Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Лекция 18. Информационно-аналитические технологии в таможенном администрировании
Рассматривается аналитическая функция в управлении таможенными органами, аналитическое обеспечение принятия решений по управлению деятельностью таможенных органов. Раскрывается сущность анализа и оценки проблемных ситуаций в таможенной деятельности, формулируются задачи анализа и оценки обстановки, характеризуются ее элементы, а также этапы оценки обстановки. Представляются требования и критерии, предъявляемые к оценке, а также технологии подготовки и принятия управленческих решений.
Вопросы:
1. Информация как основа государственного управления.
2. Информационные качества управленческих решений.
3. Организация информации в системе государственного управления.
4. Информационные таможенные технологии в таможенном администрировании
Рекомендуемая литература:
Разумеется, что информация как совокупность каких-либо све дений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предме тах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собран ных и систематизированных в пригодную для использования фор му, составляет основу государственного управления. По существу, все управленческие процессы — это не что иное, как поиск, фикса ция, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельно сти людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в госуда рственном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно не обходима для формирования и реализации государственно-управ ляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.
Управленческая информация это часть социальной информа ции, которая выделена из ее общего массива по критериям пригод ности к обслуживанию государственно-правовых процессов форми рования и реализации управляющих воздействий.
Такая информация должна быть ориентирована, по крайней ме ре, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли госу дарства в системе частной и общественной жизнедеятельности лю дей и соответственно по компетенции конкретных государствен ных органов (объем и содержание управленческой информации призваны кореллироваться с компетенцией государственных орга нов); во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных норма тивных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (государственное управление во мно гом существует для исполнения законов, и ему нужна информа ция, раскрывающая состояние данных отношений); в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздей ствия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений; в-четвертых, по восприя тию управляющих воздействий и соответствующим изменениям под их влиянием, что свидетельствует о развитии управляемых объектов вследствие государственного управления и возникнове нию в них новых потребностей в новых управляющих воздей ствиях.
Рациональ ность и эффективность государственного управления напрямую обусловливаются ка чеством той информации, которая обозначается термином «управ ленческая информация».
Можно выделить следующие источники, объективно порождаю щие управленческую информацию:
а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие го сударственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управ ленческих действий в обозначенном временя и направлении (реше ния и действия по исполнению законов и иных нормативных пра вовых актов);
б) обращения граждан в государственные органы по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);
в) обязательные указания вышестоящих государственных орга нов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управлен ческая информация);
г) факты, отношения, выявляемые в процессах контроля, кото рые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления);
д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном вме шательстве государственных органов и должностных лиц (управ ленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).
Проблемная ситуация возникает тогда, когда обнаруживаются серьезные отклонения от заданных параметров деятельности управ ляемых объектов или подчиненных управляющих компонентов, появляются сомнения в возможностях достижения поставленных целей, особенно если речь идет о взаимосвязанной, кооперирован ной деятельности множества людей, становится явной необходимость в изменении заданных целей и параметров деятельности. В информационном отношении проблемная ситуация опи рается (должна опираться) на первичные, фактологические сведе ния и данные, ибо каждый уровень обработки (передачи) ее преломляет, изменяет, интерпретирует, в результате чего в момент принятия необходимого решения она во многих случаях восприни мается иначе, чем есть на самом деле.
Конфликтная ситуация, состоящая в возникновении противоречий, которые участники управленческих и иных отношений не в состоянии разрешить самостоятельно, предполагает поиск специ альной информации и использование в этих целях специальных форм и методов. Такая информация призвана обеспечивать объек тивный подход к выявлению, анализу и оценке причин конфликта, независимые экспертные заключения, достоверное знание позиций и мнений конфликтующих сторон, обоснованное привлечение действующих правовых норм. Самыми важными при разрешении конфликтных ситуаций являются устранение причин противоре чий, разногласий, столкновений, введение их в русло позитивных, компромиссных взаимоотношений, создание гарантий преодоле ния конфликта и недопущения его в будущем.
В экстремальной (чрезвычайной) ситуации, создаваемой, как правило, стихийными бедствиями, авариями, массовыми беспо рядками, организованной преступностью, государственные орга ны, должностные лица должны действовать в условиях обрывоч ной, частичной информации и высокой динамики происходящих процессов. Но и здесь следует стремиться к получению возможно большего объема достоверной первичной информации, собранной, так сказать, по «горячим» следам, тогда и решения, и действия бу дут более точными и адекватными ситуации.
Вся управленческая информация, из каких бы ис точников она ни шла и кто бы ни выступал ее носителем, непремен но должна соответствовать требованиям актуальности, достовер ности, достаточности, доступности и аутентичности.
Актуальность означает, что собранная информация отличается оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам сегодняшнего дня и может способствовать их решению. Часто именно актуальность обусловливает потенциал информации.
Достоверность информации определяется ее способностью схва тывать и отражать факты, события и особенно их причины и взаимо связи. Ее получение представляет собой очень многогранные по знавательный и аналитический процессы, требующие привлече ния специалистов и использования современных научных процедур.
Достаточность свидетельствует о том, что информация получена по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние ис точники, движущие пружины и внешние детерминанты, характе ризует процесс в целом, содержит предпосылки для прогнозирова ния и моделирования возможных новых состояний данного про цесса.
Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью» возможностью ее оперативного получения в нужном объеме. Часто информация есть, но она закрыта и используется очень узким кру гом должностных лиц. В таком случае коэффициент ее полезного действия очень низок.
Аутентичность обусловливает текстуальное и словесное выраже ние информации в понятной людям форме, соответствие их позна ниям в области языка. Засоренность информации различными узкоспециальными терминами или иностранными, к тому же редко употребляемыми, словами осложняет постижение и практическое использование информации.
2. Информационные качества управленческих решений
В массиве управленческой информации, обеспечивающей государ ственное управление, первостепенное место принадлежит той ее части, которая содержится в управленческих решениях. Именно в них, с одной стороны (в констатирующей части), фиксируются выявленные потребности, интересы и цели в управлении, описыва ются обстоятельства, факторы и причины, вызывающие необходимость формирования и реализации определенных государственно-управляющих воздействий, указываются конкретные ресурсы, возможности для изменения управленческой ситуации, а с другой (в постановляющей, резолютивной, директивной части) — выдви гаются требования и положения, нормы и правила, определенные действия, которые необходимо соблюдать и осуществлять в целях улучшения состояния какого-либо управляемого процесса, явле ния, отношения. Поэтому сила и результативность управленче ских решений всецело зависят от того, какова управленческая ин формация и как она в них изложена.
Информационные качества (иными словами, информационный уровень) управленческих решений представляют собой сгусток информации, заключенный в решении, отражающий определенную управленческую ситуацию, задачу, проблему и содержащий «за ряд» (потенциал) управляющих воздействий, призванный перевес ти их на новый уровень. Здесь вполне проявляется возможная и ре альная объективная обусловленность, субъективная обоснован ность и социальная эффективность управленческих решений.
С точки зрения информации, заложенной в управленческих ре шениях, к последним предъявляются следующие требования.
Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к после дующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Учи тывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны, взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом упускают из виду, что главный смысл информации в управ ленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управля емые процессы. Для их преобразования как раз и нужна полная ин формация, выраженная в управленческом решении.
В органической связи с полнотой информации выступает требова ние плотности и чистоты записи информации. Имеется в виду количество записанной информации на единицу площади письмен но выраженного управленческого решения (на одну, скажем, ма шинописную страницу текста). Плотность записи информации предполагает, что в тексте решения содержатся лишь те сведения, данные, нормы, наметки, планы, указания, требования и т.д., ко торые имеют непосредственно управленческий смысл и прямо от носятся к соответствующему вопросу. Все, что косвенно касается данного решения, должно оставаться за его рамками. И факты, и их оценку, и способы решения поставленных задач следует выра жать конкретно, точно и лаконичным языком. Нельзя не обратить внимания на важность правильного употребления слов, логичного построения предложений, адекватность используемых понятий, терминов, ясность и емкость формулировок, обоснованность и чет кость адресных требований.
Неизбежное использование общемировой, континентальной или иной инонациональной тер минологии в управленческих решениях обусловливает необходи мость обязательное разъяснения, описания, комментирования не переводимых терминов, понятий, слов и смысловых образований.
Очень важно соблюдать требование о внутренней согласованности информации в каждом конкретном управленческом решении. Целесообразно, например, чтобы по содержанию, интонациям, ак центам, остроте и т.п. констатирующая и резолютивная (постанов ляющая) части решения соответствовали друг другу. Имеет значе ние и равномерное расположение информационного материала, ибо на практике приходится встречаться с решениями, в которых констатирующая часть занимает две-три, а то и более страниц, а резолютивная состоит из одного или двух небольших пунктов, или наоборот. Лучшему восприятию любого управленческого решения способствует выделение в нем посредством курсива, абзацев, под черкивания или иным способом основной информации, заслужива ющей пристального внимания исполнителей.
Поскольку решения являются основной формой выражения и закрепления управленческой деятельности и постоянно принима ются, дополняя, развивая или отменяя друг друга, то необходимо, чтобы информация, заложенная в каждом решении, имела систем ный характер, была содержательно и концептуально связана с предыдущими, ранее изданными и действующими актами, и с те ми, которые предполагается или планируется принять. Соблюде ние требований системности информации способствует выработке единого, типового и наиболее эффективного подхода к разрешению определенных проблем, позволяет на практике, причем в разных условиях, проверять рациональность различных элементов управ ленческой деятельности и отбирать из них лучшие, помогает совер шенствованию нормативно-правовой основы управления, дисцип линирует работу управленческих кадров и благоприятствует совер шенствованию других управленческих явлений. Системность информации, заключенной в управленческих решениях, служит также одной из необходимых предпосылок для формирования ин формационных систем на базе современной техники. Системность информации, наконец, экономит усилия, средства и время в управ лении.
Рассматривая информационные требования к управленческим решениям, нельзя не выделить требование представления содер жания решения в четкой логической форме, в модели действитель ного разрешения поставленного вопроса или проблемы. Плохо, когда в управленческих решениях много отсылочной информации к прошлому, к другим актам либо к будущему, когда вместо рас смотрения и выводов по существу даются поручения изучить во прос, внести в перспективе предложения, разработать необходи мые документы, положения и т.д. и т.п.
Проблема информационных качеств управленческих решений имеет место и на этапе их реализации, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решений. Здесь тоже существуют условия, соблюдение которых способствует сохранению информационных «им пульсов» и доведению их до «места назначения»:
а) передача информации, заключенной в управленческом реше нии. Важное значение имеет быстрота передачи информации, кото рая прямо связана с рациональностью и эффективностью управле ния, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-регулирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле движет ся до иерархии управляющей системы, могут коренным образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности управлен ческой информации при ее передаче. При проходе через многие звенья, особенно в случаях принятия решений «во исполнение», информация нередко получает такое толкование, которое может и отличаться от оригинала. Поэтому необходимо как можно быстрее и «прямее» направлять управленческие решения непосредственно исполнителям;
б) понимание, комментирование информации, выраженной в со ответствующем управленческом решении. На первый взгляд все кажется просто: бери решение, читай и исполняй. Но в реальности возникает немало трудностей из-за того, что исполнители порой не понимают или понимают неадекватно смысл соответствующих ре шений, по-своему интерпретируют предъявляемые к ним управ ленческие требования. Свои проблемы возникают при переводе управленческих решений на национальные языки, при восприятия их людьми разной религиозной и правовой культуры, при их при менении в специфических природных условиях и т.д. В результате исполнение решения начинает идти в ином направлении или иметь иной аспект, чем предусматривалось. Не всегда комментаторы точ но улавливают смысл информации в управленческих решениях, особенно если комментарий делается лицами, которые не работают в государственном органе, принимавшем решение. Вывод: толко вание, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал;
в) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля, позволяющих своевременно и досто верно знать о том, как прошла передача информации, как она со хранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к исполне нию. Такое знание создает возможности для повторного разъясне ния (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализа ции решения. Попутно следует отметить, что этап исполнения управленческих решений имеет и много других аспектов, кроме ин формационного, о которых уже кое-что говорилось и которые специально исследуются в теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только на моменты, относящиеся к обеспечению должных информационных качеств управленческих решений.
В любом отдельном случае необходимо «вписывание» решения в совокупность управленческих решений, принятых в рамках управляющей системы, известных управляющих подсистем, соответствующего государственного органа. Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с последующей (связанной с реализацией) информацией. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерархии решений) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эффективности информационного обеспечения управленческих решений.
Актуальна также нацеленность информационных качеств управленческих решений: комплексная постановка вопросов, конструктивный, созидательный характер, действительные модели, программы, способы, механизмы перевода явления, отношений, процесса, ситуации в новое состояние, обеспечение устойчивого прогрессивного развития управляемых объектов или подведомственных управляющих компонентов.
Известно, что в государственном управлении циркулирует огромная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна ее часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействий, другая — по масштабам, очевидно, значительно большая — выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными прояв лениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В дан ном случае речь идет об организации управленческой информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией вообще.
Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения управленческой информации, которая для своего решения требует общенациональных и мировых уси лий, в том числе и по линии Интернета. В нескольких странах уже приняты законы о «борьбе с бумажной работой», но почти нет сдви гов к лучшему. Назовем только несколько направлений совершен ствования организации управленческой информации, не требую щих особых капиталовложений или сверхусилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей государственно-управляю щей системы.
Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной. Здесь, конечно, существуют трудности, проистекающие из того, что непросто сказать о том, будто информации достаточно и она адекватно отражает определенные явления, отношения и процес сы. Всегда есть желание что-то узнать больше, откуда и идет стрем ление к получению избыточной информации. Надо бороться с та кими «перестраховочными» настроениями. И то, что иногда компьютеры обладают все возрастающей емкостью, не меняет сущ ности вопроса.
Как уже отмечалось, необходимо исходить из одного принципа: характер и объем управленческой информации должен соответ ствовать компетенции государственных органов, функциям и полно мочиям государственных должностей.
Важная роль в организации движения управленческой информа ции принадлежит обогащению содержания единицы информацион ных материалов: введению в них лишь тех сведений, данных, по казателей, которые обладают информационными признаками, ак туальными для управленческих решений и действий.
В принципе, для управления нужны данные, сведения, показате ли, которые, во-первых, отражают качественные характеристики явлений, процессов, отношений, причем связанные, главным обра зом, с их сущностью, социальной ценностью» и, во-вторых, «снима ют» (как бы фотографируют), непосредственно раскрывают конкретные явления, процессы, отношения. Это, бесспорно, не прини жает роли статистики и статистических закономерностей, но еще раз подчеркивает, что и для статистики качественные данные го раздо надежнее и приемлемее, чем количественные.
Необходимо далее четко структурировать управленческую информацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информацион ные потребности государственных органов, должностных лиц, дру гих участников управленческих процессов. Словом, управленче ская информация должна иметь ту структуру, что и организацион ная структура государственного управления, в обслуживать последнюю.
С этой точки зрения следует различать информационные возмож ности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллеги альности, и органов единоначальных. В первом случае каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном же органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руко водитель (единоначальник). Между тем в такие разные органы, особенно находящиеся на одном уровне, часто поступает одинако вая по объему управленческая информация, с которой реально единоначальник не в состоянии ознакомиться. Дело поручается за местителям, помощникам, экспертам, аппарату, в результате чего руководитель не знает всей информации, она выходит из-под его контроля, а затем возникают сентенции о том, что, мол, аппарат «правит бал» и «подставляет» руководителей. На самом деле их подводит несоответствие организации государственного управле ния и организации движения управленческой информации.
Совершенствование работы с информацией в указанном аспекте видится в том, чтобы сосредоточивать ее поток (входящий и исхо дящий) в руках руководящего звена и подчинять его исключитель но реализации компетенции государственных органов. Тогда и руко водители будут подходить к ней более избирательно, критически и ответственно. Да и общество не будет тогда обвинять оперативно-исполнительский персонал во всех «грехах».
Новые информационные проблемы порождает реализация в управ лении принципа федерализма и развертывание местного самоуправления. Ведь при всей самостоятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления все они функционируют в едином информационном «поле» и должны знать о том, что и как делают другие. Предстоит глубже разобрать ся в потоках и каналах циркулирующей здесь управленческой информации, с тем, чтобы придать всему российскому обществу необ ходимую управляемость.
Свои нюансы, требующие анализа, существуют в информацион ном обеспечении законности в государственном управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информа ции по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям и должностям того или иного органа, распределе ние информации между руководителями в исполнительским пер соналом, доступ к информации различных категорий государственных служащих и другие моменты, фиксирующие и характе ризующие законность управленческих решений и действий. Bсe должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса государственных органов и действующих долж ностных инструкций.
Практика подсказывает также актуальность того, чтобы право вые нормы, их изменения и дополнения знали все государственные служащие, в той или иной мере связанные с реализацией компетен ции соответствующего органа. Кроме того, желательно, чтобы с ос новными, принципиальными актами, принимаемыми руководите лями, служащие аппарата тоже были своевременно и сполна инфор мированы. Значимость обеспечения законности в государственном управлении требует не только контроля «сверху», со стороны руко водителей, но и контроля «снизу», со стороны исполнительского персонала.
В овладении управленческой информацией большое место зани мает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.
Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и дру гие причины обусловливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого исполь зования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе. Образ цы, эталоны различных документов, в том числе и управленческих решений, особенно связанных с разрешением определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно помогают в работе над ин формацией и повышают ее качество. Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо знать документоведение.
Формализация работы с управленческой информацией создает предпосылки для более обоснованного распределения компетенции государственных органов. Ведь очевидно, что если какому-либо ор гану приходится обрабатывать много стандартной, однообразной, рутинной информации, то это означает ни что иное, как завышение уровня решения данного вопроса (или вопросов) и необходимость его передачи на нижестоящий уровень. При правильном распреде лении компетенции не может быть такого положения, при котором орган решает тот или иной вопрос по заведенному шаблону, вне ин теллектуального профессионального поиска.
Состояние информационного обеспечения государственного управ ления во многом зависит от распределения информации внутри го сударственного органа в ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть входящей и ис ходящей информацией. На второе место можно доставить вопрос о распределении информации между должностными лицами, в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредствен ного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением инфор мации в возглавляемом государственном органе, не допускать, что бы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информа ции для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способ ствует лучшему исполнению служебных функций.
В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать следующие направле ния контроля информации, контроль за аутентичностью понима ния содержания информации; контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации; контроль за превращением содержания информации в социальную практику — в конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной. Ру ководители государственных органов, специальные контрольные подразделения последних должны придавать контролю информа ции непрерывный характер, внимательно следить за передатчика ми, приемниками и каналами связи информации, четко представ лять контролируемые параметры информации и критические точ ки в ее реализации, уметь не только своевременно улавливать, но и предупреждать возможные отклонения, неувязки или ошибки в информационной работе.
4. Информационные технологии в таможенном администрировании
Центральное место в общей проблеме совершенствования таможенной службы занимает проблема эффективного управления, базирующегося на широкомасштабной автоматизации всех процессов таможенной области.
Основным предназначением информационных технологий и систем (ИТиС) является своевременная, достоверная и скрытная доставка оперативной и другой информации до соответствующих органов (объектов) управления, ее адекватное семантическое и формальное преобразование, а также ее своевременная подготовка вариантов принимаемых решений.
За последнее десятилетие существования Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) Государственного таможенного комитета (ГТК) Российской Федерации достигнуты вполне определенные результаты в направлении формирования значительных объемов широкого спектра данных о процессах таможенной деятельности, то вопросы автоматизированной поддержки принятия решений, как в методическом, так и программно-техническом плане в достаточной мере еще не проработаны.
Этапы становления автоматизированного управления таможенной деятельностью. По существу, с момента создания и становления таможенных органов новой России процесс автоматизации управления развивался по объективным законам: поначалу (1990-95гг) он протекал в направлении позадачного подхода - создания автономных функциональных автоматизированных рабочих мест (АРМов) должностных лиц, автоматизации отдельных технологических процессов. Составляющая автоматизации процессов управления в этот период прослеживается весьма слабо.
Позадачный подход позволил достаточно быстро сформировать широкий спектр баз данных ЕАИС различной целевой направленности на всех уровнях организационной структуры таможенных органов от таможенного поста до ГТК. Вместе с тем этот подход породил "очаговую" автоматизацию, когда решались отдельные задачи, реализовывались отдельные функции и, за редким исключением, технологические процессы.
Так возник комплекс средств автоматизации таможенной деятельности, который не был объединен в строгую организационно-техническую систему, но функционально удовлетворял потребности должностных лиц. Этот комплекс получил название Единой Автоматизированной Информационной Системы ГТК России первой очереди.
По мере накопления опыта, становления и стабилизации законодательной, технологической, математической, программной и технической базы таможенных органов (1995 г.) возникли предпосылки к проектированию ЕАИС ГТК РФ с позиций системного подхода, на базе новейших достижений информационных технологий. Этот проект получил документальное определение как ЕАИС второй очереди. В это время начинают решаться проблемы комплексной автоматизации. Примерами таких решений могут быть системы "АИСТ-РТ21", "ПОТОК-ПИЛОТ", "АСТО", "CUSTOMS FLOW"1, а также ряд других систем, в которых, в той
или иной мере, нашли отражение принцип функциональной полноты при
реализации законченных технологических процессов таможенного оформления и контроля.
Следует отметить, что все системы, реализуя информационные таможенные технологии формирования данных системы управления таможенной деятельностью, а также отдельные функции информационного обеспечения оперативного (тактического) управления, практически не затрагивают технологию поддержки принятия решений, которая подразумевает специальную обработку больших информационных массивов с целью выработки решений стратегического управления. В результате централизованных закупок средств вычислительной техники удалось в той или иной степени оснастить ими все функциональные подразделения Центрального аппарата ГТК России, региональных управлений и таможен. Однако, следует учитывать тот факт, что достаточно большой парк персональных компьютеров, поставлен в систему до 1994г в настоящее время технически устарели. Состояние оснащенности системы средствами вычислительной техники приведено в приложении 1.
Конец 2000 года и начало 2001 отмечено созданием и внедрением нового класса информационных систем, автоматизирующих непосредственно само управление таможенными органами и их деятельность. В соответствии с Целевой программой развития таможенной службы Российской Федерации на 2001-2003 годы проводится кардинальная модернизация таможенной службы Российской Федерации, осуществляются мероприятия по приведению ее в соответствие с растущим объемом и многообразием внешнеэкономической деятельности, адаптация к нормам, принятым в международной практике таможенной деятельности. Одним из рациональных, экономически целесообразных путей решения данной проблемы является проведение комплекса мероприятий по широкомасштабной автоматизации процедур таможенного оформления и таможенного контроля, передачи, хранения и обработки информации в электронном виде, внедрение ИТТ поддержки принятия решений.
Анализ современных подходов к решению проблем, связанных с повышением эффективности управления таможенной деятельностью, показывает, что в основе такого решения лежит контроллинг таможенной деятельности - направление интеграции методов, технологий, инструментальных средств автоматизированной подготовки и контроля системных управленческих решений в таможенной области2. В стратегической перспективе фундаментальную основу их решения составляет когнитивный (познавательный) подход3.
Контроллинг таможенной деятельности понимается как автоматизированное решение задач управления таможенной деятельности, то говоря о когнитивной составляющей процесса управления в теоретическом плане - речь идет прежде всего о парадигме формирования знаний для принятия решений и их адекватном использовании в целях управления.
В рамках такой методологической модели знание рассматривается и как объект и как инструмент и как результат управления, а человек - является лицом, принимающим решение по целенаправленному использованию знаний и контролю за объектом управления. В практическом плане современная тенденция совершенствования управления наиболее четко проявляется в поиске технологий формирования знаний (когнитивная составляющая процесса) и их использования (продуктивная составляющая процесса) с учетом реальных систем и процессов, потребностей и возможностей лица, принимающего решения.
Системная концепция автоматизированного управления таможенной деятельностью. Содержательно, системная концепция автоматизированного управления таможенной деятельностью приведена на рис.1.
Структура и параметры ВЭД Результат деятельности
Рис.1. Системная концепция автоматизированного управления таможенной деятельностью
В рамках представленной концепции объектом управления является таможенная деятельность, реализуемая в иерархической организационной системе таможенных органов, включающей в себя ГТК России, региональные таможенные управления (РТУ), таможни и таможенные посты. Таможенная деятельность являясь в данной структуре объектом управления, в то же время, относительно ВЭД в целом, является одним из инструментов ее регулирования, воспринимая ее структуру и параметры. Результат таможенной деятельности в общем контексте ВЭД, является управляющим воздействием таможенной системы, как инструмента управления.
Система управления таможенной деятельностью оперирует, с одной стороны, данными о состоянии ВЭД, а с другой - ресурсами таможенной деятельности и информацией о результатах таможенной деятельности, обеспечивая посредством управляющих решений достижение определенных целей управления. Результатом работы системы управления таможенной деятельностью, как, впрочем, и в другой системе управления являются управляющие воздействия, которые должны быть адекватными и оперативными. Под адекватностью управления понимается его соответствие целям управления и условиям существования объекта управления. Под оперативностью управления понимается то, насколько быстро формируется и реализуется управляющее воздействие при изменении условий функционирования объекта управления.
Процесс принятия адекватного решения базируется на данных о предметной области таможенной деятельности, которые формируются посредством соответствующей информационной таможенной технологии (ИТТ)4. Более высоким уровнем организации данных являются знания о предметной области, которые формируются механизмами ИТТ поддержки принятия решений, а также экспертами. Под знанием будем понимать структурированную информацию о внешнеэкономической и таможенной деятельности, включая различные модели и закономерности деятельности, а также технологии интеграции знаний5.
Информационные таможенные технологии поддержки принятия решений. На современном этапе развития системы управления таможенной деятельностью, ключевой ее компонентой становится ИТТ поддержки принятия решений, которая преобразует данные о предметной области в знания и на их основе обеспечивает информационную и интеллектуальную поддержку управленческой деятельности. Наличие в системе управления такой компоненты оказывает значительное влияние на ее организационно-функциональную структуру и технологию принятия решений.
Это означает, что в определенных условиях отдельные функции и задачи управления таможенной деятельностью могут быть реализованы средствами ИТТ поддержки принятия решений, в результате чего происходит перераспределение функций между человеком и автоматизированной системой, а также изменяется роль человека в процессе управления таможенной деятельностью. Другими словами, часть функций управления, которые в настоящее время традиционно реализуются человеком, могут быть в полном объеме или частично переданы автоматизированной управляющей системе6. Необходимость реализации ИТТ поддержки принятия решений вызвана требованиями качественного улучшения управления таможенной деятельностью. Возможность ее реализации обусловлена накопленным за десять лет в ЕАИС информационным потенциалом.
В ИТТ поддержки принятия решений можно выделить два основных типа систем:
Системы первого типа (тактического управления) назовем их системами оперативного информирования (СОИ) - представляют собой, как правило, наборы предопределенных отчетов, экранных форм, построенных на основании данных информационных массивов систем оперативной обработки данных (СООД) и, в идеале, адекватно отражающих в режиме реального времени показатели определенных аспектов деятельности. Следует отметить, что в настоящее время управление таможенной деятельностью поддерживается в основном именно этим типом систем. Механизмы оперативного информирования реализованы практически во всех автоматизированных комплексах ТО и ТК. Типичным представителем системы оперативного информирования является, активно развивающаяся в последнее время, система оперативного мониторинга ЕАИС. Мониторинг заключается в контроле основных параметров и характеристик работы таможенных подразделений различных уровней иерархии (от таможенного поста до РТУ): сведения о грузопотоках и оформлении товаров, поступление таможенных платежей, оперативная обстановка, нагрузка на пункты пропуска, доставка под таможенным контролем и др.
Основными функциями системы мониторинга являются:
Схема отображения и передачи данных между уровнями иерархии таможенных органов приведена в приложении 2. Выборки из ГТД или других электронных таможенных документов (оперативные данные) шифруются и автоматически передаются на таможню, в состав которой входит таможенный пост. В таможне оперативные данные, поступающие из таможенных постов, агрегируются и автоматически реплицируются в РТУ, где они также агрегируются и автоматически реплицируются в ГТК. Результаты мониторинга на всех уровнях иерархии таможенных органов представляются в виде системы ситуационных табло, на которых отображаются оперативные данные в режиме реального времени (регламент обновления определяется руководством ГТК). Ситуационное табло уровня ГТК позволяет просматривать оперативные и статистические данные, собранные на уровне отдельных РТУ, ситуационное табло уровня РТУ – оперативные и статистические данные, собранные на уровне отдельных таможен, а ситуационное табло уровня таможни – оперативные и статистические данные, собранные на уровне таможенных постов.
Результаты мониторинга используются для поддержки принятия управленческих решений:
Системы второго типа (стратегического управления), назовем их системами анализа данных и поддержки принятия решений (САДППР) - предполагает гораздо более глубокую, нежели в СОИ, проработку большого количества информации из разных источников с привлечением, в том числе, сложных математико-статистических методов, математических методов моделирования и т. п. Оперативный анализ и прогнозирование (приложение 3) выполняются на основе показателей деятельности таможенных органов, полученных при мониторинге работы таможенных подразделений, а также в результате обработки сведений о рисках, нарушениях таможенных правил, правонарушениях сотрудников таможенных органов, деятельности участников ВЭД, сборах таможенных платежей и др.
Основными функциями подсистемы оперативного анализа и прогнозирования таможенной деятельности являются:
Результатами оперативного анализа и прогнозирования таможенной деятельности являются критерии принятия автоматизированных решений, причины НТП, прогноз сбора платежей, различные аналитические отчеты и другие материалы.
Результаты оперативного анализа и прогнозирования используются для выработки управленческих решений:
Средства подсистемы оперативного анализа и прогнозирования таможенной деятельности могут быть реализованы с использованием технологии On-line Analytical Processing (OLAP) и семейства инструментальных средств Oracle Express. Концепция построения аналитических систем поддержки принятия решений, предлагаемая Oracle, объединяет все компоненты, необходимые для создания и управления хранилищем данных, а также для использования накопленной в нем информации в аналитической работе таможенных органов7.
Информационные таможенные технологии в анализе и прогнозировании рисков. Правила и критерии принятия автоматизированных решений при таможенном оформлении и контроле, полученные с помощью подсистемы автоматизированного анализа и прогнозирования рисков, лежат в основе построения программного комплекса таможенного оформления и таможенного контроля.
В этой схеме можно выделить три части:
На этапе приема документов от участника ВЭД, перевозчика и сторонних организаций происходит их проверка на логическую корректность, внутреннюю непротиворечивость, полноту и достаточность для таможенного оформления.
Переход на автоматический прием и проверку документов, а также использование одинаковых средств и алгоритмов проверки документов при их подготовке и приеме, позволит сократить время обработки таможенных документов, обеспечит возможность предварительного декларирования и исключит необходимость проведения вторичного формально-логического контроля таможенных документов.
Для автоматического приема документов должна быть разработана система критериев, включающая в себя:
Например, отсутствие учетной карты участника ВЭД или непредставление хотя бы одного из документов, необходимых для целей таможенного оформления, в настоящее время отнесены к перечню рисков в соответствии с приказом № 155 от14.02.2001.
После получения от участника ВЭД комплекта документов для таможенного оформления таможенная система становится их владельцем и обрабатывает их в системе автоматического приема, селекции и таможенного оформления. Результатом автоматического приема и проверки документов является информирование лица, предоставившего электронные документы об их приеме и регистрации или о причинах невозможности приема документов с перечнем ошибок. Если документы приняты, они помещаются в базу данных таможенных органов и в дальнейшем используются на этапе автоматической селекции.
Целью автоматической селекции товаров является определение товара, требующего специальных мер контроля. В качестве примеров критериев селекции товаров в соответствии с приказом № 155 от14.02.2001 могут выступать: страна происхождения товара, вес и стоимость товара, упаковка груза, характер товара и пункт назначения и т.д.
Селекция товаров необходима, но не достаточна для принятия решений при таможенном оформлении. Существенную роль играют результаты контроля участника ВЭД, перевозчиков и товаров. В автоматизированной системе критерии используются для указания конкретного товара и мер его контроля, а история участника ВЭД, перевозчика и товара позволяют прослеживать, какие компании производили таможенные операции в прошлом. Если новый товар не соответствует истории импортера, то это может быть веской причиной для проведения досмотра. Если же это товар, который компания уже много раз импортировала без нарушения таможенных правил, то, скорее всего, нарушения отсутствуют и при данной внешнеэкономической сделке.
Истории участников ВЭД, перевозчиков и грузов – это накопленные за определенный период времени знания, полученные в результате последующего анализа данных таможенного оформления и используемые при последующем автоматическом принятии решений. История участника ВЭД представляет собой данные о его предыдущей внешнеэкономической деятельности и включает в себя следующие сведения:
Для перевозчиков основным критерием, с точки зрения истории, является полное соблюдение правил доставки товаров под таможенным контролем. В историю перевозчика включаются следующие сведения:
История товаров формируется без привязки к конкретным внешнеэкономическим сделкам, участникам ВЭД и перевозчикам и содержит следующие статистические данные:
История товаров используется в системе критериев для проверки следующих сведений о товарах:
Кроме непосредственной селекции товаров на несовпадение с критериями, эффективной мерой проверки грузов является их контроль на совпадение с историей. Например, если исторически текстиль импортируется из Кореи и неожиданно его пытаются импортировать из Японии, то этот факт не найдет совпадения в истории товаров, что заставит таможенные органы принять решение о проведении физического досмотра. Таким образом, досмотру подвергаются нестандартные, неожиданные товары.
Кроме истории участника ВЭД, перевозчика и товара должны существовать дополнительные критерии проверки:
Кроме перечисленных видов селекции товаров и проверки участников ВЭД и перевозчиков, существенную роль при принятии решений могут играть данные, полученные от иностранных организаций, производителей товаров и транзитных таможен. Нет необходимости проводить досмотр грузов, если, например, получены подтверждения от производителей (отправителей) товаров и транзитных таможен о подлинности заявленных товаров и пломбы на транспортных средствах не вызывают сомнений.
После проведения селекции товаров и всех необходимых проверок участников ВЭД и перевозчиков выполняется анализ рисков и автоматическое принятия решений. На этом этапе каждому критерию может быть поставлен в соответствие вес, с которым он используется при анализе рисков и принятии решений. Система весов позволит сделать систему настраиваемой и даст возможность таможенным органам оперативно реагировать на изменение тенденций на рынках товаров и обстановки на пунктах пропуска и таможенных постах. Кроме результатов селекции при анализе рисков и принятии решений используются также данные досмотра и контроля оригиналов документов.
По результатам анализа рисков на этапах таможенного оформления автоматически может быть сформировано одно из следующих решений:
За инспектором остается право изменить решение системы в исключительных ситуациях.
Функционирование такой системы должно базироваться на обновляемых критериях, формируемым по результатам оперативного анализа внешнеэкономической деятельности.
Использование подсистемы анализа рисков и принятия решений позволит стандартизировать процесс таможенного оформления и полностью исключить субъективный подход к отдельным участникам ВЭД, различные интерпретации положений нормативных актов разными таможенными органами. Внедрение такой системы позволит перейти на безбумажную технологию, которая исключит необходимость представления бумажных документов при таможенном оформлении. На первом этапе внедрения безбумажной технологии бумажный экземпляр ГТД и товаросопроводительных документов может представляться таможенным органам после завершения электронного оформления для помещения их в архив и использования для вторичного контроля функциональными подразделениями. В дальнейшем, при условии признания юридической силы электронного документа, необходимость представления бумажных документов может быть полностью исключена.
Таким образом, именно на разработке технологий поддержки стратегических управленческих решений сегодня сконцентрировано основное внимание специалистов в области информационных технологий таможенного администрирования, и именно эти системы являются предметом бурного развития в последнее время.
Контрольные вопросы:
1 Концепция информационно-технической политики ГТК РФ. Решение коллегии ГТК РФ. 28.08.01. Приказ ГТК РФ №1073 от 13.11.2001 г.
2 Макрусев В.В. Основы системного анализа таможенного дела: направления, проблемы, методология. Монография: РИО РТА, 2001
3 Макрусев В.В. Целостно-эволюционная автоматизация научных, проектных и экспериментальных исследований интеллектуальных информационных вычислительных систем. Дис. Докт. физ.-мат. наук, ИРЭ РАН, 1997.
4 Информационная таможенная технология (ИТТ) - совокупность приемов, способов и методов применения средств автоматизации для информационного обеспечения технологических процессов таможенных органов. - Концепция реинженеринга подсистемы "Статистика" ЕАИС ГТК России. Научно-технический отчет. ГНИВЦ ГТК России, 2001
5 Макрусев В.В. Основы системного анализа таможенного дела: направления, проблемы, методология. Монография: РИО РТА, 2001, С. 120
6 Макрусев В.В. Основы системного анализа таможенного дела: направления, проблемы, методология. Монография: РИО РТА, 2001, - С.192
7 Гусев С. Л. совершенствование информационных технологий в таможенном деле. Материалы коллегии ГТК РФ. М.:02.1999.
PAGE 33