосредото чено на предоставление дополнительных финансовых средств ре гионам, имеющим особые проблемы.
Подготовка контрактов длится обычно до двух лет и включает в себя три этапа:
— правительство устанавливает приоритеты региональной по литики;
— региональные префекты подготавливают проекты планов, получая при этом консультации у президента регионального совета и плановых комитетов. В консультациях принимают участие все основные региональные организации самоуправления;
Далее подготовленные планы согласовываются между регио нами и государством индивидуально, затем они вносятся в число приоритетов национального плана и становятся официальным плановым контрактом между двумя сторонами.
Процесс планирования содержит диалог между различными звеньями управления и согласования на каждом уровне между со ответствующими органами власти.
Содержание типичных CPER отражено в таблице:
Содержание контракта о плане между государством и регионом
|
Обоснование совместной программы между государством и региональной администрацией |
|
Согласованные совместные программы на несколько лет и их финансовые обязательства |
|
Общие цели Конкретные цели по регионам и меры их достижения Относительно каждого шага устанавливаются предлагаемые действия, их обоснование и их обязательства по финансированию |
|
Мероприятия, связанные с осуществлением |
|
Мониторинг Оценка воздействия Финансовые ассигнования Продолжительность Пересмотр Финансовые таблицы, устанавливающие федеральные и региональные ассигнования на каждое мероприятие |
Новые плановые контракты согласовываются уже на период 2000 — 2006 гг. В основе этих плановых контрактов лежат те же принципы, что и в предыдущих. Однако теперь выработка прин ципов происходит с использованием гораздо более широких и глубоких консультаций на региональном уровне.
Плановые контракты привязывают государство и регион к точно запланированной программе инвестиций, которая должна быть выполнена в течение определенного периода времени. Кон тракты устанавливают также права и обязанности сторон. Следует отметить, что внутренняя организация и направленность каждого CPER различны, отражая тем самым регионализированный про цесс развития в рамках, установленных национальным уровнем.
Плановые контракты имеют различия: подготовка контрактов (степень и характер консультаций, стратегическая подготовка), организация и направленность политики, структура баланса рас ходов в различных областях воздействия, перечень мероприятий для выполнения таких обязанностей, как мониторинг и оценка. Также в контрактах учитываются индивидуальные региональные особенности.
Относительно финансов, CPER не перечисляют средства из единого национального фонда на региональное планирование. Право финансирования предоставляется нескольким министерст вам, которые инвестируют средства в различные компоненты ре гионального планирования в данном регионе.
CPER четко устанавливают перечень мероприятий, срок ис полнения и вид финансирования данных действий. Мероприятия, которые финансируются по контрактам, отличаются своим много образием и включают большое число различных организаций и отделов. Они классифицируются на четыре большие группы:
¾ физическая инфраструктура;
¾ программы согласованных действий в целях регионального развития, направленные на территории с особыми проблемами;
¾ обучение, проведение исследовательских работ, финансиро вание ВУЗов и т.д.;
¾ мероприятия по повышению занятости и экономического развития, нацеленные на улучшение бизнес-среды для малых предприятий путем предоставления грантов и консультаций.
Организация и выполнение различных воздействий осуществ ляются различными способами:
¾ одни действия финансируются и предпринимаются только одной из участвующих групп, другие же — двумя или тремя из них. Это зависит в основном от действий, в которых любая данная организация имеет официальное право на участие;
¾ некоторые мероприятия проводятся одной организацией, которая использует свои собственные средства и средства, выде ленные другими организациями, т.е. без полного партнерства.
Все большее распространение получает совместное финансиро вание. Такое финансирование возможно в тех случаях, когда раз личные организации совместно финансируют и принимают реше ния относительно отдельных проектов. Благодаря этому организации могут получить голос при решении вопросов, в которых у них нет официальных прав;
Следующий вариант совместного финансирования — объеди нение средств двух или более организаций, образование ими об щего фонда, например, в целях осуществления культурного разви тия. Таким образом, создается фонд средств, которые можно ис пользовать, когда в этом есть необходимость, и не обращаясь к организациям, которые должны будут рассматривать отдельные проекты.
Три этапа политики — характер задач и распределение ответственности
|
Механизмы программного подхода и планирования |
Программная система Структурного Фонда (Европейский Союз) |
Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур (Германия) |
Плановые контракты CPER (Франция) |
|
Этап проектирования принципов устройства |
|||
|
Характер |
Выработать и согласовать принципы Структурного Фонда перед началом каждого программного периода. На основании этих условий определить территории для оказания финансовой помощи и ее размер |
Создать собственные законы Совместной Задачи и периодически их пересматривать с учетом изменения внешней среды. Сформировать карту объектов поддержки и разделить между ними выделяемые средства. |
Разработать и периодически изменять законодательную основу системы контрактов CPER. Определить выделение средств нуждающимся регионам |
|
Распределение ролей |
Потребность территорий в финансовой поддержке определяется либо автоматически, либо в результате переговоров между странами и Комиссией |
Федеральные органы власти и земли вместе участвуют в выработке региональной политики и в определении карты территорий объектов, которые нуждаются в поддержке |
Выделение финансовых средств для каждого поколения CPER определяется на национальном уровне. Однако на принятие решений могут влиять доводы, представляемые региональным уровнем |
|
Этап коллективного выбора / планирования |
|||
|
Характер |
Планы и программы развития, разрабатываемые для нуждающихся территорий на основе принципов, согласованных на этапе проектирования, проходят затем оценку до начала внедрения, а также согласование перед утверждением Европейской Комиссией |
Каждый год разрабатывается единый национальный План (Rahmenplan), который содержит общие положения и подразделы, детализирующие конкретные интересы каждой земли-участницы |
Составление национального экономического плана происходит обычно на несколько лет. На основании этого плана, соответствующих законов и рекомендаций, правительства разрабатывают стратегические планы относительно расходования средств на региональном уровне в течение следующего программного периода |
|
Распределение ролей |
Органы власти различных уровней (национальный, региональный или местный уровень), в основном при активном участии партнеров, берут на себя этап разработки программы. Разработка и принятие программы происходит под контролем ЕС |
Плановый Комитет, в состав которого входят представители федерального и регионального уровней с равным числом голосов, согласовывает Rahmenplan. Подразделы, касающиеся земель, вырабатываются властями земли, а затем каждый согласовывается с Комиссией |
Национальный план составляется на федеральном уровне. В соответствии с ним составляются плановые контракты о партнерстве между государством и регионами |
|
Этап оперативного выбора и реализации |
|||
|
характер |
Привлечь заявки на проекты, осуществляемые в данной программе, оценить их, соответствуют ли они целям программы, а наилучшим из них предоставить финансовую поддержку. Контролировать реализацию проекта |
Финансировать проекты, которые направлены на достижение целей и интересов. Четко изложенных в Плане. Отслеживать принятие решений по проекту и его осуществлению |
Осуществить программу, выработанную на региональном уровне |
|
Распределение ролей |
Программы осуществляются в форме партнерства на том уровне, для которого они были созданы. ЕС играет важную роль в руководящих комитетах программы, в которые включены представители всех участвующих вертикальных звеньев управления |
Земли полностью отвечают за реализацию проекта. Происходит все большее привлечение местных участников на основе создания стратегий для данной территории. Мониторинг дает возможность землям принимать соответствующие решения о финансировании |
Каждая участвующая организация осуществляет те проекты, которые она запланировала, и именно в той области, в которой она имеет компетенцию, работая при этом самостоятельно или при участии других организаций |
Возможность использования программных механизмов в России
В настоящее время в России уже функционирует свой «программный» механизм в виде целевых программ развития ре гионов. В данных программах активно принимают участие орга низации федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три «комплексных программы» относительно социально-экономиче ского развития территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области. Другие же подобные программы вклю чают в себя решение более частных задач (развитие малых и средних городов в условиях экономической реформы и т.д.). Раз работка любой целевой программы происходит по стандартной процедуре: обоснование необходимости целевого подхода к данной проблеме, а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые мероприятия и их внедрение, финансирова ние, ожидаемый результат и механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые программы имеют много не достатков, например, отсутствие серьезного обоснования их необ ходимости для наиболее нуждающихся территорий, трудности бюджетного финансирования и т.п. Несмотря на это, они также имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для федерального уровней в России, потому что данные про граммные механизмы способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а также являются базисом для создания эффективных инструментов политики, особенно для ре гионального развития.
Функционирование программных механизмов в рос сийских условиях.
Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет одновременно внедрять макро-, микро- и ко ординационную политику для решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики требует вмешатель ства в различные области, требующие больших финансовых за трат, например, строительство крупной транспортной, коммуника ционной и экономической инфраструктуры, делового климата че рез инвестиции и мягкие меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.
Рассмотренный европейский опыт указывает на явные пре имущества от внедрения систем регионального социально-эконо мического развития, которые включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации. Общегосударственный уровень уста навливает общие принципы, дающие возможность решить пробле мы регионов. Региональный уровень устанавливает детализиро ванное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем. Регионы также способны внести свои накопленные знания и навы ки в области экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в другие регионы, так как они имеют похожие цели в отношении территорий, но с учетом их собственной специфики.
Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и совершенствовать с учетом россий ских условий. В создании подобных систем европейский опыт указывает на наличие определенных условий и факторов, которые подтверждают их успех.
Между слабо- и сильноразвитыми регионами необходим «пакт о солидарности». Условием для введения любого механиз ма перераспределения, дающего возможность направить средства на развитие менее развитых регионов, является наличие пакта о солидарности между более обеспеченными и менее обеспеченными регионами.
В развитии Европейского Союза солидарность выдвигалась как неотъемлемый фактор, так как членами Союза все больше становились страны, которые стоят на разных ступенях экономи ческого развития. Например, Совместная Задача вместе со Струк турными фондами опирается на пакт о солидарности между зем лями, что дает возможность дополнительного финансирования бо лее слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в большей степени увеличило экономическое неравенство в развитии страны и внесло напряженность в общее соглашение. Исключением в проблеме пакта о солидарности стала французская система контрак тов, в которой данный вопрос не был основным, потому что госу дарство являлось централизованным и контракты играют незначи тельную роль в перераспределении.
Пакты о солидарности можно получить при формировании любой системы, создающейся в общих интересах. Внедрение по добной системы возможно двумя способами — прямым и косвен ным. Прямой путь предполагает поощрение за содействие в облас ти регионального развития в той или иной форме всем странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазви тых территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно выигрывает в той или иной степени. Косвенный путь, несмотря на пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным экономическим и социальным преимущест вам, которые получают более развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее благополучных регионов.
Стабильная экономическая обстановка. Каждая из вышеопи санных систем предполагает наличие стабильной экономики, даю щей возможность широкому кругу организаций выделять ассигно вания на программы и выполнять их.
Это возможно в тех странах, где имеется стабильность в правительстве, макроэкономическом развитии, политике и т.п. Приве денные выше примеры свидетельствуют, что даже в сравнительно богатых государствах с достаточно стабильным экономическим развитием не всегда можно гарантировать необходимые условия. Например, французский и германский примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно и в одно стороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на за труднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тен денции в экономике.
Следует заметить, что при частых и крупных изменениях про граммы могут превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения намерений. Этого следует избегать, так как подобные действия существенно подрывают доверие к партнер ским соглашениям, которые реализуют эти механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском опыте: лучше выделять умеренные финансовые ассигнования на данные программы, чем высокие, которые вряд ли будут выполнены.
Четкое распределение ответственности для обеспечения эффективности политики. Если в системе регионального развития принимает участие много организаций, то роли и ответственность нужно распределить с наибольшей точностью в целях эффектив ной работы системы.
Каждая отдельная организация играет свою роль в точности. Кроме того, организации нуждаются в необходимой информации и знаниях, чтобы выполнить предназначенные им роли.
Германская Совместная Задача является наиболее четкой сис темой с точки зрения распределения обязанностей: стадия плани рования осуществляется Комитетом по Планированию, который имеет четкую структуру, систему перевода денежных средств и принятия решений; реализация же принятых Rahmenplan целиком предоставляется землям. Структурные Фонды характеризуются большей неясностью, дублированием, вносимыми со временем в баланс изменениями и распределением ответственности. При ре форме Структурных Фондов на, период 2000 — 2006 гг. предпри нимаются меры по разграничению ответственности, в частности путем сведения роли Комиссии к формальной на этапах планирования и реализации. В осуществлении конкретной политики участвует большое число партнеров, следовательно, неизбежны и изменения, поэтому очень трудно создать и контролировать всеобъ емлющие правила о ролях и обязанностях. В данной ситуации не обходима активная связь между всеми участниками в целях пра вильного распределения обязанностей на основе общего понима ния проблемы.
Существует еще один механизм по разграничению ролей каж дой организации или группы организаций, особенно на этапах создания и реализации планов: это инструкции, которые издаются более высокими уровнями власти, где указано, что и как надо де лать.
Гарантии отчетности по использованию вложенных средств. Каждый из механизмов включает одну или несколько организа ций, принимающих решения относительно размещения средств другой организации. Программы Структурного Фонда делегируют расходование бюджетных средств Европейского Союза, Совмест ная Задача предусматривает распределение бюджетных средств для совместного финансирования в землях, a CPER осуществляет ряд методов финансирования на региональном уровне, которые практически во всех случаях включают средства государства и ре гиональных администраций в совместных проектах.
Подобное распределение средств предполагает наличие систе мы отчетности об использовании выделенных средств, так, чтобы решения о расходовании были прозрачны, а их целевое использо вание можно было проверить. Следовательно, возникает необхо димость в более строгих системах мониторинга и оценки. Монито ринг и оценка достигли своего наиболее комплексного и развитого уровня в программах Структурного Фонда, где обязанности четко указываются в положениях Структурного Фонда, а их выполне ние финансируется в том числе и Структурным Фондом. Желаю щие получить поддержку по программе Структурного Фонда по нимают, что если они будут использовать средства Фондов бесцельно, то их у них заберут. Подобная политика, в свою очередь, помогает осуществлять контроль за средствами ЕС.
Приоритет экономического воздействия. Чтобы принципы экономического развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в состоянии показывать потенциальный положительный длительный экономический результат своих меро приятий — кратко-, средне- или долгосрочных, прямых или кос венных.
В качестве примера можно привести вмешательства, которые имеют низкий приоритет, — это субсидии нерентабельным компа ниям, которые направлены на искусственное сохранение рабочих мест, а не на содействие стабильному экономическому возрожде нию. Вероятно, не стоит также ограничиваться капиталовложе ниями, а допустить «мягкие» проекты в таких сферах, как разви тие бизнеса или маркетинга.
Возможность учитывать особенности. Каждый программный проект применяется в различных ситуациях.
Это относится в особенности к Структурным Фондам, кото рые осуществляются более чем в ста регионах различных стран, каждая из которых имеет особую структуру институтов и полити ки, свои специфические проблемы экономического развития и свой потенциал. Любая программная система должна формироваться так, чтобы она применялась на всей территории ее действия. Сле довательно, необходимо определить основные черты системы, избегая при этом категоричности в отношении тех территорий, где могут быть изменения. Положения о Структурном Фонде дают хороший пример системы, которая в состоянии это сделать.
Территориальные образования Российской Федерации имеют различия: в области законодательства, по подходам, которые они применяют для экономического развития и т.д. Федеральный уро вень всегда стремился разрешить проблемы регионального разви тия, используя при этом стандартные инструменты и подходы. Целесообразнее использовать усилия федерального и регионально го уровня для решения проблем относительно социально-экономического развития регионов. Необходимо использовать гиб кий инструмент, внутри которого можно разрабатывать програм мы по регионам со своими специфическими особенностями, удов летворяя и федеральные, и региональные приоритеты.